Consulta previa trampa
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    Consulta previa trampa Consulta previa trampa Document Transcript

    • CHILE: PUEBLOS INDÍGENAS: ¿CONSULTA SOBRE LACONSULTA O TRAMPA?"Hace ya algún tiempo, las autoridades gubernamentalesentregaron –para discusión– una propuesta sobre la forma y elalcance de las consultas a los pueblos y comunidades indígenas. Eldocumento gubernamental (designado como “la consulta sobre laconsulta”) es una proposición para una “nueva normativa deconsulta y participación indígena de conformidad a los arts. 6 y 7del Convenio No.169 de la OIT”.POR MARIO IBARRA. 16 October, 2012Según lo dispuesto en el art.6 del “Convenio No.169 de la OITsobre pueblos indígenas y tribales en países independientes(1989)” (en adelante, C.169), las autoridades gubernamentalesestán obligadas a consultar a los pueblos o comunidades indígenascada vez que prevean medidas (legislativas o administrativas) quepuedan afectarlos directamente.1. Algunas precisiones preliminares.La “participación ciudadana” (ligada al desarrollo y el medioambiente y que implica, necesariamente, información y consulta),en el derecho internacional de los derechos humanos y en elderecho internacional medioambiental, ha tenido una evoluciónmuy importante. En efecto, “la participación” está formulada (entérminos generales) en la “Declaración de Estocolmo sobre elmedio humano” (Estocolmo, 1972), la “Carta mundial de lanaturaleza” (1982) y en el “Informe ‘Nuestro futuro común’”(1987). Aunque, para los pueblos indígenas los instrumentos queestablecen –como derechos– la consulta, la participación y la
    • información son el C.169 y la “Declaración de la ONU sobre losderechos de los pueblos indígenas (2007)”, (en adelante, DDPI), espreciso mencionar que, la participación (en algunos casos, asociadaa información y consulta), también figura en las declaracionesfinales y/o los programas de acción de las siguientes conferenciasinternacionales: a) “Conferencia de las Naciones Unidas sobremedio ambiente y desarrollo”, (CNUMAD, Río de Janeiro, 1992); b)“Conferencia mundial de derechos humanos”, (Viena, 1993); c)“Conferencia internacional sobre población y desarrollo”, (El Cairo,1994); d) “Cumbre mundial sobre desarrollo social”, (Copenhague,1995); f) “Cuarta conferencia sobre la mujer”, (Beijín, 1995); e)“Conferencia de las Naciones Unidas sobre los asentamientoshumanos”, (Estambul, 1996); g) “Cumbre mundial sobre laalimentación”, (Roma, 1996); h) “Conferencia mundial contra elracismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexasde intolerancia”, (Durban, 2001), e, i) “Cumbre mundial sobre eldesarrollo sostenible”, (Johannesburgo, 2002).Se debe destacar que en todas las conferencias mencionadas Chileparticipó en todos los debates (incluidas las conferenciaspreparatorias) y no hay registro oficial de alguna declaración dereserva con respecto a algún párrafo de las declaraciones finales ode los programas de acción.También se debe considerar que: a) el C.169 (internacionalmenteen vigor desde 1991) ha tenido una práctica, en particular conrespecto al art.6, es decir, existen debates, informes,recomendaciones y resoluciones de los órganos propios de la OIT yde los mecanismos de control de tratados internacionales dederechos humanos (de carácter mundial o regional), y, b) las“conferencias de las Partes” (COP) de algunos tratados del derechointernacional medioambiental han elaborado “directrices” o “guías”para la implementación de algunos artículos donde –directa oindirectamente– se abordan los derechos a la participación, laconsulta y la información.2. Los textos insoslayables.Para el análisis de la propuesta gubernamental en comento –sinolvidar las declaraciones y programas de acción de las conferenciasinternacionales, las guías o directrices de algunos tratados y lasresoluciones y documentos, particularmente, referidos aparticipación, información y/o consulta– tendremos en cuenta losinstrumentos específicos (C.169 y DDPI) y las “DirectricesAkwé:kon, voluntarias para realizar evaluaciones de lasrepercusiones culturales, ambientales y sociales de proyectos dedesarrollo que hayan de realizarse en lugares sagrados o en tierraso aguas ocupadas o utilizadas tradicionalmente por lascomunidades indígenas y locales, o que puedan afectar esoslugares (2004)” (en adelante, DAK).
