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La prescripcion administrativa[1]
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  • 1. LA PRESCRIPCION ADMINISTRATIVA: HACIA LA FUNCIÓN SOCIAL DE LAPROPIEDADPor Juan Luciano Scatolini 1INTRODUCCIÓN:Creemos importante realizar este aporte con rigor científico y anclaje práctico entiempos en los que se debate socialmente en forma sesgada la problemática delacceso al suelo y a la vivienda digna.Las crónicas periódicas de los diarios 2 anuncian nuevas tomas de tierras,usurpaciones y desalojos, con un destino preanunciado de muerte y dolor que nosenfrenta fatalmente entre ciudadanos.La lógica de un Estado activo y previsor parece ausente y se impone una miradarepresiva e individualista en una suerte de sacralización del derecho de propiedad,como si se tratara de una regla matemática la que ampara al propietario antecualquier riesgo de pérdida de sus derechos.Lejos de justificar el uso de tales prácticas, creemos urgente la necesidad deincorporar al análisis cuestiones básicas que tienen necesaria vinculación con labúsqueda de nuevas alternativas para el uso social del suelo, en las que unaacción estatal de planificación, reconocimiento de derechos y obligaciones y al finde eficiente regulación nos debe marcar el rumbo del presente y el futuro, en unmomento de la historia Argentina en la que se ha recuperado la voluntad políticade llevar adelante el fundamental rol del Estado para emparejar a la sociedad 3.Aquí pretendemos dar una mirada optimista basada en la realización y puesta enmarcha de un programa gubernamental que a poco más de tres años de ejecuciónha permitido a los municipios de la Provincia de Buenos Aires contar con suelo1 Abogado y Escribano UNLP, con Especialización en Dcho Adm. Económico UCA. Escribano SuperiorAdscripto de la Escribanía General de Gobierno. Integrante del Lincoln Institute Of Land Policy y Director dela Cátedra de “Hábitat Popular” UNLP.2 Diario Página 12, martes 20 de Abril de 2011: Recurso para frenar desalojo de la veredita;www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-166629-2011-04-20.html; Lunes 14 de Marzo de 2011, La toma enel Bajo Flores ; www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-164106-2011-03-14.html; Diario Clarín: Refuerzanla seguridad por temor a nuevas usurpaciones; www.clarin.com/ciudades/Refuerzan-seguridad-temor-nuevas-ocupaciones_0_446955502.html.3 “Es el Estado el que debe actuar como el gran reparador de las desigualdades sociales en un trabajopermanente de inclusión y creando oportunidades a partir del fortalecimiento de la posibilidad de acceso ala educación, la salud y la vivienda, promoviendo el progreso social basado en el esfuerzo y el trabajo decada uno. Es el Estado el que debe viabilizar los derechos constitucionales protegiendo a los sectores másvulnerables de la sociedad, es decir a los trabajadores, los jubilados, los pensionados, los usuarios y losconsumidores…”. Feinmann José Pablo, El Flaco, diálogos irreverentes con Néstor Kirchner. ED. Planeta,2011, pag. 46.
  • 2. apto para el desarrollo de actividades sociales y a miles de familias poder accederal título de su propiedad, removiendo los obstáculos existentes para haceroperativo el principio constitucional del acceso a la vivienda digna y su constitucióncomo bien de familia.Nos referiremos entonces a la experiencia de la aplicación de la Ley n° 24.320 4 deprescripción adquisitiva administrativa llevada adelante por la Escribanía Generalde Gobierno, profundizando en sus postulados, modo de uso y resultadosobtenidos, priorizando en el análisis que se trata de un “proceso de adquisición deldominio llevado a cabo como proceso social” 5.II.- LA CUESTIÓN DEL ACCESO AL SUELO:Previo a adentrarnos en el análisis de la norma mencionada considero necesariocontextualizar los alcances del instrumento jurídico, en el marco del estado desituación en que se encuentra buena parte de la población en relación al acceso alsuelo formal. Como sabemos vivimos tiempos de gran crecimiento económico, de la actividadindustrial y de reconocimiento de derechos sociales y culturales, con una enormeinversión pública en todas las materias de desarrollo nacional 6, no obstante lo cualaún no se ha podido lograr la realización plena del derecho a la tierra y la viviendadigna, ya que la oferta de dichos bienes fundamentales opera casi exclusivamentecon la lógica del mercado.En una economía en pleno auge y crecimiento, las prácticas especulativas de lospropietarios de suelo, crean un clima artificial de escasez de tierra urbanizada quehace que los valores del metro cuadrado aumenten incluso por encima del precioque poseían durante el período de dolarización de nuestra economía.4 Sancionada el 11/V/1994; prom. 9/VI/1994; “B.O” 10/VI/94 Regularización de Títulos Jurídicos deInmuebles del Domino Privado del Estado.5 Definición dada por Morello-Berizonce, De la usucapión clásica a la usucapión como proceso social, ED,126-941.6 A sólo título de ejemplo el en el Partido de 3 de Febrero, Provincia de Buenos Aires, se destinaron 80millones de dólares en los últimos siete años para la construcción de 3.821 viviendas, 709 mejoramientoshabitacionales. En dichas viviendas habitan más de 10.000 personas, con una superficie cubierta de 42 m2.Asimismo se ejecutaron obras cloacales y de pavimentación de calles. Fuente Diario Clarín del 16 de Junio de2010, pág. 21. Nota realizada con motivo de la entrega de viviendas por parte de la Presidenta de la NaciónCristina Fernandez junto al Intendente Municipal Hugo Curto.
