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Tratado de derecho electoral   dieter nohlem
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Tratado de derecho electoral comparado de América Latina

Tratado de derecho electoral comparado de América Latina
DIETER NOHLEN • DANIEL ZOVATTO
JESÚS OROZCO • JOSÉ THOMPSON
COMPILADORES

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Tratado de derecho electoral   dieter nohlem Tratado de derecho electoral dieter nohlem Document Transcript

  • Tratado de derecho electoral comparado de América Latina DIETER NOHLEN • DANIEL ZOVATTO JESÚS OROZCO • JOSÉ THOMPSON COMPILADORES POLÍTICAYDERECHO
  • SECCIÓN DE OBRAS DE POLÍTICA Y DERECHO TRATADO DE DERECHO ELECTORAL COMPARADO DE AMÉRICA LATINA
  • TRATADO DE DERECHO ELECTORAL COMPARADO DE AMÉRICA LATINA DIETER NOHLEN DANIEL ZOVATTO JESÚS OROZCO JOSÉ THOMPSON (compiladores) INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS UNIVERSIDAD DE HEIDELBERG INTERNATIONAL IDEA TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL FONDO DE CULTURA ECONÓMICA View slide
  • Primera edición, 1998 Segunda edición, 2007 Nohlen, Dieter, et al. (comps.) Tratado de derecho electoral comparado de América Latina / comps. Dieter Nohlen, Daniel Zovatto, Jesús Orozco, José Thompson. — 2ª ed. — México : FCE, Instituto Inter- americano de Derechos Humanos, Universidad de Heidelberg, International IDEA, Tri- bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Instituto Federal Electoral, 2007 1364 p. ; 23 x 17 cm — (Colec. Política y Derecho) ISBN 978-968-16-8283-5 1. Derecho electoral —América Latina I. Zovatto, Daniel, comp. II. Orozco, Jesús, comp. III. Thompson, José, comp. IV. Ser V. t LC JL969 .A45 Dewey 324 N436t Distribución mundial Comentarios y sugerencias: editorial@fondodeculturaeconomica.com www.fondodeculturaeconomica.com Tel. (55) 5227-4672 Fax (55) 5227-4694 Empresa certificada ISO 9001:2000 Diseño de portada: Teresa Guzmán D. R. © 2007, INSTITUTO INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS 100 Metros Sur de la Embajada de Italia, Barrio Los Yoses, Costa Rica D. R. © 2007, UNIVERSIDAD DE HEIDELBERG, INSTITUTO DE CIENCIA POLÍTICA Marstallstr. 6, 69117, Heidelberg, Alemania D. R. © 2007, INSTITUTO INTERNACIONAL PARA LA DEMOCRACIA Y LA ASISTENCIA ELECTORAL Stömsborg, SE-103 34, Estocolmo, Suecia D. R. © 2007, TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Calle Carlota Armero, 5000; 04480 México, D. F. D. R. © 2007, INSTITUTO FEDERAL ELECTORAL Viaducto Tlalpan, 100; 14610 México, D. F. D. R. © 2007, FONDO DE CULTURA ECONÓMICA Carretera Picacho-Ajusco, 227; 14200, México, D. F. Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra —incluido el diseño tipográfico y de portada—, sea cual fuere el medio, electrónico o mecánico, sin el consentimiento por escrito del editor. ISBN 978-968-16-8283-5 Impreso en México • Printed in Mexico View slide
  • 7 ÍNDICE Prólogo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 I. Derecho electoral, Dieter Nohlen y Daniel Sabsay . . . . . . . . . . . . . 27 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 2. El concepto de derecho electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27 3. El derecho electoral como rama autónoma de derecho . . . . . . 30 4. Fuentes, objeto y clasificación de las normas del derecho elec- toral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 5. Relaciones con las otras ramas del derecho . . . . . . . . . . . . . . . 34 6. Relaciones con las ciencias sociales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 7. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 II. Elecciones y contexto político, Michael Krennerich y Claudia Zilla 39 III. Derechos políticos como derechos humanos, Sonia Picado . . . . . . 48 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 2. La cuestión de los derechos políticos como derechos humanos 49 3. Los derechos (y deberes) políticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51 4. Los derechos políticos en los sistemas internacionales de dere- chos humanos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53 5. Una nota sobre las tendencias a futuro: los derechos políticos como universales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 IV. Ética y responsabilidad en el proceso electoral, Jesús Orozco y José Woldenberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60 2. Ética de la convicción y ética de la responsabilidad . . . . . . . . . 61 3. Ética y transición a la democracia: el caso mexicano . . . . . . . 62 4. Ética y democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64 5. Ética y partidos políticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66 6. Ética y medios de comunicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67 7. La ética y los otros . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
  • 8 ÍNDICE 8. Aspectos comparativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 9. El código ético de IDEA: un modelo ilustrativo . . . . . . . . . . . . . 79 V. Cooperación internacional, Manuel Carrillo . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84 2. Respuesta de la comunidad internacional . . . . . . . . . . . . . . . . . 85 3. Etapas y acciones de la cooperación internacional en materia electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89 4. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106 VI. La legislación electoral. Bases legales, estatus, mecanismos de re- forma, Matthias Catón, Daniel Sabsay y Bernhard Thibaut . . . . 108 1. Fuentes del derecho electoral de América Latina . . . . . . . . . . . 108 2. Requisitos para la sanción y la reforma de la legislación electoral 120 3. Resumen y consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123 VII. Órganos electivos: composición y periodos electorales, María Lour- des González . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124 2. Duración del mandato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125 3. Factores que determinan la sucesión en caso de falta tempo- ral o absoluta del cargo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129 4. Revocatoria de mandato . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 5. Síntesis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 VIII. Las instituciones de democracia directa, Daniel Zovatto . . . . . . . . 134 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 2. Principales modalidades en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . 135 3. Evolución y análisis de la experiencia latinoamericana . . . . . . 142 4. Balance . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150 IX. Derecho de sufragio: principio y función, Manuel Aragón . . . . . . . 162 1. Derecho de sufragio y democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162 2. Sufragio y representación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164 3. Partidos políticos y representación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 167 4. El entendimiento institucional del derecho de sufragio . . . . . . 170 5. Funciones del sufragio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
  • X. Derecho electoral: sufragio activo y pasivo, Manuel Aragón . . . . . 178 1. El derecho de sufragio en el conjunto del derecho electoral . . 178 2. Sufragio activo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 3. Sufragio pasivo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185 4. Limitación del derecho de sufragio pasivo que deriva de los requisitos para la presentación de candidaturas: el monopolio atribuido a los partidos políticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195 XI. Discapacidad y participación electoral, María Lourdes González y Rodolfo González . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 2. Concepto y alcance de discapacidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 198 3. Los derechos humanos y la igualdad de oportunidades para los discapacitados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 200 4. La necesidad de adoptar acciones que faciliten el acceso a los procesos electorales: la discriminación positiva . . . . . . . . . . . . 201 5. Bases constitucionales que facilitan o limitan los derechos polí- ticos de los discapacitados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204 6. Marcos legales que facilitan o limitan los derechos políticos de los discapacitados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209 7. Análisis del grado en que las normas constitucionales y legales son de aplicación en los países de la región . . . . . . . . . . . . . . . 217 8. Consideraciones finales: necesidad de reformas para atender la situación de los discapacitados . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220 XII. El voto en el extranjero, Carlos Navarro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224 1. Sobre la actualidad y complejidad del tema . . . . . . . . . . . . . . . 224 2. Panorama general de los registros positivos y sus característi- cas fundamentales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228 3. Países con registro negativo y su situación actual . . . . . . . . . . 246 4. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249 5. Referencias legislativas básicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251 XIII. El voto obligatorio, Mario Fernández y José Thompson . . . . . . . 253 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253 2. El voto como derecho y como deber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254 3. El voto obligatorio en América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256 4. Tendencias y perspectivas del voto obligatorio en América Latina 260 ÍNDICE 9
  • 10 ÍNDICE XIV. Abstencionismo y participación electoral, José Thompson . . . . . . 266 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 2. Concepto de abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 3. La naturaleza del voto como medida del abstencionismo . . . . 270 4. La extensión del abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275 5. Causas del abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277 6. Implicaciones del abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 7. Respuestas al abstencionismo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282 8. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285 XV. La reelección, Dieter Nohlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 2. Significado y vinculaciones de la no reelección en la historia constitucional latinoamericana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287 3. La reelección: situación actual y comparación . . . . . . . . . . . . . 289 4. La no reelección en cuestión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290 5. La no reelección parlamentaria: sus inconveniencias . . . . . . . 292 XVI. Sistemas electorales presidenciales y parlamentarios, Dieter Nohlen 294 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 2. Concepto de sistema electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294 3. Bases constitucionales y legales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 296 4. Elecciones parlamentarias y elecciones presidenciales . . . . . . 297 5. La estructura y los elementos particulares de los sistemas elec- torales y sus consecuencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 6. Los sistemas electorales parlamentarios . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305 7. Los efectos de los sistemas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318 8. La interrelación de las elecciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327 9. Los sistemas electorales presidenciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329 XVII. Sistemas electorales subnacionales, José Molina . . . . . . . . . . . . . . 334 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334 2. Sistemas para la elección del poder ejecutivo municipal . . . . . 343 3. Sistemas para la elección de los concejos municipales . . . . . . 349 4. Sistemas electorales regionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364 5. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368
  • ÍNDICE 11 XVIII. Los órganos electorales supremos, Juan Jaramillo . . . . . . . . . . . . 371 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371 2. Presentación comparativa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 377 3. Organismos supremos electorales y régimen democrático . . . 410 4. Consideraciones finales sobre el estado actual de los organis- mos electorales supremos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 423 XIX. El servicio electoral profesional, Mauricio Merino y Marco Anto- nio Baños . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 437 2. La función electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441 3. Designación y control del personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447 4. El modelo mexicano: un caso de referencia . . . . . . . . . . . . . . . 455 5. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 458 XX. Los registros electorales, Carlos Alberto Urruty . . . . . . . . . . . . . . 463 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 463 2. Registro electoral y registro civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 464 3. Registro electoral y registro de identidad . . . . . . . . . . . . . . . . . 466 4. Registro electoral y padrón electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 467 5. El padrón electoral y el voto observado . . . . . . . . . . . . . . . . . . 469 6. Formas de organizar el registro electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . 470 7. Tareas que debe cumplir el registro electoral . . . . . . . . . . . . . 473 8. La publicidad del registro electoral y el acceso de los parti- dos políticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 482 9. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 484 XXI. La convocatoria electoral, Francisco Fernández Segado . . . . . . . 487 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 487 2. Elecciones ordinarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 488 3. Elecciones extraordinarias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 507 4. Reflexión final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 525 XXII. Las candidaturas electorales, Francisco Fernández Segado . . . . . 527 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 527 2. Rango normativo de su ordenación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 528 3. Plazo para la presentación de candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . 533 4. Autoridad ante la que ha de formalizarse la presentación . . . 539
  • 12 ÍNDICE 5. Instancias legitimadas para la designación de candidaturas y ulterior presentación de las mismas . . . . . . . . . . . . . . . . . . 543 6. Formalidades exigidas para la presentación de una candida- tura . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 557 7. Forma, características y requisitos de las candidaturas . . . . 560 8. Modificaciones de candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 566 9. Calificación de las candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 571 10. Régimen de los recursos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 576 11. Proclamación de las candidaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 581 12. Incidencias extraordinarias sobre las candidaturas . . . . . . . 584 13. Reflexión final . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 586 XXIII. Los partidos políticos: condiciones de inscripción y reconocimien- to legal, Line Bareiro y Lilian Soto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 588 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 588 2. Tratamiento constitucional de los partidos políticos . . . . . . . 589 3. Definición jurídica de los partidos políticos . . . . . . . . . . . . . . 590 4. Requisitos para la formación de los partidos políticos y para la afiliación a los mismos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 594 5. Funciones de los partidos políticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 606 6. Extinción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 609 XXIV. Candidaturas independientes, José Luis de la Peza . . . . . . . . . . . 613 1. Estado, partidos y sociedad civil . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 613 2. Modelo teórico y concreción histórica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 615 3. Problemas empíricos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 618 4. Las candidaturas en los sistemas latinoamericanos . . . . . . . . 620 5. Valoración y perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 625 XXV. Democracia interna en los partidos políticos, Flavia Freidenberg 627 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 627 2. Bases constitucionales, democracia interna y funcionamiento partidista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 629 3. Y en la práctica… ¿cómo se eligen a los candidatos y a las au- toridades? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 642 4. Efectos de los mecanismos de selección de candidatos sobre el funcionamiento partidista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 659 5. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 661
  • ÍNDICE 13 XXVI. Representación política de las mujeres, Line Bareiro . . . . . . . . . 679 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 679 2. El sujeto transformador . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 680 3. El derecho constitucional y la representación femenina . . . . 681 4. El derecho internacional de los derechos humanos . . . . . . . 684 5. La legislación electoral y de partidos políticos . . . . . . . . . . . 686 6. Debates actuales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 691 XXVII. Representación de las minorías étnicas, Raúl Ávila Ortiz . . . . . . 693 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 693 2. El debate filosófico y teórico sobre el multiculturalismo . . 694 3. Delimitación conceptual . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 696 4. Tipología de los derechos político-electorales de las mino- rías étnicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 698 5. Casos y evidencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 698 6. Hallazgos y conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 705 XXVIII. La campaña electoral: publicidad/propaganda, periodo, prohibi- ciones, Martín Lauga y Juan I. García Rodríguez . . . . . . . . . . . 709 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 709 2. Campaña electoral: concepto, fuentes jurídicas e importancia de la regulación de la materia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 711 3. La regulación jurídica de la campaña electoral en la actua- lidad: una visión comparada con base en cinco elementos concretos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 734 4. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 742 XXIX. El financiamiento electoral: subvenciones y gastos, Daniel Zo- vatto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 744 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 744 2. Democratización, dinero y política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 745 3. Características formales y reales del financiamiento de la política . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 748 4. Los sistemas de financiamiento de los partidos políticos y las campañas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 754 5. Mecanismos e instituciones de control . . . . . . . . . . . . . . . . . 778 6. Régimen de sanciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 785 7. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 791
  • 14 ÍNDICE XXX. El acceso de los partidos políticos a los medios de comunica- ción, Carlos Navarro Fierro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 795 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 795 2. Medios de comunicación y elecciones . . . . . . . . . . . . . . . . . 797 3. Garantías de acceso gratuito a los medios de comunicación 799 4. Regulaciones relativas al acceso o la contratación y uso de tiempos o espacios comerciales durante los periodos elec- torales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 809 5. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 819 XXXI. La fiscalización de los gastos de los partidos políticos, Alonso Lujambio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 821 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 821 2. Una propuesta de marco analítico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 823 3. Una reflexión comparativa sobre los dilemas de la acción fiscalizadora . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 828 4. Conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 834 XXXII. Encuestas y sondeos durante el proceso electoral, Jorge La- zarte R. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 836 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 836 2. Las encuestas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 837 3. Examen comparativo de las normas legales . . . . . . . . . . . . 838 4. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 842 XXXIII. La jornada electoral: orden público, garantías, prohibiciones, Jochen Fuchs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 843 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 843 2. Normas relativas a la jornada electoral . . . . . . . . . . . . . . . . 843 3. La duración regular (del núcleo) de la jornada electoral . . 844 4. Cambios en la duración regular de la jornada electoral . . 847 5. La fecha de la jornada electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 849 6. Garantías y prohibiciones que facilitan la participación de los votantes y garantizan la libertad de voto . . . . . . . . . . . 849 7. Prohibiciones durante la jornada electoral . . . . . . . . . . . . . 867 8. Normas jurídicas relativas a las fuerzas armadas y públicas 868 9. Normas relativas a la jornada electoral existentes sólo en un país o en pocos países . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 871
  • ÍNDICE 15 10. Orden público y otros métodos y recursos para garantizar la integridad del sufragio durante la jornada electoral . . 873 11. Resumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 875 XXXIV. Las mesas electorales, Susana Sottoli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 878 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 878 2. La mesas electorales en la legislación . . . . . . . . . . . . . . . . . 881 3. Valoración general de la legislación existente . . . . . . . . . . 896 XXXV. Las boletas electorales, Ana Catarina Clemente . . . . . . . . . . . . 900 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 900 2. Tipos de boletas: posibilidad de diferenciación, origen y problemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 901 3. Normas de competencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 906 4. Normas de seguridad y control . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 911 5. Normas de transparencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 913 XXXVI. Recintos y urnas electorales, Alberto Ricardo Dalla Vía y Flo- rencia T. Soto Parera . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 917 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 917 2. Recinto electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 917 3. Urna electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 924 4. Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 927 XXXVII. La votación y el voto de los analfabetos, Jorge Lazarte R. . . . 929 1. Introducción y justificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 929 2. El proceso de votación y el mecanismo del ejercicio del voto 931 3. Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 944 4. La votación de los analfabetos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 945 5. Conclusiones y recomendaciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 950 XXXVIII. El voto electrónico, Fernando Tuesta Soldevilla . . . . . . . . . . 952 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 952 2. Definiciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 953 3. Sistemas de votación electrónica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 955 4. El proceso de tecnificación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 959 5. Los costos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 969 6. Experiencias del voto electrónico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 970
  • 16 ÍNDICE XXXIX. Los escrutinios: mecanismo y control, Beatriz Franco-Cuervo 975 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 975 2. Algunas precisiones sobre el concepto de escrutinio . . . . 976 3. Comparación sistemática del proceso escrutador en Amé- rica Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 979 4. Comunicación y publicación de resultados . . . . . . . . . . . . 992 5. La clasificación, valoración y eficacia de los votos . . . . . . 997 6. Variables que se relacionan con la efectividad de las nor- mas del escrutinio . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1001 7. A modo de conclusión . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1016 XL. Delitos y faltas electorales, Francisco Fernández Segado y J. Fernando Ojesto Martínez Porcayo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1020 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1020 2. Los delitos electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1025 3. Faltas electorales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1049 XLI. La observación (internacional y nacional) de las elecciones, Horacio Boneo, Manuel Carrillo y Ricardo Valverde . . . . . . . 1072 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1072 2. El concepto de observación electoral . . . . . . . . . . . . . . . . . 1073 3. La observación electoral en América Latina: experiencias y principales actores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1075 4. Base normativa: disposiciones constitucionales y legales 1080 5. Base normativa: regulaciones de los organismos electo- rales de América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1088 6. Las organizaciones de la sociedad civil y la observación de elecciones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1090 7. Prácticas y enfoques usuales de la observación electoral . . 1098 8. El impacto de la observación electoral . . . . . . . . . . . . . . . 1102 9. Observación nacional e internacional: fuerzas y debilidades 1107 XLII. La publicación de los resultados electorales y la proclamación de los candidatos electos, Ricardo Valverde . . . . . . . . . . . . . . 1110 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1110 2. Definiciones y naturaleza jurídica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1134 3. Organismos electorales encargados . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1137 4. Etapas del proceso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1138
  • ÍNDICE 17 5. Medios de publicación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1138 6. Acreditación de candidatos electos. Entrega de credenciales 1139 7. Conclusiones y tendencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1139 XLIII. Incompatibilidades, Julia Leininger y Bernhard Thibaut . . . . . . 1141 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1141 2. Incompatibilidades para presidentes y vicepresidentes . . . . 1143 3. Incompatibilidades para mandatos legislativos . . . . . . . . . . . 1144 4. Consideraciones finales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1150 XLIV. El contencioso electoral, la calificación electoral, Jesús Orozco Henríquez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1152 1. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1152 2. Los sistemas contenciosos electorales contemporáneos . . . . 1171 3. Garantías de los órganos encargados del contencioso elec- toral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1187 4. Características básicas de los medios de impugnación elec- toral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1209 5. Evaluación y perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1278 XLV. Estadística electoral, Dieter Nohlen y Fernando Tuesta Solde- villa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1289 Glosario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1295 Bibliografía . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1305 Acerca de los autores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1359
  • 19 PRÓLOGO “La salud de las democracias, cualesquiera que sean su tipo y grado, depen- de de un mísero detalle técnico: el procedimiento electoral. Todo lo demás es secundario […] Sin el apoyo de auténtico sufragio las instituciones de- mocráticas están en el aire.” Cuando, tres cuartos de siglo atrás, José Orte- ga y Gasset describía con estas palabras el nudo nodal de la relación entre derecho electoral y democracia,1 tenía sobre todo en mente la organización de la elección, o mejor dicho, el lado administrativo del proceso electoral. Ante la difundida práctica, por aquel entonces, de la manipulación electo- ral en su país de origen, España,2 es comprensible que haya hecho depen- der la legitimidad de las instituciones públicas de la garantía de elecciones libres y resultados electorales confiables, y que a estos últimos los haya vis- to estrechamente vinculados con el arreglo técnico de las elecciones. Una “votación digna de confianza” reclamaba resultados electorales objetiva- mente correctos, autoridades electorales que garantizaran un desarrollo normal y ordenado del acto electoral, procedimientos que permitieran comprobar adecuadamente los resultados electorales efectivos, en pocas palabras, un derecho electoral democrático. Sin embargo, la relación entre derecho electoral y democracia es más compleja; su vinculación es de carácter doble o recíproco. Por un lado, en la medida en que el derecho electoral cimienta la certeza de que la re- presentación política corresponde a la voluntad política del electorado expresada mediante el voto, este derecho se convierte en un instrumento técnico-jurídico para garantizar la democracia. Por otro lado, democracia y representación forman el sustrato a partir del cual han de exami- narse las soluciones técnicas que el derecho electoral proporciona. A la luz del principio democrático han de efectuarse las críticas y han de hacerse las pro- puestas de mejora de los mecanismos electorales. A la luz del principio demo- crático han de estudiarse los modos de organizar la administración electoral, 1 J. Ortega y Gasset (1958): La rebelión de las masas, segunda parte, cap. VII, Madrid. 2 D. Nohlen (1970): Spanischer Parlamentarismus im 19. Jahrhundert, Meisenheim a.G.
  • 20 PRÓLOGO las formas de confección del censo, los sistemas de votación y de escrutinio o, en fin, las diversas vías de control de los procesos electorales.3 El reconocimiento del principio democrático es, entonces, una con- dición necesaria para que el derecho electoral se organice democrática- mente, y esto, a su vez, es un prerrequisito sine qua non de la garantía de la democracia. Considerando la íntima relación entre democracia y derecho electoral, el reconocimiento creciente del principio de la democracia no pudo quedar sin consecuencias para el derecho electoral, no sólo respecto al derecho subjetivo de elegir y ser elegido, sino también respecto a la organización del proceso electoral en su parte administrativa. En los hechos, el proceso de democratización del sufragio, es decir, su extensión paulatina a sectores cada vez más grandes de la población, que corresponde al surgimiento de la democracia moderna, fue acompañado por medidas legales que apuntan a impedir el fraude electoral y sanear las prácticas electorales.4 Así se inten- tó impedir y restringir, mediante previsiones y prescripciones administrati- vas y control social, todo aquello que cuestionara la credibilidad y legitimi- dad de las elecciones. Con este objetivo se creó, por ejemplo, la institución de las autoridades electorales, cuya actuación debía ser independiente del poder político y de las fuerzas partidarias involucradas en la contienda elec- toral. En este mismo sentido se perfeccionaron los procedimientos de ins- cripción y control de los resultados electorales.5 Estas medidas partían del reconocimiento de “que no habrá posibilidad de elecciones libres en la prác- tica, si no se dispone de una administración competente, de un poder judi- cial independiente del gobierno que inspire confianza absoluta de rectitud inflexible ante la coacción o los intereses particulares, y de una opinión pú- blica enérgica capaz de reprimir todo intento de violencia y corrupción”.6 Mientras que en las democracias de los países industrializados la admi- nistración electoral llegó a perfeccionarse lentamente —ya mucho antes de 3 Palabras del doctor Manuel Aragón en representación de las participaciones extranjeras, en Tendencias contemporáneas del derecho electoral en el mundo. Memoria del II Congreso In- ternacional de Derecho Electoral, México, 1993, p. XXIV. 4 Véase a este respecto el estudio clásico de C. O’Leary (1962): The Elimination of Corrupt Practices in British Elections, 1868-1911, Oxford. 5 Un primer intento de sistematizar las experiencias de las democracias tras la primera Guerra Mundial puede hallarse en K. Braunias (1932): Das parlamentarische Wahlrecht (El de- recho electoral parlamentario), vol. 2, Berlín/Leipzig, pp. 134 y ss. 6 W. J. M. Mackenzie (1962): Elecciones libres, Madrid, p. 109.
  • PRÓLOGO 21 la era informática—, en América Latina, al menos en algunos países, el establecimiento de instituciones, reglamentos y prácticas administrativas para garantizar el libre ejercicio del sufragio y la libre expresión de las pre- ferencias políticas siguió siendo un problema pendiente.7 Por el contrario, incluso puede decirse que los efectos políticos del sufragio universal fueron socavados por prácticas de manipulación electoral, y esto no sólo en con- textos autoritarios en los que por su misma naturaleza quedan excluidas unas elecciones democráticas. En otros países de América Latina con una considerablemente larga tradición democrática comparable a la de las democracias en los países occidentales industrializados se generó, por el contrario, una tradición electoral democrática y fundada en el Estado de derecho que se volvió una parte de la cultura política y sobrevivió a las fases autoritarias. Incluso se puede decir que esta tradición electoral facilitó la superación del autorita- rismo, en tanto que los resultados de votaciones realizadas bajo regímenes militares se volcaron en contra de la dictadura, como por ejemplo en el re- feréndum de 1980 en Uruguay y en el plebiscito de 1988 en Chile. En Cos- ta Rica, Uruguay y Venezuela, dicha tradición electoral se articuló como un cuarto poder (poder electoral) a partir de las autoridades electorales su- premas. Con la recuperación de la democracia en América Latina en la década de 1980, creció rápidamente la conciencia de la estrecha relación entre de- mocracia y derecho electoral. Además, hoy se tiene más presente que el derecho electoral no sólo se define por el derecho individual de participar en la elección de órganos representativos, sino también por todo este con- junto de normas que regulan el proceso electoral: la institucionalización de los actores en este proceso; su independencia del gobierno; la elaboración del censo electoral; las disposiciones que garantizan la libre competencia y la igualdad de oportunidades en la contienda electoral: la operación mate- rial de la votación que asegura la libertad y el secreto del voto; la fiabilidad del escrutinio; en suma, todas aquellas garantías administrativas y jurí- dicas destinadas a que las elecciones sean libres y honestas (free and fair). Finalmente, frente a las experiencias del pasado en las que el fraude elec- 7 El presente tratado abarca los países siguientes: todos los estados de América del Sur con excepción de Guyana, Surinam y la (dependiente) Guyana francesa; todos los estados de Amé- rica Central (excepto Belice), México y, entre los estados del Caribe, únicamente la República Dominicana. Se estudian generalmente estos 18 países. A veces se incluyen observaciones re- feridas a Cuba y Haití.