    • Los 25 párrafos (formulados como artículos) de la propuestagubernamental –por decir lo menos– se alejan bastante de lafilosofía y la letra del C.169, no considera lo establecido en la DDPIy no integra lo recomendado en las DAK.Es necesario precisar que el C.169 fue ratificado por el Estadochileno en 2008, está en vigor desde 2009 y, de conformidad conlas disposiciones constitucionales respectivas, es ley de la nación;la DDPI fue adoptada por la Asamblea General de la ONU en 2007con el voto favorable de Chile emitido –a nombre del Estado– porla delegación chilena (sin manifestar reservas o hacer declaraciónad–hoc); y, las DAK fueron elaboradas para la implementación delart.8.j) y disposiciones conexas del “Convenio sobre la diversidadbiológica (1992)” (en adelante, CDB) que fue ratificado por elEstado chileno en 1994 y publicado en el Diario Oficial el 6 demayo de 1995. En consecuencia, los redactores de la propuestaestaban obligados a respetar y considerar lo establecido en losinstrumentos mencionados.También se debe decir que el documento gubernamental noconsidera lo establecido por los mecanismos de control de la OIT(Comité de expertos en aplicación de convenios y recomendacionesde la OIT (en adelante, CEACR), algunos comités tripartitos (CT) yla Comisión y la Asamblea Plenaria de la Conferencia internacionaldel trabajo) y tampoco consideran o tienen en cuenta lajurisprudencia establecida por el Sistema interamericano dederechos humanos (SIDH), (Comisión y Corte). Los redactores deldocumento “olvidaron” considerar las opiniones de los órganosinternacionales mencionados.El Convenio de la OIT.El art.6 del C.169 –sin ambigüedades– establece: “1. Al aplicar lasdisposiciones del presente Convenio, los gobiernos deberán: a)consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientosapropiados y en particular a través de sus institucionesrepresentativas, cada vez que se prevean medidas legislativas oadministrativas susceptibles de afectarlos directamente; b)establecer los medios a través de los cuales los pueblosinteresados puedan participar libremente, por lo menos en lamisma medida que otros sectores de la población, y a todos losniveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas yorganismos administrativos y de otra índole responsables depolíticas y programas que les conciernan; c) establecer los mediospara el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esospueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursosnecesarios para este fin. 2. Las consultas llevadas a cabo enaplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y deuna manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad dellegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de lasmedidas propuestas”.
    • Se debe tomar nota que: a) el art.6 es una “disposición general”,es decir, se aplica –in toto– a todo el instrumento; b) laparticipación hace parte de la filosofía del C.169; c) para el CEACRel art.6 es la “piedra angular” del tratado; d) el art.6 condiciona lasconsultas cuando establece que éstas se harán “de buena fe y deuna manera apropiada a las circunstancias”.La práctica internacional ha establecido que “cada vez que seprevean medidas legislativas o administrativas susceptibles” deafectar “directamente” a los pueblos indígenas, éstos deben serconsultados y todos los asuntos relativos a “las consultas”, “laparticipación”, el “acuerdo” y el “consentimiento” estipulados en elart.6 del C.169 deben implementarse teniendo en cuenta –almenos– los arts. 18 y 19 de la DDPI.La Declaración de la ONU.La DDPI, en los arts. 18 y 19 –sin rodeos– dice: “Los pueblosindígenas tienen derecho a participar en la adopción de decisionesen las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto derepresentantes elegidos por ellos de conformidad con sus propiosprocedimientos, así como a mantener y desarrollar sus propiasinstituciones de adopción de decisiones” (art.18). “Los Estadoscelebrarán consultas y cooperarán de buena fe con los pueblosindígenas interesados por medio de sus institucionesrepresentativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas yadministrativas que los afecten, para obtener su consentimientolibre, previo e informado” (art.19).De conformidad con los arts. citados, se debe tomar nota que: a)los pueblos y