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  • Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones Esta publicación ha sido realizada en el marco del proyecto “Fortalecimiento de la democracia y los derechos humanos a través de la participación ciudadana”. Con el auspicio de Pan para el Mundo - EED. Ejecutado por la Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho -FESPAD-, a través del Programa de Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales -DESCA- Junta Directiva de FESPAD 2009 – 2013 Dr. José Benjamín López Guillén Presidente Lic. Óscar Armando Morales Velado Vicepresidente Dr. José Humberto Velásquez Secretario Licda. María Silvia Guillén Directora Ejecutiva Lic. Abraham Ábrego Subdirector Ejecutivo Responsables de la edición: María Silvia Guillén - Directora Ejecutiva de FESPAD Abraham Ábrego – Subdirector Ejecutivo Saúl Baños – Coordinador Programa DESCA-FESPAD Loyda Robles – Programa de Transparencia-FESPAD Rosemarie Rasey – Voces de la Frontera Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho, FESPAD. 25 Calle Pte. No. 1332, Colonia Layco, San Salvador, El Salvador, C.A. Apdo. Postal 2806. Tel/pbx: (503) 2236-1888. Fax: 22361833 http://www.fespad.org.sv E-mail: fespadinfo@fespad.org.sv Este documento no expresa el pensamiento de la entidad auspiciante.
  • Presentación Prólogo Parte I: Introducción Parte II: Antecedentes del proyecto de ley APP A. ¿Qué son los APP? B. ¿Qué propone el proyecto de ley APP? C. ¿Quién apoya el proyecto de ley APP? D. ¿Cuál es la relación del proyecto de ley, el Asocio para el Crecimiento con la política de EE.UU.? E. ¿La legislación sobre APP realmente atraerá la inversión extranjera? Parte III: Un Análisis Comparativo de los Asocios Público- Privado A. Lecciones clave B. Definiciones de Asocios Público-Privado C. El debate APP: ¿Qué tanta razón tienen los argumentos a favor? 1. Los APP son más baratos y es más probable que se construirá en tiempo 1.1 Relación calidad-precio 1.2 Costos de Transacción 1.3 Costos de producción 2. El riesgo se transfiere al sector privado 2.1 Estudio de caso: M1/M15 autopista de Hungría 2.2 Estudio de caso: London Underground Limited y Metronet 3. El sector privado tiene la experiencia de la cual el sector público carece 3.1 Estudio de caso: El Hospital Regional de Abbotsford y el Centro del Cáncer, BC, Canadá 4. El sector privado cumple bien el trabajo 5. Los beneficios de la competencia durante el proceso de licitación Parte IV: Conclusiones y Recomendaciones A. Conclusiones B. Recomendaciones Bibliografía 5 7 9 11 11 11 14 16 17 19 21 22 25 25 25 28 32 33 36 37 41 43 45 46 47 47 49 51
  • 5 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD Presentación Cada año, Voces de la Frontera invita a dos estudiantes de post grado de Osgoode Hall Law School, de Toronto Canadá a pasar 3 meses en El Salvador. El objetivo es para fortalecer los movimientos sociales donde Voces acompaña con apoyo académico y también, ofrecer a los futuros abogados la oportunidad para aprender y acompañar a los pueblos “del otro lado”. Este año, Voces y sus aliados han sentido una alarma por las políticas económicas adoptadas por el Estado salvadoreño, que cada vez se vuelven más intensas en materia de reformas de distinto tipo para atraer las inversiones extranjeras y la apertura a los recursos del país. Estas políticas primero buscan establecer el marco jurídico e institucional para seguir implementando acciones de lo que parece una segunda fase neoliberal, marcada por más transferencia de bienes y servicios del Estado al sector privado, más sumisión a instituciones transnacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, y menos protecciones para el pueblo salvadoreño. Una de estas acciones ha sido la firma del acuerdo de Asocio para el Crecimiento entre los gobiernos de El Salvador y los Estados Unidos, y la posterior elaboración y presentación del anteproyecto de Ley de los Asocios Públicos Privados, el cual fue presentado por el Órgano Ejecutivo a la Asamblea Legislativa; ésta encaja en una serie de propuestas y metas para atraer más Inversión Extranjera Directa (IED). Mientras que el anteproyecto está en discusión en la Asamblea Legislativa, Voces buscó la colaboración de FESPAD para poder estudiar la propuesta más a fondo. Para nosotros, es esencial tener argumentos técnicos y bien estudiados para incidir en la política del Estado.
  • 6 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD EscongustoqueVoces,enconjuntoconFESPAD,presentamos este documento para su consideración. La investigación de Erica Stahl y Leah Matthews tomó en cuenta muchas voces y otros insumos en El Salvador, además de las investigaciones y estudios de los países con experiencia en el tema de los asocios público privados. Creemos que es un importante aporte a la coyuntura actual y esperamos que sea tomado en cuenta por la sociedad civil para que puedan exigir un debate substantivo a nivel nacional. Rosemary Ramsey. Voces de la Frontera. Octubre de 2012
  • 7 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD Prólogo Actualmente, en materia socio económica, la mayoría de países de la región centroamericana se perfilan hacia diversos proyectos de inversión pública-privada, lo cual, desde la óptica de los Estados, buscan encaminar a los países por el sendero del desarrollo; sin embargo, la ejecución de estos proyectos trae aparejada una colisión directa con los derechos humanos de la población más vulnerable, y de manera indirecta, con los derechos humanos de la población en general. En marzo de 2011, en el marco de la visita del presidente Barak Obama a El Salvador, se anunció que El Salvador fue seleccionado, junto a Ghana, Tanzania y Filipinas, para participar en el programa denominado Asocio para el Crecimiento, el cual según las autoridades estadounidenses y salvadoreñas es un programa de desarrollo económico conjunto entre los gobiernos de los Estados Unidos y El Salvador, cuyo objetivo es identificar temas clave o barreras que impiden el crecimiento de El Salvador y unificar los esfuerzos de ambos gobiernos, así como los de donantes internacionales, para eliminar esas barreras. A principios de noviembre de 2011, en una ceremonia que se llevó a cabo en el salón de honor de Casa Presidencial de El Salvador, el Secretario de Estado adjunto para Asuntos Económicos, Energéticos y Empresariales de los Estados Unidos, José W. Fernández, y el Secretario Técnico de la Presidencia de El Salvador, Alexander Segovia, firmaron una declaración conjunta de principios que aplicará oficialmente la iniciativa Asocio para el Crecimiento. La declaración indica el propósito de los dos países de dedicarse a emprender un plan de acción conjunta que aborde los obstáculos más críticos a un crecimiento de amplia base, sostenible e inclusivo en El Salvador. El presidente salvadoreño Mauricio Funes, el Ministro de Relaciones Exteriores, Hugo Martínez y la Embajadora de EE.UU. en El Salvador, Mari Carmen Aponte, fueron los testigos de ese acontecimiento.
  • 8 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD El 20 de enero de 2012, la Secretaría Técnica de la Presidencia presentó al pleno de la Asamblea Legislativa el anteproyecto de Ley de Asocios Público-Privados –APP-. Dentro de ese contexto, la información desde el gobierno ha sido escasa y la discusión pública sobre los APP ha sido muy exigua, especialmente en aquellos sectores que no acceden a espacios de discusión técnica o de formación académica. También, por tratarse de un tema aparentemente novedoso en el país, la producción de estudios sobre APP es insuficiente. Es por tal razón que FESPAD, junto a Voces de la Frontera, en el afán de aportar insumos para la discusión de temas trascendentales como es el caso de los APP, toma a bien coordinar esfuerzos junto a Erica Sthal y Leah Mathews, del Osgoode Hall Law School, para realizar esta investigación seria, que desde la academia, sabemos contribuirá a conocer mejor el tema, pero sobre todo permitirá identificar las consecuencias que los APP acarrearán para el país y fundamentalmente para la población. María Silvia Guillén Directora Ejecutiva
  • 9 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD Parte I: Introducción En noviembre de 2011, El Salvador firmó un acuerdo de intercambio comercial con los Estados Unidos llamado Asocio para el Crecimiento. El propósito del acuerdo bilateral es “eliminar los obstáculos e identificar oportunidades para un amplio crecimiento económico en El Salvador.” Una de las dos limitaciones más importantes identificadas para el crecimiento salvadoreño fue “la baja productividad de bienes transables”1, que se van a abordar por la promoción de la relación entre el Gobierno de El Salvador (GOES) y el sector privado en los próximos 5 años (hasta 2016). En base a las políticas desarrolladas en el Asocio para el Crecimiento, El Salvador se ha comprometido a promover los asocios público-privados (APP). Por la no existencia de una definición universal de los APP, generalmente son considerados una herramienta de contratación que utiliza un acuerdo complejo entre socios privados y entidades públicas, transfiriendo una parte del riesgo al sector privado, y utilizando una parte del financiamiento privado para cumplir el proyecto. En enero de 2012, el presidente Mauricio Funes, presentó un proyecto de Ley a la Asamblea Legislativa2 [“el proyecto de ley APP”], que persigue un uso obligatorio de los APP en varios niveles de gobierno3, con el objetivo de hacer más eficiente los canales de inversión extranjera directa. La fe incondicional que tiene el Presidente Funes en el poder del sector privado para estimular el crecimiento está en el centro de su agenda nacional. El aumento de la privatización de los servicios públicos ha estado presente en el discurso de Funes desde los primeros días de su administración. En un discurso de agosto de 2010, El mandatario declaró que los 1 La otra limitación es “la seguridad y el crimen”. 2 Se puede encontrar el proyecto original, “Proyecto de Ley de Asocios Público Privados”, en: http://sitansp.files.wordpress.com/2011/08/proyecto-ley-app. pdf 3 El proyecto de ley ordena el uso de los APP al Ejecutivo y sus subsidiarias, a los municipios, y a las instituciones “independientes”, como la Comisión Ejecutva Hidroeléctrica del Río Lempa.