  • 3. Tales prácticas se encuentran amparadas por una concepción del derecho depropiedad de origen civilista, individualista y excluyente, que se expande en todaAmérica Latina 7, violatorio de los esenciales principios de igualdad y equidad,poniendo al margen del cumplimiento de obligaciones a los propietarios de latierra.La función social de la propiedad en nuestro país no se encuentra enunciada enforma taxativa en el texto constitucional tal como sí surgía de la Carta Magna de1949 8, lo que no obstaría por vía de aplicación de los pactos internacionales dederechos humanos de los que somos parte su plena aplicación, tal como surge denovedosa jurisprudencia al respecto 9.Tampoco es garantía de la realización cierta de la función social del derecho depropiedad su simple enunciación en el texto constitucional, el cumplimiento de loestablecido en las normas de contenido social depende en gran medida de suefectividad, para lo cual en lo que al presente se refiere, en la puesta en práctica7 Ver en Forum de Direito Urbano e Ambiental, número especial sobre América Latina organizado por EdesioFernandes e Betania Alfonsin. Año 9 – n° 54/2010. Ed. Fórum. La obra colectiva relata los principales temasde interés que se abordan en la región en materia de derecho urbanístico y ambiental, en la que los autorescoinciden en la necesidad de reinterpretar y profundizar el concepto del derecho de propiedad.8 Debemos recordar el aporte en esta dirección que proponía la Constitución Nacional de 1949 llevadaadelante por el gobierno de Juan Domingo Perón, al disponer: “La propiedad privada tiene una funciónsocial y, en consecuencia, estará sometida a los obligaciones que establezca la ley con fines de biencomún”.- En 1955 el golpe militar a través de sus autoridades anuló esta constitución.9 Creemos importante mencionar algunos fallos judiciales que realizan una interpretación razonada yajustada a derecho de esta dimensión supra nacional en que debe entenderse el derecho de propiedad.- ElSuperior Tribunal de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires opinó en oportunidad de expedirse en autos:“Comisión Municipal de la Vivienda c/ Saavedra Felisa Alicia y otros s/ desalojo s/recurso deinconstitucionalidad concedido, expte. N° 1556/02” y en “Comisión Municipal de la Vivienda c/ FernandezMartha Isabel y otros / desalojo s/recurso de inconstitucionalidad concedido, expte. N° 2108/03”. Así en lasreferidas causas, entre otros conceptos, el Superior Tribunal de Justicia dijo: “… en el marco de la política deasistencia social habitacional vigente en la ciudad, el procedimiento fijado por el art. 463 del CCAyT aparececomo una incongruencia y colisiona con la protección del derecho a la vivienda como derecho social efectivo(arts. 75 inc. 22 CN y 20 y 31 de la CCBA) fundamento de aquellas políticas. En materia de derecho a lavivienda las dos Observaciones Generales del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales –órgano de contralor del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales que reconoce ensu art. 11, párrafo 1, el derecho a una vivienda adecuada – cobran crucial importancia sobre todo si se tieneen cuenta que la Corte Suprema ha entendido que los tratados deben considerarse en los términos en queellos son interpretados por los órganos internacionales encargados de aplicarlos… El comité ha entendidoque uno de los componentes del derecho a una vivienda adecuada es la “seguridad jurídica de latenencia”…Así en su observación n° 4 ha dicho que todas las personas deben gozar de cierto grado deseguridad de tenencia que les garantice una protección legal contra el desahucio, el hostigamiento u otrasamenazas…”. Es destacable lo actuado por la Suprema Corte de Justicia en autos “Portillo Cecilia s/Amparo”, Causa A-70717, de fecha 14 de Junio de 2010 en que se condenó a la Provincia de Buenos Aires yMunicipalidad de La Plata a otorgar una vivienda adecuada a la actora y su grupo familiar, con especialmención de pactos y tratados de Derechos Humanos de cumplimiento obligatorio.
  • 4. de una gama de instrumentos regulatorios del mercado de suelo que permitanconciliar los intereses particulares del propietario con los de la colectividad.Esta cuestión se verifica con claridad en países como Colombia que poseen unagran trayectoria en la materia, exteriorizada en la concreción del proceso dereforma urbana concretada luego de cuatro décadas de discusión a través de lasanción de la Ley N° 388 de 1997 que vino a ajustar la Ley 9ª a los postulados dela Constitución política de 1991, bajo el concepto vigente para lo política urbana deentonces “tanto mercado como sea posible, tanto Estado como sea necesario”.Si bien de este marco normativo surge como muy potente la potestad del Estadopara redefinir el alcance del derecho de propiedad, poniendo en el centro de laescena la ejecución de políticas de vivienda de interés social, los años quellevamos transcurridos desde su puesta en marcha marcan un muy limitadoalcance de los instrumentos previstos 10.Ello se da principalmente como señala María Mercedes Maldonado por la grantimidez que poseen los instrumentos utilizados para incidir sobre los precios delsuelo, haciendo que no se logre superar la exclusión en tanto no se llega a loshogares con mayores necesidades, que son más de un 30% de la población,verificándose entonces la persistencia de la exclusión, a pesar de los avances dela producción normativa, en la comprensión e interpretación constitucional de lafunción social11.En países como Chile que cuenta también en su Constitución con el principio defunción social de la propiedad la situación no varía demasiado y un ejemplo de ellolo constituye la presentación de un grupo de parlamentarios de dicho país anteTribunal Constitucional para que se declare inconstitucional una modificaciónreglamentaria que había uniformado el cálculo de las cesiones gratuitas de tierra10 Basta con sólo mencionar algunas cuestiones que surgen del régimen urbanístico colombiano: Lacalificación de suelo para vivienda de interés social (VIS) y de vivienda de interés prioritario (VIP); elestablecimiento de cargas o responsabilidades a cargo de los propietarios de suelo, como condición previa ala asignación de derechos o aprovechamientos urbanísticos; la gestión asociada de suelo urbanizable o derenovación, mediante unidades de actuación urbanística que se ejecutan mediante reajustes de tierras,integración inmobiliaria o cooperación entre partícipes; la participación de la colectividad en las plusvalíasderivadas de la acción urbanística del Estado; la previsión constitucional, de que para la indemnización, enlos casos de expropiación, se tendrán en cuenta los intereses del afectado y de la colectividad y pago deprecio sin incorporación de expectativas, por lo que se descuenta el monto correspondiente a la plusvalía omayor valor generado por el anuncio del proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pública paraadquisición; bancos de tierras que pueden ejercer el derecho de preferencia, adquisición pública de suelopor distintas vías, incluida la administrativa, entre otras.11 Maldonado Copello María Mercedes “Revistar las tensiones en el proceso de aplicación de la ley N° 388 de1997”, Forúm de Dereito Urbano e Ambiental FDUA, Belo Horizonte, ano 9, n° 54, pag. 39-50, 2010.
