Artículo suelo urbano mejorado
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Artículo suelo urbano mejorado Document Transcript

  • 1. La Agenda Urbana, entre luces y sombras del BicentenarioPor Juan Luciano Scatolini 1I- INTRODUCCIÓN:Pasadas las primeras horas del 25 de Mayo de 2010 la Ciudad de BuenosAires vive un especial clima de fiesta en el que nos apropiamos de las calles yespacios públicos para festejar los doscientos años del nacimiento de la patria.Familias de la mano, hombres de negocios, mujeres engalanadas y pariasurbanos se confunden en la inmensidad de la Avenida 9 de Julio, en donde lacultura, la fiesta popular, las costumbres y los espectáculos públicos nosigualan desde lo más profundo del sentimiento de ser argentinos.Este presente nos encuentra obligados a volver a pensar como convertir lapatria en un espacio en el que más allá de la historia y los valores compartidos,sea capaz de asegurar un mínimo de dignidad y esperanza para el conjunto delos ciudadanos, propiciando prácticas de desarrollo urbano y social inclusivas,con las que pongamos un límite al dolor de millones de compatriotas quehabitan en la informalidad.Cuando reconocemos la lucha de aquellos que soñaron una Nación libre, justay soberana, nos ponemos de cara a verificar logros y deudas que nosconduzcan a avanzar hacia los objetivos de realización colectiva esperados, sinlos cuales es imposible pensar en la construcción de ciudadanía plena.Sin duda la agenda urbana nos propone luces y sombras que nos permitiránanalizar el nivel de satisfacción o insatisfacción de nuestro pueblo y el grado deavance o retroceso de las políticas públicas que se han venido desarrollandoen los últimos tiempos.La consolidación de la democracia Argentina, que lleva veintisiete años ininterrumpidos, permite niveles de análisis profundos y científicos. Sin dudacontamos con instituciones sólidas y una importante participación ciudadanaque se expresa en la lucha posible por el reconocimiento de derechos humanosaños atrás impensados.Esta realidad en que convive el sueño libertario de 1810 y la frustración a laque nos empujan viejas prácticas propias de un Estado colonial es laintentaremos analizar desde la perspectiva del desarrollo urbano en lospróximos párrafos.II.- LA CIUDAD INFORMAL:Parte de nuestra historia reciente ha estado signada por una característica quese reproduce sin encontrar las respuestas adecuadas que permitan revertir unatendencia que se profundiza: ciudades que crecen aumentando la brechaurbana, en la que el paradigma ciudad formal versus ciudad informal se haconvertido en regla.Encontrar las causas que producen la ciudad informal, tal vez sea la tarea mássencilla, ya que la misma responde a las mismas lógicas en las que operan las1 Abogado y Escribano (UNLP), Cursó Especialización en Derecho Administrativo Económico (UCA SantoTomás Moro), Docente del Instituto de Estudios e Investigaciones Judiciales de la Suprema Corte deJusticia y del Lincoln Institute Of Land Policy. Se desempeña desde el año 1998 en la Escribanía Generalde Gobierno de la Prov. de Bs. As. desde Diciembre de 2007 lo hace como Escribano Superior Adjunto.
  • 2. teorías económicas de la globalización 2. Nuestro mayor desafío será indagaren aquellas prácticas que se vienen desarrollando y otras propuestas, quetransformen el espacio urbano en un ámbito articulador de aquel principioconsagrado en las estrofas de nuestro himno nacional “…ved en trono a lanoble igualdad”.Por ello aquí el esfuerzo es pensar el territorio como un todo, en el que másallá de ser el espacio articulador de las relaciones sociales3, es el objeto deestudio, de acción, de planificación y de reconocimiento de la soberaníanacional sin la cual no se alcanza el estatus jurídico de Estado Nación.Debemos por lo tanto describir causas y consecuencias que producen la ciudadinformal, indagar sobre los actores que con su acción llevan adelante loscambios necesarios e identificar responsabilidades ciertas que nos impidenavanzar sobre la construcción de ciudades más justas.Todo ello partiendo de la base que un tercio de nuestra población habita en lainformalidad 4 según datos obtenidos del censo poblacional de 2001, tendenciaque lejos de revertirse se ha venido profundizando en estos últimos años apesar de coincidir con tiempos de mayor crecimiento macroeconómico 5.III.- EL INACCESIBLE MERCADO DE SUELO 6:La principal causa de informalidad en la Argentina está constituida por la faltade acceso a suelo con servicios que afecta a más de la mitad de la poblacióneconómicamente activa.Las prácticas del mercado de tierra y vivienda urbana han venido respondiendoa lógicas especulativas con nula o casi nula regulación estatal. Análisisconsolidados del funcionamiento de dicho mercado inmobiliario 7 indican queposterior a la crisis económica, polìtica y social del año 2002, época en la que2 Los autores alemanes Hans Peter Martin y Harald Schumann hacia el año 1996 definían que los máspoderosos hombres y mujeres del mundo de la política y los negocios reunidos en el Hotel Fairmont deSan Francisco reducían el futuro a un par de números y un concepto: “20 a 80” y tittytainment;consideraban que el 20% de la población activa bastaría para mantener en marcha la economía mundial ypara el 80% restante sólo había que asegurar alimento suficiente y entretenimiento ensordecedor.- “LaTrampa de la Globalización” El ataque contra la democracia y el bienestar, Ed. Taurus 1999. Ver entreotros autores Samir Amin “Más allá del capitalismo senil”, Ed. Paidós, 2003; Bernardo Klisberg y AmartyaSen “Primero la Gente”, Ed. Temas, 2007 y Richard Sennet “La cultura del nuevo capitalismo”, Ed.Anagrama, 2006.3 Juan D. Lombardo considera que el espacio urbano no es simple reflejo de las relaciones sociales, sinoparte constituyente de ellas. Es el lugar donde estas relaciones se concretan, no donde se reflejan, verLombardo, Juan D; EN “Paradigmas Urbanos yConstrucción Social de la Ciudad”, Ed. UNGS en obra Colectiva Paradigmas Urbanos, p. 16 y sigs.4 Por informalidad entendemos siguiendo a Martin O. Smolka y Ciro Biderman en su trabajo “Como medirla informalidad en los asentamientos de viviendas ocupadas: ¿para qué preocuparse?: seguridad detenencia (propiedad), acceso a servicios públicos (agua potable y sistema de alcantarillado), conformidadcon las normas y reglamentos urbanos (tamaño de parcela, ancho de calles y espacio público) y la calidadfísica de la vivienda.5 A partir del año 2003 la economía Argentina creció al 8,5% en promedio, a pesar de ello la villa 1-11-14del Bajo Flores pasó de tener 13.000 habitantes en el año 2001 a superar los 40.000 hacia finales del año2008 según un informe elaborado por la Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia, en el que sedenuncia la ineficiente política de vivienda del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.6 Ver entre otros a Carlos Morales Schechinger en “Políticas de suelo urbano, accesibilidad de los pobresy recuperación de plusvalías”, en texto que forma parte de la investigación denominada “La renta delsuelo, las finanzas urbanas y el municipio mexicano” desarrollada en la Universidad Nacional Autónomade México.7 Luis Baer en “Crecimiento económico, mercado inmobiliario y ausencia de política de suelo. Un análisisde la expansión del espacio residencial de la Ciudad de Buenos Aires en los 2000”. Revista Proyección 5,Ordenamiento territorial Argentina, 2008, Año 4, Vol. 2 – Número 5.
