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MARCELO TORRES PINHEIRO  A PARTICIPAÇÃO DO ESCRITÓRIO DEGERENCIAMENTO DE PROJETOS NA GESTÃO PÚBLICA ORIENTADA PARA RESULTA...
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Dedico este trabalho a todos que acreditam que épossível melhorar a nossa sociedade, através deações que requerem a contri...
AGRADECIMENTOSAgradeço àqueles que contribuíram para a realização deste trabalho ao longo desses doisanos, com especial at...
RESUMONa área de gestão pública, observa-se a ocorrência de grandes mudanças nos últimos trintaanos, em virtude, principal...
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Tabela 17 - Apresentação a intensidade de respostas do EGP do Espírito Santo                                              ...
LISTA DE GRÁFICOSGráfico 1 - Distribuição das 35 respostas do Questionário Principal com expectativa                      ...
LISTA DE QUADROSQuadro 1 - Relação das questões do Questionário Principal (apêndice A) que                                ...
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLASAIPM: Australian Institute of Project ManagementAPG: Administração Pública GerencialAPMG: As...
LDO: Lei de Diretrizes OrçamentáriaLOA: Lei Orçamentária AnualLRF: Lei de Responsabilidade FiscalMARE: Ministério da Admin...
SIGES: Sistema de Gerenciamento Estratégico do Governo do Espírito SantoTCE: Tribunal de Contas do EstadoTCU: Tribunal de ...
SUMÁRIO1- INTRODUÇÃO                                                                        0182- A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ...
Elaboração do Protocolo de Pesquisa                                            091Dimensões e Variáveis da Pesquisa       ...
181 - INTRODUÇÃO        Esta dissertação se situa na grande área denominada políticas públicas, maisprecisamente na esfera...
19deveriam balizar, via diretrizes estratégicas, o estabelecimento de objetivos estratégicos dedesenvolvimento socioeconôm...
20       Quanto ao enquadramento metodológico utilizado para analisar a hipótese apresentadanessa pesquisa, o método escol...
21programas e projetos públicos, possibilitando assim melhor desempenho na implementaçãodas políticas públicas de gestão e...
22discussões sobre o papel da burocracia estatal e o próprio papel do Estado na economia e nasociedade, que suscitam refor...
23condição qualitativa do método empregado. A partir das observações são realizadasconsiderações com o refinamento das ded...
242. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃOA Reforma do Estado e a convergência sobre os indicadores de efic...
25públicos no âmbito do uso de novos recursos, principalmente os metodológicos que visammelhorar os processos, tendo em vi...
26rapidez nas escolhas e principalmente dispor de meios e condições para prover respostas quecorrespondessem aos anseios d...
27Figura 1_ Da crise do Estado à Gestão Orientada para Resultados. Fonte: Silva (2007).        Como colocado por Silva (20...
28       Entre os anos de 1987 e 1991 o Brasil vivenciou uma profunda crise: alta inflação,moratória da dívida pública e c...
29os fins visados, e se traduz no emprego de esforços (meios) para a obtenção de um máximo deresultados (fins).       Abrú...
30       Quanto à busca por melhores resultados de gestão, Francisco Pedraja e Javier Salinas(2005) apud Alcântara (2009) ...
31O Gerencialismo na Administração Pública – A Nova Gestão Pública (NGP)        Tinoco (2010) coloca que nos estudos relac...
32escolhas; o comprometimento da iniciativa privada, através de parcerias público-privada; e ofundamental papel exercido p...
33Discricionariedade                                         Baixa                                    AltaadministrativaCi...
34Figura 2 - Esquema ilustrativo da gestão para resultados no âmbito público. Fonte: BID/CLAD (2007).        Num aspecto m...
35            Melhor do que partir de objetivos (método dedutivo que parte da vontade para chegar aos meios), a           ...
36experiências da Bolívia a partir de 1991com os contratos de rendimento celebrados com asempresas públicas.        Já no ...
37       Martins e Marini (2010) colocam ainda que o modelo de pactuação de resultados devecomportar os elementos: metas, ...
38a transparência e a prestação de contas sistematizada; a gestão de programas e projetos; e omonitoramento e a avaliação ...
39       No ano 2000, a Organização das Nações Unidas (ONU) reuniu 189 países membrospara deliberarem sobre as mazelas soc...
40           sistemas de monitoramento e avaliação para gerar as informações. O papel das agências de           desenvolvi...
413. DESENVOLVIMENTO E A GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS         A vida em sociedade só se tornou possível pelo advento do Es...
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Dissertacao final marcelo torres

  1. 1. FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE FEDERAL DO TOCANTINS - UFT CAMPUS UNIVERSITÁRIO DE PALMAS MESTRADO EM DESENVOLVIMENTO REGIONAL MARCELO TORRES PINHEIRO A PARTICIPAÇÃO DO ESCRITÓRIO DE GERENCIAMENTO DE PROJETOS NA GESTÃO PÚBLICA ORIENTADA PARA RESULTADOS PALMAS - TO 2011
  2. 2. MARCELO TORRES PINHEIRO A PARTICIPAÇÃO DO ESCRITÓRIO DEGERENCIAMENTO DE PROJETOS NA GESTÃO PÚBLICA ORIENTADA PARA RESULTADOS Dissertação apresentada ao Curso de Desenvolvimento Regional e Agronegócios da Universidade Federal do Tocantins, em cumprimento aos requisitos para obtenção do título de Mestre. Orientadora: Profa. Dra. Mônica Aparecida da Rocha Silva. Co-orientação: Prof. Dr. Humberto Falcão Martins PALMAS - TO 2011
  3. 3. Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP) Biblioteca da Universidade Federal do Tocantins Campus Universitário de PalmasP654p Pinheiro, Marcelo Torres A participação do escritório de gerenciamento de projetos públicos na gestão orientada para resultados / Marcelo Torres Pinheiro - Palmas, 2011. 170 fls. Dissertação (Mestrado em Desenvolvimento Regional e Agronegócios) – Universidade Federal do Tocantins, 2011. Orientadora: Mônica Aparecida da Rocha 1. Implementação de Políticas Públicas; 2. Gerenciamento de Projetos; 3. Escritório de Gerenciamento de Projetos Públicos. I. Título CDD 350 Bibliotecário: Paulo Roberto Moreira de Almeida CRB-2 / 1118TODOS OS DIREITOS RESERVADOS – A reprodução total ou parcial, de qualquer forma ou porqualquer meio deste documento é autorizado desde que citada a fonte. A violação dos direitosdo autor (Lei nº 9.610/98) é crime estabelecido pelo artigo 184 do Código Penal.
  4. 4. MARCELO TORRES PINHEIRO A PARTICIPAÇÃO DO ESCRITÓRIO DE GERENCIAMENTO DE PROJETOS NA GESTÃO PÚBLICA ORIENTADA PARA RESULTADOS Dissertação apresentada ao Curso de Desenvolvimento Regional e Agronegócios da Universidade Federal do Tocantins, em cumprimento aos requisitos para obtenção do título de Mestre. Orientadora: Profa. Dra. Mônica Aparecida da Rocha Silva. Co-orientação: Prof. Dr. Humberto Falcão MartinsAprovada em 27 /06 / 2011BANCA EXAMINADORA:_______________________________Dr. Júlio Menezes (membro externo)_______________________________Dr. Jean dos Santos Nascimento (membro interno)_______________________________Dra. Mônica Aparecida da Rocha Silva (orientadora)
  5. 5. Dedico este trabalho a todos que acreditam que épossível melhorar a nossa sociedade, através deações que requerem a contribuição de cada um,independentemente do que fazer, como fazer equanto fazer. A sociedade somos nós, está em nossasmãos torná-la melhor para nós mesmos, para osnossos e para todos.
  6. 6. AGRADECIMENTOSAgradeço àqueles que contribuíram para a realização deste trabalho ao longo desses doisanos, com especial atenção ao amigo José Geraldo de Mello Oliveira e à minha família.À Silvana pelo apoio e compreensão, às minhas filhas Gabriela e Luma, que ajudaram comotradutora e digitadoras, sempre solícitas, participaram efetivamente em muitos importantesmomentos.A todos os professores do curso, com deferência especial aos professores Waldecy Rodrigues,Alivínio Almeida e à minha orientadora, Profa. Mônica Aparecida da Rocha que integrameste importante programa.Ao meu co-orientador, Prof. Humberto Falcão Martins, pela consideração e apoio.Aos colegas do curso, que dividiram comigo o desafio e o sonho de tornarem-se mestre.À CAPES e àqueles que estão à frente da administração do Programa, por demonstraremdesapego, comprometimento e determinação em progredir sempre em busca doaperfeiçoamento.Aos amigos da hora, em ocasião do trabalho de campo. Não vou nominá-los, mas elescertamente sabem que proporcionaram uma valiosa contribuição.Obrigado!
