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  • 1. DISCLAIMER: The findings, interpretations and conclusions expressed in this paper are those of the authors and do not necessarily reflect the policies or views of UN Women, UNICEF or the United Nations. ADDRESSING INEQUALITIES The Heart of the Post-2015 Development Agenda and the Future We Want for All Global Thematic Consultation Seguridad, Género y Democracia: el diseño de políticas públicas para una ciudadanía plena Dr. Nicolás Papalía Asociación Mujer y Gobierno Octubre, 2012
  • 2. 1 Convocatoria ONU Mujeres – UNICEF Titulo: Seguridad, Género y Democracia: el diseño de políticas públicas para una ciudadanía plena. Autor: Dr. Nicolás Papalía1 Organización: ONG Mujer y Gobierno, Argentina. E-Mail: npapalia@gmail.com Presentación de trabajo completo, trabajo en desarrollo. Eje temático: Población. Abstract La tríada Seguridad- Género- Democracia obliga a re- pensar la perspectiva con la que nos introducimos en el análisis, diseño e implementación de las políticas públicas. En la actualidad, y frente a violaciones de los Derechos Humanos sufridas por diferentes grupos habitantes de las metrópolis, tanto sean mujeres como del colectivo LGBTI, niñas, niños y/o adolescentes, entre otros/as; no solo se referencia a los delitos tradicionales que dificultan la vida cotidiana, tales como hurtos, robos, asaltos, violaciones, sino que también se alude a fenómenos vinculados a la forma en que se concibe el desarrollo urbano, a la falta de participación ciudadana, a la dificultad de acceso a servicios, etc. 1 Abogado (UBA). Maestrando en Derecho Constitucional y Derechos Humanos (UP Argentina). Docente de Nivel Superior Universitario y No Universitario. Relator de la Excma. Cámara de Apelaciones del Fuero Penal, Contravencional y de Faltas de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
  • 3. 2 Desde una perspectiva de género, la seguridad pasa de constituir un problema de criminalidad a uno de ciudadanía. En efecto, una re- definición epistémica de la cuestión, nos conduce a enfatizar las acciones y políticas necesarias para desterrar los patrones de sojuzgamiento que nacen a la luz del modelo hegemónico del hombre blanco, heterosexual, adulto y propietario. uando se a la de las violaciones de los erec os u anos acia diferentes ru os o sectores - u eres, colectivo , ni os, ni as adolescentes, entre otros- en las ciudades, no solo se ace referencia a los delitos tradicionales que dificultan la vida cotidiana, tales co o urtos, ro os, asaltos, violaciones; ta i n se alude a fen enos vinculados a la for a en que se concibe el desarrollo urbano, a la falta de partici aci n ciudadana, a la dificultad de acceso a servicios, entre otros. esde la ers ectiva de nero se usca no s lo desterrar los atrones de so u a iento construidos en la relaci n o re- mujer, sino que como relato emancipador, se plantea subvertir las relaciones de oder que nacen a la lu del odelo e e nico del o re lanco, heterosexual, adulto y propietario. La introducción de este nuevo enfoque conlleva, en el marco de sociedades democráticas, necesariamente la re-definición de la cuestión de la seguridad. En efecto, ésta deja de circunscribirse a cuestiones vinculadas a la criminalidad o al fenómeno criminal, y se inserta en el plano de la ciudadanía. Esto quiere decir, que no se limita al desarrollo de estrategias y acciones para combatir conductas jurídicamente reprochables, sino que incluye aquellas dirigidas a promover y garantizar: el acceso a los bienes públicos en condiciones de igualdad; el ejercicio pleno de los derechos y el combate de todo tipo de violencia que constituya un obstáculo para el desarrollo de una vida digna.
  • 4. 3 Esta nueva relación que introduce la tríada Seguridad- Género- Democracia, establece algunas modificaciones que delimitan un nuevo punto de partida para el análisis de la cuestión. Para Laub2 , debemos comprender que: a) Política criminal no es lo mismo que política de seguridad ciudadana. b) Los fenómenos de violencia en la vida urbana, objetivos o subjetivos, son vividos de forma diferente según el sexo, la edad, la posición social. c) Pensar en una política pública que incluya una perspectiva de género implica superar las concepciones tradicionales sobre las mujeres como grupo vulnerable o minusválidas, receptoras de políticas asistenciales. Implica reformular el tema en términos de ciudadanía. En este mismo sentido, y con el fin de enfrentar estas realidades complejas, se han planteado diferentes propuestas innovadoras para atender particularmente a aquellos sectores que enfrentan mayores amenazas. Precisamente, este trabajo se propone realizar un reve an lisis de los linea ientos desarrollados desde una ers ectiva de nero, ara el dise o de ol ticas licas en ateria de se uridad que e oren la calidad de vida de estos colectivos ase urando el desarrollo de una ciudadan a lena. odo ello, en el ámbito de los gobiernos locales. si is o, se anali an diferentes erra ientas le islativas de esti n, que nos er iten o tener un dia n stico res ecto a la i le entaci n de esta ers ectiva en el dise o desarrollo de las ol ticas licas en ateria de se uridad, en la iudad ut no a de uenos Aires. La circunscripción de este nuevo análisis que propone la tríada Seguridad- Género- Democracia, al ámbito urbano y más precisamente a las políticas públicas propuestas por y para las 2 LAUB, Claudia, Violencia urbana, violencia de género y políticas de seguridad ciudadana, en Ciudades para Convivir: Sin violencias hacia las mujeres, Ediciones SUR, 2007, pág. 59.