  • 5. que se exigían en los procedimientos para aprobar urbanizaciones porsupuestamente infringir la esencia del derecho de propiedad.La Argentina no es la excepción, la restringida oferta de suelo urbano formal parasectores bajos y medios, lleva a la realización de maniobras al margen de la leycivil y urbanística motivada en general por la necesidad de contar con un espaciofísico (en general periférico y degradado ambientalmente) de realización personaly familiar, dando como resultado una marcada proliferación de la informalidad y dedensificación de villas y asentamientos.En este marco la respuesta estatal suele ser de naturaleza curativa, dada por lapresión social y hasta judicial 12 tendiente a la regularización urbana y dominial deestas situaciones consolidadas en el tiempo, aunque en algunos casos larespuesta es de naturaleza represiva, hacia quienes buscan un lugar donde vivir 13.En la Provincia de Buenos Aires con este objetivo se han dictado en los últimosaños más de 170 leyes de expropiación que no han sido ejecutadas en su granmayoría por falta de recursos o imposibilidad de concreción técnica por la víaprocedimental vigente 14.En trabajos anteriores hemos profundizado estos aspectos que creemos centralespara el abordaje de cualquier tópico que haga a las políticas de tierras ya que sinuna mirada integral de los distintos aspectos que hacen al hábitat popularseguiremos dando respuestas fragmentadas e insatisfactorias15.III:- LA PRESCRIPCIÓN ADMINISTRATIVA:12 “Mendoza Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños y perjuicios (daños derivados de lacontaminación ambiental del Río Matanza – Riachuelo), sentencia original de fecha 20 de Junio de 2006.13 Sebastián Tedeschi señala “La legislación criminal no es un buen remedio para solucionar los conflictosterritoriales ni los desalojos, aunque su amenaza latente, es un elemento poderoso de disciplina de lospobres que no tienen un lugar donde vivir en América Latina. Por el contrario criminalizar situaciones depobreza expone a las personas desalojadas a nuevas situaciones de degradación…de quienes son losmayormente afectados por la violación de su derecho a la vivienda”. Revista Forúm de Dereito Urbano eAmbiental FDUA, Belo Horizonte, ano 9, n° 54, pag. P. 17-37. 2010..14 Rige la Ley N° 5708, que establece el mecanismo administrativo y judicial para su perfeccionamiento. Eneste último deben respetarse las reglas del proceso lo que lleva a largos juicios sin resolución definitiva eimposibilidad de regularizar los barrios en cuestión.15 Ver entre otros trabajos de mi autoría: Juan Luciano Scatolini, “Acceso a la tierra, informalidad yconcentración” en RAP, Octubre-Noviembre de 2007, Nros. 55 y 56, pag. 177 a 191; “El suelo urbano comofactor redistributivo (La Municipalidad de Trenque Lauquen demuestra que se puede)”, RAP, Febrero Marzo2010, Nros. 83/84, pags. 167-175; “La Agenda Urbana entre luces y sombras del Bicentenario”. Forúm deDereito Urbano e Ambiental FDUA, Belo Horizonte, ano 9, n° 54, pag. 39-50, 2010.