  7. 7. RESUMONa área de gestão pública, observa-se a ocorrência de grandes mudanças nos últimos trintaanos, em virtude, principalmente, das alterações nos cenários sócio e geopolíticos mundiais,das novas tecnologias de informação e comunicação, assim como a globalização dosmercados. Governos, mercados e sociedades buscaram se adaptar à nova dinâmica queevidenciou a necessidade de revisões por consequência da crise do Estado. Com o propósitode melhor atender aos clientes-cidadãos surgiu um conjunto conceitual de medidas e posturasdenominada Nova Gestão Pública (NGP). Uma das ênfases propagadas é o urgenterefinamento da capacidade dos governos em implementar com mais proficiência suas políticaspúblicas. Sobre implementação de políticas públicas, alguns autores identificaram no períodopré-crise do Estado uma lacuna teórica, demandante de maiores estudos. A modernizaçãoadministrativa brasileira inicia-se com a Constituição de 1988 e segue com a promoção dereformas estruturais pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado, em 1995. Face àsnovas exigências constitucionais que impeliram as administrações ao planejamento e aomonitoramento da gestão, alguns governantes perceberam que somente conseguiriam avançar,em termos de realizações, se tornassem seus governos mais alinhados, mais qualificados paranão só superarem as adversidades (crises fiscais, dívida pública, desinvestimentos,esfacelamento social, etc.), como também de promoverem investimentos assertivos. Algunsrecursos inovadores foram implantados, dentre eles a adoção da metodologia degerenciamento de projetos, com a instalação de um Escritório de Gerenciamento de Projetos(EGP). Mais recentemente, alguns organismos internacionais, por sua vez, vêm buscandodifundir, às administrações públicas, a ideia de geração de valor público à sociedade, umconjunto de orientações denominada Gestão para Resultados (GpR), que visa melhorar oalcance de objetivos e metas governamentais. Essa pesquisa se propôs a compreender aparticipação do Escritório de Gerenciamento de Projetos na Gestão Orientada para Resultadose para tal, selecionou três sujeitos: as administrações públicas estaduais dos governos deMinas Gerais (período 2003/2010), Espírito Santo (2003/2010) e Rio de Janeiro (2007/2010).A pesquisa utilizou do estudo de campo para coletar dados e ouvir os atores que estão nosEGP`s. O método empregado foi o hipotético-dedutivo, baseado em Popper. As teorias queprecedem e sustentam o estudo partem da crise e reforma do Estado, dos estudos sobrepolíticas públicas – mais precisamente, a gestão e a implementação, o planejamentogovernamental, a Gestão para Resultados e o Gerenciamento de Projetos. A lacuna teóricaidentificada, se refere principalmente à implementação de programas e projetos públicos,visto que a academia se ateve mais à abordagem do que a implementação. Foram aplicadosquestionários e realizadas entrevistas com técnicos e gestores dos órgãos públicos dos trêsEstados, responsáveis pelo gerenciamento dos projetos governamentais. A análise dos dadoscoletados mostraram que, apesar das especificidades de cada EGP, a hipótese postulada foicorroborada, evidenciando que existem contribuições importantes e robustas relacionadas àpotencialização do emprego de recursos e atividades meio, que interferem sinergicamente nosindicadores de eficiência e eficácia, contribuindo com a Gestão para Resultados, dentre eles,os de desenvolvimento, nas administrações públicas.Palavras Chaves: Implementação de Políticas Públicas; Gerenciamento de Projetos;Escritório de Gerenciamento de Projetos Públicos.
  8. 8. ABSTRACTIn the area of public management, there is the occurrence of major changes in the last thirtyyears, due mainly to changes in the socio and geopolitical world, new information andcommunication technologies, as well as the globalization of the markets. Governments,markets and societies sought to adapt to the new dynamic that has highlighted the need forrevisions as a result of the crisis of the state. In order to better serve customers, citizens cametogether a conceptual steps and postures called New Public Management (NPM). One of theurgent emphasis is propagated refining capacity of governments to implement more proficientwith their policies. About implementation of public policies, some authors have identified inthe pre-crisis state a theoretical gap, applicant for further study. The Brazilian administrativemodernization begins with the Constitution of 1988 and continues to promote structuralreforms by the Ministry of Administration and State Reform in 1995. Given the newconstitutional requirements that drove the administration to the planning and monitoring ofmanagement, some rulers realized that they could only move forward in terms ofachievements, their governments become more aligned, more qualified to not only overcomeadversity (fiscal crises, debt public disinvestment, social corruption, etc..), but also to promoteinvestments assertive. Some innovative features have been implemented, including theadoption of project management methodology, with the installation of a Project ManagementOffice (PMO). More recently, some international organizations, in turn, have sought tospread, public administrations, the idea of generating public value to society, a set ofguidelines called Managing for Results (MfR), which aims to improve the achievement ofgoals and targets government. This research aimed to understand the participation of theProject Office Management in Managing for Results and for that he chose three subjects:general government state government of Minas Gerais (2003/2010 period), the Espírito Santo(2003/2010) and Rio de Janeiro (2007-2010). The survey used field study to collect data andhear the actors who are in PMO `s. The method used was the hypothetical-deductive, based onPopper. Theories preceding the study start and sustain the crisis and reform of the state ofpublic policy studies - more precisely, the management and implementation, governmentplanning, management for results and project management. The theoretical gap identified,mainly refers to the implementation of programs and public projects, since the academy haslooked more to approach than the implementation. Questionnaires were administered andinterviews with experts and managers of public bodies of the three states, responsible formanaging government projects. The analysis of data collected showed that although thespecifics of each PMO, the hypothesis postulated was confirmed, showing that there arerobust and important contributions to the enhancement of employment related resources andactivities through which synergistically affect the indicators of efficiency and effectiveness,contributing with the Management for Results, among them the development, publicadministration.Keywords: Public Policy Implementation; Project Management; Project Public ManagementOffice.
  9. 9. LISTA DE FIGURASFigura 1 - Da crise do Estado à Gestão Orientada para Resultados 027Figura 2 - Esquema ilustrativo da gestão para resultados no âmbito público 034Figura 3 - Arquitetura do modelo de avaliação de experiências contratuais 036Figura 4 - Trajetória de evolução do Estado Moderno 041Figura 5 - Mapa cronológico de marcos das contribuições dos principais “pais” 045fundadores da área de políticas públicasFigura 6 - Abordagens referentes à implementação de políticas públicas 049Figura 7 - Ilustração esquemática da dinâmica do projeto 064Figura 8 - Ilustração do projeto: antes, durante e depois 065Figura 9 - Grupo de processos do gerenciamento de projetos. A figura da esquerda 067mostra o sequenciamento e a da direta, a interatividadeFigura 10 - Esquema gráfico do método hipotético-dedutivo segundo Popper 072Figura 11 - Esquema gráfico da aplicação do Método hipotético-dedutivo proposto 073por Popper nesta pesquisaFigura 12 - Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI) e Plano Mineiro de Ação Governamental (PPAG 0782004/7)Figura 13 - Esquema executivo do gerenciamento dos projetos estruturantes e a 082complexidade na tomada de decisão (fluxo decisório).Figura 14 - Monitoramento intensivo de projetos – relatório do software do sistema 083Siges (Sistema de Gerenciamento Estratégico do Governo do Espírito Santo)Figura 15 - Carteira de projetos estratégicos do governo do Estado do Rio de 085JaneiroFigura 16 - Organização do Estudo, objeto do desenho da pesquisa 088Figura 17 - Desenho esquemático do fluxo da pesquisa de campo 088Figura 18 - Síntese operacional do ciclo de gestão pública com as esferas e 094componentes da GpRFigura 19 - Sinalização ilustrativa da média da concordância e da discordância 104assinaladas na análise dos dadosFigura 20 – Ilustração da convergência de fatores aliados à eficiência que 115favorecem à eficácia dos resultados de gestão
  10. 10. LISTA DE TABELASTabela 1 - Características básicas dos modelos organizacionais 032Tabela 2 - Evolução das definições sobre política pública 046Tabela 3 - Análise sequencial de políticas públicas segundo suas fases e abordagens 048Tabela 4 - Comparação entre Gerente de Programa (Decreto Governo Federal) eGerente de Projetos (PMBOK, 2004) das competências, habilidades e 061responsabilidades do gerente de programas e do gerente de projetosTabela 5 - Enquadramento seletivo dos atributos eletivos dos três Estados 075selecionados para o estudoTabela 6 - Quadro Comparativo dos aspectos funcionais dos Escritórios de 098Gerenciamento de Projetos (EGP`s) dos estados pesquisadosTabela 7 - Escala de intensidade numérica atribuída às opções de respostas das 099questões do Questionário Principal, sendo que a faixa equivale a 15 pontosTabela 8 - Distribuição das respostas das questões do Questionário Principal, 101considerando freqüência e peso. O intervalo varia de - 45 a + 45Tabela 9 - Distribuição das respostas das questões do Questionário Principal,considerando freqüência e peso com 15 pequenas colunas positivas e 15 negativas 102(intervalo de - 15 a + 15)Tabela 10 - Seleção das questões que tiveram alto índice de alinhamento desejado 106Tabela 11 - Quadro comparativo das técnicas, processos e ferramentas definidaspelo PMBOK® (2004) utilizadas nos escritórios de gerenciamento de projetos dos 111estados pesquisadosTabela 12 - Relação de técnicas aplicáveis em gerenciamento de projetos 143Tabela 13 - Relação dos processos aplicáveis em gerenciamento de projetos 144Tabela 14 - Relação das ferramentas aplicáveis em gerenciamento de projetos 145Tabela 15 - Apresentação da intensidade de respostas do EGP de Minas Gerais 146referentes às questões com expectativa de alinhamento concordanteTabela 16 - Apresentação da intensidade de respostas do EGP de Minas Gerais 146referentes às questões com expectativa de alinhamento discordante
  11. 11. Tabela 17 - Apresentação a intensidade de respostas do EGP do Espírito Santo 147referentes às questões com expectativa de alinhamento concordanteTabela 18 - Apresentação da intensidade de respostas do EGP do Espírito Santo 147referentes às questões com expectativa de alinhamento discordanteTabela 19 - Apresentação da intensidade de respostas do EGP do Rio de Janeiro 148referentes às questões com expectativa de alinhamento concordanteTabela 20 - Apresentação da intensidade de respostas do EGP do Rio de Janeiro 148referentes às questões com expectativa de alinhamento discordanteTabela 21 - Distribuição das 35 respostas do Questionário Principal com expectativa 149de alinhamento das questões em concordância, considerando freqüência e peso.Tabela 22 - Distribuição das respostas com expectativa de alinhamento das questõesdo Questionário Principal, considerando freqüência e peso. O intervalo varia de - 45 150a + 45Tabela 23 - Distribuição das 15 respostas falseadas do Questionário Principal, 156considerando freqüência e pesoTabela 24 - Distribuição das respostas falseadas das questões do Questionário 158Principal, considerando freqüência e peso. O intervalo varia de - 45 a + 45
  12. 12. LISTA DE GRÁFICOSGráfico 1 - Distribuição das 35 respostas do Questionário Principal com expectativa 102de alinhamento (concordante – positivo) das questões.Gráfico 2 - Distribuição das 15 respostas falseadas do Questionário Principal com 103expectativa de alinhamento (discordante – negativo) das questões.