  • 22 PRÓLOGO toral fue a menudo el detonante de revueltas y reacciones violentas de los actores políticamente oprimidos, también creció la conciencia de que la in- fluencia civilizadora de las elecciones, en contraposición sobre todo a for- mas violentas de canalizar conflictos, radica en el establecimiento y man- tenimiento de las normas de un derecho electoral democrático. Expresión de esta creciente experiencia son las reformas que se opera- ron en las legislaciones electorales de distintos países latinoamericanos. Igualmente importante parece el decidido esfuerzo de las autoridades elec- torales en distintos niveles de la organización electoral para resguardar y mantener los estándares democráticos durante el proceso. Varios factores contribuyeron a este desarrollo. Hay que citar sin duda en primer lugar el proceso de creciente valoración de la democracia que se verifica en el ám- bito regional e internacional; a ésto se agrega la mencionada experiencia latinoamericana con elecciones falseadas y sus efectos contraproducentes. Finalmente, las organizaciones internacionales se han esforzado por mejo- rar los estándares electorales en América Latina. A la cabeza de este esfuerzo ha estado el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) con su Centro de Asesoría y Promoción Electo- ral (Capel) mediante una gran variedad de actividades que no cabe aquí de- tallar. El IIDH y el Capel fueron apoyados por fundaciones internacionales que, a su vez, realizaron proyectos en distintos países con el propósito de asesorar a las autoridades electorales y auxiliarlas materialmente. A esto se suman las acciones de International IDEA (Institute for Democracy and Electoral Assistance), organismo intergubernamental con sede en Suecia que promueve el desarrollo de la democracia sostenible en todo el mundo y que, guiado por ese motivo, ha desarrollado múltiples actividades en La- tinoamérica que incluyen desde la asesoría especializada en reforma polí- tica y electoral a las autoridades políticas y electorales hasta procesos de capacitación y producción de material académico sobre la materia. Tam- bién deben destacarse las acciones puntuales de las Naciones Unidas, parti- cularmente en América Central, entre las cuales el operativo desplegado en ocasión de las elecciones nicaragüenses de 1990 fue el más visible e impor- tante, y la hoy casi rutinaria observación internacional de elecciones con la participación de diferentes organizaciones internacionales. Aun cuando ocasionalmente se produzcan resultados electorales dudo- sos o de los que cabe dudar, no puede negarse, en general, el éxito de los esfuerzos descritos. Es preciso tener en cuenta los límites efectivos de tales intentos. Con frecuencia se olvida mencionar que en el contexto de un es-
  • tado general verdaderamente desolador de la administración pública en América Latina, así como de situaciones financieras muy ajustadas y de ca- rencia de personal calificado, las autoridades electorales llevan a cabo una tarea extraordinaria cuando logran que unas elecciones se desarrollen de manera libre y honesta. Por lo demás, no es ni económica ni socialmente viable que un país destine más de uno por ciento de su producto interno bruto a la organización de los procesos electorales. El Tratado de derecho electoral comparado de América Latina intentó ex- poner por primera vez de manera sistemática y comparada, el derecho electoral en sentido amplio en su primera edición de 1998. La materia se dividió entonces en 30 temas, ordenados de acuerdo con el mismo desarro- llo del proceso electoral. En esta segunda edición, se han desglosado aún más las materias y ampliado los objetos de estudio de modo que el Tratado consta ahora de 45 entradas. La obra parte de las bases legales y los órga- nos electivos, pasa por el derecho electoral individual, los sistemas electo- rales, las condiciones de competencia política, las modalidades de votación etc., y concluye con el contencioso electoral y la estadística electoral. Se intercalaron asimismo algunas contribuciones de naturaleza más general, referidas al concepto y al contexto del objeto de estudio de esta obra. En particular, se pone en evidencia que debido a las diversas conexiones del derecho electoral con otras ramas del derecho, con la sociología y especial- mente con la ciencia política, estamos de hecho frente a una disciplina científica específica e independiente, aun cuando hasta ahora no se la ha- ya practicado así ni en el derecho ni en otras disciplinas (véase la entrada “Derecho electoral”). La primera edición ha contribuido a generar un cono- cimiento comparativo de la materia electoral en América Latina, a fomen- tar y a fortalecer la rama de investigaciones y estudios del derecho electoral regional. Agotada la primera edición, la segunda se plantea en los mismos términos. En este sentido, se han conservado los órdenes sistemáticos de aquélla, así como también varias contribuciones que fueron actualizadas. Esta nueva publicación se nutre entonces de los aportes de la obra antece- sora y de los avances efectuados en los últimos años en el ámbito del cono- cimiento comparativo en la materia. Por otra parte, en la estructuración de los capítulos se ha procedido de manera más diferenciada, profundizando en aspectos que por la misma evolución del derecho electoral han requeri- do mayor atención. Sería el caso, por ejemplo, de las minorías étnicas y de la fiscalización del financiamiento electoral. Además, la temática tratada se ha ampliado hacia ámbitos que el desarrollo de la democracia en América PRÓLOGO 23
  • 24 PRÓLOGO Latina ha vinculado progresivamente al derecho electoral, como en los ca- pítulos que se refieren a la ética, al fomento y al control de los procesos electorales, especialmente en relación con el papel que desempeñan las or- ganizaciones internacionales y la sociedad civil al respecto. La idea de un estudio comparativo sobre el derecho electoral en Amé- rica Latina surgió de conversaciones entre Sonia Picado Sotela, Daniel Zo- vatto y Dieter Nohlen a principio de la década de 1990. Fue concebido como el tercer componente de una trilogía, conformada por el Diccionario electoral (IIDH/Capel), aparecido en 1989, y la Enciclopedia electoral latino- americana y del Caribe, editada por Dieter Nohlen y publicada en 1993. La primera edición del Tratado de derecho electoral comparado de América La- tina fue realizada en el Instituto de Ciencia Política de la Universidad de Heidelberg. Los medios provinieron, por una parte, del Premio de Investi- gación Max Planck, recibido en 1991 por Dieter Nohlen y Sonia Picado So- tela y que otorgan la Fundación Alexander von Humboldt y la Sociedad Max Planck a investigaciones de reconocimiento internacional. Por otra parte, el IIDH/Capel, brindó también su apoyo económico a este proyecto. La segunda edición contó con recursos financieros de Capel, dirigido por Joseph Thompson, de International IDEA y del Instituto de Ciencia Po- lítica de la Universidad de Heidelberg. Para la elaboración de esta edición ha sido de especial importancia el apoyo personal amplio y múltiple de Da- niel Zovatto, director regional de International IDEA para América Latina, de José de Jesús Orozco Henríquez, magistrado del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de México y de José Woldenberg, presiden- te del Consejo General del Instituto Federal Electoral de México entre 1996 y 2003. Jesús Orozco, José Thompson y José Woldenberg se sumaron al grupo de editores de la obra. Como se desprende del índice de autores, en las investigaciones partici- paron muchos colegas especialistas de distintos países. Para la segunda edi- ción, destaca la mayor integración de expertos con responsabilidades y experiencias propias en la administración y jurisdicción electorales. Una vez más, el esfuerzo académico ha estado dirigido a elaborar un texto concep- tualmente homogéneo, de delimitación precisa entre las entradas y de un or- den interno de presentación de las respectivas materias que, en contraste con una sencilla compilación, justifica hablar de un tratado. Lograr este obje- tivo hizo necesario un intenso diálogo con los autores. Mientras que en el ca- so de la primera edición se celebraron dos talleres de trabajo en Heidelberg (en la antigua residencia de Max Weber) y en San José de Costa Rica (en el
  • IIDH) respectivamente, esta vez la comunicación sólo fue por vía electrónica. En términos generales, los nuevos autores lograron adaptarse al modelo. En la parte administrativa del proyecto colaboraron, en San José, el licenciado Gonzalo Brenes Camacho y, sobre todo, la licenciada Ileana Aguilar Olivares, consultores de International IDEA; en Heidelberg, Silvia Montaña y, especialmente, Claudia Zilla M. A., mis asistentes de investiga- ción. Claudia me apoyó en la composición de la obra conforme a los crite- rios señalados, en la coordinación de las contribuciones y en la revisión de la redacción. Deseo expresar un gran agradecimiento a todas las personas, instituciones y fundaciones mencionadas por su enorme apoyo, sin el cual la obra aquí presente en su segunda edición no habría sido posible. Asimismo, quiero agradecer a los muchos colegas y amigos que apoya- ron de una u otra forma las investigaciones y la cooperación investigadora internacional. Por último, tengo una deuda de agradecimiento con el Fon- do de Cultura Económica por la inclusión de esta obra en su sección Polí- tica y Derecho, así como con el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación de México por el apoyo en la impresión. En el sentido de las consideraciones anteriormente formuladas sobre la importancia del derecho electoral para la democracia, así como de la de- mocracia para el derecho electoral y el desarrollo reciente de esta materia en América Latina, el presente Tratado de derecho electoral comparado de América Latina se entiende, al igual que la Enciclopedia electoral latinoame- ricana y del Caribe así como Elections in the Americas (publicado por Ox- ford University Press en 2005), obras realizadas también en Heidelberg, co- mo una contribución científica al desarrollo de la democracia en América Latina. En este sentido, se dedica esta obra a la consolidación de la demo- cracia en la región. DIETER NOHLEN Heidelberg, junio de 2005 PRÓLOGO 25
  • I. DERECHO ELECTORAL DIETER NOHLEN, DANIEL SABSAY 1. INTRODUCCIÓN El término “derecho electoral” no ha sido elegido por azar como título de la presente obra. De acuerdo con las consideraciones de los propios inves- tigadores participantes en el proyecto, resulta el más adecuado para de- terminar el objeto de estudio de este tratado: el conjunto de normas que regulan la elección de los órganos representativos en América Latina. En este sentido, el derecho electoral podría percibirse como sinónimo de le- gislación electoral. Sin embargo, el término no se refiere sólo a lo codi- ficado en las constituciones, las leyes electorales y los reglamentos en lo referente a los órganos de representación y al sufragio, ni a la organiza- ción, la administración y la ejecución de los procesos electorales. Por una parte, el derecho electoral incluye un conjunto de conocimientos mucho más amplio y abarca principios políticos, parámetros comparativos, ante- cedentes históricos y sociológicos, así como experiencias del pasado que permiten vincular el estudio de la materia con reflexiones sobre la repre- sentación política, los partidos, la democracia, el parlamento, el presiden- cialismo y el parlamentarismo, etc. Por otra parte, el derecho electoral sig- nifica también ciencia, teoría o saber, e incluye, además, un saber crítico sobre las normas. De este modo, el derecho electoral constituye toda una disciplina con características propias. 2. EL CONCEPTO DE DERECHO ELECTORAL En la literatura científica y en el habla cotidiana conviven dos conceptos de derecho electoral, uno restringido y otro amplio. El concepto restringido hace referencia a un derecho subjetivo del individuo de elegir y ser elegido y, de hecho es idéntico al de sufragio (voting rights). El concepto amplio alude al derecho que regula la elección de órganos representativos. 27
  • Esta distinción entre dos conceptos no es nueva y se halla, por ejemplo, en la obra clásica de Karl Braunias Das parlamentarische Wahlrecht (De- recho electoral parlamentario), editada en 1932. Sin embargo, sin hacer mayores consideraciones sobre los dos usos del concepto que él mismo dis- tingue, Braunias utiliza el término “derecho electoral” de manera amplia só- lo en el título de su obra. En su análisis, la expresión se limita al concepto en el sentido restringido, incluso cuando Braunias expone diferentes teorías del derecho electoral. Esta manera de aplicar el término parece sintomática en todos los trabajos de derecho político o público dedicados al estudio de la materia en sus dos acepciones, amplia y restringida, y se une a la tenden- cia a renunciar al concepto “derecho electoral” en el sentido amplio para titular trabajos dedicados a la institucionalización y organización de las elecciones dentro del ámbito de la ciencia política, como lo demuestran los también clásicos estudios de W. J. M. Mackenzie (Elecciones libres) y de Dolf Sternberger y Bernhard Vogel (Die Wahl der Parlamente/La elección de los parlamentos). El empleo del término “derecho electoral” en el sentido restringido, i.e. como derecho subjetivo, como sinónimo de sufragio, refleja varios estados de cosas: Primero, parece expresar una opción por lo específico en contraposi- ción a lo difuso. Es cierto que, entendido en el sentido restringido como de- recho de sufragio, el significado del concepto es más específico. Además, su empleo en esta acepción está estandarizado. En el caso del concepto en sentido amplio, no hay un acuerdo básico en cuanto a sus connotaciones y su uso no se atiene a pautas comunes, lo que abre la puerta a ambigüeda- des. Sin embargo, la amplitud connotativa no excluye necesariamente la precisión denotativa. El concepto de derecho electoral en un sentido am- plio sigue teniendo un referente preciso: el derecho que regula la elección de los órganos representativos en una democracia. La falta de un uso es- tandarizado es real, pero tampoco debe olvidarse que parece preferible un concepto más ambiguo y hasta ahora poco usado, pero relevante, a uno unívoco, más utilizado, pero menos relevante. A las consecuencias de estas reflexiones retornaremos más adelante. Segundo, refleja una valoración basada en el criterio de la importan- cia. En el contexto del desarrollo de la democracia moderna, y desde el punto de vista político y también científico, parecía mucho más importan- te el tema de la universalización del sufragio que el de los demás aspectos organizativos y administrativos de las elecciones, pese al significado que 28 DERECHO ELECTORAL
  • podrían tener para la inclusión real en la política de los nuevos estratos con derecho a voto. Esta asignación de mayor importancia al derecho electo- ral individual, al derecho de participación política, frente al derecho elec- toral como el conjunto de normas que regulan la expresión del voto y de la soberanía popular, en realidad (sólo) tenía fundamento allí donde el Estado como aparato burocrático-racional había precedido a la universalización del sufragio o donde ambas evoluciones se producían simultáneamente. No tanto así en Iberoamérica y otras partes del mundo, donde la democratiza- ción del sufragio y la celebración continua de elecciones no necesariamen- te marcaba un progreso democrático, puesto que, a falta de un aparato ad- ministrativo y jurisdiccional independiente, no garantizaba la erradicación de prácticas electorales fraudulentas. En tales circunstancias, el concepto de derecho electoral en el sentido restringido es claramente insuficiente, pues ignora precisamente aquellos aspectos organizativos y administrativos in- dispensables para que unas elecciones con sufragio universal sean real- mente democráticas, es decir, libres y honestas. Tercero, la renuncia o casi renuncia al concepto genérico de “derecho electoral” parece revelar una inseguridad sobre su autonomía y su lugar en el campo del saber, especialmente como rama del derecho, por un lado, y sobre su contenido y pertinencia a diferentes disciplinas, por el otro. Es ob- vio que el objeto del derecho electoral como lo hemos indicado arriba, con sus dimensiones jurídicas, teórico-normativas, comparativas, sociológicas e históricas, requiere un tratamiento multidisciplinario. La necesidad de convocar a diferentes disciplinas a participar en el estudio del objeto pa- rece cuestionar una denominación que se podría interpretar como adjudi- cación del campo a la rama jurídica. Nos estamos refiriendo, sobre todo, a la ciencia política que por su multidisciplinariedad interna y su vocación interdisciplinaria parece estar en igualidad de condiciones para encarar el estudio de la materia. Y no es casual que el coordinador original de esta obra sea politólogo y que, por lo demás, haya dirigido varias tesis de doc- torado sobre temas de organización electoral en América Latina (Jarami- llo, 1994; Franco, 1995; León-Roesch, 1997). Por otra parte, en el campo exclusivo del derecho, no se ha logrado identificar el lugar que ocupa o debería ocupar la materia electoral en el universo jurídico. Tradicionalmente el derecho electoral ha sido considera- do como un capítulo de alguna otra rama del derecho constitucional o del derecho administrativo, incluso se le ha ubicado “a caballo” entre estas dos áreas jurídicas. En realidad, se ha incluido dentro del campo de otras ra- DERECHO ELECTORAL 29
  • mas del derecho público por asociación, debido a las materias con las que se relaciona la cuestión electoral, con lo que el derecho electoral constitu- ye así un capítulo de importancia variable. 3. EL DERECHO ELECTORAL COMO RAMA AUTÓNOMA DE DERECHO A nuestro entender, el derecho electoral como conjunto de normas y princi- pios que regulan el proceso electoral, compone un sistema jurídico parti- cular. Por supuesto que no desconocemos la necesaria unidad que posee el derecho como disciplina humana. Al respecto, compartimos la visión de Hans Kelsen, quien entiende que el derecho es uno solo en razón de su creador y de su destinario común y final, de sus finalidades y de su marcha ascendente, progresiva y trascendente en cualquier hecho de la vida social (Kelsen, 1934: 108). Sin embargo, por distintos motivos el derecho ha sido dividido en diferentes ramas. Las divisiones surgen como una necesidad propia de su mejor estudio, interpretación y aplicación. Son también una consecuencia de características propias que exhiben, dentro del género, las diferentes ramas del derecho susceptibles de ser individualizadas. Es interesante observar que fue un jurista latinoamericano quien afir- mó —de manera absoluta— la autonomía del derecho electoral como or- den jurídico especial, con reglas y principios técnicos propios. Se trata del cubano Rafael Santos Jiménez, quien en su excelente obra Tratado de dere- cho electoral, publicada en el año 1946, despues de revisar la literatura europea al respecto, deplora que “hasta ahora no se haya considerado la autonomía del derecho electoral, que siempre se ha relegado a un plano in- ferior”. Sus argumentos en contra, sin embargo, se apoyan sólo por un la- do en el concepto de derecho electoral, como él lo define: “Un conjunto de principios y reglas […] que no sólo está integrado por normas de conducta sino también por fundamentos filosóficos”. Por el otro lado, su afirmación de la autonomía del derecho electoral se fundamenta en la importancia que este status podría tener para el desarrollo de la democracia en el mundo. Como ex vicepresidente de la Cámara de Representantes de su país, vincu- lado a la práctica política, Santos Jiménez hace votos para que el derecho electoral ocupe el lugar que le corresponde para que su pleno desen- volvimiento ejerza la influencia beneficiosa consiguiente en las instituciones electorales políticas del mundo. La autonomía del derecho electoral resulta, 30 DERECHO ELECTORAL
  • realmente, factor poderoso y universal de progreso político y de bienestar co- lectivo, ya que al examinarse las instituciones electorales detenidamente, con rigor científico, se palpan sus deficiencias, se anotan los errores, se ponen de manifiesto las arbitrariedades, resaltan las injusticias y, al señalarse los reme- dios aplicables y considerarse sus resultados positivos en otros países, se siem- bra en la conciencia de los pueblos el impulso necesario para adelantar por el camino del éxito (Santos Jiménez, 1946: 15-16). En lo atinente a la autonomía del derecho electoral, parece de gran uti- lidad práctica la argumentación de que se vale Flavio Galván Rivera para fundamentar la autonomía de nuestra rama del derecho. Para este autor el derecho electoral es autónomo, porque existe legislación especializada —cri- terio legislativo—; porque se han instituido tribunales electorales especializados —criterio jurisdiccional—; porque, aun cuando escasa todavía, existe literatura jurídica especializada en la materia —criterio científico—, y porque en las insti- tuciones educativas donde se imparte la profesión jurídica, existen asignaturas especializadas sobre el tema. Finalmente, porque el derecho electoral ha estruc- turado su propio lenguaje científico; el significado de las voces usadas no puede buscarse con éxito en los diccionarios de consulta ordinaria, sino únicamente en los especializados en esta rama del conocimiento (Galván Rivera, 1993: 678-679). Como se puede ver, nuestra postura no se funda en el deseo de crear ar- tificialmente un campo autónomo del mundo jurídico. Se trata de aprehen- der, por medio de criterios lógicos, adecuados al campo del comportamien- to humano que se pretende regular, las reglas jurídicas que de él nacen. Nuestra disciplina tiene sustantividad propia; es independiente porque se funda en principios, métodos y tiene un objeto que le es propio. Los fenó- menos de derecho público que incluye requieren de definiciones particu- lares que sólo pueden darse mediante reglas que le sean propias. Ellas hacen al procedimiento, al sistema de garantías, a la autoridad de aplicación, en- tre muchos otros elementos que poseen una especificidad particular. 4. FUENTES, OBJETO Y CLASIFICACIÓN DE LAS NORMAS DEL DERECHO ELECTORAL Preocupado por las fuentes del derecho electoral, Rafael Santos Jiménez precisa que “dentro de su contenido tenemos disposiciones constituciona- DERECHO ELECTORAL 31
  • 32 DERECHO ELECTORAL les y legales, instrucciones y reglamentos, jurisprudencia gubernativa y contenciosa, usos y costumbres de trascendencia jurídica; pero tenemos también fines y causas; inducciones y deducciones; análisis y críticas; com- paraciones, comprobaciones y síntesis” (Santos Jiménez, 1946: 16). Si las fuentes son medios a través de los cuales surge o se expresa el de- recho, nos permitimos agregar a las que este tratadista enumera, el derecho internacional. Hoy, en materia electoral, no se puede subestimar el alto nú- mero de convenciones internacionales que se ocupan de los derechos huma- nos y, entre ellos, de los políticos. Al respecto, establecen un gran número de contenidos relativos al sufragio y su utilización como elemento insustituible para la designación de los gobernantes en el marco de un sistema demo- crático de gobierno. La Convención Americana sobre Derechos Humanos —más conocida como Pacto de San José de Costa Rica— constituye el ins- trumento internacional más importante para América Latina en la materia, por la profundidad de tratamiento y porque vincula a la mayoría de países de la región. Tampoco se deben olvidar las reglas en materia de observación internacional de elecciones que desde las organizaciones internacionales —OEA y ONU— producen un importante cambio en el principio de no inter- vención en los asuntos interiores de los estados. En tal sentido podemos ci- tar opiniones y resoluciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, órgano creado por la citada convención y que constituye una au- toridad supranacional para los países signatarios de la misma. El objeto de nuestra disciplina versa sobre la materia electoral, en todo lo atinente al derecho. De conformidad con la Constitución Política mexica- na, se trata de la regulación jurídica de la organización y realización de las elecciones, consideradas como función estatal (arts. 1-7). Por otra parte, cabe destacar la gran proximidad que tienen los temas que trata el derecho electoral con los temas de la democracia; de hecho, los asuntos que abarca el objeto del primero pertenecen necesariamente al sistema democrático en su conjunto; es más, del grado de observancia de la temática electoral depende- rá gran parte del vigor del sistema democrático como un todo. Agruparemos los temas del derecho electoral de la siguiente manera: • Características de las elecciones y de los procesos electorales. • Principios y garantías. • Delitos e infracciones. • Sistemas electorales. • Campañas electorales.