  • 10 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD asocios público-privados “son lo que necesitamos para echar adelante nuestro país y superar la crisis que enfrentamos” (Freedman, 2012). Recientemente, en abril de 2012, en la VI Cumbre de las Américas en Cartagena, Colombia, Funes expresó: “En aquellos países donde el sector empresarial, tanto nacional como internacional, apuesta estratégicamente a la inversión productiva, con una perspectiva de mediano y largo plazo, más temprano que tarde comienza a generarse un círculo virtuoso de crecimiento alto y sostenido, aumenta el empleo, y consecuentemente aumentan los ingresos de las personas y de las familias” (Freedman, 2012). Sin embargo, en el proceso para la elaboración del proyecto de Ley sobre Asocios Público-Privados, ha habido muy poca investigación por parte del gobierno para conocer los daños potenciales que un esquema de APP amplio y universal podría tener en El Salvador. La investigación comparativa ha encontrado que un APP es una herramienta, no una panacea. Este método de contratación puede ofrecer ciertos beneficios sobre compras del sector público, pero viene con mayores costos de transacción y con riesgos considerables. Los países con más experiencia en la contratación APP solo los utilizan para el 10-15% de los proyectos posibles. Este informe contiene los resultados de la investigación sobre los beneficios y peligros de las inversiones público-privada, que hasta ahora ha faltado en el debate público y legislativo. Se expondrá el contexto del proyecto de la Ley sobre Asocios público-privados y ofrecerá un análisis comparativo de los APP en los países que han tenido más experiencia con este modelo. Por último, se harán conclusiones y recomendaciones a la Asamblea Legislativa sobre la posibilidad de modificar el proyecto de Ley para reducir al mínimo los riesgos económicos y sociales relacionados con los APP.
  • 11 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD Parte II: Antecedentes del proyecto de Ley APP A. ¿Qué son los APP? De acuerdo con el gobierno de los Estados Unidos, uno de los mayores defensores del modelo Asocios Público Privado –APP-, éstos existen “cuando las instituciones públicas están asociadas con las entidades del sector privado -empresas, fundaciones, instituciones académicas o individuos- y entran en un acuerdo comercial para lograr un objetivo común, que también cumple con los objetivos de cada socio” (National Council for Public-Private Partnerships, 2012).4 El enfoque ha sido prominente en las políticas económicas de Canadá, México y Europa desde la década que inicia en 1980, aunque solo recientemente emergiendo en los EE.UU. También se ha empleado en toda América Latina. Chile, bajo el mando de Augusto Pinochet, fue un pionero de los APP. El Salvador también ha formado alianzas público- privadas en casos como: Nejapa Power, Duke Energy, LaGeo, MIDES, entre otros. B. ¿Qué propone el proyecto de ley APP? El proyecto de ley presentado por el Presidente Funes a la Asamblea Legislativa en enero de 2012 tiene como objetivo reducir los trámites burocráticos en El Salvador con el fin de aumentar la inversión privada, especialmente inversiones extranjeras directas. El propósito del proyecto de ley es “establecer el marco normativo para el desarrollo de proyectos de Asocios Público-Privados para la provisión de infraestructura y servicios públicos de interés general, de forma eficaz y eficiente. En un marco de seguridad jurídica, el sector privado aportará recursos económicos, habilidades y conocimientos necesarios para que, en conjunto con el Estado, desarrolle dichos proyectos en beneficio de la población” (Freedman, 2012). 4 Se puede encontrar más detalles sobre la definición de los APP en la Parte III, véase la pág. 19
  • 12 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD 5 Aunque, según el inciso 4° artículo 110 de la Constitución de la República, la prestación de los servicios públicos sigue siendo responsabilidad del Estado. 6 Artículo 8 del proyecto de ley APP La propuesta de ley presentada establece que los proyectos de “interés general” son “los destinados a impulsar sectores estratégicos de la economía a través de la promoción de la tecnología, la ciencia, la educación superior, innovación e investigación y desarrollo” (Asamblea Legislativa de la República de El Salvador, 2012). Los primeros proyectos de la lista considerados como de interés general son los puertos, aeropuertos y carreteras. Hay una distinción entre las concesiones APP incluidas en este proyecto de ley y la privatización de los activos del Estado salvadoreño que se produjeron después de 1992. Cuando el Estado privatizó sus activos, los vendió al sector privado y cedió todo el control sobre dicho activo. En los APP, el sector privado es el director del proyecto para la duración de la concesión. El gobierno central (a través de la Agencia de Promoción de Exportaciones e Inversiones de El Salvador – PROESA – fundada hace dos años), aprueba las propuestas de proyectos y entrega el control de la prestación de servicios a la empresa que gane la licitación para la duración del contrato.5 El proyecto de ley también autoriza la creación de un nuevo cuerpo regulador llamado OFAPP -Organismo Fiscalizador deAsociosPúblicoPrivados-.AunquelaConstituciónpermite las concesiones de servicios, es ampliamente esperado por los expertos que éstas se decidirán basadas más en criterios comerciales internacionales que sobre la base de criterios técnicos para satisfacer las necesidades de la población. Una de las mayores preocupaciones que genera el proyecto de ley es que las concesiones APP ofrecerán contratos de hasta 40 años de duración.6 Este beneficio tan prolongado del APP es en virtud del proyecto de Ley de El Salvador que existe para favorecer a las grandes empresas porque les ofrece una inversión estable y de largo plazo. Sin embargo; la preocupación es que una vez firmado el APP, el poder de
  • 13 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD regulación de la OFAPP solo le permitirá imponer sanciones si hay un incumplimiento del contrato o irregularidades en la ejecución del APP.7 Esto deja una gama amplia para que el socio privado trabaje sin supervisión o regulación del gobierno. Por ejemplo, si cambian las condiciones políticas o económicas durante los 40 años del contrato, o si el proyecto causa daños sociales o económicos no previstos, el gobierno no tendrá la capacidad absoluta de tomar acción. Aunque un APP de largo plazo es más atractivo a accionistas potenciales, un contrato con menos tiempo – como contratos renovables de 20 años – cargaría menos riesgo al GOES. Otra preocupación es que el Gobierno de El Salvador será obligado a establecer un “fondo líquido”, dedicado exclusivamente para los contratistas, financiado por los impuestos de la población salvadoreña.8 El fondo tendrá una reserva de 5 al 10% de la cantidad del contrato, para ser utilizado exclusivamente por el APP. Esto sería lesivo para la economía salvadoreña, sobre todo si se considera que los últimos 20 años de privatizaciones y una economía estancada ha dejado el GOES sin mucho capital líquido. Expertos preguntan si el mantenimiento de un fondo así será factible considerando la crisis actual de las finanzas del Estado (Villalona, 2012). Existen otros beneficios para las multinacionales, como algunoscostosdeinversiónquepodríansercargadosenúltima instancia a la población, por ejemplo: si la administración selecciona una empresa para el contrato y el contrato es rechazado en la Asamblea Legislativa, el Gobierno tiene que pagar a la compañía un máximo del 1% del importe de la oferta.9 Este modelo está diseñado para alentar las licitaciones de concesiones, pero impone una carga excesiva y peligrosa para los haberes del Estado. También, se da lugar a la toma de decisiones estratégicas por parte de la Administración que puedan poner en tela de juicio la capacidad del Estado 7 Artículo 22 del proyecto de Ley APP 8 Artículos 60 del proyecto de Ley APP 9 Artículo 48 del proyecto de Ley APP
  • 14 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD para cumplir con su deber constitucional de “asegurar a los habitantes de la República el goce de la libertad, la salud, la cultura, el bienestar económico y la justicia social “ sobre el interés privado (Constitución de la República de El Salvador, 1983). Tal y como se ha experimentado con la aplicación del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana (CAFTA-DR), organismos financieros internacionales, por ejemplo el Banco Mundial, han considerado que no debería haber ninguna diferencia de trato preferente a empresas nacionales o internacionales. Debido a que los criterios de adjudicación de concesiones se reducen a la oferta más baja, y las empresas transnacionales tienen una mayor capacidad para ofrecer un mejor precio, el proyecto de ley APP probablemente hará poco para reforzar el perfil de los proveedores de servicios corporativos nacionales. Puede ser que la ley aumente la inversión extranjera directa, pero disminuya la de las empresas nacionales. Para tratar de atraer la inversión transnacional y crear seguridad jurídica para las empresas, el presidente Funes, anunció en su discurso de tercer año de gobierno, que impulsará las reformas de, al menos, tres leyes: de Servicios, Zonas Francas e Inversiones.10 C. ¿Quién apoya el proyecto de ley APP? Además del Presidente, el proyecto APP también lo promueven los miembros del Consejo Económico y Social (CES), un organismo creado por el presidente Funes en sus primeros meses de su mandato, con el propósito de discutir algunas políticas públicas (CES, 2011). El Consejo está integrado por 30 líderes de empresas, 30 de los movimientos 10 El 18 de octubre de 2012, el ministro de Economía salvadoreño presentó a la Asamblea Legislativa dos propuestas de reformas a leyes y dos anteproyectos de ley, a través de las cuales se busca promover el desarrollo, la inversión y el empleo en el país. Las propuestas de reformas son para la Ley de Zonas Francas y para la Ley de Servicios Internacionales. Asimismo, el titular del Ministerio de Economía (MINEC) presentó los anteproyectos de ley de estabilidad jurídica para las inversiones y firma electrónica. El 21 de febrero de 2013, se aprobó con 83 votos de diputados de la Asamblea Legislativa incluidos los del FMLN- las reformas a la Ley de Zonas Francas.