  13. 13. LISTA DE QUADROSQuadro 1 - Relação das questões do Questionário Principal (apêndice A) que 150ficaram na faixa de concordância parcial (1 a 15 pontos)Quadro 2 - Relação das questões do Questionário Principal (apêndice A) comexpectativa de concordância, mas que se comportaram contrariamente, mostrando 155uma discreta discordânciaQuadro 3 - Relação das questões do Questionário Principal que ficaram na faixa de 158discordância parcial (1 a 15 pontos)Quadro 4 - Questão do Questionário Principal (apêndice A) com expectativa dediscordância, mas que se comportou contrariando essa, mostrando uma discreta 159concordância
  14. 14. LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLASAIPM: Australian Institute of Project ManagementAPG: Administração Pública GerencialAPMG: Association for Project Management GroupArt.: ArtigoBID: Banco Interamericano de DesenvolvimentoBSC: Balanced ScorecardCF: Constituição FederalCLAD: Centro Latinoamericano de Administracion para el DesarrolloCNJ: Conselho Nacional de JustiçaEGP: Escritório de Gerenciamento de ProjetosEGPP: Escritório de Gerenciamento de Projetos PúblicosEGP-RIO: Escritório de Gerenciamento de Projetos do Governo do Rio de JaneiroENAP: Escola Nacional de Administração PúblicaEPE: Escritório de Prioridades EstratégicasEpR: Estado para ResultadosES: Estado do Espírito SantoFNDE: Fundo Nacional de Desenvolvimento da EducaçãoGERAES: Gestão Estratégica de Recursos e AçõesGpR: Gestão para ResultadosGpRD: Gestão para Resultados de DesenvolvimentoIMAP: Instituto Municipal de Administração PúblicaIN: Instrução NormativaINDG: Instituto Nacional de Desenvolvimento GerencialIPMA: Institute Project Management AssociationIPPUC: Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de CuritibaISEB: Instituto Superior de Estudos BrasileiroISO: International Organization for StandardizationLC: Lei Complementar
  15. 15. LDO: Lei de Diretrizes OrçamentáriaLOA: Lei Orçamentária AnualLRF: Lei de Responsabilidade FiscalMARE: Ministério da Administração e da Reforma do EstadoMBC: Movimento Brasil CompetitivoM&A: Monitoria e AvaliaçãoMEPCP: Metodologia Estruturada de Planejamento e Controle de ProjetosMfDR: Management for Develonpment ResultsMG: Estado de Minas GeraisMOG: Ministério do Orçamento e GestãoNGP: Nova Gestão PúblicaNPM: New Public ManagementOCDE: Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento EconômicoODM: Objetivo de Desenvolvimento do MilênioONU: Organização das Nações UnidasOOR: Orçamento Orientado para ResultadosOSCIP: Organização Social Civil de Interesse PúblicoPBQP: Programa Brasileiro da Qualidade e ProdutividadePDRE: Plano Diretor da Reforma do EstadoPMBOK: Project Management Body of KnowledgePMDI: Plano Mineiro de Desenvolvimento IntegradoPMI: Project Management InstitutePP: Política PúblicaPPA: Plano PlurianualPPAG: Plano Plurianual de Ação GovernamentalPRODEV: Programa de Estratégia e Plano de Ação para a Efetividade doDesenvolvimento no BrasilRJ: Estado do Rio de JaneiroSEGEP: Secretaria Extraordinária de Gerenciamento de ProjetosSEPLAG: Secretaria de Estado do Planejamento e Gestão
  16. 16. SIGES: Sistema de Gerenciamento Estratégico do Governo do Espírito SantoTCE: Tribunal de Contas do EstadoTCU: Tribunal de Contas da UniãoTSE: Tribunal Superior EleitoralUAGP: Unidade de Apoio Gerencial aos Projetos EstruturadoresUNICEF: United Nations Childrens Fund (Fundo das Nações Unidas para a Infância)
  17. 17. SUMÁRIO1- INTRODUÇÃO 0182- A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃO 024A Reforma do Estado e a convergência sobre os indicadores de eficiência e eficácia 024O Gerencialismo na Administração Pública – A Nova Gestão Pública (NGP) 031Gestão para Resultados (GpR) 033Gestão para Resultados de Desenvolvimento 0383- DESENVOLVIMENTO E A GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS 041Políticas Públicas (PP) 044Formulação de Políticas Públicas 046Implementação de Políticas Públicas 048Avaliação de Políticas Públicas 0514- O PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E O GERENCIAMENTO DE 055PROJETOS PÚBLICOSPlano Plurianual e Projetos Públicos 058Gerenciamento de Projetos 062Escritório de Gerenciamento de Projetos (EGP) 067Gerenciamento de Projetos Públicos 0695- PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS 071Caracterização do Método 072Universo e Amostra 074Apresentação dos Sujeitos 075Seleção dos entrevistados 086Técnicas de Pesquisa 087Desenho da Pesquisa 087Fases e Etapas da Pesquisa 089Preparação para a Coleta de Dados 089
  18. 18. Elaboração do Protocolo de Pesquisa 091Dimensões e Variáveis da Pesquisa 092Falseamento 092Elaboração dos Instrumentos de Pesquisa 093Coleta dos Dados 095Aplicação dos Questionários e Entrevistas 095Coleta de Documentos e Observação Direta 0966- ANÁLISES DOS DADOS E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS 097Análise do Questionário Principal 098Análise das Entrevistas 106Análise do Questionário de Recursos Utilizados no Gerenciamento de Projetos 110Dedução: Consequências Observadas 1127- CONSIDERAÇÕES FINAIS E RECOMENDAÇÕES 116Resposta à Pergunta de Pesquisa 119Considerações sobre a Hipótese Conjecturada 120Contribuições do Estudo 1218 - REFERENCIAIS BIBLIOGRÁFICOS 123APÊNDICES 131Apêndice A - Questionário Principal – Survey 131Apêndice B - Formulário de Entrevista 139Apêndice C - Questionário Recursos Utilizados no Gerenciamento de Projetos 141PúblicosApêndice D - Tabulação das respostas do Questionário Principal separadas por 146EstadoApêndice E - Análise e discussão das questões concordantes 149Apêndice F - Análise e discussão das questões discordantes 156Apêndice G – Análise complementar das entrevistas 161
  19. 19. 181 - INTRODUÇÃO Esta dissertação se situa na grande área denominada políticas públicas, maisprecisamente na esfera da implementação de políticas públicas e sua relação com odesenvolvimento regional. A busca por resultados de desempenho tem transformado as administrações dossetores públicos na maioria dos países democráticos. No Brasil, esta crescente busca porresultados vem sensibilizando, nos últimos anos, algumas administrações públicas, tanto emnível federal, quanto estadual e municipal. Algumas administrações mais alinhadas aospreceitos da nova gestão pública estão se organizando para promoverem melhor desempenhoem suas gestões, gastando de forma mais criteriosa e responsável visando atenderprecipuamente as demandas da população. Nas últimas duas décadas é possível notar que os governos estão se adaptando amodelos mais gerencialistas, que prezam pelo melhor desempenho e pela adoção de formatosque proporcionem reconhecidos resultados, ou seja, mais gerenciais na condução dos projetospúblicos - que considera os aspectos relacionados à sustentabilidade, eficiência1, eficácia2 eefetividade3 na transformação positiva da sociedade. O Brasil não dispõe ainda de um sistema amplo de avaliação de políticas públicas,apesar de novas iniciativas demonstrarem que este é um caminho que o governo federal vembuscando trilhar. Pela legislação atual, quem deve monitorar e acompanhar a execução dosprojetos públicos é o controle interno das mesmas administrações. Quem fiscalizaexternamente o poder público são os tribunais de contas, os Estaduais (Tribunal de ContasEstadual - TCE) e o Federal (Tribunal de Contas da União – TCU). Apesar desses tribunaistradicionalmente avaliarem a conformidade normativa, os resultados relacionados aodesempenho ainda são passivos de análises subjetivas e desassociadas do conjunto daspolíticas públicas, face a precariedade da existência de planos estratégicos de longo prazo que1 O conceito de eficiência, segundo Cohen (2004, p.104), relaciona-se predominantemente ao aspecto financeiro e“está associado à noção de ótimo”. Sendo os insumos traduzidos em unidades monetárias, a eficiência pode serdefinida como “a relação existente entre os produtos e os custos dos insumos”.2 Com referência a projetos, e segundo Cohen (2004, p.102) que aborda sob o contexto social, a eficácia de umprojeto está relacionado à capacidade de “produzir mudanças em alguma parcela da realidade, solucionar umproblema social ou prestar um serviço a um determinado subconjunto populacional”. A “eficácia é o grau emque se alcançam os objetivos e metas do projeto, [...] em determinado período de tempo, independentemente doscustos”.3 Efetividade, segundo Cohen (2004, p.107), é a razão entre resultados e objetivos. Pode ter duas dimensões emfunção dos fins perseguidos pelo projeto: mede impacto (numa perspectiva que pode ser realizada antes, duranteou depois) ou o grau de alcance dos objetivos, e tem o propósito de medir os efeitos líquidos do projeto.
  20. 20. 19deveriam balizar, via diretrizes estratégicas, o estabelecimento de objetivos estratégicos dedesenvolvimento socioeconômico local e regional. O presente trabalho objetiva conhecer quais são as dimensões relacionadas aogerenciamento de projetos públicos capazes de oferecer meios que proporcionem um melhorganho no desempenho da exeqüibilidade dos programas e projetos, tendo em vista que dentreos princípios constitucionais da administração pública brasileira estão as premissas: eficiênciae eficácia. E, tem por propósito, responder à seguinte questão de pesquisa: a adoção e aimplementação do gerenciamento de projetos em administrações públicas de perfil inovador,que instituíram escritórios de gerenciamento de projetos com metodologia aderente àdifundida pelo Project Management Institute (PMI), através do Project Management Body ofKnowledge (Guia PMBOK4), conseguem melhorar a eficiência na implementação dosprojetos e consequentemente a eficácia nos resultados de gestão governamental? Logo, oproblema de pesquisa é: em que medida o gerenciamento de projetos contribui com a gestãoorientada para resultados5? Ainda com o propósito de atingir o objetivo principal buscou-se compreender questõescorrelatas, classificadas como objetivos específicos. Dentre as quais:  Analisar a relação existente entre planejamento estratégico governamental e aimplementação de projetos;  Verificar como se dá a relação entre a escolha e a definição das políticas públicas eo uso do gerenciamento de projetos na sua implementação;  Entender a relação entre o gerenciamento de projetos e a gestão orientada pararesultados;  Compreender a importância e a relevância de se alcançar melhoria nos resultadosde exeqüibilidade de projetos públicos e a sua relação com o desenvolvimento regional. Buscou-se verificar a hipótese de que: “com a adoção e o uso do gerenciamento deprojetos difundido pelo escritório de gerenciamento de projetos públicos é possível incorrerna melhoria dos resultados de gestão, atendendo aos princípios gerenciais aludidos pela NovaGestão Pública e ao preceito Constitucional da eficiência e eficácia nas administraçõespúblicas”.4 PMBOK® é a sigla de Project Management Body of Knowledge, uma publicação que pretende ser um guia demelhores práticas referentes à gestão de projetos, editado pelo Project Management Institute (PMI®), que reune oconjunto de conhecimentos necessários em gerenciamento de projetos, como habilidades, competências,ferramentas, técnicas e orientações de como conduzir projetos.5 Nessa dissertação as expressões Gestão Orientada para Resultados e Gestão para Resultados (GpR) têm omesmo significado.