  • • Partidos políticos. • Financiamiento de elecciones y de partidos. • Formas de democracia semidirecta. • Normas de procedimiento electoral. • Exigencias en control y fiscalización de actos electorales. • Autoridad electoral. • Normas en materia de observación de procesos electorales. • Capítulo correspondiente del derecho internacional de los derechos humanos. Manuel Aragón considera que, por una parte, “el derecho electoral es un instrumento de garantía de la democracia, esto es, una técnica jurídica mediante la cual se pretende asegurar la certeza en el otorgamiento de la representación popular”. Es precisamente “a la luz del principio democrá- tico que se deben estudiar los modos de organizar la administración elec- toral, las formas de confección del censo, los sistemas de votación y escru- tinio o, en fin, las diversas vías de control de los procesos electorales”. Y retomando el vínculo entre derecho electoral y democracia, el catedráti- co español estima que es por ello que “el derecho subjetivo a elegir está íntimamente relacionado con los demás derechos; con el de igualdad en primer lugar, con los de libertad de expresión y asociación en segundo lu- gar, con los de libertad y, en fin, con el resto de los derechos del hombre que, por serlo, es precisamente un ciudadano, esto es, un hombre libre que participa en el gobierno de su comunidad” (Aragón Reyes, 1993: XXIV). Nos parece importante destacar la conclusión a que arriba Manuel Aragón cuando considera que “el derecho electoral no es sólo una técnica jurídica al servicio de la democracia, un instrumento, pues, de garantía; también desempeña, y ése es su otro carácter, una función legitimadora, ya que la democracia se afianza precisamente gracias al correcto funcio- namiento de los procesos electorales”. Pero, para llevar a cabo esa doble función, el derecho electoral debe estar integrado por reglas que sean un vehículo eficaz para asegurar la plena vigencia de los derechos políticos y para el logro de instituciones que hagan transparente el proceso de acce- so a los cargos de gobierno, posibilitando así que el Estado de derecho se consolide. También resulta relevante tener en cuenta que el derecho electoral con- sidera dos campos bien determinados entre sus contenidos fundamentales. Como señala Fernando Flores García, hay una DERECHO ELECTORAL 33
  • subdivisión entre derecho electoral material, sustantivo o primario, y derecho electoral instrumental, adjetivo, procesal o secundario, a pesar de que no haya entre ese binomio una separación legislativa más o menos marcada, tal como opera en otras áreas jurídicas, a semejanza de como ocurre, por ejemplo, en las materias civil, penal o administrativa, sino que la mayor parte, por no hablar de la totalidad de los ya numerosos catálogos legales electorales […] han con- tenido una composición mixta, un entrecruce de normas sustantivas y adjeti- vas, cuando no con el agregado de preceptos orgánicos, creando y ordenando cuerpos administrativos; y, últimamente, de órganos jurisdiccionales (desde el punto de vista material, aunque no formalmente judiciales) electorales (Flores García, 1993: 640-641). En definitiva, el derecho electoral está integrado por dos cuerpos nor- mativos: el primero aborda el campo material o sustantivo, mientras que el segundo se ocupa de lo estrictamente procedimental. Por último, se debe tener también en cuenta la función cívica que cum- ple el derecho electoral, en la medida en que se constituye en una valiosa herramienta de educación ciudadana. El conocimiento de los diferentes capítulos que lo integran trae aparejada la observación de muchos de los momentos cruciales de la vida política dentro de un marco pluralista. Pen- samos que esta característica debe ser tenida en cuenta al momento de de- terminar los fines y fundamentos del derecho electoral. 5. RELACIONES CON LAS OTRAS RAMAS DEL DERECHO El derecho electoral forma parte del derecho público de un Estado. Esto es así porque sus normas regulan básicamente relaciones que se establecen entre los particulares y el Estado. Se trata de determinar, grosso modo, la forma en que los primeros pueden erigirse en titulares de los dos poderes estatales o de asegurar su participación por medio del sufragio respecto de decisiones que hacen al gobierno de la comunidad. Asimismo, un capítulo del derecho electoral, aquel que se centra en los aspectos de procedimiento, se ocupa de organizar la autoridad de aplicación. Este capítulo no trata ex- clusivamente del órgano en sí mismo, sino que también debe arreglar las re- laciones que vinculan a éste con otros entes o autoridades. Es decir, estamos frente a reglas que regulan relaciones entre distintos órganos. Como se apre- cia en los dos casos descritos, nos encontramos frente a situaciones típicas 34 DERECHO ELECTORAL
  • del derecho público. Son fenómenos que interesan al orden público de un país en razón de comprometer el interés general de la comunidad. Por lo tanto, en el esquema de relaciones entre el derecho electoral y las restantes ramas tiene preponderancia la presencia de aquellas que inte- gran el campo de derecho público. Nos parece importante tener en cuenta que el presente análisis se efectúa en función de la consideración de lo elec- toral como materia que involucra conocimientos pluridisciplinarios y que, por lo tanto, necesita valerse de contenidos provenientes de otras discipli- nas para cumplir de manera cabal con sus objetivos. Comenzaremos con el vínculo entre derecho electoral y derecho cons- titucional, en razón del lugar preponderante que, como marco de todo el sistema jurídico, tiene este último. Precisamente, en la constitución se de- terminan las bases de las instituciones que luego son desarrolladas en los cuerpos normativos que integran el derecho electoral. Una premisa funda- mental consiste en la necesidad de concordancia entre el derecho consti- tucional y el derecho electoral. Es decir, el derecho electoral no tiene que contradecir el texto constitucional en el desarrollo de sus contenidos. Las relaciones varían según el criterio del Constituyente en esta materia. Ello, en razón de que existen dos modalidades en cuanto a la extensión que de- ben tener los contenidos electorales en la constitución. Uno de los criterios es aquel que entiende que la materia electoral debe ser tratada lo más bre- vemente posible, limitarse a ciertos aspectos fundamentales en materia de sufragio y alguna indicación sobre modos de elección de autoridades. El otro criterio considera que la cuestión debe ser tratada con mayor detalle, llegando a incluir las características de la autoridad de aplicación y la fór- mula de reparto en lo que hace al sistema electoral. Va de suyo que en los países cuyas constituciones se han inclinado por la primera de las modali- dades, la relación entre el derecho electoral y el constitucional será mucho menor que en el segundo caso. En cuanto a la relación con las restantes ramas, se tratará siempre de un nexo que le servirá al derecho electoral como instrumento para regular aquellas cuestiones que por su semejanza deban ser reguladas por normas propias de la otra rama considerada, con arreglo a las particularidades que presente. Por ejemplo, en materia de derecho administrativo sus principios serán aplicables en cuanto la naturaleza específica del servicio electoral no requiera principios propios. Con el derecho penal, el vínculo surge de la ne- cesidad que tiene el derecho electoral de tipificar aquellos hechos que con- figuran delitos o contravenciones de tipo electoral. En este tipo serán apli- DERECHO ELECTORAL 35
  • cables de todas maneras los principios generales que se derivan del derecho penal de cada país. Asimismo, nada obsta para que estos delitos integren un capítulo especial del Código penal correspondiente. Lo mismo ocurre con el derecho procesal, que aporta una cantidad de institutos aptos para llevar a cabo los procedimientos que tienen lugar en el ámbito electoral. Piénsese al respecto en toda la actividad de tipo jurisdiccional que desarrolla el tribunal o autoridad de aplicación. Pues bien, estos actos deben estar enmarcados por reglas de tipo procedimental que se compadezcan con el derecho proce- sal nacional. 6. RELACIONES CON LAS CIENCIAS SOCIALES En varias oportunidades hicimos referencia —explícita o implícitamente— al carácter multidisciplinario de la materia electoral y, por consiguiente, de la disciplina de derecho electoral con sustantividad propia. Se podría sos- tener, especialmente desde la jurisprudencia, que otras ramas del saber po- drían aportar conocimientos para iluminar aspectos específicos en una materia sustancialmente de derecho. Sin embargo, no cabe duda de que el derecho y las ciencias sociales, incluida la historia, aportan su parte indivi- dual genuina y confluyente a la disciplina. Es verdad que la ciencia política en América Latina, hasta ahora, no se ha dedicado al tema, pero es igualmente cierto que el estado de la investi- gación sobre materia electoral es en general insatisfactorio. Los trabajos de derecho disponibles se restringen solamente a algunos estudios de caso, muy atados a las respectivas legislaciones nacionales estudiadas y limita- das a aspectos particulares del derecho electoral. Esta situación refleja en cierta medida la aversión, o mejor dicho, la renuncia de la jurisprudencia a la comparación jurídica (Rechtsvergleich). Por otra parte, el método comparativo es frecuentemente percibido por parte de la propia jurisprudencia como método de las ciencias sociales. De hecho, la ciencia política, por ejemplo, que no se define por un sólo método, reconoce en el comparativo el método propiamente suyo (Nohlen, 2006: 873-882), por supuesto sin exclusivismo, sabiendo bien que otras discipli- nas lo emplean también. Y de hecho, por su frecuente y hábil empleo del método comparativo, la ciencia política es un socio ideal del derecho para el estudio de la materia electoral. Esta asociación se justifica asimismo por varias otras circunstancias. Así, es bien sabido que los principios y preceptos que rigen el proceso elec- 36 DERECHO ELECTORAL
  • toral son cambiantes en su propio desarrollo y como resultado de experien- cias históricas. El concepto de sufragio universal, por ejemplo, ha sido de contenido cambiante, y no se sabe si su definición actual, que abarca am- bos géneros y a los mayores de 18 años, incluidos los analfabetos, significa el punto final de un largo proceso histórico. Hay conceptos que pese a pre- sentar también una evolución hacia contenidos más igualitarios, no exhi- ben parámetros tan fáciles de medir como en el caso del sufragio y tam- poco existen barreras para involuciones. Un buen ejemplo es el propio concepto de igualdad (Heller, 1934: 276-277), cuya importancia ha crecido mucho por su aplicación no sólo en el ámbito del sufragio, sino también en el de la competencia política, del acceso a los medios de comunicación, de la financiación de las campañas electorales, etcétera. Ahora bien, estas cuestiones forman parte del canon privilegiado de problemas a los cuales se dedica la ciencia política, no sólo para analizar la realidad, sino también para enjuiciarla comparativamente y elaborar propuestas de reforma. Por su orientación sistemática, la ciencia política es capaz de considerar también el contexto, es decir, el sistema político en el cual tienen que operar los instrumentos técnicos y evaluar las conse- cuencias que estos conllevan, ya sea respecto al funcionamiento y la efi- cacia del sistema político o a intereses particulares, como, por ejemplo, aquellos de los partidos políticos (o de uno de ellos). No es casual que el ámbito de los sistemas electorales, parte integral del derecho electoral, se haya desarrollado como campo privilegiado de la ciencia política (Nohlen, 2004). Por otra parte, los conceptos en su función de principio para regir y eva- luar la práctica electoral cambian de significado y valor según las condicio- nes histórico-contingentes. Lo mismo ocurre con los elementos técnicos e instrumentales. Es precisamente en el campo de la organización electoral, en el ámbito administrativo de las elecciones, donde el factor sociológico interviene con fuerza. Vale recordar las consideraciones de W. J. M. Mac- kenzie, que subrayan las dificultades para institucionalizar las elecciones democráticas cuando los ambientes son muy distintos de los previstos por la doctrina de las elecciones libres. “El sistema (de elecciones libres) tiene una lógica propia, independiente de la historia, pero su aplicación práctica es histórica y lleva la impronta que marcan la idiosincracia y las condicio- nes de vida de las diversas naciones occidentales. Su futuro depende, pues, de la posibilidad de adaptación a países para los que la historia occidental significa muy poco” (Mackenzie, 1962: 17). DERECHO ELECTORAL 37
  • En el Tratado de derecho electoral comparado de América Latina, se estu- dia precisamente el derecho electoral en sus múltiples materializaciones, en sus configuraciones específicas, resultantes de la historia de las naciones en este hemisferio, y de manera comparativa, que más allá de los rasgos dis- tintivos de cada caso contribuye a la conformación de un cuerpo normati- vo y de prácticas electorales comunes al área. 7. CONSIDERACIONES FINALES En el momento actual, los países latinoamericanos transitan por una eta- pa de fortalecimiento de sus instituciones democráticas. Transcurrida más de una década y media desde la reinstauración del constitucionalismo de- mocrático en casi todos los países de América Latina, las cuestiones vincu- ladas con la designación de los gobernantes siguen asumiendo una trascen- dencia particular. Así, cuestiones relacionadas con los sistemas electorales más adecuados, con la estructura encargada del control de los actos elec- torales y de los litigios a que ellos pueden dar lugar, así como también con la problemática en torno al financiamiento de los partidos y de campañas, constituyen, entre muchas otras, cuestiones de singular importancia en la agenda de las nuevas democracias. Es cierto que la consolidación de la de- mocracia en América Latina depende de varios factores: variables socio- económicas, desarrollo de una cultura democrática, estructuras de poder institucional, etc. Una fuente de consolidación de la democracia, sin em- bargo, es el derecho electoral, su desarrollo hacia un derecho electoral de- mocrático y el mantenimiento del progreso que se ha alcanzado. Tiene razón Manuel Aragón cuando enfatiza la estrecha relación entre derecho electoral y democracia, y cuando establece, como su finalidad, la pervivencia y consolidación de la democracia como criterio que inspira las soluciones técnicas del derecho electoral. Teniendo en cuenta el momento actual de América Latina, así como la necesidad de promover la idea demo- crática en la región, el catedrático español va más lejos al conectar abierta y unívocamente, en un plano normativo, el derecho electoral con el principio democrático, afirmado en un foro de expertos en derecho electoral: “Sólo me- rece el nombre de derecho electoral aquel que, basándose en el sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, garantiza la libre competencia y la igualdad de oportunidades en la contienda electoral, así como la fiabilidad de los resultados producidos en las votaciones” (Aragón Reyes, 1993: XXV). 38 DERECHO ELECTORAL
  • 39 II. ELECCIONES Y CONTEXTO POLÍTICO MICHAEL KRENNERICH, CLAUDIA ZILLA LAS ELECCIONES representan uno de los fenómenos políticos de más amplia difusión en los estados modernos de todo el mundo. Sin embargo, ninguna elección es igual a otra. Enmarcadas en contextos sociales y políticos hetero- géneos, tanto en el sentido estructural como en el coyuntural, las elecciones varían en alto grado respecto a su competitividad y las funciones políti- cas que cumplen. En una democracia, el carácter competitivo de las eleccio- nes constituye una conditio sine qua non. En este artículo presentamos una introducción al tema de las elecciones ante el transfondo de la evolución general de la democracia en América Latina. En contraste con América del Norte o Europa Occidental, América La- tina representa una región que desde su independencia no ha conseguido instaurar un orden democrático estable. En el siglo XIX, las dictaduras cau- dillistas constituyeron más la regla que la excepción. A pesar de que la ma- yoría de las constituciones de las repúblicas latinoamericanas establecieron muy tempranamente sistemas presidenciales (con parlamentos unicame- rales o bicamerales), en los que la forma de llegar al poder habría de deci- dirse en teoría por medio de elecciones, la cuestión del poder se definía de hecho por las armas. No eran raras las luchas sangrientas entre caudillos pertenecientes a diferentes facciones de la oligarquía. Los incontables cam- bios en el poder (como un ejemplo extremo se podría mencionar a Perú) eran indicio de la gran inestabilidad política dominante. Las elecciones, en este contexto, muchas veces sólo tenían la función de confirmar ex post las relaciones fácticas de poder. Fue hasta finales del siglo XIX cuando en algu- nos estados latinoamericanos empezaron a establecerse competencias elec- torales entre partidos políticos oligárquicos. No obstante, esta competencia sólo adquirió cierta importancia sociopolítica cuando se amplió el sufragio y se restringió el fraude electoral, antes considerablemente extendido. En el siglo XX, América Latina se vio ante la alternativa dictadura o de- mocracia. Los estados del Cono Sur, Argentina, Chile y Uruguay, fueron los precursores del establecimiento de formas democráticas de gobierno en el
  • 40 ELECCIONES Y CONTEXTO POLÍTICO subcontinente. Otros estados siguieron su ejemplo, pero la democracia sólo logró perdurar durante décadas en Chile, Costa Rica, Uruguay y Venezuela (a partir de 1958). En Argentina y Brasil, así como en los países andinos, Bo- livia, Ecuador y Perú, se alternaba entre formas autoritarias y democráticas de gobierno. En América Central, en el Caribe hispanohablante y en Para- guay, la democracia ni siquiera llegó a instaurarse. El grado más bajo de de- mocracia se alcanzó entre los años 1960-1970. Entonces, a las dictaduras de la región central se sumaron los regímenes militares en casi todos los es- tados sudamericanos (Brasil 1964; Argentina 1966, 1976; Perú 1968; Ecua- dor 1972; Chile y Uruguay, ambos 1973), de manera que únicamente Costa Rica, Venezuela y Colombia —este último país con un pluralismo limita- do— siguieron contando con formas de gobierno democráticas. Mientras algunos regímenes autoritarios —heterogénos entre ellos, por cierto— eliminaron las elecciones (Argentina, Bolivia, Chile, Ecuador y Uru- guay) en las décadas mencionadas, otros regímenes del mismo cuño llevaron a cabo procesos electorales con relativa regularidad, como El Salvador, Gua- temala, Honduras (por épocas), Nicaragua, Paraguay, la República Dominica- na y México, con su forma específica de autoritarismo. En Brasil y Haití se elegía el parlamento. Llama la atención que bajo las dictaduras se realiza- ran elecciones precisamente en aquellos países que carecían de experiencias democráticas (excepto a Brasil). Las elecciones bajo los regímenes autorita- rios se caracterizan como semicompetitivas y, a veces, incluso como no competitivas. La posibilidad de escoger (entre distintas opciones) y la liber- tad de elección estaban limitadas en todos los casos y, en ocasiones, incluso abolidas por completo. Con frecuencia se cometían fraudes electorales des- carados. Sin duda alguna, las elecciones carecían de una importancia polí- tica mayor y estaban desprovistas de cualquier función democrática. Sin embargo, no dejaban de tener cierta relevancia o de cumplir con alguna fun- ción. Desde la perspectiva de los gobernantes autoritarios, las elecciones servían a la estabilización de los regímenes autoritarios en distintos aspec- tos. Hacia afuera, buscaban aumentar su legitimación. Éste fue el caso, an- te todo, de las llamadas “democracias de fachada” (Solórzano, 1986) cen- troamericanas de las décadas de 1960 y 1970, dependientes en gran medida del apoyo estadunidense, dada su ubicación geográfica en el llamado “patio trasero” de Estados Unidos y su falta de consenso y legitimación internos.1 1 No obstante, ni siquiera en los casos centroamericanos hay que sobrestimar el efecto le- gitimador hacia afuera. La política estadunidense hacia América Central después de la segun-
  • ELECCIONES Y CONTEXTO POLÍTICO 41 Respecto a la política interna, las elecciones contribuían en alguna medi- da al equilibrio de intereses y la regulación de conflictos dentro del llamado “bloque en el poder”. Aparte de eso, junto con las prácticas de dominación represivas, de cooptación y clientelares, las elecciones servían como meca- nismo de control de la población en general y de la oposición en particular. Aquí hay que tener en cuenta las diferencias entre los países: mientras que en México, por ejemplo, las elecciones representaron un instrumento esen- cial para asegurar la posición hegemónica del Partido Revolucionario Insti- tucional (PRI), para algunos dictadores, como Stroessner en Paraguay o So- moza en Nicaragua, no eran más que un requisito más bien incómodo. A partir de 1970 se pusieron cada vez más en duda las estructuras auto- ritarias y represivas en la región. En un plazo de 10 años, una ola democra- tizadora se extendió por casi toda América Latina.2 Las elecciones consti- tuyeron “la llave del cambio de régimen” (Cerdas, Rial y Zovatto, 1992: 663) y contribuyeron ampliamente a la desintegración de los regímenes autorita- rios o al establecimiento de instituciones y procedimientos democráticos o a ambas cosas (Fernández, 1988; Barrios, 1995). El valor instrumental y estratégico de las elecciones en este contexto fue reconocido incluso por aquellos grupos políticos que anteriormente las habían desprestigiado como mecanismo de participación política meramente formal. Es notorio que las elecciones representaron un postulado clave de la oposición frente a los re- gímenes autoritarios al principio de la transición. La reivindicación de las elecciones libres fue articulada, en algunos países, por un amplio movimien- to social (por ejemplo en Brasil y Chile). Por el contrario, fueron pocos los intentos en la región de derrocar a los regímenes autoritarios por medios violentos. Éstos se restringieron a los disturbios revolucionarios en Améri- ca Central y a las intervenciones militares de Estados Unidos en Nicaragua (en el marco de la guerra de los “contra”), en Panamá (invasión de 1989) o en Haití (1994). da Guerra Mundial estuvo motivada sobre todo por el anticomunismo. Por lo tanto, fueron las orientaciones proestadunidenses y anticomunistas de los respectivos gobiernos las que forma- ron la base para mantener buenas relaciones con Estados Unidos; la forma de gobierno, en cambio, sólo fue de importancia secundaria. Con la política de derechos humanos del presi- dente Jimmy Carter (1977-1981), el terror estatal de las dictaduras centroamericanas se vio enfrentado con una resistencia decidida por parte de la potencia hegemónica y la cuestión de la democracia ganó prioridad. 2 En América del Sur: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador, Paraguay, Perú (hasta el autogolpe de Estado de Alberto Fujimori); en América Central: El Salvador, Guatemala, Hon- duras, Nicaragua y Panamá. México, con su forma específica y “suave” de autoritarismo, se encuentra en una fase liberalizadora, cuyo desenlace aún no está definido.
  • 42 ELECCIONES Y CONTEXTO POLÍTICO El núcleo de los procesos de democratización en América Latina estu- vo en la introducción de reglas de juego claras, estables y democráticas (en vez de ambiguas, inestables y autoritarias). Son entonces la seguridad y la certidumbre de los procedimientos democráticos las que representan el gran progreso de la democracia en América Latina —y no la incertidumbre en el desenlace de los conflictos que se deben regular democráticamente (Przeworski, 1986)—.3 De hecho, en el transcurso del proceso de democra- tización se creó un consenso social y político acerca de las reglas de juego de la política nunca antes visto en América Latina. La dimensión procesual de la democracia experimentó una revaloración inaudita, después de haber sido no sólo devaluada sino incluso rechazada en el decenio de 1960 y a principios de 1970. De acuerdo con Juan Carlos Rey (1990: 346): En el pasado reciente, fue común en diversos círculos académicos y entre los actores políticos de América Latina despreciar los procedimientos de la demo- cracia política y representativa y afirmar que lo único importante era el conte- nido de las políticas gubernamentales. Esto llevó no sólo a descalificar lo que despectivamente era llamado democracia formal (a la que se negaba todo va- lor instrumental o final), sino a propugnar por una democracia material o sus- tancial, que no sólo era concebida como compatible con formas políticas no de- mocráticas, sino que —en opinión de quienes la defendían— sólo sería posible gracias a ella. La revaloración de la dimensión procesual de la democracia se basa, en buena parte, en efectos de aprendizaje político (political learning; Bermeo, 1992) que se relacionan con las experiencias históricas y políticas de las so- ciedades en general y de las élites políticas en particular. En primer lugar, hay que mencionar en este contexto las experiencias con las dictaduras (Nohlen, 1995a: 22): Dejando de lado unas pocas excepciones, en las que los regímenes militares es- tán asociados con recuerdos positivos para una gran parte de la población (Ecuador, Perú, Chile), la experiencia autoritaria en general fue negativa. En ocasiones, esto se debe a los magros resultados económicos y sociales; en la 3 De hecho, la incertidumbre en el desenlace de los conflictos depende de las respectivas constelaciones del conflicto y de los recursos de cada uno de los actores involucrados, los cua- les, también en una democracia, pueden ser repartidos de tal forma que el desenlace del con- flicto no sea abierto ni incierto.
  • mayor parte de los casos, la causa radica en la cuestión de los derechos huma- nos e indefectiblemente en lo que atañe a la falta de libertad individual y colec- tiva. La aceptación de los regímenes autoritarios en la sociedad ha disminuido. Además, en los países con tradición democrática, la experiencia del de- rrumbamiento de las democracias había resaltado la necesidad de usar de manera más responsable los mecanismos y procedimientos democráticos dentro de la competencia política. Había instruido asimismo a la élite po- lítica en el sentido de esforzarse más por buscar compromisos con el res- pectivo adversario político. Ejemplos notorios en este aspecto son sin duda Chile y Uruguay. Finalmente, las experiencias obtenidas en el marco de los procesos de transición a la democracia reforzaron aún más estas tendencias. Las tran- siciones suponían que las élites políticas y militares estaban dispuestas a buscar compromisos políticos con el fin de redefinir las reglas del juego. Con frecuencia, las transiciones fueron una especie de “curso intensivo” para practicar distintos procedimientos formales e informales de la regula- ción o solución de los conflictos políticos: se hacían pactos políticos, se contraían compromisos, se hacían concertaciones y se llevaba a cabo una gran cantidad de elecciones constituyentes, presidenciales, parlamentarias, regionales y municipales (Nohlen, 2004). En general, se puede constatar que las percepciones y la evaluación del ámbito procesual de la democracia, de las opciones de la democracia repre- sentativa y, seguramente, del adversario político por parte de la población en general y de las élites políticas en particular han cambiado en esencia. A pesar de muchas restricciones, y comparando con la época de las dicta- duras militares, este cambio de hoy puede ser considerado in toto como signo favorecedor y alentador del régimen democrático. En algunos países, no obstante, esta reorientación fue más difícil que en otros. Los ejemplos más notorios con seguridad son los países centroamericanos que sufrieron guerras civiles: Nicaragua, El Salvador y Guatemala (Krennerich, 1993b). La aceptación de los regímenes autoritarios bajó considerablemente. En el plano nacional se produjo, en general, un cambio actitudinal (distancia- miento) hacia los mismos y hacia sus posibilidades para imponerse, tanto en el caso de derechistas como de izquierdistas. En este ámbito es interesan- te observar una diferenciación cognitiva medida por las encuestas. La po- blación parece saber distinguir entre la democracia como régimen, con sus potencialidades y déficit, y el gobierno democrático de turno con su desem- ELECCIONES Y CONTEXTO POLÍTICO 43
  • peño concreto. Bajas en el apoyo específico no derivan directa, automáti- camente y en la misma medida en una disminución del apoyo difuso al sis- tema. Este aspecto no es un detalle menor en el contexto de países en vías de desarrollo en los cuales el rendimiento de las políticas socioeconómicas es débil. Sin embargo, la institucionalidad democrática no es totalmente inmune a los efectos de los contenidos políticos. De hecho, si la mirada se restringe al periodo postautoritario, los estudios de opinión ponen de ma- nifiesto un descenso más o menos sostenido desde 1996 de la confianza en las instituciones de la democracia, lo que vendría a coincidir con un dete- rioro del rendimiento económico de los países de la región. A esto se suma el que muchas instituciones políticas se encuentran más que salpicadas por escándalos de corrupción. En el ámbito internacional, una variada serie de factores (re)fuerza el desarrollo democrático en Latinoamérica: los regímenes dictatoriales expe- rimentan de un mayor descrédito, la solidaridad entre las democracias del subcontinente fue en aumento y el mantenimiento de la democracia ha si- do introducida como cláusula condicional de acuerdos, tratados y el otor- gamiento de créditos. Las elecciones competitivas han sido y continúan siendo el núcleo de las reglas del juego democrático. Los esfuerzos por democratizar y perfec- cionar el proceso electoral se intensificaron enormemente a partir de la dé- cada de 1980. Mientras que la mayoría de los estados sudamericanos pudo reanudar sus experiencias electorales, en aquellos países latinoamericanos que por tradición habían sido gobernados de manera autoritaria el proce- so electoral tuvo que reformarse desde sus fundamentos. Dentro del con- junto del régimen electoral, la organización electoral y, en algunos países, el sistema electoral (en sentido estricto) han constituido los principales campos de reforma. Sobre todo la organización electoral, a la que se con- sideró muy atrasada en comparación con las de otros países, es de inmen- sa importancia para la realización del sufragio y para llevar a cabo unas elecciones reconocidamente libres y limpias. Por lo tanto, se intensificaron los debates y los esfuerzos por solucionar los problemas de tipo organiza- tivo y administrativo desde el registro electoral hasta los mecanismos de control electoral. Muestra de la preocupación compartida por estos temas es la presente obra de cooperación transatlántica. También internacionales fueron la asesoría y la observación electoral que se sumaron a los esfuer- zos nacionales de reforma, con lo que se contribuyó a que el proceso elec- toral se rigiera por medidas democráticas, a que se restringiera el fraude 44 ELECCIONES Y CONTEXTO POLÍTICO
  • electoral o las prácticas manipuladores en gran escala y a que se desarro- llara o reforzara la confianza pública en el acto electoral. Ejemplos de ins- tituciones cuyas actividades se inscriben en esta área son, entre otras, IIDH- Capel, IFES, International IDEA. Ahora bien, las elecciones en algunos países latinoamericanos no co- rresponden a los altos estándares técnicos de las democracias consolidadas en los países industrializados occidentales. Sin embargo, en general, son consideradas cada vez más competitivas. Se reconoce una tendencia clara a mejorar el procedimiento técnico de las elecciones, aunque todavía hay diferencias considerables respecto a su calidad técnica en una compara- ción intrarregional. Pero más allá de las virtudes técnicas, de la compleji- dad y modernización del procedimiento electoral visto desde el lado de la “oferta”, corresponde considerar también el lado de la “demanda”. Espe- cialmente en el contexto de los países en vías de desarrollo, deben tenerse en cuenta las condiciones en las cuales los ciudadanos se encuentran para hacer uso fáctico de su derecho o bien para cumplir con su obligación de ir a votar y de emitir su voto en términos de igualdad y libertad. Fenóme- nos como la heterogeneidad y la desigualdad sociales, la existencia de mar- ginados (indigentes) o de minorías no integradas (indígenas) socavan de alguna forma el carácter democrático de las elecciones. No se trata aquí de la manipulación fraudulenta de las elecciones mismas, sino de la des- igualdad estructural que afecta las posibilidades de participación. De todos modos, las elecciones competitivas pertenecen a la vida coti- diana en América Latina. Con ello, también se tornó más homogénea la orientación funcional de las elecciones: las nacionales sirven para colocar en su cargo y legitimar al presidente(a) y a los miembros del Poder Legisla- tivo. Con base en las reglas democráticas de juego, son una de las instancias centrales de la competencia por el poder político y permiten adoptar una de- cisión sobre la/el titular del gobierno y de la oposición. En principio, abren la posibilidad de arreglar y resolver los conflictos sociales en la arena políti- ca de manera pacífica, pero mientras la idea de la función electoral es cada vez más homogénea, porque se guía por criterios democráticos, el contenido concreto de las funciones y la importancia de las elecciones varía considera- blemente de un país a otro. Aparte del mero tipo de régimen, dicha variación depende de otros factores que se refieren a las relaciones entre las institucio- nes políticas de un Estado (las estructuras de poder tanto horizontales como verticales, etc.). Además, una serie de variables de tipo sociopolítico desem- peña un papel importante (la cultura política, la violencia política, la corrup- ELECCIONES Y CONTEXTO POLÍTICO 45
  • ción, el clientelismo, etc.). Sin tomar en consideración las respectivas pecu- liaridades de los países, llama la atención que las formas alternas de acceso al poder han perdido vigencia frente a las elecciones. Es significativo que los golpes de Estado militares —aunque sea en la versión “moderna” de los au- togolpes— tuvieron que enfrentarse con resistencias tanto nacionales como internacionales (Perú, Haití, Guatemala, Venezuela). En forma parecida las opciones violentas de tipo revolucionario o contrarrevolucionario han per- dido atractivo de manera considerable. Éste no sólo es el caso de Nicaragua, El Salvador y Guatemala, donde se terminaron las guerras civiles. También es el caso —aunque con reservas— de Colombia. Ahora bien, la mera existencia de gobiernos elegidos democráticamen- te y la preservación de las instituciones democráticas y sus reglas de juego no son per se un índice de consolidación democrática. “La consolidación es un proceso que se lleva a cabo en el nivel valorativo, y se mide por un au- mento en el reconocimiento que la población realiza de la democracia como forma de gobierno y de vida: como un valor en sí” (Nohlen, 1995a: 22). El hecho de que los procesos de aprendizaje político hayan ganado una forma prodemocrática, como ya se ha dicho, todavía no significa que se ha- ya desarrollado “un compromiso profundo con la democracia” (a deep nor- mative commitment to democracy per se; Bermeo, 1992: 275). Aquí hay que tener en cuenta que la aceptación de la dimensión procesual de la demo- cracia puede ser de carácter instrumental o final: si tiene carácter instru- mental, las instituciones y los procedimientos democráticos son conside- rados como un medio adecuado, en las circunstancias dadas, para lograr ciertas metas (de tipo político, económico, social o cultural). Si tiene carác- ter final, en cambio, se considera que las instituciones y los procedimientos democráticos tienen un valor intrínseco, un valor en sí. En América Latina hay que partir de la idea de que algunos sectores sociales consideran que las instituciones y los procedimientos democráticos tienen sobre todo un valor instrumental. La aceptación del orden democrático, de los resultados políticos de los gobiernos democráticos se da, por ejemplo, en las democra- cias consolidadas de América del Norte y Europa Occidental. La democra- cia, sin duda, guarda una carta —un “truco”— para que el desencanto sobre la política gubernamental no se convierta en un rechazo del orden demo- crático: el cambio de poder por medio de elecciones. De hecho, desde el comienzo de los procesos de (re)democratización, el cambio en el poder político mediante elecciones en los Estados (re)democratizados de Améri- ca Latina ha sido hasta ahora la regla más que la excepción. Sin embargo, 46 ELECCIONES Y CONTEXTO POLÍTICO
  • hay que resaltar que en América Latina el contenido mismo de las políticas tendrá un papel clave para la consolidación de la democracia a largo plazo. No obstante, al menos se ha podido hacer compatible la presunta contradic- ción entre la dimensión procesual y sustancial (o material) de la demo- cracia, una supuesta incompatibilidad que antaño había sido uno de los principales obstáculos para la vigencia de la democracia en América Latina. En la actualidad, dos de los múltiples desafíos que enfrentan las demo- cracias latinoamericanas están vinculados al papel de las elecciones como institución en un contexto cada vez más dinámico y fluido. En primer lugar, la ubicuidad de los medios masivos de comunicación y la expansión de la de- moscopia con sus estudios de opinión, encuestas, etc., hacen de la campaña electoral, originalmente periódica, un estado permanente. Las elecciones en su función de barómetro de la proporción y distribución de opiniones y apo- yo en la población “compiten” con nuevos canales (tecnológicos) de comu- nicación de la “sociedad de la información”. Aunque por estas vías no es po- sible modificar las relaciones cuantitativas de poder (como la cantidad de escaños en el Parlamento), no hay duda de que bien puede alterarse cualita- tivamente la relación de fuerzas. En segundo lugar, en algunos casos una particular concreción de la di- mensión participativa de la democracia parece limitar en alguna medida las elecciones en su función legitimadora de órganos representativos, en especial de la Presidencia. En algunos países de América Latina (Argenti- na, 2001; Bolivia, 2003), formas alternas (no electorales) de participación política, como las movilizaciones (manifestaciones en la vía pública, pro- testas, huelgas, bloqueos de calles, etc.) fueron exitosas en su objetivo de derribar gobiernos establecidos mediante elecciones. Más allá de las moti- vaciones y causas que impulsaron a tales acciones, cabe dejar planteado el problema de que las elecciones —como institución democrática medular— se vean parcializadas en su función, si éstas se restringieran a constituir go- biernos, mientras que la destitución prematura de los mismos quedara en manos de la presión popular más o menos espontánea, no canalizada elec- toralmente. Las elecciones y las movilizaciones se basan respectivamente en dos principios de legitimación diferentes que —como enseñan la teoría y la experiencia políticas— pueden coexistir sólo si se complementan mu- tuamente, sin remplazarse. En última instancia, la institucionalización progresiva y sostenida de las democracias en América Latina dependerá de que las elecciones mantengan y defiendan su predominio como institución no sólo en la generación, sino también en el cambio de gobiernos. ELECCIONES Y CONTEXTO POLÍTICO 47
  • 48 III. DERECHOS POLÍTICOS COMO DERECHOS HUMANOS SONIA PICADO 1. INTRODUCCIÓN Los derechos políticos son aquel grupo de atributos de la persona que ha- cen efectiva su participación como ciudadano de un determinado Estado. En otras palabras, se trata de facultades o, mejor, de titularidades que, con- sideradas en conjunto, se traducen en el ejercicio amplio de la participa- ción política. Como bien se observa, hay una relación estrecha entre los derechos po- líticos y la participación política, entendida como concepto complejo. Si consideramos la noción de participación política como “toda actividad de los miembros de una comunidad derivada de su derecho a decidir sobre el sistema de gobierno, elegir representantes políticos, ser elegidos y ejercer cargos de representación, participar en la definición y elaboración de nor- mas y políticas públicas y controlar el ejercicio de las funciones públicas encomendadas a sus representantes”,1 deberemos considerar también la diversidad de facetas en que la participación se ejerce. De ahí deriva un cuadro de titularidades que son precisamente los derechos políticos. Si bien hoy en día es difícil encontrar alguna voz en contra de los dere- chos políticos como categoría, la cuestión de su contenido, esto es, de la lis- ta de los derechos particulares que los componen, varía de autor a autor y no deja de estar matizada por las influencias más generales de la doctrina política a que se afilia cada tratadista. En realidad, cuando hablamos de derechos políticos, hacemos referen- cia a las titularidades de las que se desprenden los mecanismos por medio de los cuales la ciudadanía se ejerce. Y, como veremos más adelante, esta 1 Noción adoptada por el Instituto Interamericano de Derechos Humanos a partir de dis- tintas definiciones y postulada como su definición base de los trabajos en materia de derechos derivados de la participación política y su evaluación por medio de indicadores. Al respecto, véase Thompson, 2002: 79-103.