comunidades indígenas tienen derecho a “participaren la adopción de decisiones”; b) los Estados “celebrarán consultasy cooperarán de buena fe” con los pueblos y comunidadesindígenas; c) las consultas deben hacerse “antes” de la adopciónde medidas susceptibles de afectar pueblos o comunidadesindígenas; y, el objetivo de las consultas es “obtener [el]consentimiento libre, previo e informado” de los pueblos ocomunidades indígenas.Las Directrices del CDB.Las DAK tienen como objetivo “[…] proporcionar asesoramientogeneral acerca de la incorporación de las consideracionesculturales, ambientales, incluso relacionadas con la diversidadbiológica y sociales de las comunidades indígenas y locales enprocedimientos nuevos o vigentes de evaluación de impactos […]”.En el párrafo 3 de las DAK se lee que “[…] la finalidad de estasdirectrices es la de proporcionar un marco de colaboración dentrodel cual los gobiernos, las comunidades indígenas y locales, losencargados de la adopción de decisiones y los administradores de[proyectos de] desarrollo puedan: a) prestar apoyo a laparticipación e intervención plenas y efectivas de las comunidades
    • indígenas y locales en la clasificación determinación del ámbito yejercicios de planificación del desarrollo; b) tener debidamente encuenta las inquietudes culturales, ambientales y sociales y losintereses de las comunidades indígenas y locales, especialmentelas mujeres quienes frecuentemente sufren una partedesproporcionadamente grande de los impactos negativos de los[proyectos de] desarrollo; c) tener en cuenta los conocimientostradicionales de las comunidades indígenas y locales como parte delos procesos de evaluación de impactos prestándose la debidaatención a la propiedad y a la necesidad de proteger ysalvaguardar los conocimientos tradicionales; d) promover el usode tecnologías apropiadas; e) determinar y aplicar medidasadecuadas para impedir o mitigar cualesquiera impactos negativosde [proyectos de] desarrollo propuestos; f) tomar en consideraciónlas relaciones mutuas entre los elementos culturales, ambientales ysociales”.Para su comprensión e implementación, las DAK, en el párrafo 6 –con mucha claridad– definen los siguientes términos y expresiones:“Evaluación del impacto cultural: es un proceso para evaluar losprobables impactos de un proyecto o desarrollo propuestos acercadel modo de vida de un grupo particular o comunidad, con la plenaintervención de ese grupo o comunidad y posiblementeemprendido por ese grupo o comunidad; en una evaluación delimpacto cultural se analizarán en general los impactos, tantobeneficiosos como adversos, de un [proyecto de] desarrollopropuesto, que pudiera afectar, por ejemplo, a los valores,creencias, leyes consuetudinarias, idiomas, costumbres, economía,relaciones con el entorno local y especies particulares, organizaciónsocial y tradiciones de la comunidad afectada;Evaluación del impacto en el patrimonio cultural: es un procesopara evaluar los probables impactos, tanto beneficiosos comoadversos, de un [proyecto de] desarrollo propuesto en lasmanifestaciones materiales del patrimonio cultural de lacomunidad, incluidos los lugares, edificios, y restos de valor oimportancia arqueológicos, arquitectónicos, históricos, religiosos,espirituales, culturales, ecológicos o estéticos;Ley consuetudinaria: ley constituida por costumbres que sonaceptadas a título de requisitos legales o normas obligatorias deconducta; prácticas y creencias que son vitales y forman una parteintrínseca de un sistema social y económico, por lo que sontratadas como si en realidad fueran leyes;Evaluación del impacto ambiental: es un proceso para evaluar losprobables impactos en el medio ambiente, y para proponermedidas adecuadas de mitigación de un [proyecto de] desarrollopropuesto, teniéndose en cuenta los impactos entre sí