  21. 21. 20 Quanto ao enquadramento metodológico utilizado para analisar a hipótese apresentadanessa pesquisa, o método escolhido foi o hipotético-dedutivo. É um método de abordagemclássica para se analisar um fenômeno, conferindo ao pesquisador, através de atenciosasobservações, intuições e competentes antecipações atingir um postulado capaz de caracterizara governança dos fenômenos estudados. O método possibilita realizar análises e inferir por conseqüências após submeter oconteúdo das observações a variadas tentativas de refutação e falseamento, proporcionandodelimitar a compreensão do fenômeno em todas as suas dimensões. Ainda no escopo desta pesquisa nota-se a importância política e administrativa de duasquestões executivas: a primeira diz respeito à ausência de uma metodologia reconhecida einstitucionalizada nas administrações públicas brasileiras, capaz de fornecer elementosteóricos, ferramentais e técnicos que auxiliem os gestores na identificação, elaboração eexecução de projetos públicos, sendo que, em tese, o propósito desta metodologia seria o dealinhar conceitos e procedimentos que sustentem a implementação dos projetos públicos,garantindo sua exeqüibilidade e conseqüente melhoria no desempenho dos resultados deeficácia, eficiência, efetividade, execução, excelência e economicidade; e a segunda questãodiz respeito à falta latente do monitoramento e da avaliação sistêmica que vise permitir umcontrole da gestão orientado para resultados de desenvolvimento. Organismos internacionais - Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e oCentro Latinoamericano de Administração para o Desenvolvimento (CLAD) – queacompanham a evolução da gestão pública, observam que dentro do conceito de Gestão paraResultados (GpR) existem alguns importantes fatores que devem ser observados, dentre eles:o compromisso com comprometimento amplo nos níveis horizontais e verticais; a gestão doprocesso de mudanças orgânicas; o apoio e o envolvimento das autoridades políticas; ainiciativa e o comprometimento gerencial; a gestão contínua do tempo; a adaptação aoambiente, com atenção às especificidades; a visão global com implantação local; odesenvolvimento equilibrado e sustentável; a análise atenciosa e uso devido da informação; aaprendizagem organizacional e individual; e o plano de trabalho enfatizando o alcance dosresultados (SERRA, 2008 pgs. 85-89). Espera-se que este trabalho proporcione contribuições no tocante à compreensão douso de novos instrumentos metodológicos gerenciais, como o abordado nesta pesquisa -Gerenciamento de Projetos (PMI/PMBOK), originalmente empregados pela iniciativa privadae que começaram a surgir nas administrações públicas a partir da crise do Estado. Taisrecursos poderão auxiliar os técnicos e os gestores que lidam com a implantação de
  22. 22. 21programas e projetos públicos, possibilitando assim melhor desempenho na implementaçãodas políticas públicas de gestão em todas as esferas de governo. Neste sentido, a discussão sobre o emprego dos recursos públicos torna-sedemasiadamente relevante, principalmente no Brasil, uma grande nação que precisa avançarem inúmeros indicadores sociais. A escolha da política pública e o emprego dos recursos parasua viabilização é um assunto cada vez mais presente nas discussões políticas e sociais. Por sua vez, nota-se que o debate sobre desenvolvimento está sempre presente naagenda governamental e, segundo Goulart et al (2010, p.391) pode-se dizer que seu conceito écomplexo, pois extrapola o viés estritamente econômico e assume diversas dimensões, comosocial, política, humana, cultural e ambiental. Logo, o poder público é um importanteelaborador e gerenciador de projetos de interesse público, nas várias dimensões dodesenvolvimento. Elaborar e gerenciar com primazia, dentro de preceitos elencados para obom desempenho é uma condição precípua e fundamental às administrações públicas. Os governos, independentemente da instância territorial, são grandes promotores dodesenvolvimento regional. Esta prerrogativa é inerente às funções do poder executivo, queutiliza-se dos instrumentos legais e constitucionais para comunicar suas escolhas. O PlanoPlurianual e a Lei de Diretrizes Orçamentária reúnem as opções elencadas pelos governospara a promoção do desenvolvimento social, econômico, humano, cultural e ambiental de suassociedades. Estas escolhas aparecem na forma de programas e projetos, que paramaterializarem-se precisam ser efetivamente implementados. O desenvolvimento regional em grande parte se alicerça em ações de iniciativa dospoderes públicos. Como os recursos públicos são escassos por natureza, prover resultadossustentáveis e justificáveis através da implementação exitosa das escolhas (políticas públicas)é um dos objetos da requerida transformação social e consequentemente, do desenvolvimento. Martins (2004, p.51), coloca que a “implementação de uma nova Administração para oDesenvolvimento requer uma série de ações extremamente desafiadoras”, tendo importânciasingular: a gestão orientada para resultados, o desdobramento do plano de desenvolvimentoem políticas e programas e a definição de seus arranjos de implementação. Quanto à organização do trabalho, após a introdução (Capítulo 1), essa dissertaçãoapresenta o referencial teórico que divide-se em três capítulos complementares que fazemuma revisão da literatura sobre o tema pesquisado. O Capítulo 2 aborda a Reforma do Estadoe a consequente reforma da Administração Pública até as atuais proposituras que caracterizama Gestão para Resultados. Este capítulo parte da crise do Estado a partir da década de 1970,que leva à Reforma do Estado, evidenciado nas décadas seguintes (1980 e 1990). Afloram
  23. 23. 22discussões sobre o papel da burocracia estatal e o próprio papel do Estado na economia e nasociedade, que suscitam reformas administrativas espelhadas nas administrações privadas –conjunto de reposicionamentos e inovações que convencionou denominar de Nova GestãoPública. Nesta direção, a Gestão para Resultados surge sob uma égide que parte daplanificação das ações e das opções estratégias para identificar eminentes necessidades econvergir políticas públicas e as próprias administrações para uma orientação centrada emresultados, considerando entre outros pressupostos a flexibilidade gerencial, para atender àsquestões que vão de encontro às demandas dos clientes-cidadãos, numa clara e novaperspectiva de gerar valor público. O Capítulo 3 apresenta e discute o desenvolvimento a partir das políticas públicasgovernamentais e a Gestão de Políticas Públicas. Aborda a formulação e os referenciais deimplementação, finalizando com a avaliação de políticas públicas. Neste contexto, inicia-seabordando a mudança paradigmática dos governos que passaram da ótica de promover ocrescimento para o ideal de fomentar o desenvolvimento socioeconômico, ambiental ehumano. São discutidos também, os aspectos gerenciais inovadores da administração públicabrasileira, incorporados a partir da Constituição de 1988 e os conceitos que definem PolíticasPúblicas, sua formulação e principalmente a implementação que aparentemente ficou meioque “esquecida” ao longo da evolução da gestão das políticas públicas, sendo a avaliação,parte inerente e fundamental ao processo. Os aspectos conceituais que envolvem o Planejamento Governamental e oGerenciamento de Projetos estão expostos no Capítulo 4 e complementa o arcabouço teóricosustentador da pesquisa. Neste capítulo, a discussão sobre o Plano Plurianual (PPA) ganharelevância face sua exigência constitucional aos órgãos da administração pública. Para tantoobserva-se a utilização de recursos de modelagem, que precipuamente visam organizar aestrutura administrativa para a execução dos programas e projetos públicos do períodocompreendido pelo PPA. Dentre tais instrumentos e recursos de gestão, o Gerenciamento deProjetos ganha espaço com a criação e a instalação de Escritórios de Gerenciamentos deProjetos (EGP) nas administrações públicas. O Capítulo 5 trata da metodologia empregada e descreve a caracterização do método,o universo e a amostra, a apresentação dos sujeitos, a técnica de pesquisa e a preparação paraa coleta de dados e a própria coleta. O Capítulo 6 diz respeito aos dados coletados, onde os mesmos são analisados a partirdos instrumentos de coleta utilizados. São feitas observações e considerações sobre osprincipais aspectos destacados no processo da coleta e da própria coleta em si, visto a
  24. 24. 23condição qualitativa do método empregado. A partir das observações são realizadasconsiderações com o refinamento das deduções e das consequências observadas. O Capítulo 7 traz as considerações finais do trabalho em tela, que inclui asobservações sobre as questões pertinentes aos objetivos pesquisados, incluindo uma análise decada um dos objetivos específicos intencionados pelo estudo e a resposta à pergunta dapesquisa com considerações sobre a hipótese conjecturada. Por fim, o apêndice apresenta os instrumentos de coletas utilizados e análisescomplementares das observações.