  • 15 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD 11 Se puede encontrar el dictamen del CES sobre el proyecto de ley APP (30 agosto 2011): http://www.ces.com.sv/wp-content/uploads/2011/10/Dictamen-2- 2011-Asocios-Público-Privado1.pdf laboralesysociales,y10académicos. Enagostode2011,elCES apoyó la iniciativa de asocios público-privados, participando en la definición de términos, parámetros y procesos (CES, 2011). El CES, redactó estratégicamente el proyecto de ley para reducir al mínimo la aparición de un objetivo que insinuara una política de privatización.11 El proyecto de ley establece que la legislación APP no debe ser visto como un proceso de privatización, ya que existe un interés general para que el Estado conserve la propiedad de los recursos naturales y otros activos que proporcionan servicios vitales a la población. El proyecto de ley también declara que no va a debilitar ni reducir las normas laborales o ambientales, ya que las empresas deben respetar los derechos de los y las trabajadoras y el medio ambiente. Los expertos creen, sin embargo, que el aumento del desempleo es un riesgo real contenido en el proyecto de ley; el crecimiento del empleo será en sectores muy específicos, y depende en gran medida de qué tipo de inversión se genere (Villalona, 2012; López Guzmán, 2012). Y dada la falta de la aplicación de la ley y de la regulación ambiental en El Salvador, las empresas no tendrán motivación al ser responsables ante el Gobierno salvadoreño. Además, el Gobierno salvadoreño cuenta con el apoyo del Consejo para el Crecimiento, organismo que junto a otras instituciones trabaja para llevar a cabo el Asocio para el Crecimiento. El Consejo, instalado por el mandatario salvadoreño, el 9 de noviembre de 2011, está formado por Ricardo Poma, Juan Carlos Eserski, Francisco de Sola, Francisco Calleja y Roberto Murray Meza. Si bien, la propuesta de ley no obliga al Gobierno a formar los APP en el “sector de la salud, seguridad social, seguridad pública y educación formal”, que son algunos de los sectores insatisfechos por lo que contribuyen a una mayor
  • 16 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD vulnerabilidad de la población. No obstante, estos sectores sólo aparecen mencionados en dos líneas del proyecto de ley y son jurídicamente difusas. Sin elaboración o sin prohibición específica, sería fácil que el GOES ampliara los APP en estas áreas.Porotraparte,el“tanque”depensamientoconservador, la Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social –FUSADES- ha dicho que continuará la lucha contra esta excepción porque va a “restringir la inversión privada y limitar los objetivos de la ley” (FUSADES, 2012). Más preocupante para el futuro financiero de El Salvador debería resultar que la ley permitiría a las transnacionales insatisfechas por las concesiones, buscar arbitraje en el Centro Internacional de Arreglos de Diferencias Relativas a Inversiones –CIADI- en contra del Estado de El Salvador, como ya ha sucedido en los casos de las empresas mineras Pacific Rim y Commerce Group. ElpartidoFrenteFarabundoMartíparalaLiberaciónNacional –FMLN– ha expresado públicamente su desaprobación al proyecto de ley de Asocio público-privado. La diputada Lorena Peña dijo: “No sé cuál es la novedad que traen. Es ofrecer a otros activos que ya tenemos. Además, la inversión será más gasto público por el cofinanciamiento” (Freedman, 2012). En mayo de 2012, el Secretario General del FMLN afirmó rotundamente que “El FMLN no acompañará los asocios público-privados” (Flores, 2012). A pesar de que el partido goce del apoyo amplio de los movimientos sociales, el FMLN necesitaría 12 votos además de los de su bancada en la Asamblea Legislativa para detener el proyecto de ley. D. ¿Cuál es la relación del proyecto de ley, con el Asocio para el Crecimiento y con la política de EE.UU.? No es de extrañar que la iniciativa de ley APP ha surgido en el período inmediatamente posterior a la firma del Asocio para el Crecimiento entre los EE.UU. y El Salvador, en noviembre de 2011. Para este acuerdo, se identificaron
  • 17 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD el crimen y seguridad, más la baja productividad de bienes transables como las dos restricciones que más afectan el desarrollo de El Salvador. La segunda restricción “requiere que El Gobierno de El Salvador fomente un ambiente más propicio para la inversión”, mientras que los Estados Unidos ayudará al GOES en “mejorar su coordinación interna” (U.S. Department of State, 2011). Tácitamente, entonces, existe un compromiso para promover la legislación que favorece lo más posible las inversiones extranjeras, como lo demuestra la Ley APP. El Gobierno salvadoreño no hace ningún intento para disimular la influencia de la política norteamericana en el desarrollo de esta legislación; para el caso, el Director Ejecutivo de PROESA, Giovanni Berti, explicó que “ya hay un compromiso por parte de la administración del presidente Barack Obama para apoyar la búsqueda de grandes inversionistas de Estados Unidos” en El Salvador (Freedman, 2012). Esto es coherente no sólo con el Asocio para el Crecimiento, sino también con la Política Global de los EE.UU. para el Desarrollo Mundial 2010, que establece que el desarrollo global es “vital para la seguridad nacional de EE.UU.” y también “un pilar fundamental de la influencia estadounidense” (The White House, Office of the Press Secretary, 2010). El movimiento hacia los APP ya está en marcha en América Central. En Honduras y Guatemala, esas leyes ya están en ejecución. El caso de Panamá es una excepción, donde a finales de 2011, la Asociación Panameña de Médicos llevó a cabo una exitosa huelga de 29 días, lo que obligó al gobierno a retirar su proyecto de Ley de Asocio Público-Privado de la Legislatura. Desde ese momento, Panamá ha fomentado un mayor debate nacional sobre el tema. E. ¿La legislación sobre APP realmente atraerá la inversión extranjera? Esta no es la primera vez que el Gobierno de El Salvador ha tratado de aumentar la inversión extranjera y el
  • 18 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD empleo mediante la promoción de alianzas internacionales. Estos objetivos eran lo principal del CAFTA-DR, que entró en vigor en El Salvador en 2006 y ha sido visto ampliamente como un fracaso en su meta de atraer inversión extranjera. En 2010 la inversión extranjera en El Salvador, fue de las más bajas en América Central, sólo llegó al 2,5% de la realizada en la región. Además, por cada dólar que entró al país, $3.93 salió al extranjero. En el primer año del CAFTA-DR, El Salvador experimentó una pérdida neta de 11,457 puestos de trabajo, y en los cinco años que ha estado en vigor, la tasa de desempleo pasó de 6 a 7%.12 La historia y experiencia de El Salvador para este tipo de inversiones extranjeras basadas en los acuerdos financieros no constituyen un buen augurio para las perspectivas económicas del país (Freedman, 2012). Según el economista César Villalona, la inversión extranjera no se traduce en crecimiento porque el mercado interno de El Salvador es muy pequeño, el poder adquisitivo no se expande, y los salarios son muy bajos. Seis mil salvadoreños (más o menos el 1%) concentran el 60% del ingreso nacional (Villalona, 2012). La inversión pública es baja, porque el Estado no tiene dinero. Por otra parte, la población de El Salvador, y por lo tanto su mercado interno, no ha crecido desde 1992, con un 30% de los salvadoreños viviendo en el extranjero (Villalona, 2012). Con o sin los APP, El Salvador no es una “inversión atractiva” para las empresas extranjeras, y por lo tanto, cualquier legislación que sea diseñada para reestructurar el poder económico del Estado en el largo plazo, y mientras se confía exclusivamente en inversiones futuras e inciertas, es un riesgo enorme que podría fácilmente agobiar al país durante décadas. 12 La tasa oficial de desempleo es 7%, pero no toma en cuenta otros factores como la baja del empleo, migración, gente trabajando en el sector informal sin apoyo social o beneficios. Decir que ha subido la tasa de desempleo en 1% no necesariamente refleja el impacto total del TLC.
  • 19 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD Por lo general, los gobiernos son los responsables de proporcionar la infraestructura pública (tales como carreteras, puentes, plantas para el tratamiento de desechos sólidos y aguas residuales, y centros de recreación) y los servicios públicos (tales como educación, salud, justicia y agua). Desde el siglo pasado en la década de los años 80, y especialmente desde la década de los 90, los asocios público-privados se han convertido en un modelo alternativo de adquisiciones para los gobiernos que sienten que no pueden permitirse el proceso tradicional de contratación pública. Los APP son particularmente frecuentes en las áreas de transporte (carreteras, aeropuertos y ferrocarriles), servicios públicos (electricidad, agua, alcantarillado, gas, telecomunicaciones) y servicios (luz, vivienda social y alojamiento). Los APP en los servicios sociales, como las cárceles, salud y educación están surgiendo, pero son mucho más complejos y polémicos que sus homólogos de la infraestructura. Los APP son una herramienta, no una panacea. Sus defensores y detractores coinciden en que no son adecuados para la provisión de la mayoría de la infraestructura pública, ni de los servicios públicos. Para proyectos más pequeños (es decir, los que cuestan menos de 75 millones de dólares), el modelo Asocio Público Privado no puede ser justificable debido a que los posibles ahorros realizados en el diseño y las fases de construcción se verán superados por los costos más altos de adquisición y administración (véase, por ejemplo, Padova, 2010, p. 3). Según la investigación realizada por las autoras, la contratación bajo la modalidad pública privada puede funcionar bien en algunos contextos específicos, es decir, cuando: a) Los proyectos tienen la complejidad de la construcción baja y, también baja incertidumbre de ingresos; Parte III: Un Análisis Comparativo de los Asocios Público-Privado
  • 20 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD b) Los riesgos pueden ser fácilmente cuantificados medidos, y transferidos efectivamente al sector privado; c) El Gobierno es fuerte en la negociación de los contratos y tiene una buena capacidad de gestión de los mismos; d) Hay un mínimo de servicio directo al cliente, como parte de la naturaleza del proyecto (por ejemplo, carreteras, puentes y otra infraestructura sin contacto directo con la población); e) El sector privado tiene una amplia experiencia, y f) El mantenimiento del activo es políticamente problemático, ya que la población presiona a su Gobierno a gastar en otras prioridades (por ejemplo, los salarios y nuevos servicios) de manera que la infraestructura se deteriora y se convierte más costosa de lo que debería de ser durante su vida útil en su mantenimiento y operación. (lista elaborada a partir de Vining y Boardman, 2008, p. 11 y Cohn, 2008, p. 81) Sin embargo, en la práctica esos contextos raramente coinciden para producir un ambiente favorable. Los APP no son apropiados en contextos donde la rendición de cuentas es fundamental, la competencia es insuficiente, las poblaciones vulnerables son afectadas o los valores sociales son más importantes que los costos (Padova, 2010, p. 12). Gobiernos con experiencia en la contratación de los APP - sobre todo el Reino Unido y Australia, seguido por Canadá y algunos países europeos - lo consideran como una herramienta entre varias que se pueden utilizar para proveer infraestructura y servicios públicos. En consecuencia, estos países asignan como máximo el 20% de la inversión total de capital del Gobierno en los proyectos de APP (Padova, 2010, p. 12). Por lo general, el promedio es de 10-15% (ver Woodman, 2006; Padova, 2010). Tampoco los gobiernos se
  • 21 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD adhieren a los APP sin cuestionamientos, ni obligar que los ministerios los implementen, como está siendo propuesto por la Ley en El Salvador. El Reino Unido, que fue pionero en el uso generalizado de la contratación de los APP en los años de la década que inicia en 1980 bajo el gobierno de la Primera Ministra Margaret Thatcher, actualmente está revisando su uso de los APP. En noviembre de 2011, el Tesoro Británico admitió una inquietud referida a que los contratos de APP son frecuentemente “demasiado costosos, inflexibles y opacos” y pidieron evidencias sobre cómo podían basar las reformas a su política de condiciones de los APP relacionados con la infraestructura (Tesoro de Su Majestad, 2011, p. 3 ). A. Lecciones clave13 1. Los APP deben ser utilizados según cada caso, y para un número limitado de proyectos - alrededor de un 10-15% de proyectos de capital. 2. Los APP exitosos requieren, como mínimo, un proyecto claro con metas claras, una transferencia de riesgos adecuada, supervisión cuidadosa y, en el lado del Gobierno, fuertes habilidades en la negociación de contratos y habilidades de gestión. 3. Los gobiernos tienen raramente fuertes habilidades de contratación o de supervisión, a menos que creen un departamento dedicado a la negociación y a la gestión de los contratos APP (por ejemplo, para la Partnerships UK en la Gran Bretaña, Infrastructure Australia, y PPP Canadá. Brasil también tiene un cuerpo de vigilancia para los APP). 4. Es extremadamente difícil transferir grandes cantidades de riesgo al sector privado, y casi imposible de ahorrar dinero al hacerlo. 13 Con base a la investigación realizada por las autoras sobre los estudios académicos sobre los APP en Europa, Canadá, México, y Australia.