  • 6. Hecho el análisis precedente es necesario tener presente que no consideramos ala prescripción administrativa una mera norma de carácter ritual y procedimental,sino principalmente un instrumento de gestión de suelo con miras la satisfaccióndel interés general, ya que como desarrollaremos la misma en su interpretaciónabierta y dinámica no sólo permite la regularización dominial de inmuebles en losque se emplazan edificios públicos, sino también de tierra ociosa o abandonadasobre la que los municipios ejercían derechos posesorios y también deregularización de barrios habitados por familias de escasos recursos desde hacemás de veinte años, por vía de la utilización del principio de la accesión.La norma tutela el dominio de inmuebles que hubieran adquirido o adquieran losestados provinciales y las municipalidades por el modo establecido en el artículo4015 del Código Civil.Por lo tanto corresponde analizar en primer término los alcances del artículomencionado del Código Civil que determina “Prescríbase también la propiedad dede cosas inmuebles y demás derechos reales por la posesión continua de veinteaños, con ánimo de tener la cosa para sí, sin necesidad de título y buena fé porparte del poseedor…”, nos encontramos en el supuesto de la denominada por laDoctrina como Usucapión larga, la que tiene por objetivo dar certeza a un interéssuperior que es el de asegurar la estabilidad de la propiedad y consolidar laposesión.Elena I. Higthon en su Código Civil comentado enuncia la naturaleza jurídica yfilosófica que persigue la norma“…la sociedad no avanzaría con propietariosnegligentes que abandonan el ejercicio de sus derechos, sino que por el contrario,ella se beneficia con hombres diligentes que, no obstante su carencia de títulos,suplen la inactividad de los que los tienen y poseyendo ininterrumpidamentedurante muchos años tornan productivo lo improductivo. Con ello se satisface nosólo un interés individual, pues en definitiva el bien mayor es para la sociedad” 16.Desde la doctrina del derecho público el Profesor Marienhoff ha manifestado que“Para la procedencia de la prescripción o la inmemorial, no es necesario queexista consentimiento del propietario o de los sucesivos propietarios…porconstituir medios adquisitivos unilaterales, no requieren ni suponen“consentimiento” alguno del propietario, sino más bien pasividad o inacción deestos y a veces negligencia de parte de ellos en la custodia de su propiedad…”. 1716 Bueres Alberto J – Highton Elena I.; Código Civil y normas complementarias. Análisis doctrinal yjurisprudencial, Tomo 6B, Artículos 3733/4051, 2da reimpresión. Ed. Hammurabi, Bs. As. 2007, pag.741 y ss.17 Marienhoff Miguel S., Tratado de Derecho Administrativo, Tomo V, Dominio Público; ED Abeledo-Perrot,pag. 199 y ss.
  • 7. En esta misma dirección tuvo oportunidad de expedirse la Corte Suprema deJusticia al señalar que por esta vía se aseguran en concreto objetivos tales comoel de asegurar el afianzamiento de la vivienda familiar 18, en los que debe darseprioridad a quien realiza una gestión fructífera y socialmente beneficiosa,cumpliendo no sólo con sus derechos sino también con sus obligaciones por sobreaquel titular de dominio que abdica de su propiedad o que sólo realiza esporádicasmanifestaciones, más formales o aparentes que reales (como por ejemplo el pagode impuestos a distancia).Nos encontramos entonces dentro de la dimensión “social” del derecho y de lajusticia, que se expresa en su idea más avanzada, a través de la concepto delacceso al derecho y la justicia, que a su vez debe buscar hacer efectivo en lacuestión que abordamos: el principio del “Derecho a la Ciudad”19, como dimensióncomprensiva de las distintas acciones que deben llevar adelante los poderes delEstado en pos del logro del bienestar general.IV.- ASPECTOS PROCEDIMENTALES:El Artículo 2° de ley N° 24.320 establece que la posesión ejercida por laadministración provincial o municipal o sus reparticiones descentralizadas oautárquicas y en su caso por sus antecesores, deberá surgir de los respectivosorganismos donde se especificará el origen de la posesión y el destino oafectación del inmueble poseído, agregando los antecedentes que obren en poderde la administración.La ley establece como principio rector la carga de la prueba de la posesión encabeza de la administración, para lo cual la Provincia o las municipalidadesdeberán acreditar en el marco del procedimiento administrativo que llevenadelante los extremos previstos en el Artículo 2351 del Código Civil que establece:“Habrá posesión de las cosas, cuando alguna persona, por sí o por otro, tenga unacosa bajo su poder, con intención de someterla al derecho de propiedad”. Por loque dos son los elementos para que la posesión lo sea en sentido estricto: elcorpus y el animus domini, definidos el primero como el tener, detentar, poder18 Sentencia en autos “Bianchi, Rodolfo J. s/ Incidente de inembargabilidad”, Noviembre 8-1984.19 “El derecho a la ciudad es mucho más que la libertad individual de acceder a los recursos urbanos: se tratadel derecho a cambiarnos a nosotros mismos cambiando la ciudad. Es, además, un derecho común antes queindividual, ya que esta transformación depende inevitablemente del ejercicio de un poder colectivo pararemodelar los procesos de urbanización. La libertad de hacer y rehacer nuestras ciudades y a nosotrosmismos es, como quiero demostrar, uno de nuestros derechos humanos más preciosos, pero también uno delos más descuidados” . Harvey, 2008
