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Previdencia Ipea Previdencia Ipea Presentation Transcript

  • Previdência no Brasil debates, dilemas e escolhas folha de rosto.pmd 1 23/3/2007, 16:24
  • Governo Federal Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Ministro – Paulo Bernardo Silva Secretário-Executivo – João Bernardo de Azevedo Bringel Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e de programas de desenvolvimento brasileiro – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidente Luiz Henrique Proença Soares Diretoria Alexandre de Ávila Gomide Anna Maria T. Medeiros Peliano Cinara Maria Fonseca de Lima João Alberto De Negri Marcelo Piancastelli de Siqueira Paulo Mansur Levy Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-Chefe de Comunicação Murilo Lôbo URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria folha de rosto.pmd 2 23/3/2007, 16:24
  • Previdência no Brasil debates, dilemas e escolhas Paulo Tafner Fabio Giambiagi ORGANIZADORES folha de rosto.pmd 3 23/3/2007, 16:24
  • © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2007 Previdência no Brasil: debates, dilemas e escolhas/Paulo Tafner, Fabio Giambiagi, organizadores. – Rio de Janeiro: Ipea, 2007. 458 p.: diagr., gráfs., mapas, tabs. 1. Seguridade Social 2. Reforma Social 3. Sistemas de Previdência Social 4. Brasil. I. Tafner, Paulo Sérgio Braga II. Giambiagi, Fabio III. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. ISBN - 978-85-86170-94-2 CDD 368.4 As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou o do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. folha de rosto.pmd 4 23/3/2007, 16:24
  • APRESENTAÇÃO É com grande prazer que o Ipea presenteia o público com o livro Previdência no Brasil: debates, dilemas e escolhas, uma coletânea de artigos de pesquisadores da casa e de outras instituições. O livro oferece diversas dimensões da vida econômica e social que afetam ou são afetadas pelo sistema previdenciário brasileiro. A proposta é, basicamente, refletir sobre os temas atuais que coabitam com a questão da previdência social e, a partir daí, propor políticas futuras para mudanças e aprimoramentos. Ao longo dos últimos anos, em muitos países desenvolvidos, houve necessidade de reformas dos sistemas previdenciários. O alargamento do papel do Estado no pós-guerra trouxe, entre tantas ações promovidas pelo welfare state, a expansão dos benefícios previdenciários. No entanto, o desenho inicial desses sistemas não mais acompanhou as diversas mudanças ocorridas nas sociedades, implicando seu colapso com crescentes despesas e, em alguns casos, elevados déficits. Mas isso não foi privilégio dos países ricos. Mesmo países em desenvolvimento, com popu- lação jovem, também passaram a apresentar sintomas de estresse fiscal, exigindo que reformas fossem realizadas. Entre vários fatores que contribuíram para esse colapso, destacam-se as pro- fundas mudanças demográficas e no mercado de trabalho, com destaque para a crescente inserção da força de trabalho feminina, o novo padrão de emprego e, para economias menos desenvolvidas como a brasileira, o padrão da informalidade. Essas mudanças foram decisivas para a sustentabilidade dos sistemas previdenciários e formaram as forças motrizes das reformas. A participação da população idosa no total da população cresceu ininterruptamente, atingindo patamares próximos de 20%, com evidentes impactos financeiros. Mesmo com prosperidade econômica, as receitas passaram a não cobrir mais os gastos com benefícios, exigindo parcelas crescentes dos orçamentos públicos. A política de bem-estar foi colocada em xeque e ajustes tornaram-se necessários. A busca por soluções tornou-se premente e novos desenhos institucionais foram experimentados. Alguns países optaram por ajustes nos parâmetros dos sistemas, podendo ser mais ou menos severos, enquanto outros elegeram mudanças estruturais. Há bons argumentos para as duas opções, cabendo a cada país moldar apresenta.pmd 5 23/3/2007, 15:37
  • seu sistema segundo as vantagens e limitações específicas. Uma coisa, porém, é certa: qualquer que seja a preferência, é necessário que os sistemas de previdência busquem seu equilíbrio financeiro e econômico. A necessidade de reformas passou a existir na agenda político-econômica dos países e o Brasil não ficou de fora. Muito embora já tenha passado por duas reformas desde a Constituição de 1988, o sistema brasileiro continua com graves desequilíbrios financeiros, mesmo tendo ainda parcela reduzida de população idosa. Essa limitação vem se agravando continuamente e representa, hoje, verdadeiro sorvedouro de recursos públicos, limitando a capacidade de investimento do Estado brasileiro e exigindo elevada carga tributária. O crescimento do déficit previdenciário e seu conseqüente impacto na estrutura econômica e social têm motivado especialistas a buscarem alternativas de mudanças. Essa preocupação ultrapassou os limites da academia e dos centros de pesquisa e hoje já mobiliza as autoridades da área previdenciária. A criação pelo governo federal do Fórum Nacional da Previdência Social, no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), é um exemplo salutar da busca de aprimo- ramentos de nosso sistema, de modo a torná-lo estruturalmente equilibrado e sustentável. Mas sabemos também – e esta publicação detalha esse conhecimento – que sistemas de previdência não têm uma forma final, pois estão sujeitos a variações demográficas, do mercado de trabalho, do desempenho da economia. O caminho aqui proposto é indicar, de forma objetiva e clara, ajustes que nos permitam perenizar o sistema brasileiro de previdência, garantindo as conquistas realizadas, mas dotando-o de vigor financeiro e atuarial. Luiz Henrique Proença Soares Presidente do Ipea apresenta.pmd 6 23/3/2007, 15:37
  • AGRADECIMENTOS O livro Previdência no Brasil: debates, dilemas e escolhas é uma obra elaborada a partir da cooperação e dedicação de várias pessoas. Escrito por inúmeras mãos, cumpre a difícil função de aprofundar e orientar o debate sobre uma questão tão cara em nossa sociedade atualmente: a previdência social. Aqui estão presentes contribuições valiosas para uma discussão mais ampla sobre as mudanças pelas quais passa essa instituição, sem, no entanto, se ater a um discurso militante. A finalidade deste projeto não é convencer o público de que aqui se encontram as únicas soluções para o problema. Acreditamos que, além das visões apresentadas nesta edição, existem outras tão importantes quanto a nossa e que, uma vez reunidas, serão de grande valor para a nossa sociedade. Nossa intenção, antes de tudo, é fazer com que as idéias expostas neste trabalho se tornem instrumentos importantes para um aprofundado debate, e que este debate, por sua vez, permita a formulação de políticas públicas que visem corrigir as distorções dessa grave questão social. Confiamos que, finalizada a leitura, con- quistaremos o leitor, mesmo o mais leigo, para que seja capaz de elaborar por si só uma reflexão bastante atual sobre o sistema de previdência social. Comprometidos com essa missão estão os esforços de dedicados técnicos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), assim como dos pesquisadores de diversas instituições externas que não hesitaram um só momento em participar deste laborioso projeto. Agradecemos aos autores Sérgio Guimarães Ferreira, Ana Amélia Camarano, Solange Kanso, Milko Matijascic, José Cechin, Andrei Domingues Cechin, José Márcio Camargo, Maurício Cortez Reis, Marcelo Neri, Mônica Mora, Ricardo Varsano, Rodrigo Leandro de Moura e Jaime de Jesus Filho. Agradecemos também a Isabela Estermínio de Melo, que contribuiu para a elaboração de gráficos e tabelas que constam neste trabalho, e a Felipe Pinheiro e Marcelo de Sales Pessoa pela participação na preparação inicial dos trabalhos. Carolina Botelho M. da C. Giglio foi fundamental na fase final do trabalho, lendo e conferindo inúmeras vezes os originais de modo a facilitar o trabalho da equipe editorial. agradecimentos.pmd 7 23/3/2007, 15:51
  • Somos gratos ainda à equipe do Editorial do Ipea-RJ, composta por Roberto das Chagas Campos, Camila Guimarães Simas (que também assina a capa), Carlos Henrique Santos Vianna, Leandro Daniel Ingelmo, Lúcia Duarte Moreira, Alejandro Sainz de Vicuña, Tamara Sender, Elisabete de Carvalho Soares, Míriam Nunes da Fonseca, Eliezer Moreira e comandada por Marcos Hecksher, responsá- vel pelo trabalho de edição, revisão, diagramação e editoração desta obra. Antonio Semeraro Rito Cardoso e Ângela Moura nos forneceram apoio operacional e administrativo. Somos também muito gratos a Maria Tereza de Marsillac Pasinato, Juliana Leitão e Mello e Marcos Eugênio da Silva, que leram e comentaram alguns dos capítulos presentes. Finalmente, nossos sinceros agradecimentos ao presidente do Ipea, Luiz Henrique Proença Soares, e ao diretor de Estudos Macroeconômicos, Paulo Mansur Levy, pela preciosa contribuição para que este projeto alcançasse êxito. Paulo Tafner Fabio Giambiagi Organizadores agradecimentos.pmd 8 23/3/2007, 15:51
  • SUMÁRIO INTRODUÇÃO 11 Paulo Tafner e Fabio Giambiagi PARTE 1 O CONTEXTO DO DEBATE SOBRE A PREVIDÊNCIA SOCIAL CAPÍTULO 1 SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS 29 Paulo Tafner CAPÍTULO 2 SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS NO MUNDO: SEM “ALMOÇO GRÁTIS” 65 Sergio Guimarães Ferreira CAPÍTULO 3 DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 95 Ana Amélia Camarano e Solange Kanso PARTE 2 DISCUTINDO REGIMES E REFORMAS PREVIDENCIÁRIAS CAPÍTULO 4 SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES 141 Sergio Guimarães Ferreira CAPÍTULO 5 REFORMA DA PREVIDÊNCIA NOS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO 185 Milko Matijascic PARTE 3 ELEMENTOS QUE JUSTIFICAM A NECESSIDADE DE REFORMA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO NO BRASIL CAPÍTULO 6 DESEQUILÍBRIOS: CAUSAS E SOLUÇÕES 219 José Cechin e Andrei Domingues Cechin CAPÍTULO 7 LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: INCENTIVANDO A INFORMALIDADE 263 José Márcio Camargo e Maurício Cortez Reis Indice.pmd 9 23/3/2007, 15:36
  • PARTE 4 PARÂMETROS PARA REFORMA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO NO BRASIL CAPÍTULO 8 INFORMALIDADE 285 Marcelo Neri CAPÍTULO 9 FINANCIAMENTO DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL 321 Ricardo Varsano e Mônica Mora CAPÍTULO 10 TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMA ABORDAGEM SEMIPARAMÉTRICA 349 Rodrigo Leandro de Moura, Paulo Tafner e Jaime de Jesus Filho CAPÍTULO 11 SIMULANDO O DESEMPENHO DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO: SEUS EFEITOS SOBRE A POBREZA SOB MUDANÇAS NAS REGRAS DE PENSÃO E APOSENTADORIA 401 Paulo Tafner CAPÍTULO 12 ALGUMAS PROPOSTAS PARA O APRIMORAMENTO DE NOSSO SISTEMA 441 Paulo Tafner e Fabio Giambiagi Indice.pmd 10 23/3/2007, 15:36
  • INTRODUÇÃO Paulo Tafner* Fabio Giambiagi** Em praticamente todos os países, os sistemas previdenciários passaram a sofrer pressões por reformas a partir das décadas finais do século passado. Essas pressões refletem as profundas mudanças que ocorreram nas relações econômicas e sociais. As manifestações visíveis dessas dificuldades estruturais são primariamente ex- pressas em termos de crescentes déficits dos sistemas previdenciários. As reformas começaram na década de 1970 nos países desenvolvidos e, na grande maioria dos casos, o processo de ajustamento se estendeu por todo o período desde então, chegando até o presente. Na América Latina, o processo de reforma se concentrou na década de 1990, mas de forma pioneira e inovadora, o Chile, em 1981, fez uma reforma radical de seu sistema previdenciário, transferindo-o ao setor privado. Como outros exemplos ilustrativos, podem ser citados: a Bélgica, que em 1972 eliminou a indexação de benefícios e em 1992 promoveu ajustamentos nas taxas de reposição; a Alemanha, que promoveu uma primeira reforma em 1972, com subseqüentes modificações nas décadas de 1980 e 1990, entre as quais a equiparação das idades de aposentadorias de homens e mulheres buscando reduzir o custo de seu sistema, uma vez que em 1993 este atingiu perigosos 10,3% do produto;1 a França, que fez uma grande reforma em 1983, já estando em curso nova rodada de reformas, tendo em vista fatores demográficos e de desempenho do mercado de trabalho;2 a Itália, que promoveu uma reforma em 1992, visando adiar a data de aposentadoria dos trabalhadores;3 e o Japão, cuja reforma de 1994 foi motivada fortemente pelo componente demográfico. O caso do Japão é muito * Coordenador de Estudos de Previdência da Diretoria de Estudos Macroeconômicos do Ipea. ** Coordenador do Grupo de Acompanhamento de Conjuntura da Diretoria de Estudos Macroeconômicos do Ipea. Cedido pelo BNDES. 1. Note-se que, no caso da Alemanha, devido ao processo de unificação na década de 1990, ainda está em andamento o ajuste de dois sistemas diferentes, o que tem levado vários analistas a preverem nova rodada de reformas para breve (BÖRSCH-SUPAN, 1997; FITZENBERGER et al., 1995). 2. Ver, a respeito, Blanchet e Marioni (1996), Dangerfield (1994) e Marchand e Thélot (1991). 3. Deve-se destacar que a Itália, já em 1990, apresentava grave desequilíbrio demográfico: o número de crianças por mulher era apenas de 1,3 e a expectativa de vida ao nascer era de 73,6 anos para homens e 80,2 para mulheres. Esses números agravaram-se ainda mais e eram, em 1995, respectivamente, 1,18, 75,3 e 81,7. Ver, a respeito, Livi Bacci (1995). Introd.pmd 11 23/3/2007, 15:38
  • 12 PAULO TAFNER – FABIO GIAMBIAGI interessante porque seu sistema de previdência adquiriu o formato vigente (antes da reforma) em 1961 e sobreviveu sem reformas por mais de 30 anos. Nesse mesmo período, as pressões demográficas foram devastadoras: a taxa de fertilidade caiu de 2,8 em 1965 para 1,4 em 1996; a taxa de dependência (proporção de habitantes de 65 anos somada à proporção de habitantes com idade entre 20 e 65 anos) saltou de 0,10 em 1940 para 0,24 em 1995. O resultado foi que os gastos subiram de 4,9% do Produto Interno Bruto (PIB) em 1961 para 14,1% em 1996.4 Também os casos da Suécia, do Canadá e da Espanha são exemplos do pro- gressivo processo de reforma de seus sistemas, e em especial a Suécia e a Espanha são modelos distintivos. A Suécia foi o primeiro país a ter um sistema de cobertura universal desvinculado da ocupação. Já a partir da segunda década do século pas- sado dispunha de um sistema universalizado. Passou por progressivas reformas em 1935, 1946 e 1976. Dada a preocupante dimensão nas contas públicas que a previdência assumiu, comprometendo 20% do PIB em 1994, nesse mesmo ano o país empreendeu nova reforma de seu sistema, implementada a partir de 1998, reduzindo a taxa de reposição, estabelecendo penalidades no caso de aposentadorias antecipadas para as coortes nascidas a partir de 1938 (ver ARONSSON; WALKER, 1997; WADENSJO, 1996)5 e pondo em prática um sistema “quase capitalizado” (ver capítulo 4). A Espanha, em 1900, estabelece o seguro social obrigatório para trabalhadores do setor público e, somente em 1919, cria o sistema de previdência para trabalhadores com baixa renda. A partir de 1939 o sistema se expande e se universaliza, mas apenas em 1950 adquire características de universalização, com os contornos formais que o definiram até as reformas mais recentes. A primeira delas ocorre em 1963, ajustando limites de contribuição por categoria profissional, propondo a criação de fundos específicos dos planos de previdência e a eliminação de limites de renda para participação no sistema. Novas reformas ocorreram em 1977, 1985 e, com o crescimento da participação dos gastos de previdência (11,5% do PIB em 1994) e em função das transformações demográficas (expectativa de vida passou de 69,9 em 1960 para 76,9 em 1991), nova reforma foi realizada em 1997.6 Canadá e Reino Unido são sistemas com peculiaridades interessantes. No Canadá a pressão por reformas iniciou-se apenas nos anos finais do século XX, pois seus gastos com previdência, que representavam apenas 2,0% de seu produto 4. Ver, a respeito, Yashiro e Oshio (1999), Takayama (1992) e Yashiro (1997). 5. A Suécia, a Itália e a Polônia são casos inovadores pela introdução de um sistema baseado na capitalização nocional. Ver detalhes no capítulo 4. 6. Para maiores detalhes, ver Barea (1995), Fernández Cordón (1996), Herce et al. (1996) e Piñera e Weisntein (1996). Introd.pmd 12 23/3/2007, 15:38
  • INTRODUÇÃO 13 em 1970, saltaram para 5,3% em 1995, com tendência ascendente,7 percentual reduzido se comparado aos demais países desenvolvidos. O caso do Reino Unido é distintivo porque o sistema público sempre foi limitado, cabendo aos fundos privados praticamente metade da cobertura de previdência. Na América Latina, as reformas começaram na década de 1980 e, desde então, mais de uma dezena de países passou por reformas de seus sistemas. O processo foi iniciado com o Chile, em 1981,8 e se concentrou fortemente na década de 1990: Peru (1993), Colômbia (1994), Argentina (1994), Uruguai (1996), Bolívia (1997), México (1997), Brasil (1998 e 2003), El Salvador (1998), Nicarágua (2001) e Costa Rica (2001). A onda reformista que varreu a América Latina variou em termos de formas de implementação, desenho do sistema, intensidade, e mesmo sistemas políticos sob os quais foram feitas as reformas. Teve, entretanto, uma característica em comum: em maior ou menor grau visou equilibrar sistemas públicos e abrir espaço para atuação da iniciativa privada (ver capítulo 5). É importante lembrar que isso é um traço distintivo e pioneiro das reformas na América Latina. Distintivo porque as reformas foram feitas muito antes de esses países terem completado o que se convencionou chamar de transição demográfica,9 que, como será visto, constitui-se em um dos maiores motivadores das reformas implementadas nos países desen- volvidos; pioneiro porque na América Latina transitou-se de sistemas estatais regidos pelo princípio de repartição para sistemas privados e compulsórios de poupança regidos pelo princípio de capitalização. Por sua disseminação e amplitude, as reformas da América Latina ensejaram um caloroso debate acerca do papel do Estado enquanto provedor de seguro. O fato de o Chile ditatorial ser o primeiro país a promover a reforma de seu sistema em moldes bastante liberais motivou debate igualmente caloroso acerca das con- dições políticas para implantação de reformas chamadas de estruturais, que redu- ziram fortemente o papel do Estado e transferiram para o setor privado o papel proeminente dos sistemas previdenciários.10 Argumentou-se ainda que o processo de reforma que assolou a América Latina envolvia mecanismos internacionais de 7. Ver, a respeito, Baker e Benjamin (1996) e Burtless e Moffitt (1986). 8. O caso brasileiro apresenta uma história muito interessante de progressiva extensão de benefícios até a universalização definida na Constituição de 1988. Sobre essas reformas, ver, entre outros, Coelho (2003), Esping-Andersen (2003), Mesa-Lago (1994, 1996, 1997, 2003), Ensignia e Diaz (1997), Holzmann, (1997); Lacey (1996); Madrid (1999); Matijascic (2002); Queisser (1995); Remmer (1998); Smith, Acuña e Gamarra (1994). 9. Detalhes sobre aspectos demográficos poderão ser vistos no capítulo 3. 10. Há farta literatura sobre isso. Ver, a respeito, entre outros, Brooks (1998), Kay (1999), Mesa-Lago (1999), Muller (2000) e Huber e Stephens (2000). Orenstein (2000) e Muller (1999) analisam países do Leste Europeu. Discussão detalhada é encontrada no capítulo 5. Introd.pmd 13 23/3/2007, 15:38