  • 22 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD 5. Gobiernos y socios del sector privado tienen metas conflictivas, y responden a presiones muy diferentes. Estas diferencias conducen frecuentemente a altos costos de transacción, y a costos más altos para el público. 6. A pesar de que los APP tienen el potencial de obtener resultados positivos, más frecuentemente éstos se ven compensados por los altos costos de transacción. 7. La experiencia del Reino Unido, Australia y Canadá sugiere que los nuevos adoptantes de este modelo de contratación se enfrentan a una empinada curva de aprendizaje. 8. Los altos funcionarios gubernamentales no deben de forzar los APP a los sectores públicos que no les quieren. 9. El costo de los APP es lo mismo que la contratación tradicional; la diferencia está en el calendario de pagos. 10. La tasa de descuento utilizada para determinar si un APP o un proyecto tradicional es más barato ha sido frecuentemente demasiado alta, tal que los APP parecen más baratos de lo que realmente son. 11. No está claro si es el Gobierno o el sector privado quien puede prestar dinero de forma más barata. B. Definiciones de Asocios Público-Privado No hay acuerdo universal sobre la definición de los APP. El término se aplica a una gran variedad de acuerdos que caen entre los extremos de, por un lado, la pura contratación pública, y la privatización en el otro. En la práctica, estos acuerdos son muy diversos. Sin embargo, las definiciones adoptadas por los gobiernos con experiencia extensa de los APP contienen elementos comunes. La Oficina Nacional de
  • 23 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD Auditoría del Reino Unido define los APP como: …acuerdos contractuales entre los sectores público y privado, que utilizan por lo menos una parte de sus fondos recaudados por el sector privado, para conseguir los objetivos de las autoridades públicas. Los costos, incluyendo los costos financieros, son últimamente pagados por la autoridad pública por pagos anuales, o por los usuarios a través de los cargos. En este contexto, las autoridades públicas son organismos del sector público que encargan el proyecto (Oficina Nacional de Auditoría, 2009, p. 12). El Gobierno canadiense utiliza la siguiente definición de los APP: “Una iniciativa de cooperación entre los sectores público y privado, basado en la experiencia de cada socio, que más se adapte a las necesidades claramente definidas del público a través de la asignación apropiada de recursos, riesgos y beneficios” (Consejo Canadiense de Asocios Público- Privados, 2012). El Gobierno de Australia los define de manera similar cuando describe los APP como acuerdos contractuales que tienen como objetivo “entregar mejores servicios y una mejor relación calidad-precio, principalmente a través de la transferencia apropiada de riesgo, promover la innovación, una mayor utilización de activos y una gestión integrada de todo el ciclo de vida del proyecto, apoyado por la financiación privada” (Infrastructure Australia, 2008). Los elementos comunes de estas definiciones son el uso de acuerdos contractuales complejos para traer al sector privado como socio en la prestación de servicios públicos, la transferencia de algunos riesgos del proyecto al sector privado, y el uso de la financiación privada para cumplir con algunas de las necesidades del proyecto. Empero, estas definiciones no mencionan elementos importantes de los contratos de APP. La siguiente definición de un académico canadiense es más comprensiva:
  • 24 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD En un APP, actores públicos y privados forman una asociación a largo plazo para alcanzar los objetivos que son compatibles con el cumplimiento de la obligación pública y la necesidad del socio privado para obtener un beneficio. A diferencia de una relación de contratación tradicional, el socio privado en un APP es generalmente involucrado en el desarrollo de soluciones que busca el Estado en la realización de sus obligaciones públicas. Por lo tanto, la necesidad de beneficios se incrusta directamente en el diseño de cómo el instrumento realiza las obligaciones del Estado. Si no hay una expectativa razonable de cumplir la obligación con éxito y de obtener ganancias, un APP no se puede emprender. Los APP genuinos también disfrutan frecuentemente una forma de monopolio territorial o funcional, ya que habría poca necesidad de la participación del Estado si el servicio podría estar entregado en un contexto competitivo (Cohn, 2008, p. 73). Esta definición subraya los aspectos más problemáticos de los APP. En primer lugar, un APP creado intencionalmente establece un imperativo de beneficios en obras públicas. Esto se convierte en un problema en situaciones donde no hay una expectativa razonable de beneficiar a través de la prestación de un servicio particular. La preocupación es que en lugar de organizar el proyecto de una manera diferente, las partes van a cambiar la financiación del proyecto para que el socio privado obtenga un beneficio en detrimento del público. Se puede evitar este problema si hay transparencia en la contabilidad y una supervisión fuerte e independiente. El segundo aspecto problemático de los APP es su tendencia a recibir un monopolio territorial o funcional. Si no hubiera ningún aspecto monopólico, el Gobierno podría adquirir el servicio de una serie de licitantes, o el servicio podría ser prestado directamente al público a través del mercado. Este
  • 25 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD aspecto de los APP debilita la posición negociadora del socio público durante las negociaciones del contrato. Cabe señalar que el gobierno de los Estados Unidos no tiene ninguna definición de los APP; aunque los está promoviendo como un mecanismo para aumentar la Inversión Extranjera Directa –IED-, el mercado de los APP en los EE.UU. se encuentra todavía en las primeras etapas de desarrollo (Podova, 2010, p. 26). Varios departamentos federales utilizan los APP para financiar sus proyectos sobre una base ad-hoc, pero el Gobierno carece de una política centralizada u órgano encargado de los APP (Blain y Clark, 2012, p. 9). Dado que el Gobierno estadounidense tiene una relativa falta de experiencia y organización cuando se trata de los APP, parece imprudente impulsar este proyecto de ley sólo porque hay un aumento de inversión privada que se ve favorecida en el Asocio Público Privado, sobre todo cuando el Reino Unido - el líder mundial en los APP - está revisando el uso de este método de adquisición. C. El debate APP: ¿Qué tanta razón tienen los argumentos a favor? 1) Los APP son más baratos y es más probable que se construirá en tiempo. Para responder efectivamente a este argumento, hay que distinguir entre el costo de la negociación del contrato para el APP (el costo de transacción) y el costo de la entrega del producto o los servicios (costo de producción). Para un análisis adecuado, también hay que discutir el prejuicio inherente en un enfoque relación calidad-precio, que es la metodología utilizada por los gobiernos para descifrar las diferencias de costos entre los APP y la contratación pública tradicional, antes de decidir la opción que se debe usar. 1.1 Relación calidad-precio Antes de que el Gobierno apruebe un APP, debe de realizar un análisis de relación calidad-precio (RCP). Por el momento, el
  • 26 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD análisis RCP es el estándar actual de la industria y el proyecto de ley estipula su uso para determinar la viabilidad de los posibles proyectos de APP. (El modelo RCP actualmente está siendo cuestionado por los académicos porque creen que está sesgado hacia los APP.) Es decir, un análisis RCP investiga dos opciones hipotéticas para el financiamiento de un proyecto – un modelo tradicional y un APP - y compara sus costos. Este ejercicio es complicado porque los APP y la pura contratación pública se estructuran de maneras muy diferentes. En un proyecto puramente público, la mayoría de los gastos son hechos por adelantado. El Gobierno generalmente tiene que pagar a sus contratistas en cuanto el trabajo esté hecho. Por el contrario, los contratos de APP son de veinte a treinta años. Estos contratos normalmente se estructuran de tal modo que el Gobierno hace pagos de arrendamiento en curso al socio privado, y/o pagos en curso para las responsabilidades de gestión y operación realizada por el socio privado. Como resultado, los pagos se extienden a lo largo, hacia las décadas de la vida del contrato. Esto significa que un análisis de RCP debe incluir una tasa de descuento para medir el valor actual de los ingresos futuros. Una tasa de descuento mide el valor presente de los flujos de efectivo futuros (Infrastructure Australia, 2008, p. iii). Cada vez que los economistas miden los costos futuros, se aplica una tasa de descuento a los costos. Una tasa de descuento pondera los costos presentes más que los costos futuros, y los costos en el futuro cercano más que aquellos de largo plazo. La teoría es que la gente prefiere tener el dinero en la mano ahora (más que tarde) y que prefieren aplazar los costos cuando pueden. Así, un dólar pagado en el tiempo de veinte años pesa menos, que un dólar pagado hoy. Cuanto mayor sea la tasa de descuento, menos peso dan a los costos futuros. Las tasas de descuento más cercanas a cero dan más peso a los costos futuros, aunque no tanto peso como los costos actuales. Todos los comentaristas sobre los APP - partidarios y críticos por igual – están de acuerdo en que la aplicación de una tasa de descuento es apropiada cuando un análisis de RCP
  • 27 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD se está realizando (véase, por ejemplo, Blair Mackay Mynett Tasaciones Inc, 2009; Shaffer, 2009; Padova, 2010; Oficina Nacional de Auditoría de 2009). Pero no están de acuerdo sobre el nivel apropiado para establecer la tasa de descuento. Las altas tasas de descuento favorecen los APP más que la contratación pública porque la mayoría de los costos de los APP vendrán más tarde en el contrato, y una alta tasa de descuento les da valores inferiores. La provincia de Columbia Británica en Canadá, por ejemplo, utiliza generalmente una tasa de entre el 6 y el 7,5% (Shaffer, 2009, p. 5). Una tasa de descuento de 7,5% a los pagos en diez años de más del 50%; en treinta años bajan un 90% (Shaffer, 2009, p 5.). Esto hace parecer los APP como la opción más barata, pero de hecho sólo indica que sus costos son más dispersos. Una alta tasa de descuento sería apropiada para un proyecto puramente privado, tal como las tasas de interés de los préstamos del sector privado son a menudo superiores a los préstamos contratados por los gobiernos. Una tasa de descuento más apropiada en un análisis RCP se aproximaría a la tasa de los préstamos del gobierno y por lo tanto sería mucho menor. La razón para esto es que el Gobierno -es decir, los contribuyentes- al final va a pagar por todas las partes de un proyecto, igual si está estructurado como un APP o como proyecto público (Blair Mackay Mynett Tasaciones Inc, 2009, p.4). El Dr. Shaffer, un economista de la Universidad Simon Fraser en Columbia Británica, explica: El problema es qué canje están dispuestos a hacer los contribuyentes entre las obligaciones fiscales actuales y las futuras. Existe evidencia considerable de que muchos contribuyentes no aceptan la concesión implícita en la tasa de endeudamiento de los gobiernos [es decir que muchos contribuyentes no les gusta cuando el gobierno se endeuda para financiar proyectos - no les gusta cualquier tipo de deuda]. Esto sugiere que a lo sumo, las obligaciones futuras de impuestos deben ser descontadas a la tasa de endeudamiento del gobierno, una tasa que