  • 5. 4 administraciones locales, se enmarca en una tendencia que excede al desarrollo del mismo. En efecto, hace ya más de 40 años que se otorga a la problemática de la seguridad una respuesta común: la descentralización. esde fines de la d cada de se an roducido en el undo, articular ente en la r entina, una serie de transfor aciones ol ticas, econ icas culturales que an dado lu ar a nuevas formas de entender estionar las cuestiones colectivas vinculadas al ito de lo lico. s , los fuertes cuestiona ientos reci idos or el odelo del estado de ienestar o elfare – sus instituciones, su ro ia din ica la l ica con que se defin an las ol ticas licas- an arcado el sur i iento de nuevos discursos que, en el lano filos fico ol tico, dieron sustento al desarrollo de nuevas for as de ad inistrar los recursos licos conce ir la ro ia esti n estatal. Dentro de esta campo co le o de redefiniciones transfor aciones, se u ica or su uesto la esti n de la conflictividad la ro le tica del delito . n los lti os a os, esta cuesti n se visuali a co o una crisis er anente que le os de retraerse, se a rava d a a d a. ic a crisis, erci ida co o un incre ento de la violencia , en consecuencia del ries o la inesta ilidad a la que son so etidos a lios sectores de la sociedad, se a traducido ta i n en un difundido sentido de crisis de los actores estatales que tradicional ente an sido co etentes en este terreno de las ol ticas licas, eneral ente u icados en el nivel estatal federal o rovincial — olic a, usticia enal, risi n-. Frente a este panorama, se ha producido un desplazamiento respecto a quienes son visuali ados/as co o res onsa les, ero ta i n, res ecto a quienes efectiva ente ter inan ado tando las decisiones i ortantes en la ateria. n los lti os a os, roducto de los fuertes cuestionamientos a los que se hiciera referencia anterior ente, se a roducido una
  • 6. 5 creciente oliti aci n de la cuesti n cri inal, entendiendo or tal el roceso caracteri ado or resultar la clase ol tica la que define las ol ticas, idearios, discursos, etc., vinculadas al abordaje y tratamiento de la ro le tica del cri inal, des la ando as al cuer o – urocr tico y especializado- de expertos/as en la materia, conjuntamente con las instituciones propias del modelo de bienestar. o o ien a se alado avid arland3 —pensando en los procesos desarrollados en los stados nidos el eino nido, ero a lica le ta i n al caso ar entino— frente a esta situaci n, se an delineado dos res uestas estatales t icas. or un lado, una res uesta dene atoria , caracteri ada or una actitud que nie a la realidad, sus transfor aciones la insuficiencia de las res uestas asta el o ento conocidas, a la ve que reafir an stas lti as, incre entando enfati ando la utili aci n de vie as t cnicas de intervenci n, constru endo co o discurso lico que, en todo caso, el a a actual no es s que el producto de no haber avanzado lo suficiente en el camino marcado desde el pasado o incluso, de haber generado reversiones recientes que han debilitado exageradamente las estrategias de control del delito. ste ti o de res uesta, a sido fuerte ente i ulsada or los sectores ol ticos se a a o ado fuerte ente en la enetraci n del neoconservaduris o —en sus diferentes aristas locales— co o racionalidad u erna ental, es ecial ente desde la d cada de en adelante, enerando lo que So o define co o una es ecie de o ulis o unitivo . stas nuevas estrate ias de control del delito constitu en, sin dudas, la tendencia predominante. Entre ellas encontramos decisiones y acciones tales como el incre ento del uso de la fuer a or arte de las olic as, la ulti licaci n de la o laci n carcelaria, con las consi uientes situaciones de so re o laci n acina iento, entre otras4 . or otro lado, una res uesta ada tativa , que reconoce los l mites de las maneras de pensar y actuar que tradicionalmente han sostenido los actores estatales competentes y busca generar innovaciones. diferencia de la res uesta dene atoria , se caracteri a or el desarrollo de una 3 GARLAND, David, La cultura del control, Barcelona, Gedisa, 2005 . 4 CELS-HRW, La inseguridad policial en la Argentina, Buenos Aires: Siglo XXI, 1998.
  • 7. 6 serie de propuestas que no poseen de asiada co erencia o unidad, si un alto nivel de etero eneidad. stas, que inclu en desde la racionali aci n co erciali aci n de la ad inistraci n de usticia enal a las iniciativas de instalaci n le al de alternativas a la ena privativa de la libertad, han sido construidas en el marco seno de la corriente denominada como neoliberalismo. n ca io central co rendido en este ti o de res uesta estatal a sido la reu icaci n redefinici n de res onsa ilidades, desde los actores estatales tradicional ente co etentes en ateria de control del delito acia otros actores, en un verdadero roceso de res onsa ili aci n —como lo ha llamado pioneramente Pat OMalley5 - que se a ec o es ecial ente visi le en las for as de rivati aci n , con o sin fines de lucro, de las intervenciones para producir seguridad. Para Sozzo, v A g , , g - v de la seguridad frente al delito: el gobierno local6 . ora ien, si uiendo a este autor, esta tendencia no es suficiente ara co render c o el o ierno local, en un er odo reve, se a transfor ado en un actor cada ve s i ortante en las intervenciones ara la roducci n de se uridad. Dicha tendenc v , , v v v desarrollo7 . 5 , at, Neoliberalismo, riesgo y justicia penal, Buenos Aires: Ad-Hoc, 2006. 6 S , i o, o ierno local revenci n del delito en la r entina, evista atinoa ericana de Se uridad Ciudadana N 6. Quito. Enero de 2009. 7 Ibid.