  25. 25. 242. A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM PROCESSO DE TRANSFORMAÇÃOA Reforma do Estado e a convergência sobre os indicadores de eficiência e eficácia Neste capítulo e no próximo buscar-se-á contextualizar o objeto da pesquisa a partir darevisão literária. Iniciando com a discussão da Reforma do Estado no contexto amplo e daReforma da Administração Pública Brasileira, de forma mais específica, tomando por marco aestabilização econômica e os movimentos transnacionais que buscaram redefinir o papel doEstado face aos questionamentos dos modelos burocráticos e neoliberais. Nos anos compreendidos pelas décadas 1980 e 90 a administração pública de muitosgovernos passaram por novas leituras, visando readequar o papel do Estado na economia e nasociedade, tendo em vista que o modelo racional-legal proposto por Max Weber6 sofreuquestionamentos em virtude da necessária dinâmica empreendida por um novoposicionamento dos governos. Abrúcio (1997) cita a necessidade de adoção de certos padrõesgerenciais na administração pública, inicialmente em países anglo-saxões (Grã-Bretanha,Estados Unidos, Austrália e Nova Zelândia) e em seguida na Europa Continental e no Canadá,que acabaram por influenciar países da América Latina, inclusive o Brasil. Este movimentorecebeu o nome de New Public Management (NPM) ou Nova Gestão Pública (NGP), ou aindaAdministração Pública Gerencial (APG), que em suma, propaga a aplicação do modelo degestão privada às organizações públicas, focando empreendedorismo, eficiência com eficácia,estratégias planificadas de resultados e atenção ao cliente-cidadão. Este “novo modelo”, gerencial por definição, não requer, necessariamente, acompreensão de como são formadas e definidas as políticas públicas, mas neste trabalho otema se apresenta como de substancial importância, principalmente a partir da Reforma daAdministração Pública no Estado Brasileiro e da crescente expectativa relacionada à buscapor melhores resultados de gestão, que estão no escopo do novo gerencialismo público. Aimplementação das escolhas (políticas públicas) estratégicas torna-se fundamental paravalidar a revisão dos processos e a eminente reformulação, com adoção de inovações quesustentem a nova dinâmica requerida pela administração pública. Sendo que tais processosremetem a uma melhor compreensão do papel exercido pelo gerenciamento de projetos6 Marini (2004) argumenta que “o sociólogo alemão, Max Weber, ao estudar os tipos de sociedade e as formas doexercício da autoridade (tradicional e carismática), desenvolveu, como alternativa, o modelo racional-legal(burocrático) a partir de suas características (impessoalidade, especialização, normatização, hierarquização,meritocracia, etc.) e das funcionalidades decorrentes.
  26. 26. 25públicos no âmbito do uso de novos recursos, principalmente os metodológicos que visammelhorar os processos, tendo em vista a sua utilização como instrumento de execução doPlano Plurianual (PPA). Souza (2006) coloca que esta nova ordem nas administrações pública está guiando asnovas políticas públicas, onde o termo eficiência passa a ser visto como o principal objetivode qualquer política pública, aliada impreterivelmente à importância do fator credibilidadepara as instituições com “independência” política. Por sua vez, Martins (2004) observa certodeslumbramento por parte de alguns governos com a Nova Gestão Pública, que surgiu comoportadora de modelos de gestão mais orgânicos, servindo de novo paradigma a ser seguido,provocando – de certo modo – o mesmo fascínio que o modelo burocrático ortodoxo haviaprovocado anteriormente. A década de 1980 trouxe grandes mudanças às administrações públicas de todo omundo, provocando alterações substanciais na forma de gerir a máquina estatal, remodelandoo papel do Estado perante as sociedades capitalistas. Os novos discursos abordavam anecessária modernização administrativa, face as mudanças empreendidas pelas novastecnologias de comunicação e informação que causaram grandes transformações nas relaçõescomerciais e consequentemente econômicas, sociais e diplomáticas. Neste sentido, algunsgovernos miraram a adoção (ou readequação) de novas práticas administrativas, sendo queboa parcela delas têm por referência o setor privado - que praticamente serviu comobenchmarking para as administrações públicas dos países precursores. Dentre os motivos que levaram a esta reavaliação da posição do Estado perante asociedade estão, segundo alguns autores (AUCOIN, 1990; HOOD, 1995; POLLITT eBOUCKAERT, 2002) questões como: crise fiscal, busca por investimentos transnacionais,globalização dos mercados e grandes avanços das tecnologias de comunicação e informação.Subirats e Quintana (2005) complementam a relação acima, incluindo outro importante fator,o aumento da demanda por mão-de-obra especializada. No velho continente o processo de unificação dos países em torno de uma unidadetransnacional (União Européia) também contribuiu para forçar os governos a se adequarem àsnovas demandas, a fim de prover respostas, repensando o papel desempenhado pelas políticasde gestão pública (OLSEN, 2002; RADAELLI, 2005). Um dos alvos dos estudiosos foi o modelo burocrático tradicional, ou burocráticowerberiano. Muitos autores (BARZELAY, 1992; OSBORNE e GAEBLER, 1992; HOOD,1995; POLLITT e BOUCKAERT, 2002), o consideraram inadequado para responder aocontexto contemporâneo de demandas que insuflavam por necessidades de maior eficiência,
  27. 27. 26rapidez nas escolhas e principalmente dispor de meios e condições para prover respostas quecorrespondessem aos anseios dos cidadãos. O clássico livro “A ética protestante e o espírito do capitalismo” de Max Weber,lançado em 1904, trazia referências de uma burocracia profissional que almejava porespecialização, racionalidade e controle. Com a publicação em 1922 do livro “Economia eSociedade” do mesmo autor, o papel da burocracia ficou mais bem compreendido noexercício do poder pela autoridade racional-legal. Weber descreve três característicasprincipais do modelo burocrático: a formalidade, a impessoalidade e o profissionalismo. Observa-se que estes princípios continuam sendo exigidos no modelo gerencial, vistoque a racionalidade e a legalidade que caracterizam a burocracia ainda é a referência quesustenta as administrações públicas. A discussão sobre o “esgotamento” do modelo burocrático face às novas demandas fezcrescer movimentos pós-burocráticos que acabaram sendo alcunhados de gerencialistas. Abusca por flexibilidade e o apelo por melhor desempenho acabou ganhando consistência e asreformas gerenciais entraram na pauta dos políticos. Sobre esta nova gestão pública, um deseus mais consagrados pesquisadores postula que: A Nova Gestão Pública deverá ser construída a partir da flexibilidade gerencial, descentralização, autonomia e por modelos que promovam ganhos em performance. Independentemente de questões como controle fiscal e redução do tamanho e grau de intervencionismo do estado, é necessário que as administrações públicas venham a se orientar por metas de eficiência e efetividade (BARZELAY, 1992). Nesta discussão, surgiu a proposição de que a burocracia tradicional deve ceder espaçopara modelos de governança pública orientada pelo desempenho, onde se intensificam osprocessos de delegação para as agências implementadoras de políticas públicas. Oaccountability7 tradicional, pautado por regras, passa a ser remodelado em termos de umaccountability de resultados (REZENDE, 2009). A figura a seguir busca ilustrar este processo a partir da crise do Estado. Um conjuntode fatores favorece a condução de “posturas” que prezam por uma gestão orientada pararesultados.7 Accountability representa nesse contexto, a prestação de contas de forma mais transparente, permeável ealinhada a certos quesitos e finalidades pré-estabelecidos por regras de conduta.
  28. 28. 27Figura 1_ Da crise do Estado à Gestão Orientada para Resultados. Fonte: Silva (2007). Como colocado por Silva (2007), a Crise do Estado torna-se evidenciada pelas crises:fiscal, do modo intervencionista do próprio Estado (na economia, na gestão de empresasestatais, no protecionismo de mercado, etc.) e no seu próprio aparelho institucional e político-administrativo. Este conjunto de fatores entra na agenda política e leva a uma Reforma doEstado que se vê pressionado pelas forças do mercado (organizações civis, comerciais ediplomáticas) e por demandas não atendidas ou atendidas insuficientemente pelos governosque provocam um remodelamento nas funções do Estado, o que conduz a uma nova ordem deorientação, pretensiosamente mais alinhada ao provimento de resultados conceitualmentemelhores. Pode-se enfatizar que as pressões que originaram a reforma dos estados nacionaispodem ser agrupadas pelas questões de ordem econômica (captação de recursos – impostos –para sustentar as crescentes demandas, fora a problemática da inflação em alguns países);orçamentária (alocações deficitárias e sob influência de baixo crivo técnico); produtiva, noâmbito das industriais estatais (em sua maioria um fardo com baixo desempenho diante domercado); e aquelas originárias das inúmeras demandas dos cidadãos-usuários dos serviçospúblicos (saúde, educação, previdência, segurança, etc.).
  29. 29. 28 Entre os anos de 1987 e 1991 o Brasil vivenciou uma profunda crise: alta inflação,moratória da dívida pública e crise política. Segundo a leitura de um personagem central nareforma do Estado brasileiro, houve certos equívocos: Na área da administração pública, as tentativas de reforma do governo Collor foram equivocadas ao confundir – como a direita neoliberal que então chegava ao poder o fazia – reforma do Estado com corte de funcionários, redução de salários reais e diminuição - a qualquer custo - do tamanho do Estado (BRESSER PEREIRA, 2008). Rezende (2009) ao analisar os pressupostos da reforma gerencial no Brasil, observaque o diagnóstico realizado à época conferia especial atenção ao fato de que considerávelparcela do problema da ineficiência burocrática brasileira estava relacionada ao problema deorganização burocrática. O redesenho dos incentivos das relações entre formulação eimplementação de políticas públicas foi considerado passo decisivo para superar os crônicosproblemas de implementação. O governo Fernando Henrique Cardoso implantou o Plano Diretor da Reforma doEstado (PDRE) formulado pelo Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado(MARE) em 1995. Bresser Pereira (2008) coloca que a reforma proposta pelo PDRE parte deuma nova estratégia que teve por pressuposto a conexão entre a elevação da performance e atransformação das formas tradicionais de delegação e controle entre agências do setor público,que em suma buscam implantar a administração pública gerencial no país. Bresser Pereira (2005) coloca ainda que a reforma da gestão pública não subestimouos elementos patrimonialistas e clientelistas ainda existentes no Estado brasileiro, maisbuscou firmemente avançar em direção a uma gestão mais autônoma e mais responsabilizadaperante a sociedade, com instrumentos que visavam proporcionar mais eficiência emodernidade ao governo. É preciso lutar contra a corrupção e o desperdício, mas esta luta não alcança êxito se nos limitarmos a travar a administração pública com controles e mais controles. Ao invés disso, é preciso tornar a combinar confiança com controle, dar mais autonomia ao gestor público, e fazê-lo mais responsabilizado pelos seus atos (BRESSER PEREIRA, 2005). Peter Drucker (1964) e Boyle (1989) apud Alcântara (2009) colocam a questão daeficiência e da eficácia na administração como indicadores que podem medir a performancedo administrador, pois ambos são utilizados para medir o desempenho organizacional. Nomesmo artigo, ao discorrer sobre administração pública cita a colocação de Fernando PrestesMotta e Bresser Pereira (1980) que os definem como a coerência dos meios em relação com
  30. 30. 29os fins visados, e se traduz no emprego de esforços (meios) para a obtenção de um máximo deresultados (fins). Abrúcio e Gaetani (2006) ao avaliarem os avanços da reforma da gestão pública em1995 nos estados colocam que quatro questões se destacam: 1) a realização de encontros desecretários estaduais de administração, apoiados pelo ministro Bresser Pereira; 2) a aderênciados estados na adoção de modelos gerenciais e na implantação de organizações sociais; 3) osgovernos estaduais realizaram ajustamentos modernos e em certo grau promoveram reformasadministrativas estaduais; e 4) entre os anos de 2003 e 2006 houve uma migração de técnicosde alto escalão - partícipes do governo de Fernando Henrique - que emprestaram seusconhecimentos e experiências aos estados que estavam se organizando para implementar ogerencialismo de resultados. A redução do papel do Estado experimentado no período de 1980 e 1990 no país, comforte visão liberal à época, provocaram profundas mudanças no papel desempenhado peloEstado na economia e nas políticas sociais. Como consequência destes ajustes inúmerasempresas foram extintas ou privatizadas. Segundo Graef (2010), em 1981 existiam 311empresas públicas e atualmente não passam de 52. Graef (2010) coloca ainda que o processo de descentralização na implementação daspolíticas públicas sociais é outro fator consequente das reformas que vieram a partir daConstituição Federal de 1988, que possibilitou a transferência para os municípios de 50% dasatividades de cunho social que antes eram exercidas pelo próprio governo federal. Lemos e Marini (2008) também abordam a Reforma Constitucional de 1988, dizendoque muitos avanços referentes a uma nova modelagem da administração pública brasileirativeram início justamente com a Nova Constituição. Segundo os autores, complementarmentea emenda nº19 de 1998 introduziu outras importantes contribuições, tais como: (a) flexibilidade da estabilidade do servidor público; (b) a avaliação de desempenho periódica; (c) aumento do período de estágio probatório; (d) regime de emprego público; (e) fixação de tetos remuneratórios; (f) o princípio da eficiência; (g) a ampliação das autonomias; e (h) a recomendação da criação das escolas de governo nos Estados. Outra iniciativa destacada foi a instituição do instrumento dos contratos de gestão com a criação das agências executivas (Lei nº 9649 de 1998) e o Programa Nacional de Publicização que criou a figura das Organizações Sociais (LEMOS e MARINI, 2008). O arcabouço institucional e legal legado principalmente pelo governo de FernandoHenrique Cardoso, e que deram sustentação para a reforma gerencial, efetivamente sematerializou a partir da publicação do Plano Diretor de Reforma do Estado em 1995.