  • 8. someter a nuestra voluntad, a nuestro interés una cosa y el segundo dado por elelemento subjetivo de comportarse como dueño 20.En lo aquí nos interesa el Estado deberá probar mediante informes de oficinastécnicas que detenta la posesión del inmueble a prescribirse con ánimo de dueño,que la ha ejercido en forma pública, pacífica e ininterrumpida, por diferentesmedios entre los que podemos mencionar según pacífica doctrina y jurisprudencia:el cerramiento del terreno, la construcción de alambrado, la realización demejoras, la plantación de árboles, el empadronamiento del inmueble, el cultivo defrutas y verduras, el mantenimiento de las instalaciones, realización de planos demensura, solicitud de instalación de medidor, testigos, entre otras21.Muchas de estas acciones seguramente los distintos municipios y la Provinciavienen realizando a lo largo y a lo ancho de todo nuestro territorio, movilizados porla necesidad de contar con suelo apto para la ejecución de actividades productivaso sociales o ante la necesidad de reemplazar la actitud de desinterés de lospropietarios de los bienes 22. Nuestra experiencia marca que si bien estasposesiones se dan en forma masiva los funcionarios desconocían el alcance ycontenido de la ley que comentamos, siendo el costo y los requisitos del juicio 23 deprescripción lo que impedía avanzar hacia la titularidad de los bienes.El conocimiento de esta potestad prevista en la Ley N° 24.320 con que cuenta elpoder público sin duda remueve los obstáculos para llevar adelante la funciónsocial de la posesión. Tal como lo señalara Hernandez Gil, la posesión representala institución jurídica de mayor densidad social, constituyendo su función la depropender a las exigencias materiales del hombre 24.Siguiendo con el procedimiento la norma establece que cada inmueble serádescrito con su ubicación, medidas y linderos, según plano de mensura que seagregará. La ley no establece que debe tratarse de un plano de mensuraespecifico confeccionado para prescribir y es correcto que así sea ya tal obligaciónno surge de la misma, ni del código Civil 25, sino que basta la presentación de un20 De Reina Tartiére, Gabriel. La Posesión, ED. 1 ed AbeledoPerrot, 2010, Pag. 19.21 El Artículo 2384 del Código Civil establece que “son actos posesorios de cosas inmuebles: su cultura,percepción de frutos, su deslinde, la construcción o reparación que en ellas se haga, y en general, suocupación, de cualquier modo que se tenga, bastando hacerla en alguna de sus partes”.22 “La usucapión y su régimen fue impuesto como una verdadera sanción a la incuria y negligencia de losdueños de las cosas, cuando las dejan en estado de abandono. Es una actitud reñida con el debercomunitario, porque no se hace un ejercicio regular del uso y goce de los viene raíces, destinados a laproductividad y utilización conforme su destino” (C. Nac. Civil, sala A, 26/8/1980, ll 1981-a-499 Y SS.).23 La Ley N° 14.159 tiene un marcado carácter contencioso y hasta rigorista.24 Hernandez Gil, La Posesión. Ed. Civitas Madrid, 1980.25 La Ley N° 14.159 en su artículo 24 inciso b) establece que con la demanda se acompañará plano demensura, suscripto por profesional autorizado y aprobado por la oficina técnica respectiva, si la hubiere en
  • 9. plano que individualice con precisión el inmueble a prescribirse sin discordanciaentre la ocupación real y la que surja del plano.La Dirección Provincial del Registro de la Propiedad Inmueble mediante InstructivoN° 5 de fecha 15 de Junio de 2010 se ha expedido al respecto en consonancia conlo aquí afirmado 26 y lo mismo ha opinado la Asesoría General de Gobierno confecha 13 de Agosto de 2007, en el marco del Dictamen efectuado en el expedienten° 2410-10.314/66 27.Está cuestión abordada respecto a la planimetría permite un gran ahorro detiempos y dinero para el erario público ya que el procedimiento de aprobación yregistración de planos de mensura es muy lento y costoso.Una vez cumplidos los requisitos mencionados el Poder Ejecutivo provincial o lasmunicipalidades declararán en caso que corresponda la prescripción adquisitivaoperada, dejándose constancia en las escrituras declarativas las circunstanciasdel caso, sirviendo de título bastante para la inscripción en el Registro de laPropiedad.El procedimiento de prescripción administrativa se cierra con el dictado delDecreto que la declare por parte del Gobernador de la Provincia o de losintendentes municipales 28, para lo cual además las reglas establecidas en la Leyespecífica deberán tenerse en cuenta para el trámite de formación, dictado ela jurisdicción. No obstante lo cual la jurisprudencia ha dicho que su falta de presentación no debería obstaral progreso de la demanda de usucapión, cuando la determinación del inmueble se ha logrado de modoindubitable a través de la constancia registral y otras certificaciones de entes públicos. C. Nac. Civil sala F,27/8/1991, LL 1991-E-383 ss.En la Provincia de Buenos Aires el procedimiento se encuentra establecido entre los artículo 679-682 delCódigo Procesal Civil y Comercial.26 “En toda escritura declarativa de prescripción adquisitiva del dominio de carácter administrativo expedidapor la Escribanía General de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, que ingrese para su registración y porlo cual se gestione la inscripción del dominio de inmuebles a favor del Estado Provincial o lasmunicipalidades por el modo establecido en el Artículo 4015 del Código Civil y de acuerdo a las disposicionesde la Ley N° 21.477, modificada por la Ley N° 24.320, resultará documento idóneo y suficiente el plano demensura que se acompañe, toda vez que surja del mismo con exactitud la identidad – en cuanto a ubicación,medidas, superficie y linderos – entre la superficie de afectación de la prescripción adquisitiva y laconsignada según título del inmueble que se pretende prescribir, (art, 2° Ley N° 24.320).En estos casos, la registración del documento, la apertura del folio real que se origine como consecuencia dela misma y la cancelación del dominio anterior, se efectuarán de acuerdo a título y/o plano antecedente”.27 “…En tal sentido, cabe destacar que el objeto del plano de afectación es, exclusivamente, la mensura delinmueble sobre la base de los datos suministrados por el título y la determinación de la superficie ocupadapor la afectación..De ello se colige que si la superficie de afectación es idéntica a la consignada en el título, loque equivale a afirmar que el plano de origen 36-42-47 está de acuerdo con el título – en cuanto ubicación,medidas, superficie y linderos – y con la afectación, nada obstará la correlación y la concordancia del asientoanterior con el nuevo dominio a inscribirse sobre la base de las constancias del plano en discusión…”.28 A diferencia de lo establecido para el procedimiento judicial que debe seguir lao establecido en Ley N°14.159 y Decreto Ley 5756/58.
