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Les Partenariats Public - Privé en crise ? …

Les Partenariats Public - Privé en crise ?
Personne ne peut améliorer sa situation sans détériorer celle d’une autre.

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  • 1. Les Partenariats Public - Privé en crise ?Personne ne peut améliorer sa situation sans détériorer celle d’une autre Introduction II. Du côté du fournisseur L’Etat et la R.G.P.P. Qui fait quoi Outillage de spécialiste Le coût des compétences I. Du côté de l’acheteur Dépassement Acteurs de la Commande Publique Prêteur Financier : crise de liquidité ? Réalité des P.P.P. en France - 2010 Laisser faire de l’Etat Analyse comparée - cas U.K. Logique d’opposition Mémoire Master 2 Financement de projet – Financements Structurés contact : didier le picaut Paris 13e courriel : lepicaut@gmail.com téléphone : 06 42 45 10 76
  • 2. introduction | du côté de l’acheteur | du côté du fournisseur | dépassement | conclusion | annexes > Partenariat Public - PrivéDroit Public des Affaires Ce mouvement P.P.P. enclenché depuis 2004, a permis de signer 346 contrats de partenariat dont 75% par lesDans le cadre de la Réforme Générale des Politiques Publiques, Collectivités Territoriales sur le territoire national et 80% pourl’Etat au travers de son instance Exécutive met en place une produire des « Utilities » ou externalités positives **.politique volontariste d’introduction de l’investissement privé pour Le poids de ces ratios face au désengagement du financementconcevoir, réaliser et exploiter les équipements publics support à de l’Etat renvoie à la notion de Service Intérêt Economiqueses missions de services publics où il ne souhaite plus agir seul. Général (i.e. Directives Européennes) à mettre en œuvre parLes secteurs principaux et identifiés sont : transport, des Décideurs Publics locaux confrontés eux-mêmes à uneenvironnement, santé, habitat collectif, justice, éducation, crise de recettes fiscales et à une profonde mutationdéfense… constitutionnelle.Dans le cadre de la décentralisation, l’Etat demande aux Dans ce contexte de crise économique, la confrontation de cesCollectivités Territoriales de déployer ce mécanisme de réalités pose la question suivante : Personne Publiquecoopération contractuelle auprès d’opérateurs privés en utilisant Locale, Opérateur Economique et Prêteur Financier vont-ce dispositif P.P.P. * qui vient en exception à l’outillage disponible ils réussir à s’accorder lors de contrats de partenariats ?et prévu par le Code des Marchés Publics. C’est-à-dire enaddition du Marché Public et de la Délégation de Service Public.Le problème du financement de l’investissement public s’est Partenariats Public - Privé : 1,5 milliard deuros detoujours posé, en revanche il devient critique lors du respect de contrats éligibles à la garantie de lEtatl’équilibre budgétaire par l’Etat au sens des critères imposés par «… il est évident que la crise a eu un impact mécanique sur leMaastricht. Permettre à la Personne Publique de transférer sur financement privé des grands projets publics », a indiquéune personne privée la réalisation d’un investissement, celle-ci Christine Lagarde, citant trois raisons : « un assèchement desse rémunérant avec les recettes provenant de l’exploitation de sources de liquidité, le renchérissement des conditions decet investissement, devient une pratique acrobatique au moment financement privé et un raccourcissement des durées deoù le loyer de l’argent freine la capacité d’investissement des financement offertes… » Source : Les Echos 24 Sep2009 • page 5Prêteurs privés pour ce type de projet. ** Source : MAPPP* Partenariat Public – Privé / ordonnance du 17 juin 2004 page 2 / 12