  • 3. el metros cuadrado en el mercado formal tocó su piso en la Ciudad de BuenosAires (U$S 214 m2), a la fecha ha aumentado el precio del metro cuadradoconstruido en valores relativos más de un 375%, superando así los márgenesde rendimiento de cualquier actividad productiva e incluso financiera.Durante el mismo período como, señala Luis Baer, el salario promedio endólares ha disminuido casi dos veces. 8Esto determinó que a pesar de la expansión de la oferta residencialempeoraron las condiciones para el acceso a la vivienda, circunstancia queperjudica a los sectores sociales que dependen del salario para acceder a uninmueble dentro del mercado formal.El comportamiento del mercado se ha inclinado a los sectores de más altopoder adquisitivo, provocando una doble concentración del mercadoinmobiliario: el territorial y de categoría de vivienda.Asimismo las prácticas de los propietarios del suelo han estado ligadas amaniobras tendientes a la retención de terrenos en zonas de ensanche oexpansión urbana, como así también en las que el Estado ha venidoejecutando importantes obras de infraestructura. 9Paradójicamente el período mencionado también ha sido el de mayor inversiónestatal en obras públicas y de equipamiento comunitario 10, en el que se llevanejecutadas obras en todo el país con aportes genuinos del Estado Nacional.11Y de mayor independencia en materia de toma de decisiones macroeconómicas. 12Entre las causas de insatisfacción social más importantes en este aspectopodemos destacar:- La falta de acceso al crédito por parte de los sectores de bajos y mediosingresos:Esto se debe a créditos hipotecarios con elevadas tasas de interés, restringidaoferta y una inapropiada relación entre cuota e ingreso. Entre los años 2003 y2006 el 96% de las operaciones inmobiliarias se realizaron por fuera delmercado crediticio.La mayoría de la banca se encuentra en manos privadas, que durante losúltimos años no ha puesto a disposición líneas crediticias para vivienda, sí lo hahecho la banca pública pero exigiendo ingresos familiares mensuales mínimos8 De un salario promedio hacia mediados de 2001 de U$S 1300 a un salario promedio hacia mediados delaño 2009 de U$S 500.9 Ver Juan Luciano Scatolini, “Acceso a la tierra, informalidad y concentración” en RAP, Octubre-Noviembre de 2007, Nros. 55 y 56, pag. 177 a 191.10 A sólo título de ejemplo el en el Partido de 3 de Febrero, Provincia de Buenos Aires, se destinaron 80millones de dólares en los últimos siete años para la construcción de 3.821 viviendas, 709 mejoramientoshabitacionales. En dichas viviendas habitan más de 10.000 personas, con una superficie cubierta de 42m2. Asimismo se ejecutaron obras cloacales y de pavimentación de calles. Fuente Diario Clarín del 16 deJunio de 2010, pág. 21. Nota realizada con motivo de la entrega de viviendas por parte de la Presidentade la Nación Cristina Fernandez junto al Intendente Municipal Hugo Curto.11 Ver Informe “Plan estratégico territorial Argentina del Bicentenario 1816-2016” editado por el Ministeriode Planificación Federal, Inversión Pùblica y Servicios, año 2008.12 La Argentina canceló su deuda por diez mil millones de dólares con el Fondo Monetario Internacional,evitando de este modo tener que cumplir con las pautas de inversión y desarrollo indicadas por esteOrganismo Internacional que condujo durante la década del 90` a la peor crisis económica y social delhistoria Argentina. Asimismo se implementaron políticas de recuperación de activos, tales como lareestatización de los fondos del sistema nacional de jubilaciones y pensiones.
  • 4. de al menos dos mil dólares, para financiar a veinte o treinta años hasta el 65% del valor de la vivienda, con tasas de interés superiores al 15% anual.- Falta de acceso al mercado de alquileres:Ante un mercado regido por prácticas de propietarios patrimonialistas einversionistas, tal como definiera Morales, que compran vivienda como reservade valor o inversión y la falta de regulación estatal, se ha generado unaescasez relativa de unidades de vivienda destinadas a familias de ingresosmedios o bajos que provocan altos costos de locación. Ello sumado sí a lafuerte regulación prevista en la ley de alquileres urbanos en cuanto a requisitosy garantías reales que deben cumplimentar los futuros inquilinos. 13- Escasa oferta de suelo público destinado a proyectos de vivienda social oautogestionada:Como lo veremos más adelante no contamos con legislación que obligue a losdesarrolladores inmobiliarios en sus planes y proyectos a destinar parte delsuelo con destino a vivienda de interés social, al estilo colombiano.Asistimos ,como dice la Socióloga Saskia Sassen 14, a distintas formas deexpulsión del territorio nacional por el mercado global. El Estado Nacionalsoberano implica necesariamente un Estado con autoridad para admitir unreclamo, para proteger a sus ciudadanos más débiles.- Incorrecto encuadre normativo para el desarrollo urbano con inclusión social:Además de la ausencia de una norma nacional que establezca los parámetrosque deben ser tenidos en cuenta para la ocupación, subdivisión y equipamientodel suelo urbano, tampoco las Provincias, tratándose de un país Federal y deen gran parte facultades no delegadas a la Nación, solo dos provincias cuentancon leyes de desarrollo urbano 15.En el caso de la Provincia de Buenos Aires, territorio donde habitan casi 20millones personas, rige el Decreto Ley 8912/77 producto de un Gobiernodictatorial que ha venido siendo fuertemente criticada tanto por especialistas16como por los propios operadores del sistema.La ley no dispone ni de un solo artículo que prevea la ocupación de suelodestinado a sectores populares, responde a un estilo elitista y tecnocrático delurbanismo. No incluye el concepto de planes parciales ni integrales, tampocoprevé obligaciones para los desarrolladores inmobiliarios de destinar parte delsuelo a viviendas de interés social.Asimismo el proceso de valorización es aprovechado en forma absoluta por lospropietarios del suelo, impidiendo que la colectividad se beneficie con parte del13 Han sido presentados propuestas legislativas como la del Legislador Juan Cabandié tendientes aregular con un sentido social el mercado de alquileres e incluso preveer la creación de fondos estatalesde garantía, sin que las mismas hayan podido ser sancionadas.14 Ver Saskia Sassen en “Territorio, autoridad, derechos”. Ed. Katz, 2010.15 Las provincias de Buenos Aires y Mendoza son las únicas.16 Ver Eduardo Reese “La situación actual de la gestión urbana y la agenda de las ciudades en laArgentina”, en obra colectiva Medio Ambiente y Urbanización; Ed. IIED – AL, Noviembre 2006, Número65. Pag. 3 a 21.