  31. 31. 30 Quanto à busca por melhores resultados de gestão, Francisco Pedraja e Javier Salinas(2005) apud Alcântara (2009) “consideram natural a preocupação com a maior eficiência nosetor público, tendo em vista a exiguidade de recursos e os gastos crescentes neste setor”.Sendo que a busca por maior eficiência se dará “em conseguir um maior “output” com osmesmos recursos, ou o mesmo “output” com menos recursos. Ou tentando fazer ambos aomesmo tempo”. Por outro lado, há quem discorde sobre o princípio da eficiência na administraçãopública inserido na Constituição de 1988. Moreira (2000) apud Alcântara (2009) “criticaseveramente a inclusão da eficiência como princípio constitucional, considerando-a oriundada administração gerencial privada competitiva e expressa que sua inserção não geraránenhuma novidade ou benefício concreto”. Alcântara (2009, p.28) discorre sobre a dificuldade de se avaliar a eficiência naadministração pública: Além das dificuldades metodológicas de avaliação do serviço público e de sua eficiência, ressalta- se que não há um conceito unívoco para ela. O seu entendimento pode variar inclusive em diferentes áreas de conhecimento: Administração, Economia, e, mais recentemente, Direito. É interessante também observar, como reconhece Marianne Nassuno (1999, p. 335-361), que a eficiência, por si só, não permite adequada avaliação sobre que grupos sociais estão sendo beneficiados com as decisões do gestor público. Como a eficiência aparece como princípio constitucional em 1988 (Art. 37), observa-se que no Art.74, item II, o documento prevê a avaliação de resultados a partir da eficácia e daeficiência da gestão administrativa pública pelo órgão de Controle Interno. Sendo ambos osindicadores, importantes e vitais recursos para o planejamento governamental, poisrelacionam as metas e os objetivos de gestão com os meios e os recursos para alcançá-los. Lemos e Marini (2008) lembram que a reforma gerencial teve uma grande influênciadas abordagens sistêmicas e do neoinstitucionalismo, fazendo uso de técnicas de gestãoorientadas a resultados, planejamento estratégico, contratos de gestão, avaliação de programase desenvolvimento de competências. Para os autores, enquanto no primeiro mandato (1995-1998) do presidente Fernando Henrique Cardoso a agenda de gestão esteve dominada pelostemas da reforma gerencial, no segundo (1999-2002) os termos referentes ao planejamentogovernamental foram os mais destacados, dentre eles o Programa Avança Brasil que utilizoudo enfoque gerencial, com definição de programas estruturantes, desdobramento de ações,nominação e empoderamento dos gerentes, que exerciam o papel de articuladoresinstitucionais com vistas a buscar viabilizar a implementação das ações.
  32. 32. 31O Gerencialismo na Administração Pública – A Nova Gestão Pública (NGP) Tinoco (2010) coloca que nos estudos relacionados à análise das políticas públicasdois modelos se destacam: o modelo sequencial-sistêmico e o modelo estratégico. Naliteratura francesa, o modelo de análise sequencial tem duas vertentes, o viés chamado depolíticas públicas (originado das ciências políticas) e o viés do management. A abordagem dagestão (management) surgiu na França por volta dos anos de 1970, se for considerado,segundo a autora, questões como a institucionalização de órgãos oficiais de pesquisa e oestudo do tema nas universidades, inclusive na formação de profissionais. Sua caracterizaçãoestá na pesquisa dos instrumentos, métodos e técnicas necessários para promover a eficiênciae eficácia das organizações públicas, que incluem além da administração, contribuições dodireito e da economia. Tinoco (2010) esclarece que a doutrina da gestão pública (management public) naFrança é originária do mundo empresarial. A autora coloca ainda que a transposição detécnicas e métodos de gestão das empresas privadas, que, via de regra, são consideradas maiseficazes que as públicas, expandiu-se a partir do Estado Providência8. Para Gilbert (1980) apud Bezés (2005), o Estado Providência exigia odesenvolvimento de uma ciência das organizações públicas para fazer frente aos complexosproblemas de gestão dos órgãos públicos. Por sua vez, nos início da década de 1990 uma publicação precursora congregou todaa vontade latente de se transformar as administrações públicas, é o livro “Reinventando oGoverno” de Osborne e Gaebler lançado em 1992. Este apresentou um novo “estilo” deadministração pública, revolucionário e até um pouco inusitado, denominado de“administração empreendedora ou governo empreendedor”. A abordagem tem forte influênciade autores inovadores que consagraram a gestão empreendedora nas empresas, dentre eles,Peter Drucker (com seu consagrado livro The Practice of Management de 1954) e Tom Peter& Robert Waterman (com o livro In Search of Excellence de 1982). A publicação teve boarepercussão nos Estados Unidos, principalmente por ter sido empregada e divulgada nogoverno Clinton. Os autores prescrevem 10 mandamentos para transformar administraçõesburocráticas em administrações empreendedoras. Dentre os principais tópicos abordados pelapublicação, se destacam: a importância da participação da sociedade nas discussões e nas8 Segundo Merrien (2007) apud Tinoco (2010) o termo Estado Providência pode ser entendido sob dois sentidos,o de Estado Intervencionista, que se institucionalizou após a 2ª Grande Guerra e também no sentido de Estadoque intervém para assegurar as funções de solidariedade fundadas nos direitos dos cidadãos e trabalhadores.
  33. 33. 32escolhas; o comprometimento da iniciativa privada, através de parcerias público-privada; e ofundamental papel exercido pela comunicação. A discussão sobre a necessária busca por melhores desempenhos na administraçãopública tiveram naqueles mais exaltados proponentes, ou seja, os que visaram diferenciá-la davelha administração pública, o propósito da criação de um novo serviço público, aonde opapel primário do servidor público é o de ajudar os cidadãos no processo de articulação eencontro de questões relativas ao atendimento de seus interesses (DENHARDT, 2000 apudREZENDE, 2004). Rezende (2009) coloca que as reformas gerenciais partem do pressuposto de “fazer aburocracia pública funcionar melhor, a um menor custo”. Este seria o papel desta novaburocracia pública, mais administrativa, construída a partir da flexibilidade gerencial,descentralizações e autonomias que visam proporcionar mais resultados de desempenho.Nesta perspectiva, o que tem maior valia é a mudança paradigmática do modelo institucional,que permite com que as organizações públicas se voltem para os resultados e não para asquestões meio, de processo. Segundo Pollitt & Bouckaert (2002), os países precursores das reformas da NGP nosanos 80 e 90 (Inglaterra, Austrália, Nova Zelândia e EUA) demonstraram boas taxas de êxitono processo de implantação das mudanças em comparação com outros (França, paísesnórdico, países baixos e Canadá), onde o processo de modernização se deu em ritmo maiscadenciado, com estratégias menos “agressivas” de privatizações e um menor uso deprocessos de downsizing9. Secchi (2009) relacionou distinções e similaridades de modelos organizacionais daadministração pública. A comparação do Modelo Burocrático com o Modelo daAdministração Pública Gerencial ou New Públic Management estão representados na tabelaabaixo. MODELO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA GERENCIAL CARACTERÍSTICAS BUROCRÁTICO GOVERNO EMPREENDEDORRelação sistêmica com o Fechado AbertoambienteDistinção entre política e Separados Trabalhando juntos sob comando políticoadministraçãoFunções administrativas Controle e organização Controle e planejamentoenfatizadas9 Downsizing nos governos pode ser entendido como um enxugamento das atividades não exclusivas do Estado,através da privatização de empresas públicas e ações de desregulamentação que visam proporcionar umadiminuição dos gastos que oneram o Estado.