  • 14 PAULO TAFNER – FABIO GIAMBIAGI transmissão de idéias, sobretudo aquelas de cunho neoliberal, amplamente apoiadas nas instituições multilaterais, ainda que a reforma chilena tenha ocorrido mais de uma década antes do principal documento proponente de reformas.11 Mas por que os sistemas previdenciários estão em xeque mundo afora? Basi- camente por três razões: primeiro, porque algumas variáveis que determinam o equilíbrio dos sistemas estão sofrendo alterações que caminham no sentido de reduzir o período de contribuição e/ou aumentar o tempo de recebimento de benefícios. Segundo, porque essas variáveis (ligadas principalmente a mudanças demográficas e do mercado de trabalho) são, em sua grande maioria, determinadas fora do sistema de previdência e são, em geral, variáveis de resultado, ou seja, variáveis sobre as quais pouco se pode fazer diretamente, ainda que isso seja possível e necessário. Terceiro, porque a estrutura de incentivos dos sistemas previdenciários age no sentido de reforçar os efeitos desestabilizadores de variáveis externas. Essa estrutura é regulada por normas legais que, com freqüência, são rígidas (no caso brasileiro, mas não apenas nele, elas são constitucionais), o que limita, e algumas vezes praticamente impede, que ajustamentos dos sistemas previdenciários sejam feitos com a velocidade adequada, com conseqüências negativas sobre sua sustentabilidade. O ponto inicial para se compreender a questão das reformas é entender, pelo menos em linhas gerais, os sistemas de previdência. Se no passado mais remoto do século XVIII os infortúnios associados ao mundo laboral, como o acidente de trabalho, a invalidez, a perda de capacidade de trabalho decorrente da velhice e mesmo a morte prematura do arrimo, eram questões privadas e condenavam a família à miséria e à degradação, aos poucos formou-se o entendimento de que essas questões transcendiam a esfera privada. Desse entendimento decorre a idéia de que os custos do infortúnio e da perda de capacidade laboral poderiam e deveriam ser mitigados pelo conjunto da sociedade – ou pelo menos pelo conjunto daqueles que estavam diretamente envolvidos na atividade laboral, ou estivessem mais ex- postos a riscos. É essa, aliás, a forma como nascem os primeiros sistemas de cober- tura previdenciária: planos de cobertura de eventos restritos a apenas algumas – e às vezes apenas uma – categorias profissionais.12 11. Ver, a respeito, Stallings (1994), Lo Vuollo (1996) e World Bank (1994). 12. A idéia de um seguro contra a depreciação permanente do capital humano é anterior ao modelo alemão e remete às sociedades de assistência mútua organizadas por guildas na própria Alemanha, antes de Bismarck. Também na França napoleônica bancos forneciam seguro contra invalidez subsidiado pelo Estado. O que distinguia o caso alemão pós-Bismarck de mecanismos de proteção predecessores era sua natureza compulsória e contributiva, estruturada sob a forma de sistema gerenciado e suportado pelo Estado. Introd.pmd 14 23/3/2007, 15:38
  • INTRODUÇÃO 15 Por suas características, a organização desses sistemas foi, desde seu início, na Alemanha, em 1889, a partir de iniciativa do chanceler Otto von Bismarck,13 fundada sob a forma e a técnica de seguros, baseada em contribuições compulsórias de trabalhadores (segurados) e de patrões. Os segurados que porventura fossem atingidos pelos infortúnios do destino ou que perdessem sua capacidade laboral por velhice (na Alemanha, a partir de 70 anos de idade) passavam a usufruir de benefícios – normalmente reposição de uma fração de sua renda quando em ativi- dade – em dinheiro, razão pela qual, nessas situações, passavam a ser chamados de beneficiários.14 Ao fundar um sistema de seguro social sob controle, gerenciamento e operação do Estado e estruturado com base em contribuições de trabalhadores e de seus patrões, o Estado moderno trouxe para si o risco implícito associado a esse sistema. Entenda-se risco implícito aquele associado ao desequilíbrio entre o montante esperado de contribuições e o montante esperado de pagamentos (benefícios). Esses riscos decorrem de alteração das variáveis que em geral não estão sob controle dos sistemas de previdência e muitas vezes não estão sequer sob controle direto do Estado. A mais evidente dessas variáveis é a mudança da estrutura demográfica, mas existem outras, como as condições macroeconômicas e, em especial, aquelas ligadas ao mercado de trabalho. O primeiro tipo de desequilíbrio – o demográfico – tem sido, em geral, a mola propulsora das reformas dos países desenvolvidos, mas não apenas deles. Outra característica dos modelos de previdência que foram estabelecidos na maioria dos países ao longo de todo o século XX é que foram estruturados num sistema de repartição,15 o que implica que ele funciona como mecanismo de trans- ferência e redistribuição de renda, com inexoráveis conflitos distributivos de duas naturezas distintas: a) conflitos distributivos intrageracionais, ou seja, que existem entre indivíduos de uma mesma geração, por exemplo, entre homens e mulheres, pobres e ricos, entre indivíduos mais e menos escolarizados, entre pessoas saudáveis e pessoas doentes, pessoas que trabalham e pessoas que não trabalham, pessoas que poupam e pessoas que não poupam etc.; e b) conflitos distributivos intergeracionais, aqueles entre jovens e velhos que disputam entre si os recursos e os custos de transferências. Mais modernamente, aliás, tem sido reconhecido – e 13. Essa é a lógica que regeu a consolidação do seguro social implementada pelo chanceler Bismarck na Alemanha a partir de 1883 e que deu origem a praticamente todos os planos de previdência do mundo até nossos dias. 14. Sistema alternativo financiado por impostos gerais destinados a garantir renda mínima vitalícia para idosos pobres foi instituído na Dinamarca (1891), na Nova Zelândia (1898), na Austrália (1908) e na Inglaterra (1908). 15. Ver detalhes no capítulo 2. Em síntese, modelos de repartição envolvem redistribuições entre gerações, em favor das gerações mais velhas, pela dissociação em termos de valor presente entre financiamento e benefício. Introd.pmd 15 23/3/2007, 15:38
  • 16 PAULO TAFNER – FABIO GIAMBIAGI corretamente reconhecido – que o conflito intergeracional envolve também indi- víduos que ainda não nasceram.16 É importante notar que a sociedade, através de mecanismos de escolha pú- blica, define o grau e a forma da distribuição de recursos quando elege um parti- cular sistema de previdência. Ocorre que, uma vez tomada a decisão inicial, ela “vale para sempre” ou, mais precisamente, até que uma “reforma” seja feita. Em geral, a iniciativa de estabelecimento de sistemas de previdência ocorreu com envolvimento e deliberação de apenas uma geração, aquela dos que já se aposentaram, fazendo com que as gerações mais novas arcassem com a maior parcela de custos. Isso porque a geração mais jovem ou não estava apta a participar politicamente da decisão ou simplesmente sequer havia nascido. É certo também que, se alguns efeitos decorrentes dessas escolhas são previsíveis e, nessa medida, refletem preferências e escolhas deliberadas, outros não o são. Como afirmam Gillion et al. (2000, p. 13): “Some effects of social security, however, may be undesired, due either to inherent trade-offs in the design of systems or to consequences unanticipated when systems were designed”. Mas há um quase consenso de que o desenho institucional que define os sistemas de previdência tem peso crucial em seu desempenho. É ele, portanto, que deve ser reformado e aprimorado através das reformas, até porque as outras variáveis que o afetam, como a demografia e o crescimento econômico, não são controláveis. Enquanto as economias se desenvolviam em ritmo forte no pós-guerra e a população que crescia era jovem e economicamente ativa, os sistemas permitiram forte transferência líquida de renda para as gerações mais velhas, sem que houvesse graves desequilíbrios. Essa transferência líquida num ambiente de prolongado crescimento econômico pôde propiciar alto padrão de vida aos aposentados. Esse é o caso dos países-membros da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), dos Estados Unidos e do Canadá, cujos aposentados desfrutam de elevado nível de bem-estar. A conjugação de sistemas generosos de previdência com pressão política exercida por grupos sociais organizados, especialmente no campo trabalhista, fez com que até mesmo trabalhadores com baixa qualificação e produtividade pudessem auferir benefício previdenciário de elevado valor.17 Mas quando o fator demográfico age no sentido de elevar a participação relativa dos idosos e a concorrência internacional define um padrão competitivo 16. Ver, por exemplo, Rangel e Zeckhauser (2001), Bohn (2001) e Campbell et al. (2001). 17. Ver, a respeito, Myles (2002). Introd.pmd 16 23/3/2007, 15:38
  • INTRODUÇÃO 17 com desemprego estrutural mais elevado, o sistema apresenta dificuldades de fi- nanciamento e de sustentabilidade, passando a exigir reformas. O caso brasileiro não foge a esse padrão. Ao longo do século XX expandiu cobertura e benefícios, fez duas reformas em apenas cinco anos e está na iminência de uma terceira reforma. O que há de especial em nosso caso é: a) sua dimensão, seja em termos de número de contribuintes – aproximadamente 32 milhões de contribuintes para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) –, seja de novos benefícios concedidos – em 2005, 3.966.724 (ver MPAS, 2006) –, seja ainda em termos de volume de recursos arrecadados e/ou transferidos – em 2005, R$ 108,2 bilhões de arrecadação líquida (5,58% do PIB) e R$ 146,0 bilhões de benefícios do RGPS (7,54% do PIB) (ver MPAS, 2006) –, constituindo-se mesmo em um gigan- tesco e muitas vezes ineficiente programa de redução de pobreza (ver capítulos 10 e 11); b) o sistema de previdência no Brasil tem sido um severo elemento de restrição fiscal, atingindo déficits da ordem de 5% do PIB, marca que coloca o país no grupo dos maiores déficits previdenciários do mundo;18 e c) nossa previ- dência está ligada à área de assistência à saúde, compondo um complexo sistema de seguridade social com fortes transferências de renda e que envolve a ação de diversos entes federativos e conta com um intrincado sistema de financiamento19 (sobre esse último aspecto ver o capítulo 9). Por que, diante dessas particularidades e tendo em vista que duas reformas já foram feitas – a primeira em 1998, quando se procurou estabelecer regras mais rígidas para obtenção do benefício previdenciário, atingindo o sistema geral e os sistemas próprios do funcionalismo público, e a segunda em 2003, quase exclusi- vamente voltada para o setor público –, o quadro que se apresenta é profunda- mente desalentador em termos de sustentabilidade, fazendo com que uma terceira reforma seja necessária? Por que ainda continuamos com enormes desajustes e desequilíbrios, com intensas transferências de renda entre gerações e entre grupos sociais? Porque não reconhecemos as profundas mudanças que ocorreram no mundo do trabalho, cujas manifestações mais visíveis são o elevado desemprego e a gigantesca e estrutural informalidade e, por conseqüência, não nos dedicamos a discutir formas de incorporar efetivamente esse enorme contingente ao mundo da formalidade. 18. A terceira das três particularidades de nosso sistema tem certamente ensejado os mais acalorados debates. Ver, a respeito, entre outros, Giambiagi et al. (2004), Giambiagi e Além (1997), Cechin (2005), Matijascic (2006), Zylberstajn, Souza e Afonso (2006), Tafner (2006), Oliveira, Beltrão e Ferreira (1997), Oliveira, Beltrão e David (1999). 19. Ao incorporar elementos típicos de assistência social, a previdência brasileira engessa sua estrutura e limita as possibilidades de ajustamento como resposta às alterações das variáveis que determinam a sustentabilidade do sistema que, como dito, são determinadas, em sua grande maioria, fora dele. Introd.pmd 17 23/3/2007, 15:38
  • 18 PAULO TAFNER – FABIO GIAMBIAGI Porque nos recusamos a aceitar que os ganhos civilizatórios obtidos pela sociedade brasileira e expressos pela crescente esperança de vida de nosso povo não podem ser privadamente incorporados pelos mais velhos, com custos exagerados sobre as gerações mais novas, com evidentes impactos sobre a distribuição etária da pobreza. Porque nos recusamos a remover privilégios inaceitáveis de certos grupos sociais, a pretexto de zelar por direitos justificáveis. Porque construímos e preservamos uma estrutura de incentivos que penaliza o contribuinte da previdência que, afinal, poupa com esforço ao longo de toda uma vida de trabalho árduo, instável e de baixa remuneração. Porque, por outro lado e finalmente, teimamos em conceder benefícios elevados, muitas vezes generosos e freqüentemente sem cobertura de receitas correspondentes. O presente trabalho, que compila os esforços analíticos de pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e de outras instituições, analisa cada uma das principais variáveis determinantes do desempenho do sistema previdenciário brasileiro, trazendo ao leitor reflexões teóricas sobre a questão, a análise e o histórico do sistema brasileiro de seguridade e previdência e, também, informações comparativas da experiência internacional. Inicialmente é necessário que o leitor tenha em mente que o equilíbrio de sistemas previdenciários está diretamente associado: às condições macroeconômicas, como crescimento do produto e da pro- dutividade e taxa de juros real de longo prazo; às condições e evolução do mercado de trabalho, como o nível e a compo- sição do emprego; à dinâmica demográfica, esta em grande medida determinada pelas condições de saneamento, de higiene, de saúde e de hábitos da população; e aos critérios de contribuição e de elegibilidade – os denominados parâmetros técnicos do sistema como alíquotas de contribuição,20 idade de aposentadoria, tempo de contribuição etc. Essas variáveis – que são em maior ou em menor grau reguladas e afetadas por instituições, regras e regulamentos – estão em constante mudança, e em cada país em estágios diferentes, fazendo com que os efeitos não sejam iguais em todo lugar. Por isso, produzem efeitos dessemelhantes sobre os respectivos sistemas e determinam diferentes graus de premência de reformas: em alguns casos há tempo 20. Obviamente, o efeito pode ser inverso ao esperado. Se as alíquotas são muito elevadas, como no caso brasileiro, por exemplo, podem atuar como incentivo ao desemprego e à informalidade, reduzindo o volume de arrecadação do sistema. Introd.pmd 18 23/3/2007, 15:38
  • INTRODUÇÃO 19 para ajustamentos suaves, como é o caso do Brasil, e, em outros, as reformas são mais urgentes. No presente trabalho, além dos aspectos estritamente técnicos, cada autor, sempre que possível, buscou esmiuçar as complexas conexões entre economia e instituições. A porta de entrada e o enredo é o sistema previdenciário, a trama, as instituições e seus efeitos sobre o comportamento dos indivíduos, à semelhança do que já tem sido feito por diversos autores.21 Com o intuito de fazer da leitura algo não muito maçante, este trabalho está organizado em 12 capítulos, sendo o último uma proposta de reforma de nosso sistema que os organizadores submetem ao escrutínio técnico, esperando contribuir para o debate e para o aprimoramento de nosso sistema previdenciário. O primeiro capítulo apresenta alguns conceitos fundamentais que envolvem o debate sobre previdência e seguridade. Também apresenta e analisa modelos explicativos para a participação do Estado na provisão de serviços de previdência. Em seguida discute a importância do aparato institucional que regula os sistemas de seguridade e previdência, aí destacando a fundamental importância que as regras formais assumiram na conformação dos programas. Com o intuito de deixar o leitor confortável com o que encontrará nos demais capítulos, são destacados os principais aspectos relevantes na determinação do desempenho dos sistemas previdenciários. O capítulo 2 aprofunda o conteúdo do primeiro capítulo e faz sólido exame sobre a racionalidade econômica, do ponto de vista normativo e da economia política, para a existência de sistemas previdenciários, tais como desenhados hoje nos principais países do mundo. Em seguida discute os custos implícitos na ma- nutenção desses sistemas, representados principalmente pelas distorções sobre as decisões de consumo e de poupança e da oferta de trabalho. Como método da discussão, compara modelos “puros” sob a ótica da maximização do bem-estar da sociedade. Ao final, aborda a questão do custo de transição. Em conjunto com o primeiro capítulo, define a abordagem que os editores dão à questão da previdência. O capítulo 3 faz um estudo detalhado sobre as questões demográficas no Brasil. Destaca com toda a magnitude o processo de envelhecimento progressivo da população brasileira. Em síntese, a alta fecundidade do passado aliada à redução da mortalidade resulta num crescimento elevado desse contingente nos próximos 30 anos, representando um desafio ao financiamento desse processo e impondo a necessidade de ajustes no sistema previdenciário brasileiro. 21. Ver, por exemplo, o livro de Gruber e Wise (1999) e todos os capítulos de estudos de casos de países. Introd.pmd 19 23/3/2007, 15:38
  • 20 PAULO TAFNER – FABIO GIAMBIAGI O capítulo 4, com base na discussão teórica realizada nos capítulos iniciais, avalia as reformas empreendidas nos países desenvolvidos. Casos emblemáticos como os da Alemanha, da França, do Japão, dos Estados Unidos e dos pioneiros dos sistemas de contas nocionais (Suécia e Itália) são analisados em profundidade, destacando-se, em cada caso, particularidades relevantes. A análise do Reino Unido é aprofundada por ser este um dos poucos países da Europa, entre aqueles com sistemas de repartição, que não passa por sérios problemas no seu sistema previdenciário, dadas a suave transição demográfica e a reduzida taxa de reposição dos benefícios previdenciários em relação ao salário médio. O capítulo 5 é um contraponto do anterior. Faz uma interessante discussão das reformas empreendidas pelos países latino-americanos, à luz de reflexões e resultados de duas décadas de experiência do processo de reformas privatizantes do continente. Aspectos como a reduzida taxa de adesão ao sistema, assim como os ligados à estrutura de concorrência e dos custos de administração dos planos previdenciários, são cuidadosamente analisados e podem oferecer pistas sobre ca- minhos que o Brasil pode trilhar na busca de aprimoramentos de seu sistema. No capítulo 6 reconhece-se que a previdência no Brasil vem cumprindo importante papel de redistribuição de renda, mas se advoga por uma clara separação entre previdência e assistência. A primeira, contributiva e atuarial, desempenhando papel marginal em termos distributivos; a segunda, por oposto, devendo assegurar renda aos necessitados, sem caráter contributivo. Considerada essa separação, concentra-se de forma clara e objetiva na componente previdenciária e em especial nos benefícios previdenciários programáveis, dedicando-se à avaliação de algumas das regras atualmente existentes e suas limitações. Por fim, avaliam-se os efeitos financeiros sobre o sistema de alguns aprimoramentos das regras que regulam a elegibilidade de benefícios programados. O capítulo 7 apresenta interessante discussão sobre o componente assistencial de nosso sistema de seguridade, conhecido como Lei Orgânica de Assistência Social (Loas), e seu impacto sobre a informalidade. Busca-se avaliar se após a aprovação da Loas, implementada em 1993, teria havido aumento da informalidade, tendo em vista que a lei garante o acesso a aposentadorias sem exigir contribuição prévia para a previdência social e em valor equivalente ao piso previdenciário. O estudo é feito estimando, para o grupo potencialmente mais afe- tado pela legislação, a mudança na probabilidade de contribuir para a previdência antes e depois da criação da Loas e comparando seus resultados com os de traba- lhadores menos afetados pela legislação. Os resultados indicam que, com a intro- dução da Loas, diminuíram as contribuições para a previdência social dos traba- Introd.pmd 20 23/3/2007, 15:38