  • 8. 7 Por un lado, los/as habitantes de los grandes centros urbanos, atemorizados/as frente al incremento de la tasa de inseguridad, co en aron a recla ar res uestas con a or densidad ante quienes se visuali an co o s r i os a las ro le ticas cotidianas, los representantes del gobierno local. or otro lado, ta i n se a o servado otra v a en esta tendencia de a a o acia arri a . n ciertos escenarios los/as is os/as actores ol ticos/as locales an reivindicado su ca acidad de acerse car o en el lano local de la cuesti n de la se uridad ciudadana, en el arco de un recla o s eneral or a lificar las co etencias de los o iernos locales. sta reivindicaci n se a estado uc as veces en torno al ar u ento de la a or efectividad del nivel local para enfrentar los problemas sociales que atraviesan la ciudad en funci n de su in ediaci n o cercan a, que i lica a su ve una irada cr tica de las for as de encararlos or parte de las estructuras estatales centralizadas. e este odo, ciudadanos actores ol ticos/as locales, or ca inos diversos, coinciden de esta for a en u icar en el centro de la escena de las ol ticas de se uridad frente al delito, al gobierno local. G b : p v “ ” Dentro del contexto de violencia que atraviesan las ciudades, el dise o de ol ticas de se uridad ciudadana no to a en cuenta –en la eneralidad de los casos- la violencia acia las u eres, no considerando, ade s, que la e resi n de las is as es en for a creciente. De acuerdo con Susana Chiarotti, los gobiernos locales constituyen un espacio adecuado para llevar a cabo y promover la practica de todos los principios que se proclaman sobre los Derechos Humanos dentro de los tratados internacionales. No obstante, implementar estos programas muchas veces se evidencia como una gran debilidad. Por un lado, la violencia contra las mujeres sigue siendo un tema que aisladamente y en menor medida se incorpora a las
  • 9. 8 políticas de seguridad destinada a las poblaciones. Si bien, se evidencian esfuerzos para desarrollar llevar a ca o ol ticas contra la violencia de nero, oco se a la so re violencia social. or otro lado, las edidas sociales de rotecci n desarrolladas, atienden solo a una orci n del universo de u eres vulneradas or e e lo, la ausencia de refugios en varias localidades, las complicaciones a la hora de realizar las denuncias ante las comisarias, etc.). Estas situaciones, solo por nombrar algunas, tienden a ubicar a la mujer como una victima vulnerable en lugar de visualizarla como ciudadana, sujeto del derecho a vivir una vida libre de violencia. ste is o dia n stico odr a e tenderse a otros colectivos, co o lo son el , articular ente el colectivo de ersonas trans travestis, transe uales trans neros , ni os, ni as adolescentes, i rantes, ue los ori inarios, entre otros. esulta necesario, entonces, oner en valor la i ortancia que osee incor orar la ers ectiva de nero dentro de las ol ticas de se uridad. ara lo rar este fin, resulta til detallar las cuatro etapas relacionadas, a saber: (Moser, 1997) a. efinir la incor oraci n de la ers ectiva de nero b. nstalar una ol tica con ers ectiva de nero c. licar en la r ctica la ers ectiva de nero d. valuar o auditar la r ctica de la ers ectiva de nero p p p v : sta incor oraci n, considerada co o el ecanis o s i ortante ara el lo ro de las etas de la latafor a de cci n de ei in , lantea la ro oci n de la i ualdad de nero empoderamiento de las mujeres a nivel mundial. La incorporación de v g v para las mujeres y los hombres de cualquier actividad planificada, incluye leyes, políticas o
  • 10. 9 programas, en todos los sectores y a todos los niveles. Constituye una estrategia dest , , g , , v v g , , g g 8 . p p p v n este unto, es necesario dise ar una estrate ia incor orando te as relativos a la i ualdad de neros en todas las ol ticas, ro ra as ro ectos; or otro lado, que i ulse estrate ias cu as etas sean a o ar ro over la i ualdad de nero. stas, de er n dise arse to ando en cuenta anali ando la infor aci n con que se cuente a nivel local, desa re ada or se o con la artici aci n activa de ru os de u eres varones, que proporcionen sus inquietudes y preocupaciones para el armado de las estrategias y agendas a seguir. p p p p v Sin lu ar a dudas, constitu e el a or desaf o. ncor orar la ers ectiva de nero en la a licaci n ractica de los ro ra as lanes a erita un arduo tra a o de sensi ili aci n concienti aci n, rofundi ando el odelo de i ualdad de o ortunidades en su con unto. ste esfuer o en la inco oraci n denota que la or ani aci n est co ro etida con los resultados de la igualdad y del empoderamiento, revisando y evaluando su accionar interno su acciones acia fuera de la or ani aci n. v p p p v p Ser necesario aqu , dise ar indicadores que er itan edir el cu li iento de las edidas tomadas y sus resultados, posibilitando también, la retroalimentación del esquema y el análisis y corrección de los desvíos detectados. 8 ersion en es a ol, sa lea eneral, nfor e del onse o con ico Social corres ondiente al a o , . 28. 6
  • 11. 10 ue o de a er e uesto estas eta as, queda de ostrado que la inco oraci n de la ers ectiva de nero no resulta un si le esque a de lanificaci n, sino un roceso co le o compuesto por diversos componentes interrelacionados. Como así también, de la intervención de profesionales inter y multidisciplinario, que aborden la temática desde varios puntos. IV. Espacio público e inseguridad. Programas, propuestas y lineamientos estratégicos para ciudades sin violencia. ora ien, cuando se dice que desde una ers ectiva de nero las ol ticas de se uridad no se reducen a aquellas que a ordan la ro le tica de la violencia do stica, se arte de considerar que e isten aun otras, que i osi ilitan el e ercicio oce de los derec os ciudadanos de u eres, o res, ersonas trans, ni os, ni as, adolescentes, etc. na conce ci n de la se uridad desde una ers ectiva de los erec os u anos, nos o li a a e tender estas arreras detectar, co render su vertir, otras situaciones conflictivas que, e resas /o invisi les, enosca an la situaci n de estos colectivos. n esta is a l nea, el derec o a la ciudad, entendido co o la arant a ara acceder a las o ortunidades econ icas, sociales, ol ticas culturales que rinda la vida ur ana, tal co o se lo expone en la Carta Mundial por el Derecho a la Ciudad9 , ha sido incluido no solo en las agendas de organizaciones sociales locales e internacionales, sino ta i n en las a encias de aciones nidas o iernos locales. llo otiv el desarrollo del ro ra a ed u er itat de rica atina, que se a llevado a ca o en ciudades de r entina, ile olo ia. ste ro ra a intent construir indicadores ur anos que dieran cuenta so re el uso del es acio lico a trav s de dos niveles anal ticos indicadores referidos a as ectos estructurales del espacio público e indicadores referidos a los aspectos de percepción y opinión de varones y mujeres respecto del uso y disfrute de la ciudad. 9 Foro Social Mundial 2001.