  • noción está vinculada estrechamente al concepto de democracia que se maneje. Tradicionalmente, la cuestión de los derechos políticos, su consagra- ción y los medios para su traducción en actividades concretas, ha sido un tema de derecho constitucional, pero lo cierto es que, en la actualidad, los derechos políticos son una categoría en el marco de los derechos humanos y, derivada de la doble faceta que caracteriza a los derechos humanos en general, merecen una consideración en dos planos: constitucional e inter- nacional. De ella nos ocupamos enseguida. 2. LA CUESTIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTICOS COMO DERECHOS HUMANOS Como veremos en detalle en las disposiciones constitucionales e internacio- nales que repasaremos de manera comparativa, hoy en día es insostenible una posición que pretenda negar a los derechos políticos su condición de derechos humanos, pero, históricamente, la cuestión de si el voto, por ejem- plo, es el ejercicio de un derecho fundamental del individuo, obtiene res- puesta afirmativa sólo en épocas modernas y, en particular, desde las revo- luciones francesa y norteamericana, como resultado de la influencia de los pensadores de la escuela clásica del derecho natural. Los pensadores estoicos o cristianos (Picado, 1994), por ejemplo, claros precursores del jushumanismo y sólidos doctrinarios en el tema de los atri- butos inherentes a la condición de ser humano, no coincidían en incluir los políticos como parte de los “derechos humanos” o, mejor, los “derechos na- turales”, como fue su denominación por largos siglos. Esto, aun si la noción de ciudadanía no les era necesariamente ajena. Con el surgimiento de la de- mocracia representativa, el voto, como los derechos políticos en general, se convirtió en un derecho reconocido constitucionalmente, frente a cuya vul- neración, cabía interponer los mecanismos previstos para la defensa de los derechos constitucionalmente reconocidos al individuo. Así, primero en la progresiva constitucionalización de los derechos hu- manos y, posteriormente en su internacionalización (desde la Declaración Americana y la Declaración Universal, ambas de 1948), los derechos políti- cos fueron configurándose como una categoría de los derechos humanos, hecho reforzado por su inclusión en numerosos tratados y convenciones que han desarrollado lo que hoy en día conocemos como el derecho inter- DERECHOS POLÍTICOS COMO DERECHOS HUMANOS 49
  • nacional de los derechos humanos (Cançado Trindade, 2000). Por tanto, los derechos políticos son una categoría de los derechos humanos. Y de ahí de- rivan dos importantes implicaciones, a saber: • A los derechos políticos les son aplicables las normas desarrolladas en el mundo de los derechos humanos, en particular criterios de interpre- tación, instrumentos específicos de protección, acceso a sistemas inter- nacionales de protección. • Los derechos políticos constituyen una categoría dentro de los dere- chos humanos, lo cual significa características propias, entre ellas, cau- sales distintas y más numerosas en materia de limitaciones, así como la necesidad de mecanismos, procedimientos e instituciones que tra- duzcan los principios generales en derechos que puedan efectivamente ejercerse. Cabe destacar, a efecto de completar esta relación inicial que queremos ilustrar, que los derechos humanos son un campo jurídico en plena evolu- ción, al punto de que algunos han hablado de una “progresividad” incesan- te en su contenido, medios de defensa, criterios de interpretación (Nikken, 1994: 15 y ss.). En lo que ahora nos ocupa, conviene tener en cuenta que las causales para la limitación de los derechos políticos eran mucho más amplias apenas décadas atrás: el voto no siempre le era reconocido a la mu- jer, la edad para alcanzar la condición de pleno ciudadano era más avanza- da, se llegaba a exigir cierta posición económica o determinado nivel de alfabetización aun para ejercer el voto. “Progresivamente”, los derechos políticos han buscado una universalización más acorde con su pertenencia al campo de los derechos humanos, no obstante su condición de categoría especial. Tradicionalmente, los derechos políticos se han percibido, junto con los derechos civiles (Méndez y Olea, 1989: 403-416), como parte de la llamada “primera generación de derechos humanos”, caracterizada sobre todo por derivar de manifestaciones de la libertad y por exigir ante todo un “no hacer” por parte del Estado para que se respeten. Hoy en día, la divi- sión en generaciones parece insuficiente para explicar el desarrollo de los derechos humanos y prevalece la visión más bien “integral” de su conteni- do y de las relaciones entre categorías. Sin embargo, en lo que constituye una primera diferencia respecto de los derechos civiles, los derechos políticos se traducen en una especial re- lación entre el ciudadano y el poder, ya que el primero, por medio de su 50 DERECHOS POLÍTICOS COMO DERECHOS HUMANOS
  • ejercicio, confiere legitimidad a las autoridades y al régimen. En efecto, los derechos civiles implican garantías de independencia del ser humano ante un Estado libre, mientras que los derechos políticos atañen a la efectiva presencia de las personas en la esfera pública y de decisión, haciendo posi- ble su incorporación dentro de la estructura política. Incluyen, asimismo tanto la libertad política como la individual de quienes rebasan una edad determinada y poseen una relación determinada con el Estado. Por otra parte, una nota particular de los derechos políticos la consti- tuye su frecuente relación con las nociones de “deber” o “función”, debido al carácter legitimador que su ejercicio tiene de las autoridades designadas para ejercer cargos de representación. 3. LOS DERECHOS (Y DEBERES) POLÍTICOS Sin que pueda afirmarse que ésta constituye, ni mucho menos, una posi- ción común a la doctrina, suele afirmarse que entre los derechos políticos se reconocen: • Derecho de voto: implica la facultad de todos los ciudadanos de elegir mediante una declaración de voluntad a sus representantes en la esfe- ra estatal. • Derecho a ser electo(a): plantea que las personas pueden optar y pre- sentarse como una opción al resto de los nacionales con la intención de desempeñarse en cargos o funciones públicas. • Derecho a participar en el gobierno y ejercer funciones públicas: impli- ca la posibilidad de que los ciudadanos sean admitidos en el ejercicio de cargos y funciones dentro de la cosa pública. • Derecho de petición: se refiere a la posibilidad de presentar peticiones específicas a los órganos determinados con miras a la incidencia e in- clusión dentro del trabajo que desempeñan. Para algunos, de ahí deri- va la categoría más amplia de “rendición de cuentas” como expresión de la posibilidad contralora de los ciudadanos respecto del ejercicio del poder por parte de sus representantes. Algunos agregan también el derecho de reunión o el derecho de asocia- ción, cuando se hace con fines políticos. Para nosotros, salvo que se postu- le como un derecho expresamente diferente, estas dos son manifestaciones DERECHOS POLÍTICOS COMO DERECHOS HUMANOS 51
  • 52 DERECHOS POLÍTICOS COMO DERECHOS HUMANOS de las relaciones de los derechos políticos con los demás derechos humanos. Y estas relaciones no terminan ahí. Cabe destacar una que ha sido objeto de las labores de la jurisprudencia internacional especializada en derechos hu- manos. En efecto, en la Opinión consultiva 5, la Corte Interamericana de Derechos Humanos afirmó: “La libertad de expresión es una piedra angular en la existencia misma de una sociedad democrática. Es indispensable para la formación de la opinión pública [y] para que la comunidad, a la hora de ejercer sus opciones, esté suficientemente informada”. Algo similar puede decirse del derecho a la educación, que permite a la ciudadanía tener una opinión más sólida, o del principio de no discrimina- ción, que implica reconocer diferencias para intentar superarlas por medio de mecanismos que busquen corregir desigualdades de hecho. Los derechos y deberes políticos se encuentran en las cartas magnas de América Latina en forma expresa en los casos de Costa Rica, Paraguay, Guatemala, El Salvador, Ecuador, Panamá, Venezuela y Nicaragua. Entre los derechos y deberes políticos más mencionados destacan el derecho a elegir, a ser electos, sus regulaciones y características (Costa Ri- ca, Ecuador, El Salvador, Nicaragua, Panamá, Guatemala, Venezuela), res- ponsabilidad del Estado en lo referente a los gastos de los partidos políti- cos (Costa Rica), derecho de reunión y asociación en partidos políticos (Costa Rica, El Salvador, Nicaragua, Venezuela), derecho de consulta (Ecuador, El Salvador, Venezuela), de petición (Guatemala), suspensión de derechos políticos (Ecuador, Nicaragua, Venezuela), igualdad en el goce CUADRO III.1. Regulación de derechos y deberes políticos Norma constitucional que se refiere País expresamente a derechos y deberes políticos* Costa Rica Artículos 90 al 98 Paraguay Artículo 117 Guatemala Artículos 136 y 137 El Salvador Artículos 72 y 73 Ecuador Artículos 26 al 29 Panamá Artículos 132 y 135 Venezuela Artículos 62 al 67 y 70 Nicaragua Artículos 47 a 55 * Véase normativa específica en anexo.
  • DERECHOS POLÍTICOS COMO DERECHOS HUMANOS 53 de derechos políticos (Nicaragua). En lo que respecta a una propuesta gé- nero-sensitiva, cabe señalar el caso de Panamá, donde se destaca dentro de los derechos políticos, la promoción del acceso de la mujer a las funciones públicas (véase el cap. XXVI de esta obra). En lo referente a los deberes po- líticos, destaca el deber de votar (Panamá, Ecuador; véase el cap. XIII de es- ta obra). No son escasas las referencias constitucionales al ejercicio de mecanismos de democracia directa vinculados con los derechos políticos (Bolivia y Perú, por ejemplo; véase el cap. VIII de esta obra). 4. LOS DERECHOS POLÍTICOS EN LOS SISTEMAS INTERNACIONALES DE DERECHOS HUMANOS Los derechos políticos se conciben dentro del derecho internacional de de- rechos humanos en virtud de un proceso de internacionalización que se ha venido generando tanto en lo regional como en lo universal. Cronológicamente, debemos iniciar con la mención de la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, adoptada en la IX Confe- rencia Internacional Americana, en abril de 1948. En este instrumento se establece por primera vez para la región tanto el voto como la participación en la esfera gubernamental,2 hay menciones al derecho de reunión3 y de asociación.4 Es conveniente señalar que la Carta de la Organización de Es- tados Americanos (art. 2.b) hace de la democracia representativa uno de los principios rectores de la organización, lo que en parte explica el amplio desarrollo que los temas asociados con la democracia han tenido en el mar- co del sistema interamericano. Por su parte, en el marco del Sistema Universal, la incorporación de los derechos políticos tiene lugar en diciembre de 1948, cuando la Asamblea 2 Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, art. XX: Toda persona con ca- pacidad legal tiene el derecho de participar en el gobierno de su país, directamente o a través de sus representantes y tomar parte en las elecciones populares, que será en una urna secre- ta, en forma honesta, periódica y libre. 3 Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, art. XXI Toda persona tiene el derecho de asociarse en forma pacífica junto con otras en una reunión pública formal o de manera informal con el objetivo de conocer asuntos de común interés y de cualquier natura- leza. 4 Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, art. XXII: Toda persona tiene el derecho de asociarse con otros para la promoción, ejercicio y protección de sus intereses legítimos políticos, económicos, religiosos, sociales, culturales, profesionales, laborales o de otra naturaleza.
  • 54 DERECHOS POLÍTICOS COMO DERECHOS HUMANOS General de las Naciones Unidas aprobó y proclamó la Declaración Univer- sal de Derechos Humanos, donde destacan el derecho a la participación, acceso a las funciones públicas en igualdad de condiciones y al sufragio universal,5 a la reunión y asociación pacífica.6 Cabe destacar que la Declaración Interamericana incluye espacio y re- ferencia especial a los deberes, lo que no hace la Universal. Desde el punto de vista de los derechos humanos, los derechos políti- cos han tenido un avance significativo, al pasar de ser instrumentos decla- rativos a ser parte de la normativa internacional convencional que asegura un efectivo sistema de protección y certificación de cumplimiento. En este segundo terreno, debe mencionarse el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, que destaca el derecho al sufragio, a la partici- pación y el acceso en igualdad de condiciones a las funciones públicas.7 Respecto a los sistemas regionales de protección de los derechos huma- nos, el Sistema Interamericano desarrolla, mediante la Convención Ameri- cana de Derechos Humanos (1969), el ejercicio de una serie de derechos políticos específicos: de voto secreto, de participación, elecciones auténti- cas y periódicas, ser electo, sufragio universal, acceso a las funciones pú- blicas y la posibilidad de reglamentar únicamente los derechos políticos en condiciones de respeto a las garantías fundamentales.8 5 Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 21: 1) Toda persona tiene derecho a participar en el gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente escogidos; 2) Toda persona tiene el derecho de acceso, en condiciones de igualdad, a las funcio- nes públicas de su país; 3) La voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódica- mente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto. 6 Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 20: 1) Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas; 2) Nadie podrá ser obligado a pertenecer a una asociación. 7 Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, art. 25: Todos los ciudadanos goza- rán, sin ninguna de las distinciones mencionadas en el artículo 2 y sin restricciones indebi- das, de los siguientes derechos y oportunidades: participar en la dirección de los asuntos pú- blicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; votar y ser elegidos en elecciones periódicas, auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secre- to que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores; tener acceso, en condición de igualdad, a las funciones públicas de su país. 8 Convención Americana de derechos Humanos, art. 23: 1) Todos los ciudadanos deben go- zar de los siguientes derechos y oportunidades: de participar en la dirección de los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes libremente elegidos; de votar y ser ele- gidos en elecciones periódicas auténticas, realizadas por sufragio universal e igual y por voto secreto que garantice la libre expresión de la voluntad de los electores, y de tener acceso, en
  • DERECHOS POLÍTICOS COMO DERECHOS HUMANOS 55 Por su parte, la Convención Europea para la Protección de los Dere- chos Humanos y las Libertades Fundamentales consagra el derecho de reunión y asociación, lo cual garantiza la posibilidad de organizarse con fi- nes políticos.9 En su Primer Protocolo establece el derecho de contar con elecciones libres bajo condiciones que aseguren la libertad de expresión y opinión de los ciudadanos.10 Finalmente, y con referencia al Sistema Africano de protección de los Derechos Humanos, la Carta Africana de Derechos Humanos y de los Pue- blos garantiza dentro de los derechos políticos el de participación en la elección de los funcionarios públicos y el de postularse como tales.11 El efectivo ejercicio de los derechos políticos se ha relacionado en for- ma directa con la existencia de la democracia. Lo anterior se refleja por parte del Sistema Universal de Protección de los Derechos Humanos en la Resolución 2000/47 de la Comisión de De- rechos Humanos que es clara al establecer que “existen lazos indisolubles entre los derechos humanos consagrados en la Declaración Universal de Derechos Humanos, los instrumentos internacionales sobre derechos hu- manos y los fundamentos de toda sociedad democrática” (Resolución 2000/47 Comisión de Derechos Humanos). En el caso del continente americano, mediante la Asamblea General de la OEA, ha quedado plasmada la inseparable relación entre democracia re- presentativa y respeto a los derechos humanos. La Corte Interamericana de Derechos Humanos, por medio de su opinión consultiva OC-8/87, resalta condiciones generales de igualdad, a las funciones su país; 2) La ley puede reglamentar el ejer- cicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia, idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente, en proceso legal. 9 1 Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades In- dividuales, art. 11: Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación, incluido el derecho de fundar, con otras, sindicatos y de afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses. 10 Primer Protocolo a la Convención Europea para la Protección de los Derechos Huma- nos y las Libertades Individuales, art. 3: Las Altas Partes Contratantes se comprometen a ce- lebrar elecciones libres a razonables intervalos de tiempo por medio de voto secreto, bajo con- diciones que aseguren la libertad de expresión de la opinión de las personas en la elección del Poder Legislativo. 11 Carta Africana de Derechos Humanos y Derechos de los Pueblos, art. 13: Todo ciudada- no tiene el derecho de participar libremente en el gobierno de su país, sea directamente o a través de sus representantes libremente elegidos de conformidad con las disposiciones lega- les; todo ciudadano tiene el derecho al acceso a la propiedad y a los servicios públicos en es- tricta igualdad para todas las personas ante a ley.
  • como uno de los principios del Sistema Interamericano, en relación con la suspensión de las garantías individuales, que éstas no pueden reconocerse “sin el ejercicio de la democracia representativa a la que alude el art. 3 de la Carta de la OEA”. De igual forma, insiste en la opinión consultiva OC-6/86 en relación con el ejercicio del poder público y la inviolabilidad de los de- rechos políticos. Una evolución relativamente reciente es la promulgación de instrumen- tos internacionales específicamente destinados a la defensa de la democracia y que, por lo tanto, incluyen mecanismos iniciales de orden internacional que pueden activarse en caso de quebranto del régimen democrático. De ellos, merece destacarse en especial la Carta Democrática Interamericana, que recoge la unanimidad de los países miembros de la OEA en cuanto a la importancia de la democracia y la vitalidad de su defensa. Se constituye en el referente de la región para hacer posible y defender, según sea el caso, los valores y principios que sustentan las democracias. Este instrumento, aparte de su invaluable contenido e implicaciones, plantea un punto de partida para la comunidad internacional por cuanto se constituye como el único en el mundo que reconoce la democracia como derecho humano. No se cuenta a la fecha con otra normativa como la re- gional para la defensa de la democracia en forma tan específica. Los instrumentos con que contaba previamente la OEA para hacer fren- te a las amenazas a la democracia eran la Resolución 1080 y el Protocolo de Washington. Sin embargo, ninguno de ellos lograba dar atención efecti- va a los actos que quebrantaban el régimen democrático. Tras un proceso de elaboración que se inició con la inclusión de una cláusula democráti- ca en la Declaración de Quebec en 2001, con la discusión del primer borra- dor en el seno de la Asamblea General celebrada en Costa Rica y la con- sulta a la sociedad civil, la Carta Democrática Interamericana se adoptó el 11 de septiembre de 2001. La Carta Democrática es, en definitiva, un punto de partida para Améri- ca Latina. En la medida en que no es una Convención o Tratado Internacio- nal de carácter regional, establece para los estados americanos un conjun- to de principios colectivos que incluyen mecanismos de acción con miras a la preservación, garantía y defensa de la democracia. Se cuenta, entonces, en la Carta Democrática Interamericana (a diferencia de los casos anterio- res), con una noción más amplia de las amenazas a la democracia, además del rompimiento del orden institucional establecido. Su importancia fue constatada en la Asamblea General de la OEA celebrada en Santiago de Chile 56 DERECHOS POLÍTICOS COMO DERECHOS HUMANOS
  • en el año 2003 mediante la Declaración de Santiago sobre democracia y confianza ciudadana. En definitiva, la Carta Democrática Interamericana implica un avance considerable para el continente americano, así como un nuevo referente pa- ra la comunidad internacional en materia de promoción y defensa de la de- mocracia. Su aplicabilidad requiere de un gran compromiso y se constituye como un reto para los gobiernos de la región, que deben trabajar en el refor- zamiento de la credibilidad y legitimidad de las instituciones democráticas. 5. UNA NOTA SOBRE LAS TENDENCIAS A FUTURO: LOS DERECHOS POLÍTICOS COMO UNIVERSALES Tema dominante en el debate político actual y que tiene implicaciones impor- tantes para la concepción de los derechos políticos y el uso de mecanismos para su defensa es el de su “progresiva” universalización, tendencia que ha significado poner en tela de juicio el sentido y la legitimidad de las limitacio- nes (de derecho o de hecho) que han restringido la participación política (en una o todas sus manifestaciones) de determinados sectores sociales. Claro está que la conquista del sufragio universal es una lucha muy antigua, pero es solamente una faceta de reivindicación de derechos políti- cos. En la actualidad, se ha disminuido en muchos países la edad requerida para el ejercicio pleno de los derechos políticos y, con fuerza creciente, se ha iniciado un proceso que busca compensar la situación de exclusión o de postergación que determinadas poblaciones han tenido en materia de repre- sentación política, uno de los derechos políticos por excelencia. Mención es- pecífica merece, por la intensidad y extensión, la cuestión de género y dere- chos políticos. Dentro del movimiento de internacionalización de los derechos políti- cos, hay una serie de instrumentos internacionales tanto universales como regionales cuya finalidad es la promoción y defensa de los derechos polí- ticos de las mujeres, entre los cuales destacan:12 • Declaración Universal de Derechos Humanos. Convención para la Eli- minación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. DERECHOS POLÍTICOS COMO DERECHOS HUMANOS 57 12 En el ámbito europeo pueden mencionarse, además: la Convención Europea de Dere- chos Humanos y el Protocolo 12 a la Convención Europea sobre Derechos Humanos y Liberta- des Fundamentales.
  • 13 El sufragio de la mujer fue reconocido en América Latina y el Caribe en virtud de pro- cesos complejos que obedecen a circunstancias particulares en los diferentes países de la re- gión. Canadá fue el primer país en otorgar el derecho al sufragio en forma parcial en 1918 (ex- cepto en la Provincia de Quebec, donde se concedió el derecho al voto a la mujer en 1952). Es- tados Unidos, por su parte, lo hace en 1920; Ecuador, en 1929; Brasil y Uruguay, en 1932; Cu- ba, en 1934; El Salvador, en 1939 (parcial); República Dominicana, en 1942; Jamaica, en 1944; Guatemala, en 1945 (parcial); Panamá, en 1945; Trinidad y Tobago, en 1946; Argentina y Ve- nezuela, en 1947; Surinam, en 1948; Chile y Costa Rica, en 1949; Haití y Barbados, en 1950; Antigua y Barbuda, Dominica, Granada, San Vicente y las Granadinas y Santa Lucía, en 1951; Bolivia y St. Kitts y Nevis, en 1952; México y Guyana, en 1953; Nicaragua, Honduras y Perú, en 1955; Colombia, en 1957; Paraguay, en 1961; Bahamas, en 1962 y Belice, en 1964. 58 DERECHOS POLÍTICOS COMO DERECHOS HUMANOS • Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre. • Convención Americana de Derechos Humanos. • Convención de los Derechos Políticos de las Mujeres. En su conjunto, permiten establecer un amplio marco de garantía pa- ra la participación de las mujeres en la esfera política y desde ella. Por otra parte, la búsqueda de una efectiva participación política de las mujeres se estipuló en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos celebrada en Viena en 1993, donde se señaló que “la plena participación, en condiciones de igualdad, de la mujer en la vida política civil, económica, social y cultu- ral en los planos nacional, regional e internacional, y la erradicación de to- das las formas de discriminación basadas en el sexo son objetivos priorita- rios de la comunidad internacional” (Picado, 2001). La actividad política en América Latina se ha centrado en el modelo de las democracias representativas, en el que la política se ha relacionado en forma directa con la esfera pública y, dentro de ella, se ha inferido que la actividad democrática es una prolongación de las actividades de amplia vi- sibilidad social que, por lo general, han estado históricamente asociadas a los varones. De ahí la tendencia a diseñar y poner en práctica mecanismos que re- conozcan la diferencia de género de manera que se garantice un acceso equitativo a las esferas donde son tomadas las decisiones políticas. El ac- ceso a la representación política de las mujeres es una necesidad del siste- ma democrático, más allá del reconocimiento del derecho al voto.13 La revisión de la extensión e incidencia de la participación política im- plica descomponerla en sus elementos y facetas e interrogarse cómo y por qué medios las desigualdades de hecho o de derecho pueden ser contra- rrestadas.
  • Para finalizar, conviene preguntarse, de cara al futuro, cómo esta rigu- rosa tendencia a favorecer por medio de mecanismos específicos de acción afirmativa la participación política de la mujer, y que ya ha dado inicio también para las poblaciones indígenas, las afroamericanas o aun las poblaciones discapacitadas, podrá continuar al lado de un obligado replan- teamiento de la representatividad y la legitimidad que el ejercicio de los derechos políticos otorga a las autoridades políticas. En efecto, ya no se trata del sufragio ni de la mera posibilidad de ser postulado a un cargo pú- blico, sino de cómo traducir la diversidad de nuestras sociedades en un abanico más representativo en los ámbitos de decisión pública. Y ahí toda- vía tenemos mucho terreno por recorrer. DERECHOS POLÍTICOS COMO DERECHOS HUMANOS 59
  • IV. ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL JESÚS OROZCO, JOSÉ WOLDENBERG* 1. INTRODUCCIÓN El presente capítulo aborda la importancia de la ética y la responsabili- dad en la actuación de los diversos protagonistas políticos, así como de los funcionarios electorales y los formadores de opinión pública, para la cele- bración de elecciones libres y honestas en América Latina. Generalmente, los principios y valores éticos fundamentales relacionados con la demo- cracia electoral se encuentran tutelados por los distintos órdenes jurídicos latinoamericanos y, por tanto, su eventual violación acarrea responsabili- dad para el infractor, quien es susceptible de ser sancionado, en tanto aqué- lla configura algún delito o falta electoral.1 Sin embargo, hay otros valores y actitudes relevantes de naturaleza éti- ca que, sin estar respaldados necesariamente por normas jurídicas, han acompañado —o convendría que así fuera— los procesos de transición y consolidación democrática en América Latina durante las dos últimas dé- cadas. Precisamente, la presente sección aborda estos últimos, partiendo de la distinción de Max Weber entre “ética de la responsabilidad” y “ética de la convicción”, destacando la experiencia mexicana en su reciente proceso de transición democrática. Asimismo, después de analizar la importante función que desempeñan los partidos políticos, funcionarios electorales y medios de comunicación sobre el particular, se ofrece un panorama 60 * Los autores agradecen al profesor Juan Carlos Silva Adaya su valiosa colaboración en la recopilación y sistematización del material comparativo utilizado. 1 Así, por ejemplo, con el objeto de salvaguardar la libertad y autenticidad del sufragio, los órdenes jurídicos de la región frecuentemente establecen, entre otras, sanciones penales y ad- ministrativas a los responsables de conductas como el fraude electoral y la compra o coacción del voto; incluso, también tales órdenes pueden prever como consecuencia la nulidad del voto o hasta de la elección afectados. Estos aspectos se encuentran básicamente tratados en otros temas de esta misma obra (véase los caps. XL y XLIV), por lo que no son objeto de es- tudio aquí.