  • 5. mismo, circunstancia estructuralmente injusta que no responde a los másmodernos criterios de desarrollo urbano. 17No obstante las criticas, la norma cuenta con mecanismos incluidos en el TítuloIV, Capítulo IV con instrumentos tales como el englobamiento parcelario y ladeclaración de edificación necesaria, entre otros, que de aplicarse por parte delos municipios podrían mejorar el actual cuadro de situación en materia deacceso al suelo.Actualmente nos encontramos en un proceso de revisión por vía reglamentariay de excepción al Decreto Ley 8912/77, con los objetivos de permitir laregularización urbana y dominial de barrios consolidados, cuya ocupación noresponde a los parámetros de medidas, densidades y equipamientosestablecidos al momento de dictarse la misma. Asimismo se busca establecernuevos requisitos para la puesta en el mercado de lotes con servicios con unfin social en los que el Estado sea regulador y facilitador de las propuestas através de la oferta de suelo público.- Falta de políticas activas referidas a vacíos urbanos:Los vacíos urbanos están compuestos por todos aquellos lotes de terreno quese encuentran alcanzados por las normas urbanísticas, en cuanto a supotencial edificatorio y servidos con infraestructura suficiente para suhabitabilidad.Los mismos a pesar de formar parte de la trama urbana de las ciudades, seencuentran libres de ocupantes por motivos diversos: abandonados, vacantes oen proceso de “engorde”. En todos los casos una falta de políticas activas parala dinamización de los mismos, retrae el mercado y eleva los precios del suelo.- Inexistencia de parámetros tributarios que contribuyan a limitar laespeculación:Otro de los factores que inciden negativamente y alientan la especulación es lafalta de políticas tributarias que presionen sobre el suelo ocioso.La falta de actualización de los métodos valuatorios, unido a ladesactualización de los valores de referencia 18 que se toman en cuenta paraestablecer la base imponible, alientan la retención de suelo como reserva valor.Como contrapartida de aplicarse un fuerte impuesto inmobiliario sedesalentarían las prácticas especulativas y se facilitaría una mayor recaudaciónque podría destinarse al mejoramiento de la infraestructura y de los serviciosurbanos, especialmente en zonas postergadas de la ciudad.17 No se implementan instrumentos de participación en plusvalías urbanas (como lo llaman en Colombia),o de gestión social de la valorización inmobiliaria (como lo hacen en Brasil), acentuándose de ese modoaún más la ya existente desigual distribución de la renta urbana.18 A diferencia de América Latina, Estados Unidos y Canadá tienen una base de recaudación del impuestoa la propiedad que, en términos generales, se considera estable y eficiente tanto en términos de previsiónde ingresos para los gobiernos locales como en términos de su administración y recaudación. Los sistemade valuación de inmuebles están perfectamente desarrollados así como los procedimientos para surecaudación. Por la tanto en América del Norte uno habitualmente encuentra tasas impositivas de 3 a 4%en valores de propiedad relativamente bien tasados y el porcentaje de recaudación para el impuesto a lapropiedad está por encima del 90% en todos los estados de las Estados Unidos, por el contrario enAmérica Latina el Impuesto Inmobiliario raramente grava a las propiedades por encima del 1% de su valorfiscal. El que además se encuentra marcadamente por debajo de su valor de mercado (Smolka & Ambrosi2001).
  • 6. - Proliferación de loteos ilegales:Este es un fenómeno muticausal que se verifica en todos los paíseslatinoamericanos y en vías de desarrollo. Numerosos trabajos 19 y autores tratande explicar este fenómeno que no se detiene, sino que crece a través denuevos asentamientos informales a tasas dos a tres veces mayores a la delcrecimiento de la población urbana formal20.En la Argentina esta situación tiene como responsables a desarrolladorespiratas, propietarios especulativos, dirigentes políticos locales cómplices contales prácticas y legisladores que no ponen límites y sanciones a estasacciones 21.Los ciudadanos en la mayoría de los casos son víctimas de su propianecesidad de acceder al suelo, comprando de buena fé lotes en zonas ruralesque no pueden ser subdivididas, sin servicios o a falsos titulares de dominioque trasmiten derechos posesorios que luego no pueden ser regularizados,produciéndose fuertes conflictos sociales.- Mal direccionamiento de los recursos públicos:Se verifican fuertes inversiones públicas en zonas centrales dirigidas a sectoresmedios o altos y la asignación de infraestructura vial y de servicios para elensanche de la trama urbana donde se localizan urbanizaciones cerradas 22.Durante los años noventa se han realizado inversiones de entre 3.500 y 4.000millones de dólares solamente en nuevas urbanizaciones privadas (barrioscerrados, clubes de campo, marinas, chacras y ciudades privadas) conalrededor de 4.000.000 de m2 cubiertos construidos y ocupando una superficietotal aproximada de 30.000 hectáreas o 300 km2, sólo estas tipologíasexpandieron un 10 % la superficie total aproximada del área metropolitana deBuenos Aires- El concepto de propiedad privada:Creemos que las políticas que se deben llevar adelante en materia de acceso ala tierra como presupuesto básico para el desarrollo humano, deben partir deuna redefinición del concepto de propiedad privada.Es fundamental abordar el debate considerando que las formas de ejercicio dela propiedad, en tanto mecanismo esencial de ejercicio del poder, justificantanto la generación de conflicto y violencia como su resolución 23.19 Ver Edesio Fernandes y Ann Varley en “Ciudades Ilegales” La ley y el urbanismo en países en vías dedesarrollo. Ed. PROMESHA año 2003.20 Ver Edesio Fernandes y Martin O. Smolka, en “Regularización de la tierra y programas demejoramiento: nuevas consideraciones”. Ed. Land Lines, Julio de 2004, volumen 16, número 3, LincolnInstitute Of Land Policy.21 Actualmente el autor del presente ha presentado, en colaboración con la Subsecretaría de AsuntosMunicipales, un proyecto que se encuentra en proceso de análisis por parte del Poder Ejecutivo, para laprevención y sanción de loteos clandestinos, haciendo valer los mismos derechos que posee cualquierusuario o consumidor protegido por Ley Nacional de Defensa de los derechos de usuarios yconsumidores. La propuesta obliga a que toda oferta pública de lote o vivienda única, familiar y deocupación permanente cuente con cartillas instructivas e información urbanística de fácil comprensiónpara la comunidad con una autoridad administrativa de aplicación, entre otros aspectos.22 Clichevsky Nora, “Mercado de Tierra y sector inmobiliario en el área metropolitana de Buenos Aires,transformaciones e impactos territoriales”, informe CONICET, documento presentado en el VI seminariode la red de investigadores en globalización y territorio, Rosario, Mayo de 2001
  • 7. Nuestro país posee un arraigado concepto de la propiedad de origen civilistaque está basado en principios ideológicos que inspiraron al legislador delCódigo de Velez Sarfield.Es necesario pensar y analizar como se desenvuelve el derecho de propiedadsobre la tierra en una sociedad como la nuestra marcada por profundas deudassociales e inequidades. Para ello debemos plantearnos el desafío deconsiderar la existencia de derechos-deberes24, ligados al principio desolidaridad, como fundantes de un nuevo pacto social que nos vincule con lapropiedad, para lo cual pugnamos por un Estado activo, regulador, quemodifique sus acciones que en general han servido para legitimar y mantenerprivilegios y exclusiones.Nuestra constitución, no contiene en su articulado el concepto de función socialde la propiedad, sino que en el artículo 17 de la Constitución Nacional se definea la propiedad como inviolable y el código civil, conforme texto de VelezSarfield, a través de lo previsto en los artículos 2506, 2508, 2509, 2516 y 2517,además de definir el concepto de dominio, moldea sus características deabsoluto, exclusivo y perpetuo.No obstante ello corresponde recordar que también nuestro texto constitucionalen su artículo 14 bis in fine, establece que “El Estado otorgará los beneficios dela seguridad social, que tendrá carácter integral e irrenunciable. En especial laley establecerá:…el acceso a una vivienda digna”.En este mismo sentido a partir de la reforma constitucional de 1994 seincorporaron a nuestra legislación interna pactos internacionales de derechoshumanos con jerarquía constitucional a través del Art. 75 inciso 22, entre losque se destaca el Pacto Internacional de Derechos Económicos y Culturales25,que protegen el derecho a la vivienda. En el mismo sentido se expresan laDeclaración Universal de Derechos Humanos, la Declaración Americana sobreDerechos y Deberes del Hombre y la Convención Americana sobre DerechosHumanos.Sin dudas que en esta breve introducción al tema de la propiedad privada en laArgentina, se pone al menos en contexto la tensión permanente que seproduce en nuestro país y en el mundo 26cuando se analiza y se discutenderechos individuales que pueden llegar a vulnerar intereses colectivos.Todo lo hasta aquí analizado forma parte de las sombras que encontramos almomento de analizar y verificar la falta de realización plena de gran parte de lapoblación Argentina en cuanto a la efectiva integración urbana.IV.- UN NUEVO ACTOR RELEVANTE: EL PODER JUDICIAL:23 Maldonado Capello María de las Mercedes “La propiedad en la constitución colombiana de 1991.Superando la tradición del Código Civil”, parte de la tesis doctoral de la referida autora, en Urbanismo,Université de Paris XII, Laboratoire d´Anthropologie juridique de Paris.24 Sonia Rabello al analizar los alcances del Estatuto de la Ciudad y la preservación del patrimonio culturalen Brasil, se explaya acerca de la diferencia entre el derecho de propiedad y el derecho de construir queno nace per se del mismo.25 El Artículo 11 expresa que “Los Estados parte en el presente Pacto reconocen el derecho de todapersona a un nivel adecuado de vida para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y viviendaadecuados y a una mejora continua en las condiciones de existencia…”26 Ver Antonio Azuela y Miguel Ángel Canciano en “Los asentamientos humanos y la mirada parcial delconstitucionalismo mexicano” publicado como parte del libro “La Constitución y el Medio Ambiente”,coordinado por Emilio O. Rabasa, México: Instituto de Investigaciones Jurídicas – UNAM 2007.