  • 10. impugnación del acto administrativo las pautas que surjan de las leyes deprocedimiento administrativo provinciales 29 o municipales30.Esta última mención cobra importante interés en especial respecto a la posibleimpugnación, ya que el particular que pueda considerarse afectado en susderechos no es parte en el procedimiento pero se le deben garantizar todos losextremos del debido proceso administrativo, lo cual se manifiesta en lamaterialización de un expediente, en la posibilidad de tomar vista, en lainexistencia de vicios de los elementos tenidos en cuenta por la administración yen la notificación del acto administrativo a través de su publicación.Una vez notificado y vencidos los plazos para presentar recursos estaremos anteun acto administrativo que declara prescrito uno o más inmuebles, que sepresume legítimo y con fuerza ejecutoria, restando sólo su remisión a laEscribanía General de Gobierno 31 a fin de protocolizar las actuacionesadministrativas para ser otorgada la escritura por parte del Gobernador o losintendentes y rogar su inscripción ante el Registro de la Propiedad Inmueble.Por lo tanto en este procedimiento vemos materializado las ideas que nosmarcaran Morello y Berizonce al señalar que “…en la demostración procesal de laexistencia de ese derecho, el enfoque no puede ser ni formalista ni lahermenéutica obstructiva, sino facilitadora” 32.Creemos que sería conveniente a fin de dar mayor eficiencia al sistema descripto,que se cree como lo establecen modelos de la legislación comparada, un registropúblico de posesiones para establecer con precisión y publicidad el momento apartir del cual con fecha cierta y manifestación de la voluntad real y objetiva, elEstado ha comenzado a poseer.V.- ALGUNOS CASOSAntes de transcribir las frías cifras que refieren a la utilización del instrumentoanalizado por parte de los Municipios de la Provincia de Buenos Aires,consideramos oportuno a sólo título de ejemplo comentar algunos casos deprescripciones operadas ya que son un importante aporte para tener en cuentaformas y motivaciones tenidas en cuenta por las administraciones municipales.En el primer ejemplo nos referiremos a un caso que se dio en el Partido de Puan.Como lo señalara al principio de esta exposición la norma puede ser utilizada con29 En la Provincia de Buenos Aires rige el Decreto Ley 7647/70.30 Para los municipios de la Provincia de Buenos Aires se utiliza la Ordenanza General Número 267.31 Es el Organismo notarial del Estado regido por la Ley Orgánica N° 10.830.32 Morello Augusto Mario y Berizonce Roberto O., Ob. Cit.
  • 11. distintos intereses que satisfagan la necesidad social. El Intendente de Puan habíavisto con preocupación que el Estado Nacional y Provincial comenzaron a ejecutarplanes de vivienda social para lo cual los municipios debían aportar la tierra.La Municipalidad poseía predios en distintas delegaciones pero no habíaorganizado un banco de tierras 33, ni cumplía con el requisito de ser titular dedominio de inmuebles aptos para ser afectados a programas financiados condestino de interés social.Con la premisa de comenzar rápidamente a ordenar la situación planteada secaratuló el expediente n° 4090-028/2008 “declarando prescripción adquisitivainmuebles en la Localidad de Bordenave s/ley 24.320 de registro de títulosjurídicos”, al que incorporó la siguiente documentación: nota del delegadomunicipal dirigida al Intendente por la cual solicita se declare la prescripciónadquisitiva de un predio al cual identifica catastralmente, por encontrarse enposesión del municipio desde hace más de 20 años (relata materialización deactos posesorios), declaración testimonial de tres vecinos, plano de mensura paraprescribir registrado, fotos del predio con su correspondiente cerco, resumen dedeudas de impuestos, copia de la publicación de edictos en un diario de la zonacon citación a los titulares de dominio (la última inscripción registral data de unFolio del año 1948) y por último el Decreto del Intendente declarando operada laprescripción adquisitiva administrativa.Esta fue finalmente la primera de una gran cantidad de escrituras realizadas afavor de la Municipalidad de Puan, títulos que se han convertido en viviendassociales, escuelas, centros de salud o lotes sociales al alcance de los máshumildes.Otro caso interesante para comentar es el tramitado por expediente número 4055-39/2011 de la Municipalidad de Adolfo Gonzales Chaves, por el cual el municipiocon fundamentos similares a los esgrimidos por Puan declaró operada laprescripción de un predio de más de dos hectáreas en que se construyó un barriode viviendas sociales. La particularidad del caso es que previo al Decreto deprescripción la Municipalidad por Ordenanza había declarado de utilidad pública ysujeto a expropiación el inmueble en cuestión.Por lo que el Municipio solicitó dictamen a la Asesoría General de Gobierno 34 a finde solicitar opinión del organismo provincial acerca de sí la Ordenanza del año 96´33 Ver Juan Luciano Scatolini “Aspectos Jurídicos y Sociales en la integración Territorial”, RAP Nros. 71-72,2008.34 La Asesoría General de Gobierno emitió Dictamen con fecha 8 de Abril de 2011.