  • comparativo de los distintos “códigos éticos” o “códigos de conducta” que los distintos actores políticos y electorales han promovido para orientar su conducta.2 Finalmente, se profundiza en los lineamientos propuestos por IDEA Internacional (Institute for Democracy and Electoral Assistance) sobre un código ético en el ámbito electoral, susceptible de ser adoptado en los distintos países de la región. 2. ÉTICA DE LA CONVICCIÓN Y ÉTICA DE LA RESPONSABILIDAD La ética, según la noción de Max Weber, se desdobla en ética de la respon- sabilidad y en ética de la convicción. Es preciso que veamos con claridad que toda acción éticamente dirigida puede acoplarse a dos máximas cuyos fundamentos difieren entre sí irremediable- mente: es posible orientarse de acuerdo con la ética de la convicción o conforme a la ética de la responsabilidad. Naturalmente no es que la ética de la convic- ción sea igual a la falta de responsabilidad, ni que la ética de la responsabili- dad sea semejante a la falta de convicción. No se trata de esto en absoluto. Mas, ciertamente, entre un modo de proceder conforme a la máxima de una ética de la convicción, cuyo ordenamiento, religiosamente hablando, reza: “el cristia- nismo obra bien y deja los resultados a la voluntad de Dios”, y el otro de obrar según la máxima de la ética de la responsabilidad, tal como la que ordena te- ner presente las previsibles “consecuencias” de la propia actuación, existe una enorme diferencia (Weber, 1980: 47). ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL 61 2 Incluso, puede haber valores y actitudes éticos que se estimen relevantes para la celebra- ción de procesos electorales libres y honestos, por lo cual se incluyan en determinados códigos éticos o de conducta en algunos países latinoamericanos y, por lo tanto, sean objeto de estudio en esta sección, aun cuando en otros países también lleguen a estar respaldados por normas jurídicas. Así, por ejemplo y como se verá en el apartado 8 de este trabajo, es frecuente que en los respectivos códigos éticos o de conducta se identifique como un valor o actitud relevante la constante superación profesional y el desempeño imparcial y eficiente de los servidores elec- torales y su obligación de guardar reserva sobre los asuntos en trámite, si bien hay algunos países donde lo anterior está respaldado jurídicamente; piénsese, v. gr., en México, donde los artículos 115 y 144, fracciones II y IV, del Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Per- sonal del Instituto Federal Electoral, establecen la obligación del personal de carrera de de- sempeñar sus funciones con imparcialidad y apego a los criterios de eficacia y eficiencia, así como de aprobar la evaluación de su desempeño so pena de ser destituido, en tanto que el ar- tículo 239 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación prescribe que todos los ser- vidores del Tribunal Electoral se conducirán con imparcialidad y guardarán absoluta reserva sobre los asuntos de la competencia del tribunal.
  • Es decir, cuando se alude a la ética de la responsabilidad se pone en pri- mer término el compromiso frente a las consecuencias, y las reacciones que provoca o desata la propia acción. Por eso Weber señalaba que la ética de la responsabilidad debería ser, junto con la existencia de una causa verda- dera, inherente a la tarea política. Una vez más, citamos al clásico alemán: Sólo hay dos pecados mortales en el campo de la política: la carencia de fina- lidades objetivas y la falta de responsabilidad que no siempre, pero sí muy a menudo, coincide con aquél. La vanidad, la excesiva ambición de aparecer lo más posible en primer plano, es lo que más induce al político a cometer uno de esos dos pecados y hasta los dos al mismo tiempo […] El hecho de carecer de finalidad objetiva lo hace propenso [al político] a ir tras la apariencia des- lumbrante del poder en vez del poder auténtico. En cuanto a su falta de respon- sabilidad, ello lo conduce a disfrutar del poder por el poder, sin tener presente su finalidad (Weber, 1980: 235 y ss.). Quien actúa a partir de la ética de la convicción, lo hace de cara a aque- llo que piensa y asume como “lo mejor”, ante sí y para sí, pero no nece- sariamente de cara a las repercusiones que sus actos puedan tener para el resto. En cambio, la ética de la responsabilidad lleva a moderar la convic- ción. Es decir, la ética de la responsabilidad tiende a asumir dos dimen- siones que la pura ética de la convicción no requiere: la existencia de los otros, y las derivaciones, por ello, de una acción. 3. ÉTICA Y TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA: EL CASO MEXICANO La transición a la democracia supone un reajuste de los valores de la polí- tica para que ésta sea compatible con el pluralismo y la competencia entre partidos claramente diferenciados. Es decir, es necesario construir paso a paso un nuevo vínculo entre ética y política, capaz de reflejar las nuevas as- piraciones de la ciudadanía, expresadas en reivindicaciones políticas que se presentan asociadas a un fuerte componente moral que suele manifes- tarse como un rechazo a las instituciones o el orden vigente. Por ejemplo, en México el combate contra el fraude electoral y la desconfianza fue un profundo ejercicio de legalidad, de reformas sucesivas, pero sobre todo se manifestó como una búsqueda de transparencia y contra la corrupción, es decir, como un argumento moral cuya superioridad apenas si requería de- 62 ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL
  • mostrarse. Naturalmente, esos intentos habrían topado con obstáculos in- franqueables si al mismo tiempo no se hubiera formado un amplio sentido de tolerancia, la disposición de los actores políticos para construir los nue- vos escenarios democráticos, eludiendo aquellos conflictos que dejados a su curso parecían susceptibles de generar violencia o, cuando menos, un clima de ingobernabilidad. Es decir, si a la voluntad de cambiar no se hu- biera unido una ética de la responsabilidad. En virtud de las particularidades del régimen político dominante a lo largo de la mayor parte del siglo XX, los esfuerzos democratizadores se con- centraron esencialmente en hacer valer el voto de la ciudadana/el ciudada- no depositado en las urnas, en crear y mejorar reglas e instituciones elec- torales capaces de representar y reproducir la pluralidad real y potencial de una sociedad en proceso de modernización y crecimiento. Por ello la transición democrática en México tenía que resolver dos cuestiones básicas y mutuamente complementarias: a) la consolidación y el desarrollo nacional de los partidos políticos, y b) la creación de leyes e instituciones reguladoras de su competencia. El primer objetivo consistía en crear un marco que permitiera emerger, sin cortapisas ni restricciones artificiales, la verdadera pluralidad política del país, mientras que el segun- do se propuso desterrar las prácticas fraudulentas que inutilizaban o dis- torsionaban el voto de los ciudadanos. En México se vivió un amplio ciclo de reformas electorales, entre 1977 y 1996, que se hicieron cargo de seis grandes temas: 1) el régimen de los partidos, 2) la conformación del Poder Legislativo, 3) los órganos electo- rales, 4) la impartición de justicia electoral, 5) las condiciones de la com- petencia electoral, y 6) la reforma política en la capital de México. Los cambios constitucionales y legales fueron construyendo, de forma paulati- na, las reglas y las instituciones que en un primer momento permitieron la incorporación de fuerzas políticas significativas a la arena electoral; des- pués, el fortalecimiento de los partidos con la ampliación de sus prerro- gativas; la gradual autonomización de los órganos electorales frente a los poderes públicos, hasta conseguir su plena independencia; la creación del primer tribunal electoral y, posteriormente, la extensión del control juris- diccional a todos los aspectos de los procesos electorales; la apertura del Congreso a la pluralidad política, hasta el diseño de fórmulas de integra- ción que restaron los márgenes de subrepresentación y sobrerrepresenta- ción; la mejora en las condiciones de la competencia, así como la extensión de los derechos políticos de los habitantes de la capital del país. La edifica- ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL 63
  • ción de este marco fue lo que hizo posible que México saldara su añeja as- piración de alcanzar la plena democracia política. Ese cambio fue posible por la disposición al diálogo y al acuerdo; por el reconocimiento de que ningún partido o ideología podía pretender arro- garse la representatividad de la nación entera; por asumir, entonces, la le- gitimidad de “los otros”, por una voluntad de apego a la legalidad; por el rechazo a la violencia como vía de cambio político; por la renuncia a privi- legios autoritarios y también por la renuncia al cambio cataclísmico; por la construcción gradual y pacífica de un marco legal fundado en el respeto al voto para encauzar y reproducir la vasta pluralidad de la sociedad mexica- na, es decir, por la edificación de un auténtico régimen democrático. Ciertamente, reivindicar la posibilidad de hacer política a partir de otros valores y principios implicaba quebrar inercias institucionales, ven- cer particularismos y conductas que se tenían como inamovibles y peculia- res, así como aceptar nuevos códigos de conducta tanto en el ámbito públi- co como en el privado. De ese modo, las reformas que rigieron los cambios democráticos a lo largo de dos décadas se apoyaron en un destacable esfuerzo intelectual y ético que finalmente consiguió cambiar mentalidades, inercias y costum- bres, y remodelar las orientaciones éticas más profundamente arraigadas en la cultura política nacional a lo largo del siglo XX. Dicho de otra mane- ra: la reforma institucional sería inconcebible sin la reforma moral de la so- ciedad que la transición propiciaba. 4. ÉTICA Y DEMOCRACIA La instalación y consolidación de un sistema democrático obliga a un aprendizaje continuo de los valores de la participación y la estabilidad, de la pluralidad y la paz, del ejercicio de los derechos y la legalidad, del des- pliegue de los intereses propios y la autolimitación, de la contienda y la cooperación y de la tolerancia. Un aprendizaje que lleva a reconocer dere- chos y obligaciones recíprocos, a asumir el valor de la pluralidad y la diver- sidad, y a renunciar a dogmas y maniqueísmos políticos. Un aprendizaje, además, que conduce a la formación de partidos y tendencias políticas conscientes de los alcances y las limitaciones de la competencia propia- mente democrática, en la que nadie puede colocarse por encima de la lega- lidad, en la que nadie puede pretender tener privilegios contra la mayoría, 64 ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL
  • en la que, incluso, las mayorías eventuales han de asumirse siempre como parte y no como todo, y en la que, por consiguiente, deben respetarse ple- namente los derechos de las minorías, incluido su derecho de volverse ma- yoría (Salazar y Woldenberg, 1993; Orozco Henríquez, 1997). La paulatina adhesión a los valores del respeto y la tolerancia hace posi- ble que las disputas políticas que parecen más irreconciliables se planteen no ya en la lógica del autoritarismo, en términos de todo o nada, como una lucha a muerte donde al final subsiste un solo vencedor, sino como una con- tienda civilizada en la cual cada una de las partes mantiene y conserva los mismos derechos aun si al final los resultados electorales no le favorecen. Esta actitud, esta valoración de la contienda política dentro de un marco ins- titucional y pacífico, donde las derrotas y las victorias son temporales y no definitivas, en la que ninguna fuerza puede ganar todos los espacios de go- bierno y representación de una vez y para siempre, es connatural a la demo- cracia y requiere de la autocontención de los diversos actores. Es decir, la democracia es posible cuando los distintos actores se reco- nocen como adversarios legítimos y actúan en consecuencia. En otras palabras, cuando la tolerancia, concebida a la manera del gran jurista es- pañol Tomás y Valiente (1996: 279 y ss.), “como respeto recíproco entre hombres iguales en derechos y libertades, pero que no se gustan, bienveni- da sea esta forma de tolerancia”, se hace realidad. Porque en materia elec- toral es tan importante saber ganar como reconocer las propias derrotas. En democracia, la ciudadanía que puntualmente acude a las urnas tie- ne una mayor conciencia de su propia diversidad y acepta el pluralismo más allá de las instituciones políticas, en la ideología y en la moral, como se demuestra en toda América Latina con la emergencia en años recientes de innumerables organizaciones civiles de todo tipo y, de manera sustanti- va, con la apertura de los medios de comunicación a las más diversas vo- ces y opiniones en un ejercicio amplio de la libertad de prensa. Como resultado, hoy tenemos ciudadanos que ya no encarnan las acti- tudes pasivas o autoritarias de otras épocas, que se han vuelto expertos en el uso de su voto, cada vez más familiarizados con su derecho a la elección y sanción de gobernantes, que cada vez conocen y ejercen de forma más amplia sus derechos civiles y políticos. La transformación sustancial de las relaciones políticas y el cambio en la naturaleza del poder descansa, en América Latina, en la decisión sobera- na de decenas de millones de ciudadanos, lo cual implica un cambio ético y cultural de enormes dimensiones, pues representa la paulatina sustitu- ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL 65
  • ción de la vieja cultura política por otra que ya empieza a ser democrática, aun cuando en este punto queden importantes cosas por hacer. En la democracia no basta con que los actores políticos asuman que ac- túan conforme a sus respectivas convicciones, sino que es necesario que se hagan cargo de que sus propios actos, dichos y mensajes —con base en sus convicciones— generan reacciones que simple y llanamente no pueden omitirse, es decir, que tienen responsabilidad respecto de las reacciones que se desencadenan en el conjunto de la vida política. 5. ÉTICA Y PARTIDOS POLÍTICOS En tiempos electorales es natural que los actores políticos pongan en jue- go todas sus artes para ganar la voluntad de los ciudadanos, pero muy fre- cuentemente se emplean medios moralmente inadmisibles (aunque sean legales) para alcanzar objetivos legítimos y a la inversa: se usan medios le- gales para lograr fines que pueden ser ilegítimos. En algunos casos tene- mos normas para distinguir entre unas y otras y, en su caso, castigar a quie- nes abusan y cometen ilícitos. Sin embargo, la conducta ética reclama que el cumplimiento de la ley se vea acompañado del principio de responsabi- lidad. Y eso vale para todos los actores: el candidato que promete cosas que sabe que no podrá realizar; el medio que difunde informaciones no proba- das, el político que escandaliza con el único propósito de llamar la aten- ción, pervierte los fines de la lucha electoral, pues renuncia a manifestar sus verdaderas posiciones, sus diagnósticos y propuestas, sus intereses y, en esa medida, a recrear la pluralidad que nutre y da vida a la democracia. De cara a la realidad democrática, la responsabilidad de los partidos se incrementa, como responsables directos de un Estado democrático. Los partidos deben ser capaces de hacerse cargo de la compleja vida democrática. Nuestra consolidación democrática no avanzará, no podría hacerlo, si no es por obra y disposición de los propios partidos políticos. En una democracia son ellos, como representantes legítimos de la sociedad, quienes deben aportar el papel de vanguardia y plantear las visiones del Es- tado y del país por las que finalmente los ciudadanos decidirán optar. Pero no hay construcción que merezca o pueda ser emprendida sin diagnósti- cos, sin proyectos, sin propuestas serias y rigurosas acerca del país, sus problemas y sus oportunidades. Bien vistas las cosas, la calidad de nuestra democracia se juega en la calidad de los partidos, de sus políticos y de sus 66 ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL
  • programas legislativos y de gobierno. Una vida política sin ideas generará una democracia vacía y vulnerable, y una política sin principios éticos con- duce al desencanto o al cinismo. Toca a los partidos la responsabilidad de hacer que la política sea una actividad racional y constructiva. Ellos son los protagonistas principales de la política y, a querer o no, los mentores últi- mos de la democracia y de la educación cívica. De ellos depende que la po- lítica trascienda los cálculos derivados de la urgencia de ganar la mayoría electoral para convertirse en una actividad racional, capaz de convocar a la ciudadanía a proteger el “interés general” del que depende la coexistencia civilizada y respetuosa de una nación. En la democracia es responsabilidad de los partidos hallar los incentivos que les permitan pactar las reformas que ellos mismos han diagnosticado como fundamentales para el desarro- llo institucional y económico del país. En América Latina se presenta el reto y la oportunidad de alentar la ca- lidad del debate público y de aminorar algunos fenómenos como el absten- cionismo, la despolitización o la apatía, que en rigor expresan el grado de credibilidad en los partidos y las instituciones representativas. Para ello, en el accionar de los partidos es necesario que la búsqueda del triunfo electo- ral no sea en sí mismo el fin o la meta única, sino sólo un importante y ne- cesario paso para incidir de mejor forma en el progreso del bienestar co- lectivo, así como para hacer patente un sentido de responsabilidad en la conducta de los actores políticos. Dicho en breve: no hay un solo acto de los partidos que sea neutral pa- ra la democracia; desde la forma en que procesan su vida interna, pasando por la importancia que le dan a la propuesta y al programa, por las estra- tegias de campaña y de competencia que deciden adoptar, hasta su com- promiso cotidiano con la legalidad y el juego limpio, incluso en las contien- das más reñidas, acaban siendo mensajes y actitudes que impactan en la calidad del sistema de partidos, de la democracia. 6. ÉTICA Y MEDIOS DE COMUNICACIÓN Si nos tomamos en serio el papel de la ética en la política en una sociedad masiva y compleja, es obligado atender al sistema circulatorio por el que fluye la vida pública. Es decir, los medios de comunicación también tienen un compromiso ético frente a la sociedad que se informa de la política y va- lora la democracia a través de la radio y, principalmente, de la televisión. ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL 67
  • La cuestión de los medios, por llamarla de alguna manera, tiene una di- mensión universal y está presente en la deliberación de todas las democra- cias modernas. Por ello, la preocupación por el papel de los medios en la democracia no es un tema aleatorio o secundario. De hecho, la reflexión so- bre la relación entre medios y política es una tarea imprescindible para consolidar los cambios alcanzados y mejorar la calidad de nuestra convi- vencia democrática. Bien vistas las cosas, en sociedades cada vez más complejas e interre- lacionadas, la política y el ejercicio de la democracia son inconcebibles sin el concurso de los medios de comunicación. Como lo ha escrito el inves- tigador y periodista Raúl Trejo Delarbre (2001: 563 y ss.): “Hoy en día, puede decirse, no hay política de masas (es decir, política moderna) sin medios de comunicación. Pero también es posible asegurar que no hay co- municación de masas distanciada de la política”. Ello es así porque la revolución en las comunicaciones en la era de la globalización ha obligado a revalorar las relaciones entre información y po- lítica, así como a redefinir en términos productivos el modo como se ejer- ce la libertad de expresión y, en general, el derecho a la información. Asi- mismo, no es un secreto para nadie decir que la política se encuentra cada vez más condicionada por el uso de los nuevos instrumentos y lenguajes mediáticos que ahora están a su disposición. Podría decirse, sin entrar en detalles, que el debate se despliega en varios ejes que están cruzados por la urgencia de hallar nuevos equilibrios entre el poder deseable de los medios y las instituciones de la democracia. No son cuestiones de obvia resolución para las que existan recetas universales. Los medios de comunicación masiva se han convertido en un vehículo privilegiado, el único capaz de llevar el mensaje de los partidos simultánea- mente a millones de ciudadanos en países con una enorme densidad demo- gráfica, diversidad e, incluso, dispersión de sus poblaciones. Por eso se han vuelto piezas clave para la democracia. Para ser creíbles, para ser leídos, vistos o escuchados, los medios deben abrirse a la pluralidad real, sin confundir la noticia con las filias o las fo- bias propias. Por razones de prestigio, de credibilidad y de mercado, los medios deben actuar cada vez más como espacios abiertos y no como co- tos reservados, proveedores de ventajas exclusivas. Los medios deben buscar la objetividad, pero están diseñados para dar información y crear opinión, sus reflexiones cuentan y su labor desempe- ña un papel en la vida pública que va más allá de la transmisión neutral de 68 ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL
  • las informaciones. Ciertamente, los medios no inventan los hechos políti- cos, pero el tratamiento que se les da modula su importancia. Esa función mediadora debería reforzarse, no reducirse, en virtud de la importancia de la prensa escrita y electrónica en la determinación de la agenda nacional. Lo más importante es que las distintas voces se expresen con profesionalismo en su propio contexto y con el ánimo de servir a la co- munidad. En este punto, vale reiterar que el derecho a la información par- te de la consideración de que no hay libertades ni derechos absolutos, no puede haberlos, pues siempre han de estar acotados por las esferas de liber- tad y por los derechos de otros. Ése es un principio de aplicación universal que vale tanto para las instituciones del Estado como para los medios que tienen a su cargo la delicada tarea de decidir, conforme a sus propios códi- gos de ética, qué publicar o difundir. Está claro que los medios no sustituyen a la escuela en su función de educar y tampoco suplantan a los partidos, ni a otras instituciones en la fi- jación de los valores éticos de la ciudadanía, pero hay que reconocer que influyen de manera relevante en el conjunto de la cultura cívica que final- mente encarna o no los valores de la democracia. Los medios nos sirven para reconocer cuáles son los valores que predominan en la sociedad tal y como se manifiestan en la vida pública; gracias a su trabajo podemos ha- cer un corte cotidiano de nuestros principales faltantes. Si los medios promueven la difusión de las discusiones respetuosas, documentadas, elevan la calidad del debate público; su investigación pe- riodística es primordial para conocer al país real en tiempo real como su condición para la consolidación de un contexto democrático; gracias a su esfuerzo profesional se hacen visibles hechos que el ojo no entrenado confunde o no ve, sobre todo cuando se trata de prácticas o conductas apartadas de la verdad o la legalidad que adquieren notoriedad cuando se convierten en noticias. Además, el punto de vista editorial es imprescindi- ble para que la fiscalización de la vida pública sea un ejercicio plural de crí- tica y no mero motivo de escándalo. Esa conjunción entre información y opinión, propia de los medios, resulta una condición imprescindible para el buen funcionamiento de las instituciones y el elemento más eficaz para la formación de la ciudadanía. Hay cuestiones pendientes que afectan a los medios, a las instituciones y a los actores políticos que no quisiéramos dejar de mencionar. La prime- ra tiene que ver con una realidad que no se limita a la acción de los medios, pero que no puede cambiar sin su concurso. Nos referimos concretamente ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL 69
  • a la calidad de nuestra cultura política, que se corresponde dramáticamen- te con muy bajos índices de aprovechamiento escolar y, en general, con un abatimiento del interés de la sociedad por los asuntos públicos. Ya es gra- ve que se muestren datos alarmantes respecto del escaso conocimiento de los ciudadanos sobre sus derechos, pero el asunto se complica cuando se advierte la muy baja estima que tienen por las instituciones democráticas, en particular por los partidos y las cámaras de representación popular. Esa percepción, no siempre justa, ayuda muy poco a nuestra convivencia. No se olvide que el desencanto con la democracia jamás es el preludio de una forma más racional de concebir la política, sino el camino más directo a su deterioro. No ocultamos nuestro deseo de que aquellos principios rectores que han guiado por obligación constitucional el trabajo de las autoridades elec- torales en la región, particularmente en México, para asegurar la limpieza y la credibi-lidad de las elecciones, puedan ser de alguna forma los mismos que orienten el trabajo de los medios: la certeza, la legalidad, la indepen- dencia, la imparcialidad y la objetividad. 7. LA ÉTICA Y LOS OTROS La responsabilidad sólo se puede internalizar si se asimila, en primer lugar, la existencia de los otros, y en segundo, si se toma conciencia de que las ac- ciones generan respuestas. En la falta de consideración por los otros gravitan todas las consejas y tradiciones autoritarias. Porque cuando alguien cree que él, su partido, su clase, su credo, su doctrina, su línea editorial, encarnan el bien y los otros no son más que el mal, pensar en los otros no puede hacerse más que en términos de enemigos malignos que hay que aplastar, aniquilar, avasallar. ¿Qué consideración pueden entonces merecer esos “otros” desechables?, ¿qué responsabilidad tenemos ante ellos? En suma, esta reivindicación de la ética de la responsabilidad y el reco- nocimiento de que es imprescindible para la consolidación democrática tie- ne pertinencia si, como suele decirse, la democracia es una construcción que presupone la correspondencia de diferentes fuerzas políticas y sociales, ninguna de las cuales puede ni debe hacer su voluntad singular, sino que to- das ellas están obligadas a considerar a las otras y a no desatar espirales de conflicto que supongan la negación de la coexistencia en la diversidad. 70 ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL
  • 8. ASPECTOS COMPARATIVOS La pertinencia de establecer códigos de ética o de conducta, complementa- rios a los correspondientes órdenes jurídicos, ha fructificado en práctica- mente todos los campos del quehacer humano. En el plano internacional existen diversos esfuerzos colectivos dirigidos a evitar la perversión de las profesiones, mediante la implantación de códigos de carácter deontológico y aspiración universal por diversos organismos y asociaciones profesiona- les internacionales. Entre dichos documentos, por ejemplo, destacan la Declaración de To- kio de la Asociación Médica Mundial (adoptada por la 29ª Asamblea Médi- ca Mundial, celebrada el 10 de octubre de 1975, en Tokio, Japón); la Decla- ración de Hawai (adoptada en 1977 por el VI Congreso de la Asociación Mundial de Psiquiatría); el Código de conducta para funcionarios encarga- dos de hacer cumplir la ley (adoptado el 17 de diciembre de 1979, por la Asamblea General de las Naciones Unidas); la Declaración sobre la Policía (resolución 690 de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, 1979); los Principios de ética médica aplicables a la función del personal de salud, especialmente los médicos, en la protección de personas presas y de- tenidas contra la tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degra- dantes (adoptados el 18 de diciembre de 1982, por la Asamblea General de las Naciones Unidas), así como los Principios básicos sobre la función de los abogados (adoptados el 7 de septiembre de 1990, por el 8° Congreso de las Naciones Unidas sobre Prevención del Delito y Tratamiento del delin- cuente).3 ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL 71 3 Por su relación directa o indirecta con los procesos electorales en América Latina, en el presente apartado se analizan los códigos éticos o de conducta de los siguientes países, enti- dades u organizaciones: Argentina (los relativos a dos de sus provincias: Código de Ética pa- ra Magistrados y Funcionarios del Poder Judicial de Córdoba y Código de Ética del Poder Ju- dicial de la Provincia de Santa Fe, teniendo en cuenta que las impugnaciones relacionadas con los comicios de las provincias argentinas generalmente son resueltas por su respectivo or- ganismo judicial); Colombia (Compromiso ético, el cual resulta aplicable a la Registraduría Nacional del Estado Civil, que tiene a su cargo el registro electoral); Costa Rica (Código de Ética del Poder Judicial y Código de Moral Profesional del Abogado, en el entendido de que, en forma complementaria a las relevantes funciones del Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica, cuya naturaleza es autónoma, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Jus- ticia tiene competencia para la protección de ciertos derechos político-electorales fundamen- tales y otras cuestiones constitucionales sobre la materia); Guatemala (Normas Éticas del Or- ganismo Judicial de la República de Guatemala, teniendo en cuenta que la Corte Suprema de Justicia conoce de impugnaciones por razones de inconstitucionalidad contra resoluciones del Tribunal Supremo Electoral, que organiza la elección y resuelve controversias electorales);
  • El hecho de que existan organismos electorales de la región, en los que no hay un código de ética o documento análogo aplicable, no significa que los servidores públicos integrantes de las autoridades administrativas o jurisdiccionales competentes en la materia carezcan de una deontología que sea expresión de los principios y valores éticos tutelados por el respec- tivo sistema jurídico o por un sector del mismo (como lo es el político-elec- toral), o bien, que sean una síntesis o la abstracción de las normas progra- máticas o directrices que impongan la obligación de perseguir determinados fines en el ejercicio de sus atribuciones, sino, tan sólo, que no están expresa- mente formulados en un documento. Los principios y valores que condicionan, orientan y son deseables en el comportamiento o modo de actuar de cada funcionario electoral son el mínimo ético y moral del cual se informa el ordenamiento jurídico. Así ocurre con el respeto a los derechos fundamentales y, en especial, a la dig- nidad del ser humano, así como a los principios y valores que derivan de la forma democrática y republicana de gobierno, en la cual los procesos elec- torales se lleven a cabo mediante elecciones periódicas, libres y honestas, realizadas por sufragio universal e igual, a fin de dar vigencia al Estado constitucional democrático de derecho. 1) Ámbito personal. Los códigos éticos o de conducta analizados incluyen: a) Sujetos en lo general, relativos a la profesión de la abogacía, como ocurre en Costa Rica y Puerto Rico (quienes eventualmente pueden involu- 72 ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL Honduras (Código de Ética para Funcionarios y Empleados Judiciales, en tanto que la Corte Suprema de Justicia también conoce de ciertas impugnaciones contra resoluciones del Tribu- nal Supremo Electoral, el cual tiene atribuciones administrativas y jurisdiccionales en la ma- teria); México (Código de Ética del Poder Judicial de la Federación y Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral); Nicaragua (Reglamento de Ética Electoral); Panamá (Código de Ética del Tribunal Electoral de Panamá); Perú (Prin- cipios derivados del orden democrático para los funcionarios y trabajadores de la Oficina Na- cional de Procesos Electorales); Puerto Rico (Reglamento de Ética Gubernamental y Cánones de Ética Judicial del Tribunal Supremo), y Venezuela (Proyecto de Código de Ética de los Jue- ces Venezolanos o Juezas Venezolanas). A los anteriores cabe agregar el Código Ético del Instituto Internacional para la Democra- cia y Asistencia Electoral (el cual se analiza en el siguiente apartado) y el Código de Conduc- ta para la Observación Ética de las Elecciones del propio Instituto, así como el Estatuto del Juez Iberoamericano (aprobado por la VI Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia, en tanto que diversos países de la región le con- fieren cierta intervención en cuestiones electorales a sus respectivas Cortes Supremas de Jus- ticia o el correspondiente tribunal especializado forma parte del poder judicial, como en Ar- gentina, Brasil, México, Paraguay y Venezuela).