  • 8. La falta de reconocimiento por parte del Estado a un importante porcentaje desu población del derecho a una vivienda digna, dentro de un ambiente sano, hadado lugar el crecimiento y densificación de villas y asentamientos informales,como así también a la marginación y segregación socio espacial.La Argentina a partir de la reforma constitucional de 1994, si bien comoveíamos no reconoció el fin social de la propiedad privada, si contempla elderecho colectivo a un ambiente sano 27 e instrumentó mecanismos procesalescomo la acción de amparo 28 para el reconociendo y restablecimiento de esederecho.Esta nueva dimensión de lo ambiental, acompañada del dictado de normasfederales 29 y provinciales 30 que lo hacen operativo ha venido dando lugar a unajurisprudencia cada vez más dinámica y proactiva en que se despliega en unconjunto de medidas de cumplimiento obligatorio por parte de los gobiernos delas provincias y nacional, con importante impacto sobre el desarrollo urbano.La Suprema Corte de la Provincia ha afirmado en el caso Dougherty” 31 y luegoen “Filon” 32, a través del Juez Soria, en un excelente voto -al que adhieren losrestantes integrantes de la Corte de la Provincia de Buenos Aires- indicaba queel conflicto a decidir era “urbano-ambiental” y afirmaba -certeramente- que“Como buena parte de la faena por la vigencia de la sustentabilidad ambientalse despliega en entornos urbanos, va de suyo que la temática del medioambiente, lejos de ceñirse a la protección de la fauna en peligro, la atmósfera,los cursos de agua o los paisajes sensibles, se conjuga cada vez más entérminos estrictamente urbanísticos; y, a la vez, por ello mismo, lasregulaciones de las ciudades, las políticas urbanas en suma, se‘ambientalizan’”.HUTCHINSON, al enumerar los tres aspectos del ambiente, incluye como tercero“el ambiente artificial, constituido por el espacio urbano construido (conjunto de27 El Artículo 41 de la Constitución Nacional establece: “Todos los habitantes gozan del derecho a unambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivassatisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deberde preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según loestablezca la ley.Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursosnaturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la informacióny educación ambientales.Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y alas provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales.Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos actual o potencialmente peligrosos, y de losradiactivos”.28 El Artículo 43 de la Constitución Nacional dispone: “ Toda persona puede interponer acción expedita yrápida de amparo, siempre que no exista otro medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión deautoridades públicas o de particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere oamenace, con arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por estaConstitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad de la normaen que se funde el acto u omisión lesiva.Podrán interponer esta acción contra cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos queprotegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como a los derechos de incidenciacolectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines,registradas conforme a la ley, la que determinará los requisitos y formas de su organización…”.29 A nivel Nacional rige la Ley Nacional del Ambiente N° 25.675, promulgada el 27 de Noviembre de 2002.30 La Provincia de Buenos Aires tiene vigente la Ley N° 11.723.31 SCBA “Dougherty, Cristian y otros contra Municipalidad de La Plata. Amparo”, B. 64.464, res. del 31-3-04.32 SCBA “Filon, Andrés R. v. Municipalidad de Vicente López”, resolución del 18 de abril de 2007.
  • 9. edificaciones) y el equipamiento público (plazas, áreas verdes, espacios libres,etc)” 33 y que “el ambiente está compuesto por... las edificaciones” 34.Coincidentemente Anibal FALBO 35 afirma que dentro del concepto de medioambiente deben estar incorporados los conceptos de urbanismo, de losespacios rurales y del patrimonio natural y cultural (histórico-artístico) debiendoincorporarse el concepto de ecología urbana 36 pues “son parámetros delmedio ambiente construido a tomar en consideración la población, lainfraestructura y servicios, equipamiento comunitario, económico y estructura”37 .En este aspecto la reciente sentencia del máximo tribunal, Corte Suprema deJusticia de la Nación, conocido como caso “Mendoza Silvia 38” es una claramuestra de la existencia en nuestro país de un nuevo orden urbano ambientalen que por vía de la acción judicial se establecen decisiones de índolematerialmente administrativa que deben ser respetadas por los distintosgobiernos 39.El citado fallo tuvo como objeto el restablecimiento ambiental y el abordajeintegral de la problemática que afecta el hábitat en el ámbito de la cuenca delRío Matanza – Riachuelo, cuyo largo es de 70 km., abarcando 2.940 km2 desuperficie entre el Sur de la Ciudad de Buenos Aires y 13 municipios de laProvincia de Buenos Aires, con una población afectada aproximada de tresmillones y medio de habitantes.Con fecha 8 de Junio de 2008 el máximo tribunal Argentino, en uso defacultades ordenatorias e instructorias reconocidas por la Ley al Tribunal a finde proteger el interés general, ha dispuesto en forma obligatoria para el EstadoNacional, Provincia de Buenos Aires, Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los13 municipios que conforman la cuenca, la puesta en práctica de un programade acción conjunta que tenga como objetivos la mejora de la calidad de vida delos habitantes de la cuenca, la recomposición del ambiente en todos suscomponentes (agua, aire, suelos) y la prevención de daños futuros.Para tal fin ha ordenado que se informe en forma periódica el avance delprograma, se relocalicen empresas contaminantes, se limpie el margen de losríos, se expanda la red de agua potable, se concreten obras de desagüespluviales y cloacales y efectuar un plan sanitario de emergencia.Asimismo la Corte estableció que debe llevarse adelante un control de losfondos y de la asignación presupuestaria que se realice en el marco delPrograma, a través de la Auditoría General de la Nación y con participaciónplena de la ciudadanía.A nivel de los tribunales inferiores también nos encontramos con sentenciasque marcan la necesidad de repensar el rol del Poder Ejecutivo en el diseño delas políticas de acceso al suelo y la vivienda. El reconocimiento por parte del33 HUTCHINSON, Tomás, en Daño ambiental, cit., T. I, p. 309.34 HUTCHINSON, Tomás, en Daño ambiental, T. I, p. 202.35 FALBO, Anibal, en Derecho ambiental, LED, 2009.36 En este sentido PEREIRO DE GRIGARAVICIUS, Maria Delia, Daño ambiental en el medio ambiente urbano.Una nueva función económica del siglo XXI, p. 166, La Ley, 2001.37 CAFFERATTA, Néstor, “En defensa del paisaje”, en J.A., 2002-IV, 417.38 Fallo dictado en autos caratulados “Mendoza Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/ daños yperjuicios (daños derivados de la contaminación ambiental del Río Matanza – Riachuelo), sentenciaoriginal de fecha 20 de Junio de 2006.39 Ver comentarios del fallo, entre otros autores: Augusto M. Morello, “Los Megaprocesos Contaminacióndel riachuelo. Novedades”, en Jurisprudencia Argentina, suplemento especial del 24 de Diciembre de2008 y Néstor A. Cafferatta, “Sentencia colectiva ambiental en el caso Riachuelo”, en J.A. 2008-III-68.