  • 28 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD es mucho más pequeña que la tasa del sector privado, dando más peso a los costos futuros (Shaffer, 2009, p .5). En 2003, en respuesta a este tipo de argumentos, el Reino Unido redujo su tasa de descuento habitual para los análisis de RCP del 6% al 3,5% (véase Cohn, 2008, p 77;. Tesoro de Su Majestad, 2003, p 42). Una tasa de descuento más pequeña cambiaría el sesgo de los RCP en favor de la contratación pública, pero sería la tasa más apropiada para juzgar el valor comparativo de los APP frente a proyectos financiados públicamente, ya que, al final, el público paga para todo el proyecto. Recientemente, los académicos ahora argumentan que la medida adecuada del éxito de un APP no es el valor utilizado para el método de RCP, que es muy sensible a las tasas de descuento que son frecuentemente demasiado altas. Por el contrario, sostienen que la prueba apropiada del éxito de un APP es si los proyectos financiados de esta manera tienen menores costos sociales totales de los que tradicionalmente se proyectó un proyecto público. Los costos sociales se definen como los costes de producción incurridos por el gobierno, más de los costos transacción, más las externalidades negativas (netas), manteniendo una calidad constante (Boardman y Hewitt, 2004; Vining y Boardman, 2008). 1.2 Costos de Transacción Negociar contratos de APP es mucho más complejo y difícil quelacontratacióntradicionaldelsectorpúblico,engranparte debido a que los socios públicos y privados tienen objetivos diferentes y responden a presiones diferentes. El objetivo de los socios del sector privado es maximizar las ganancias del proyecto. Ellos responderán a las presiones financieras y de mercado. Mientras tanto, los socios del sector público desean reducir al mínimo los gastos actuales del Gobierno a corto plazo y los costos políticos (en otras palabras, quieren maximizar los votos) mientras que responden a la presión política (Vining y Boardman, 2008, p. 16).
  • 29 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD En su estudio de los APP canadienses, los profesores Aidan Vining y Anthony Boardman descubrieron que este conflicto, entre los objetivos de los socios públicos y privados, dio lugar a un comportamiento oportunista por una o ambas partes. Este comportamiento resultó en altos costos de transacción para los APP en comparación con los más bajos de los proyectos públicamente adquiridos. Estos costos de transacción incluyen los costos ex ante de contratación y negociación, así como los costes a posteriori que se producen después del acuerdo de contrato formal, como la vigilancia, la renegociación de condiciones y los costos de terminación. Un buen ejemplo de los costos de transacción es la Autopista 407, una carretera construida por un APP para los viajeros en Toronto, una ciudad de aproximadamente seis millones de personas en la provincia canadiense de Ontario. En 1993, el Gobierno provincial de Ontario anunció su solicitud de propuestas (SDP) para una nueva carretera al norte de Toronto. La provincia estaba saliendo de una recesión que le había dejado en una situación financiera extremadamente débil, tal que la construcción de una carretera financiada por un APP resultaba altamente atractiva en un primer momento. La SDP original propuso que la provincia sería responsable del montaje de la tierra y los costos relacionados, mientras que el socio privado aportaría el financiamiento, garantizaría un precio máximo de construcción, y operaría la autopista. El socio privado se remuneraría con los ingresos de peaje, pero ni los niveles de tráfico ni los niveles de ingresos de peaje fueron garantizados por el gobierno. La formulación de la SDP significaba que el socio privado asumiría el riesgo de financiación -es decir, el riesgo de que los ingresos de los peajes no cubriría la deuda-, así como los riesgos de construcción y operación. Ninguno de los socios privados creíbles estaría de acuerdo en asumir este nivel de riesgo. Como resultado, la provincia asumió el financiamiento del proyecto y mantuvo el riesgo operacional de los primeros dieciocho meses de la operación de la carretera 407. Este riesgo estaba reducido cuando en 1999 se vendió la concesión de la operación de la autopista a un consorcio canadiense-
  • 30 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD español-australiano llamado “407 ETR” por 3.1 mil millones de dólares canadienses (CAD). El acuerdo dio el control de la carretera y sus peajes al consorcio, con peajes máximos establecidos para el primer año de operación; sin embargo, el acuerdo de peaje cambió cuando extensiones de la carretera se abrieron, dando al consorcio más espacio para establecer los peajes sin consultar al Gobierno provincial. Entre 1999 y 2004, el consorcio aumentó peajes en seis ocasiones, alegando que estaba perdiendo dinero. Los aumentos de los peajes llevó a los viajeros hacia rutas alternativas ya congestionadas, lo que desató la indignación pública. El Gobierno, enfrentado con el descontento público, exigió que los peajes se redujeran. El consorcio se negó. En febrero de 2004, el gobierno provincial llevó al consorcio ante los tribunales, alegando que había incumplido su contrato por el aumento de los peajes sin permiso del gobierno. Sin embargo, los aumentos en los peajes habían sido estipulados en el ámbito del contrato y el tribunal se alineó con el consorcio. El Gobierno intentó dos veces renegociar el contrato, pero se negó el consorcio de nuevo. A la provincia le fue otorgado el permiso para llevar el caso a la Corte de Apelaciones de Ontario. No obstante, antes de que el caso llegara a los tribunales, la provincia y el consorcio llegaron a un acuerdo. El consorcio proporcionaría un reembolso parcial para los usuarios habituales de la autopista, y el gobierno retiraría su demanda de una reversión de la tasa de peaje. El acuerdo permitió al consorcio continuar elevando los cobros por los peajes (Vining y Boardman, 2008). La Autopista 407 se construyó a tiempo y sin sobrecostos importantes, pero su valor social total es dudoso. El Gobierno no transfirió los riesgos de financiamiento al sector privado, y los costos de transacción han sido muy altos. El Consorcio ha estado más interesado en la maximización de los beneficios que en la optimización de los flujos de tráfico en la ciudad de Toronto, en detrimento de los pasajeros y la economía en general. Los aumentos en los peajes fueron legales, pero no fueron parte de una buena política de transporte. El tiempo de viaje promedio en Toronto hoy es de ochenta minutos en cada sentido, causando tráfico lento y frustración, contaminación, y obstaculización al flujo de mercancías a través de la región
  • 31 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD (Metrolinx, 2008, p. 3). Un estudio realizado por la autoridad regional de tránsito encontró que en 2006, la congestión costaba a los viajeros 3300 millones de dólares al año, y costaba a la economía 2,7 mil millones al año en pérdida del PIB (Metrolinx, 2008, p. 3). para el año 2031, Metrolinx predijo que estos costos se elevarían a 7,8 mil millones de dólares a los viajeros al año y en 7200 millones de la pérdida del PIB por año (Metrolinx, 2008, p. 2). Mientras, el Gobierno provincial se comportó de forma oportunista, llevando al Consorcio a los tribunales por los aumentos de peaje contractualmente permitidos cuando la ira del público había elevado los costos políticos del APP. Los costos de un juicio, y de dos intentos legales fallidos para replantear el contrato elevó los costos de transacción de la oferta de manera significativa. Es fácil ver cómo dando el control de la infraestructura pública para lograr el máximo beneficio a las empresas puede llevar a resultados no deseados. Cuando los socios privados controlan las tasas de usuario, no tienen ningún incentivo para mantenerlos bajos y todas las bonificaciones para hacer más rentable su inversión. En muchos casos, el riesgo de la prestación inadecuada de servicios se ve agravada por el hecho de que las poblaciones que dependen del APP se encuentran entre los miembros más vulnerables de la sociedad. Es extraordinariamente difícil - quizás imposible - negociar un contrato en el cual los incentivos del socio privado sean en línea con políticas pro-pobres. 1.3 Costos de Producción El ejemplo anterior muestra cómo los costos de transacción de los APP pueden salirse de control. Algunos autores sostienen que esos ejemplos son la norma y no la excepción (Vining y Boardman, 2008). El registro de los costos de producción (los costos de construcción y mantenimiento del proyecto) es más complejo. En un estudio de 2009, la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido encontró que el 69% de los proyectos de construcción de APP entre 2003 y 2008 fueron entregados a tiempo y el 65% fueron entregados en el precio contratado. De los entregados con retraso, el 42%
  • 32 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD lo fueron dentro de los seis meses de la hora acordada, y menos de la mitad tenían un aumento de precio (National Audit Office, 2009, p. 7). Un estudio realizado en Australia, por el contrario, mostró que los APP se entregan con retraso respecto al método público (Duffield, 2008, p. 5). El mismo estudio mostró que aproximadamente el 30% de los APP suelen ser mejor que los proyectos tradicionales con respecto a los costos excesivos, aunque los APP en Australia tienden a terminar por arriba del presupuesto (Duffield, 2008, p. 4). Los estudios comentados anteriormente se prepararon para las entidades gubernamentales. El siguiente que se comentará se preparó para la oficina del Columbia Británica de la Unión Canadiense de Empleados Públicos (CUPE-BC) por una firma de contabilidad forense independiente. CUPE-BC contrató a la firma para investigar y proporcionar opiniones de los expertos sobre si el costo real de los APP es mayor que el de la contratación pública tradicional. La firma analizó cuatro proyectos de APP en BC y se encontró que los costos reales de adquisición de los Asocios Público Privados habían superado la contratación pública para todos ellos (Blair Mackay Mynett Valoraciones Inc., 2009, p. 2). El informe también encontró que existía una falta generalizada de transparencia y rendición de cuentas en el proceso de adquisición de los APP (Blair Mackay Mynett Tasaciones Inc, 2009, p. 5). Aunque en este informe se estudió una muestra muy pequeña de los APP en la Columbia Británica, la uniformidad de sus resultados hace que sea digno de mención. Finalmente, estudios señalan que los APP frecuentemente se disuelven más rápidamente de lo previsto en el contrato original. Los proyectos pueden ser disueltos debido a las adquisiciones por el Gobierno, la quiebra de la parte privada, el rediseño del contrato, o alguna combinación de éstos. En el caso mexicano, el Gobierno emprendió una serie de carreteras de peaje por medio de los APP, al principio de la década que inició en 1990. Uno tras otro socio privado se vio en dificultades financieras debido a los excesivos costos y déficit de tráfico, y pidió ayuda del Gobierno. En 1997, el Gobierno mexicano finalmente se hizo cargo de las