  • crarse en controversias electorales en el ejercicio de su profesión); los fun- cionarios y empleados del servicio público, como sucede en Puerto Rico (siendo aplicable a su correspondiente Comisión de Elecciones, que orga- niza los comicios), o bien, todos los que participan en el proceso electoral, como es el caso de Nicaragua (aplicándoseles, por ejemplo, a los conten- dientes políticos, funcionarios electorales y medios de comunicación). b) Determinados individuos que practican cierta actividad, como ocurre con el Código de Conducta para la Observación Ética de las Elecciones de IDEA Internacional, el cual está referido a los observadores internacionales. c) Ciertos servidores públicos de una rama específica del Estado, como son los casos, por ejemplo, del Poder Judicial de Costa Rica, el Organismo Judicial de Guatemala, el Poder Judicial de Honduras, el Poder Judicial de la Federación de México y el Tribunal Supremo de Puerto Rico, los jueces o juezas del poder judicial de Venezuela, así como el Estatuto del Juez Ibe- roamericano (todos los cuales son relevantes, como se apuntó, por la com- petencia que en diversos países se le encomienda a órganos del poder judi- cial para resolver determinadas controversias electorales). d) Los integrantes de órganos administrativos o jurisdiccionales espe- cializados en la materia electoral, en cuyo supuesto puede aludirse a la Re- gistraduría Nacional del Estado Civil de Colombia, el Instituto Federal Electoral de México, el Tribunal Electoral de Panamá y la Oficina Nacional de Procesos Electorales de Perú. Debe tenerse presente que en ciertos regímenes jurídico-electorales, los procesos electorales corren a cargo de una administración o rama jurisdic- cional que no tiene como única y exclusiva atribución la cuestión electo- ral, como ocurre en Argentina, donde el órgano jurisdiccional federal que conoce de otras materias (como la penal) también es el responsable de la preparación de las elecciones y aun es competente para resolver los proce- sos contenciosos electorales, por lo que los códigos éticos deberán ubicar- se en un plano más general. 2) Ámbito material. Entre los principios, valores y actitudes que con más frecuencia se establecen en los documentos revisados se encuentran el compromiso con los derechos humanos y la dignidad de la persona, la di- ligencia o el profesionalismo, la honestidad, la honradez, la imparcialidad, la independencia, la lealtad institucional, el respeto y la responsabilidad. En Puerto Rico destaca que constituyen faltas las infracciones a los deberes éticos y pueden dar lugar a la suspensión en el ejercicio profesional. En el ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL 73
  • caso de Nicaragua, los deberes éticos están relacionados con las campañas electorales y se extienden a los partidos políticos, sus dirigentes y candida- tos, así como a los medios de comunicación y los comunicadores. a) En Colombia se destacan los valores de autoestima, compromiso, co- municación, generosidad, honestidad, lealtad, prudencia, respeto, respon- sabilidad y tolerancia, respecto de los cuales se dan referentes descriptivos y ejemplificativos. b) En lo que respecta a Costa Rica, destaca la “aplicación forzosa” del Código de Moral Profesional del Abogado para los profesionistas de esa área que estén autorizados e inscritos en el Colegio de Abogados. La inter- pretación de dicho código corresponde a la Junta Directiva del colegio. Los principios y valores fundamentales de la sociedad y el ordenamiento jurí- dico que destacan son la centralización de la actividad del abogado en lu- gar digno, determinado y conocido; la corrección; el cumplimiento de car- gas públicas; la defensa de las libertades civiles y políticas; la diligencia; la honestidad; la integridad moral; el no facilitar la indebida obtención de be- neficios académicos ni fomentar litigios o conflictos; el no utilizar su in- fluencia derivada de cargos públicos en provecho propio o de terceros; el prestar asesoramiento a toda persona urgida o necesitada; la procuración de clientela por medios dignos; el respeto al ordenamiento jurídico, a la dignidad humana y el bienestar general, así como a las disposiciones nor- mativas que establecen incompatibilidades y prohibiciones, etcétera. Se consideran igualmente deberes con el cliente, los funcionarios judi- ciales y autoridades públicas, los colegas, la contraparte, los testigos, así como con el colegio, tipificándose faltas por infracciones a dichos deberes y previendo sanciones disciplinarias (amonestación, apercibimiento por escrito y suspensión en el ejercicio de la profesión hasta por cinco años). Corresponde la tramitación de los expedientes a la Dirección de Asuntos Disciplinarios del Colegio de Abogados. En el Código de Ética Judicial de Costa Rica descuellan como princi- pios y valores el autocontrol, la calidad, la eficiencia, la justicia, la integri- dad y la independencia, la probidad, la puntualidad, la oportunidad y el respeto al ser humano y, en especial, a sus colegas. Además, existen otros aspectos, como los denominados principios a priori de las normas del có- digo (el ambiente laboral apropiado, la excelencia, la independencia, la no intervención indebida en asuntos del a quo, los relativos a la carrera judi- cial, la remuneración adecuada, la prohibición de prestar otros servicios), así como otras concernientes a la apertura del poder judicial a la sociedad, 74 ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL
  • la capacitación, la imparcialidad, la promoción del mejoramiento de la jus- ticia, la reserva del juez y el trato igual a los medios de comunicación. c) La buena fe, el decoro, la dignidad, la eficacia, la honestidad, el ho- nor, la imparcialidad, la independencia, la lealtad, la probidad, la pruden- cia, la rectitud, el respeto, la solidaridad y la veracidad, son principios y valores fundamentales reconocidos en las Normas Éticas del Organismo Judicial de la República de Guatemala, los cuales están dirigidos a preser- var la paz, la estabilidad del sistema democrático, los derechos humanos y la seguridad entre los ciudadanos. Además, figuran otros, como la autocrí- tica, la actualización y la formación continuada, diversas cualidades en el ejercicio de la función judicial, las mejores y respetuosas relaciones per- sonales, la denuncia de actos impropios, la moderación, la promoción del Estado de derecho, la restricción de formalidades, la secrecía y la transpa- rencia. Igualmente, contiene disposiciones relativas a ciertas actividades políticas prohibidas, así como deberes y entrevistas privadas, el comporta- miento en los juicios y la influencia y relaciones con la comunidad. d) En el Código de Ética para Funcionarios y Empleados Judiciales de Honduras sobresalen el ejercicio del cargo con dignidad, con abstención de conductas contrarias a la seriedad y el decoro que exige aquél; con inte- gridad, mediante una actuación honesta, independiente, imparcial y ecuá- nime; con diligencia, mediante la impresión de celeridad al proceso, evitan- do los retardos innecesarios y cuidando la actuación dentro de los plazos o términos legales; con severidad, dando cumplimiento exacto y preciso a la ley. Asimismo, deberá observar ciertas obligaciones hacia las partes y sus apoderados, a los tribunales inferiores y a la sociedad. La infracción de las normas relativas se sanciona conforme a la ley. e) En el caso de México, en el ámbito federal está el Código de Ética del Poder Judicial de la Federación, aprobado por la Suprema Corte de Justi- cia de la Nación, la Sala Superior del Tribunal Electoral y el Consejo de la Judicatura Federal, por lo que es aplicable, entre otros, a los magistrados y demás integrantes del Tribunal Electoral. Contiene los principios, reglas y virtudes judiciales que se consideran idóneos para constituir un referen- te deontológico para guiar la conducta de los juzgadores federales y sus au- xiliares, así como facilitar la función ética sobre los diversos aspectos de la función que desempeñan. Los cuatro principios rectores del código y que por mandato constitucional derivan de la carrera judicial son: la indepen- dencia (en cuanto a la proscripción de influencias extrañas al derecho pro- venientes del sistema social), la imparcialidad (relativa al rechazo del influ- ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL 75
  • jo ajeno al derecho y que se origina en las partes de los procesos sometidos a la potestad judicial), la objetividad (en cuanto a la necesidad de apartar- se de las influencias extrañas al derecho que provengan del propio juzga- dor), el profesionalismo (entendido como un ejercicio responsable y serio de la función jurisdiccional) y la excelencia (en tanto arquetipo al que de- ben aspirar los juzgadores mediante el cultivo de las virtudes judiciales ex- presadas en el Código de Ética). Por otra parte, figura el Estatuto del Servicio Profesional Electoral y del Personal del Instituto Federal Electoral que tiene por objeto regular la planeación, organización, operación, desarrollo, control y evaluación del servicio profesional electoral y del personal de dicho organismo público autónomo electoral federal, así como regular los derechos, obligaciones, prohibiciones y sanciones (amonestación, suspensión, destitución del car- go y multa) del personal del instituto, entre otros. Entre los valores que se pretenden mediante el establecimiento del servicio profesional electoral, y que rigen para el personal en general, están la lealtad y la identificación con la institución y sus fines, garantizar los principios de constitucionali- dad y legalidad, así como asegurar que en el desempeño de sus funciones sus miembros se apeguen a los principios rectores de certeza, legalidad, in- dependencia, imparcialidad y objetividad. Otros aspectos derivan de las obligaciones y prohibiciones para los integrantes del servicio profesional electoral. De entre ellas sobresalen el profesionalismo, la cordialidad y el respeto hacia las organizaciones y agrupaciones políticas, así como a los partidos políticos, sus candidatos, militantes y dirigentes; el desempeño de sus funciones con apego a los criterios de eficacia y eficiencia; la intensi- dad, el cuidado y el esmero apropiados en el desempeño de sus labores; la puntualidad; la conducción con rectitud y respeto ante sus superiores jerár- quicos, compañeros y subordinados, así como ante los representantes de los partidos políticos; el abstenerse de emitir opinión pública o efectuar manifestaciones de cualquier naturaleza, en su carácter de funcionario electoral, a favor o en contra de partidos, agrupaciones u organizaciones políticas, así como de sus dirigentes, candidatos o militantes; no realizar actos que acrediten una conducta parcial a favor o en contra de partidos, agrupaciones u organizaciones políticas, así como de sus dirigentes, candi- datos o militantes; no permitir que personas extrañas se entrometan en los asuntos del instituto, etcétera. f) El Consejo Supremo Electoral de Nicaragua aprobó el Reglamento de Ética dirigido a las organizaciones políticas participantes en las elecciones 76 ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL
  • realizadas en 2004, los alcaldes, vicealcaldes y miembros de los concejos municipales, así como a los funcionarios del propio consejo, los activistas y los dirigentes de los partidos políticos o sus alianzas, los organismos de observación electoral y la ciudadanía en general, para que en sus procesos electorales primaran las normas de honestidad, civismo, respeto (a las opi- niones políticas de los adversarios, la dignidad del sujeto, el derecho al buen nombre y a los derechos humanos que amparan la honra y reputación de los ciudadanos, así como no dañar o alterar la propaganda electoral) y tolerancia, especialmente durante la campaña electoral. Así se pretende contribuir a que esta última sea eminentemente educativa y formativa de los valores cívicos de la nación nicaragüense, extendiéndose la obligación a los comunicadores sociales, los propietarios, los directores y los presen- tadores de programas de medios de comunicación social. También se pre- vé la obligación de respetar los símbolos y emblemas patrios, se restringe el proselitismo en edificios públicos y escolares, y el uso de bienes del Es- tado; asimismo, se disponen faltas, delitos y sanciones. Entre las obligacio- nes de los organismos electorales, funcionarios y empleados del Consejo Supremo Electoral se agregan la protección y respeto de los derechos de la ciudadanía y los partidos políticos; el sigilo, responsabilidad y la imparcia- lidad con la información que manejan en razón de las funciones que desem- peñan, a fin de preservar un proceso electoral diáfano; la imparcialidad, la objetividad y la honestidad en el ejercicio de sus funciones; el combate de cualquier irregularidad, abuso de autoridad y violación a las leyes, así como el hacer cumplir la normativa electoral. g) Entre los principios derivados del orden democrático para los funcio- narios y trabajadores de la Oficina Nacional de Procesos Electorales de Pe- rú se encuentra la democracia como la fiel y libre expresión de la voluntad popular, a fin de contribuir a la consolidación institucional de la democra- cia peruana; la función pública como servicio a la ciudadanía, en el que se respete la normativa, se observe la integridad, la transparencia, el honor, la responsabilidad, la imparcialidad, la honradez, la diligencia, la total independencia, la igualdad de trato y no discriminación. Asimismo, se es- tablecen el conocimiento y valoración de la misión institucional; la respon- sabilidad y diligencia en el cumplimiento de la función; la abstención de utilizar en provecho propio o de terceros la información privilegiada a la que tengan acceso como consecuencia del ejercicio de la función electoral; la no aceptación de dádivas u obsequios; la transparencia en la contrata- ción y adquisición de bienes y servicios; la declaración jurada de ingresos, ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL 77
  • bienes y rentas; la denuncia de hechos irregulares o actos de corrupción; el cuidado de los bienes institucionales, y la transferencia de gestión ordena- da, eficaz y documentada, para garantizar la continuidad del servicio. Ade- más, se crea un Comité de Ética con labores de promoción, evaluación y recomendación en la materia, así como para conocer de denuncias por in- fracciones al código de ética. h) En Puerto Rico, a través del Reglamento de Ética Gubernamental, se pretende que los funcionarios y empleados del servicio público mantengan principios del más alto grado de honestidad, integridad, imparcialidad y conducta para garantizar el debido funcionamiento de las instituciones gu- bernamentales y conservar la confianza de los ciudadanos en su gobierno, así como para evitar una conducta impropia y conflictos de intereses, me- diante el establecimiento de normas de conducta ética aplicables a todos los funcionarios y empleados de la rama ejecutiva del gobierno. En dicho orde- namiento, además, se prevén ciertos deberes de los servidores públicos, co- mo la conducción en el trabajo para que se lleve a cabo eficientemente y con observancia de cortesía, consideración y prontitud en el trato al público; el ejercicio de la función administrativa sin aplicar criterios políticos; algunas prohibiciones éticas de carácter general; no hacer pagos adicionales o remu- neraciones extraordinarias; no revelar ni usar información confidencial ad- quirida durante el desempeño del empleo; abstenerse de solicitar o aceptar regalos, favores o servicios para sí o para cualquier otra persona; no usar propiedad gubernamental para fines que no sean oficiales y no representar intereses privados, así como el deber de informar sobre situaciones prohibi- das. Igualmente se prevén ciertas obligaciones para ex servidores públicos de las tres ramas de gobierno, la obligación de notificar violaciones al regla- mento, así como un capítulo de sanciones aplicables por la Oficina de Éti- ca Gubernamental de Puerto Rico. 3) Ámbito espacial. Dependiendo del tipo de organización del Estado (fede- ral o central), los códigos de ética o de conducta tendrán validez en todo el territorio del país o en una cierta demarcación geográfica. En los países con una organización federal puede haber ordenamientos relativos a una autoridad federal que tendrán validez para dichas autoridades competentes en todo el territorio que abarque el país (México, con el Código de Ética del Poder Judicial de la Federación y el Estatuto del Servicio Profesional Elec- toral y del Personal del Instituto Federal Electoral), o bien, referidos a au- toridades locales, estatales o provinciales (según sucede en Argentina, con 78 ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL
  • el Código de Ética del Poder Judicial de la Provincia de Santa Fe, o en Es- tados Unidos de América, con los Cánones de Ética Judicial del Tribunal Supremo de Puerto Rico). En las naciones con una organización centralista, habrá un código de ética correspondiente a una autoridad nacional competente en toda la geo- grafía electoral (como se presenta en el caso de la Registraduría Nacional del Estado Civil de Colombia), en tanto que en países con este tipo de or- ganización política carece de sentido pensar que existan autoridades de- partamentales o locales competentes en materia electoral y, consecuente- mente, los correspondientes códigos de conducta. 9. EL CÓDIGO ÉTICO DE IDEA: UN MODELO ILUSTRATIVO El Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (Inter- national IDEA, por sus siglas en inglés), con sede en Estocolmo, Suecia, ela- boró una especie de “normas mínimas universales” para la “administración electoral y ética profesional”. Ese código de conducta es un esfuerzo por sistematizar los principios que deben orientar la actuación de los funciona- rios electorales. Transcribimos aquí la parte medular del código que ofrece una idea del sentido y las prescripciones del mismo: Principios éticos que forman la base de la administración electoral. Para asegu- rar tanto la apariencia de integridad como la integridad real del proceso electo- ral, la administración electoral debe basarse en los siguientes principios éticos fundamentales: a) respeto por la ley, b) independencia y neutralidad, c) trans- parencia, d) minuciosidad, y e) orientación de servicio. Primer principio ético: “La Administración Electoral debe mostrar respeto por la ley”. El éxito de una elección depende directamente del grado en que es aceptada como legítima y vinculante por los participantes en el proceso políti- co. La expresión en el lenguaje jurídico claro de las decisiones importantes de política determina el grado de certidumbre que se requiere para el desarrollo de un consenso entre todos los participantes en el proceso, en cuanto a la forma en que será administrado. Ese consenso entre los participantes puede verse afectado y el apoyo al proceso electoral debilitarse, si la administración electo- ral no cumple con la ley, no la aplica equitativamente y no explica con claridad la razón de sus decisiones. Por lo tanto, los administradores electorales deberán: ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL 79
  • • cumplir las leyes del país; • asegurarse de que las leyes relacionadas con el proceso electoral sean pues- tas en práctica imparcialmente y de manera equitativa, dentro del marco legal del país, y • asegurarse de que partidos políticos, candidatos, votantes y otros partici- pantes en el proceso electoral sean tratados en forma justa y equitativa, teniendo en cuenta todas las circunstancias del caso, y dentro del marco legal del país. Segundo principio ético: “La administración electoral debe actuar con independencia y neutralidad”. Para que una elección sea exitosa, los partici- pantes en el proceso tienen que poder confiar en que los administradores elec- torales cumplan sus funciones en forma políticamente neutral. Si se juzga que las personas que administran las elecciones muestran adhesión a uno u otro resultado electoral, la credibilidad pública del proceso electoral se verá afectada gravemente, a tal punto que luego será difícil restaurar la confianza en el proceso. Por lo tanto, los administradores electorales deben desempe- ñar todas sus actividades en forma estrictamente imparcial y políticamente neutral. A veces, un país puede optar por nombrar como administradores electo- rales a personas que representan partidos o tendencias políticas. En tal caso, aunque los administradores fueran escogidos por su filiación política, de to- dos modos deben desempeñar sus tareas de administración electoral en forma estrictamente imparcial y políticamente neutral. Los administradores electorales deberán: • actuar de forma estrictamente neutral y no discriminatoria en relación con partidos políticos, candidatos, votantes, representantes de la prensa y de otros medios de comunicación; • abstenerse de cualquier otro acto que indique, o pueda considerarse que indique, apoyo partidario a algún candidato, partido, personaje o tenden- cia política, o que pueda ser interpretado como tal; • conducirse en todo momento de manera irreprochable, y ejercer un juicio prudente y un alto grado de discreción personal; • revelar cualquier relación que pueda provocar un conflicto de intereses con sus actividades como administradores electorales; • abstenerse de aceptar cualquier obsequio o favor de partidos políticos, or- ganizaciones o personas involucradas en el proceso electoral; 80 ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL
  • • rechazar influencias indebidas y, excepto cuando esté previsto por la ley o la costumbre, abstenerse de aceptar directivas respecto al desempeño de sus funciones; • abstenerse de tomar parte en actividades no autorizadas, incluida toda ac- tividad privada, que pudiere suscitar un conflicto de intereses, real o juz- gado como tal con sus deberes de administradores electorales; • abstenerse de participar en cualquier actividad, incluida toda actividad privada, que pudiere interpretarse como simpatía por candidatos, parti- dos, personajes o tendencias políticos en particular; • abstenerse de expresar puntos de vista sobre temas que pudieran conver- tirse en materia de debate político en la elección; • abstenerse de comunicarse con ningún votante respecto a temas con implicaciones partidarias, y • abstenerse de portar, llevar o enseñar, símbolos o colores obviamente par- tidarios. Tercer principio ético: “Las administraciones electorales deberán actuar con transparencia”. Para que una elección tenga éxito, los participantes en el proceso tienen que ser capaces de aceptar las decisiones de la administración electoral. Los participantes probablemente aceptarán estas decisiones si están convencidos de que han sido tomadas adecuadamente. Para ello, deben tener acceso a la información en la que se basan tales decisiones. Naturalmente, cada elección genera grandes cantidades de información, extensas bases de datos y numerosos documentos. En general no es viable per- mitir el acceso a toda esa información o proporcionar copias de toda ella o de cada uno de los documentos a toda persona que lo desee. Sin embargo, los ad- ministradores electorales deberán estar dispuestos a: • justificar sus decisiones; • proporcionar la información en la que se basa cada decisión; • organizar un acceso razonable y efectivo a los documentos e información pertinentes, en el marco de las leyes electorales y de libertad de informa- ción del país. Además, las administraciones y los administradores electorales deberán: • asegurarse de que representantes de cada partido político o candidato pue- dan ejercer cabal y efectivamente sus derechos legales; ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL 81
  • • en las circunstancias apropiadas, celebrar consultas periódicas con los par- ticipantes en el proceso electoral y en relación con decisiones específicas; • proveer, en respuesta a pedidos razonables, explicaciones de decisiones to- madas como parte del proceso electoral o de la conducción normal de la administración electoral; • establecer un sistema que permita oportunamente el acceso de las partes interesadas a la información, documentos y bases de datos esenciales, uti- lizados tanto en el proceso electoral como en las operaciones normales de la administración electoral, e • informar por iniciativa propia sobre cualquier deficiencia en la adminis- tración del proceso electoral que sea de su conocimiento. Cuarto principio ético: “Las administraciones electorales deben actuar con minuciosidad”. De lo dicho sobre el tercer principio ético se colige que, a fin de que las decisiones de los administradores de las elecciones sean satisfactorias para los participantes en ellas, la información que sirve de base a tales decisio- nes debe ser exacta y accesible. Toda información inexacta o no fiable puede minar la confianza, tanto en las decisiones de la administración como en su idoneidad general. Las administraciones y los administradores electorales deben basar el de- sempeño de sus tareas en las normas más exigentes de exactitud de la informa- ción y de objetividad de los análisis. En particular, deberán: • asegurarse de que la información sea recogida, recopilada y publicada de manera sistemática, clara y sin ambigüedades, y • hacer todo lo que se requiera, dentro del marco legal del país, para asegu- rar que toda información que recojan, usen o publiquen se atenga firme- mente a los hechos. Quinto principio ético: “Las administraciones electorales deben tener una orientación de servicio al público”. Las administraciones y los administradores electorales deberán procurar prestar a cada uno de los votantes un servicio de la más alta calidad, que les permita ejercer sus derechos con el mínimo incon- veniente posible, según las circunstancias y el marco legal del país. En particu- lar, deberán: • facilitar, en la medida posible, a los votantes su participación en el proce- so electoral; 82 ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL
  • • cerciorarse de que los votantes comprendan adecuadamente el proceso electoral, y • hacer todo lo posible por encontrar modos de que voten las personas que tengan necesidades especiales, tales como los votantes ciegos, los discapa- citados físicos y analfabetos y las personas que residan en zonas apartadas. Como se observa, lo anterior constituye un ejemplo que puede ser guía para las autoridades electorales de América Latina. ÉTICA Y RESPONSABILIDAD EN EL PROCESO ELECTORAL 83
  • 84 V. COOPERACIÓN INTERNACIONAL MANUEL CARRILLO* 1. INTRODUCCIÓN La cooperación internacional en materia electoral constituye un nuevo fe- nómeno en las relaciones internacionales y en el proceso de democratiza- ción de los países involucrados en el fortalecimiento de las instituciones y las prácticas democráticas en el mundo. Este nuevo tipo de cooperación in- ternacional que se ha desarrollado en el mundo a partir del último tercio del siglo XX, y que continúa desplegándose en el siglo XXI, presenta carac- terísticas muy particulares respecto a los esfuerzos de democratización que se llevaron a cabo en el siglo XIX y después de la primera y la segunda Gue- rra Mundial en el siglo XX. Este capítulo tiene como objeto el análisis de la naturaleza distinta, así como de los componentes muy particulares en este nuevo esfuerzo que la humanidad está realizando para conciliar libertad, igualdad, equidad y justicia. La cooperación internacional en materia electoral está centrada en el aspecto de la democracia representativa que se refiere al acceso democrá- tico al poder. En la década de 1970 inició el proceso de democratización, aunado a la promoción del desarrollo humano, que promovió como nunca antes la apertura de los sistemas políticos y la ampliación del régimen de libertades.1 A partir de entonces, la parte electoral de la democracia repre- sentativa se sitúa como un campo de acción y de estudio específico, que ha dado origen a prácticas, creación de instituciones, centros de investigación, * Este artículo fue escrito con la colaboración de Isabel Morales, Carolina Varela y Lour- des González. 1 De 1973 a 2003 transitaron a la democracia 93 países; en la década de 1970 fueron 8 paí- ses; en la de 1980, 23 países y de 1990 a 2003 fueron 62 países. Dicho de otra forma, en la dé- cada de 1970 vivían en democracia 24.6% de los países en el mundo (Huntington, 1991), en la de 1990, 45% (ibid.), y en los primeros años del siglo XXI, 63% (Freedom House, 2004) de los países vive en democracia electoral, o, en su defecto, han tomado importantes medidas orien- tadas a garantizar elecciones democráticas. De los 191 países miembros de las Naciones Uni- das, en 140 de ellos se llevan a cabo elecciones democráticas con distintos rangos de calidad (PNUD/ONU, 2002: 1).