  • 12. 11 o o uno de los resultados s relevantes, de inter s ara el desarrollo de este tra a o, resulta de la respuesta de los entrevistados/as al referirse a la percepción sobre las calles de su ciudad. Muchos/as de ellos/as han indicado que las calles de su propio barrio es en donde sienten mayor inseguridad. Lo siguen, el centro de su ciudad y su residencia habitacional. Las mujeres, en mayor medida, informaron que dentro de los transportes públicos perciben una mayor inseguridad. n i ual sinton a se inscri e el ro ra a iudades sin violencia acia las u eres, ciudades se uras ara todos todas ro ovido or el Fondo de esarrollo de las aciones nidas ara la Mujer F , a re un nuevo escenario ara oder anali ar la ro le tica or las que atraviesan los o iernos locales desde la tica de la se uridad ur ana, oniendo en valor ciudadanos/as invisibilizados/as. Este programa pone su óptica en los derechos de las mujeres, reconociendo la violencia sobre ellas como una violación de los derechos humanos. Todas estas iniciativas, se enmarcan en el desarrollo de nuevas propuestas para el tratamiento de la seguridad, en su perspectiva ciudadana. Para Massolo10 algunas de estas propuestas van desde intercambiar y sistematizar experiencias, a producir materiales de capacitación, diseñar y aplicar programas permanentes de sensibilización y capacitación en equidad de género y derechos de las mujeres. Agrega Valdez, respecto a las normas que buscan combatir las violencias, que es indispensable complementarlas con conocimientos que permitan no solo cuantificar el fenómeno, sino también determinar las causas y ofrecer las posibles soluciones al problema de la violencia. Se trata de modificar la vida de estos colectivos que sufren violencia y ampliar la producción de conocimientos incorporando la complejidad del fenómeno y, especialmente, teniendo en cuenta la producción de conocimientos desde sus propias experiencias y percepciones. 10 MASSOLO, Alejandra, Análisis y propuestas para la acción de los gobiernos locales en la seguridad de las mujeres en las ciudades, en Ciudades para Convivir: op. cit.
  • 13. 12 Desde esta forma, podríamos articular una serie de estrategias orientadas a dar visibilidad a esta problemática a fin de instalarla en la agenda de los problemas que afectan a toda la sociedad: a) Generar y hacer disponibles la información y el conocimiento sobre el problema. Articular los trabajos realizados y presionar para que sean desagregados por sexo los datos en las distintas áreas y, en particular, en las estadísticas policiales, judiciales y criminales. b) Hacer visible esa información y difundirla. c) Revisar tecnologías que permitirían reducir o prevenir la violencia. d) Evaluar los programas y proyectos implementados para capitalizar lecciones aprendidas. e) Realizar acciones de incidencia a través de grupos de presión con capacidad de reclamar políticas y estrategias adecuadas. Consideramos importante que las mujeres estén presentes en el debate de las políticas de seguridad y sugerimos revisar las políticas de financiamiento y recursos en el área, como una pista para comprender la dinámica de participación de las organizaciones no gubernamentales en la elaboración de políticas sociales. Probablemente, la movilización de actores con experiencia de participación en el área, marcando las especificidades, pueda enriquecer el debate y la formulación de políticas de seguridad11 . Se trata, entonces, de articular acciones y programas que atiendan a sectores afectados por el ejercicio de violencias mediante su incorporación transversal en áreas estratégicas: salud, educación, comunicación, etc. p p 11 VALDÉS, Teresa, Comentarios, en iudades ara onvivir… o . cit., . 6
  • 14. 13 rri ados/as a este unto, resulta de inter s anali ar al unas erra ientas le islativas e iniciativas de la esti n estatal de la ciudad de uenos ires. llo, a efectos de corro orar si e iste, en el dise o eneral de las ol ticas de se uridad, la inclusi n de una ers ectiva de nero, or consi uiente, una conce ci n de la ro le tica que la vincule a los derec os que le asisten a las u eres ta i n a otros colectivos, ara disfrutar de una ciudad en condiciones de igualdad y libre de violencias. El Plan Estratégico Buenos Aires 2016 entro del e e iudad Se ura , linea iento 6, el lan strat ico uenos ires 2 6 con Perspectiva Metropolitana, destaca la necesidad de pensar la seguridad ciudadana desde una perspectiva de género. En este sentido, expresa Si entendemos a la ciudad como un espacio de interacción social, la violencia que en ella se ejerce no impacta de igual forma en varones y mujeres. El derecho de las mujeres se ve obstaculizado por el temor a ser agredidas, limitando en su vida cotidiana su movilidad y su autonomía en el uso y apropiación física de la ciudad. Es prioritario que la planificación física de la ciudad reconozca la relación que existe entre prevención del delito y las condiciones y diseño de la Ciudad y de sus espacios públicos. I v g g no solo para las mujeres, sino también para otros colectivos, como los niñas/os y ancianas/os12 . Analizado ello, podemos afirmar que la Ciudad de Buenos Aires incorpora en una herramienta de gran trascendencia como lo es su plan estratégico, esta nueva perspectiva de la problemática de la seguridad. Sin embargo, la recoge a medias, puesto que parece segmentar sus acciones conforme a una visión más cercana a la seguridad como criminalidad. En efecto, como acciones para alcanzar el objetivo propuesto menciona las siguientes: 12 Plan Estratégico Buenos Aires 2016 con Perspectiva Metropolitana, en http://www.buenosaires2016.org/archivos_cope/planestrat%C3%A9gicobuenosaires2016.pdf
  • 15. 14 a. Promover programas de intervención ambiental y territorial en el espacio público que brinden mayor seguridad y eviten los delitos contra la integridad sexual. b. Incluir la perspectiva de género en la formación de la Policía Metropolitana. c. Agilizar los trámites referidos a la atención de la violencia contra las mujeres mediante la implementación de protocolos unificados que aseguren la rápida atención y denuncia13 . Se observa como a través de estas líneas de acción se limita una concepción ciudadana de la seguridad a la prevención de los delitos contra la integridad sexual, la violencia contra las mujeres y la formación del personal de la Policía Metropolitana, lo que a las luces, resulta una estrategia por lo pronto incompleta. p En esta misma sintonía se inscriben las acciones propuestas en virtud del Plan de Igualdad de Oportunidades de la ciudad y la aplicación de la ley 474. Se n las dis osiciones de la le la ers ectiva de nero de a incor orarse en a. el dise o e ecuci n de sus ol ticas licas de todos los lanes ro ra as que de ellas se deriven. . la resentaci n de infor es que eleve el o ierno de la iudad a los co it s de se ui iento de convenciones y a los organismos nacionales e internacionales. c. la ela oraci n de todas las estad sticas la infor aci n resultante de las diversas reas. n el arco de dic os acuerdos, se definieron en el a o 2 , diferentes l neas de acci n con los diferentes inisterios. n lo que aqu interesa, con el Ministerio de Justicia y Seguridad se decidieron las siguientes: g v v v g 13 Ibid.