  34. 34. 33Discricionariedade Baixa AltaadministrativaCidadão Usuário ClienteTabela 1_ Características básicas dos modelos organizacionais. Fonte: Adaptado de Secchi (2009). Para Barzelay (2001) apud Rezende (2003), o novo gerencialismo é um largo campode discussão sobre questões como as intervenções políticas dentro do núcleo executivo dosgovernos. As características dos instrumentos de intervenções de políticas são regrasinstitucionais e rotinas organizacionais que interferem no planejamento das despesas, nagestão das finanças e em várias relações da administração pública, como compras, relações detrabalho, organização e métodos, auditoria e avaliação. Pollitt & Bouckaert (2002) colocam que em teoria a NGP está totalmente ligada àmelhoria do desempenho – fazer os governos mais conscientes em relação a custos, eficiência,eficácia e também compreensivos, voltados à satisfação do cliente, flexíveis e transparentes.Mas ponderam dizendo que na prática é um processo lento de aprendizagem e consciênciacoletiva, que demanda a revisão de vários paradigmas administrativos e comportamentais. Um dos pilares de sustentação da NGP é a forma de como os problemas sãoanalisados, compreendidos e processados a fim de proverem solução às demandas dasociedade. Segundo Frederickson (2004), a NGP busca focar o problema de forma direta, aocontrário da administração pública tradicional, que foca a instituição que foi criada paraprocurar sanar os problemas da sociedade. O autor enfatiza que, o que importa na verdade éprover uma resposta adequada à sociedade quanto à demanda suscitada e não em questões deforo da estrutura burocrática.Gestão para Resultados (GpR) Segundo Lemos (2009) as origens da gestão orientada para resultados remonta adiscussão sobre a importância da estratégia, do pensamento e do planejamento estratégicopara elucidar problemas futuros das organizações. A autora diz que para as organizações anova máxima é a responsabilização por resultados alinhados com a visão e autonomia degestão. Enquanto que, para o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o CentroLatinoamericano de Administração para o desenvolvimento (CLAD) (2007), a gestão públicaorientada para resultados pode ser configurada como na figura abaixo:
  35. 35. 34Figura 2 - Esquema ilustrativo da gestão para resultados no âmbito público. Fonte: BID/CLAD (2007). Num aspecto mais amplo, a GPR, segundo Lemos (2009), se comporta como umaferramenta cultural, conceitual e operativa que se posiciona buscando priorizar o resultado emtodas as ações, permitindo assim a otimização do desempenho governamental. Para Martins (2002) é possível pensar numa modelagem de sistemas em gestão derecursos públicos buscando a eficiência. Nesta perspectiva o autor cita a nova economiainstitucional que atribui às burocracias uma tendência estrutural à ineficiência, incorrendo-seem custos de transação (formalidades, rituais burocráticos, pontos de controle, etc.)desnecessários e onerosos. Perdicaris (2009) explica que a Gestão para Resultados é uma das ferramentas degestão que vem sendo implementadas como forma de promover o alinhamento dos objetivosdas organizações, com “o propósito de atingir as metas propostas pelo governo nas diferentessecretarias, órgãos governamentais e prestadores de serviço”. O modelo de GpR se tornouuma das partes centrais da agenda de reformas administrativas e vem sendo adotado comouma forma de atingir melhores níveis de accountability, responsividade e qualidade (BEHN,1998; HOOD & PETERS, 2004; BARZELAY, 2005; BOUCKAERT & HALLIGAN, 2008apud PERDICARIS, 2009). Trosa (2001) ao se referir aos resultados faz uma leitura da mudança da visão doprocesso de formulação, colocando que a gestão pública por resultados proporciona definirquais resultados deverão ser buscado. Ela coloca que:
  36. 36. 35 Melhor do que partir de objetivos (método dedutivo que parte da vontade para chegar aos meios), a tendência atual é definir os resultados a alcançar (método indutivo que parte dos problemas e dos efeitos para chegar aos objetivos esperados) e deixar aos gerentes e ao pessoal a escolha dos meios e das estratégias (TROSA, 2001, p. 29). Uma das questões centrais da GpR é a prestação de contas. Trosa (2001) coloca que“quando o controle era centralizado, os gerentes seguiam as normas e tinham pouca liberdadeem sua execução”. Com o advento da maior responsabilização dos gestores, a autora observaque “agora os gerentes têm que fazer escolhas e o que eles fazem é fiscalizar de perto”. Nopassado, quando se gerenciava por imputs (insumos) os gerentes se viam protegidos, pois osobjetivos e as medidas de referência ao desempenho eram raramente especificadas antes,dificultando a responsabilização dos gestores. Dentre os fatores que ocorreram para modificara situação estão: a flexibilização dos salários (com possibilidade de prêmios por alcance demetas), a orçamentação flexível sob responsabilidade de alocação dos gerentes e a pressão dosusuários (beneficiários das políticas públicas). O modelo de gestão orientado para outcomes (resultados) proporcionou mudanças nopapel do gestor público, acarretando também a abertura de pactuação de objetivos, metas eresultados de gestão. Para Trosa (2001), o Estado contratual é baseado em escuta, negociação, compromissoe síntese. Quanto ao modelo hierárquico na administração pública, este foi enfraquecidodevido a fatores como: a dúvida sobre sua eficácia; as competências, habilidade eexperiências individuais questionaram o modelo; a multiplicação exagerada de normasproporcionou empoderamento maior aos servidores de baixo do que aos de cima. O contratoreconhece que o modelo hierárquico tradicional na administração pública está ultrapassado. Vilhena et al (2006) colocam que este tipo de contrato teve origem na França, oriundoda recomendação contida no Relatório Nora de 1967 e se relacionava com as empresaspúblicas estatais. Outra experiência de referência ocorreu na Grã-Bretanha a partir de 1988,no programa denominado “Next Steps” e que deu origem às Agências Executivas com adoçãode mecanismos de responsabilização de resultados destas com o governo central. Se seguiramoutras experiências na Nova Zelândia e Austrália. Na América Latina, segundo Shepherd (1988) apud Vilhena et al (2006), destaca queo Chile tomou a dianteira nas reformas alinhadas à Nova Gestão Pública, que incluíram alémdo planejamento estratégico, os acordos de modernização, remuneração com base nodesempenho, indicadores de performance e a avaliação dos programas do setor público. Outracitação importante é a de Saraiva (2005) apud Vilhena et al (2006) que destaca as
  37. 37. 36experiências da Bolívia a partir de 1991com os contratos de rendimento celebrados com asempresas públicas. Já no Brasil, tais acordos se iniciam com empresas estatais da época (Rede FerroviáriaFederal em 1983 e a Vale do Rio Doce em 1991) e posteriormente foi regulamentado em1991, pelo Decreto Federal nº 137 que incorporou o contrato de gestão aos instrumentos doPrograma de Gestão das Empresas Estatais. Já na esfera estadual, Vilhena et al (2006) citam agestão do Governo do Estado de São Paulo no período de 1992-95. Por sua vez, a EmendaConstitucional nº 19 de 1998 (art. 3°, XIX, § 8) estabelece que poderão ser firmados contratosentre os administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas dedesempenho (SARAIVA, 2005 apud VILHENA et al, 2006). Na perspectiva de uma gestão guiada para a governança orientada para resultados,Martins e Marini (2010) falam sobre a contratualização, ou seja, a pactualização de resultadosmediante mecanismos de monitoramento, avaliação e incentivos. Neste contexto é importanteum alinhamento vertical entre a liderança da organização (governo – contratante) e a rede deimplementação de cada objetivo (contratado – unidades/organizações implementadoras). Ogoverno deve assegurar os meios necessários para o alcance das metas pactuadas, comtratamento diferenciado na alocação dos recursos (não contingenciamento, precedência naalocação da força de trabalho e os recursos informacionais e flexibilidades gerenciais), o quecaracteriza a concepção de orçamento voltado para resultados (MARTINS e MARINI, 2010). METAS - convergência com políticas públicas - ação x desempenho - realismo - desafio MEIOS - recursos financeiros - patrimônio & RH - flexibilidade conferida - flexibilidade utilizada BOAS DESEMPENHO = EXPERIÊNCIAS ALCANCE DOS CONTROLE CONTRATUAIS RESULTADOS - relação com supervisor - acompanhamento - representação junto ao contratado - controle interno & externo - transparência & controle social INCENTIVOS - punição de erros FATORES INTERVENIENTES - premiação de acertosFigura 3 - Arquitetura do modelo de avaliação de experiências contratuais. Fonte: Martins e Marini (2010).