  • tanques de pensamiento, asociaciones de expertos y movilización de la so- ciedad civil, entre otros, para legitimar y mejorar las prácticas democráti- cas en la organización para acceder al poder. 2. RESPUESTA DE LA COMUNIDAD INTERNACIONAL El proceso de democratización en América Latina no fue producto de una acción unilateral de los países involucrados ni de los organismos interna- cionales interesados en dicho proceso. A semejanza de otras áreas de la cooperación internacional, la que se ha dado en materia electoral ha sido capaz de desarrollar instituciones, procedimientos, estrategias, modelos, programas y centros de producción intelectual electoral que han tenido co- mo propósito la cooperación y fortalecimiento de la comunidad internacio- nal para apoyar el proceso de democratización. Este proceso de creación de instituciones y mecanismos de coopera- ción e intercambio para impulsar la organización de elecciones limpias y transparentes se ha desarrollado en el ámbito global y sin precedentes, pe- ro fue en América Latina donde se dieron los primeros pasos en esa direc- ción. La Corte Interamericana de Derechos Humanos de la OEA creó en 1980 el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) como una entidad académica autónoma para desarrollar actividades relacionadas con la pro- moción de los derechos humanos; posteriormente, con una visión más am- plia de éstos, el IIDH creó en 1983 el Centro de Asesoría y Promoción Elec- toral (Capel) con el propósito de proporcionar asesoría técnica electoral y promoción de elecciones libres como parte del apoyo al desarrollo de los derechos humanos. Sobre esta base, Capel desempeño un papel clave en América Latina para crear asociaciones de organismos electorales en Centroamérica (Pro- tocolo de Tikal en 1985), en Sudamérica (Protocolo de Quito en 1989) y en todo el continente americano (Unión Interamericana de Organismos Electorales, Uniore en 1991). Mediante dichas asociaciones se promovie- ron misiones de observación electoral y asistencia técnica que tenían como objetivo básico la celebración de elecciones limpias y transparentes. Por su parte, la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos (OEA) creó en 1990 la Unidad para la Promoción de la Demo- cracia, como una entidad de la Secretaría General, que estaría a cargo de promover la democracia representativa en el área. Entre 1962 y 1990 la OEA COOPERACIÓN INTERNACIONAL 85
  • participó en cerca de 20 operaciones en la región, si bien pequeñas y de muy corta duración. Por su lado, en 1991 la Asamblea General de la Organización de las Na- ciones Unidas (ONU) emitió una resolución que dio pauta a la creación de la Unidad de Asistencia Electoral para institucionalizar la considerable de- manda en materia de observación electoral en todo el mundo. La ONU fue la primera organización en observar elecciones en Corea en 1948, y en las dos décadas posteriores adquirió una importancia considerable en el periodo de descolonización al organizar alrededor de 30 misiones entre 1956 y 1960. Más adelante, entre 1989 y 1992, se atendieron 23 misiones de observación de un total de 30 solicitudes. Los diferentes países buscaban un garante de legitimidad en sus elecciones; en este contexto también cabe destacar el pa- pel del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el cual cuenta con representación en más de 80 países y ha integrado en su agen- da acciones de cooperación en materia electoral. Europa también ha creado espacios institucionales para la promoción de la democracia y las elecciones libres y confiables, mediante el Consejo de Europa, la Unión Europea y la Organización para la Seguridad y la Coope- ración Europea (OSCE). Estas instituciones empezaron a observar elec- ciones en la década de 1990, aun cuando con anterioridad ya desarrollaban acciones para fomentar los valores democráticos. A partir de esa década, el Consejo de Europa establece como requisito que sus miembros celebren elecciones periódicas y secretas en un marco de libertad de expresión y ple- nas garantías de transparencia. Este Consejo desempeñó un papel muy ac- tivo en la observación de elecciones en los países de Europa del Este y, años más tarde, la creación de la OSCE en 1973 permitió el establecimiento de la Oficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH) para desarrollar importantes actividades de observación y asistencia electoral a países de Europa del Este y de la Comunidad de Estados Independientes, constituida luego del colapso de la Unión Soviética. A semejanza de las agrupaciones de los organismos electorales de Amé- rica Latina, se organizaron asociaciones de autoridades electorales regiona- les en Europa, Asia, Oceanía y África, con el propósito de enfrentar proble- máticas y compartir soluciones comunes. Fue así como se crearon la Asocia- ción de Funcionarios Electorales de Europa Central y del Este (Association of Central and Eastern European Election Officials, ACEEEO) en 1991, la Aso- ciación de Autoridades Electorales de Asia (AAEA) en 1998, la Asociación de Administradores de las Islas del Pacífico, Australia y Nueva Zelanda (Paci- 86 COOPERACIÓN INTERNACIONAL
  • fic Island, Australia and New Zealand Electoral Administrators, PIANZEA) en 1997, la Asociación de Autoridades Electorales Africanas (AAEA) y la Asocia- ción de Organizaciones Electorales del Caribe (Association of Caribbean Electoral Organizations, ACEO) en 1998. Cabe señalar que las autoridades electorales de los países que integran estas asociaciones son los principa- les promotores de la cooperación electoral, no sólo regional y en nombre de estas instancias, sino muchas veces de forma bilateral o en una dinámica de alcance global. La democratización mundial iniciada en la década de 1970 alcanzó no sólo a los principales organismos internacionales, sino también a la socie- dad civil. Es en este ámbito donde se desarrollan con mayor amplitud e in- tensidad los esfuerzos por promover la democracia representativa y la lim- pieza de las elecciones. A pesar de su amplitud, variedad e intensidad para asistir a la democracia, la vigencia e institucionalización de este sector es significativamente menor en comparación con la de los organismos interna- cionales. Sin embargo, conviene destacar a los que por su permanencia han prevalecido y aportado una valiosa ayuda a la democracia y las elecciones. La organización no gubernamental más antigua en cuanto a su partici- pación en la cooperación internacional electoral es la Comisión Internacio- nal de Juristas (International Commission of Jurists, ICJ), que desde su fun- dación en 1952 comenzó a trabajar en materia de derechos humanos y, a partir de 1983, realizó ejercicios de observación electoral. Este grupo incor- poró a intelectuales y abogados estadunidenses preocupados por el estable- cimiento de criterios uniformes para la evaluación del proceso electoral mediante una observación electoral técnica y de procedimientos. En el mismo sentido de promoción de la democracia electoral, otras ONG que vale la pena mencionar son: la Federación Internacional de los Dere- chos Humanos (FIDH); la Fundación Westminster para la Democracia (West- minster Foundation for Democracy, WFD), la Iniciativa Europea para la De- mocracia y los Derechos Humanos (European Initiative for Democracy and Human Rights, EIDHR) y el Centro Carter, que a través del Consejo de Jefes de Gobierno Elegidos Libremente participa en actividades electorales inter- nacionales, fundamentalmente con misiones de observación electoral. En este contexto, una de las instancias más activas en el medio, dedi- cada principalmente a la asistencia técnica electoral, es la Fundación Inter- nacional para Sistemas Electorales (International Foundation for Election Systems, IFES), que desde 1987 participa en actividades de democratización en más de ochenta países. COOPERACIÓN INTERNACIONAL 87
  • Además de las instancias ya mencionadas, se han integrado a esta red de cooperación electoral instituciones políticas, como los estadunidenses Instituto Nacional Demócrata para Asuntos Internacionales (National De- mocratic Institute for International Affairs, NDI), el Instituto Internacional Republicano (International Republican Institute, IRI), la Agencia de Esta- dos Unidos para el Desarrollo Internacional (United States Agency for In- ternational Development, USAID) y el Fondo Nacional para la Democracia (National Endowment for Democracy, NED), o bien las alemanas Fundación Friedrich Naumann, Fundación Friedrich Ebert y Fundación Konrad Ade- nauer, que han desarrollado un amplio trabajo internacional en el campo de la investigación, la observación electoral, la educación cívica y el forta- lecimiento de los partidos políticos. Cabe destacar el importante papel desempeñado en este ámbito por IDEA Internacional (International Institute for Democracy and Electoral As- sistance) organismo internacional gubernamental, único en su género que desde su fundación en 1995 ha desarrollado una intensa actividad de inves- tigación y producción intelectual sobre los principales temas electorales contemporáneos y que ha puesto énfasis en temas importantes para la de- mocracia electoral con una visión de mediano y largo plazo. Otra organi- zación intergubernamental en el medio es la Unión Interparlamentaria (In- terparliamentary Union), fundada en 1889 y especializada en dar asesoría para el fortalecimiento de las instituciones parlamentarias, que ha realiza- do diversas misiones de observación electoral y fue pionera en fungir como foro de negociaciones políticas multilaterales. El sistema internacional que caracteriza y define los términos de la cooperación internacional en materia electoral que hasta aquí hemos abor- dado, se detalla con mayor precisión en los cuadros V.1 hasta V.5; toda esta red ha sido capaz de atender los requerimientos y las necesidades de los países en transición mediante la construcción, el mejoramiento y el fortale- cimiento de sus sistemas y organismos electorales. Para ello ha desplegado un amplio espectro de actividades que, sin embargo, en muchas ocasiones ha caído en duplicaciones y, por ello, perdido efectividad. No obstante, ade- más de trabajar en este sentido, las instituciones que forman este entrama- do también han podido conformar un movimiento internacional y los prin- cipios fundamentales que orientan su acción. El sistema institucional que compone la cooperación internacional ha venido trabajando con distintas audiencias. Al inicio del proceso de demo- cratización, en la década de 1970, las prioridades nacionales e internacio- 88 COOPERACIÓN INTERNACIONAL
  • COOPERACIÓN INTERNACIONAL 89 nales estuvieron básicamente centradas en la organización de elecciones para sustituir a los titulares de los poderes públicos, pero no sólo se trata- ba de la organización de comicios con la participación de partidos, candi- datos y medios de comunicación, sino que el interés complementario era que las elecciones fuesen limpias, transparentes y confiables, y que refleja- ran con claridad la voluntad popular. Ante esas circunstancias el sistema institucional dirigió sus esfuerzos hacia los organismos electorales responsables de la organización de los co- micios. Era prioritario evitar el fraude electoral, por lo que había que tra- bajar en todas las actividades incluidas en la infraestructura electoral que garantizaran la limpieza de los comicios. Posteriormente, en las décadas de 1980 y 1990, se ampliaron el énfasis y el ámbito de acción del sistema institucional para trabajar muy estrecha- mente con organismos civiles, partidos políticos y medios de comunica- ción. Si bien el espectro de actores se incrementó, los contenidos de la asis- tencia técnica giraban en torno a la creación de confianza en las elecciones y en los órganos electorales, con el propósito de erradicar las irregularida- des y, en su caso, el fraude electoral. Es hasta el siglo XXI cuando empieza a darse un cambio fundamental en la asistencia técnica que despliegan los distintos componentes del siste- ma institucional. Ahora no sólo se trabaja con muy diversos actores, sino también con un cambio de enfoque. Se ha pasado de la búsqueda de con- fianza a la búsqueda de efectividad. Ahora hay una amplia variedad temá- tica en la que los distintos integrantes del sistema institucional trabajan a favor del fortalecimiento de la democracia electoral. 3. ETAPAS Y ACCIONES DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL EN MATERIA ELECTORAL El diseño del sistema internacional de cooperación en materia electoral ha desarrollado su actuación en una amplia variedad de campos temáticos. De esta forma, las acciones de cooperación internacional en materia electoral, se podrían agrupar en cuatro etapas, que veremos a continuación.
  • Datosgenerales LaOrganizacióndelasNacionesUnidaseselmásuniversaldelosorganismosinternacionales promotoresdelaselecciones,mediantedosbrazosprincipales,siendoelprimeroelPrograma delasNacionesUnidasparaelDesarrolloconoficinasubicadasenmásde80paísesenel mundo. EselbrazoespecíficamenteelectoraldelaONU.Parahacerfrentealacrecientedemandade asistenciaelectoralsolicitadaporlospaísesalasNacionesUnidas,en1991laAsambleaGene- ralensuresolución46/137autorizóalsecretariogeneraladesignaraunfuncionariosuperior paraejercercomo“PuntoFocal”,quesirvieradeapoyoenlacoordinaciónyexamendelaspeti- cionesdeasistenciaelectoral.PosteriormenteseestableciólaUnidaddeAsistenciaElectoral delasNacionesUnidasenabrilde1992,conformealaresolucióndelaAsambleaGeneral 46/137paraasesoraral“PuntoFocal”eneldesarrollodesusfunciones.Suactividadprimor- dialsecentraenelanálisisdelaspeticionesdeasistenciaelectoralprocedentesdelosgobier- nos,larealizacióndelasmisionesdeevaluacióndenecesidades,lacolaboraciónconotros organismosdelsistemadelasNacionesUnidaseneldiseñodeproyectosdeasistenciaelecto- ralyenlapuestaenmarchadelosprocesoselectoralesenlasoperacionesdemantenimiento depazdelaONU.Asimismo,laUnidadproveeapoyologísticoyasesoríaalosgruposdeobser- vadoresinternacionales,facilitalacoordinacióndelaasistenciaentrepaísesdonantesyorga- nismosdelsistemadelasNacionesUnidas,mantieneunalistadeexpertoselectorales,organiza conferenciasycursosdecapacitación,asesoraenlaadministracióndelosfondosfiduciarios destinadosaapoyarlasactividadesdelaONUenmateriaelectoralysirvedememoriainstitu- cionaldelaorganizaciónenelcampodelaasistenciaelectoral. Organización Programadelas NacionesUnidas paraelDesarrollo (PNUD) División deAsistencia Electoral(DAE) CUADROV.1.Sistemainstitucionaldecooperacióninternacionalenmateriaelectoral:organismosmultilaterales [90]
  • LaAsambleaGeneraldelaOEAcreóen1990laUPD,comounaentidaddelaSecretaríaGene- ral,encargadadepromoverlademocraciarepresentativaenelárea.Laprincipalfinalidadde laorganizaciónesacompañarlosesfuerzospropiosdelosgobiernosparafortalecersuspro- cesosdemocráticos,impulsandolamodernización,laautonomíayeldesarrolloinstitucional desusautoridadeselectoralesenparticularydelrégimenelectoralengeneral,promoviendo programasqueincentivenlaculturacívicaylaparticipaciónciudadana,entreotros.Asimismo coordinamisionesdeasistenciayobservaciónelectoralyenfatizalaimportanciadelacoope- racióninternacionalparalograrelfortalecimientodelademocraciaenlaregión. Estaoficinafuecreadaen1990ytienesusedeenVarsovia,Polonia.Losestadosparticipantes delaOSCEconsideraronquelaseguridadexigealgomásquelameraausenciadeguerra,por loquelacreaciónyelmantenimientodeunentornosegurodebenirmásalládelaresolución deproblemaspolíticosomilitares.DeahíqueelconceptodeseguridaddelaOSCEtambién incluyacomoparteintegrantelaprotecciónalosderechoshumanos,elEstadodederechoyla democracia,asícomocuestioneseconómicasyambientales.EsteconceptoseremontaalActa FinaldeHelsinkide1975,documentofundacionaldelainstitucióndelaquederivólaOSCE,y quefuelaConferenciaparalaSeguridadyCooperaciónenEuropa.Desdeentonces,estecon- ceptohaevolucionadoyhapasadodeconcentrarseenlaseguridaddelosestadosygobiernos aabarcarunaformamáscompletadeseguridadindividualdelaspersonas,loquelaOSCE denomina“ladimensiónhumana”.LaOIDDHeslaprincipalinstitucióndelaOSCEresponsable deestadimensiónhumana.ElDocumentodeHelsinkide1992defineelmandatodelaOIDDH comolaasistenciaalos55estadosparticipantesdelaOSCEconelfinde“asegurarelplenores- petoalosderechoshumanosylaslibertadesindividuales,elrespetodelEstadodederecho,la promocióndelosprincipiosdemocráticos,asícomolacreación,fortalecimientoyprotección delasinstitucionesdemocráticas,aunadoalfomentodelatoleranciaenlassociedades.” Unidadpara laPromoción delaDemocracia delaOrganización delosEstados Americanos (UPD-OEA) Oficinaparalas Instituciones Democráticas ydeDerechos Humanos delaOrganización paralaSeguridad ylaCooperación Europea (OIDDH-OSCE) [91]
  • Unión Interamericana deOrganismos Electorales (Uniore) Asociación deFuncionarios Electoralesde EuropaCentral ydelEste(ACEEEO) Asociación deAutoridades ElectoralesdeAsia (AAEA) Asociaciónde Organizaciones Electoralesdel Caribe(ACEO) Estaasociaciónincorporaacasilatotalidaddeautoridadeselectoralesenelcontinente.Fue creadaen1991eintegraasuvezalosmiembrosdedosasociacionessubregionales,laAso- ciacióndeOrganismosElectoralesdeCentroaméricayelCaribe(ProtocolodeTikal)ayde laAsociacióndeOrganismosElectoralesdeAméricadelSur(ProtocolodeQuito).Tantola Uniorecomolosdosprotocolostienenentreotrosobjetivosfortalecerlacapacidaddelasins- titucioneselectorales,fomentarlaobservacióntécnicadeeleccionesycompartirconocimien- to,informaciónyexperienciaenlaadministracióndeelecciones. LaAsociacióndeFuncionariosElectoralesdeEuropaCentralydelEsteestáintegradapor 21paísesbysefundóen1991conelpropósitodefungircomounforodeintercambiodein- formaciónsobreeleccionesyprocesospolíticosentreautoridades,funcionariosyexpertos electorales.Suobjetivoespromovereleccioneslibresytransparentes,elbuengobiernoyla democracia. Secreóen1997ylaintegranautoridadeselectoralesde12estadosmiembros.cEstaasocia- ciónpromueveenAsiaeleccionesabiertasytransparentes,organismosdegestiónelectoralinde- pendienteseimparciales,profesionalizacióndelasautoridadeselectoralesyparticipacióndel ciudadanoenelprocesoelectoralycívico(IFES,UN-DESA,IIDEA,2004:1).Sutrabajosehaenfo- cadoalacreacióndeunforoindependienteparaintercambiarinformaciónentreórganoselec- toralesdelaregión,ladiscusióndeloscaminosyaccionespararealizareleccionesdemocráticas, abiertasytransparentes,laimplantacióndetecnologíadevanguardia,elevarelnivelprofe- sional,laindependenciadelosórganoselectoralesyfortalecerlasgarantíasdelosderechosy libertadeselectorales. Secreóen1998ylaintegranautoridadeselectoralesde21países.dSusobjetivossecentranen darseguimientoalosprocesosdemocráticosdesusintegrantes,promoverlacooperaciónyla asistenciamutua,fortalecerlasorganizacioneselectoralesylaconfianzadelasociedadcivil. CUADROV.2.Sistemainstitucionaldecooperacióninternacionalenmateriaelectoral: asociacionesdeautoridadeselectorales OrganizaciónDatosgenerales [92]
  • Asociaciónde Autoridades Electorales Africanas(AAEA) Asociación deAdministradores delasIslasdel Pacífico,Australia yNuevaZelanda (PIANZEA) Secreóen1994,tienecomomiembrosalasautoridadeselectoralesde19paíseseyalgunasONG dedicadasalapromocióndelosderechoshumanosencalidaddemiembrosasociados.fLaAAEA esunaorganizaciónregionaldedicadaalaprofesionalizacióndelaadministracióndelaselec- cionesenÁfricamedianteelintercambiodeinformaciónyelestablecimientodeunaredregio- nalquehaasistidoasusmiembrosparalaorganizacióndeeleccionesmultipartidistas,lacrea- cióndecomisioneselectoralesautónomaseindependientes,asícomoparaevitarconflictospos electoralesyresolverlosencasodequeocurran. Secreóen1997,tiene17miembrosgysusobjetivossonalentarelflujodeinformaciónenrela- ciónconsuscalendarioselectoralesentrelosmiembros,fomentarlaasistenciatécnicamedian- telaverificacióndelaplaneaciónycapacitacióndelpersonaldelaselecciones,lapromociónde latransparenciayelperfeccionamientodelarendicióndecuentas,entreotros. aConelauspicioypromocióndelCentrodeAsesoríayPromociónElectoral(Capel)delInstitutoInteramericanodeDerechos Humanos,secreaenjuniode1985laAsociacióndeOrganismosElectoralesdeCentroaméricayelCaribey,enagostode1989,la AsociacióndeOrganismosElectoralesdeAméricadelSur,asociacionesconocidastambiéncomoProtocolodeTikalyProtocolode Quito,respectivamente,haciendoreferenciaalasciudadesdondelosorganismoselectoralesdelosdiferentespaísessignatariosfor- malizaronlacreacióndeestosinstrumentosdecooperación. bAlbania,Armenia,Azerbaiyán,Bielorrusia,Bulgaria,BosniayHerzegovina,Croacia,Georgia,Hungría,Kazajistán,Letonia, Macedonia,Moldavia,Polonia,Rumania,Rusia,SerbiayMontenegro,Eslovaquia,TurquíayUcrania. cManila,Pakistán,PapúaNuevaGuinea,SriLanka,Taiwán,Tayikistán,Bangladesh,India,Kazajistán,Kirgistán,Mongolia yNepal. dAntiguayBarbuda,Aruba,Barbados,Belice,IslasVírgenes,IslasCaimán,Curazao,RepublicaDominicana,Granada,Guyana, Haití,Jamaica,IslaMontserrat,PuertoRico,SaintKittsyNevis,SantaLucía,SanVicenteylasGranadinas,SurinamyTrinidad yTobago. eBenín,BurkinaFaso,RepúblicaCentroafricana,CostadeMarfil,Gabón,Gambia,Ghana,Guinea,Kenia,Lesoto,Liberia,Malí, Nigeria,Ruanda,Senegal,SierraLeona,Sudáfrica,Togo,UgandayZimbabue. fCercude,GERDDES(Grouped’ÉtudesetdeRecherchessurlaDémocratieetleDéveloppementEconomiqueetSocial),elIns-titu- todeEncuentrosEconómicos,elInstitutoparalaEducaciónenDemocracia,elEquipodeMonitoreoIndependientedeZambia,Zim Rights,yelIISEEM(InternationalInstitutefortheStudyofElectionandElectionManagement). gSamoaAmericana,Australia,IslasCook,Fiji,PolinesiaFrancesa,Guam,Kiribati,Micronesia,NuevaZelanda,NuevaCaledonia, Niue,Palaos,PapúaNuevaGuinea,Samoa,IslasSalomón,TongayVanuatu. [93]
  • CUADROV.3.Sistemainstitucionaldecooperacióninternacionalenmateriaelectoral:institutospolíticos OrganizaciónDatosgenerales Instituto Internacional Republicano (IRI) InstitutoNacional Demócratapara Asuntos Internacionales (NDIIA) Fundación Friedrich Naumann Fundación FriedrichEbert ElInternationalRepublicanInstitutefuefundadoen1983,comounaorganizaciónnolucrati- vadedicadaaldesarrollodelademocracia,yestábasadaenlosprincipiosdeigualdadyliber- tadindividual.Estáenfocadoaproveerasistenciatécnicaalospaísesqueaspiranserdemo- craciascompletasyhaasistidoavariosentemasdereformaelectoral.Otrasáreasenlasque haotorgadoasistenciasonelfortalecimientodepartidospolíticos,lareformadelaadminis- traciónelectoraldealgunospaísesafricanosyasiáticosyprogramasdeeducacióncívica.Tam- biénharealizadovariasmisionesdeobservaciónelectoral. ElNationalDemocraticInstituteforInternationalAffairs,fundadoen1983,consedeenWash- ington,D.C.,ofreceasistenciatécnicaalíderesdepartidospolíticosydelasociedadcivilque promuevenvalores,prácticaseinstitucionesdemocráticas.ElNDIIAtrabajacondemócratasde cadaregióndelmundoparafortalecerorganizacionespolíticasyciviles,monitoreareleccio- nes,promoverlaparticipaciónciudadanayasegurarlarendicióndecuentasytransparencia enelgobierno. ElobjetivoesencialdeltrabajodelaFundaciónNaumann,tantoenAlemaniacomoenelámbi- tointernacional,esdarvalidezalprincipiodelibertadcondignidadyresponsabilidad.Ental sentidocolaboraconotrasinstitucionesparalaelaboracióndesolucionesindividualesalos problemaslocales.Comofundaciónquefomentalapolíticaliberal,laFundaciónFriedrich Naumannabogaporlalibertaddeopiniónydeacción,entodoslosámbitosdelavidayenel mundo.ElcometidodelaFundaciónNaumannensutrabajointernacionalesfomentarestruc- turasdemocráticas,delibremercadoydeEstadodederecho,aspirandoaquecadavezmás personasvivanenunasociedadliberalydemocrática.a LaFundaciónFriedrichEbert,creadaen1925,esunainstituciónprivadasinfinesdelucro,com- prometidaconlasideasyvaloresdelademocraciasocial.Unáreadetrabajomuyimportante paralaFundaciónEberteslaCooperaciónInternacionalparaelDesarrollo.Cuentaconoficinas enEuropa,EstadosUnidos,Canadá,África,AsiayOceanía.Susprincipalesobjetivossoncontri- buiraestablecerlasestructurasdemocráticasmediantelaparticipacióndemúltiplesgrupos sociales,fomentarlasreformaseconómicasyunapolíticaorientadaalajusticiasocialyladefi- nicióndebasesdemocráticasconjuntasrelacionadasconeldesarrollosociopolítico.b [94]
  • LaFundaciónKonradAdenaueresunaorganizaciónpolíticaalemanafundadaen1964,quese inspiraycomprometeconelpensamientoymovimientodemócratacristiano.Enmateriade cooperacióninternacional,laFundaciónAdenauertrabajaactualmenteenmásde100países deÁfrica,AméricaLatina,Asia,Europa,elCercanoOrienteyNorteamérica,donde85exper- tosdesarrollanmásde200proyectosyprogramas.Losfondoscorrespondientesprovienendel MinisterioFederaldeCooperaciónEconómicayDesarrollodelMinisteriodeRelacionesEx- teriores.LametadeAlemaniayelpropósitofundamentaldelosproyectosesfomentarsiempre lademocraciayeldesarrollo,contribuiralentendimientomásalládelasfronterasnacionales ylasbarrerasculturales,ofrecerayudaylucharcontralascausasdelapobrezayladestrucción delambiente.c LaUnitedStatesAgencyInternationalDevelopmenteslaagenciafederalindependienteres- ponsabledeplanificaryadministrarlaasistenciaeconómicayhumanitariaexteriordeEsta- dosUnidosentodoelmundo,consedeenWashington,D.C.yfundadaen1961porJohnF. Kennedy.Apartirdeesemomento,laUSAIDhasidoelprincipalórganodeEstadosUnidosen brindarasistenciaalospaísesqueserecuperandeundesastre,tratandesalirdelapobrezay seembarcanenreformasdemocráticas.Entrelasactividadesquehallevadoacaboestán:asis- tenciaenadministraciónelectoral,entrenamientodeobservadoreslocales,fortalecimientode partidospolíticos,educacióncívica,promocióndelaparticipacióndelasmujeres,fortaleci- mientodelegislaturas,mediadoradeconflictoselectorales,ytambiénharealizadomisionesde observaciónelectoral. LaorganizaciónNationalEndowmentforDemocracyfueestablecidaporelCongresodeEsta- dosUnidosen1983comouncuerpoautónomoparaapoyariniciativasdedemocratizaciónen todoelmundo.Haotorgadoasistenciaenlossiguientesrubros:administraciónelectoral,capa- citacióndeobservadoreslocales,fortalecimientodepartidospolíticos,educacióncívica,partici- pacióndelasmujeres,apoyoagruposcivilesyasesoríaenreformaselectorales.Además,esla instituciónencargadadecanalizarfondoshacialassiguientesorganizaciones:International RepublicanInstitute(IRI),NationalDemocraticInstituteforInternationalAffairs(NDIIA),Cen- terforInternationalPrivateEnterprise(CIPE)yAmericanCenterforInternationalLaborSoli- darity(ACILS). FundaciónKonrad Adenauer Agenciadelos EstadosUnidos paraelDesarrollo Internacional (USAID) FondoNacional paralaDemocracia (NED) ahttp://www.fnst.de/webcom/show_article.php/_c-782/_nr-2/_lkm-1156/i.html. bhttp://www.fesmex.org/quienes.htm. chttp://www.kas.org.ar. [95]
  • CUADROV.4.Sistemainstitucionaldecooperacióninternacionalenmateriaelectoral: organismosnogubernamentales OrganizaciónDatosgenerales Conénfasisenlaasistenciatécnicaelectoralmásqueenlaobservacióndeelecciones,laInter- nationalFoundationforElectoralSystemsparticipasignificativamente,desde1987,enactivi- dadesdedemocratizaciónentodoelmundo.TienesusedeenWashington,D.C. LaInternationalCommissionofJuristsesunaorganizaciónnogubernamentalconsedeen Ginebra.Desde1952,seespecializaenbrindarasistenciaenreformaslegalesrelacionadascon derechoshumanos,yenlacreacióndecomisionesdederechoshumanos.Tambiénorganiza misionesdeobservaciónrelacionadasconderechoshumanos(incluyendo,losderechosciviles ypolíticos).Asimismo,laICJhadesempeñadounpapelfundamentalenelestablecimientode normasinternacionalesyensupuestaenpráctica,realizandoactividadespioneras,comoobser- vacionesjudiciales,misionesdeinvestigación,denunciaspúblicasydiplomaciasilenciosa,laICJ ejerceunpapelvitalenlapromocióndelajusticia. LaFIDHtienesusedeenParís,Francia.Esunaorganizacióninternacionaldereconocidatra- yectoria,decarácternogubernamental,apolítica,noconfesionalnilucrativa,quetienecomo objetivopromoverlaaplicacióndetodoslosderechosreconocidosenlaDeclaraciónUniversal delosDerechosHumanosyenlosinstrumentosinternacionalesparalaproteccióndeestos derechos.LaFIDHreúne141organizacionesdederechoshumanosenalrededorde100países. Comopartedesumandato,laFIDHllevaacaboperiódicamentemisionesinternacionalesde investigaciónyobservaciónjudicial,cuyoobjetoesproveeralaopiniónpúblicayalasorga- Fundación Internacionalpara Sistemas Electorales(IFES) Comisión Internacional deJuristas(ICJ) Federación Internacional delosDerechos Humanos (FIDH) [96]
  • nizacionesinternacionalesdeelementosdejuiciosobreviolacionesalosderechoshumanos, contribuiramejorarlosestándaresdepromociónyproteccióndeestosderechosycontribuira laproteccióndelasvíctimasyelfortalecimientodelalabordelosdefensoresydefensorasde derechoshumanos. LaWestminsterFoundationforDemocracysefundóen1992ytienesusedeenLondres.Ha desempeñadounaimportanteactividadenlaconstrucciónyfortalecimientodeinstituciones democráticasendiversospaíses.Asimismo,habrindadoasesoríaentemasdeeducacióncívi- cayenotrosámbitosdelaasistenciatécnica,comoelapoyoapartidospolíticosyaotrasorga- nizacionesnogubernamentalespolíticas.Esimportantemencionarqueesindependientedel gobiernobritánico. LaEuropeanInitiativeforDemocracyandHumanRighsesunaONGregionalfundadaen1994 consedeenBruselas.Harealizadounaimportantepromocióneneláreadederechoshuma- nosylaconsolidacióndelademocracia.Asimismo,haparticipadoenmúltiplesmisionesde observaciónelectoral. ElCentroCarteresunaorganizaciónnogubernamentalconsedeenAtlanta.Sefundóen1982 yentresusprincipalesaccionesdepromocióndelademocraciaseencuentransusmisionesde observación.Apartirde1989,elCentroCarterhaobservado59eleccionesen25países.Asi- mismo,fungiócomomediadordeconflictosenSudányenUgandaen1995.Hainiciadoactivi- dadesdeeducacióncívicaenotrospaíses. Fundaciónpara laDemocracia Westminster (WFD) IniciativaEuropea paralaDemocracia ylosDerechos Humanos(EIDHR) CentroCarter [97]