  • 10. Poder Judicial de “que es de público y notorio conocimiento que el aumentoverificado en el valor de la tierra, no guarda proporción alguna con los ingresospromedio de la población, lo cual determina una creciente demanda social depolíticas públicas que tiendan a equilibrar el citado desfasaje, para permitir elacceso de los sectores más vulnerables a la vivienda digna…”40, nos llevaclaramente en la dirección mencionada.Por otra parte vemos con satisfacción como se ha reconocido por parte de laCorte Suprema el derecho de los pueblos originarios al suelo quecomunitariamente habitan, dando recepción a lo establecido en nuestraConstitución Nacional y pactos internacionales de derechos humanosincorporados en nuestro plexo legal por vía del artículo 75 inciso 22 de laConstitución Nacional.Así la Corte Suprema ha reconocido 41 que “La cultura de los miembros de lascomunidades indígenas – tiene juzgado la Corte Interamericana de DerechosHumanos – corresponde a una vida particular de ser, ver y actuar en el mundo,constituida a partir de su estrecha relación con sus territorios tradicionales ylos recursos que allí se encuentran, no sólo por ser estos su principal medio desubsistencia, sino porque constituyen un elemento integrante de sucosmovisión, religiosidad, por ende, de su identidad cultural… La garantía delderecho de propiedad comunitaria de los pueblos indígenas debe tomar encuenta que la tierra está estrechamente relacionada con sus tradiciones yexpresiones orales, sus costumbres y lenguas, sus artes y rituales, susconocimientos y usos relacionados con la naturaleza, sus artes culinarias, elderecho consuetudinario, su vestimenta, filosofía y valores. En función de suentorno, su integración con la naturaleza y su historia, los miembros de lascomunidades indígenas trasmiten de generación en generación este patrimoniocultural inmaterial, que es recreado constantemente por los miembros de lascomunidades y grupos indígenas” (Corte Interamericana de DerechosHumanos Comunidad Indígena Yakye Axa vs. Paraguay, sentencia del 17 deJunio de 2005).”.V.- EL ROL REGULADOR DEL ESTADO:Si bien la Argentina no cuenta con normas federales42 que determinen losparámetros que los gobiernos locales deben seguir a los fines de llevar40 Párrafo extraído del fallo dictado en autos “Carabajal Walter c/ Municipalidad de La Plata s/ medidacautelar autónoma anticipada – otros juicios” por parte del Juez en lo Contencioso Administrativo delJuzgado N° 1 del Departamento Judicial La Plata.41 Ver fallo dictado en autos “Comunidad Indígena Eben Ezer c/ Provincia de Salta – Ministerio de Empleoy la Producción s/ amparo” de fecha 30 de Septiembre de 2008, en virtud del cual se impidió que elGobierno Provincial pusiera a la venta terrenos “fiscales” que en realidad eran habitados por laComunidad indígena, dando plena operatividad al Artículo 75 inciso 17 que establece la obligación para elEstado de “Reconocer la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar elrespeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e intercultural; reconocer la personeríajurídica de sus comunidades, y la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmenteocupan; y regular la entrega de otras aptas y suficientes para el desarrollo humano; ninguna de ellas seráenajenable, transmisible, ni susceptible de gravámenes o embargos. Asegurar su participación en lagestión referida a sus recursos naturales y a los demás intereses que los afectan. Las provincias puedenejercer concurrentemente estas atribuciones.”42 “Más allá de la Ley, la intención es instalar en la agenda pública el debate acerca de las necesidadeshabitacionales que padece un importante sector de la población, para que sea asumido en la agendapolítica. Lo importante es que en los hogares argentinos se reconozca y se hable de estos problemas…Elobjetivo primordial es generar un conjunto de criterios básicos que rijan la legislación relativa al hábitat en
  • 11. adelante el diseño de “ciudad”, los altos grados de insatisfacción social que sevienen registrando en la materia, han llevado a gobiernos provinciales ymunicipales a desplegar esfuerzos que mejoren la relación entre acceso alsuelo y rol del Estado como ejecutor de programas dirigidos a esos fines.La falta de respuestas por parte del mercado para facilitar el acceso al suelo yla vivienda a los sectores populares, pone en manos estatales la necesidad deestablecer alternativas válidas que dinamicen normas y procedimientosadministrativos con una clara directriz social.Hacia la consecución de esos objetivos durante estos dos últimos años hemospodido asistir a la obtención de algunos resultados alentadores que conviertena los gobiernos municipales en un actor más del mercado suelo.Podemos mencionar en la Provincia de Buenos Aires la aplicación deinstrumentos tales como:- a) Incorporación de inmuebles a cambio de la condonación de las deudastributarias: esta posibilidad la ofrece lo establecido en la Ley N° 11.622, dictadapor la Legislatura provincial en el año 1994 y que fuera reglamentada por elDecreto n° 4042/96. De acuerdo a lo previsto en estas normas los municipiospueden recibir donación de inmuebles a cambio de que sean condonadas lasdeudas por tributos provinciales y municipales que los referidos bienes tengangrabadas.Los municipios deben dar a los inmuebles que se incorporen destinos desolidaridad social. Esta norma puede ser utilizada también en los casos en queexistan juicios de apremio en trámite.Durante el año 2008 y 2009 han sido miles los metros cuadrados incorporadospor los municipios a través de las respectivas escrituras 925.182 m2. 43- b) Prescripción administrativa de inmuebles: Esta posibilidad surge de loestablecido en la Ley N° 24.320 que posibilita a los municipios y a losgobiernos provinciales incorporar al dominio de los mismos, los inmuebles quese adquieran en la forma establecida en el artículo 4015 del Código Civil. Lamencionada ley no solo posibilita resolver aquellas situaciones en las que seencuentren emplazadas dependencias públicas sin título de propiedad, sinotambién suelo en el que el Estado, por su situación de abandono, ha venidoejerciendo acciones posesorias.Durante el año 2008 y 2009 se ha incorporado de esta forma por escritura:2.477.254 de m2.-c) Incorporación de inmuebles fiscales: A los fines de ordenar y disponer lastierras fiscales provinciales que no sean aptas para el desarrollo de actividadespor parte de los organismos provinciales, la Gerencia de Servicios deAdministración de Inmuebles Fiscales del ARBA ha suscripto convenio decolaboración y asistencia técnica con la Escribanía General de Gobierno parala trasmisión dominial de las mismas a los municipios en los que se encuentrenubicados los inmuebles.El marco jurídico en el cual operaran las transferencias está constituido por elDecreto Ley N° 9.533/80 44 y la Ley N° 11.418 45.todo el país, para evitar que se produzcan los enormes desequilibrios que existen hoy, remarcó JoséRocha”. Ver en Página 12 pag. 13 “La Vivienda como un derecho” por Ailín Bullentini. Asimismo enrelación a la cuestión del suelo, en mismo artículo “A partir del lugar donde se vive se desarrollan unmontón de otros cuestiones, como la salud, la educación, el trabajo, el desarrollo –definió el referente deFOTIVBA. Que la tierra esté mal distribuida revela la mala distribución de los recursos entre losciudadanos…43 Fuente: Registro General de la Escribanía General de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.