  • INTRODUÇÃO 21 lhadores mais jovens e com pouca escolaridade, evidenciando, mais uma vez, que as instituições determinam em grande medida a ação dos indivíduos e, no caso dos sistemas previdenciários, podem ser determinantes de seu desempenho. O capítulo 8 é voltado aos aspectos ligados ao mercado de trabalho, e em linha com o capítulo anterior seu desempenho recente é analisado, com ênfase na informalidade e nos impactos que instituições do mercado de trabalho podem exercer sobre o sistema de previdência. Em complemento, é analisada a crescente participação feminina na atividade econômica e também avaliado seu impacto sobre o sistema previdenciário. Em linha com muitos trabalhos, procura mostrar como instituições afetam o comportamento dos agentes, no caso com evidentes impactos na previdência brasileira. O capítulo 9 discute o financiamento da previdência brasileira. Apresenta a evolução das receitas e despesas e destaca o crescente desajuste entre ambas, o que vem exigindo aportes crescentes de recursos do Tesouro. Na discussão que faz sobre as receitas, avalia a adequação das mesmas tendo em vista sua capacidade de gerar os recursos necessários ao financiamento e seus efeitos econômicos. Ainda nesse capítulo, traça-se um panorama analítico das principais propostas de mu- dança no financiamento da previdência já apresentadas, destacando, em cada caso, suas vantagens e desvantagens. Os capítulos 10 e 11 tratam de um mesmo tema, com enfoques que se complementam. O capítulo 10, utilizando modelos semiparamétricos, estima as funções de densidades contrafactuais de diversos atributos e corrobora a tese de que a previdência, de fato, reduz a pobreza no Brasil, ainda que esse efeito não seja homogêneo por gênero, nem por idade. Esse resultado, se de um lado deixa claro que a previdência atua no sentido de redução da pobreza, de outro levanta sérias questões sobre o uso desse instrumento, dada sua reduzida potência. O capítulo 11 faz uma ampla comparação das regras de concessão do bene- fício de pensão por morte e mostra que nosso sistema é especialmente generoso. De fato, comparado a duas dezenas de países de diversos continentes com variados graus de desenvolvimento, constata-se que o Brasil é o que possui condições de acesso menos restritivas ao benefício de pensão por morte: não exige idade mínima de acesso do cônjuge, não tem carência contributiva, permite o acúmulo de bene- fícios e renda de trabalho, não exige período mínimo de coabitação, nem casa- mento. Concede 100% do valor segurado (aposentadoria ou renda do trabalho) e não prevê extinção do benefício, exceto com a morte da(o) viúva(o). Para cada país analisado, simula-se a aplicação de suas regras para a realidade brasileira. Os resultados são inequívocos: para todos os casos, haveria redução do volume de Introd.pmd 21 23/3/2007, 15:38
  • 22 PAULO TAFNER – FABIO GIAMBIAGI gastos com esses benefícios. O capítulo conclui revelando que, se a economia de recursos fosse utilizada em um programa focalizado que transferisse recursos para os segmentos mais pobres do país, haveria expressiva redução da pobreza, sobretudo entre os grupos etários mais jovens, o que revela um traço perverso de nosso sistema previdenciário: concentra recursos entre os mais velhos, retirando da infância e da juventude, que são os segmentos mais pobres do país. O capítulo final consolida os principais aspectos apresentados e discutidos no livro e apresenta para a discussão pública um conjunto sistematizado de pro- postas de aprimoramentos de nosso sistema previdenciário, visando solucionar ou pelo menos amenizar de forma mais perene os problemas apontados nos capítulos precedentes. Ao reconhecer que nossos problemas são graves, mas que temos tempo para ajustes, a proposta apresentada contempla três princípios fundamentais: a) estabelece gradualismo de implementação, fator importante para evitar soluções de continuidade e injustas penalizações; b) define uma carência de quatro anos para entrada em vigor das primeiras mudanças dos parâmetros técnicos, o que evita uma indesejável corrida rumo à aposentadoria; e c) preserva direitos adquiridos. Ao trazermos a público esse esforço de diversos pesquisadores do Ipea e de outras instituições de pesquisa, esperamos contribuir para que o processo de apri- moramento de nosso sistema seja feito levando-se em consideração os mais dife- rentes e múltiplos aspectos associados a ele. Cabe lembrar que, em consonância com a discussão deste trabalho, estamos vivenciando o desenvolvimento do Fórum Nacional da Previdência Social. Esse fórum, criado no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) do governo federal, visa reformular e estabelecer saídas para o futuro da previdência social no Brasil, priorizando alguns objetivos, tais como sustentabilidade e equilíbrio do sistema. O momento é propício para a reflexão sobre o tema e cabe a nós aproveitar a ocasião para trazer ao debate público soluções que possam ser compartilhadas por toda a sociedade. REFERÊNCIAS ARONSSON, T.; WALKER J.R. . The effects of Sweden´s welfare state on labor supply incentives. In: FREEMAN, R.B.; . SWEDENBORG B.; TOPEL, R.(Eds.). The Welfare State in transition. Chicago: Universtity of Chicago Press, 1997. BAKER, M.; BENJAMIN, D. Early retirement provision and the labour force behavior of older men: evidence from Canada. University of Toronto, Department of Economics, 1996. Mimeo. BAREA, J. (Ed.). El sistema de pensiones en España: Análisis y propuestas para su viabilidad. Madrid: Círculo de Empresarios, 1995. BLANCHET, D. ; MARIONI, P. L’activité après 55 ans: Évolutions récentes et elements de prospective. Economie et statistique, n. 300, p. 105-119, 1996. Introd.pmd 22 23/3/2007, 15:38
  • INTRODUÇÃO 23 BOHN, H. Social security and demographic uncertainty: the risk-sharing properties of alternative policies. In: CAMPBELL, J. Y.; FELDSTEIN, M. (Eds.). Risk aspects of investment-based social security reform. Chicago and London: The University of Chicago Press, 2001. BÖRSCH-SUPAN. Germany: a social security system on the verge of collapse. University of Mannheim, Department of Economics, 1997 (Working paper). BROOKS, S. Social protection in a global economy: the case of pension reform in Latin America. 1998. Inedito. BURTLESS, G.; MOFFITT, R. Social security, earnings testes, and age at retirement. Public Finance Quarterly, n. 14, p. 3-27, 1986. CAMPBELL, J. Y.; COCCO, J. F.; GOMES, F. J.; MAENHOUT, P. J. Investing retirement wealth: a life-cycle model. In: CAMPBELL, J. Y.; FELDSTEIN, M. (Eds.). Risk aspects of investment- based social security reform. Chicago and London: The University of Chicago Press, 2001. CECHIN, J. Reformas e previdência complementar no serviço público: convergência entre regimes. CONGRESSO BRASILEIRO DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR, 5., 2005, São Paulo. Anais... São Paulo, 20-21 junho de 2005. COELHO, V.S.P. (Org.). A Reforma da previdência social na América Latina. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003. DANGERFIELD, O. Les retraités en 1993: Des situations très différentes selon les parcours professionels. Solidarité Santé, n. 4, p. 9-21, 1994. ENSIGNIA, J.; DIAZ, R. (Eds.). ¿La seguridad social en América Latina: reforma o liquidación? Caracas: Nueva Sociedad, 1997. ESPING-ANDERSEN, G. Uma perspectiva transatlântica da política de privatização latino- americana. In: COELHO, V.S.P. (Org.). A Reforma da previdência social na América Latina. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003. FENÁNDEZ CORDÓN, J. A. Demografia, actividad y dependencia en España. Bilbao: Fundación BBV, Documento de Trabajo, serie Economía Pública (working paper). FITZENBERGER, B.; HUJER, R.; MACURDY, T. E.; SCHNABEL, R. The dynamic structure of wages in German 1976-1984: a cohort analysis. University of Mannheim, Department of Economics, 1995 (Discussion paper, n. 533-95). GIAMBIAGI, F.; ALÉM, A. C. D. A despesa previdenciária no Brasil: evolução, diagnóstico e pers- pectivas. Rio de Janeiro, 1997 (Textos para discussão BNDES, n. 57). GIAMBIAGI, F.; MENDONÇA, J. L. O.; BELTRÃO, K. I.; ARDEO, V. L. Diagnóstico da previdência social no Brasil: o que foi feito e o que falta reformar? Pesquisa e Planejamento Econômico, v. 34, n. 3, ago. 2004. GILLION, C.; TURNER, J.; BAILEY, C.; LATULIPPE, D. (Eds.). Social Security Pensions – Development and reform. Geneva: International Labour Office, 2000. GRUBER, J.; WISE, D. A. (Eds.). Social security and retirement around the world. Chicago and London: The University of Chicago Press, 1999. HERCE, J. A.; SOSVILLA, S.; CASTILLO, S; DUCE, R. El futuro de las pensiones en España: Hacia un sistema mixto. Barcelona: Caja de Ahorros y Pensiones de Barcelona,1996 (Colección de Estudios e Informes, 8). Introd.pmd 23 23/3/2007, 15:38
  • 24 PAULO TAFNER – FABIO GIAMBIAGI HOLZMANN, R. A World Bank perspective on pension reform. 1997. Inédito. HUBER, E.; STEPHENS, J. D. The political economy of pension reform. Latin America in a comparative perspectives. Geneve, 2000 (Unrisd Occasional Paper #7). KAY, S. J. Unexpected privatization, politics and social security reforms in the Southern Cone. Comparative Politics, v. 31, n. 4, p. 403-422, 1999. LACEY, R. La reforma de la jubilación en América Latina: los retos y el papel del Banco Mundial. Comercio Exterior, v. 46, n. 9, set.1996. LIVI BACCI, M. Evoluzione demografica e sistema pensionistico. Economia Italiana, v. 1, p. 19-40, 1995. LO VUOLLO, R. M. Reformas provisionales en América Latina: el caso argentino. Comercio Exterior, v. 46, n. 9, 1996. MARCHAND, O. ; THELOT, C. Deux siècles de travail en France: Population active es structures socials, durée et productivité du travail. Paris: Institut National de la Statistique et des etudes Economiques, 1991 (INSEE études). MADRID, R. The new logic of social security reform: politics and pension privatization in Latin America. 1999 (PhD Thesis) – Stanford University, 1999. MATIJASCIC, M. Crise e reforma do complexo previdenciário no Brasil. 2002. Tese (Doutorado em Economia) – Instituto de Economia, Universidade Estadual de Campinas, São Paulo, 2002. —————. O período pós-laboral: previdência e assistência social no Brasil. 3º Relatório do Projeto Múltiplas Questões do Sistema Previdenciário Brasileiro. Rio de Janeiro: Ipea, 2006. MESA-LAGO, C. Changing social security in Latin America: towards the alleviation of social costs of economic reform. Pittsburg, 1994. —————. Pension system reforms in Latin America: the position of the international organizations. Cepal Review, n. 60, p. 73-98, 1996. —————. Social welfare reform in the context of economic-political liberalization: Latin American cases. World Development, v. 25, v. 4, p. 497-517, 1997. —————. Política y reforma de la seguridad social en América Latina. Nueva Sociedad, n.160, p. 133-150, 1999. —————. Uma perspectiva transatlântica da política de privatização latino-americana. In: COELHO, V. S. P. (Org.). A Reforma da Previdência Social na América Latina. Rio de Janeiro: FGV, 2003. MPS. Boletim Estatístico da Previdência Social, v. 11, n. 7, jul. 2006. MULLER, K. The political economy of pension reform in Central-Eastern Europe. Cheltenham-UK; Northampton-MA: Edward Elgar, 1999. —————. Pension privatization in Latin America. Journal of International Development, n. 12, p. 507-518, 2000. MYLES, J. A new social contract for the elderly. In: ESPING-ANDERSEN, G. (Ed.). Why we need a new welfare state. Oxford: Oxford University Press, 2002. OLIVEIRA, F. E. B.; BELTRÃO, K. I.; FERREIRA, M. G. Reforma na Previdência. Rio de Janeiro: IPEA, 1997. Introd.pmd 24 23/3/2007, 15:38
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  • Introd.pmd 26 23/3/2007, 15:38
  • PARTE 1 O CONTEXTO DO DEBATE SOBRE A PREVIDÊNCIA SOCIAL Parte1.pmd 27 23/3/2007, 15:57
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  • CAPÍTULO 1 SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS* Paulo Tafner** 1 INTRODUÇÃO Na primeira seção do presente capítulo, faremos uma breve discussão da impor- tância do aparato institucional que regula os sistemas de seguridade e previdência, dando ênfase ao papel fundamental que as regras formais assumiram na confor- mação dos programas de previdência. Destacamos que essas regras legalmente constituídas, aqui tratadas como o aparato institucional, acabam por definir e moldar o comportamento dos indivíduos na busca por maximização de renda. Na segunda seção, apresentaremos de maneira ligeiramente mais formal os conceitos fundamentais de seguridade social, em especial aqueles ligados à previ- dência. Nesse tópico vamos destacar o papel de cada um dos elementos que compõem a previdência social no Brasil e sua relação com o que será visto nos demais capítulos do presente estudo. A terceira seção apresentará de forma resumida as razões para a intervenção do Estado na questão de seguridade e, mais especificamente, na previdência. Pro- curamos destacar dois aspectos que julgamos relevantes: a) apesar de, em vários países, o sistema de previdência ter nascido sob o comando do Estado e ter se tornado a forma dominante durante o século XX – ainda que desde a década de 1990 essa tendência tenha se revertido –, essa não é a única forma teoricamente possível, ainda que empiricamente seja predominante; e b) argumentos teóricos para o papel proeminente do Estado em questões de previdência não são consensuais, nem tampouco é trivial deduzir essa proeminência empiricamente observada. * Agradeço a Marcos Eugênio da Silva, José Cláudio Ferreira da Silva, Carolina Botelho e Márcia Marques Carvalho pelos comentários e sugestões. Quaisquer erros e omissões neste trabalho são de minha inteira responsabilidade. ** Coordenador de Estudos de Previdência da Diretoria de Estudos Macroeconômicos do Ipea. Cap01.pmd 29 23/3/2007, 15:39
  • 30 PAULO TAFNER Na quarta e última seção do capítulo apresentaremos de forma bastante simplificada um modelo explicativo-causal para previdência social no Brasil, mos- trando claramente que a previdência é um sistema que influencia e é fortemente influenciado por outros sistemas que lhe são independentes. Nosso objetivo, além do caráter didático, é preparar o leitor para os capítulos seguintes, em que esses sistemas serão discutidos e analisados, procurando identificar e, sempre que pos- sível, quantificar os impactos que causam no sistema previdenciário. 2 COMO OS INCENTIVOS DOS INSTITUTOS LEGAIS AFETAM O SISTEMA É importante deixar claro desde já que no Brasil, do ponto de vista legal, os princípios da seguridade social não são imediatamente aplicáveis ou, melhor dizendo, não são capazes de produzir efeitos imediatos. Para que seus princípios e objetivos ganhem funcionalidade, é necessário que o legislador crie institutos legais que implementem as ações de seguridade social. Mas muito freqüentemente, não basta apenas a ação do legislador. Em muitos casos, é necessário também que regras operacionais sejam implementadas pelo Executivo de modo a tornar efetivos certos direitos, definindo a forma, o prazo, os requisitos e os formulários de acesso aos benefícios.1 Isso significa que é um grande arcabouço que confere forma e dá substância e conteúdo aos princípios de seguridade; é ele que define os procedimentos, os prazos e, em última instância, que determina a inclusão de indivíduos ao sistema, seja sob a forma de contribuinte, de beneficiário ou de ambas. Tal como procuramos enfatizar na introdução deste livro, não apenas no Brasil, mas em praticamente todos os países, mesmo naqueles de tradição de direito anglo-saxão,2 a seguridade social é regida por regras formais e legislações específicas. É natural, portanto, que os arranjos institucionais que definem os sistemas de seguridade de cada sociedade afetem mais ou menos intensamente o desempenho desses sistemas. Isso não significa que o desempenho dos sistemas seja determinado exclusivamente pela variável institucional, ainda que por vezes possa ser o fator discriminante. Significa que esse componente, ao definir um conjunto básico de regras de inserção no sistema e de acesso a benefícios, determina a forma como os agentes agirão com o intuito de maximizar o benefício que venham a auferir, e poderá ser fator relevante no desempenho do sistema previdenciário. 1. De forma bastante resumida e à semelhança do estabelecido para o Código Tributário Nacional (CTN), podemos dizer que o sistema de seguridade é regulado primeiramente, por ordem de importância, pela Constituição Federal, pelas Emendas Constitucionais (EC) que alteraram a Constituição, por Leis Complementares, Ordinárias e Delegadas e, em segundo lugar, por Atos Normativos, Portarias e Decisões Administrativas. 2. Certamente uma tradição mais permeável a manifestações não formais do direito e na qual usos e costumes definem um ramo legítimo do direito. Cap01.pmd 30 23/3/2007, 15:39
  • SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS 31 No caso específico dos sistemas de previdência, a experiência internacional parece corroborar a tese de que são os aparatos institucionais que definem as es- truturas de incentivos e moldam o comportamento dos indivíduos.3 Ao fazerem isso, afetam de forma decisiva não apenas o sistema previdenciário, como também o comportamento dos indivíduos no mercado de trabalho. Na análise que fazem dos sistemas previdenciários dos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) – Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) – , Gruber e Wise (1999, p. 8) advertem que “the provisions of social security plans can create large retirement incen- tives”. Isso, além de severas mudanças demográficas, estaria por trás das crises finan- ceiras dos sistemas de seguridades em praticamente todos os países desenvolvidos. Na Alemanha, por exemplo, antes da legislação mais flexível implementada em 1972, a idade de aposentadoria era de 65 anos. No entanto, após a mudança legal daquele ano, que permitiu a aposentadoria antecipada (60 anos, se mulher, e 63, se homem) – e em muitos casos sem redução do valor do benefício –, o que se observou foi um aumento líquido da taxa de aposentadoria e uma redução na idade média de obtenção do benefício, como mostra o gráfico 1. Como afirmam Gruber e Wise (1999, p. 10): “In fact, there was a dramatic response to this increase in retirement incentives. Over the next few years, the means retirement age (…) was reduced by 5,5 years” (os autores referem-se, obviamente, ao período 1973-1981). Também a França fornece um belo exemplo de como os incentivos definidos em instrumentos legais que regulam a previdência afetam e moldam o comportamento GRÁFICO 1 Estados Unidos: porcentagem de ocorrência de aposentadoria entre empregados, segundo idades – 1960 e 1980 20,0 18,3 18,0 16,8 16,0 13,2 14,0 12,0 9,6 10,0 8,1 8,0 5,7 5,9 4,9 6,2 6,0 4,6 3,4 4,7 3,6 2,8 3,3 3,0 4,0 1,1 1,2 1,6 1,7 1,3 2,5 2,1 1,2 2,5 2,6 2,8 2,2 2,7 2,0 0,8 0,1 0,1 0,0 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 Idade Fonte: Burtless e Moffitt (1984). 1960 1980 3. Ver a respeito, entre outros, Gruber e Wise (1999), Gillion et al. (2000), Feldstein (1974), OECD (2000), Mesa (2005) e World Bank (1994; 1995; 2001). Cap01.pmd 31 23/3/2007, 15:39
  • 32 PAULO TAFNER dos indivíduos, trazendo com isso conseqüências indesejáveis aos sistemas previdenciários. Assim como na Alemanha, até 1972 a idade legal para a aposen- tadoria era 65 anos. No início dos anos 1970, foram feitas modificações nos critérios de concessão de aposentadoria, incentivando a saída precoce do mercado de tra- balho (ver BÖRSCH-SUPAN et al., 2004).4 Até o início daquela mesma década, a idade modal de aposentadoria era 65 anos, mas em meados da década de 1980 ocorria com menos cinco anos, ou seja, aos 60 anos. O efeito da mudança legal não foi observado apenas na idade modal, mas também nas idades média e mediana de obtenção de aposentadoria, tendo esta última apresentado redução de 3,1 anos. Os exemplos poderiam se suceder, mantendo sempre a mesma e fundamental característica: os institutos legais que regulam sistemas de previdência definem o conjunto de incentivos e, ao fazerem isso, determinam o comportamento dos agentes que, por sua vez, e de forma agregada, determinam em grande medida o desempenho dos sistemas previdenciários. De forma mais ou menos homogênea, foi essa a trajetória dos países da OCDE e também da maioria dos países desenvolvidos. Os Estados Unidos, por exemplo, que até 1960 tinham idade mínima de aposentadoria fixada em 65 anos, flexibilizaram a legislação, permitindo a aposentadoria antecipada para indivíduos do sexo masculino com idade de 62 anos. A inovação já havia sido adotada em 1956 para as mulheres. O resultado pode ser assim resumido: “The effect of the introduction of early retirement on labor force departure rates is striking. Starting in 1970, and visible most clearly in 1980, there was a dramatic increase in the departure rate at age sixty-two and a corresponding decrease at age sixty-five” (GRUBER; WISE, p. 18). O caso dos Estados Unidos constitui um ponto fora da curva. Dois efeitos conjugaram-se positivamente de modo a permitir que a falência de seu sistema previdenciário fosse postergada, dando tempo para ajustamentos mais diluídos no tempo. Em realidade, os fantásticos crescimentos econômicos experimentados na década de 1970 e também posteriormente, na década de 1990, permitiram financiar o sistema previdenciário através da absorção no mercado de trabalho das coortes nascidas nas décadas de 1960 e 1970 – uma geração numerosa –, com nível salarial elevado. Isso significa que não apenas a base física de arrecadação – a força de trabalho empregada – mas também a base monetária – o rendimento médio real dos trabalhadores empregados – cresceu a taxas expressivas durante 4. Efeito semelhante pode ser encontrado para o Canadá (GRUBER; HANRATTY, 1995). Ver também o caso da Bélgica em Pestieau e Stijns (1999). Cap01.pmd 32 23/3/2007, 15:39
  • SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS 33 praticamente três décadas, permitindo flexibilidade temporal para os ajustes necessários.5 Mas as legislações de 1956 e 1961 deixaram marcas, como pode ser observado no gráfico 1. A incidência relativa de ocorrência de aposentadoria entre trabalha- dores em 1980 é sistematicamente superior à de 1960 até a idade de 63 anos, indicando que os trabalhadores, tendo a possibilidade legal, anteciparam a saída do mercado de trabalho. Esses três casos não são experiências isoladas. Em detalhado estudo comparativo de seus países-membros, a OECD (2000, p. 112) destacou a seguinte conclusão: (...) Men have been spending far less of their lives in employment. Men used to work for most of their life; if existing trends continue, men will soon be spending substantially more of their lives in activities other than work–specially in growing periods of retirement. Men are retiring earlier and living longer once retired. Women are also retiring earlier and living longer once retired. Ao flexibilizarem regras para a aposentadoria antecipada, os governos abriram uma brecha em termos fiscais – em alguns casos com severos déficits fiscais –, que redundou na necessidade de reforma dos sistemas ao longo das décadas de 1980 e 1990. Se, de um lado, as condições de sobrevida da população representam um ganho para a sociedade em termos de qualidade de vida – pois refletem as melhorias nas condições de saneamento, habitação, transporte, atendimento à saúde etc. –, de outro, a flexibilização das regras de aposentadoria fez com que uma população que vivesse mais passasse a se aposentar mais cedo, permanecendo, por conseguinte, na inatividade remunerada por mais tempo. Os dados de mais de uma dezena de países apresentados na tabela 1 mostram com toda clareza que a expectativa de vida aumentou em todos eles e o tempo de permanência no trabalho diminuiu. Em média, em apenas 40 anos a expectativa média de vida condicionada à idade elevou-se quatro anos, indicando um aumento de um ano por década. Deve-se destacar que essa expectativa de vida é a estatística relevante para efeitos de sustentabilidade de sistemas previdenciários e não a ex- pectativa de vida ao nascer, já que esta é fortemente influenciada pela mortalidade infantil. A redução do tempo de permanência na atividade poderia decorrer da maior permanência dos jovens na escola. Isso, no entanto, é amplamente compensado pelo aumento da expectativa de vida. O que se verifica, em realidade, são os efeitos 5. Diversos ajustes do sistema norte-americano foram implementados de maneira diluída no tempo. Isso facilita o processo legislativo de aprovação de reformas. Cap01.pmd 33 23/3/2007, 15:39
  • 34 PAULO TAFNER TABELA 1 Diversos países da OCDE: expectativa de vida aos 65 anos e número de anos em atividade econômica – população do sexo masculino – 1960 a 2010 População masculina Expectativa de vida aos 65 anos Número de anos em atividade econômica 1960 1970 1980 1990 1997 1970 1980 1990 2000 2010 Canadá 13,8 14,1 14,8 15,4 16,0 44,0 42,8 40,4 38,5 37,6 Finlândia 11,6 11,7 12,1 13,8 15,0 47,2 40,1 38,6 34,2 34,2 Alemanha 12,0 11,9 13,1 14,6 15,1 48,2 40,7 38,1 36,1 35,9 Itália 12,8 13,1 14,2 15,1 15,4 39,8 38,8 37,2 33,6 32,8 Japão 12,1 12,5 14,7 16,2 17,1 49,9 47,6 47,2 46,8 46,7 Holanda 13,6 13,7 14,3 14,6 14,9 42,6 38,4 38,1 39,9 42,1 Suécia 13,9 14,1 14,1 15,3 16,3 47,2 44,2 44,1 37,6 37,4 Reino Unido 11,9 12,1 13,1 14,2 14,8 41,9 41,0 40,7 39,1 38,7 Estados Unidos 12,6 12,8 14,5 15,2 16,2 44,3 42,2 42,0 41,6 41,1 Fonte: OECD (2000). dos incentivos à aposentadoria antecipada. A população reagiu de forma racional ao abrandamento das condições de aposentadoria, antecipando sua saída do mercado de trabalho.6 O efeito dessa ação individual, que se tornou fenômeno generalizado na sociedade, implicou sérios desajustes financeiros dos sistemas de previdência, obrigando-os a implementarem reformas.7 Esse processo de redução do período passado em atividade econômica é ge- neralizado e também ocorreu no caso brasileiro, como será visto. Também entre nós, como procuraremos demonstrar, foi conseqüência dos incentivos estabelecidos na legislação que regula nossa seguridade social. 3 ALGUNS CONCEITOS QUE ENVOLVEM A SEGURIDADE SOCIAL O Brasil tem um amplo e complexo sistema de seguridade social. Utilizamos o termo sistema porque se trata de um conjunto de ações integradas que compõem uma rede de proteção social. Os componentes da seguridade são a assistência 6. Os dados apresentados no gráfico 1 corroboram o argumento aqui apresentado. 7. Uma boa proxy do impacto negativo sobre os sistemas de previdência e a conseqüente necessidade de ajustamento é o número de países que reformaram seus sistemas adotando normas mais restritivas para obtenção de aposentadoria: foram 19 países da OCDE (além dos Estados Unidos), tais como Austrália, Bélgica, Dinamarca, França, Alemanha, Hungria, Itália, Japão, México, Espanha e Inglaterra, entre outros. Cap01.pmd 34 23/3/2007, 15:39
  • SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS 35 social8 – um conjunto de programas e ações voltados para a proteção da família, da maternidade, da infância, da adolescência e da velhice, que, além disso, visa garantir um patamar mínimo de renda a todos os cidadãos necessitados, indepen- dentemente de contribuição à seguridade social –, a saúde – compreendendo todas as ações curativas e preventivas de saúde, aí incluídas a vigilância sanitária e epidemiológica e a saúde do trabalhador9 – e o seguro social ou, como é mais conhecido, a previdência social, “organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados os critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial”.10 Para o financiamento desse leque de ações do Estado,11 estabeleceu o artigo 195 que a seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, e das seguintes contri- buições sociais: a) dos empregadores, incidente sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro; b) dos trabalhadores; e c) sobre a receita de concursos e prognósticos. Para tanto, foram criadas contribuições sociais, cujas receitas estão vinculadas ao financiamento da seguridade social.12 Para o subsistema previdenciário foram criadas contribuições específicas, incidentes diretamente sobre a remuneração ou a renda dos trabalhadores e sobre a folha de pagamentos, neste caso incidente sobre o empregador (ver quadro no anexo).13 8. A assistência social está definida na Seção IV, do Capítulo II (Da Seguridade Social), do Título VIII (Da Ordem Social) da Constituição Federal de 1988, nos artigos 203 e 20. Nesses artigos estão definidos os objetivos e o público beneficiário da assistência social, e também imposição de que esta será financiada com recursos do orçamento da seguridade social, “além de outras fontes” (não especificadas). 9. A saúde está definida na Seção II, do Capítulo II, Título VIII, artigos 196 a 200. Nesses artigos estão definidos os princípios norteadores da provisão da saúde, com envolvimento de todos os entes federativos, as formas de financiamento e o estabelecimento de um sistema único de controle, de normatização e de provisão de serviços de saúde. 10. Redação da Constituição da República Federativa do Brasil, artigo 201, caput com redação dada pela EC 20, de 15/12/1998. A previdência social é tratada na Seção III, do Capítulo II, Título VIII, nos artigos 201 e 202. 11. Embora tenha ampliado o contingente de beneficiários, o conceito de seguridade tal como definido na Constituição de 1988 apenas abrigou atividades que já eram atendidas pela previdência social na estrutura anterior. Outras atividades que poderiam ser consideradas relevantes, como educação, habitação e saneamento, foram excluídas dessa definição e receberam outro tratamento, inclusive quanto a seu custeio. 12. As contribuições sociais que financiam a seguridade são: a) Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (Cofins), 80% vinculada à seguridade; b) PIS/Pasep, 60% de seu recurso é destinado ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT); c) Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), 42,1% para a saúde, 21% para a previdência e 21,1% para o Fundo de Combate à Pobreza; d) Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), 80% para a seguridade social. Em todos esses casos, os percentuais indicados referem-se aos valores devidos após aplicação da Desvinculação de Receitas da União (DRU). Ver quadro anexo ao final do capítulo. 13. Mas também incluídas entre as contribuições para a seguridade encontram-se as contribuições previdenciárias dos servidores públicos e dos trabalhadores inscritos no Regime Geral de Previdência Social (RGPS). Nesse caso, os recursos são 100% destinados ao financiamento de aposentadorias e pensões de, respectivamente, servidores públicos e trabalhadores da iniciativa privada. Cap01.pmd 35 23/3/2007, 15:39
  • 36 PAULO TAFNER Duas características muito relevantes destacam-se desse sistema de financia- mento: a) em primeiro lugar, o fato de que, ao se estruturar o financiamento da seguridade via contribuições específicas, criou-se em realidade um sistema tributário paralelo com tributos de fácil cobrança, porém distorcivos e cumulativos,14 pena- lizando produtos com cadeias produtivas mais longas – normalmente aqueles com maior valor agregado; e b) ao se vincular parcela da arrecadação a uma particular destinação, reduziu-se a flexibilidade alocativa – com evidentes efeitos deletérios sobre a capacidade do Estado em gerir prioridades – e, o mais grave, cristalizou-se e perpetuou-se uma particular preferência alocativa temporal e politicamente de- finida, com conseqüências sobre a soberania da representação política de novas preferências sociais. Outro aspecto igualmente relevante é que, ao definir o sistema de seguridade social, a Constituição de 1988 tratou de ampliar o rol de direitos a todos os cidadãos, mesmo nas ações em que ela mesma admitia a existência de sistema contributivo, como é o caso da previdência social. Nesse aspecto, como mencionado em Rezende e Tafner (2005, p. 265-266), (...) o Regime Geral da Previdência Social (RGPS), até então restrito aos trabalhadores urbanos, foi estendido para todos os trabalhadores formais, sendo estabelecido o salário mínimo como piso para todos os benefícios de duração continuada. Para os indivíduos com mais de 65 anos, foi mantida a antiga renda vitalícia a todos os que possam comprovar contribuições temporárias para a Previdência. Aos trabalhadores rurais informais foi garantido um regime especial de previdência, elevando-se de meio para um salário mínimo o piso para as aposentadorias e pensões; além disso, houve uma recom- posição no valor dos benefícios, para corrigir as distorções anteriores (...). Feita a separação das ações da seguridade social em seus três componentes, podemos nos debruçar sobre o terceiro deles: a previdência social. 3.1 Previdência social Apesar de o princípio contributivo da previdência social ser consagrado na Cons- tituição de 1988, tal como reproduzido anteriormente, alguns analistas vêem a previdência como um programa social destinado a garantir a todos os inativos um benefício mínimo de forma não relacionada à contribuição. Nessa modalidade, a previdência poderia ser entendida como um programa de renda mínima universal e sem correspondência contributiva. Essa idéia é algumas vezes complementada pelo entendimento de que a previdência é um sistema assistencial e redistributivo, em que as contribuições devem ser pagas conforme disponibilidade de cada indi- víduo; e os benefícios, recebidos conforme a necessidade. 14. A esse respeito ver, entre outros, Rezende e Tafner (2005, cap. 7), Oliveira (2003), Rezende (2003) e Varsano et al. (1998). Cap01.pmd 36 23/3/2007, 15:39
  • SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS 37 Dois dos argumentos mais utilizados para a defesa da previdência como uma “renda mínima”, ou como um programa sem correspondência contributiva, são seu caráter de redução da pobreza e da desigualdade social, tanto no âmbito individual quanto no âmbito familiar, e seu caráter de garantia e defesa de renda contra a informalidade e a “precarização” das relações de trabalho presentes e crescentes em nossa economia. Ambos os argumentos são verdadeiros, mas apenas parcialmente.15 Parece consenso entre os analistas que de fato a previdência social – aí incluído equivocadamente seu componente assistencial, como será visto adiante – atua fortemente na redução da pobreza individual e familiar e também da desigualdade.16 A redução da pobreza não deve, entretanto, nos conduzir a um raciocínio equivo- cado: o fato de o sistema previdenciário reduzir a pobreza não implica que seja politicamente justo o uso desse instrumento para essa finalidade, e que, além disso, usado para combater a pobreza, o faça de forma eficiente e atue sobre os mais pobres. Quanto ao primeiro ponto, parece bastante evidente que o legislador consti- tuinte reservou a previdência como um componente de seguro social, com claros vínculos contributivos. Reza o caput do artigo 201 que “os planos de previdência social, mediante contribuição, atenderão, nos termos da lei (...)” (grifo nosso). Tratar, portanto, a previdência como programa de distribuição de renda, ou de renda mínima, merece cuidado e suscita dúvidas quanto à vontade do legislador consti- tuinte. Isso é tão mais evidente quando se constata que o próprio legislador definiu no âmbito da seguridade social o componente de assistência, este sim, com caráter claramente distributivo. Quanto ao segundo, basta indicar que, se houver dois indivíduos pobres, sendo um mais pobre do que o outro, se a política pública dedicar recurso ao menos pobre – portanto em situação melhor –, certamente diminuirá a pobreza, mas não atingirá o mais pobre deles e, conseqüentemente, não atingirá sua potência máxima. Por isso, reduzir a pobreza não significa necessariamente atender aos mais pobres, mas apenas aos pobres. Voltaremos a esse ponto mais adiante. 15. Ver, entre outros, Delgado e Cardoso Jr. (2000), Delgado (2005) e Lavinas (2006). Uma terceira vertente procura associar a redução de desigualdade com ganhos de crescimento econômico. Silva e Pires (2006, p. 19) afirmam: “Em que medida essa expansão (dos gastos) é maléfica ao crescimento econômico? Imaginamos que a resposta a essa pergunta não é tão simples como propalado entre esses especialistas, porém alguns insights podem ser obtidos. Por exemplo: existem evidências empíricas que relacionam menor desigual- dade de renda a maior taxa de crescimento econômico”. Obviamente que também, nesse caso, a pergunta é: existe alguma ferramenta que permita o mesmo ganho em termos de distribuição de renda a um custo menor? E a resposta é sim, existe. Ver, por exemplo, o capítulo 11 deste livro. 16. Ver, entre outros, Delgado e Cardoso Jr. (2000), Delgado (2005), Barros e Carvalho (2005), Barros, Henriques e Mendonça (2000), Matijascic (2006) e o capítulo 10 do presente livro. Cap01.pmd 37 23/3/2007, 15:39