  38. 38. 37 Martins e Marini (2010) colocam ainda que o modelo de pactuação de resultados devecomportar os elementos: metas, meios, controles e incentivos (mostrados na Figura 3). Sendopreciso realizar um diagnóstico das unidades e dos processos pactuados em cada organizaçãoaderente, a fim de verificar a prontidão dos mesmos para a pactualização, visto a suaimportância na implementação dos objetivos estratégicos da organização. Este processo devecontar com uma análise multidimensional que identifique e caracterize cada dimensão(estratégia, processos, modelo institucional, estrutura, pessoas, sistema de informação e custose investimentos). O modelo aberto de gestão para resultados para o setor público, segundo o BancoInteramericano de Desenvolvimento (BID) e o Centro Latinoamericano de Administraçãopara o desenvolvimento (CLAD) (2007), está definido como: A gestão para resultados é um marco conceitual cuja função é de facilitar para as instituições públicas a direção efetiva e integrada do processo de criação de valor público, a fim de otimizá-lo assegurando a máxima eficácia, eficiência e efetividade em seu desempenho, a consecução dos objetivos de governo e a melhoria contínua das instituições (BID/CLAD, 2007). Segundo Lemos (2009), na “Segunda Mesa Redonda sobre Resultados” realizada emMarrakech em 2004, ficaram assim definidos os princípios que norteiam a gestão pararesultados: 1 – Em todas as fases – do planejamento estratégico até a implementação – o foco do diálogo deve ser nos resultados, tanto interna quanto externamente. Na gestão para resultados é importante ter uma aproximação coerente entre todas as fases do processo: (a) ex-ante, na fase da estratégia e planejamento, quando resultados esperados são definidos e a programação de custos e de impactos a serem alcançados são analisados; (b) durante a implementação do programa/projeto, quando o monitoramento é necessário para determinar o progresso e identificar a necessidade de correções no meio do caminho; (c) ex-post, após a finalização do programa/projeto, quando os resultados alcançados são comparados com os objetivos iniciais; (d) após um certo tempo da conclusão do programa/projeto para verificar sua sustentabilidade; 2 – Alinhar a programação, monitoramento e avaliação das atividades com os resultados esperados. Quando todas as instituições envolvidas focam suas atividades nos resultados esperados e associam indicadores de resultados às mesmas, elas podem alinhar melhor a programação (incluindo a financeira), o monitoramento e as avaliações com os objetivos a serem alcançados; 3 – Manter os sistemas informacionais sobre os resultados o mais simples possível, com custo/benefício efetivo e amigável aos usuários. A estrutura de indicadores elaborada para o acompanhamento dos resultados deve ser simples, integrada aos outros sistemas existentes, permitindo a aprendizagem e a accountability e, deve minimizar os custos transacionais e facilitar as análises comparativas; 4 – A gestão deve ser para resultados e não por resultados. Gestão para resultados envolve uma mudança de compreensão – ao invés de se começar com os inputs e ações planejados e depois seguir em direção aos produtos e impactos, deve-se focar nos produtos e impactos desejados e depois identificar quais são os inputs e ações necessárias para se chegar lá; 5 – As informações sobre os resultados devem ser utilizadas para enriquecer a gestão do conhecimento e para os processos de tomada de decisão, assim como para a prestação de contas e accountability. As informações sobre os resultados devem estar sempre disponíveis ao público. Sendo que sinteticamente é possível identificar cinco elementos centrais da Gestãopara Resultados: o planejamento estratégico; a vinculação do planejamento com o orçamento;
  39. 39. 38a transparência e a prestação de contas sistematizada; a gestão de programas e projetos; e omonitoramento e a avaliação (BID/CLAD, 2007). Para Perdicaris (2009) os conceitos de GpR começam a ser consolidados somente emestudos mais recentes. Por ser um campo aplicado, muito da literatura é baseada emobservações empíricas e constitui-se de policy recommendations, por isso sua característicanormativa. Suas origens remetem à administração por performance, baseados nosmovimentos de mensuração de desempenho no início do século XX, principalmente nosEstados Unidos. Segundo Bouckaert & Halligan (2008) apud Perdicaris (2009), a gestão pararesultados não pode ser considerada de forma isolada do sistema administrativo. O conceitode gestão para resultados deve perpassar todas as ações de governo e é implantado de formaampla para direcionar a estratégia governamental como um todo. Makón (2008) cita os requisitos gerenciais para se viabilizar a GpR, que o autordenomina de Orçamento Orientado para Resultados (OOR), onde devem fazer parte: O foco nos resultados; as Políticas Públicas formuladas a partir do planejamento governamental; as decisões descentralizadas; a flexibilização de recursos e cobrança de responsabilidade dos gestores; a utilização do planejamento estratégico nas organizações públicas e otimização dos processos administrativos; as mudanças metodológicas no processo de formulação do orçamento público; os Sistemas de Informação proporcionando subsídios à tomada de decisão e que meçam os recursos consumidos na obtenção dos resultados (sistemas de apuração de custos); os Sistemas de Monitoramento da gestão, Prestação de Contas e Avaliação; e o desenvolvimento de indicadores de impacto da ação governamental e identificar desvios para introdução de medidas corretivas (MAKÓN, 2008).Gestão para Resultados de Desenvolvimento Como colocado por Martins e Marini (2010), a GpR “não é só formular resultados quesatisfaçam às expectativas dos legítimos beneficiados da ação governamental de formarealista, desafiadora e sustentável”. Uma das questões mais importantes é que a GpR significatambém “alinhar os arranjos de implementação” e viabilizar uma mudança no status quo dosbeneficiados diretos e/ou indiretos. Gestão para Resultados de Desenvolvimento – GpRD, que em inglês é conhecida pelasigla MfDR (Management for Develonpment Results) é uma estratégia de gestão focada nodesenvolvimento socieconômico, onde o desempenho se concentra nas melhorias dosresultados sustentáveis. Os objetivos do desenvolvimento descrevem os impactos pretendidosna contribuição para a melhoria da saúde (física e mental), da renda, dos aspectos sociais eambientais e das instituições em geral, envolvendo uma sociedade, comunidade ou grupo depessoas através de uma ou mais intervenções no processo de seu desenvolvimento.
  40. 40. 39 No ano 2000, a Organização das Nações Unidas (ONU) reuniu 189 países membrospara deliberarem sobre as mazelas sociais sofridas pelas populações de muitos países pobresou em fase de desenvolvimento. Todos países membros se dispuseram a trabalhar para aredução da pobreza global e do desenvolvimento sustentável. Estes objetivos globais foramsinalizados nos oito “Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM)”, com metas (18) eindicadores de desempenho (48) para seu cumprimento. Cada país assumiu seuscompromissos com as metas dos ODM: 1- Erradicar a extrema pobreza e a fome; 2- Atingir oensino básico universal; 3- Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres;4- Reduzir a mortalidade na infância; 5- Melhorar a saúde materna; 6- Combater o HIV/Aids,a malária e outras doenças; 7- Garantir a sustentabilidade ambiental; 8- Estabelecer umaParceria Mundial para o Desenvolvimento. Desde então, várias reuniões promovidas pelaONU em países diferentes vêm ocorrendo para a discussão e promoção da Gestão paraResultados de Desenvolvimento. A GpRD fornece um conjunto coerente de orientações atitudinais para a efetividade dodesenvolvimento no qual as informações de desempenho são utilizadas para melhorar atomada de decisão. Inclui ferramentas práticas para o planejamento estratégico, gestão deriscos e o progresso do acompanhamento e avaliação dos resultados. Os princípios GpRD são: 1. Focalizar o diálogo sobre os resultados em todas as fases do processo de desenvolvimento; 2. Alinhar a programação, o acompanhamento e a avaliação, com os resultados; 3. Manter o monitoramento e a comunicação simples, porém constantes; 4. Gerenciar não por resultados, mas para resultados; 5. Usar os resultados de aprendizagem (lições aprendidads) e informação auxiliar na tomada de decisões. Existem várias organizações não governamentais que estão trabalhando para auxiliaros países no atendimento das melhorias sociais, econômicas e ambientais pretendidas. Estasorganizações contam com a ajuda de doadores privados que aportam recursos para auxiliar naimplementação dos projetos de mudança. Os trabalhos orientados pela GpRD estão ocorrendo em três grandes áreas: 1) Reforçando a capacidade nacional dos países no emprego da gestão para resultados. A busca de resultados de desenvolvimento começa com os países em desenvolvimento, que deve gerir os seus processos de desenvolvimento para alcançar os resultados que eles querem. Eles precisam definir os resultados que deseja alcançar e de trabalhar em parceria com agências de desenvolvimento, sociedade civil e as políticas de outras partes de design e programas para atingir esses resultados. Os países precisam de informações para fundamentar este trabalho, e da capacidade estatística e
  41. 41. 40 sistemas de monitoramento e avaliação para gerar as informações. O papel das agências de desenvolvimento é o de apoiar os países em desenvolvimento para fortalecer sua capacidade de gestão para resultados de desenvolvimento; 2) Melhoria da pertinência e da eficácia da ajuda. Para a maioria das agências de desenvolvimento, gestão orientada para resultados de desenvolvimento significa ir além do seu foco tradicional na entrega de insumos e qualidade de produção para se concentrar na obtenção de resultados, ou seja, uma consideração mais explícita da contribuição que a agência faz aos resultados do país. Para este fim, as agências estão apresentando resultados a partir de planos estratégicos e programas de cooperação, mudando os seus incentivos internos para foco em resultados de sustentabilidade, com o desenvolvimento de sistemas de comunicação em resultados; e 3) Fomento a uma parceria global. Alguns dos maiores desafios na gestão para resultados de desenvolvimento podem ser melhor abordados através de uma parceria global, por exemplo, um esforço global é necessária para apoiar os países na geração de dados confiáveis e em tempo oportuno para avaliar o progresso das metas dos ODM‟s, ou para reforçar os mecanismos de comunicação internacional e os sistemas de acompanhamento e avaliação (WWW.MFDR.ORG, 2010). No Brasil, apesar de pouco difundida esta nova postura pró-desenvolvimentosocioeconômico entre os entes federativos, algumas iniciativas estaduais começam a aparecertendo em vista que os ODM fazem parte de metas regionais, no escopo de programas eprojetos já em curso.
  42. 42. 413. DESENVOLVIMENTO E A GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS A vida em sociedade só se tornou possível pelo advento do Estado Moderno. Foramprecisos três séculos para que se consolidasse. A figura abaixo ilustra este processo: ANTECEDENTES... DO ESTADO PRÉ-MODERNO AO ESTADO MODERNO (CONTEMPORÂNEO) Nascimento do Consolidação do Transição para o Estado moderno Estado moderno Estado contemporâneo Estado Pré- Direitos sociais; Democracia Ajuste fiscal, Moderno: de massas; Gestão da ordem Ineficiência, revisão de direitos Poder Direitos civis e econômica, regulação, inconfiabilidade, sociais, qualidade Estado discricionário Direitos políticos exclusão Contemporâ- desenvolvimento de serviços + confusão neo: Séc. XXI público- privado Estado de Direito Estado Social Crise do Estado Reforma do Estado Séc. XVII Séc. XVIII Séc. XIX Séc. XX Fim do Séc. XXFigura 4_ Trajetória de evolução do Estado Moderno. Fonte: Martins e Marini (2010, p.20). Até o século XIX os estados nacionais não se envolviam com a economia, que ficavatotalmente por conta das empresas e do mercado. Os estados tinham mais atuação naadministração da justiça, diplomacia e educação. Quando o livre mercado entrou em crise, noperíodo compreendido entre a I e a II Grande Guerra, aí “o mercado juntamente com o Estadopassaram a promover o desenvolvimento das sociedades” (HEIDMANN e SALM, 2010,p.23-25). Heidmann coloca que o mito do progresso nasceu no final do período da Renascença(séc. XVII), com a noção de que os acontecimentos se desenvolviam num sentido maisdesejável, de forma crescente, proporcionando talvez, um futuro melhor. O conceito deprogresso atingiu o ápice no século XIX, “tornando-se bandeira do romantismo e assumindo ocaráter de necessidade”. Tanto foi assim no período, que o lema do progresso acabouestampado na nossa bandeira nacional. Ao longo do século XX o conceito de progressoatrelado ao romantismo foi se dissipando em virtude de acontecimentos, como as duasgrandes guerras, que abalaram esta visão, causando significativas mudanças no campo dafilosofia. A idéia de futuro melhor passou a ser encampado pelo conceito de desenvolvimento(HEIDMANN e SALM, 2010). A participação do Estado no desenvolvimento nos primeiros dois terços do século XXse deu por duas vias: a regulatória e a empresarial (criação e gestão de empresas estatais). O

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