  • 3. introduction | du côté de l’acheteur | du côté du fournisseur | dépassement | conclusion | annexes > Mythes et réalitésActeurs de la Commande Publique Réalité des P.P.P. en France - 2010En Droit Public des Affaires, le Directeur Juridique d’une Quantitativement  346 projets financés, 59% avec un montantCollectivité Locale, lors d’un projet d’infrastructure peut mobiliser inférieur à 30 M€, mise en concurrence selon la procédure dutrois grandes familles de contrats : la maîtrise douvrage publique Dialogue Compétitif, et un usage généralisé pour les projets(MOP), la délégation de service public (DSP) fondée sur la loi d’Ouvrage d’Art où se retrouvent les 3 Majors française du BTP.Sapin et le contrat de partenariat (CP) ainsi que les contrats Total Investissement (cumul 40 CP signés Trim4/09) = sup. 0.77assimilés, plus lordonnance du 15 juillet 2009 relative aux Md€ *.contrats de concession de travaux publics. Qualitativement  les Financeurs et Constructeurs de cesCette complexité ne facilite pas l’appropriation des Contrats par projets d’infrastructures ne disposent pas à ce jour d’assez deles différentes acteurs au sein de l’établissement local qui données pour produire une analyse permettant de conclure surmobilise des conseils notamment juridiques afin d’identifier « le l’efficacité optimisée en terme de coûts d’investissement et demeilleur véhicule juridique & financier » pour rendre facile le coûts d’exploitation des CP. Certains opposants aux P.P.P.projet politiques des Elus. De plus, les Prêteurs Financiers sont avancent l’hypothèse que les bilans réels de ces montages« risk adverse » pour les grands projets amortissables sur le long prouveront ex Post qu’un Contrat de Partenariat dont le montantterme et demandent des projets sans risque commercial et donc est inférieur à 10 M€ coûtent trop cher à monter, et resterons àsignent des CP plutôt que des DSP. Enfin, les Opérateurs l’avenir sans investisseur prêt à porter le risque.Privés mentionnent devoir expliquer les projets aux Elus maiségalement de les vendre aux Banques d’Affaires. Analyse comparée - cas U.K.Dans cet empilage de complexités inhérentes aux trois parties En terme de comparaison internationale, parmi nos voisinsprenantes, on retrouve le principe suivant : la procédure de européens, le Royaume – Uni possède à ce jour la plus grandemise en concurrence ne fait pas la rentabilité de l’affaire, ni expérience des Contrats Publics nommés P.F.I.**. Fin 2009,ne garantit une articulation opérante maitrise d’ouvrage – 700 projets P.F.I./P.P.P. ont été signés pour un montant cumulémaîtrise d’œuvre pour le financement, la mise en production de 63.00 Md£. Les analystes économiques s’opposent sur laet l’exploitation de l’infrastructure publique. performance réelle des Contrats face au montage classique.Souvent, lors de procédure en contentieux, il est reproché aux En revanche, sur un critère qualitatif, tous reconnaissent, unElus de ne pas avoir ou de ne pas avoir su mobiliser la accroissement du niveau de service produit par ces Contratscomplétude des expertises nécessaires au bon déroulé de la notamment dans le domaine de l’Education.totalité des étapes du projet. * Source MAPPP -- ** Private Finance Initiative page 3 / 12
  • 4. introduction | du côté de l’acheteur | du côté du fournisseur | dépassement | conclusion | annexes > IngénierieQui fait quoi ? Répondre à un Dialogue Compétitif : gérer le risque « Bid » ? Cette phase est le moment le plus délicat à mettre en œuvre.Le secteur de la construction et de l’exploitation de biens Le bâtisseur met en place une équipe projet dit « équipe Bid »,publiques se concentre dans les mains d’ingénieurs français dont elle est adossée à la cellule nationale P.P.P. en chargeles sociétés sont mondialement connues pour leurs compétences d’apporter toutes les réponses d’expertise dites de niveau II.dans les domaines : construction, infrastructure, énergie etenvironnement. La procédure d’Appel d’Offre se déroule en plusieurs étapes. L’entreprise soumissionnaire ne maîtrise pas la forme finaleIl est dominé par 3 Majors « tête de réseaux » organisées en que prendra sa réponse avant la remise finale de l’offre. PendantMaîtrise d’Ouvrage et intégrant leurs réalisations en mode projet cette phase, le répondant doit investir dans des modélisationspar l’assemblage de parties sous-traitées auprès de sociétés techniques et financières avancées afin d’encadrer au plus justed’Ingénierie Technique. Ces dernières répondent à des le coût d’objectif avec sa maîtrise d’ouvrage. A l’issue ducommandes complètes de la conception à l’exploitation et dans le premier jugement de l’offre et des précisions apportées sur lecadre de P.P.P.. Elles assurent la maîtrise œuvre aussi bien en programme à réaliser, elle disposera d’une seconde périodeconstruction neuve qu’en en réhabilitation d’infrastructure. d’étude pour arrêter sa solution « d’offre finale recevable » et(Syntec Ingénierie - Chiffres 2009 : 210 000 Salariés - 35 Md€) rédiger la forme définitive du Contrat de Partenariat. Le coût des compétencesOutillage de spécialistes Le résultat d’un Appel d’Offre étant toujours aléatoire.La réalisation d’un PPP est un processus de réalisation Mobiliser pendant des mois des experts constitue un ticketcomplexe, qui prend la forme d’un Dialogue Compétitif de d’entrée élevé sur ce marché *. Cette « Task Force » neplusieurs mois entre la Puissance Publique et le Réalisateur du pouvant être émiettée sur plusieurs consultations simultanées,projet qui propose une offre commerciale globale réputée en le Management du répondant doit définir une politique decoût complet. Cette offre est une réponse sur-mesure au projet réponse guidée par sa Stratégie d’Entreprise. Par son action desocio-économique de l’Elu. Elle est construite comme un lobbying, il doit être en capacité de forcer la Puissanceprototype intégrant les parties appelées « Paquets » : Publique à définir une programmation des réalisations, et à laIngénierie-Conception + Ingénierie de Financement + Ingénierie rendre lisible pour les Prêteurs. Il est souhaitable que lede Construction + Ingénierie d’Exploitation-Maintenance. Législateur fasse évoluer le taux d’indemnisation des candidatsChaque Paquet est intégré et contient l’ensemble des évincés des mises en concurrence afin de favoriser l’accès auxintervenants ou expertises nécessaires. nouveaux entrants. * 1 à 3% du montant financier projet page 4 / 12
  • 5. introduction | du côté de l’acheteur | du côté du fournisseur | dépassement | conclusion | annexes > BBB – investment gradePrêteur Financier : crise de liquidité ? Le dialogue entre Prêteur et Personne Publique Locale s’en Trouve alors modifié. Les Institutions Bancaires vont exiger desSelon le rapport The Infrastructure Project Finance Collectivités Locales qu’elles professionnalisent leur approche deBenchmarking Report (1995-2009) : “… en dépit de la crise l’investissement projet en adoptant une stratégie d’évaluation definancière et de l’assèchement du crédit, le financement des la faisabilité du projet dès l’origine du projet.infrastructures est un marché dynamique, particulièrement pourle financement des infrastructures les plus coûteuses …” Laisser faire de l’Etat L’ensemble de ces ajustements structurels a eu pour Il faut retenir que : conséquence l’ intervention de l’Etat Français qui a su- Le marché de financement a besoin de prêter, redynamiser les financements P.P.P. par les mesures suivantes :- Le phénomène de crise de liquidité est terminé, - Garantie d’Etat,- Le P.P.P. représente un placement sûr mais reste complexe. - Participation des Fonds d’Epargnes et de la B.E.I.**,La crise financière s’est traduite pour l’essentiel par une - Possibilité de remettre des offres partiellement financées.recomposition du paysage des Prêteurs et par une reconnexion (vs. la durée réelle du Dialogue Compétitif)des structures et conditions de financement à la réalité des En contrepartie, l’Etat va rester très vigilant quant à l’attitude desrisques projets (par exemple : limitation de la validité des Banques notamment dans le libellé des clauses de leurspropositions). propositions de financement.Le marché de financement retrouve ses fondamentaux : Logique d’opposition(i) Augmentation significative des marges bancaires et des Depuis le vote du projet loi du 28 juillet 2008 *** en France, de T.R.I des investisseurs (équilibre risque / rémunération), nombreuses voix se sont élevées pour indiquer que le P.P.P.(ii) Diminution de l’appétit des Prêteurs pour les risques faisait la part belle aux Majors, et qu’en période de crise le techniques et technologiques des projets *, Contrat de Partenariat apportait un surcoût financier par rapport à(iii) Réfaction des financements de long terme et couvrant la un financement direct de la collectivité locale plus solvable totalité de durée des projets, qu’une entreprise privée… Cette thèse a été détaillée par PJ.(iv) Rationalisation dans la sélection de projet qui Hamel, sociologue québécois qui a réalisé en 2007 une étude techniquement répondent à la commande initiale & à l’usage critique sur les P.P.P. et les municipalités, en 2010 sur l’Hôpital et du bénéficiaire final. le P.P.P..* Investissement Brown vs. Green field *** loi du 28/07/08 pour lever les freins au développement des CP / loi pour** Banque Européenne d‘Investissement (cf. annexes) l’accélération des programmes de construction et d’investissement du 18/02/09 page 5 // 7 page 5 12