    • relacionados, tanto beneficiosos como adversos, de índolesocioeconómica, cultural y para la salud humana;Lugar sagrado: puede referirse a un lugar, objeto, edifico, zona ocaracterística natural o área considerada por los gobiernosnacionales o por las comunidades indígenas como de particularimportancia, de conformidad con las costumbres de una comunidadindígena o local por razón de su significado religioso o espiritual;Evaluación del impacto social: es un proceso para evaluar losprobables impactos, tanto beneficiosos como adversos, de un[proyecto de] desarrollo propuesto que puedan afectar a losderechos, que tengan una dimensión económica, social, cultural,cívica y política, así como afectar al bienestar, vitalidad y viabilidadde una comunidad afectada [es decir, lo] que es la calidad de vidade una comunidad medida en términos de varios indicadoressocioeconómicos, tales como distribución de los ingresos,integridad física y social y protección de las personas ycomunidades, niveles y oportunidades de empleo, salud ybienestar, educación y disponibilidad y calidad de la vivienda yalojamiento, infraestructura, servicios;Evaluación ambiental estratégica: es un proceso para evaluar losprobables impactos de políticas, planes o programas propuestospara asegurar que se incluyen plenamente y se analizan en unaetapa temprana de la adopción de decisiones, junto con lasconsideraciones económicas, sociales y culturales; [y,]Conocimientos tradicionales: se refieren a los conocimientos,innovaciones y prácticas de las comunidades indígenas y localesque entrañan estilo de vida tradicionales pertinentes a laconservación y utilización sostenible de la diversidad biológica”.Las DAK –para la evaluación de los impactos– proponen lassiguientes fases: a) etapa preparatoria, b) etapa principal, c) etapade notificación y de adopción de decisiones, y, d) etapa devigilancia y auditoría. Para las evaluaciones, como parte de lasetapas mencionadas, en el párrafo 8, las DAK formulan el siguienteitinerario:“Notificación y consulta pública acerca del [proyecto de] desarrollopropuesto a cargo del que lo propone;Identificación de las comunidades indígenas y locales y de losinteresados directos pertinentes que probablemente estaránafectados por el [proyecto de] desarrollo propuesto;Establecimiento de mecanismos eficaces para la participación enlos procesos de evaluación de las comunidades indígenas y localesincluidas las mujeres, la juventud, los ancianos y otros gruposvulnerables;Establecimiento de un proceso convenido para anotar los puntos devista y las inquietudes de los miembros de las comunidades
    • indígenas y locales cuyos intereses estarán probablementeafectados por el [proyecto de] desarrollo propuesto;Establecimiento de un proceso en virtud del cual las comunidadesindígenas y locales pueden tener la opción de aceptar o rechazarun [proyecto de] desarrollo propuesto que pueda tener impactosen su comunidad;Identificación y suministro de suficientes recursos humanos,financieros, técnicos y jurídicos para la participación efectiva de lascomunidades indígenas y locales en todas las fases de losprocedimientos de evaluación de impacto;Establecimiento de un plan de gestión o vigilancia ambiental (EMP),incluidos los planes de contingencia relativos a posibles impactosadversos culturales, ambientales y sociales como resultado de un[proyecto de] desarrollo propuesto;Identificación de los actores responsables para fines deresponsabilidad jurídica, reparación, seguros e indemnización;Conclusión, según corresponda, de acuerdos, o planes de acción,en términos mutuamente convenidos entre el que propone el[proyecto de] desarrollo y las comunidades indígenas y localesafectadas, para la aplicación de medidas conducentes a impedir o amitigar cualesquiera impactos negativos del [proyecto de]desarrollo propuesto; [y,]Establecimiento de un proceso de revisión y apelación.Las DAK constituyen un marco internacional consensuado para laevaluación de todos los impactos de un proyecto de desarrollo.Como se puede constatar en las citas anteriores, las DAK entregandefiniciones y precisiones y establecen un itinerario para laevaluación de proyectos de desarrollo donde se destacan lainformación, la consulta, los requisitos para una evaluación yproponen mecanismos (con etapas y pasos) donde –como pivotecentral– figura la consulta.Se debe tomar nota que las DAK, en el párrafo 8 literal e), dicenque “los pueblos o comunidades consultados pueden tener laopción de aceptar o rechazar un [proyecto de] desarrollo propuestoque pueda tener impactos en su comunidad” y, en el literal f),establecen que el Estado debe proporcionar (suministrar) recursos(“humanos, financieros, técnicos y jurídicos”) para asegurar “laparticipación efectiva de las comunidades indígenas y locales entodas las fases de los procedimientos de evaluación de impacto”.Indudablemente, los literales g) y j) de las DAK están,intrínsecamente, relacionados porque proponen el “establecimientode un plan de gestión o vigilancia ambiental” (g)) y el“establecimiento de un proceso de revisión y apelación” (j)).También es importante destacar que las DAK, en el literal h),proponen la identificación clara de los responsables (los