  • 33 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD concesiones privadas en quiebra y asumió aproximadamente 7,7 millones de dólares en deuda (Corbacho y Schwartz, 2008). Un resultado más común; sin embargo, es la prolongación del conflicto entre el socio público y el privado, lo que aumenta los costos de transacción (Vining y Boardman, 2008, p. 11). 2) El riesgo se transfiere al sector privado Una de las razones principales dadas para el uso del APP es que estos acuerdos permiten a los gobiernos transferir algunos de los riesgos asociados con la construcción o la gestión del proyecto al sector privado. La idea es que el gobierno y el socio privado se sientan al mismo nivel, definan los riesgos que podrían amenazar el proyecto, y los dividan entre ellos. La parte que es más capaz de controlar el riesgo debe ser la responsable de los costos asociados al mismo si llega a pasar. Pero los APP son contratos y, como todos los contratos, pueden ser diseñados bien o mal. La medida en que el riesgo se transfiera depende de la forma clara, redacción y firma del contrato, y sobre cuáles riesgos está dispuesto a asumir contractualmente el sector privado. Hay por lo menos nueve tipos de riesgo que deben ser tomados en cuenta en la redacción de cualquier contrato de obra pública (Ross, 2012, p. 58): 1. Riesgo técnico (ingeniería / fracaso de diseño) 2. Riesgo de construcción (por encima de los costos esperados) 3. Riesgo operativo (costos operativos más altos de lo esperado) 4. El riesgo de ingresos (reducción de la demanda de lo previsto) 5. Riesgos financieros (gestión inapropiada de la deuda)
  • 34 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD 6. Fuerza mayor (guerra, desastre natural) 7. Reglamentación / riesgo político (cambios en la ley, el descontento del electorado con el proyecto) 8. El riesgo ambiental (daño ambiental) 9. Riesgo de proyecto por defecto (fracaso por una combinación de estos otros riesgos) Mientras más complicado es el contrato, hay un riesgo mayor a que sea asumido por el socio privado. Por ejemplo, en un contrato básico de Diseño y Construcción (DC), donde el socio privado diseña y construye el activo antes de transferirlo al sector público, el socio privado asume el riesgo técnico (a veces llamado “el riesgo de diseño”) y el riesgo de construcción, por lo general al acordar un límite de precio en el contrato y comprometerse a pagar los sobrecostos. Esto se demuestra en la Figura 1. Nótese que los riesgos mencionados en ella no corresponden exactamente a los riesgos mencionados anteriormente. Figura 1: Transferencia de riesgo
  • 35 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD 14 Tomar en cuenta que el Gobierno canadiense y el sector privado consideran las Primeras Naciones – la población indígena de Canadá – como un riesgo para ser manejado y mitigado. Su actitud condenable es producto de que las Primeras Naciones de Canadá han resistido exitosamente muchos proyectos de infraestructura pública. Según la ley canadiense, las Primeras Naciones tienen que ser consultadas antes de aprobar cualquier proyecto de ‘desarrollo’ para ser realizado en sus territorios o donde tienen disputas no resueltas. Figura 2: Aspectos claves de los APP- la asignación del riesgo El socio privado comparte ciertos riesgos inevitables con el sector público, tales como el riesgo de un evento de fuerza mayor, y el socio público asumirá el resto. Figura 2 (abajo) muestra la división típica de riesgo para un APP Canadiense.14 La evidencia sugiere que la división teórica del riesgo mostrada en los gráficos anteriores es difícil de realizar en la práctica, especialmente para los gobiernos sub-nacionales (véase, por ejemplo, Vining y Boardman, 2008; Cohn, 2008; Murphy, 2008; Edwards, Shaoul, Stafford, y Arblaster, 2004; Renda y Schrefler de 2006, Padua, 2010). Socios del sector privado se han mostrado capaces de aceptar muy poco riesgo. Por lo general, sólo se enfrentarán a riesgos por los cuales son bien compensados - esta compensación extra se llama prima de riesgo. Si los riesgos no están debidamente identificados, evaluados, y transferidos en el contrato, el socio privado puede cobrar la prima de riesgo sin asumir éste. Cuando
  • 36 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD el Gobierno no tiene experiencia como negociador y gestor de los contratos es posible que el socio privado negocie un contracto en donde no puede perder. Los siguientes ejemplos muestran lo que puede suceder cuando los riesgos no están adecuadamente identificados, evaluados, y transferidos. Para ser justos, hay que señalar que los gobiernos pueden actuar en forma oportunista también, como vimos en el estudio de la carretera 407. 2.1. Estudio de caso: M1/M15 autopista de Hungría Hungría fue uno de los primeros países de Europa Oriental en experimentar con los APP. En la década de 1990 Hungría firmó un acuerdo de APP para construir la autopista M1/M15 - concedida en forma de una concesión “diseño, construcción, financiación, explotación” a un consorcio franco-austro- húngaro. El Consorcio asumió todo el riesgo financiero a cambio de que les permitiesen establecer la tarifa de peaje y cobrar los ingresos. En 2005, la autopista tuvo que ser nuevamente nacionalizada cuando el tráfico real era un 50% por debajo del pronóstico debido al sistema de peaje aplicado. Como resultado, los prestamistas como el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo se negó a financiar la finalización de la sección de M15. El riesgo financiero que inicialmente se había asignado sólo a la parte privada y los prestamistas internacionales, se trasladó de nuevo al sector público en 1999 y el gobierno comenzó a asumir las obligaciones de servicio de la deuda en 2003 (Renda y Schrefler, 2006, p. 9). 2.2. Estudio de caso: London Underground Limited y Metronet Los APP del metro de Londres fueron algunos de los mayores y más complejos proyectos de infraestructura de transporte público jamás realizados. Las décadas que siguieron a la Segunda Guerra Mundial se caracterizaron por la falta de inversión, financiación irregular, y la mala gestión del metro de Londres. En 1999 la necesidad de mejoras era crítica. El Gobierno ya había intentado hacer reparaciones con financiación pública, pero sin éxito y con grandes gastos
  • 37 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD (Iacobacci, 2008, p. 18). El Gobierno del Reino Unido decidió experimentar con un modelo de contratación APP en la esperanza de que funcionaria mejor. Las reparaciones eran tan grandes que el Gobierno las dividía en tres contratos separados de APP. Un acuerdo fue firmado con el consorcio de Tube Lines y los otros dos fueron firmados con Metronet, un consorcio integrado por WS Atkins, Balfour Beatty, Bombardier, EDF Energy, y Thames Water. Los tres juntos representaban £ 15.7 mil millones (de Libras Esterlinas) de la inversión por más de treinta años (Iacobacci, 2008, p. 17). Son las ofertas de Metronet que nos ocupan. Las dos ofertas de Metronet tomaron cinco años para adquirirse y representaron £ 455 millones (libras esterlinas) en los costos de transacción (Iacobacci, 2008, p. 18). También tenían algunas características inusuales intentando hacer frente a los altos niveles de incertidumbre del proyecto. En primer lugar, los licitadores estaban obligados a asumir compromisos firmes sólo para los primeros 7,5 años del contrato de 30 años. Esto se debió al hecho de que London Underground Limited (LUL) no tenía un registro de activos que detallara el estado de los mismos que necesitaban reparación, especialmente para aquellos menos accesibles, como las líneas profundas del metro (Iacobacci, 2008, p. 21). El Gobierno y Metronet construyeron tres puntos de revisión en el proyecto de 30 años, uno cada 7,5 años, para permitir que el consorcio y la LUL volvieran a especificar los requisitos contractuales una vez que hubieran aprendido más acerca de la naturaleza y la escala de las mejoras necesarias. Desafortunadamente, la estructuración del contrato estaba seriamente comprometida con los incentivos de los socios privados para la eficiencia. Los contratistas tenían menos incentivos para realizar su trabajo a un costo mínimo cuando se dieron cuenta de que tenían una buena oportunidad de renegociar condiciones más favorables en el momento de la revisión periódica (Iacobacci, 2008, p. 23). En segundo lugar, las ofertas establecieron un árbitro independiente para proporcionar orientación a los acuerdos APP de LUL. Este árbitro podría establecer el punto de
  • 38 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD referencia para la fijación de precios y financiamiento que “una infraestructura económica y eficiente de proveedores, en circunstancias similares podría cobrar” (Oficina Nacional de Auditoría, citado. En Iacobacci, 2008, p. 20). Esta medida fue un intento de hacer frente a la incertidumbre causada por el hecho de que no existe un mercado competitivo para los proveedores de los tipos de servicios de infraestructura necesarios para la modernización de la LUL. El árbitro también suponía la comprobación de la tendencia de los contratistas para elevar los precios. Sin embargo, la Oficina Nacional de Auditoría del Reino Unido llegó a la conclusión de que esta medida fue sólo un éxito parcial: “Hay sólo la garantía limitada de que el precio que se pagaría al sector privado [durante los APP LUL] es razonable” (Oficina Nacional de Auditoría, 2004). En tercer lugar, el 95% de los préstamos fueron suscritos por el Gobierno del Reino Unido. El razonamiento detrás de esta decisión se explica en un estudio realizado por el Consejo Empresarial de Canadá: El tercer aspecto de las ofertas de APP que fue impulsado por las condiciones inciertas de los activos era la garantía del Gobierno de 95% de la deuda de £ 3,8 mil millones, que fue aumentado desde el 90% en los últimos meses de negociación. Esto se justificaba sobre la base de que el ambiente en el mercado de crédito exigió este nivel de protección, especialmente teniendo en cuenta la quiebra de Railtrack15 , el cual también fue impulsado en parte por la incertidumbre de las condiciones existentes de los activos (Iacobacci, 2008, p. 22). 15 Railtrack fue el anterior dueño de la infraestructura de ferrocarriles en Gran Bretaña. Su administración fue transferida en octubre de 2001 por siempre excederse en sus gastos, asociado con la falta de un registro integral de acciones y la falta de información básica sobre las condiciones de sus acciones de legados.