  • 12. interrumpía la posesión que ejercía la Municipalidad o bien servía para legalizar talposesión.Aquí la Asesoría realiza un análisis del caso llevado a su conocimiento y de losalcances de la Ley N° 24.320, concluyendo que “…la mera sanción de una normaque declara de utilidad pública y sujeto a expropiación determinado inmueble, sólodeja en evidencia – en principio – el interés de la municipalidad de apropiarse delinmueble en cuestión y ratifica la posesión “animus domini” que venía ejerciendo yello en particular pues la expropiación nunca se efectivizó ni se promovieron lasinstancias judiciales o administrativas necesarias para ello”.Asimismo se consulto al Organismo asesor sí correspondería indemnizar a unsupuesto propietario que se había presentado en sede administrativa, en eseaspecto la Asesoría dijo “…de cara a cualquier reclamo de terceros sobre lapropiedad o indemnizaciones sobre la propiedad o indemnizaciones derivado de laapropiación del inmueble (v.gr. anteriores titulares dominiales), la cuestión debeser abordada desde la situación dominial actual del bien, propiedad de lamunicipalidad según la escritura declarativa cuya copia simple obra a fs. 1/3).Consecuentemente, existiendo escritura traslativa de dominio y siempre que elOrganismo registral competente – Registro de la Propiedad Inmueble – no hubiereobservado el título y el mismo se encuentre inscripto (cfr. Artículo 3 Ley N° 21,477y modific.), no podría la Municipalidad reconocer derecho a indemnización algunaa terceros que invoquen interés o derechos dominiales sobre el predio referido,debiendo los interesados de creerlo pertinente, ocurrir a los estrados judicialescorrespondientes”.El dictamen aborda dos cuestiones que marcan un rumbo que refuerza laimportancia sustantiva del instrumento que analizamos, con importantesimplicancias a futuro. En primer lugar que la previa existencia de declaraciones deutilidad pública y sujeto a expropiación de los inmuebles alcanzados por laprescripción, no sólo no interrumpen el cómputo de los plazos sino que refuerzanel ánimo posesorio del Estado.Cabría proponernos entonces un análisis detallado de las más de doscientas leyesde expropiación sin ejecución en la Provincia de Buenos Aires a fines de evaluarsu perfeccionamiento por esta vía.Por otra parte ante reclamos de terceros no surge en forma inmediata la obligaciónde indemnizar, sino que quien se considere agraviado por la decisión estataldeberá recurrir a la Justicia, probando que sus derechos han sido vulnerados, algode muy difícil logro sí durante el procedimiento administrativo que declaró la
  • 13. prescripción se obró en forma regular y conforme a derecho, sin que se hayaimpugnado en tiempos útiles tal actividad estatal.El último de los ejemplos que queremos dar del uso del instrumento refiere al casodel Barrio Independencia ubicado en el Municipio de Exaltación de la Cruztramitado por Expediente número 4036-24064/2010, por el cual se posibilitó laregularización dominial de los inmuebles que habitaban las sesenta y cincofamilias, desde hace más de veinte años.Este barrio conformado por familias trabajadoras se originó por un loteo socialiniciado en año 1949 por cinco titulares de dominio, por la modalidad de comprapor pago de mensualidades a veinte años y bajo costo. Durante este tiempofueron falleciendo distintos titulares del loteo lo que impidió avanzar hacia latitulación a favor de las familias adquirentes.A partir de allí comenzó la lucha por la obtención del título, frustrada por muchotiempo debido al alto costo de los trámites judiciales y la falta de alternativas decarácter social35 para resolver la necesidad de quienes en dicho loteo habíanconstituido su único hogar familiar.En ese contexto surgió la alternativa de aplicar la prescripción adquisitivaadministrativa en una dimensión diferente de las hasta las aquí comentadas, yaque en esta oportunidad los poseedores acordaron ceder sus derechos posesoriosa la Municipalidad a fin que esta utilizando el principio de accesión y cumpliendocon todas las instancias del procedimiento administrativo previsto dicte el actoadministrativo por el cual se declare la prescripción administrativa de losinmuebles involucrados en el proceso de regularización.El concepto de accesión de posesiones36 consiste en la posibilidad de que elposeedor actual aproveche el tiempo de posesión que tenía el antecesor. El Art.2474 del Código Civil establece:”…el poseedor puede unir su posesión a lapersona de quien la tiene, sea a título universal sea a título particular”.La accesión de posesiones reviste un gran interés práctico puesto que sirve paraacumular tiempo de posesión a los efectos de poder usucapir, para cual ambasposesiones deben estar exentas de vicios, deben ligarse inmediatamente y deben35 Ver De Rosa Diego, “Formas coparticipativas de propiedad, tendencias actuales. Ponencia presentada anteel XXII Jornadas Nacionales de Derecho Civil, Córdoba, Septiembre de 2009.36 Es interesante analizar este principio para resolver la titularidad de dominio de las tierras que ocupan lascomunidades aborígenes, así lo ha entendido la Cámara Civil y Comercial de Jujuy Sala I, con fecha14/9/2001 en autos “Comunidad aborigen de Quera y Aguas Calientes – Pueblo Cochinoca c/ Provincia deJujuy” :”Rige analógicamente el principio de accesión, en el supuesto de de la usucapión entablada por unacomunidad indígena respecto de tierras ocupadas tradicionalmente por los grupos que ejercieron y setrasmitieron, colectivamente, la posesión de generación en generación”., Lexis, 1/58123.