    • proponentes y las autoridades u organismos que autorizan laejecución del proyecto) para –si fuera necesario– establecer la“responsabilidad jurídica” con el objetivo de fijar la “reparación”,activar los “seguros” y cuantificar la “indemnización”.Las DAK fueron elaboradas para la evaluación de todos losimpactos de un proyecto de desarrollo, pero, las etapas, los pasosy los mecanismos propuestos son válidos o pueden aplicarse aconsultas sobre otros temas o tópicos.Los redactores de la propuesta, por desconocimiento u “olvido”, noconsideraron ninguno de los aspectos de las DAK que –repitámoslo– entregan elementos indispensables para implementardisposiciones de dos tratados ratificados por Chile (CDB y C.169).3) Algunos asuntos aviesos de la propuesta gubernamental.Teniendo en cuenta la filosofía del C.169, la letra del art.6, lapráctica y la jurisprudencia internacionales, lo dispuesto en la DDPIy lo propuesto en las DAK, la propuesta gubernamental –en unalectura rápida– tiene los siguientes asuntos aviesos:No es claro por qué el marco referencial de la propuesta incluye –conjuntamente– los arts. 6 y 7 del C.169, pues es solamente elart.6 el que se refiere a la “consulta” y la “participación”, el art.7habla del derecho al desarrollo. Los arts. 6 y 7 son disposicionesgenerales, en consecuencia, las dos se aplican a todo el Convenio.La propuesta no hace la diferenciación entre las consultas teniendoen cuenta el impacto y las implicaciones que el asunto consultadotenga para la vida y el futuro de los pueblos o comunidadesindígenas, porque una cosa es consultar a propósito de laconstrucción de un puente (que puede afectar o favorecer a unacomunidad) y otra –muy distinta– es consultar sobre la políticanacional de lenguas indígenas (que afecta o concierne a todos lospueblos indígenas del país).Para la propuesta gubernamental la “consulta” y la “participación”no son lo que internacionalmente está estipulado y definido, sino lo“que este reglamento establece”. (arts. 3 y 4).Según el primer párrafo del art.5, los “proyectos de inversión” –que se supone, incluyen los llamados “proyectos de desarrollo”–serán evaluados según el “Sistema de evaluación de impactoambiental” y, más allá de las “fallas” que tiene y las críticas yreparos que el mencionado sistema recibe, la propuestagubernamental no considera los impactos económicos, sociales yculturales que el “proyecto de inversión” pudiera conllevar.El segundo párrafo (no numerado) del art.5 –con cristalinatransparencia– permite presentar un proyecto de inversión en dospartes, es decir, una primera, mostrando o argumentando losaspectos del proyecto que no comportan un impactomedioambiental alto (con sus respectivas medidas de mitigación)y, posteriormente, presentar la segunda parte, que tiene impactos
    • medioambientales (grandes, graves o peligrosos para el o losecosistemas) porque “la adopción de nuevas medidasadministrativas” para la ejecución del proyecto “no requerirán sersometidas a consulta”.El art.7, excluye, en tanto “responsable del proceso de consulta yparticipación” a los pueblos indígenas; este es un “detalle” que –enalguna medida– muestra el “alma” y la intención de la propuesta.El art.8 deja en manos de la CONADI la facultad de definir y decidirquiénes participan y quiénes son consultados. La filosofía y la letradel C.169, de la DDPI y de las DAK establecen la relación directade los pueblos indígenas (a través de sus propias instituciones uorganizaciones ad–hoc) con los órganos del Estado y son lospueblos indígenas los que definen sus propias instituciones uorganizaciones. El art.8 invoca correctamente las “institucionesrepresentativas que ellos mismos determinen”, pero es la CONADIla que “proporcionará la información necesaria a fin de lograr laadecuada identificación de estas instituciones”.El art.9 no define: “afectación