  • 6. introduction | du côté de l’acheteur | du côté du fournisseur | dépassement | conclusion | annexes > TransparenceDes évolutions pour un jeu coopératif * notamment, au regard du montant des contrats signés. LesLa crise financière, économique puis monétaire ne va pas Institutions Bancaires vont adapter leur stratégie enmodifier l’objectif prévu par le législateur français quant à sélectionnant les projets de petites tailles mais dont les margesl’utilisation des Contrats de Partenariats, elle va rendre plus couvriront réellement tous les risques. En conséquence, lesdélicat le bouclage final des projets de financement. En revanche financements longs couvrant l’horizon total des projetsles ajustements structurels des Prêteurs vont venir impacter le seront à l’avenir de moins en moins pris en charge par lajeu de négociation dans l’articulation Personne Publique, communauté financière et il sera observé un report duOpérateur Economique et Prêteur bancaire. risque vers la puissance publique…Du point de vue des Décideurs Publics, l’effet d’expérience lié à Enfin, les Opérateurs Economiques, pris dans ce contexte del’exposition de projet d’emprunt à des produits bancaires positions durcies vont également modifier leur appréciation duspéculatifs va accroître la posture de « défaisance » de projets risque de la réalisation de projet « d’Utilities ». Si les procéduresavec des financements structurés. Cela se traduit sur le terrain, d’instruction de dossier de type « Go / No Go » sont maitrisées,par une baisse de l’effet levier, c’est-à-dire par un recours le travail d’analyse du risque projet est réalisée par laaccru aux fonds propres, par un renchérissement du coût construction d’hypothèses toutes théoriques. L’anticipation dufinal des projets et par une augmentation de la prise de risque sinistre et d’une gestion future de contentieux va amenerrisques par les Collectivités territoriales. La Personne ces opérateurs à durcir leur position pour ne sélectionner que desPublique locale va devoir adapter son approche de « faiseur de projets solvables et techniquement réalisables.projet d’infrastructure » en sélectionnant de manière plusrigoureuse les projets prioritaires qui garantiront le critère de L’âge d’or des P.P.P. dans sa livrée initiale est fini. Afin derentabilité socio-économique. Du côté de l’Etat qui a pris des s’accorder, les parties prenantes vont devoir identifier desmesures conjoncturelles afin de fluidifier les P.P.P. (Garantie solutions qui permettent à chacune de maîtriser son risque projet.d’Etat), le report du risque final sur l’Etat ne pourra être Pour que ce jeu multi-acteurs puisse produire des Contratsstructurel, ce qui modifiera, à terme, la répartition du risque avec de partenariats, L’Etat doit rendre lisible sa politique deune part plus importante pour les opérateurs bancaires… grands travaux, les Banques doivent simplifier leursDu point de vue des Prêteurs Financiers, une sélection plus montages financiers et les Majors « d’Utilities » doiventimportante des projets réellement intéressants sera effectuée et faciliter l’accès à de nouveaux entrants. * Optimalité d’un équilibre issu d’un jeu coopératif avec asymétrie d’information page 6 // 7 page 6 12
  • 7. introduction | du côté de l’acheteur | du côté du fournisseur | dépassement | conclusion | annexes > PPP : positionnement commercial d’un constructeur Extrait – plaquette : PPP Bouygues Construction page 7 / 12
  • 8. introduction | du côté de l’acheteur | du côté du fournisseur | dépassement | conclusion | annexes > Diagramme des étapes de la réalisation d’un PPP http://www.info.worldbank.org/etools/PPPI-Portal/.../PPPProcess.pdf page 8 / 12
  • 9. introduction | du côté de l’acheteur | du côté du fournisseur | dépassement | conclusion | annexes > Programme B.E.I. en France 2010 - 2012 PPP : nouvelle catégorie de projet liée au Grenelle de l’environnement (Contrat de Performance Energétique)  Projet simple avec faible montant financier et possible standardisation du modèle juridico – financier. http://www.eib.org/attachments/lending/inter_fr.pdf page 9 / 12