  • 14. estar enlazadas por un vínculo de derecho, no expresado necesariamente porescrito 37.En el marco de estas cuestiones de hecho y de derecho analizadas y siguiendo unclaro objetivo de sentido social, la Municipalidad de Exaltación de la Cruz en elexpediente mencionado acompañó la siguiente documentación: el plano demensura del barrio número 31-104-49, las pruebas posesorias con que contabanlos vecinos, el instrumento privado de cesión de derechos posesorios certificadopor la Escribanía General de Gobierno y Decreto del Intendente Municipaldeclarando operada la prescripción a favor del Municipio.Posteriormente se suscribieron las escrituras respectivas, se inscribieron losinmuebles a favor de la municipalidad en el Registro de la Propiedad Inmueble,pasando a ser títulos perfectos. Realizado ello se dictó la Ordenanza municipaldisponiendo la donación de los inmuebles motivo de este procedimiento a favor delas familias cedentes de sus derechos posesorios, quienes a través de una nuevaescritura realizada en forma gratuita por la Escribanía de Gobierno se convirtieronen titulares de dominio con constitución de las viviendas como bien de familia 38.Dando por fin, en un tiempo muy corto (todo el procedimiento duró menos de seismeses) y sin costo alguno para el Estado y las familias, seguridad jurídica aquienes desde hacía más de veinte años detentaban la posesión de losinmuebles, sin conflictividad ni dispendio de actividad jurisdiccional.Estos son solo algunos ejemplos que sirven de muestra de la potencia delinstrumento que analizamos, cuya plena utilización se encamina a dar respuestasde carácter eminentemente social a gran escala.VI.- ESTADÍSTICAS GENERALES POR MUNICIPIOS 39: Metros Cuadrados Ley 24.320 - Prescripción Adquisitiva Adolfo Alsina 55424,2337 Soligo Schuler Nicolás A. Cesión de Derechos Posesorios; ED AD HOC; Buenos Aires 2008.38 La Ley N° 14.394 en su artículo 34 establece que: Toda persona puede constituir en "bien de familia" uninmueble urbano o rural de su propiedad cuyo valor no exceda las necesidades de sustento y vivienda de sufamilia, según normas que se establecerán reglamentariamente.39 Fuente Registro General de la Escribanía General de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.www.egg.gba.gov.ar, respecto de escrituras otorgadas desde el año 2009 a la fecha. No incluye lo realizadodurante 2008 (fueron seis municipios los que prescribieron durante dicho año) por no estar sistematizada lainformación ya que no se aplicaba la Ley.
  • 15. Adolfo Gonzales Chaves 35664Bahia Blanca 22925,484Baradero 12968,6Benito Juarez 29031,99Bragado 37673,52Campana 382886,99Cañuelas 20491,27Carlos Tejedor 20999,52Carmen de Areco 3741,92Coronel Suarez 45781,05Dolores 3749,78Ensenada 432Exaltación de la Cruz 43827,1575Florentino Ameghino 256357,0043General Alvarado 2165General Belgrano 429673General Lamadrid 50608,23General Lavalle 18576,14General Madariaga 20296,5General Paz 17540,5General San Martín 21445,6General Viamonte 1694452General Villegas 7846,5Guaminí 695,5Ituzaingó 1954,7Junín 6138,9956
  • 16. La Matanza 373,9Laprida 59531,67Leandro N. Alem 70910,8Lincoln 13631,77Lomas de Zamora 7515,9Luján 48581,25Marcos Paz 3740,78Merlo 67553,36Navarro 3273836,67Necochea 1895Pellegrini 2495,5Pergamino 10777,5Pila 4794,02Puán 37476,56Punta Indio 28764Ramallo 7062,52Rivadavia 950Rojas 6929,09Salliqueló 13995,5San Cayetano 20007,94Suipacha 6241Tandil 43100,05Tapalque 3351,92Tornquist 36164Tres Lomas 893,37Villarino 57013
  • 17. Zárate 36545,79 Total Mts2: 7107480,041Las estadísticas que presentamos son muy alentadoras, ya que en poco más detres años de uso del instrumento, cuyo conocimiento y alcances ha venido siendoconocido gradualmente por parte de los municipios de la Provincia, ha permitodoadquirir y regularizar más de 710 hectáreas, por parte de 52 de las 134municipalidades que conforman el Estado provincial.VII.- A MODO DE CONCLUSIÓN:Poder mostrar estos resultados concretos y verificables que forman parte de unaactividad estatal con un alto compromiso social es por sí mismo motivo desatisfacción y esperanza.Los miles de metros cuadrados no son números para la estadística, son viviendassociales, centros de salud, lotes con servicios, escuelas o barrios regularizados afavor de familias de escasos recursos, también son un ejemplo a seguir paraquienes aún no han comenzado a utilizar este instrumento de gestión de suelo.Es posible y necesario hacerlo, sólo el Estado puede garantizar condiciones devida más dignas para todos, como vimos no hay trabas administrativas nieconómicas (se sustancia todo el trámite administrativo en forma absolutamentegratuita) y los logros son inmediatos.También es momento de reconocimiento para el Gobernador de la Provincia y losintendentes municipales que apuestan a lograr ciudades más justas y asumen losriesgos que toda decisión que involucre al derecho de propiedad trae aparejados.Sabiendo muchas veces que lo hacen con fuerte resistencia de asesores legales oprofesionales independientes que ven en este avance del Estado un competidorpor bienes de los que tenían el monopolio.Sabemos que tiene sentido, que estamos cambiando la historia del saqueo de lopúblico en la Argentina, a través de un esfuerzo útil y apegado a las normas quesustentan estas acciones y que en definitiva lo podemos hacer por que estamosen un país que tiene sus instituciones consolidadas y no distraídas de susobjetivos de lograr el bienestar general sin dejar de reconocer que aún nos faltamucho.