  • 16. 15 g v v A v g v g g , g , g , De esta forma, es posible advertir que si ien el lan de ualdad de ortunidades definido or la le , define una transversalidad de la cuesti n de nero en la ado ci n de las ol ticas licas, or lo enos en ateria de se uridad, las l neas de acci n arecen escasas circunscri tas a ol ticas es ec ficas, orientadas a la revenci n de deter inadas situaciones conflictivas, cu as v cti as resultan las u eres. llo, sin ro over o lantear una visi n inte ral de la ro le tica de la se uridad desde un an lisis de nero. v p l nfasis en la revenci n de las situaciones conflictivas, encuentra funda ento en el lan acional de revenci n del elito . ste fue i ulsado or el o ierno nacional del entonces residente Fernando e la ua. Se al co o iniciativa con unta del inisterio de usticia erec os u anos esoluci n o 6 inisterio del nterior esoluci n o 6 fue desarrollado or la irecci n acional de ol tica ri inal. Si ien su u licaci n data del a o 2 , sus antecedentes se re ontan tanto a e eriencias nacionales co o internacionales. l lante co o estrate ia de esti n una estructura de i le entaci n descentrali ada. En este sentido, ro ovi la re-definici n de la estructura urocr tica de cada distrito adherente de acuerdo con los lineamientos establecidos en el plan es ecto al lantea iento de sus o etivos en ateria ol tico cri inal, el lante la necesidad de res onder a la de anda de se uridad ur ana con una actitud res onsa le. Se n
  • 17. 16 sus linea ientos, la necesidad de vivir en una ciudad se ura constitu e un co onente funda ental de la ciudadan a. ara aranti arla, ro uso desarrollar, desde el o ierno nacional, nuevas estrate ias de control del delito eficientes eficaces que cola oren en la reducci n de la inse uridad o etiva su etiva. n esta is a l nea, se ro uso ro over la uesta en arc a de v g , v n virtud de la sinton a ol tica e istente entre los entonces o ierno nacional de la ciudad de Buenos ires, enca e ado or n al arra, sta lti a ad iri r ida ente al a trav s de la le se a ro el onvenio de d esi n del o ierno de la iudad ut no a de uenos ires al . Se instru ent a artir de la creaci n de la irecci n eneral de ol ticas de Se uridad revenci n del elito su i le entaci n se canali a trav s de dos reas revenci n o unitaria/ revenci n Situacional ro ra a de o unidades ulnera les/ revenci n Social. a i le entaci n del en el arco de la ciudad, reconoci dos e es de relevancia que se inscri en en el arco ol tico conce tual ro ovido or los discursos ol tico cri inales anteriormente explicitados. En este sentido, y como conjunto de intervenciones preventivas, el i ulso del lan requiri del incentivo de la artici aci n de la sociedad civil. tro e e central del lan lo constitu el dise o focali ado de las ol ticas de se uridad, asentado so re una articular definici n de los ru os sociales a los que se dirigen. En efecto, como sostienen Hener y Niszt Acosta14 , las cate or as de eneficiarios/as fueron construidas g g g g 14 HENER, Alejandro, NISZT ACOSTA, Florencia, A v g g , Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires.
  • 18. 17 g g g objeto de las mismas. a in enier a institucional desarrollada a artir de estas e eriencias, unto con la afinidad ol tica entre a as ad inistraciones nacional local , facilitaron, entonces, que las ri eras intervenciones ro ovidas or el , se realicen en el territorio de la ciudad, ero con direcci n coordinaci n nacional. e esta for a, la ad inistraci n nacional ca acit o eradores/as de ciudad esta leci los linea ientos de tra a o, sin e ar o el o ierno local antuvo la coordinaci n del rea de revenci n co unitaria 15 . n su i le entaci n, la estrate ia de revenci n situacional se orient a dis inuir la sensaci n de inse uridad de sectores edios ientras que la estrate ia social estuvo destinada a intervenir so re venes adolescentes de sectores carenciados de onas ur anas marginales. e esta anera, las ol ticas de revenci n co unitaria-situacional fueron desarrolladas atendiendo a cate or as de o laci n que cu len con deter inado erfil socio- de o r fico , or el contrario, se rest valor a los/as a itantes de onas au eri adas, quienes resultaron t cita ente e cluidos de la construcci n de la fi ura del/a vecino/a . En cuanto a la estrategia social, v g conducta de los sujetos pertenecientes a poblaciones que se conciben como potencialmente peligrosas16 . 15 l lan o unidades ulnera les, continu a o la direcci n de la aci n a n cuando era instru entado en ciudad. sto deriv en la confor aci n de una estructura du licada, con territorios ad inistrados or el o ierno local, otros a o direcci n nacional un tercer ru o con direcci n co artida. artir del a o 2 co ien a un roceso de tras aso de la esti n acia el o ierno de la ciudad, con sus res ectivas tensiones conflictos. 16 Ibid.