directa”, “alteración(es)significativa(s)”, “externalidades manifiestas”, y “cambios omodificaciones directas”.El párrafo a) del art.9 se titula: “Reasentamiento de comunidades ogrupos humanos indígenas”, y –muy curiosamente– entrega unadefinición (para nada completa) de “comunidades o gruposhumanos indígenas”, sin dar ninguna indicación o precisión conrespecto al “reasentamiento”. Este “olvido” puede deberse al hechoque el derecho internacional de los derechos humanos (incluidos elC.169 y la DDPI) y el derecho internacional humanitario prohíbenlos reasentamientos, traslados o transferencias de población yprecisan, con mucha claridad –inter alia– las excepciones, lascondiciones, los derechos, las reparaciones y las posibilidades ycondiciones de retorno. El reasentamiento, sin condicionesmanifiestas (reales, efectivas y comprobables) de excepcionalidad(catástrofe natural, accidente medioambiental con riesgo para lasalud de la población y guerra), es un delito.El párrafo b) del art.9 se titula: “Alteración de monumentos, sitioscon valor antropológico, arqueológico, histórico o perteneciente alpatrimonio cultural indígena”; el párrafo es –solamente– el titulo,no define la “alteración” y los grados que ésta pudiera tener, noinvoca ni considera las normas (nacionales e internacionales, enparticular, los instrumentos de la UNESCO) que regulan los asuntosmencionados, además, no hace referencias a propósito desanciones, resarcimientos o medidas de mitigación en caso de“alteración”.Con respecto al art.10, después de la ratificación del C.169, laCONADI está inhabilitada a ser el “interlocutor único” paraproporcionar la asistencia técnica, pues, los pueblos indígenas y
    • sus organizaciones tienen el derecho decidir su asistencia técnicaque puede ser internacional o nacional y, entre las nacionales, laCONADI puede ser una posibilidad, en caso que tenga lascapacidades y otorgue las confianzas que los pueblos uorganizaciones indígenas precisan o deseanEl art.11 afirma que “el proceso de consulta indígena que regula elpresente Reglamento, se inspira en los principios contemplados enel Convenio No.169”, pero los autores del documento no indicancuáles son los “principios contemplados” o los que decidieroncontemplar, en todo caso, en la propuesta no se refleja la filosofíay la letra del C.169.En el art.12, se puede suponer que la argumentación de la “buenafe” habría que encontrarla en el principio de “bona fides” –uno delos principios básicos del derecho y uno de los pilaresfundamentales del derecho internacional– que, en ningún caso ocircunstancia (en el marco de una consulta de buena fe) puederemitirse a “entregar información relevante”, “absolver dudas” y/o“hacerse cargo de las observaciones para acogerlas o rechazarlas”.El mismo art. dice: “Se entenderá que falta la buena feespecialmente en los siguientes casos”, lo que implica que habríanotras faltas que no se indican y “falta [de] la buena fe”, deberíaentenderse como “mala fe”. Los casos b) y c) “especialmente”constitutivos o donde “falta la buena fe”, dejan la puerta abierta alas autoridades para no iniciar o interrumpir el diálogo, pero ¿quépasa si la(s) organización(es) indígena(s) considera(n) que lasautoridades gubernamentales están “imponiendo condiciones” y/oejecutando “hechos tendientes a forzar las negociaciones”?Se debe tomar nota que, en el art.12 de la propuesta, se habla de“absolver dudas”, pero, sin entrar en detalles etimológicos delverbo “absolver”, no aclara dudas ni –mucho menos– las resuelveo satisface y, aunque falta una –indispensable– coma se agrega“hacerse cargo de las observaciones, sea para acogerlas orechazarlas”, si esto no va en contra del espíritu y la letra delC.169, los autores de esta propuesta no leyeron o nocomprendieron el mencionado Convenio.El art.13, se refiere al “procedimiento apropiado” para que “lospueblos indígenas [consultados] tengan la posibilidad de influir”; esprobable que aquí esté el objetivo de la propuesta: los pueblosindígenas, en una consulta, solamente, tienen “la posibilidad deinfluir”. Para los pueblos indígenas la consulta es un momento dediálogo (franco, abierto y de buena fe) para resguardar susderechos ya adquiridos (en el C.169, en la DDPI o en otrosinstrumentos internacionales que tienen disposiciones específicas oaplicables a pueblos indígenas).