  • 12. Durante el año 2008 y 2009 se han incorporado y regularizado: 16.956.478 m2.Entre las acciones que se encuentran en proceso de implementación elInstituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires lleva adelante unprograma de lotes con servicios que permitirá a familias de escasos recursosacceder a suelo urbano con servicios a precio acorde a las posibilidadeseconómicas de los trabajadores argentinos46.Durante estos últimos tiempos también asistimos a innovadoras alternativaspara la regulación del suelo urbano planteadas por parte de municipios como elde Trenque Lauquen en la Provincia de Buenos Aires o el de Cipoletti en RíoNegro 47.Como viene quedando demostrado o los municipios regulan con políticasactivas el uso y ocupación del suelo, o la posibilidad del acceso a un lote conservicios dentro del mercado formal seguirá siendo una quimera para lamayoría de nuestros habitantes.Es importante destacar que la Corte Suprema de la Nación viene sosteniendola constitucionalidad y no derecho a indemnización alguna a favor delpropietario, de ciertas cesiones de suelo a favor de la colectividad que serealizan en el marco de proyectos urbanísticos, ya que las mismas conformanuna “restricción razonable del derecho de propiedad en miras al interésgeneral”. 48Tal vez esta, entre tantas otras razones, han sido las ponderadas por elMunicipio de Trenque Lauquen para dictar la Ordenanza n° 3.184/09, tramitadapor Expediente n° 5.602 del Honorable Concejo Deliberante 49.La mencionada Ordenanza cuenta con ocho artículos que modifican eincorporan nuevos parámetros en la Ordenanza Fiscal del Municipio.Los mismos en gran parte recogen los parámetros más importantes que debentenerse en cuenta a la hora de establecer tanto las causas generadoras devalorización del suelo como así también su hecho imponible.La doctrina que se ha venido ocupando de este tema ha definido básicamentedos hechos generadores de plusvalías, a saber: a) Las decisiones regulatoriasdel Estado sobre el uso del suelo, tales como zonificación de los usos delsuelo, permitiéndose usos más rentables o desalojándose usos no deseables(por ejemplo, la eliminación de industrias en las áreas residenciales).44 Los artículos 1 a 4 del Decreto Ley 9.533/80 determinan que constituyen bienes del dominio municipalentre otros: las reservas fiscales de uso público que se hubieren cedido a la Provincia en cumplimiento denormas sobre fraccionamiento y creación de pueblos como también las que se constituyan paraequipamiento comunitario de acuerdo al Decreto Ley N° 8.912/77. Constituyen asimismo bienes deldominio municipal los inmuebles pertenecientes al Estado por dominio eminente o vacancia y losexcedentes o sobrantes cuyo carácter fiscal subsiste de acuerdo a lo establecido en la ley.45 La Ley N° 11.418 autoriza al Poder Ejecutivo provincial a donar a los municipios los inmuebles deldominio privado provincial cuando estuvieren siendo ocupados por familias de escasos recursoseconómicos que hayan constituido en los mismos su vivienda única, familiar y de ocupación permanente.46 Programa Proyectos de Urbanización de Interés Social: Se denominan urbanizaciones socialesplanificadas a los proyectos urbanísticos aprobados por el Ministerio de Infraestructura o la autoridadadministrativa competente, que incluyan la dotación de servicios de infraestructura tanto en parcelasexistentes como en nuevos parcelamientos, destinados a familias beneficiarias de bajos ingresos.47 Ordenanza Municipal N° 79/06 del 15/6/06 (Publicada el 01/08/06, en el Boletín Oficial Municipal Nº18).48 El Dr. Daniel F. Soria en su trabajo “Responsabilidad Estatal en el Marco de la Actividad Urbanística”Consideraciones y apuntes jurisprudenciales, RAP. Pag. 415-436, señala que en caso ” Mar de Ostende”se consideró que no era confiscatoria la cesión gratuita , a favor de la autoridad local y para finespúblicos, de espacios que, en conjunto, no excedían el treinta por ciento de la superficie total de losinmuebles involucrados.49 Ver Juan Luciano Scatolini, “El suelo urbano como factor redistributivo (La Municipalidad de TrenqueLauquen demuestra que se puede)”, RAP, Febrero Marzo 2010, Nros. 83/84, pags. 167-175.
  • 13. También impacta la autorización para el aprovechamiento en edificación (losedificios en altura son un claro ejemplo), ya sea elevando el índice deocupación o de construcción, o ambos.No menos importante es la creación de suelo urbano mediante la atribuciónadministrativa específica que le confiere al suelo el hecho de estar dentro del“perímetro urbano”.b) Otro hecho generador de plusvalías lo constituye las inversiones eninfraestructura realizadas por el Estado que traen aparejado el aumento delvalor de los lotes.Son inversiones que se realizan en áreas públicas, ejecutadas por poderpúblico y redundan en una mayor accesibilidad de los lotes, mejorando susituación en relación a equipamientos, a los medios de comunicación y almercado. Se trata de inversiones en infraestructura vial y pavimentos, redes deagua, luz, desagües, equipamiento de salud, educación, cultura, espacio verde,infraestructura de transporte, entre otras obras.Los propietarios de los lotes particulares usufructúan estas mejoras y a travésde ellas se valorizan sin haber realizado ningún esfuerzo. El alcance espacialde la valorización que producen las obras depende también de la envergadurade la inversión. 50VI.- URBANIZACION DE VILLAS 51 Y ASENTAMIENTOS 52Desde distintos ámbitos del pensamiento 53 y la cultura se viene poniendo demanifiesto el impactante crecimiento y densificación de villas y asentamientos,50 Una red de subterráneos valoriza un número de lotes mucho mayor que una plaza. En la CiudadAutónoma de Buenos Aires, el financiamiento de la extensión del subterráneo es pagada por todos losusuarios que usan el subte (a través de un aumento del 10% del cospel) y por los beneficiarios indirectosque se manejan en automóviles (a través de un aumento en la patente de automotores) ya que sebenefician con la descongestión de las calles. La Plusvalía generada en todas las propiedades de laciudad es captada con un incremento del 5% en el impuesto inmobiliario. La plusvalía generada en laspropiedades más directamente beneficiadas por su proximidad a las nuevas estaciones es recuperada poruna contribución especial.51 Las Villas en la Argentina datan de la década del 30´, aunque cobró envergadura a partir de los años40´ en el marco de constantes migraciones internas de nuestro país en forma concomitante a ladescomposición de las economías rurales del interior del país. Este proceso está ligado a la etapa deindustrialización sustitutiva de importaciones. Según las define Cravino, se trata de urbanizaciones oautourbanizaciones informales producto de ocupaciones de tierra urbana vacante o de la afectación detierras fiscales por el Estado para asentar a familias provisoriamente, cuyas características son que:producen tramas urbanas muy irregulares, no son barrios amanzanados sino organizados en intrincadospasillos, generalmente cuentan con buena localización, responden a prácticas individuales y diferidas enel tiempo, las viviendas son construidas con materiales precarios o de desecho, poseen alta densidadpoblacional, sus habitantes en su mayoría inmigrantes, son estigmatizados por la sociedad “villeros”,cuentan con escaso o nulo espacio verde e infraestructura auto provista. Ver Omar David Varela y MaríaCristina Cravino, “Mil nombres para mil barrios. Los asentamientos y villas como categorías de análisis yde intervención”, en obra colectiva “Los mil barrios informales”, aportes para un observatorio del hábitatpopular del área metropolitana de Buenos Aires. Ed. UNGS, pags. 54 – 58.52 Los primeros asentamientos aparecieron durante el régimen militar 1976-1983, a través de ocupacionesde tierra que se diferenciaban de las villas, durante el marco de políticas socio económicas queprovocaron un gran deterioro de la población. Las características de los asentamientos es que: sustrazados urbanos tienden a ser regulares y planificados, son general decididos y organizadoscolectivamente, están ubicados en su mayoría sobre tierra privada vacante degradada, los ocupantesbuscan legitimarse como propietarios, las viviendas tienen algún nivel de firmeza, se han reservadoespacios públicos para plazas y otros equipamientos y se han ido formalizando paulatinamente las redesde servicios públicos. Ver Varela – Cravino, idem anterior. Pags. 59-61.