  • 19. 18 e esta for a, ara lo que a este tra a o interesa, ode os o servar que, tanto en el dise o de la estrate ia de revenci n situacional, co o en la de intervenci n social que ro ovi la i le entaci n del en la ciudad de uenos ires, no fueron incor oradas cate or as de nero. est quese que en el lantea iento de a as estrate ias, es decir en la eta a de su definici n, fueron utili adas diversas cate or as socio- de o r ficas culturales, ero nin una de ellas estuvo vinculada a la cate or a de nero.17 v p p G b Se n la infor aci n recabada18 , a s de 2 a os de la i le entaci n del , las ol ticas de revenci n del delito ro ovidas or el o ierno de la ciudad, se inscri en dentro del arco ol tico conce tual desarrollado or aquel. ntre stas ode os destacar las siguientes: ro ra a revenci n a or este ro ueve el desarrollo de ol ticas licas ara revenir situaciones en las que las ersonas a ores uedan ser v cti as de alos tratos a usos. Redes Vecinales Solidarias: creado para abordar la proble tica de los delitos en los arrios, a trav s de un dia n stico de se uridad reali ado unto con los/as vecinos/as. Senderos Seguros: consiste en delimitar caminos que son protegidos y vigilados por la comunidad, con la sinergia de los/as vecinos/as, co erciantes, adres, adres, docentes olic as, ara que los/as ni os/as uedan concurrir re resar tranquilos/as de las escuelas, sin que en este tra ecto sean v cti as de delitos. 17 ste tra a o no a inda ado res ecto a los an lisis ol ticos cri inales so re los cuales se desarroll el lan acional de revenci n del elito, ero uede esti arse en ase a su for ulaci n, que stos –en caso de e istir- no conte laron la cate or a de nero co o un ele ento relevante. 18 ara este an lisis se consultaron datos del o ierno de la ciudad a trav s de su sitio e . uenosaires. ov.ar, fuentes de la uditor a eneral de la .
  • 20. 19 ncuesta de icti i aci n 2 6 esta fue i ulsada or el inisterio de o ierno desarrollada con la cola oraci n de la niversidad de San ndr s. ara su reali aci n, se efectu un uestreo aleatorio es ec fico en las distintas co unas que inte ran la ciudad, sobre un total aproximado de 24.000 entrevistas domiciliarias. ntre las consi nas o re untas que se i le entaron a trav s de esta encuesta, s lo dos nos er itir an o tener infor aci n relevante desde un an lisis de nero. Desarrollo normativo local en materia de seguridad. Siste a de Se uridad olic a etro olitana n el a o 2 , la e islatura de la ciudad sancion la le 2 , que esta lece las ases ur dicas e institucionales funda entales del siste a de se uridad lica de la iudad ut no a de Buenos Aires. Esta a se uridad, constitu e un de er ro io e irrenuncia le del stado de la ciudad ut no a, es recisa ente ste quien de e ar itrar los edios ara salva uardar la li ertad, la inte ridad derec os de las ersonas, as co o reservar el orden lico, i le entando ol ticas licas tendientes a ase urar la convivencia fortalecer la co esi n social. Se n este instru ento nor ativo, las instituciones de la ciudad se ro onen res uardar la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derec os arant as la lena vi encia de las instituciones del siste a re resentativo, re u licano federal que esta lecen la onstituci n acional la onstituci n de la iudad de uenos ires. ara ello, ro onen la acci n coordinada la interacci n er anente entre las ersonas las instituciones del sistema. ste siste a tiene co o finalidad la for ulaci n, i le entaci n control de las ol ticas de se uridad lica desarrolladas en el ito local, aquellas referidas a las estrate ias sociales
  • 21. 20 de revenci n de la violencia el delito, as co o a las estrate ias institucionales de ersecuci n enal, de se uridad reventiva co unitaria de se uridad co le a. sta nor a, es su a ente relevante, uesto que ta i n es el instru ento que crea la olic a etro olitana, la que, se n el instru ento, cu le con las funciones de se uridad eneral, revenci n, rotecci n res uardo de ersonas ienes, de au iliar de la usticia. Pese a que esta norma regula los as ectos enerales del siste a de se uridad, no rev linea ientos estrat icos vinculados a las ro le ticas introducidas or un an lisis de nero. Si dis one contenido nor ativo vinculado a esta ateria, en lo que refiere a la or ani aci n de la fuerza policial. n este as ecto, esta le , as co o ta i n la le 2 que creo el estatuto de la olic a etro olitana, dis onen que la fuer a de e inte rarse de for a ro orcional se n lo dis uesto en el art culo 6 de la constituci n de la ciudad, a la ve que de er uardar una estricta re resentaci n de a os neros, a sea ara el acceso efectivo a car os de conducci n, co o as ta i n en todos los niveles reas. estos efectos, el cuer o nor ativo rese ado esta lece que se ro over la odificaci n de los atrones socioculturales estereoti ados, con el o eto de eli inar r cticas asadas en el rinci io de su erioridad de cualquiera de los neros dentro de la instituci n. n el ito de la olic a etro olitana, es de destacar la creaci n de una ri ada s eciali ada de iolencia de nero, que se encar a de reali ar traslados a refu ios entro nte ral de la u er . le enta in i iciones de cercan a ela ora un rotocolo de funcionamiento interno. Entre sus funciones se destacan las de intervenir en la revenci n e investi aci n es ecial de los delitos contravenciones, cu as v cti as sean u er, o re, adolescente, ni a ni o.