  • 10. introduction | du côté de l’acheteur | du côté du fournisseur | dépassement | conclusion | annexes > Marché de l’eau - PPP : Transparence, Optimalité, Théorie des contrats La gestion des PPP dans les services de l’eau : entre autonomie de gestion, intérêt public et expertise privée – Symposium ENA – 09 juin 2009 page 10 / 12
  • 11. introduction | du côté de l’acheteur | du côté du fournisseur | dépassement | conclusion | annexes > Prêteur Financier : bancabilité et clause financière « Risk Management » = projet réussi Toute construction réalisée en mode projet avec intégration de parties sous traitées contractuellement, doit être pilotée dans le dialogue MOA / MOE / Sous-traitants selon la règle de gestion du « back to back, if and when ». Ce mécanisme de gestion de risque, définit les responsabilités des parties, « les amortisseurs » en cas d’écart lors de la mise en production et le montant des pénalités associées lors de future procédure en contentieux. l’intervention des banques dans les montages en PPP / DSP : DEFPA BANK – 21 juin 2007 page 11 / 12
  • 12. introduction | du côté de l’acheteur | du côté du fournisseur | dépassement | conclusion | annexes > Références bibliographiques- http://www.touteconomie.org/jeco/37_277.pdf - PPP : Quoi ? Pourquoi ? (et pourquoi c’est si difficile!) – Claude Menard- http://etudes-economiques.credit-agricole.com/medias/HB_24112008.pdf- http://www.minefe.gouv.fr/presse/dossiers_de_presse/ppp080213/etat_perspectives.pdf- http://www.rff.fr/fr/presse/RFF lance son premier PPP ferroviaire confié à SYNERAIL- http://www.blogdroitadministratif.net/index.php/2008/02/15/188-il-faut-sauver-le-soldat-ppp : Analyse de Monelle ECKERT MALECOT- http://www.eib.org/attachments/press/2008-005-feature_story_epec_fr.pdf : La B.E.I. – servir de socle aux PPP- http://www.eib.org/attachments/lending/inter_fr.pdf- http://www.ppp.bercy.gouv.fr/liste_projets_extract_boamp.pdf : Données - Mission d’Appui à la réalisation des contrats de partenariats- http://archives.lesechos.fr/archives/2009/LesEchos/20531-166-ECH.htm : PPP - la crise ravive le débat- http://archives.lesechos.fr/archives/2009/LesEchos/20516-24-ECH.htm : PPP - 1,5 milliard deuros de contrats éligibles à la garantie de lEtat- http://infrastructureeconomics.org : Project Finance Benchmarking Report 1995-2009 (Blanc-Brude, Arnaud & Jensen, 2010)- http://www.partenariats-public-prive.fr/pages/posts/compte-rendu-du-colloque-de-la-revue-parlementaire--quels-roles-pour-les-elus-dans-la-conduite-des-ppp-112.php- http://www.partenariats-public-prive.fr/pages/posts/crise-financiere-relance-et-ppp117.php- http://www.lettreducadre.fr : PPP et crise de liquidités : lheure du doute / n°392 – 15 déc 2009- http://www.reponses-ha.fr/enquetes/Partenariats-public-prive-PPP-un-outil-contre-la-crise- http://www.lesechos.fr/info/service/020473453977-partenariat-public-prive---un-mauvais-outil-de-relance.htm- http://www.ucs.inrs.ca/pdf/PPPMun.pdf - (PPP) et les municipalités : au-delà des principes, un bref survol des pratiques, Pierre J. HAMEL.- http://www.ucs.inrs.ca/pdf/PPPMun.pdf - un Hôpital en PPP : un pari trop risqué, Pierre J. HAMEL.- http://www.lhemicycle.com/tag/ppp/- http://www.marchespublicspme.com/news-communique-de-presse-architecte-ppp.html- http://www.info.worldbank.org/etools/PPPI-Portal/.../PPPProcess.pdf - FILIP DRAPAK. Barbados, December 2009. Public Private Partnerships Lifecycle Process.- http://www.giref.uqam.ca/pdf/cahier/giref_01_2008.pdf - La structuration des partenariats public-privé dans le contexte québécois - Giref- http://www.giref.uqam.ca/pdf/cahier/giref03-2009.pdf - Rapport sur les méthodes d’évaluation des infrastructures. Février 2009 - Giref- http://www.publictendering.us/les-ppp-entre-stabilite-juridique-et-instabilite-financiere- http://www.enpc.fr/fr/formations/ecole_virt/cours/maurice/chap5.pdf- http://www.ena.fr/index.php?page=ressources/colloques/PPP - La gestion des PPP dans les services de l’eau - Marianne AUDETTE-CHAPDELAINE- http://www.communautes-urbaines.com/Download/supports_%20FFF/Sequence_3/3_DEPFA_Jean_Christophe.pdf- http://storage02.brainsonic.com/webtv/ppp/contents/pdf/Montage%20en%20PPP.pdf – Montages en PPP : dispositifs juridico financiers – Grp. Caisse d’Epargne page 12 / 12

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