  • 14. en especial en el área metropolitana de Buenos Aires. Si bien se trata de unfenómeno a escala planetaria con especial impacto en países en vías dedesarrollo, creemos que es una problemática que debe ser abordada desdeuna perspectiva que incorpore las lógicas y necesidades de los ciudadanos quehabitan en esas circunstancias dentro de nuestro país.Recientemente se han anunciado distintos programas que abordan elreconocimiento de la urgente necesidad por parte de los poderes públicos dearticular acciones que tiendan a un proceso de urbanización de las más de milvillas y asentamientos que se ubican en el área metropolitana de BuenosAires 54.Celebramos la decisión de reconocer en el centro de la escena política y socialuna realidad a la que se ha dado la espalda durante los últimos treinta años,concientes que se trata de procesos lentos y complejos que deben abarcar lourbano, lo dominial, la infraestructura, el equipamiento, el transporte, lo cultural,todo dentro de un contexto participativo en que los propios habitantes debenser actores directos en los programas a implementarse.El modelo aplicado en Villa Tranquila, ubicada en el Municipio de Avellaneda,que acredita resultados concretos y verificables nos permite visibilizar queexistiendo decisión política y organización al servicio de la transformaciónsocial los resultados esperados son posibles.Cabe destacar que la urbanización de Villa Tranquila se realizó en un área de374.907 m2 localizada en una zona central del Partido de Avellaneda 55, en laque habitan más de dos mil familias, que antes del inicio del programa (2003)detentaban pésimas condiciones de vida.Los lineamientos de las acciones que se llevaron adelante tuvieron como objetoradicar definitivamente a las familias en su barrio, construir viviendas en lotepropio, promover la participación para la planificación a través del trabajomultidisciplinario, generar la integración urbana con el resto de Avellaneda,sanear el hábitat y recuperar la operatividad ferroviaria.Cabe destacar que gran parte de estas ideas fueron llevadas a la práctica yaque a la fecha se han construido más de mil viviendas a través del planFederal, subprograma villas y asentamientos, se ha realizado infraestructura de53 Ver María Cristina Cravino, “Las villas de la Ciudad. Mercado e informalidad urbana” Ed. UNGS, 2006;Tomas Calello, Viviana Moreno y otros en obra colectiva “Resistiendo en los barrios. Acción colectiva ymovimientos sociales en el área metropolitana de Buenos Aires”. Ed. UNGS, 2007; María Cristina Cravino“Vivir en la Villa. Relatos, trayectorias y estrategias habitacionales”. Ed. UNGS, 2008; Juan DonatoLombardo “Paradigmas urbanos. Conceptos e ideas que sostiene la ciudad actual”, en obra colectiva. Ed.UNGS, 2007.54 El gobernador Daniel Scioli explicó los lineamientos de la iniciativa que prevé la urbanización de uncentenar de asentamientos. Por su parte, el ministro de Desarrollo Social de la provincia de Buenos Aires,Baldomero Álvarez de Olivera, precisó que en una primera etapa se prevé la incorporación de barrios “enlos que se realizan diferentes acciones para recuperar la participación de la comunidad y crear lascondiciones para el desarrollo de cada familia. Este programa constituye una gran acción de gobierno eneste año del Bicentenario que nos hemos propuesto que sea el año de la gran inclusión social en nuestraprovincia”, sostuvo el Gobernador, quien explicó que el mismo “compromete a distintas áreas de laadministración”. La Plata 1 de Junio de 2010.55 El Partido de Avellaneda tiene una población de 329.000 habitantes y una extensión de 55 km2, lo queda una densidad de 5981 habitantes por km2.
  • 15. servicios, se construyeron equipamientos comunitarios y se procedió a laregularización dominial56.La reciente sanción de la norma 57 que permitirá la urbanización con criterios deradicación definitiva de la Villa 31 y 31 bis de Retiro, luego de décadas deviolencia estatal e incertidumbre social, en la que han tomado parte el GobiernoNacional, el de la Ciudad de Buenos Aires a través de su legislatura, lasorganizaciones sociales involucradas y las universidades públicas es otra claramuestra del avance de los principios de un Estado socialmente activo.La importancia de esta ley es que ha hecho foco sobre uno de los lugares másemblemáticos de la Ciudad de Buenos Aires, cuyos orígenes se remontan a ladécada del 30´, en la que fuera denominada “Villa Desocupación”.Posteriormente siguieron etapas de gran violencia estatal en las que se tratócon cierto éxito erradicar a sus ocupantes, principalmente por el valor del metrocuadrado en la zona y tratarse de tierras del dominio del Estado, por parte degobiernos dictatoriales, hasta llegar a la actualidad con más de 30.000habitantes que ven en la norma sancionada la oportunidad de contar conviviendas dignas, vías de comunicación adecuadas, equipamiento básico yregularizar el dominio del suelo que poseen con títulos de propiedad individualprovistos por el Estado.Las múltiples iniciativas de organizaciones sociales 58 y asociaciones civiles querealizan tareas comunitarias han permitido contar con diversos observatoriosdel hábitat popular 59, convirtiéndose en fieles guardianes del cumplimiento delos programas mencionados.VII.- PROGRAMAS DE REGULARIZACION DOMINIAL 60La realidad nos marca que las prácticas ilegales para el acceso a la tierra hanproliferado de variadas formas, en las que un número creciente de personas seencuentra al margen del mercado formal de la tierra y la vivienda, viéndoseforzados a vivir sin la seguridad en su tenencia, en condiciones precarias y enzonas periféricas.El análisis de la informalidad ha estado asimismo casi siempre centrado en laproblemática de los asentamientos o villas miseria 61, pero poco se ha escrito o56 Fuente Municipalidad de Avellaneda “Plan de revitalización del área central de Avellaneda. Programade urbanización de Villa Tranquila 2004-2008”, entrevista al Arquitecto Felipe Miranda, Secretario dePlanificación de la Municipalidad de Avellaneda, Mayo de 2010.57 El proyecto de Ley fue presentado por el Legislador Facundo Di Filippo a fines de 2008, basado en unproyecto de la Universidad Nacional de Buenos Aires, trabajado en conjunto con los vecinos de la villa 31y 31 bis, desde 2002, con la idea de delinear un plan de urbanización que respetara el espacio público yla permanencia histórica de los vecinos. Diario Página 12, 4 de Diciembre de 2009. La Ley fue finalmenteaprobada el día 3 de Diciembre de 2009 por 54 votos a favor y ninguno en contra.58 Es importante el aporte que realiza el Foro de Organizaciones de Sociales de Tierra y Vivienda(FOTIVBA) en que participan asociaciones reconocidas como Madre Tierra, Vivienda y Comunidad ySagrada Familia, entre otras.59 La Universidad Nacional de General Sarmiento a través de su Instituto del Conurbano puso adisposición un observatorio del hábitat popular que cuenta con importantes niveles de avance en elrelevamiento de villas y asentamientos en el ámbito del área metropolitana de Buenos Aires.www.infohabitat.com.ar; La asociación civil Crecer en Democracia se encuentra desarrollando el proyectoMAPU para el seguimiento de las condiciones de vida de los habitantes de los más de cien asentamientosdel gran La Plata. www.crecerendemocracia.org.ar, entre otras iniciativas.60 Ver Juan Luciano Scatolini “Aspectos Jurídicos y Sociales en la integración Territorial”, RAP Nros. 71-72, 2008.