  • 39 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD El estudio señala algunos defectos graves de esta decisión, como el siguiente: Sin embargo, la Oficina Nacional de Auditoría señaló, interesantemente, que uno de los oferentes, al parecer había conseguido financiación de su base de proveedores y no habría requerido el apoyo explícito del Gobierno. La Oficina Nacional de Auditoría también sugirió que este tipo de financiamiento se podría haber logrado en ofertas de menor escala. Si las ofertas más pequeñas incluían riesgos más manejables (y menos apoyo gubernamental) para los prestamistas, no está claro por qué el mismo resultado no se logró mediante el fraccionamiento de la financiación de la deuda entre un grupo más grande de bancos (Iacobacci, 2008, p. 22). Estos fragmentos demuestran la dificultad de garantizar que los APP entregan realmente el dinero que sus promotores prometen. También ponen de manifiesto la falta de transparencia que afecta a los APP. Es preocupante que posiblemente nunca se sabrá por qué el Gobierno del Reino Unido suscribió el 95% de las APP Metronet cuando las ofertas menores hubieran podido lograr el mismo resultado sin utilizar fondos públicos. Cuarto y último, el acuerdo final de APP no contenía una cláusula de rescisión voluntaria. Esta cláusula habría permitido al Gobierno del Reino Unido iniciar la rescisión del contrato. Cláusulas de terminación voluntaria son elementos comunes de ofertas de APP en todo el mundo. La razón de que las ofertas de Metronet no tenían la cláusula era porque el alcalde de Londres, Ken Livingstone, estaba fuertemente en contra de los APP LUL, tanto así que se puso en marcha dos revisiones judiciales de los contratos y retrasó considerablemente el proceso de adquisición (Iacobacci, 2008, p. 26). Dada la oposición influyente de Livingstone, los oferentes se mostraron renuentes a firmar un APP que podría ser terminado unilateralmente por el socio público. Ellos presionaron con éxito para la eliminación de esta característica de APP estándar. Sin una cláusula de rescisión voluntaria,
  • 40 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD la LUL tenía poca influencia sobre Metronet, quien quedo impotente frente a los crecientes fracasos. (Iacobacci, 2008, p. 27). Metronet se declaró en quiebra en 2007. La LUL tuvo que asumir la responsabilidad de financiar y llevar a cabo el programa de trabajo de Metronet, ya que no habían otros inversores interesados (Padua, 2010, p. 6). Este estudio de caso muestra que incluso en el Reino Unido, reconocido como el líder mundial en la contratación APP, puede dejar de identificar con precisión los riesgos, sin hablar de evaluar y transferirlos. La LUL no había identificado adecuadamente el estado de los activos que quería reparar, lo que expuso a Metronet a un riesgo de construcción y de diseño que no podía manejar, y que finalmente causó su quiebra. A causa de la falta de competición en el mercado de abastecimiento, la LUL tuvo que asumir el riesgo de costos excesivos, así como el costo de un árbitro parcialmente exitoso. El Gobierno tenía el 95% del riesgo financiero, la suscripción de ese nivel de deuda, y la LUL pagaba los costos del riesgo político creado por la oposición del alcalde cuando renunció a su derecho a una cláusula de rescisión voluntaria. Se concluye esta sección con un punto final sobre la transferencia del riesgo. Probablemente es imposible que los gobiernos ahorren dinero mediante la transferencia de riesgo. El profesor de Políticas Públicas Daniel Cohn sostiene que la transferencia del riesgo en un APP sólo ahorra dinero para el sector público si el socio privado no calcula los costos de la cantidad de riesgo que ha asumido (en otras palabras, que tome más riesgos de lo que se está pagando al asumir, no a propósito). Cohn argumenta lo siguiente: Cuesta creer que los fondos de pensiones de gran alcance y las instituciones financieras transnacionales que financian APP no aprenden de esos errores y cambien el precio de sus servicios para recuperar lo que habían perdido y mejorar la rentabilidad en el desarrollo de proyectos futuros. En algún momento, terminan suficientes ciclos del juego para que el Estado termine pagando exactamente la misma cantidad que
  • 41 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD si no hubiera transferido los riesgos, pero tendrá que pagar por los mayores costos de licitación asociados con un APP (Cohn, 2008, p. 84). 3) El sector privado tiene la experiencia de la cual el sector público carece El sector privado frecuentemente tiene la experiencia de la cual el sector público carece. Los gobiernos necesariamente realizan una amplia gama de funciones - de transporte, hospitales, etc. Las entidades privadas tienen el lujo de ser capaces de especializarse, y como resultado a menudo tienen conocimientos especializados que el gobierno simplemente no tiene, ni tampoco tiene los recursos para desarrollarlos. Esto es especialmente cuando el proyecto es nuevo y/o complejo, o cuando el Gobierno es pequeño o en desarrollo, y el socio privado es una empresa internacional sofisticada con experiencia de APP. Los socios gubernamentales reportan que se benefician de las oportunidades de aprendizaje ofrecidas por los proyectos APP (Cohn, 2008, p. 82). Tradicionalmente los proyectos adquiridos por el Gobierno se dividen entre diferentes empresas que hacen ofertas para asumir distintas partes del proyecto. Las entrevistas con los funcionarios públicos canadienses muestran que el enfoque segmentado tradicional es un obstáculo para el aprendizaje y frecuentemente produce proyectos inferiores. Explica el profesor Cohn, Hay... un problema lógico en los proyectos tradicionales del sector público, donde se manejan el diseño, la construcción, las finanzas y la operación final de la infraestructura de una manera desglosada, con cada socio haciendo una oferta sólo en su parte del proyecto. Uno de los entrevistados señaló que si las empresas tienen que hacer una oferta en un proyecto diseñado por alguien más, que será financiado por alguien más, y es propiedad y está operado por otra parte, no va a perder tiempo y dinero
  • 42 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD pensando en cómo hacer un proyecto mejor. Si lo hace, sus costos serán más altos y va a perder la puja (Cohn, 2008, p. 82). En consecuencia, los APP pueden producir proyectos mejor diseñados y más ágiles, y los socios gubernamentales pueden aprender de sus contrapartes privadas durante la vida del contrato. Sin embargo, no hay garantía de que la transferencia de conocimientos se produzca – ya que depende de la creación de una organización gubernamental especializada para captar los conocimientos adquiridos con la experiencia de los gobiernos con el APP. Pocos ministerios del Gobierno mantendrán un equipo de expertos de APP para adquirir y administrar este tipo de contratos porque solo el 10-15% de los proyectos son apropiados por este modelo (Cohn, 2008, p. 90). En consecuencia, el conocimiento adquirido tiene que ser capturado en una organización que pueda ayudar a los ministerios del Gobierno cuando el proyecto adecuado para un APP viene junto. Sin una organización inter-ministerial, los ministerios tienen que aprender todo de nuevo cada vez que firman un contrato de APP. Es posible que tengan que aprender todo de nuevo dentro del mismo contrato si equipos diferentes manejan las etapas de contratación y de gestión. El Reino Unido tiene Partnerships UK para llevar a cabo esta función, Australia tiene Infrastructure Australia en el ámbito federal, mientras que algunos estados de Australia también tienen organizaciones especializadas. Brasil cuenta con un comité de supervisión federal (Padova, 2010, p. 10), y Canadá tiene PPP Canada en el nivel federal con la Infrastructure Ontario y las Partnerships BC / Capital Asset Management Framework a nivel provincial. Parece ser que esto será el mandato de PROESA en El Salvador. Otra función importante de estas organizaciones es que pueden servir como vigilantes. Si ellos están bien capacitados y conocedores de los APP, pueden hacer llegar a los gobiernos para que no emprendan APP que no deben llevarse a cabo. Un ejemplo de ello es la Columbia Británica, Canadá, muestra
  • 43 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD lo que puede salir mal cuando no hay vigilancia. 3.1. Estudio de caso: El Hospital Regional de Abbotsford y el Centro del Cáncer, BC, Canadá En la primavera de 2001, un Gobierno provincial neoliberal fue elegido en la Columbia Británica (BC) con una amplia mayoría. El Gobierno provincial se embarcó inmediatamente en un modelo de prestación de servicios que favoreció a los APP. No se estableció las Partnerships BC, el Capital Asset Management Framework (CAMF), hasta un año más tarde, en la primavera de 2002. Mientras tanto, la provincia estaba negociando el primer proyecto APP - el Hospital Regional de Abbotsford y el Centro de Cáncer. La ciudad de Abbotsford ya había encargado un estudio realizado por PricewaterhouseCoopers, una respetada firma de contabilidad, que había encontrado que la construcción del hospital como un APP le ahorraría al Gobierno el 1% en comparación con la contratación pública tradicional, si todo iba bien (PricewaterhouseCoopers, 2002). Teniendo en cuenta este resultado, la junta del Fraser Health Authority (FHA) - cuya cooperación la requería la provincia para seguir adelante con el proyecto del hospital - votó por no aprobar el proyecto como un APP y recomendó seguir adelante con financiación exclusivamente pública. A la FHA le preocupaba que el proyecto del hospital era demasiado pequeño para generar economías de escala y no había suficientes actores del sector privado con la experiencia necesaria para generar competencia en el proceso de licitación (Cohn, 2008, p. 77). A pesar de la constatación del estudio y la postura de la FHA, la provincia insistió en que el hospital se construiría como un APP. La provincia ajustó otras partes de la propuesta para que fuera más atractivo para la FHA, pero de nuevo la FHA votó en contra del APP. En este punto, el Gobierno provincial ordenó a la FHA a aceptar el proyecto como una APP o enfrentar su disolución. El hospital siguió adelante como APP. El ex ministro de finanzas explicó que la decisión del Gobierno de anular la FHA se basó en la idea de que los APP
  • 44 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD eran buenos para la provincia, y “alguien tenía que hacerlo por primera vez.” En su cálculo, Abbotsford, y las otras comunidades del Valle de Fraser, apoyaron firmemente al nuevo Gobierno por lo que era poco probable que se volvieran contra ellos, incluso si el hospital fuera un fracaso (Coleman, G. citado por Goldsworthy, 2002). En otras palabras, el hospital fue construido como un APP porque era económica y políticamente posible, no porque era la mejor manera de conseguir ese proyecto en particular. Si Partnerships BC había estado en existencia, era dudoso que este hospital en particular se haya hecho como APP, ya que su margen de costo-beneficio era muy pequeño. También es poco probable que el Gobierno habría sido capaz de intimidar a la FHA si Partnerships BC y el CAMF habían existido para supervisar el proceso (Cohn, 2008, p. 90). 4) El sector privado cumple bien el trabajo Hay problemas con los proyectos tradicionalmente desarrollados, y, en consecuencia, hay algunos casos donde los APP son apropiados. Los gobiernos a menudo son víctimas de las prioridades políticas. Un proyecto puede ser importante y bien estructurado, pero cuando los fondos ya están disponibles, las prioridades del gobierno han cambiado y alguna otra cosa se construye en su lugar. Los APP pueden conseguir el proyecto de construcción en momentos en que el gobierno no puede. Los funcionarios públicos canadienses explicaron que el uso de los APP obliga al Gobierno a construir proyectos que se habían hablado durante décadas. En pocas palabras, los gobiernos están más fuertemente penalizados por romper un contrato con el sector privado que cuando retiran los fondos fuera de una entidad pública (Cohn, 2008, p. 83). Los gobiernos también se enfrentan a una gran presión para construir nuevas infraestructuras y ofrecer nuevos servicios en lugar de mantener los que ya tienen. Los APP pueden resultar en un mejor mantenimiento a largo plazo de los proyectos si el contrato estipula que el mantenimiento es parte del trato.