  • ElCentrodeAsesoríayPromociónElectoral(Capel)esunprogramaespecializadodelIIDHcrea- doen1983,consedeenSanJosédeCostaRica,quesustentasuacciónenelprincipiodelas eleccioneslibrescomoparteesencialdelosderechoshumanosycondicióndelademocracia. Susfinessonlaasesoríatécnicaelectoralylapromocióndelaseleccionesconunenfoquemul- tidisciplinario,laborquerealizaconorganismoselectorales,gobiernos,sociedadcivilyparti- dospolíticosdediferentespaíses.AsimismofungecomoSecretaríaEjecutivade laAsociacióndeOrganismosElectoralesdeCentroaméricaydelCaribe(ProtocolodeTikal) delaAsociacióndeOrganismosElectoralesdeAméricadelSur(ProtocolodeQuito)ydela UniónInteramericanadeOrganismosElectorales(Uniore) Creadoen1995,elInternationalInstituteforDemocracyandElectoralAssistancehadesarro- lladounaintensaactividaddeinvestigaciónyproducciónintelectualacercadelosprincipales temaselectoralescontemporáneos.Esunorganismoqueenmateriadeasistenciatécnicaex- tiendesusactividadesalámbitodelaeducacióncívica.ConsedeenEstocolmo,IDEAhavenido allenarunvacíoenelcampodelaproduccióneinvestigacióninformativaenelcampodelas elecciones,códigosdeética,análisiscomparadoydiscusióninternacionaldelosprincipales temasdelaagendainternacional. LaInter-ParliamentaryUnionesunaorganizaciónintergubernamentalconsedeenGinebra.Se fundóen1889ysehaespecializadoenbrindarasesoríaenelfortalecimientodelasinstituciones parlamentarias.Tambiénharealizadomisionesdeobservaciónelectoralendiversospaíses.Cabe destacarquefueelprimerforopermanenteparanegociacionespolíticasmultilaterales,especial- menteporquesebasaenelprincipiodelacooperación. CentrodeAsesoría yPromoción Electoral IIDH-Capel Instituto Internacionalpara laDemocracia ylaAsistencia Electoral (InternationalIDEA) Unión Interparlamentaria OrganizaciónDatosgenerales CUADROV.5.Sistemainstitucionaldecooperacióninternacionalenmateriaelectoral: organismospromotoresdelademocracia [98]
  • COOPERACIÓN INTERNACIONAL 99 2 http://www.un.org/Depts/dpi/decolonization/trust2.htm 3.1. Primera etapa: la descolonización (1950-1960). Antecedentes de la cooperación internacional en materia electoral La participación de la comunidad internacional en procesos electorales tie- ne como antecedente importante el periodo de descolonización (las déca- das de 1950 y 1960), cuando la Organización de las Naciones Unidas y or- ganismos regionales supervisaron la celebración de referéndum sobre los procesos de independencia en las colonias, principalmente en el continen- te africano. Los referéndum fueron organizados por el administrador colo- nial, y el papel de la ONU consistió en supervisar que fueran conducidos de manera transparente y limpia (Robin Ludwig, 2001: 3). La garantía de que los procesos de referéndum fuesen organizados de manera limpia y libre de fraude, coadyuvó a crear nuevas condiciones de paz y estabilidad política en los procesos de liberalización. La ONU realizó más de 30 misiones entre 1956 y 1960.2 La actividad internacional en este periodo estableció los antecedentes fundamentales y primarios de la cooperación internacional en materia GRÁFICA V.1. Cooperación internacional en materia electoral
  • 100 COOPERACIÓN INTERNACIONAL electoral. El problema que prevalecía en los países que aspiraban a su in- dependencia radicaba en los mecanismos y procedimientos para garanti- zarla. Quedaba la opción armada para obtener la independencia, o bien los mecanismos electorales, como referéndum, plebiscitos y elecciones genera- les. El factor internacional desempeñaba el papel de mediador neutral ca- paz de garantizar la imparcialidad y limpieza de las elecciones mediante la observación electoral. La observación electoral constituyó el primer aporte de la comunidad in- ternacional para coadyuvar en los procesos de democratización en sus dife- rentes etapas. La observación fue fundamental para inhibir y, en su caso, di- suadir a los actores que apostaban al fraude electoral. La observación sería el instrumento pionero que daría margen a la creación de muy variados cami- nos para que la comunidad internacional participara en los procesos de de- mocratización de los distintos países, sin menoscabo de su soberanía e inde- pendencia. 3.2. Segunda etapa. Fortalecimiento de la infraestructura electoral (1970-1990) El proceso de democratización iniciado en la década de 1970, abarcó va- rios países de América Latina, África y Asia. El requerimiento fundamental que se planteó en términos democráticos, fue coadyuvar a la celebración de elecciones limpias. En la mayoría de los países involucrados en la democra- tización había un reclamo ciudadano y político por denuncias de fraude e irregularidades electorales que alteraban la voluntad popular. Por consi- guiente, el objetivo principal era crear diferentes mecanismos y estrategias que contribuyeran a celebrar elecciones confiables. Como se mencionó en la primera etapa, relativa a la cooperación inter- nacional en materia electoral, la observación electoral tuvo un papel fun- damental en este sentido. Una buena parte de las organizaciones que inte- gran el sistema institucional diseñó distintos programas de observación electoral. Se crearon metodologías y sistemas de organización para la ob- servación que podían ser fijos o móviles, diferentes estrategias de capacita- ción, material documental y recursos multimedia que facilitaran la prepa- ración masiva de observadores electorales, entre otras. También los organismos internacionales interesados en la cooperación electoral internacional exploraron la pertinencia de llevar a cabo la obser- vación con perfiles políticos, académicos y sociales muy diversos. En un
  • principio se privilegió el perfil de imparcialidad para integrar las misiones de observación. Para ello se recurrió a académicos, líderes de opinión con reconocido prestigio, asociaciones de profesionales, autoridades electora- les y distinguidas personalidades con el propósito de crear un contexto de exigencia en el país observado en relación con la celebración de elecciones limpias y transparentes. No obstante, la observación electoral no era el único camino por el cual podía fomentarse la celebración de elecciones limpias y transparentes. Ha- bía una percepción más técnica en cuanto a fortalecer lo que se ha llamado la “infraestructura electoral”, orientada a este mismo propósito. En esta etapa, que abarca las décadas de 1970 y de 1980, se realizó un importante trabajo de asesoría técnica sobre el registro electoral y, en su caso, los regis- tros civiles utilizados para la celebración de elecciones. Asimismo, hubo un trabajo muy amplio y variado respecto de los materiales electorales y la lo- gística de la elección; se establecieron medidas de seguridad para evitar el doble voto, el uso de papel seguridad para imprimir boletas y documenta- ción electoral, tinta indeleble y la capacitación de los miembros que admi- nistran la votación en las mesas receptoras de voto o centros de votación. Por otra parte, también se trabajó para ofrecer mecanismos jurídicos que aseguraran los derechos políticos de los ciudadanos y de los candida- tos. Asimismo, se desarrollaron los primeros ejercicios de justicia electoral en el campo de la cooperación electoral internacional. Esta amplia gama de actividades que se desarrolló en una segunda eta- pa de la cooperación internacional en materia electoral tuvo, en términos ge- nerales, aplicación en la mayoría de los países que participaron en los pro- cesos de democratización. Sin embargo, la asistencia técnica en el campo electoral tuvo, a partir de entonces, un desarrollo diferenciado. La credibili- dad en las elecciones, así como el mejoramiento de los sistemas electorales, tuvo un grado de avance que dependía directamente de las condiciones po- líticas internas, de la cultura del país y del grado de profesionalización de las instituciones político-electorales. 3.3. Tercera etapa. Fortalecimiento institucional y condiciones de la competencia (1990-2000) El desarrollo de la cooperación internacional en materia electoral tuvo al tér- mino de la Guerra Fría un nuevo factor que no sólo amplió su capacidad de COOPERACIÓN INTERNACIONAL 101
  • acción, sino que generalizó el interés por llevar a cabo elecciones de- mocráticas que le dieran una nueva base de legitimidad a los titulares de los poderes públicos. El fin de la Guerra Fría trajo consigo no sólo el cambio en el eje de las relaciones internacionales, es decir, de la seguridad a la demo- cracia, sino también la incorporación de la mayor parte de los países que vi- vieron bajo el signo del socialismo real en los últimos 50 años al proceso de democratización. En esta etapa empieza a establecerse una diferenciación en el campo de acción de la cooperación internacional en materia electoral. Mientras América Latina consolidaba y mejoraba sus sistemas de elección, Europa del Este iniciaba su incursión en los ejercicios de observación y en el cui- dado de la infraestructura electoral. África, por su parte, ha evolucionado a otro ritmo en lo que se refiere a la infraestructura electoral, debido a que los procesos de formación y consolidación de estados nacionales apuntan hacia una dirección diferente, mientras que Asia ha presentado una incor- poración paulatina al proceso de democratización. La década de 1990 puede considerarse como la etapa de auge de la de- mocracia pluralista en el mundo, durante la cual se hicieron adecuaciones a los temas tradicionales de la infraestructura institucional. Por ejemplo, para la observación electoral se amplió el grado de acción más allá del día de la elección, al considerarse también los actos preparatorios y posterio- res a la jornada electoral. En otros casos se consideró el gradual y crecien- te uso de la tecnología en el padrón electoral e incluso el avance de algunos países hacia el voto electrónico. En esta tercera etapa de la cooperación en materia electoral, además de llevar a cabo adecuaciones como las señaladas, se empezó a incorporar nue- vos temas, los cuales contribuyeron al fortalecimiento de las instituciones y de los procedimientos electorales democráticos. Probablemente uno de los temas de mayor atención para la asistencia electoral en esta década fue el de las condiciones de la competencia. En algunos países, sobre todo en América Latina, empezaron gradualmente a sustituirse o a ampliarse los te- mas de la agenda electoral en relación con la financiación de la política y del acceso a los medios masivos de comunicación para promover la oferta po- lítica de los partidos y candidatos y se dio un gran interés por conocer los diferentes modelos del mundo, con el propósito de buscar adaptaciones que permitieran fortalecer el sistema de partidos. En esta tercera etapa la atención ya no se centra en los temas que se re- fieren al régimen electoral, sino también en lo que se refiere al sistema de 102 COOPERACIÓN INTERNACIONAL
  • partidos políticos. También empieza a cobrar interés la educación cívica a través de los organismos electorales, precisamente porque para contribuir al fortalecimiento de las instituciones y prácticas democráticas se requiere un esfuerzo integral y profundo de educación cívica. Al margen de todo el sistema de organización electoral empiezan a de- sarrollarse nuevas prácticas en materia de justicia electoral y de persecución de delitos electorales. A medida que el régimen electoral se va consolidando sobre bases de efectividad y confianza, empiezan a manifestarse una serie de resoluciones para dirimir controversias entre los actores políticos. En es- ta década se establecen las bases institucionales, así como la producción de una normatividad para regular tales acciones. Es en esta misma ruta de in- novaciones donde se inscriben los nuevos espacios institucionales para apli- car sanciones ante eventuales violaciones a la legislación electoral. También en esta etapa hay un importante despliegue de esfuerzos para fortalecer los organismos electorales en cuanto al perfil que deben tener los titulares de los órganos de dirección, un servicio electoral tendiente a esta- blecer bases para su profesionalización y permanencia en el cargo, así co- mo la participación de otros poderes en la designación de los funcionarios electorales. Ante este despliegue de actividades que se presenta en el campo de la democracia representativa, el sistema institucional de cooperación interna- cional en materia electoral ha actuado de manera muy descentralizada y autónoma, en función del mandato de cada institución y organismo inter- nacional, así como de los recursos a los cuales tiene acceso por parte de la comunidad internacional, principalmente a través de los mecanismos mul- tilaterales y de países que se han identificado como donantes tradicionales en asuntos de democracia y elecciones, como Estados Unidos, Suecia, Di- namarca, Noruega, la Unión Europea y Japón (IIDEA, 2003). 3.4. Cuarta etapa. Calidad, costo de las elecciones y justicia electoral (de 2000 a la fecha) La convención adoptada para clasificar esta cuarta etapa dentro de la co- operación internacional en materia electoral obedece principalmente a una combinación de factores. En primer lugar, el proceso de democratización no ha sido uniforme y lineal en los 140 países donde se han llevado a cabo elecciones. En los 95 países que han tenido una transición de regímenes COOPERACIÓN INTERNACIONAL 103
  • autoritarios a democráticos, cada uno presenta requerimientos y necesida- des muy particulares para el desarrollo y fortalecimiento de sus institucio- nes y prácticas democráticas. Algunos países de África se encuentran aún en el diseño e instrumenta- ción de planes que se refieren a la primera y segunda etapas, es decir, a la observación electoral y al conjunto de materias incluidas en la llamada “in- fraestructura electoral”. En los países de la ex Unión Soviética hoy inde- pendientes está presente la discusión política por tener elecciones libres y transparentes y la credibilidad de las instancias que las realizan, si bien si- multáneamente hay importantes esfuerzos por fortalecer un sistema de partidos. Así, hay en el mundo una agenda para la discusión sobre la de- mocracia electoral que abarca algunos temas de la infraestructura electo- ral y, al mismo tiempo, otros relativos a la financiación y fiscalización de los recursos de los partidos políticos. Por su parte, en América Latina se encuentra un amplio espectro de temas para ampliar y fortalecer su democracia representativa. Se discute desde el diseño de nuevos sistemas electorales, la financiación y fiscaliza- ción de los recursos de los partidos políticos, el acceso de estos a los medios de comunicación, las cuotas de género, los temas indígenas, las facilidades para que los electores con necesidades especiales o capacidades diferen- tes emitan su voto, el voto en el extranjero (véase el cap. XII), el voto elec- trónico (véase el cap. XXXVIII) y la documentación y materiales electorales, entre otros. La experiencia acumulada en la organización de elecciones y la coope- ración internacional en estos temas ha dado como resultado la identifica- ción de asuntos prioritarios para la democracia electoral. Uno de ellos es la legislación de la administración y de la organización de elecciones, en la que influyen factores tales como el uso de nuevas tecnologías y la nueva co- rrelación de fuerzas políticas. Sin embargo, hay una serie de temas que podrían identificarse como pro- pios de esta última etapa de la cooperación internacional, entre los que des- tacan el papel que tiene el dinero en la financiación de las campañas y de los partidos políticos (véase el cap. XXIX) y, lo que es más, ahora hay un reclamo de la sociedad por transparentar fuente, destino y monto de los recursos uti- lizados. El otro tema que está siendo ampliamente discutido no sólo en los países que hicieron su transición a la democracia, sino incluso en las demo- cracias consolidadas, es la función de los medios de comunicación en los procesos democráticos (véase el cap. XXX). Probablemente en estos temas de 104 COOPERACIÓN INTERNACIONAL
  • COOPERACIÓN INTERNACIONAL 105 dinero y medios de comunicación y su papel en las elecciones esté el núcleo del debate político para lograr una democracia sana y transparente. Un punto que todavía no termina por desarrollar un amplio espacio de acción es el que se refiere a la educación cívica. La primera novedad ocu- rrió en la década de 1980, cuando los ministerios de Educación Pública de- jaron de tener el monopolio de esta actividad ante la magnitud del reto que esto representaba, y gradualmente se han venido sumando los organismos electorales para complementar y desarrollar las tareas dirigidas a la prepa- ración de niños y jóvenes en las prácticas democráticas, en un marco de respeto a la dignidad humana. La educación cívica es uno de los temas favoritos de las instituciones que integran la red de cooperación internacional en materia electoral. Los pro- gramas que desarrollan se llevan a cabo con ONG, medios de comunicación, pequeños grupos familiares, partidos políticos, líderes de opinión y centros de investigación y de educación superior. Otro tema de reciente interés por parte de la red de cooperación inter- nacional en materia electoral es el fortalecimiento de los partidos políticos. Las propias instituciones que promueven la cooperación internacional han visto la importancia de insistir cuando menos en dos aspectos, fundamen- talmente para fortalecer la democracia representativa en un país. Por un la- do, trabajar el conjunto de temas incluidos en el sistema electoral y, por otra parte, en las actividades que tienden a fortalecer al sistema de parti- dos políticos. De hecho, algunos organismos internacionales han plantea- do la posibilidad de trabajar en una perspectiva triple, es decir, que abar- que al régimen electoral, al sistema de partidos y al sistema de gobierno. Ello repercutiría en bases más firmes para la construcción y consolidación de la democracia en un determinado país. En lo que se refiere al fortalecimiento de los partidos políticos, las ac- ciones de cooperación internacional en materia electoral han empezado a ocuparse de aspectos como la democracia interna de los partidos, la trans- parencia de sus finanzas, la calidad de las campañas políticas, las agendas de gobierno y la gobernabilidad democrática, entre otros. Finalmente, otro de los nuevos temas que tiende a mejorar la calidad de las elecciones y a disminuir sus costos tiene que ver con el diseño de sis- temas de planeación estratégica que hagan más efectiva la administración electoral. Es un asunto que tiene que ver no sólo con el uso de la tecnolo- gía, métodos y procedimientos, sino con una visión integral del régimen electoral que busque obtener y consolidar la confianza de los actores polí-
  • ticos fundamentales. El uso de la planeación estratégica permitirá evaluar y orientar adecuadamente el uso de la tecnología y de la modernización de las distintas fases y etapas de la organización comicial. 4. CONSIDERACIONES FINALES 1. El acompañamiento técnico, metodológico, organizacional y de legiti- mación de los procesos de transición democrática mediante la cooperación internacional en materia electoral se ha convertido en un elemento nove- doso en diversos países, desde el siglo XIX y hasta a la fecha. Los temas de política interior y los que se refieren a la democratización de los países se han internacionalizado en esta tercera ola democratizadora que dio inicio en la década de 1970. Los cambios de régimen del autoritarismo a la demo- cracia dejaron de ser un asunto exclusivamente circunscrito a la política in- terior; en el siglo XXI también son de incumbencia, relevancia y participa- ción de la política internacional en los asuntos internos de los países, sin vulnerar la capacidad de decisión de cada uno de ellos. Más bien hay un acompañamiento en el fortalecimiento de la soberanía interna en el diseño y construcción de la democracia representativa contemporánea. 2. A pesar de las ventajas y aportes del intercambio que se da en el pla- no internacional hacia los procesos de democratización, actualmente se ha- ce necesario un ordenamiento en las acciones que desarrollan las distintas instituciones que integran la red mundial de cooperación en materia electo- ral. El sistema internacional de cooperación, que tuvo origen a partir de la expansión de la democracia representativa en su estrecho vínculo con los derechos humanos, fue creado a partir de necesidades locales y regionales que ofrecieran a las relaciones internacionales una salida institucional a los diferentes conflictos que se presentaron en las transiciones democráticas en la disputa por el poder. Por lo tanto, el sistema internacional es altamente descentralizado. Esto fue muy positivo y necesario en los últimos 25 años; sin embargo, los requerimientos y necesidades de los procesos de transición y de consolidación democrática requieren de un sistema internacional de cooperación en materia electoral más ordenado, con el propósito de forta- lecer las instituciones democráticas y, al mismo tiempo, maximizar los re- cursos y las oportunidades que ofrece la cooperación. 3. El sistema institucional de cooperación ha dado importantes pro- ductos y resultados en más de los 93 países que llevaron a cabo su transi- 106 COOPERACIÓN INTERNACIONAL
  • ción democrática. Incluso se ha llegado a plantear la necesidad de un sis- tema de cooperación entre las autoridades electorales de Europa occiden- tal, quienes poseen una de las mayores experiencias democráticas en el mundo. Sin embargo, debido a la ausencia de criterios internacionales pa- ra esta cooperación, es difícil utilizar las bondades de este sistema institu- cional, por lo que se han empezado a presentar duplicidades y disputas por regiones o áreas de interés político, lo cual obstaculiza o retrasa el fortale- cimiento de las instituciones responsables de impulsar o consolidar la tran- sición democrática. 4. La cooperación internacional electoral del siglo XXI exige el diseño de nuevas metodologías para realizar su trabajo. En muchas de las acciones que se llevan a cabo hay una ausencia de rigor, como si se estuvieran gene- ralizando los diagnósticos. Si bien contemplamos la existencia de tópicos comunes, la realidad política y social en la que se da cada uno de ellos de- be ser considerada en el diseño de la cooperación. La cooperación interna- cional contemporánea también requiere de innovación tanto en el diagnós- tico como en las acciones a desarrollar, al igual que la financiación de la misma. El paternalismo en materia de cooperación electoral internacional genera más problemas de los que pretende resolver; se requieren nuevos es- quemas de evaluación, de cooperación y de desarrollo, los cuales deben ser diseñados en forma conjunta tanto por las instituciones que integran el sis- tema institucional de cooperación internacional en materia electoral, como de los actores que recibirán el beneficio y la acción de esta última. 5. Los procesos de consolidación democrática del siglo XXI ofrecen una oportunidad al sistema de intercambio internacional en materia electoral para revisar en su conjunto el sistema integral de cooperación mundial. Las tres etapas de la cooperación han mostrado que no basta atender úni- ca y exclusivamente el sistema electoral para resolver problemas de gober- nabilidad; esto es indispensable, pero insuficiente. La propia experiencia internacional ha mostrado que es necesario integrar en el plan de coopera- ción el fortalecimiento del sistema de partidos y del sistema de gobierno. La democracia representativa nos ayuda a resolver muchos problemas, pe- ro siempre estará en permanente déficit si no va acompañada de acciones concurrentes que tiendan a mejorar y enriquecer los partidos políticos y la gobernabilidad democrática. COOPERACIÓN INTERNACIONAL 107
  • VI. LA LEGISLACIÓN ELECTORAL. BASES LEGALES, ESTATUS, MECANISMOS DE REFORMA MATTHIAS CATÓN, DANIEL SABSAY Y BERNHARD THIBAUT 1. FUENTES DEL DERECHO ELECTORAL DE AMÉRICA LATINA El derecho electoral está determinado en la Constitución, en la legislación electoral en sentido estricto, —que consiste en una o varias normas—, y, por último, en la reglamentación de dicha normativa, cuyo número puede ser muy elevado. Estas tres fuentes se completan a su vez con las decisio- nes que adoptan las autoridades para aplicarlas en materia electoral. El propósito de este artículo es ofrecer una síntesis de cómo están regulados los distintos aspectos del derecho electoral. En nuestra exposición utilizare- mos ante todo la Constitución de cada país, debido a que las otras fuentes se abordan en detalle en los capítulos dedicados a un aspecto concreto. Ade- más incluimos en nuestro análisis la ley electoral (o las leyes electorales, si hay más de una). No se incluyen las leyes de partidos políticos. 1.1. Normas constitucionales en materia electoral La magnitud y el detalle de la temática electoral incluida en la Constitución depende de la técnica legislativa que se utilice al respecto. En tal sentido hay dos posturas: la primera considera que la Constitución debe abarcar de manera analítica y con el mayor detalle posible todos los aspectos funda- mentales; la segunda, por el contrario, sostiene que la Constitución sólo de- be fijar pautas generales, dejando los detalles para la legislación ordinaria. Esta idea se apoya en el principio de que la Constitución es una norma que ha sido redactada para durar en el tiempo. Aunque prácticamente todas las constituciones de América Latina son bastante detalladas —sobre todo en comparación con las de los países eu- ropeos—, el grado de regulación electoral varía considerablemente (véase 108
  • LA LEGISLACIÓN ELECTORAL 109 los cuadros VI.1 y VI.2). Sin embargo, como tendencia general, gran parte de las constituciones latinoamericanas son mucho más detalladas en mate- ria electoral que sus homónimas europeas. Una parte sustancial del dere- cho electoral se encuentra en la Constitución de prácticamente todos los países considerados. Esta particularidad del derecho electoral latinoameri- cano no debiera sorprendernos. El Constituyente latinoamericano ha privi- legiado el desarrollo de un esquema de garantías sobre las necesidades de transformación a lo largo del tiempo. Respecto a las distintas áreas del de- recho electoral encontramos cuatro formas de distribución entre Constitu- ción y ley electoral: un aspecto puede ser a) regulado únicamente en la Constitución, b) definido en términos básicos en la Constitución y más de- talladamente en la ley electoral, c) definido enteramente en la Constitución y repetido en la ley electoral y d) regulado únicamente en la ley electoral. Si preguntamos por las regulaciones básicas en materia electoral, es evidente que algunas tienen que estar contenidas en las leyes fundamenta- les. Todas las constituciones deben incluir normas relativas a los derechos políticos —y deberes, respectivamente—, en cuyo centro se encuentran las condiciones generales del derecho al sufragio activo y pasivo y las posibi- lidades que tienen los ciudadanos de participar en la toma de decisiones políticas. Los 19 países latinoamericanos regulan este aspecto en su Cons- titución. Mientras que en algunos países los derechos políticos también aparecen en la ley electoral, Argentina es el único país donde la definición de quiénes son los electores no se encuentra en la Constitución sino sola- mente en la ley electoral. También las eventuales formas de participación directa mediante refe- réndum, plebiscito, iniciativa popular, etc., forman parte de los derechos políticos fundamentales y, en este sentido, tienden a estar plasmadas en el campo constitucional. En nueve de los once países que prevén elementos de democracia directa, este aspecto aparece en la Constitución; sólo Nica- ragua y Panamá lo limitan a la ley electoral. En la mayoría de las constituciones latinoamericanas los derechos po- líticos están regulados en un capítulo separado. Sólo en Argentina y Chile están englobados entre los otros derechos individuales. En lo que atañe a la sustancia de las normas, cabe señalar que hay una tendencia generaliza- da a establecer como único requisito para ser elector el haber alcanzado los 18 años de edad. En algunos casos, el Constituyente incluso refuerza expre- samente esta situación mediante otras expresiones; por ejemplo, la Consti- tución boliviana dispone en su artículo 41 que “son ciudadanos los bolivia-
  • [110] CUADRO VI.1. Constituciones y leyes electorales vigentes País Constitución Ley(es) electoral(es) Constitución de 1853, reformada en 1860, 1866, 1898, 1957 y 1994 Constitución Política del Estado (Ley No. 1617) de 1995 Constituição Federal de 1988 Constitución Política de la República de Chile de 1980 (modificada) Constitución Política de Colombia de 1991 Con