  • 16. dicho acerca de otras formas de informalidad en la tenencia de la tierra y lavivienda, que se da tanto por la falta de regularización dominial de loscomplejos construidos por Estado como así también en los casos detrasmisiones de dominio que involucren a particulares que no pueden hacersecargo del costo que implica la escrituración.Es cierto lo indicado por Edesio Fernandes 62 acerca de que el esperadoreconocimiento de la responsabilidad del Estado por suministrar derechos devivienda social no puede reducirse al reconocimiento de los derechospropiedad, ya que la legalización a través de la entrega de títulos de propiedad,no garantiza automáticamente la integración socioespacial, como lo pretendenlas ideas del economista peruano Hernando De Soto 63. No obstante valedestacar que no es menos cierto que en ordenamientos jurídicos como elnuestro, la posibilidad de contar con título de propiedad, genera no solo laseguridad jurídica en la tenencia e incorpora al mercado formal los inmuebles,sino que permite entre otros beneficios la constitución de la vivienda como biende familia, la consolidación de los proyectos familiares y la resolución de susconflictos, el acceso a los programas de mejoramiento de vivienda y de losbarrios, aumento del valor de los inmuebles, entre otros beneficios.Todo ello en el marco de una cultura e idiosincrasia por parte de los sectorespopulares, que valoran la posibilidad de acceder a los títulos como unreconocimiento de sus derechos ciudadanos.Estos han sido motivos tenidos en cuenta a fines de llevar adelante unprograma de regularización dominial 64 de interés social desde la EscribaníaGeneral de Gobierno de la Provincia 65. Este Organismo provincial (órganonotarial Estado Provincial que cuenta con su propio registro notarial yprotocolo) con la sanción de su actual Ley Orgánica dictada en 1989, Ley N°10.830, tiene la potestad de intervenir en todas aquellas regularizacionesdominiales que involucren a particulares que hayan sido declarados de interéssocial, por parte de los gobiernos municipales o del gobierno provincial.Esta potestad con la que cuenta el Estado, se encuentra reglamentada por losdecretos n° 1256/01 y 2199/06, que establecen los requisitos que deben darsepara que la Escribanía lleve adelante en forma gratuita escrituras a particulareso a personas jurídicas sin fines de lucro.Asimismo los decretos mencionados reglamentan la intervención de laEscribanía para la constitución, modificación o desafectación del régimen debien de familia, institución que consagra la protección jurídica del hogarfamiliar, dando plena efectividad a la manda constitucional que obliga al Estadoprovincial a remover los obstáculos que impidan a quienes habiten la Provincia,garantizar el uso y goce de la vivienda única, familiar y de ocupaciónpermanente bajo la protección de tal institución.61 Ver Javier Auyero “La política de los pobres”, Ediciones Manantial S.R.L., 2001 y María CristinaCravino, en obras ya citadas, entre otros.62 Edésio Fernandes en Land Lines, Mayo 2001, volumen 12, número 3. Lincoln Institute of Land Policy.Ver también comentarios de Raúl Fernandez Wagner “Los asentamientos informales como cuestión.Revisión de algunos debates”, en obra colectiva Los mil barrios informales. Pags. 38-40.63 Ver Hernaldo De Soto “El misterio del capital”.64 Es muy importante el plan de regularización dominial que se lleva adelante en todo el país en el marcode lo establecido en la Ley N° 24.374 a través de registros notariales de regularización dominial. Estanorma permite a poseedores que acrediten su posesión anterior al año 2006 poder contar con unaescritura (acta de posesión) que pasados los diez años sin que exista oposición se convierte en formaautomática en un título perfecto.65 Para mayor información acerca del Organismo ingresar en www.egg.gba.gov.ar.
  • 17. Creemos muy importante la tarea que se realiza en este aspecto ya que existenmiles de habitantes que han tenido la posibilidad de acceder a una vivienda oun lote de terreno con destino a vivienda, y que en el paso de los años no hanpodido escriturarla (se dan casos de 60 años de espera para poder escriturar)por su situación socio económica.Es alarmante la informalidad en la tenencia de las viviendas construidas por elEstado a través del Instituto de la Vivienda de la Provincia de Buenos Aires,cifras no oficiales hablan de la existencia de aproximadamente 70.000inmuebles ocupados por particulares que no cuentan con título de propiedad.Esta situación ha sido entendida como preocupante por la actual gestión delInstituto de la Vivienda, lo que ha dado paso a una tarea conjunta con laSubsecretaría Social de Tierras de la Provincia y la Escribanía General deGobierno con el fin de subsanar esta deuda social que tiene el Estado.En este aspecto los perjuicios de la falta de regularización dominial no sóloafectan a las familias adjudicadas, sino que al estar involucrada laresponsabilidad del Estado al ser titular de dominio de los inmuebles, seproducen importantes consecuencias patrimoniales para el fisco de laProvincia.La situación a la que se llegó tiene su origen en diversos aspectos, pero sinduda que la falta de adecuación de las normas provinciales que regulan el usoy ocupación del suelo 66 a la realidad del territorio, han hecho en muchos casosmaterialmente imposible avanzar hacia la resolución de la situación dominial delos bienes inmuebles involucrados.A fines de resolver las cuestiones legales que impidieron durante años laregularización dominial, la Legislatura provincial dictó el año 2005 la Ley N°13.342 67, que establece un plazo de cuatro años, prorrogable, para realizar laregularización dominial, para ello la norma declaró de interés social la referidaregularización, exceptuó en la aprobación de los planos de mensura y divisiónlas restricciones que imponen las leyes de hidráulica N° 6253 y N° 6254, la leyde uso y ocupación del suelo N° 8912/77 y el visado previo de la autoridad delagua.El impacto positivo generado en los barrios ha sido muy importante y ello se havisto reflejado en el incremento del valor de las viviendas y en el mayorcumplimiento de las tasas por alumbrado, barrido y limpieza que se abonan alos municipios.Asimismo el Estado ha recuperado la confianza en sí mismo, permitiéndoseplanificar un plan trienal de escrituración social a través del cual se puedanllevar adelante 40.000 escrituras correspondientes a estos complejos.Durante el año 2008 y 2009 las cifras hablan del avance realizado. CANTIDADES TOTALES DE REGULARIZACIONES DOMINIALES 68:66 Téngase en cuenta que la norma que rige el uso y ocupación del suelo en la Provincia de Buenos Aires,es el Decreto Ley 8912/77, dictada durante el gobierno de facto y que tal como lo señalara el urbanistaEduardo Resse legisla sobre la ciudad formal y no sobre la ciudad real, sin establecer un solo artículo quefavorezca la realidad de los sectores populares.67 Con fecha 29 de Marzo de 2007 el Poder Ejecutivo reglamentó por medio del Decreto 480 la ley,permitiendo contar con instrumentos flexibles tanto en materia de aprobación de planos como deadjudicación de viviendas.68 A la fecha desconocemos las cifras de la cantidad de escrituras que han sido otorgadas en el marco dela Ley N° 24.374 mencionada.
  • 18. 18000 16000 17000 15078 14000 12000 10000 8000 6000 6879 5477 5310 5609 4000 2000 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009CONCLUSION:Los aspectos que hemos analizado marcan claramente la existencia en laArgentina de asignaturas pendientes en la ejecución de políticas públicas quepermitan contar con suelo urbano accesible para una gran franja de lapoblación. También hemos visto algunos avances ciertos y cuantificables quenos dan esperanza que el futuro puede ofrecer nuevas oportunidades paralograr ciudades más justas.El desafío de estos tiempos es dar organización y unidad a quienes luchan pormodificar la correlación de fuerzas, que hasta este momento se han inclinadopara el lado de los intereses del mercado inmobiliario a través de laconcentración y la especulación.Día a día se lucha cuerpo a cuerpo en barrios populares para hacer realidad lanecesidad vital de obtener un espacio de suelo donde habitar 69, convirtiendomuchas veces el sueño en tragedia, sin que la sociedad tenga la capacidad devisibilizar este tema como una verdadera problemática social a gran escala.Desde el grito profundo de quienes aún viven, sufren y sueñan llegan anuestros oídos las irrenunciables metas de quienes dieron su vida por unmundo más justo.69 “En Brasil, los campesinos preguntaron: ¿Por qué hay tanta gente sin tierra habiendo tanta tierra singente? Les respondieron a balazos...” Semillas, Bocas del Tiempo, Eduardo Galeano.