    • Los arts. 14, 15 y 17, en sus títulos están correctamenteformulados pero no se ajustan a lo dispuesto en el C.169 y la DDPIy, además, no integran la práctica internacional.El art.16, se refiere a las “instituciones representativas” de lospueblos indígenas. De conformidad con el C.169 y la DDPI, lospueblos indígenas deciden, definen, crean o designan sus propiasinstituciones representativas que –lógicamente– pueden sertradicionales o ad–hoc.El art.19 habla de la “oportunidad de la consulta” y precisa dossituaciones: a) las medidas (legislativas o administrativas) que seadopten en tiempos normales, y, b) aquellas que se adopten ensituaciones de excepcionalidad. El mismo art. precisa que para lasmedidas de “tiempos normales”, las consultas se harán antes deser enviadas al Congreso Nacional y las medidas de “tiemposexcepcionales” durante el trámite legislativo. En las medidasexcepcionales hay un problema serio porque la propuesta noprecisa si las medidas (legislativas o administrativas) adoptadas entiempo excepcional serán mientras dure la excepción o van a serpermanentes. Los pueblos indígenas del continente americanoconocen medidas adoptadas en situaciones de excepción que sehan perpetuado. Una propuesta hecha de buena fe debería indicarque toda medida excepcional estará en vigor o se aplicará mientrasdure la excepción y debería tener relación directa con la excepción,por ejemplo, exagerando un poquito, por causa de terremoto ¿sepuede prohibir el uso de las lenguas indígenas?, indudablemente,es exagerado pero, la imprecisión deja abierta la puerta paracualquier cosa.El art.21, titulado “contenido de la consulta”, no se refiere acontenido; el primer párrafo tiene un problema de redacción y enel segundo, no se entiende cuando dice “estos objetivos”.El art.23 que se refiere al “procedimiento de consulta”, es el típicotexto sibilino, pues el párrafo c) titulado “etapa de diálogo” –en lacuriosa concepción de los autores de la propuesta– cuasi define laconsulta cuando dice: “[la] finalidad [es] alcanzar un acuerdo olograr el consentimiento para que pueda dictarse la medida encuestión acogiendo dentro de lo posible, las observaciones ypropuestas de los pueblos indígenas afectados. Si finalizadas estasinstancias de diálogo no se logran acuerdos completos entre laspartes, el organismo público, procederá a evaluar su decisión deadoptar la medida o desistirse de ella, considerando la importanciade ésta para el interés nacional o bien común”. Ni más ni menospropone que “dentro de lo posible” la opinión “de los pueblosindígenas afectados” será considerada y además, es el Estadoquien decide lo que es “interés nacional o bien común” (laexperiencia dice que, en la mayoría de los casos, el “interés de lapatria” y el “bien común” son designaciones que –en general– nocontemplan ni consideran los derechos de los pueblos indígenas).
    • El art.24, se refiere a “suspensión y término del proceso deconsulta”; este art. prevé la suspensión de la consulta por “actos ohechos ajenos a las partes” (¿necesita comentarios?) y se pondrátérmino si no se respeta el “principio de buena fe” va de suyo quese trata de la mala fe de los pueblos indígenas porque, tal cual estáredactado el art., debe suponerse que, con respecto a los pueblosindígenas, los Estados “siempre actúan de buena fe”.Los arts. 25, 26 y 27 –por lo dicho anteriormente– no ameritancomentarios.4) A manera de conclusión.Por lo expuesto, la conclusión es evidente porque la propuestagubernamental –paradojalmente– no tiene “letra chica”, pues, esclarísimo que la finalidad y el objetivo es distorsionar y pervertir lafilosofía del C.169, anular la letra del art.6, ignorar lasdisposiciones respectivas de la DDPI, de los instrumentos afines,de todas las guías, directrices, declaraciones, programas de acción,resoluciones y documentos que se refieren a información,participación y consulta.