  • 45 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD UnaformadediseñarunmejorcontratodeAPPesemitiendo una serie de peticiones de ofertas -request for proposals – RFP-. Después de que los ofertantes privados responden a las primeras RFP, el socio público debe preguntar a los socios cualificados de qué parte de las RFP original les había constreñido en sus procesos de planificación resultando en un proyecto menos innovador y más caro. Entonces las RFP pueden ser revisadas y re-emitidas hasta que haya un plan aceptable para un buen proyecto (Cohn, 2008, p. 82). Por supuesto, este proceso cuesta más. Aunque, algunos funcionarios creen que las relaciones establecidas con el sector privado a través de este proceso de diálogo, así como la certeza del alcance del proyecto final, vale el costo más alto (Cohn, 2008, p. 83). 5) Los beneficios de la competencia durante el proceso de licitación. Vale la pena repetir que los APP tienden a gozar de una forma de monopolio territorial o funcional, ya que no habría necesidad de la participación del Estado si el servicio fuera proporcionado sobre una base competitiva (Cohn, 2008, p. 73). La competencia suele ser bastante baja debido a que pocas empresas del sector privado desarrollan la capacidad de entregar un bien o servicio que siempre ha sido proporcionada por el Gobierno. Corea del Sur, que por lo general reporta satisfacción con sus proyectos de APP, admitió que la competencia entre las empresas que desean prestar los APP es asombrosamente baja. El 70% de los proyectos de APP Coreanos hasta la fecha se adjudicó a un solo postor (Kim, Kim, Shin, y Lee, 2011, p. xxiii). Los autores sugieren que esta tendencia podría estar cambiando, pero no proporcionan evidencia para apoyar esta afirmación. En Canadá, muchos de los primeros APP fueron contratados después de que una sola oferta se presentó (Cohn, 2008). Y en el Reino Unido, como se pudo ver en el estudio de caso Metronet, a veces las necesidades de un proyecto son tan específicas que pocas empresas en el mundo tienen la capacidad para lanzarlas.
  • 46 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD Parte IV: Conclusiones y Recomendaciones A. Conclusiones Como se mencionó anteriormente, la postura sobre los APP del Presidente Funes es vista como una respuesta al análisis de restricciones publicado por el Gobierno de los Estados Unidos (USG) y el Gobierno de El Salvador (GOES) como parte de su acuerdo bilateral Asocio para el Crecimiento. A través de este proyecto de ley, el Gobierno espera atraer más inversión extranjera directa (IED) a El Salvador para que la economía crezca. Los APP y su proyecto de Ley no alcanzará sus objetivos, ya que actúa sobre un diagnóstico equivocado. La delincuencia y la baja productividad no son las razones por las que El Salvador no logra atraer la IED. Los países vecinos presentan similares perfiles económicos e índices de violencia, como Honduras, Guatemala y Nicaragua; pero reciben mucho más IED que en El Salvador, la única excepción es Nicaragua, que tiene niveles de pobreza más altos y menos violencia. El gráfico muestra que en 2010 - el año más reciente para el cual hay datos disponibles - la IED neta de El Salvador entró en números rojos. Los inversionistas extranjeros retiraron US $ 5,56 millones del país al tiempo que aumentó la inversión en los vecinos de El Salvador. Figura 3:
  • 47 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD El Salvador no puede atraer la inversión extranjera directa porque la economía nacional no está creciendo, y una economía estancada no es atractiva para los inversionistas extranjeros. La economía no está creciendo por tres razones: a) Altos niveles de inequidad de ingresos; b) El Gobierno tiene el flujo de caja limitado, y; c) La población de El Salvador no ha crecido desde 1992 debido a la emigración (Villalona, 2012). Según el análisis de las autoras, el proyecto de Ley de los APP en El Salvador, entiende mal la realidad. La Administración está tratando de incrementar la inversión extranjera directa para hacer crecer la economía, cuando en realidad la economía tiene que crecer antes de que El Salvador pueda atraer la IED. En su forma actual, el proyecto de ley va a debilitar la soberanía salvadoreña y elevar el costo de los servicios. Basado en entrevistas con economistas y expertos políticos, y en investigaciones propias de las autoras, la acción ideal y más prudente sería que la Asamblea Legislativa se centre en lo siguiente: 1) El Proyecto APP no debe ser aprobado por la Asamblea Legislativa. 2) En lugar de centrarse en la atracción de inversión extranjera directa, el Gobierno debe centrarse en la disminución de la desigualdad de ingresos. Esto aumentaría el poder adquisitivo individual y familiar más efectivamente que un aumento de la IED. 3) El aumento de la persona y el poder adquisitivo de la familia debe lograrse a través de la reforma fiscal y la redistribución de la riqueza. Los aumentos en el salario mínimo deben ser considerados.
  • 48 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD 4) Diversificar los socios comerciales que tiene El Salvador y forjar alianzas con los principales países del MERCOSUR. Por ejemplo, Brasil y Argentina serían excelentes socios comerciales, con los grandes mercados y la familiaridad con el contexto económico latinoamericano. B.- Recomendaciones En el caso de que el proyecto de ley APP reciba la aprobación de la Asamblea Legislativa, se hacen las siguientes recomendaciones para reducir el daño que causará a la población y la economía: 1) Eliminar el requisito establecido en el artículo 3, que hace del APP obligatorio para las instituciones contratantes del Estado que llevan a cabo proyectos de infraestructura; es preferible remplazarlo por la frase quedigaquelossociosdelGobiernodeberíanconsiderar el uso de APP según cada caso, para el 10-15% de los proyectos de infraestructura. Como alternativa, hacen que sea obligatorio para las instituciones estatales contratantes a considerar los APP para proyectos de infraestructura, sin la imposición de una obligación positiva para llevar a cabo un APP si las condiciones se consideran inadecuadas. 2) Crear un órgano de Gobierno -como el PROESA- para alertar técnicamente a las autoridades gubernamentales sobre la adquisición y la gestión de los APP. Es crucial que este cuerpo normativo y todas las ofertas de APP estén sujetas a una supervisión estricta y transparente por un organismo de interés público. Requerir que todos los empleados involucrados en la supervisión completen un programa de capacitación para asegurar que son conscientes de las condiciones necesarias para que los APP tengan éxito. 3) El análisis inicial de las ventajas comparativas de la contratación tradicional en relación con un APP
  • 49 Asocio público-privado en El Salvador: Análisis de impacto y recomendaciones FESPAD debe ser en comparación de los costos sociales totales de los dos proyectos, un indicador más completo que el análisis de relación calidad-precio. Si se utiliza un análisis de RCP, la tasa de descuento debe ser baja para reflejar el costo real del proyecto. 4) Estipular que los contratos no pueden exceder de veinte años de duración (en consideración a las concesiones actuales a los 40 años). 5) Eliminar el requisito de que el Gobierno creará un fondo especial para otorgar préstamos a los inversores extranjeros. 6) Eliminar el requisito de que el Gobierno debe pagar el 1% del precio de licitación a los licitantes que no tienen éxito. Los beneficios de los incentivos económicos para incrementar las ofertas se ven compensados por la importante carga financiera innecesaria que esto supondrá en las finanzas públicas, sobre todo los más grandes, concesiones a largo plazo. 7) Garantizar que las empresas no eliminan puestos de trabajo cuando se hagan cargo de una empresa pública. 8) Regular las tarifas a los usuarios para proteger el interés público y garantizar que las poblaciones vulnerables y marginadas no sigan siendo afectadas. 9) De forma explícita y permanente prohibir el uso de APP para la prestación de servicios en los sectores de salud, educación formal, abastecimiento de agua, la seguridad social, y la seguridad pública (policía, los centros penales, la defensa nacional).
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  • 1a. Edición, 500 Ejemplares Se terminó de imprimir en el mes de Marzo de 2013 en Servicios Litográficos de El Salvador. San Salvador, El Salvador. Tel.. 2222-2878