  • 22. 21 onse o de Se uridad revenci n del elito Dentro del marco conceptual ol tico descri to, que definen las ol ticas en ateria de se uridad, en articular, res ecto a la revenci n del delito, en el a o 2 , se sancion la le 6 , que or ani a re ula el funciona iento del onse o de Se uridad revenci n del elito de acuerdo con lo esta lecido en el art culo de la constituci n de la ciudad. sta instituci n, ro ueve la artici aci n de diferentes actores sectores sociales en la definici n de las ol ticas de se uridad revenci n del delito, tendiendo a su desarrollo integral e interdisciplinario. ese a la retendida interdisci linariedad, ta oco en esta o ortunidad se a conte lado el desarrollo de ol ticas desde una ers ectiva de nero. i res ecto a la inte raci n de dic a instituci n, ni co o linea ientos de las funciones que el conse o de e reali ar co o r ano asesor. p p b p b v ese a que, en lo asta aqu desarrollado, uede advertirse que en t r inos de los instru entos enerales que definen las ol ticas del siste a de se uridad de la ciudad, stos no conte lan una ers ectiva de nero, no es enos cierto que la ciudad de uenos ires osee una vasta le islaci n, as co o ta i n ol ticas i ulsadas or diferentes or anis os del Estado, que permiten a ordar una serie de ro le ticas que, en el ca o de la se uridad, afectan a la mujer. A modo ejemplificativo, nos permitiremos mencionar algunas de ellas. a.- tenci n de v cti as de violaci n ( esoluci n nro. 2 /SS/ . or su arte, la irecci n eneral de la u er, i le enta el ro ra a de sistencia a u eres cti as de elitos Sexuales – Delitos contra la Integridad Sexual-.
  • 23. 22 b.- Trata de personas. La legislatura de la ciudad de Buenos Aires ha sancionado dos herramientas normativas, que tiene co o o etivo i le entar edidas tendientes a erradicar la e lotaci n se ual co ercial de ni os, ni as adolescentes le 2 aranti ar la asistencia inte ral a las v cti as de trata de ersonas le 2 . si is o, ediante el decreto nro. / , el oder ecutivo local cre el o it de uc a ontra la rata de ersonas, al que desi n co o autoridad de a licaci n de la le 2. . trav s de dic o decreto, se cre el rotocolo ara la detecci n revenci n de la trata de ersonas asistencia inte ral a las v cti as. c.- Otras violencias. La ciudad ha desarrollado una amplia gama de instrumentos normativos para combatir la violencia ejercida contra las mujeres, en particular aquella definida como violencia intrafa iliar /o do stica. n este sentido, erecen es ecial atenci n las si uientes iniciativas e 2 se ad iere a la le nacional nro. 26 de rotecci n inte ral ara prevenir, sancionar y erradicar la violencia contra las mujeres; Ley 3428: escolari aci n de los ni os, ni as adolescentes i os de adres v cti as de violencia; e redefinici n de ru o Fa iliar ; e 26 que esta lece rocedi ientos ara la rotecci n asistencia a las v cti as de violencia fa iliar do stica, su revenci n la ro oci n de v nculos li res de violencia; e 6 ara la revenci n de la violencia fa iliar do stica,; ecreto 6/ odifica la deno inaci n del ro ra a de asistencia inte ral a la v cti a de violencia do stica se ual creado por el decreto nro. 2122/03. si is o, la irecci n eneral de la u er, i le enta los si uientes su ro ra as de sistencia al altrato nfantil, ovia os iolentos, a os de tenci n a adres de venes Adultos con Actitudes Violentas, y Hombres violentos. d.- or otra arte, la ciudad contiene dos nor as que tratan otros dos ti os de violencia. a e ercida contra entre ni os, ni as adolescentes a trav s de las tecnolo as de la infor aci n la co unicaci n le 266 la violencia la oral de los/as su eriores er rquicos acia el ersonal en a encias licas le 22 .
  • 24. 23 Otras políticas que promueven derechos Desde 2005, la legislatura local ha sancionado un importante número de leyes que tienen por objeto promover los derechos de las mujeres, los/as niños/as y adolescentes y las personas del colectivo LGTBI. Entre estas podemos destacar las siguientes: Ley 1892 sobre Régimen de Inserción Laboral para la Mujer; Ley 2110 de Educación sexual en las escuelas; Ley 2491 sobre obligatoriedad de retirar, borrar, remover y/o limpiar toda expresión discriminatoria; Ley 2687 que instituye el día de a o co o d a de uc a contra la iscri inaci n or rientaci n Se ual o dentidad de Género; Ley 3062 sobre el derecho a ser diferente; Ley 2957 que crea el Plan Marco de Políticas de Derechos y Diversidad Sexual. - fectuadas las rese as conce tuales la so era descri ci n de las erra ientas le islativas de esti n e istentes en la ciudad de uenos Aires, podemos concluir que pese a que parece haberse recogido una nueva perspectiva respecto a la problemática de la seguridad, con un enfoque de género y protección de los Derechos Humanos, ello no se traduce directamente en la elaboración de las políticas en la ateria. n consecuencia, no se advierte un an lisis inte ral de las ro le ticas que afectan a las u eres otros colectivos en el e ercicio de sus derec os ciudadanos y el goce, en plenitud, de su vida en la ciudad. En efecto, si bien en el Plan Estratégico de la Ciudad y en el Plan de Igualdad de Oportunidades –elaborado a partir de la sanción de la ley 474- se establecen directrices definidas a través de un análisis de género, las acciones propuestas (traducidas en políticas implementadas) introducen un recorte en el abordaje de la problemática. Se limitan a dar respuesta a situaciones conflictivas atravesadas por las mujeres, como por ejemplo, los delitos contra la integridad sexual, perdiendo una visión integral de la cuestión.
  • 25. 24 Asimismo, en las erra ientas le islativas que definen el siste a de se uridad de la ciudad, no s lo no se visuali an linea ientos estrat icos que er itan identificar la ro oci n de ol ticas desde la cuesti n de nero, sino que se ace inca i en la revención de los delitos y el aseguramiento del orden social como los objetivos a alcanzar. o is o ocurre con el lan acional de revenci n del elito, que constitu e el arco conce tual r ctico so re el que se an desarrollado las iniciativas locales en esta ateria. Sin embargo, es posible advertir el desarrollo intensivo de ol ticas desde iniciativas le islativas asta acciones de esti n ara atender a ro le ticas concretas que afectan a or ente a las u eres. ntre stas se destacan, la violencia do stica, los delitos se uales la trata de personas. Asimismo, la violencia do stica constitu e la te tica so re la cual ueden identificarse un a or n ero de acciones u erna entales tendientes a a ordar la ro le tica en su fase reventiva de atenci n a las v cti as. También es extensa la legislación implementada para promover los derechos de mujeres, niños/as, adolescentes y personas del colectivo LGTBI, y de esta forma garantizar un acceso más equitativo a los bienes y servicios públicos. En consecuencia, podría concluirse que el principal obstáculo no lo constituye la carencia de instrumentos legales, puesto que estos existen y en un gran número. Por el contrario, las dificultades se visualizan en el diseño e implementación de las políticas y acciones de gobierno. Los lineamientos estratégicos que receptan una perspectiva de género no están incorporados en el diseño legal del sistema de seguridad de la ciudad, que parece centrado en el análisis de las conductas criminales. Asimismo, las políticas de prevención del delito, no contemplan una visión integral, puesto que se limitan al abordaje de algunas problemáticas específicas que afectan a las mujeres,
  • 26. 25 relegando no sólo otras situaciones conflictivas de las cuales éstas también son víctimas, sino que nada prevén de las que padecen otros colectivos. Por su parte, otras iniciativas tendientes a promover derechos parece que nada tienen que ver con la seguridad y se construyen como compartimentos estancos, a través de las acciones implementadas desde otras áreas u organismos del gobierno local. VII. Pensando algunas recomendaciones En primer lugar, considero necesario comprender la cuestión de la seguridad no sólo como un campo de abordaje interdisciplinario, sino también transversal a todas las áreas de gobierno. Así como la perspectiva de género se planteo como un eje común a cada instancia y acción gubernamental, la tríada Seguridad- Género- Democracia, nos obliga a comprender que el primero de estos elementos, se construye a través del diseño coordinado de políticas políticas públicas, que incluyen aquellas que tradicionalmente se concibieron como específicas del área (prevención y control del delito) y también otras que permitan garantizar un acceso en condiciones de igualdad a los bienes y servicios públicos. Esto no significa que la seguridad, y las áreas gubernamentales, pierdan especificad, sino que se exige que el diseño, planificación e implementación de las políticas guarden una correlación y coordinación que permita no duplicar esfuerzos ni recursos, a la vez que potenciar las acciones en un mismo sentido. En este sentido, es indispensable diseñar políticas sobre la base estudios empíricos, que le otorguen mayor sustento a los análisis criminológicos y, en consecuencia, a las propuestas de acción para atender las problemáticas vinculadas al delito. si is o, es i erioso dise ar ro over ro ra as de i ualdad de o ortunidades. ntentando que no se trate solo de avances ridos, sino que se le iti en erarquicen.
  • 27. 26 via ente, que de er n ir atado a artidas resu uestarias que a orten sosteni ilidad al ro ra a, condici n sine qua non ara que ste ueda incidir en el ca io social, si lico cultural que implica avanzar en la igualdad de los derechos para mujeres y varones. a artici aci n de la sociedad civil, ediante la confor aci n de foros ciudadanos, aranti a que la ran a or a de las voces sean escuc adas, er itiendo dise os de ro ra as lanes con infor aci n real adecuada a las erce ciones de cada una de las ciudades. rticular, también, una agenda urbana de los derec os de las u eres ru os vulnera les, articulando tres di ensiones es acio lico, se uridad ciudadana nero. a i n, llevar a ca o el desarrollo de estrate ias co unicacionales ca a as de sensi ili aci n que o eren en el ito de lo si lico usquen transfor ar conductas actitudes que fo entan la discri inaci n de nero que nutren aquellas violencias sutiles no tan sutiles a las que las u eres ie ros de otros colectivos, se ven e uestos/a en el es acio lico. ara concluir, se de e incor orar la cuesti n de nero no circunscri ta a las ro le ticas que afectan principalmente a las u eres, sino co render que el desarrollo de ol ticas licas desde esta ers ectiva ta i n conte la en an lisis de aquellas que afectan a diferentes colectivos, y que se vinculan con las relaciones de oder que nacen a la lu del odelo e e nico del hombre blanco, heterosexual, adulto y propietario. Al aumentar la inseguridad, el roceso circular acu ulativo del te or se refuer a en el caso de las u eres, as co o en aquellos grupos que, por ciertas circunstancias se encuentran en situaci n de vulnera ilidad u eres, venes, o ose uales, afrodescendientes, ind enas, entre otros. b CELS-HRW, La inseguridad policial en la Argentina, Buenos Aires: Siglo XXI, 1998.
  • 28. 27 FALU, Ana, Mujeres en la Ciudad. De violencias y derechos. ed u er itat de rica Latina. Ediciones SUR2009 HENER, Alejandro, NISZT ACOSTA, Florencia, A v g g , Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires. nfor e del onse o con ico Social corres ondiente al a o , ersion en es a ol, Asamblea General, Naciones Unidas. LAUB, Claudia, Violencia urbana, violencia de género y políticas de seguridad ciudadana, en Ciudades para Convivir: Sin violencias hacia las mujeres, Ediciones SUR, 2007. MASSOLO, Alejandra, Análisis y propuestas para la acción de los gobiernos locales en la seguridad de las mujeres en las ciudades, en Ciudades para Convivir: Sin violencias hacia las mujeres, Ediciones SUR, 2007. MOSER, Caroline, SHRADER Elizabeth, , v A Hacia un marco de referencia integrado. Washington DC, 1998 GARLAND, David, La cultura del control, Barcelona, Gedisa, 2005. , at, Neoliberalismo, riesgo y justicia penal, Buenos Aires: Ad-Hoc, 2006. lan acional de revenci n del elito. Plan Estratégico Buenos Aires 2016 con Perspectiva Metropolitana, en http://www.buenosaires2016.org/archivos_cope/planestrat%C3%A9gicobuenosaires2016.pdf
  • 29. 28 S , i o, o ierno local revenci n del delito en la r entina, evista Latinoamericana de Seguridad Ciudadana N 6. Quito. Enero de 2009. VALDÉS, Teresa, Comentarios, en Ciudades para Convivir: Sin violencias hacia las mujeres, Ediciones SUR, 2007. inas de nternet consultadas o ierno de la iudad ut no a de uenos ires, dis oni le en . uenosaires. o .ar