  • 38 PAULO TAFNER Radicalizando-se o argumento de que a previdência deva ser utilizada como elemento redutor da pobreza e da desigualdade sem guardar relação contributiva, seria possível idealizar um programa de transferência de renda focalizado nos mais pobres. Para efeitos de comparação, o exercício é feito mantendo-se constante o montante de recursos transferidos pela previdência. Como se pode observar no gráfico 2, caso o programa fosse mais focalizado nos segmentos mais desprovidos de renda, o impacto sobre a pobreza (e sua redução) seria muito mais intenso do que é. Isso implica que, entendida a previdência como um programa puro de renda mínima ou de transferência de renda, e man- tido o volume de gasto constante, ela está muito aquém do que poderia e deveria ser, caso fosse, de fato, um programa de transferência de renda. Mas, se assim fosse, é possível também que uma parcela da arrecadação se perdesse, pois muitos dos que contribuem deixariam de fazê-lo, já que seu benefício futuro não teria mais qualquer relação com a contribuição ao longo de sua vida laboral. Um segundo aspecto diz respeito à capacidade da previdência de reduzir de forma mais ou menos homogênea a pobreza familiar. Um argumento muito utili- zado é que o idoso, ao receber uma renda do sistema previdenciário, a compartilha com seu núcleo familiar. Isso implica que a incidência de pobreza seria invariante com a idade. E, mais especificamente entre crianças e jovens, tal incidência não poderia ser superior à da pobreza entre idosos.17 De 16 países analisados (ver gráfico 3), em apenas um há índices semelhantes de pobreza entre crianças e jovens (indivíduos com menos de 18 anos) e entre GRÁFICO 2 Pobreza familiar antes e depois do pagamento de aposentadorias e pensões e simulação da focalização entre os mais pobres (Em %) 60 50,4 50,1 50 42,9 42,1 41,4 43,0 42,7 43,5 43,6 41,0 41,1 41,5 40 35,8 33,0 34,1 32,7 32,6 32,0 33,0 32,5 32,5 31,7 30 25,0 24,4 23,9 22,4 22,7 21,8 21,1 19,7 20 10 0 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 Fonte: IBGE/Pnad apud Paiva e Ansiliero (2005). apud Atualizado e elaborado pelo autor. Antes Depois Focalizado 17. A menos que se formule uma hipótese muito especial de que os idosos do sistema previdenciário brasileiro são idosos que não procriaram. Cap01.pmd 38 23/3/2007, 15:39
  • SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS 39 GRÁFICO 3 Taxa de incidência de pobreza, segundo grupos etários de diversos países da OCDE 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0 ) 4) 7) 5) 3) 5) 5) 4) 5) ) 4) ) 3) 4) ) 5) 94 94 94 95 99 99 99 99 99 99 99 99 99 99 99 99 19 19 19 19 (1 (1 (1 (1 (1 (1 (1 (1 (1 (1 (1 (1 a( a( a( a( ia ria ido ia ca dá rca dia ha lia ico ia áli nç nd eg éc str éc lgi Itá na an ng éx ma lân Un Fra str ru Irla Gr Su Áu Bé Ca em Hu M No Au na Fin ino Al Di Re Fonte: OECD (2000). Elaborado pelo autor. Menos de 18 anos 65 anos e + idosos (pessoas com 65 anos e mais). Em apenas quatro deles (25% da amostra) a incidência de pobreza entre crianças e jovens é maior do que entre idosos: Canadá, Hungria, Itália e Reino Unido. Nesse grupo, aliás, com exceção do Reino Unido, os países passaram por reformas visando reduzir o déficit preocupante de seus sistemas de previdência. Os demais 11 países apresentam taxas de pobreza entre idosos que são pelo menos o dobro das encontradas entre crianças e jovens. O Brasil assemelha-se ao último grupo, porém de forma mais acentuada. Como pode ser visto no gráfico 4, a incidência de pobreza entre crianças e jovens (até 18 anos) é mais de três vezes maior do que a entre idosos (pessoas com 65 anos e mais). Isso implica que o compartilhamento de renda entre gerações está muito aquém daquele imaginado pelos defensores dessa idéia. Em realidade, mais parece haver uma competição entre gerações pelos recursos disponíveis do que solidariedade entre elas. GRÁFICO 4 Brasil: incidência de pobreza por idade – 2004 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 0,10 0,00 e+ 2 12 22 32 42 52 62 72 4 14 24 34 44 54 64 74 8 18 28 38 48 58 68 78 6 16 26 36 46 56 66 76 0 10 20 30 40 50 60 70 80 Fonte: IBGE/Pnad de 2004. Elaborado pelo autor. Cap01.pmd 39 23/3/2007, 15:39
  • 40 PAULO TAFNER Como se pode notar, os recursos da previdência não fluem entre as gerações de modo a equilibrar a pobreza para todas as idades. Ora, se quiséssemos mesmo que a previdência fosse entendida como um programa distributivo, poderíamos redesenhá-la de modo a, mantido o volume de recursos, deslocar parte desses recursos para os mais pobres – os jovens e as crianças – e, com isso, reduzir o grau de pobreza na sociedade. Barros e Carvalho (2005) mostraram que, caso se decidisse deslocar para os mais jovens, digamos, 20% da parcela transferida aos idosos, isso reduziria a pobreza em praticamente 10% – sendo 13 pontos percentuais (p.p.) de queda somente entre as crianças, com contrapartida de um aumento de apenas 3 p.p. na pobreza entre idosos. Em termos agregados, essa medida reduziria a pobreza no Brasil em 3,7 p.p., o que equivale a 60% da queda de pobreza obtida durante toda a década de 1990. O argumento de que a previdência, entendida como mecanismo de transfe- rência de renda, tem falhado no atendimento aos mais pobres é compartilhado por diversos autores.18 A crítica, nesse caso, é que os programas sociais deveriam se concentrar no atendimento prioritário dos mais pobres entre os pobres. Mas seria a previdência o instrumento adequado para isso? Certamente não. Isso porque o fundamento da previdência no Brasil, assim como em diversos outros países, é a idéia de um seguro – é verdade que um seguro social, mas, ainda assim, um seguro. E, como tal, o valor do benefício deve preservar correspondência com a contribuição e o parâmetro buscado em várias reformas implementadas em anos mais recentes, como será visto no capítulo 4. Uma terceira e, segundo nosso entendimento, mais correta forma de abor- dagem considera a previdência como um seguro social, com a finalidade de repor a renda – parcial ou total – do indivíduo (ou do grupo familiar) quando diante de perda de capacidade laboral causada por doença, morte, invalidez, desde que seja membro participante do programa de previdência. A partir desse conceito de se- guro, deve existir, em primeiro lugar, uma relação de pertencimento, ou seja, só estarão protegidos aqueles que estiverem vinculados ao sistema e, em segundo lugar, uma relação – imperfeita, porém positiva – entre os valores das contribuições dos indivíduos ao longo de sua vida laboral e os benefícios que eles (ou seus dependentes) irão receber. Nessa perspectiva, por ser um seguro, o princípio fun- damental é a reposição dos depósitos realizados, ou de igualdade de valores pre- sentes entre contribuições e benefícios. Por ser, entretanto, um seguro social, é que algum grau de redistribuição é inexorável e admissível. Ou, nas palavras de Oliveira (1992, p.3): 18. Ver, por exemplo, Barros e Carvalho (2005) e Barros, Henriques e Mendonça (2000). Cap01.pmd 40 23/3/2007, 15:39
  • SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS 41 (...) tecnicamente em um “seguro puro”, o valor presente esperado das contribuições iguala o valor presente esperado dos benefícios para cada participante. No outro extremo da escala, encontra-se a assistência social, onde a contribuição e o benefício são absolutamente desvinculados. O que caracte- riza o Seguro Social é que, não deixando de ser um seguro, não o é de forma estrita ou pura, sendo admissível algum grau de redistributividade (grifo nosso). É fundamental deixar claro, no entanto, que o caráter redistributivo implícito de um seguro social não é determinado pela renda, mas sim pela ocorrência de sinistro. Ao aderir a um seguro social, cada segurado contribui com parte de sua renda mensal para diversos tipos de cobertura de eventos. Os mais comuns planos de seguro social cobrem três principais eventos: a) a perda da capacidade laboral decorrente da idade; b) o mesmo decorrente de doença ou acidente incapacitante, conhecido como invalidez; e c) a perda da capacidade laboral decorrente da morte. Nos dois primeiros casos, o benefício recebido é denominado aposentadoria (por tempo ou idade, sendo o mais freqüente a aposentadoria por idade, e por invalidez) e, no último caso, o benefício recebido – por terceiros obrigatoriamente – é deno- minado pensão. Nessas condições, somente no primeiro caso – admitida a existência de equi- líbrio atuarial do plano – não há transferência líquida de recursos.19 Em equilíbrio, todos os benefícios recebidos equivalem a todos os recursos aportados em temos de valor presente. Nos demais casos, porém, não é isso o que ocorre.20 Em todas os demais, os benefícios recebidos excederão os recursos aportados ao plano, havendo assim uma redistribuição interna de recursos. Observe-se, no entanto, que essa transferência líquida de recursos não tem qualquer caráter redistributivo segundo critério de renda, mas apenas segundo ocorrência de sinistro. Nesse sentido, poder haver, inclusive, transferência dos mais pobres aos mais ricos. Numa situação hipotética, se o mais bem pago dos segurados sofrer um acidente que o incapacite para o trabalho, receberá recursos líquidos de todos os demais – e menos bem remunerados – segurados do plano, havendo, portanto, “redistribuição negativa”, ou seja, transferência de renda dos mais pobres para o mais rico. O princípio de correspondência entre a contribuição e o valor do benefício significa que em todas as modalidades de sinistro o valor do benefício deverá guardar relação com o montante de contribuição. Assim, se, por exemplo, dois 19. Mesmo nesse caso, pode haver alguma transferência, caso o beneficiário sobreviva mais do que a média esperada de sobrevida para a idade em que começou a receber o benefício. 20. A única exceção é o caso extremo em que a invalidez ou a morte ocorra precisamente no último dia de toda uma vida de contribuição ao plano. Cap01.pmd 41 23/3/2007, 15:39
  • 42 PAULO TAFNER segurados contribuem com montantes diferentes durante toda a vida laboral, e digamos que um deles contribua com valores 20% maiores durante toda a vida, em condições iguais de obtenção do benefício, deverá obter um benefício 20% maior do que o outro. Apesar de fácil compreensão e da aparente neutralidade, esse princípio traz embutido um risco potencial de transferência adversa, razão pela qual em praticamente todos os países há limites (tetos) de contribuição e, por conseqüência, de benefícios, como mostra o gráfico 5. Mas o que significa isso? A forma mais simples de se entender o risco implícito da ausência de teto – o que não invalida o princípio de correspondência, mas o limita – é supor-se o caso extremo em que o mais rico dos segurados faz uma única contribuição ao plano – incidente sobre a maior remuneração da distribuição – e, em seguida, apresenta um sinistro. O volume de recursos a ser transferido a ele ou a seus dependentes seria exageradamente elevado, havendo dessa forma uma trans- ferência líquida indesejável. Este não é, obviamente, o único risco. Mudanças demográficas, por exemplo, na ausência de tetos, também importariam excessivas transferências líquidas negativas que poderiam inviabilizar muito rapidamente os planos de previdência social. As sociedades perceberam esse risco, e todas montaram sistemas de previdência com tetos limitados, de modo a restringir transferências negativas e minimizar os riscos implícitos de insolvência. É digno de nota que, mantidas constantes as demais variáveis de um sistema de previdência, quanto maior for o teto do sistema, maior será a reposição de renda dada pelo sistema e, provavelmente, maiores serão as parcelas da população com reposição integral de sua renda. Uma conseqüência de um teto muito elevado deve ser uma reduzida participação voluntária em sistemas de previdência complementar GRÁFICO 5 Teto dos regimes de previdência, expresso em termos de decis de renda: diversos países 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 ) ) 5) 9) 5) ) ) ) 4) ) 3) ) 94 4 94 98 1 95 04 99 99 99 99 00 99 99 19 9 9 9 20 (1 (1 (1 (1 (1 (1 (2 (1 (1 (1 a( il ( ça ia da ido rca ão os ha dá lia as áli éc n nid Itá lan p an na ma Un Br Fra str Ja Su em Ca sU Ho Au na ino Al do Di Re ta Es Fontes: OCDE (2000) e Argentina e Pnad de 2004. Elaborado pelo autor. Cap01.pmd 42 23/3/2007, 15:39
  • SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS 43 privados e baseados em sistema de capitalização. De fato, o gráfico 6 revela com toda clareza que, exatamente nos dois países em que os respectivos tetos são os mais elevados em termos de decis de rendimento, a participação percentual da força de trabalho em esquemas privados de previdência é mais reduzida.21 Observe-se que o fato de se classificar previdência como seguro social – com caráter contributivo e alguma dose secundária de redistribuição – ou como pro- grama de redistribuição de renda não resolve todas as confusões que cercam o debate sobre o tema. É necessário esclarecer outros pontos básicos ou, melhor dizendo, estabelecer várias outras definições básicas. Três desses pontos ou definições, porém, são fundamentais para se entender o debate existente. Tais pontos serão apresentados a seguir. Os demais são complementares e apenas serão mencio- nados ao final desta subseção. O primeiro deles envolve responder à seguinte questão crucial: deve ser a previdência objeto de ação pública direta? Ação pública formulada na questão é aqui entendida, obviamente, como atividade de execução ou operação de um sis- tema de previdência, porque, de pronto, devemos destacar que outras atividades conexas, como fomento, regulação, credenciamento, controle, fiscalização etc., são obviamente de responsabilidade direta do Estado e devem ser por ele executadas. A mesma pergunta pode ser feita de maneira mais direta: há razões que justifiquem a ação direta do Estado em sistemas previdenciários ou ele deveria apenas se envolver na assistência social e em programas diretos de manutenção e redistribuição de renda? GRÁFICO 6 Participação percentual da força de trabalho em sistemas de previdência com regime de capitalização: diversos países 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 França Austrália Suécia Holanda Reino Dinamarca Japão Estados Alemanha Canadá Itália Brasil Unido Unidos Fonte: World Bank (2001, p. 133). 21. Chamamos a atenção para o fato de que não há correspondência exata de países entre os dois gráficos, pois não conseguimos obter dados para todos. Do total de 17 países listados no primeiro gráfico, 12 estão presentes no segundo. Cap01.pmd 43 23/3/2007, 15:39
  • 44 PAULO TAFNER Oliveira (1992, p.26) indica que (ao Estado...) no papel de executor das políticas, cabe questionar a sua racionalidade. Em primeiro lugar, ao participar da execução, o Estado perde, até certo ponto, a condição de árbitro imparcial. À exceção de alguns serviços de excelência, que podem servir como centros de referência tecnológica e onde as considerações de custo são, até certo ponto, secundárias, a atuação do Estado como executor na Seguridade Social pode e deve ser severamente questionada em termos de eficiência econômica. Em posição antagônica, Esping-Andersen (2003, p. 25) assevera que é “alta- mente improvável que um regime previdenciário privado venha a ser um sistema capaz de oferecer segurança efetiva na velhice”. Quando analisa o risco demográfico, afirma que (...) em suma, é muito difícil imaginar que diante do envelhecimento demográfico a privatização reduzirá significativamente a vulnerabilidade do pacote total de aposentadoria, qualquer que seja a constituição de tal pacote. A privatização somente fará isso se a sociedade estiver disposta a aceitar mais pobreza na velhice e/ou do bem-estar durante a aposentadoria (p. 22). Trata-se de uma questão que tem suscitado acalorado debate, pois, como men- cionado na introdução deste livro, diversos países, sobretudo os latino-americanos, empreenderam reformas privatizantes de seus sistemas previdenciários durante a década de 1990.22 Essa é, sem dúvida, uma questão fundamental. Não apenas porque delimita duas vertentes de estruturação de sistemas de previdência, mas, sobretudo, porque divide os analistas em grupos antagônicos. Não oferecemos uma resposta a essa pergunta aqui, mas, dada sua importância, a seção subseqüente é inteiramente dedicada a ela. O segundo ponto, que de certa maneira está conectado ao anterior, diz res- peito à estrutura de custeio do sistema de previdência. Há duas tradicionais opções de custeio dos regimes de previdência: o regime de capitalização (tratado na litera- tura internacional como funded), em que as contribuições feitas pelos segurados são identificadas individualmente e aplicadas em fundos capitalizados ao longo do tempo, constituindo-se em reservas para o futuro pagamento de benefícios; e o regime de repartição (tratado na literatura como unfunded ou pay-as-you-go), no qual os recursos correntes financiam as despesas correntes, de modo que não há constituição de fundos prévios para a cobertura de benefícios.23 Esse regime de 22. Ver, entre outros, Mesa-Lago (1994; 1998), Muller (2000), Brooks (1998), Huber e Stephens (2000), Lo Vuolo (1996), Orzag e Stiglitz (2001), Crabbe e Giral (2005), James (2002), Gill, Packard e Yermo (2005) e Queisser (2001). 23. Mais recentemente, Suécia e Itália implementaram uma modalidade que combina sistema de repartição com contas individuais que são capitalizadas contabilmente através de indexadores de preços, demográficos ou macroeconômicos. São as chamadas notional defined accounts. Nesses planos, as contribuições – realizadas pelos empregados e empregadores – são acumuladas e capitalizadas contabilmente, gerando um “fundo” que garante equilíbrio atuarial num regime de repartição para todos os novos ingressantes. Cap01.pmd 44 23/3/2007, 15:39
  • SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS 45 custeio, apesar de não funcionar lastreado em um fundo previamente constituído, sempre poderá permitir a constituição de reservas, desde que as contribuições correntes (receitas do sistema) ultrapassem o volume de benefícios pagos (despesa do sistema). Em realidade, quase todos os sistemas de repartição prevêem a cons- tituição de fundos de contingência, que são reservas constituídas com o objetivo de reduzir a volatilidade do sistema decorrente de oscilações no emprego, na renda real e em outras variáveis. Uma forma de entender mais facilmente a distinção entre eles é que enquanto no primeiro regime cada contribuinte está, em princípio, constituindo ao longo de sua vida de trabalho um fundo para financiar sua velhice – ou sua incapacidade para trabalhar e, portanto, conseguir renda –, no segundo, as contribuições feitas pelos atuais contribuintes financiam aqueles que já estão fora do mercado de traba- lho. No primeiro regime, apenas nos casos de ocorrência precoce de um sinistro – uma doença, um acidente etc. – haverá transferência da coletividade que contribui para ele ou sua família. Note-se que, nessa circunstância, não há transferência de uma geração para outra, mas apenas entre os que não apresentaram sinistro e os que apresentaram. O segundo regime, ao contrário, é freqüentemente tratado como um sistema de solidariedade entre gerações, já que os atuais trabalhadores financiam os apo- sentados e pensionistas e esperam – ou melhor dizer, torcem para – que os futuros trabalhadores estejam dispostos a financiá-los no futuro. Não há, entretanto, ga- rantia de que isso venha a acontecer. O fato de o primeiro regime estar majoritariamente associado à operação privada através dos fundos de pensão, e o segundo, ao Estado como provedor de planos de previdência, tende a polarizar as discussões entre estatizantes e privatistas. Mas é importante chamar a atenção para o fato de que não há impossibilidade teórica de haver sistemas de capitalização operados pelo Estado, nem tampouco os sistemas de repartição operados pelo setor privado. O terceiro ponto fundamental, e que freqüentemente vem associado ao anterior, diz respeito à variável de ajuste que na literatura é relatada como “benefício definido” ou “contribuição definida”. No primeiro tipo, o benefício é definido e contratado quando se inicia a adesão ao plano. Esse valor pode ser fixo ou guardar alguma correspondência com as contribuições realizadas pelo segurado. No segundo, o que é definido é a contribuição, ficando indefinido o valor que o segurado irá receber. Aqui, mais uma vez, a ocorrência empírica de maior freqüência de regimes de capitalização com contribuição definida (entre outros, Chile, Austrália, Cap01.pmd 45 23/3/2007, 15:39
  • 46 PAULO TAFNER Cingapura, Malásia, Argentina, México, El Salvador24 e Bolívia) e de regimes de repartição com benefício definido (Japão, França, Alemanha, Dinamarca, Holanda, Espanha, Brasil, entre outros) tem provocado debates que por vezes tratam o fe- nômeno empírico como impossibilidade teórica.25 Observe-se que em conjunto com o regime do sistema, a modalidade de benefício define um complexo quadro de distribuição de riscos. No regime de capitalização, os riscos relacionados à poupança e à aplicação dos recursos estão totalmente associados ao segurado, se o plano for de contribuição definida ou de benefício definido, neste caso até a data de aposentadoria, ficando a partir daí com o agente gestor do fundo. No regime de repartição, por outro lado, os riscos demográficos e de desempenho do mercado de trabalho, por exemplo, estão associados aos contribuintes (ativos) e em casos mais graves – quando os recursos captados não são suficientes para arcar com os benefícios – estarão associados à sociedade. Subjacente à discussão dos sistemas previdenciários há ainda outro aspecto que tem suscitado acalorado debate e diversos estudos.26 Sistemas de repartição seriam mais propensos à redistribuição do que planos em regime de capitalização. Argumenta-se que essa preferência por planos mais generosos só seria implementada por conta de uma distribuição desigual de poder na sociedade que favorece os mais velhos em detrimento dos mais jovens, ainda que, por vezes, isso fosse com- pensado pelo aumento da poupança em decorrência do efeito herança (ver BERNHEIM, 1991). Nessa medida, os mais velhos sempre teriam preferência por planos mais generosos, uma vez que o ônus recairia sobre as gerações mais jovens, algumas das quais nem sequer nascidas. De forma simples, pode-se imaginar uma sociedade hipotética com três grupos de trabalhadores: os jovens, os maduros e os aposentados. Suponha-se que a po- pulação total não se altere e que a cada período um novo trabalhador jovem in- gresse no mercado de trabalho e um aposentado morra – cessando o benefício de aposentadoria. Suponha-se, por fim, que a economia – e os salários – cresça 10% ao ano (a.a.), que a alíquota de contribuição seja constante (20%) e que o sistema de previdência seja criado ao término do primeiro ano. A tabela 2 apresenta a evolução desse sistema, para cinco períodos, indicando para cada grupo de indiví- duos os benefícios recebidos e as contribuições realizadas. 24. Em El Salvador, foi mantido um pequeno sistema público que permaneceu apenas com alguns trabalhadores, segundo critério de idade (ver MESA-LAGO; MULLER, 2003). 25. No entanto, Suíça, Canadá e Bélgica, por exemplo, têm sistemas de capitalização com benefício definido, e Suécia e Itália têm sistemas de repartição com contribuição definida. Os Estados Unidos apresentam um sistema de capitalização nocional – que, sendo de repartição, simula um sistema de capitalização – com benefício definido. 26. Ver, entre outros, Rangel e Zeckhauser (2001), Meltzer e Richard (1981), Browning (1975), Mulligan e Sala-i-Martin (1999a; 1999b; 2003) e Mulligan, Gil e Sala-i-Martin (2002). Cap01.pmd 46 23/3/2007, 15:39
  • SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS 47 TABELA 2 Simulação de contribuições e benefícios de um regime de repartição (Em $) Ano 1 2 3 4 5 Salário 500 550 605 666 732 Jovem B C D E F Contribuição 83 91 100 110 Salário 1.000 1.100 1.210 1.331 1.464 Maduro A B C D E Contribuição 165 182 209 219,6 Aposentado - - A 248 B 272 C 309 D 329 Observe-se que o grupo A não terá contribuído, mas terá recebido uma trans- ferência líquida de $248; a geração seguinte – grupo B – terá contribuído com $165 e receberá $272, com uma transferência líquida de $107 das gerações mais novas. O processo continua com transferências líquidas das gerações mais novas para as mais velhas. Como indicado por Browning (1975, p. 375), (...) the “ideal” system from the viewpoint of any individual is a zero tax rate during his working years and a very high tax rate after he is retired. More generally, an individual will increasingly favor an increase in the tax rate as he becomes older since he must then pay higher taxes for a shorter number of years before receiving the higher transfer that this rate accomplishes. Assim, sistemas de repartição e democracia seriam uma combinação mais propícia à expansão de gastos previdenciários. Mulligan, Gill e Sala-i-Martin (2002), no entanto, usando dados de 90 países, não encontraram evidências de que regimes democráticos gastam maior parcela do Produto Interno Bruto (PIB) em seguridade social do que países não-democráticos, quando controlado pela participação da população idosa no total da população. No mesmo estudo, indicam também que a relação entre gastos previdenciários e variáveis demográficas e econômicas é essencialmente a mesma em regimes demo- cráticos e não-democráticos. Uma vez apresentados todos os principais conceitos relacionados à questão de previdência, podemos passar à questão que mais polêmica tem suscitado quando o tema é previdência social. É o que faremos na seção subseqüente. Cap01.pmd 47 23/3/2007, 15:39
  • 48 PAULO TAFNER 4 O ESTADO É NECESSÁRIO NA PREVIDÊNCIA? FAZENDO O QUÊ? As funções que um Estado democrático moderno deve desempenhar é objeto de polêmica. Se, antes da década de 1930, cabia aos governos apenas a prestação de serviços tais como a defesa do território, a justiça e a segurança, com a grande depressão econômica da década de 1930, e particularmente a partir do final da guerra, os governos passaram a intervir mais intensamente na economia, tentando controlar o crescimento, reduzir o desemprego e, mais recentemente, combater a inflação. Também passaram a fazer parte da intervenção estatal ações mais diretas para promover a redução de desigualdades (entre indivíduos, regiões, grupos étnicos etc.).27 Mas se não há consenso sobre o quão amplo deve ser o leque de atividades que o Estado tem de desempenhar, há algum entendimento de que pelo menos quatro funções básicas um Estado democrático moderno tem de exercer: a) ga- rantir as bases macroeconômicas para a estabilidade e o crescimento econômico; b) promover e garantir justiça entre os cidadãos; c) criar mecanismos institucionais para que a alocação de recursos seja eficiente; e d) garantir eqüidade de oportuni- dades e de acesso a bens meritórios. As três últimas funções podem ensejar a participação do Estado em ações ligadas à previdência, ainda que muitas vezes, ao promover um objetivo, ele pro- duza distorções em outro. Para promover e garantir eqüidade, por exemplo, o Estado exerce tarefa redistributiva,28 que consiste em transferir àqueles que tenham insuficiência de renda recursos que extrai da sociedade via tributação. Dependendo de como é feito o financiamento da transferência, pode-se comprometer a eficiência econômica. As razões de insuficiência de renda podem ser muitas e de naturezas diversas. Pode decorrer do desemprego, da baixa produtividade do trabalho, da perda provisória ou permanente da capacidade de trabalho, ou ainda da pouca – ou, alternativamente, da muita – idade para o desempenho do trabalho. Muitos países implementaram programas especialmente voltados para pro- teger o trabalhador do risco do desemprego e da perda de capacidade de trabalho. Isso teve início no final do século XIX, estendendo-se por todo o século XX, sendo mais forte sua presença a partir da segunda metade daquele século. Também o Brasil criou mecanismos similares, desenhando um seguro coletivo de modo a ratear riscos.29 Para os casos de perda de capacidade de trabalho por velhice ou 27. Em 1948 é apresentada a Convenção 102 da Organização Internacional do Trabalho (OIT), definindo seguridade como um amplo programa de proteção social. 28. Ver, a respeito, Rezende (2001), SPE (2003), Barros, Henriques e Mendonça (2000) e Ferreira e Litchfield (2000), entre outros. 29. A Lei Eloy Chaves foi criada no começo do século XX (1923) e o seguro-desemprego bem mais tarde, através do Decreto-Lei 2.283, de 27 de fevereiro de 1986. Cap01.pmd 48 23/3/2007, 15:39
  • SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS 49 doença, e para proteger a infância, os governos definiram programas de transfe- rência de renda a esses grupos de risco sob a forma de aposentadoria, pensão ou auxílios aos idosos e à infância. Sistemas de previdência e assistência social se enquadram nesse tipo de intervenção do Estado e são construções institucionais modernas para dar conta de problemas de insuficiência de renda. Mas se hoje podemos reconstituir esse processo com bastante acuidade, ainda assim temos muito que explicar em termos das razões que justificam a atuação do Estado nessa área e, mais particularmente, em programas de previdência. De pro- gramas bastante modestos e de garantia de renda mínima aos desvalidos, velhos e pobres, que datam da metade do século XIX – como já mencionado na introdução deste livro – aos amplos programas de proteção social, há uma distância bastante longa e de explicação não trivial. Mesmo se considerarmos o modelo alemão implantado por Bismarck em 1883 como ponto de partida – que era um seguro social financiado pelos empregados, empregadores e Estado (financiamento tripartite), com o objetivo de proteger os empregados dos riscos previdenciários, e por isso, um sistema estruturado –, a mudança ocorrida ao longo do século XX foi surpreendente. Nesse período passou a se impor a idéia de seguridade social (modelo de Beveridge), segundo a qual a prestação é devida não apenas para quem se inseriu no mercado de trabalho, mas para todos os que não podem ou não conseguem encontrar meios de sustento através do trabalho. Não à toa, as discussões mais modernas sobre o tema recaem sobre o processo de retirada do Estado como provedor desse amplo desenho de proteção social. Não apenas devido a seus custos – mas também por eles –, mas por conta dos impactos negativos sobre mercado de trabalho, decisões de poupança e transfe- rências não intencionais de renda. Christiane Kuptsch (2001, p. 5), em sua análise do processo de privatização da previdência em diversos países, indica que: Different societies have different ideas about the tasks that the State should be responsible for, and those ideas can change with time. The fact that a particular task is important for public welfare, in other words that is a ‘public’ responsibility, does not mean that it has to be carried out or even regulated by the State. Supplying food and clothing would be an example. On the other hand, a constitutional State may carry out only public responsibilities; anything else would have to be seen as interfering with the freedom of the individual. De pronto, devemos chamar a atenção para o fato de que sejam quais forem as respostas e explicações que teorias possam dar a essa questão, do ponto de vista Cap01.pmd 49 23/3/2007, 15:39
  • 50 PAULO TAFNER empírico a participação do Estado nas questões de previdência social é simples- mente uma verdade inquestionável. A tabela 3 traz dados de 33 países30 sobre o peso dos sistemas previdenciários e de bem-estar nas contas públicas – portanto com participação do Estado no sistema – e no produto desses países. Em todos os continentes, para países com diferentes graus de desenvolvimento, para ricos e para pobres, para colonizados e colonizadores, países populosos ou quase inabitados, países continentais ou simples porções de terra, países com população jovem e aqueles cuja população é mais madura, a realidade é uma só: o Estado participa dos sistemas de previdência e de bem-estar, e essa participação é crescente quanto mais rico e mais desenvolvido for o país. TABELA 3 Gastos com seguridade social e bem-estar: diversos países – média de 1978-1982 % do PIB % de gasto % do PIB % de gasto Países Países governamental governamental Peru 0,03 0,17 Estados Unidos 7,53 33,96 Filipinas 0,27 2,11 Reino Unido 9,43 25,48 Cingapura 0,29 1,36 Suíça 9,84 48,64 Guatemala 0,41 3,64 Grécia 10,21 28,35 Paquistão 0,48 2,65 Chile 10,39 33,96 Turquia 0,64 2,40 Nova Zelândia 11,40 29,26 Zâmbia 0,78 2,30 Hungria 11,63 21,21 México 1,03 16,01 Uruguai 11,67 48,34 Coréia 1,13 6,46 Itália 12,61 30,11 Venezuela 1,75 6,76 Noruega 12,90 33,89 Costa Rica 1,95 8,86 Dinamarca 16,46 42,29 Colômbia 3,03 20,06 Espanha 16,20 58,81 Egito 4,62 9,68 Áustria 17,50 45,77 Argentina 6,29 32,38 França 17,56 44,12 Austrália 7,00 27,94 Suécia 19,48 47,86 Brasil 7,03 35,25 Holanda 19,95 37,09 Canadá 7,12 33,12 Bélgica 21,71 42,09 Fonte: Extraído de Tabellini (1990). 30. Na tabela original são apresentadas informações de 63 países. Cap01.pmd 50 23/3/2007, 15:39
  • SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS 51 Como mencionado na seção anterior, há enorme diversidade de arranjos institucionais, indicando não haver determinismo entre modelos e sistemas. No entanto, é razoável admitir-se que, em sistemas de capitalização (funded), há pre- ponderância do setor privado e, nessa medida e como contrapartida, o papel do governo é majoritariamente regulatório (como é o caso da Austrália, do Chile, do México, entre outros) e, em alguns casos, também como garantidor de renda mínima àqueles desprovidos de qualquer rendimento ou estrutura de apoio. Já em sistemas de repartição (unfunded ou pay-as-you-go), a presença do Estado é massiva como operador do sistema. Há, no entanto, diversas manifestações empíricas em que, além de operador, o Estado age como regulador, seja porque um segundo pilar é privado e complementar (como no Brasil, por exemplo, e em diversos outros países), seja porque o sistema permite concorrência entre agentes privados e o próprio Estado (o caso da Argentina se assemelha a essa situação). Mas o que significa essa diversidade de modos de inserção do Estado nas questões de previdência? Observe-se que não apenas a forma de inserção do Estado, mas também a dimensão da questão previdenciária varia enormemente de país para país, como bem demonstram os dados da tabela 3. Enquanto os gastos com previdência de países como Peru, Filipinas, Cingapura, Guatemala, Paquistão, entre outros, ficam bem abaixo de 10% do total de gastos governamentais, em outros como Argentina, Brasil, Canadá, Suíça, Chile, Uruguai,31 Espanha e Áustria os gastos ultrapassam os 30% das despesas totais do governo. Tentar explicar as diversidades de manifestações empíricas sem uma abordagem teórica pode ser uma tarefa por demais exaustiva e pouco conclusiva. É necessário, portanto, que tenhamos algum arcabouço teórico que nos oriente. Na literatura sobre o tema, duas grandes famílias de abordagem oferecem razões da ação do Estado em assuntos de previdência. O primeiro conjunto busca razões para o governo intervir nesse “mercado” e, por isso, são conhecidas como teorias normativas da ação do Estado; o segundo conjunto não se manifesta sobre se o Estado deve ou não intervir, apenas indica como e por que ele de fato intervém. Esse segundo conjunto de explicações (denominado versões positivas da presença do Estado) é, ainda, freqüentemente dividido em dois grupos: um que explica o envolvimento do Estado como decorrência de preferências de agentes que se ma- nifestam na esfera política, e outro que busca razões de eficiência (ou ineficiências) para justificar a presença do Estado. 31. O Uruguai era um caso extremo, e a reforma de seu sistema em 1995 representou a derrota definitiva do lobby “grisalho” que conseguira impedir mudanças em duas outras tentativas (fracassadas) de mudança do sistema. Cap01.pmd 51 23/3/2007, 15:39
  • 52 PAULO TAFNER As teorias que explicam por que governos devem intervir partem da hipótese de que os agentes têm alguma deficiência (de informação, de capacidade de decisão etc.), cabendo então aos governos intercederem de modo a corrigir essa deficiência. Em síntese, entendem que os indivíduos quando jovens não têm noção exata da precariedade da vida e da saúde e não têm capacidade de fazer cálculos intertemporais porque são míopes com relação ao próprio tempo. Em decorrência disso, quando jovens não poupam o suficiente para enfrentar o desemprego, a velhice, a doença e a invalidez. Uma versão mais amena sugere que os indivíduos simplesmente não têm informações relevantes sobre esse processo ou, se têm, diz outra vertente, não são capazes de realizar cálculos complexos sobre poupanças de longo prazo (ver FELDSTEIN, 1974; BARRO, 1974; OLIVEIRA, 1982; 1992). Oliveira (1992, p. 7-8) assim explica a razão da interferência do Estado de- terminando a compulsoriedade do sistema: A decisão de quanto poupar, quando poupar e como investir esta poupança de modo a garantir um fluxo de rendas suficiente durante o período de inatividade é, certamente, muito complexa. O indivíduo deveria ter disponível um conjunto de informações extremamente amplo e preciso sobre seus futuros riscos: períodos, natureza e custos de tratamento de doenças que venham a acometer a si e a seus dependentes, probabilidades quanto ao desemprego, morte, invalidez, expectativa de vida (do segurado e de seus dependentes) etc. Do lado do investimento, seriam necessárias informações razoavelmente precisas quanto ao leque de possibilidades disponíveis, custos de oportunidade etc. Mesmo que, em uma hipótese absurda, estas informações fossem disponíveis, a análise das mesmas seria tarefa árdua para uma equipe de atuários e de analistas de investimento, especificamente em um país sujeito a grandes “turbulências” no campo econômico como o Brasil. Para a população como um todo, a tarefa seria simplesmente impossível. Observe-se que o primeiro argumento é razoável e, de fato, pode corresponder à realidade. As pessoas, sobretudo as mais jovens, teriam forte preferência pelo consumo, na expectativa de terem tempo no futuro de acumularem o suficiente para os infortúnios. Uma importante crítica à intervenção direta do Estado em assuntos da previdência é que a miopia da juventude poderia explicar sua ação no estabelecimento de um sistema de seguro social com adesão compulsória – e, como tal, com algum caráter distributivo –, mas não a operação do sistema. Nas palavras de Oliveira (1992, p. 9): “A compulsoriedade não implica necessaria- mente administração estatal dos mecanismos de captação, aplicação e transferência de recursos financeiros, bem como na prestação direta de serviços por agentes estatais no âmbito da Seguridade Social”. No caso da presença do Estado em decorrência da carência de informação, há dois tipos de contestação. O primeiro, de cunho teórico. Decisões complexas Cap01.pmd 52 23/3/2007, 15:39
  • SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS 53 são tomadas diariamente pelos indivíduos sem que eles tenham completa infor- mação. Além disso, é sempre possível – a um certo preço e sob certo risco – delegar certas decisões a agentes especializados. É dessa forma, aliás, que diaria- mente milhões de poupadores delegam a bancos, corretoras e distribuidoras decisões sobre a melhor aplicação a fazer. Claro que a poupança previdenciária, por suas características de longo prazo, envolve riscos adicionais vis-à-vis a aplicação de poupança de curto prazo. Mas, ainda assim, é bastante razoável supor que, na ausência de sistemas públicos de previdência, segmentos privados desempe- nhassem esse papel e poderiam ser fiscalizados e regulados pelo setor público. Uma segunda abordagem indica que um argumento para justificar a forte presença do Estado em programas de seguridade e previdência é a necessidade de redistribuição de recursos na sociedade. Aqui é possível haver dois tipos de redistribuição: a) de uma geração para outra; e b) dentro da mesma geração, dos mais ricos para os mais pobres. Uma terceira linha de explicação recorre à existência de falhas de mercado que prejudicariam o consumidor, exigindo a presença do Estado. Seriam três principais falhas de mercado: a) ausência de oportunidades de investimentos relativamente seguros em termos de retornos reais; b) ausência de mecanismos para cobertura de riscos associados à duração da vida e do período laboral; e c) ausência de um mercado estruturado de conversão de pecúlio em renda permanente. Uma última linha de argumentação dentro dessa família teórica que justifica a presença do Estado em sistemas de previdência pode ser descrita como “depre- ciação do capital humano”. As palavras do Dr. William Osler, em sua palestra de despedida da Universidade Johns Hopkins, em 22 de fevereiro de 1905, ilustram bem essa idéia: My (...) fixed idea is the uselessness of men above sixty years of age, and the incalculable benefit it would be in commercial, political and in professional life if, as a matter of course, men stopped work at this age (…). That incalculable benefits might follow such a scheme is apparent to any one who, like myself, is nearing that limit, and who has made a careful study of the calamities which may befall men during the seventh and eighth decades. Still more when he contemplates the many evils which they perpetuate unconsciously, and with impunity (OSLER, 1910 apud SALA-I-MARTIN, 1995). A explicação nesse caso é que os mais velhos teriam uma produtividade menor do que a média dos trabalhadores, fazendo com que a produtividade geral da economia fosse menor com eles trabalhando do que se a força de trabalho fosse totalmente composta por segmentos mais jovens (SALA-I-MARTIN, 1995; MULLIGAN, 2000). Esse fato seria agravado, ou seja, a diferença de produtividade seria ainda Cap01.pmd 53 23/3/2007, 15:39
  • 54 PAULO TAFNER maior, caso as coortes mais jovens fossem mais instruídas do que as mais velhas.32 Então haveria aí uma justificativa para a ação do Estado, no sentido de induzir os mais velhos a se retirarem do mercado de trabalho, dando-lhes um incentivo monetário. Caberia ao Estado, portanto, criar sistemas previdenciários garantindo renda para os mais velhos, a fim de que saíssem logo do mercado de trabalho, com efeitos positivos sobre a produtividade da economia. A favor dessa interpretação é o fato de que a realidade empírica parece con- firmar que os trabalhadores estão permanecendo menos tempo e se retirando cada vez mais cedo do mercado de trabalho. A literatura internacional tem interpretado de forma ligeiramente diferente esse evento, atribuindo-o a fatores ligados aos regulamentos mais benevolentes dos sistemas de previdência, de um lado;33 mas, de outro, à expansão do valor e da facilidade de acesso aos benefícios ligados ao desemprego. É a combinação de ambos que estaria determinando essa retirada antecipada do mercado de trabalho (ver GRUBER; WISE, 2004; LUMSDAINE; MITCHELL, 1999; OECD, 2000).34 Mais uma vez, entretanto, o argumento que justificaria a presença do Estado – nessa interpretação sua presença visaria corrigir preços relativos, de modo a induzir a retirada precoce ou antecipada da força de trabalho mais velha – é po- tente para explicar sua ação regulatória, mas não nos permite concluir que o Estado deva operar o sistema, ou mesmo realizar pesadas transferências de renda via sistemas de previdência. Como se constata de toda essa explanação, várias das versões são capazes de explicar e justificar a presença do Estado nas questões de previdência, mas nenhuma delas dá suporte teórico à presença do Estado, em primeiro lugar, na operação dos sistemas de previdência e, em segundo lugar, na magnitude em que produz pesadas transferências de renda em segmentos sociais e etários da sociedade. Passemos então às versões positivas da presença do Estado em sistemas de previdência. 4.1 Democracia e previdência Na literatura sobre a participação do Estado em sistemas de previdência há inú- meros trabalhos que associam democracia a regimes de repartição e, a partir daí, 32. Isso, de fato, aconteceu em praticamente todos os países desenvolvidos até os anos 1990. Atualmente o crescimento de escolaridade média das coortes mais jovens é bem lento (OECD, 2002). No Brasil, isso começou a ocorrer mais tarde, e o processo ainda está em andamento. Ver, a respeito, Rezende e Tafner (2005, cap. 8). 33. A análise que se faz é que todo o aparato institucional implementado a partir da década de 1950 e que se estendeu até meados da década de 1970 levou, de fato, à retirada precoce do mercado de trabalho. A questão é que, uma vez explicitados os gigantescos déficits, os ajustamentos institucionais caminharam em sentido contrário, o que poderia negar a capacidade explicativa dessa versão. 34. Também no Brasil esse processo está em curso, como será visto no capítulo 4. Cap01.pmd 54 23/3/2007, 15:39
  • SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS 55 conseguem fornecer certo grau de explicação para a forte presença do Estado como agente de transferências de renda. Essa literatura inicia-se na década de 1960 e se estende, com críticas e aprimoramentos, até hoje.35 O argumento fundamental é que a luta pela distribuição de recursos na socie- dade via transferências governamentais se dá através do sistema eleitoral. Seja através do recurso ao eleitor mediano, seja através da noção de grupos de interesse, essas teorias admitem implicitamente a hipótese de que a preferência majoritária estabelecida pelo eleitor transforma-se em política pública.36 A transferência de recursos pode se dar entre indivíduos de uma mesma geração – nesse caso entre pobres e ricos, mulheres e homens, brancos e negros, ou qualquer combinação desses elementos, havendo ainda a possibilidade de transferências negativas, ou seja, dos mais pobres para os mais ricos – ou entre indivíduos de diferentes gerações, nesse caso dos mais jovens para os mais velhos ou vice-versa. Apesar de diversas inovações interpretativas, o fato é que as teorias que esta- belecem conexões com a política fracassam na tentativa de explicar o surgimento dos sistemas previdenciários. Apesar disso, uma coisa parece inequívoca: sistemas de previdência surgem como conseqüência dos processos de proletarização e de urbanização, quando os trabalhadores e suas famílias passam a ficar mais expostos a riscos de miserabilidade sem qualquer rede de proteção familiar ou social. Uma vez criadas essas condições básicas, as teorias baseadas em grupos de interesse, combinadas com a expansão do sufrágio, parecem ser capazes de explicar a prefe- rência por sistemas com conteúdo redistributivo, que, para nosso argumento, é suficiente. De toda forma, não se deve descartar a hipótese não explicitamente formulada por Esping-Andersen (2003) de que as gerações ou grupos etários que passaram pela crise de 1929 e pela guerra tinham um argumento moralmente sólido para pleitearem ampliação dos benefícios previdenciários. Sobretudo porque os custos dessa ampliação, além de difusos – o que favorece sua aprovação –, são economicamente não perceptíveis para as gerações mais jovens àquela época, já que a economia mundial crescia a taxas esplendorosas (média de 5,9% a.a.).37 35. Downs (1960), Aaron (1966), Olson (1965), Browning (1973; 1975), Meltzer e Richard (1981), Tabellini (1990), Sala-i-Martin (1995), Mulligan e Sala-i-Martin (1999a; 1999b; 2003), Mulligan, Gill e Sala-i-Martin (2002) e Pampel e Williamson (1989). 36. Ver a respeito, entre outros, Kitschelt (1990), Klingemann, Hofferbert e Budge (1994) e Downs (1957). 37. Em um grupo de 11 países, Estados Unidos, Reino Unido, Alemanha e Bélgica tiveram crescimento médio inferior a 5%. Holanda, Itália e Japão apresentaram média anual superior a 5%, e Canadá, Espanha, França e Japão apresentaram taxa superior a 6% a.a., sendo que Espanha e Japão registraram taxas superiores a 8%. Cap01.pmd 55 23/3/2007, 15:39
  • 56 PAULO TAFNER 5 UM MODELO SIMPLES EXPLICATIVO-CAUSAL Nesta seção apresentamos o modelo explicativo-causal que orientará as análises apresentadas em diversos capítulos deste livro. É importante que o leitor tenha clareza de que os sistemas de previdência podem ser entendidos como um corpo que apresenta vasos comunicantes com outros corpos. Sendo um corpo, tem propriedades importantes, como, por exemplo, regras próprias que lhe determinam o comportamento. Mas como se comunica com outros corpos ou sistemas que lhe são independentes, é também afetado por eles. Assim, depende não apenas de suas condições próprias, mas também das condições de outros sistemas relacionados, ou seja, das variáveis que determinam as condições desses sistemas. Quando um sistema de previdência apresenta, por exemplo, dificuldades de sustentabilidade financeira e atuarial, as causas primárias dessas dificuldades podem tanto estar dentro quanto fora do sistema de previdência. Podem ser, por exemplo, regras de elegibilidade e de concessão dos benefícios, do valor destes, regras de contribuição e das alíquotas de contribuição – variáveis que estão dentro do sistema de previdência. Mas podem também ser o nível de emprego, o grau de formalidade (ou, inversamente, o grau de informalidade), o salário real médio e a produtividade – variáveis que são determinadas no mercado de trabalho e dependem, por sua vez, de condições macroeconômicas e institucionais. Além dessas variáveis mencionadas, as condições de sistema de previdência dependem ainda da taxa de juros – pois que determinam a rentabilidade dos fundos de previdência –, das regras de aplicação dos fundos constituídos (isso é especialmente relevante para os países com sistemas de capitalização e, no caso brasileiro, para os fundos) e da dinâmica demográfica. Esta, por sua vez, da dinâmica de nascimentos e mortes da sociedade, que depende das condições sanitárias, de higiene e de saúde da população e também de hábitos, costumes e valores da sociedade, que são mutáveis no tempo. É bastante evidente que parte expressiva dessas variáveis está mudando de forma a comprometer o equilíbrio do sistema, embora tais mudanças não sejam necessariamente ruins. Pelo contrário, em muitos casos são positivas e socialmente boas e justas. Apenas um exemplo: quando as condições sanitárias e de saúde melhoram, a população vive mais e melhor. Isso é ótimo do ponto de vista individual e social, mas uma tragédia para o financiamento da previdência, porque todo esse “ganho” que decorre de esforço social é apropriado privadamente, na medida em que as regras atuais dos sistemas de previdência não incorporam essa mudança. O Cap01.pmd 56 23/3/2007, 15:39
  • SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS 57 ideal seria que parte desse ganho fosse apropriada pela sociedade, o que significaria aumentar a idade com que os trabalhadores se aposentam. Um dos pontos centrais da questão, conforme apontaram Gruber e Wise (2004), são os diversos incentivos (regras institucionais) dados aos agentes, tanto nas regras gerais dos sistemas de aposentadoria (como idade de aposentadoria, acumulação de benefícios, valor do benefício etc.), quanto no mercado de trabalho – seja o custo associado ao fator trabalho, seja o grau de flexibilidade da contratação/ demissão, sejam ainda as regras de acesso e de tempo de duração do seguro- desemprego, além, obviamente, de seu valor. O diagrama a seguir apresenta de forma esquemática o modelo explicativo-causal, explicitando as principais inter- relações do sistema previdenciário com os demais sistemas que determinam o desempenho do primeiro. Como se pode observar, o desempenho e o equilíbrio de um sistema de previdência dependem de fatores que lhe são intrínsecos, tais como a existência ou não de idade mínima para aposentadoria, o cálculo do valor do benefício (por exemplo, último salário de contribuição, média de toda a vida laboral ou de um certo período ou de um subconjunto de maiores contribuições), a taxa de reposição (porcentagem máxima do valor do benefício vis-à-vis o valor ou salário de contri- buição), as regras relativas ao benefício de pensão (por exemplo, no Brasil um beneficiário pode receber integralmente sua aposentadoria e a pensão de seu côn- juge38), regras sobre a aposentadoria por invalidez.39 Esse conjunto de fatores está Instituições, normas, regulamentos que regem a previdência Desempenho e variáveis macroeconômicas: demanda de bens, serviços e mão-de-obra Sistema educacional Quantidade e qualidade da Desempenho do Desempenho do oferta de trabalho mercado de trabalho sistema de previdência Instituições, normas, regulamentos Padrão demográfico que regem o mercado de trabalho 38. Apenas no setor público, após a reforma de 2003, o valor do benefício de pensão ficou limitado a um percentual inferior a 1, dependendo de características do pensionista e de sua família. Ver mais a respeito no capítulo 11. 39. Há sólidas evidências de que os benefícios previdenciários por invalidez são particularmente elevados no Brasil. Essa hipertrofia é especialmente intensa no setor público, como mostraram Tafner, Pessoa e Mendonça (2006). Cap01.pmd 57 23/3/2007, 15:39
  • expresso no diagrama na “caixa” denominada “instituições, normas e regulamentos que regem o sistema de previdência”. Mas é importante que o leitor tenha claro que o desempenho do sistema de previdência dependerá em grande medida do desempenho de outros sistemas, em especial do mercado de trabalho – e este, por sua vez, depende enormemente não apenas das condições macroeconômicas, mas também das instituições que regulam o mercado de trabalho –, uma vez que este determina, em parte, o nível de emprego, o nível de remuneração e, juntamente com o aparato institucional e o desem- penho macroeconômico, determina o grau de informalidade (ver capítulos 7 e 8). O sistema de previdência dependerá, também, do desempenho macroeconômico, pois, além de afetar o desempenho do mercado de trabalho, define a taxa de juros – variável-chave para a sustentabilidade de fundos de capitalização – e, em última instância, o nível de crescimento da economia. Por fim, o leitor deve também ficar atento para as grandes mudanças demográficas. A literatura sobre previdência é farta no sentido de indicar que as mudanças demográficas ocorridas durante o século XX nos países desenvolvidos, que ajudaram a constituir poderosos mecanismos de proteção social, são hoje em dia fatores severamente restritivos à sustentabilidade desses sistemas e estão na raiz das mudanças implementadas nos sistemas previdenciários desses países a partir do final do século passado. Como expresso no relatório da OECD (2000, p. 7): For many decades, demographic and labour force participation trends have provided a favourable economic environment in OECD countries. (...) If existing patterns continue, the favourable trends could start to reverse in about 5 to 10 years time. The baby-boom generation will reach retirement age and the percentage in the labour force could begin to fall. There would be relatively fewer people producing the goods and services needed to support a population that includes many more retired people. Nos capítulos subseqüentes, como indicado na introdução deste livro, serão apresentadas análises teóricas e empíricas sobre as questões aqui discutidas e serão trazidos elementos que nos permitam comparar como estamos em relação aos demais países e, sobretudo, elementos que permitam a reflexão sobre os possíveis rumos a tomar em nosso sistema previdenciário. REFERÊNCIAS AARON, H. J. The social insurance paradox. Canadian Journal of Economics and Political Science, v. 32, p. 371-374, Aug. 1966. BARRO, R. Are government bonds net wealth? Journal of Political Economy, v. 82, n. 6, p. 1.095- 1.117, 1974. Cap01.pmd 58 23/3/2007, 15:39
  • SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS 59 BARROS, R. P. de; CARVALHO, M. Salário mínimo e distribuição de renda. Rio de Janeiro: Ipea, set. 2005 (Seminários Dimac, n. 196). BARROS, R. P. de; HENRIQUES, R. E.; MENDONÇA, R. A estabilidade inaceitável: desigual- dade e pobreza no Brasil. Desigualdade e pobreza no Brasil. Rio de Janeiro: Ipea, 2000. BERNHEIM, D. How strong are bequest motives? Evidence based on estimates of the demand for life insurance and annuities. Journal of Political Economy, v. 99, n. 5, p. 899-927, 1991. BÖRSCH-SUPAN, A.; SCHNABEL, R.; KOHNZ, S.; MASTRUBUONI, G. Micro-modeling of retirement decisions in Germany. In: GRUBER, J.; WISE, D. A. (Eds.). Social security and retirement around the world: micro-estimation. The University of Chicago Press. Chicago and London, 2004. BROOKS, S. Social protection in a global economy: the case of pension reform in Latin America. 1998. Inédito. BROWNING, E. K. Social insurance and intergenerational transfers. The Journal of Law and Economics. v. 16, p. 215-237, Oct. 1973. —————. Why the social insurance budget is too large in a democracy? Economic Inquiry, v. 13, p. 373-388, 1975. BURTLESS, G.; MOFFITT, R. A. The effect of social security benefits on the labor supply of the aged. In: AARON, H. J.; BURTLESS, G. (Eds.). Retirement and economic behavior. Washington, D.C.: Brookings, 1984. CRABBE, C. A.; GIRAL, J. Lessons learned from pension reform in Latin America and the Caribbean. In: CRABBE, C. A. (Ed.). A quarter century of pension reform in Latin America and the Caribbean: lessons learned and next steps. Inter-American Development Bank, 2005. COMMISSARIAT GENERAL DU PLAN. Perspectives à long terme des retraites. Paris: La Documentation Française, 1995. DELGADO, G. Política social e distribuição de renda no Brasil. In SEMINÁRIO SALÁRIO MÍNIMO E DESENVOLVIMENTO, 2005, Campinas: IE/Unicamp, 28 e 29, abr. 2005. DELGADO, G.; CARDOSO JR., J. C. Universalização de direitos sociais mínimos no Brasil: o caso da previdência rural nos anos 90. Previdência, assistência social e combate à pobreza. Brasília: MPAS, 2000. DOWNS, A. An economic theory of democracy. New York: Harper & Row, 1957. —————. Why the government budget is to small in a democracy? World Politics, v. 12, p. 541- 564, July 1960. ESPING-ANDERSEN, G. Uma perspectiva transatlântica da política de privatização latino- americana. In: COELHO, V. S. P. (Orgs.). A reforma da previdência social na América Latina. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2003. FELDSTEIN. M. Social security, induced retirement and aggregate capital accumulation. Journal of Political Economy, v. 82, n. 51, p. 905-926, 1974. FERREIRA, F. H. G.; LITCHFIELD, J. A. Desigualdade, pobreza e bem-estar social no Brasil – 1981/95. In: HENRIQUES, R. (Org.). Desigualdade e pobreza no Brasil. Rio de Janeiro: Ipea, 2000. GILL, I. S.; PACKARD, T.; YERMO, J. Keeping the promise of social security. The World Bank, Stanford University Press, 2005. Cap01.pmd 59 23/3/2007, 15:39
  • 60 PAULO TAFNER GRUBER, J.; HANRATTY, M. The labor market effects of introducing national health insurance. Evidence from Canada. Journal of Economics and Business Statistic, v. 13, n. 2, p. 163-174, Apr. 1995. GRUBER, J.; WISE, D. A. Social security and retirement around the world. Chicago and London: National Bureau of Economic Research, The University of Chicago Press, 1999. —————. Social security and retirement around the world: micro-estimation. Chicago and London: The University of Chicago Press, 2004. GILLION, C. ; TURNER, J.; BAILEY, C.; LATULIPPE, D. (Eds.). Social security pensions – development and reform. Geneva: International Labour Office, 2000. HUBER, E.; STEPHENS, J. D. The political economy of pension reform. Latin America in comparative perspective. Geneve, 2000 (Unrisd Occasional Paper, n. 7). JAMES, E. Social security reform around the world: lessons from other countries. Aug. 2002 (NCPA Policy Report, n. 253). KITSCHELT, H. Organization, strategy, and elections. In: KITSCHELT, H. The logics of party formation – ecological politics in Belgium and West Germany. Ithaca: Cornell Universty Press, Cap. 2, 1990. KLINGEMANN, H. S.; HOFFERBERT, R. I.; BUDGE, I. Parties, policies, and democracy. Westview Press, San Francisco, 1994. KUPTSCH, C. Social security privatization: different context, different context. In: SCHEIL- ADLUNG, X. (Ed.). Building social security: the challenge of privatization. International Social. Security Series, New Brunswick and London, v. 6, 2001. LAVINAS, L. From means-test schemes to basic income in Brazil: exceptionality and paradox. International Social Security Review, v. 59, n. 3, p. 103-125, July/Sep. 2006. LO VUOLO, R. M. Reformas previsionales en America Latina: el caso Argentine. Comercio Exte- rior, v. 46, n. 9, 1996. LUMSDAINE, R., MITCHELL, O. New developments in the economic analysis of retirement. In: ASHENFELTER, O.; CARD, D. Handbook of Labor Economics, 3C, p. 3.261-3.307, 1999. MATIJASCIC, M. O período pós-laboral: previdência e assistência social no Brasil. In: RELATÓRIO DO PROJETO MÚLTIPLAS QUESTÕES DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO, 3., 2006, Rio de Janeiro: Ipea, 2006. MELTZER, A.; RICHARD, S. A rational theory of the size of government. Journal of Political Economy, v. 89, p. 914-927, 1981. MESA, A. A. de. Fiscal and institutional considerations of pension reform: lessons learned from Chile. In: CRABBE, C. A. (Ed.). A quarter century of pension reform in Latin America and the Caribbean: lessons learned and next steps. Washington, D.C.: Inter-American Development Bank, 2005. MESA-LAGO, C. Changing social security in Latin America: towards the alleviation of social costs of economic reform. Pittsburg, 1994. —————. La privatización de los sistemas de pensiones de la seguridad social en América Latina y el Caribe. Caracas, 1988. v. 2. MESA-LAGO, C.; MULLER, K. Política e reforma da previdência na América Latina. In: COELHO, V. S. P. (Org.). A reforma da previdência social na América Latina. Rio de Janeiro: FGV Editora, 2003. MINISTÉRIO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL. Informe de Previdência Social, v. 16, n. 8, ago. 2004. Cap01.pmd 60 23/3/2007, 15:39
  • SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS 61 —————. Informe de Previdência Social, diversos volumes. MULLER, K. Pension privatization in Latin America. Journal of International Development, v. 12, p. 507-518, 2000. MULLIGAN, C. Induced retirement, social security, and the pyramid mirage. Cambridge, M.A.: 2000 (NBER Working Paper, n. 7.679). MULLIGAN, C.; SALA-I-MARTIN, X. Social security in theory and practice (i): facts and political theories. Cambridge, M.A.: 1999a (NBER Working Paper, n. 7.118). —————. Social security in theory and practice (i): efficiency theories, narrative theories and implications for reform. Cambridge, M.A., 1999b (NBER Working Paper, n. 7.119). —————. Social security, retirement, and the single-mindedness of the electorate. Cambridge, M.A.: 2003 (NBER Working Paper, n. 9.691). MULLIGAN, C.; GILL, R.; SALA-I-MARTIN, X. Social security and democracy. Cambridge, M.A.: 2002 (NBER Working Paper, n. 8.958). OECD. Organisation for Economic Co-operation and Development. Reforms for a ageing society, 2000. —————. Education at Glance, 2002. OLIVEIRA, F. A. de. Fundef e saúde: duas experiências (virtuosas?) de descentralização. In: REZENDE, F.; OLIVEIRA, F. A. de. Descentralização e federalismo fiscal no Brasil: desafios da reforma tributária. Rio de Janeiro: Konrad Adenauer, 2003. OLIVEIRA, F. E. B. Alguns aspectos conceituais, operacionais e estruturais da previdência social bra- sileira. Rio de Janeiro: Ipea, dez. 1982 (Texto para discussão interna, n. 53). —————. Proposta de um referencial básico para a discussão da seguridade social. Ipea, abr. 1992 (Texto para discussão, n. 251). OLSON, M. The logic of collective action: public goods and the theory of groups. Cambridge, M.A.: Harvard University Press, 1965. ORZAG, P.; STIGLITZ, J. Rethinking pension reform: 10 myths about social security systems. In: HOLZMANN, R.; STIGLITZ, J. (Eds.). New ideas about social security: towards sustainable pension system in the 21st century. Washington, D.C.: World Bank, 2001. PAIVA, L. H. P.; ANSILIERO, G. A. F. Impactos da previdência social sobre a pobreza. Informe de Previdência Social, Brasília: MPAS, v. 17, n. 3, 2005. PAMPEL, F.; WILLIAMSON, J. Age, class, politics and the welfare state. Cambridge: Cambridge University Press, 1989. PESTIEAU, P. E.; STIJNS, J. P. Social security and retirement in Belgium. In: GRUBER, J.; WISE, D. A. (Eds.). Social security and retirement around the world. Chicago and London: The University of Chicago Press, 1999. QUEISSER, M. Privatization: more individual choice in social protection. In: SCHEIL-ADLUNG, X. (Ed.). Building social security: the challenge of privatization. International Social Security Series, New Brunswick and London, 2001. RANGEL, A.; ZECKHAUSER, R. Can market and voting institutions generate optimal intergenerational risk sharing? In: CAMPBELL, J. Y.; FELDSTEIN, M. (Eds.). Risk aspects of investment-based social security reform. The University of Chicago Press, 2001. REZENDE, F. Finanças públicas. São Paulo: Atlas, 2001. Cap01.pmd 61 23/3/2007, 15:39
  • 62 PAULO TAFNER —————. Modernização tributária e federalismo fiscal. In: REZENDE, F.; OLIVEIRA, F. A. de. Descentralização e federalismo fiscal no Brasil: desafios da reforma tributária. Rio de Janeiro: Konrad Adenauer, 2003. REZENDE, F. E.; TAFNER, P. (Eds.). Brasil: o estado de uma nação. Rio de Janeiro: Ipea, 2005. SECRETARIA DE POLÍTICA ECONÔMICA/SPE. Gastos sociais do Governo Central: 2001 e 2002. Ministério da Fazenda, nov. 2003. SALA-I-MARTIN, X. A positive theory of social security. Yale University, Nov. 1995 (Discussion paper). SILVA, A. M. A. D. A.; PIRES, M. C. C. Ajuste fiscal, estabilidade e crescimento. Brasília: Ipea, jun. 2006 (Boletim de Desenvolvimento Fiscal, n.1). TABELLINI, G. A positive theory of social security. Cambridge, M.A.: 1990 (NBER Working Paper, n. 3.272). TAFNER, P. Brasil: o estado de uma nação – mercado de trabalho, emprego e informalidade. Brasília/Rio de janeiro: Ipea, 2006. TAFNER, P.; PESSOA, M.; MENDONÇA, J. Aposentadoria por invalidez dos servidores públicos civis do poder executivo federal entre 1994 e 2004. Rio de Janeiro: Ipea, abr. 2006 (Série Seminários Dimac). VARSANO, R.; PESSOA, E. P.; SILVA, N. L. C.; AFONSO, J. R. R.; ARAÚJO, E. A.; RAIMUNDO, C. M. Uma análise da carga tributária no Brasil. Rio de Janeiro: Ipea, 1998 (Texto para discussão, n. 583). WORLD BANK. Averting the old age crisis: policies to protect the old and promote growth. New York: Oxford University Press, 1994. ___________. Brazil social insurance and private pensions. Country Operations Division, Country Department I, Latin America and the Caribbean Region, (Report, n. 12.336-BR), 1995. ___________. Brazil: critical issues in social security. Washington, D.C. A World Bank country study, 2001. Cap01.pmd 62 23/3/2007, 15:39
  • SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS 63 ANEXO Financiamento da seguridade social Fontes de financiamento da seguridade social Contribuição Base de incidência Alíquota Contribuições dos empregados Salário bruto até o teto de cerca de 10 7,65% até 3 SCs salários de contribuição (SCs) 8,65% de 3 SCs a 3 SCs 9% de 3 a 5 SCs 11% de 5 a 10 SCs Contribuições dos empregadores Folha salarial 20% sobre o total (incluindo autônomos) 1% a 3% para acidentes de trabalho 15% ao contratar autônomo Contribuições de autônomos (contribuintes Classes de rendimentos até o teto de 10 20% sobre a classe de rendimentos individuais) SCs subdividida em múltiplos do SC Contribuições de segurados especiais rurais, Resultado da comercialização da produção 2% com mais 0,1% a título de acidentes de pesca e mineração (economia familiar) trabalho Contribuições para o Financiamento da Valor adicionado, faturamento; isenção Valor adicionado de 7,6% ou via lucro Seguridade Social (Cofins) para instituições financeiras presumido; 3% do faturamento Contribuição sobre o Lucro Líquido das Lucro líquido das empresas. Lucro 8% para as empresas em geral e 18% para Empresas (CSLL) presumido 32% (com Imposto de Renda) instituições financeiras Repasses da União (Tesouro Nacional) Orçamento fiscal, excluindo o que existe Depende das necessidades de para o Orçamento da Seguridade Social financiamento (OSS) Receitas de concursos de prognósticos Receita líquida Deduzidos os valores de prêmios, impostos, administração e crédito educativo Contribuição Provisória sobre Transações Movimentações bancárias 0,38% sobre cada transação, exceto entre Financeiras (CPMF) contas de um mesmo titular Sistema Integrado de Pagamento de Faturamento de microempresas (a partir de 2% a 2,7% (conforme o faturamento) a Impostos e Contribuições das 5%) e das empresas de pequeno porte (até título de contribuição de empregadores Microempresas e Empresas de Pequeno 10%) sobre a folha; 2% a título de Cofins e 1% a a Porte (Simples) título de CSLL Outras receitas Receitas com títulos e valores mobiliários Depende da remuneração de cada título, do ou imobiliários aluguel ou da venda de imóveis Fontes: Lei 8.212/1991, atualizada pela EC 20/1998, e Lei 9.876/1999. Extraído de Tafner (2006, p. 482). a O Simples substitui a Cofins, a CSLL e as contribuições dos empregadores sobre a folha. Cap01.pmd 63 23/3/2007, 15:39
  • Cap01.pmd 64 23/3/2007, 15:39
  • CAPÍTULO 2 SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS NO MUNDO: SEM “ALMOÇO GRÁTIS”* Sergio Guimarães Ferreira** 1 INTRODUÇÃO Muito se tem discutido sobre previdência, e um quase consenso quanto à necessi- dade de reformas advém desse debate, que se dá tanto na esfera política quanto na acadêmica. Previdência é um problema em países ricos e em economias em desen- volvimento. Este capítulo tenta organizar as idéias sobre o muito que já se concluiu a respeito do assunto na academia, a fim de orientar o debate político no Brasil sobre as alternativas de reforma. O texto busca a) discutir a racionalidade econômica, do ponto de vista normativo e da economia política, para existência de sistemas previdenciários, conforme desenhados hoje nos principais países; b) analisar os custos implícitos na manutenção de tais sistemas, representados principalmente pelas distorções sobre as decisões de consumo/poupança e oferta de trabalho dos indivíduos; c) ponderar os prós e contras de diferentes modelos “puros”, quando o objetivo é a maximização do bem-estar da sociedade; e d) abordar a questão do custo de transição de reformas previdenciárias. Pretende-se aqui dar um embasamento analítico a ser utilizado no capítulo 4, que discute a experiência com reformas previdenciárias de um grupo seleto de países desenvolvidos. Especificamente, será utilizada ao longo deste capítulo a classificação tradicional da literatura (FELDSTEIN; LIEBMAN, 2002; LINDBECK; PERSSON, 2003). Sistemas previdenciários podem ser classificados, primeiro, como de contri- buição definida (CD) ou de benefício definido (BD). Um sistema de BD é tal que * Agradeço a Fabio Giambiagi e Paulo Tafner pelos comentários a versões anteriores deste trabalho, que foram muito importantes na definição da sua forma final. Naturalmente, falhas remanescentes são de minha total responsabilidade. ** Pesquisador do Ibmec/RJ e do BNDES. Cap02.pmd 65 23/3/2007, 15:40
  • 66 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA o benefício é uma função do histórico salarial do trabalhador. Num sistema CD, por sua vez, o benefício é função do valor dos ativos acumulados até o momento de aposentadoria. Segundo, o sistema pode ser capitalizado (funded) ou de repartição (unfunded, também chamado na literatura de pay-as-you-go). Com efeito, em um sistema de repartição os benefícios dos aposentados são exclusivamente financiados pelas contribuições dos trabalhadores atuais, ou seja, a geração “jovem” paga contribuições que custeiam os benefícios da geração “velha”. Em um sistema capitalizado, os benefícios são financiados pelo retorno de fundo de pensão previamente acumulado. Terceiro, um sistema pode ser ou não atuarialmente justo. Um sistema justo do ponto de vista atuarial tem vínculo perfeito entre contribuição e benefício para cada indivíduo. Ou seja, em valor presente, R$ 1 de contribuição “compra” o direito a R$ 1 de benefícios, em cada instante de tempo, para cada indivíduo participante. A comparação entre diferentes sistemas previdenciários está longe de ser trivial, e todos possuem prós e contras. Maiores repartições de riscos levam geralmente a maiores distorções no mercado de trabalho e no capital, e potencialmente a possi- bilidades de desequilíbrios fiscais ou fortes (e indesejáveis) transferências intergeracionais. Sistemas atuarialmente mais justos transferem o risco do Estado (e, por conseguinte, da sociedade como um todo) para o aposentado e são menos redistributivos. Ou seja, o velho dilema entre eficiência e redistribuição (de renda e de riscos) está mais presente do que nunca quando o assunto é previdência. Como diz o velho adágio popular americano, “there ain´t no such thing as a free lunch” (“não existe almoço grátis”).1 Este capítulo se divide em oito seções, incluindo esta introdução. A seção 2 apresenta a evolução histórica dos sistemas previdenciários no mundo. As seções 3 e 4 discutem, respectivamente, as justificativas normativas e positivas para a exis- tência de previdência. A seção 5 aborda a literatura acadêmica teórica e empírica acerca dos impactos do sistema caracterizado por benefícios definidos como função do salário ao longo da vida, financiados em regime de repartição. Particularmente, destaca as distorções sobre a acumulação de capital e a oferta de trabalho. A seção 6 compara as alternativas de sistemas previdenciários quanto aos tipos de risco a que cada opção expõe os beneficiários. A seção 7 aborda o tema da reforma previdenciária quanto aos custos de transição envolvidos. E a seção 8 conclui o capítulo. 1. A origem da expressão remontaria à tradição dos antigos saloons americanos que oferecereciam almoço gratuito aos clientes, desde que pagassem por pelo menos um drinque. Milton Friedman popularizou-a no meio econômico, relacionando-o com a presença de trade- offs nas escolhas sociais ou privadas. Cap02.pmd 66 23/3/2007, 15:40
  • SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS NO MUNDO: SEM “ALMOÇO GRÁTIS” 67 2 EVOLUÇÃO HISTÓRICA O primeiro sistema previdenciário foi introduzido na Alemanha em 1889. Embora a motivação do chanceler Otto von Bismarck fosse conter o ímpeto do incipiente movimento socialista e solidificar apoio ao regime político junto aos trabalhadores urbanos, a idéia de um seguro contra a depreciação acelerada e permanente do capital humano é anterior ao modelo alemão e remete às sociedades de assistência mútua organizadas por guildas na própria Alemanha, antes de Bismarck; ou bancos que forneciam seguro contra invalidez subsidiados pelo Estado, na França de Napoleão III, entre outros exemplos. Assim, o que distinguia o sistema alemão de mecanismos de proteção predecessores era sua natureza compulsória e contributiva. Benefícios eram pagos a trabalhadores inválidos, ou que sobreviviam além da idade de 70 anos, e custeados através de contribuições compulsórias de firmas e empregados. A difusão do modelo alemão, contudo, foi lenta, e até 1910 o único país que o adotou foi a Áustria e, mesmo assim, incluindo apenas o seguro contra invalidez. Paralelamente, um sistema alternativo que fornecia renda vitalícia para idosos cuja renda estivesse abaixo de determinado limiar (means tested), sem base contributiva e, portanto, financiados por impostos gerais, era adotado na Dinamarca em 1891, na Nova Zelândia em 1898 e, em 1908, na Austrália e na Inglaterra. Nos Estados Unidos, durante os anos 1920, estados instituíram pensões previdenciárias means tested para idosos, cuja difusão se acelerou depois da crise de 1929. Contudo, nenhum dos 28 estados que tinham sistema previdenciário em 1934 o fazia na forma bismarckiana, ou seja, não havia fundo de contribuição compulsória que financiasse os benefícios, nem a elegibilidade era condicionada ao nível ou ao número de contribuições. Em 1935, o Social Security Act promulgado pelo presidente Franklin D. Roosevelt criou diversos programas de assistência que vigoram, com pequenas alterações, ainda hoje nos Estados Unidos, entre os quais dois programas que envolviam renda vitalícia: o Old-Age Assistance (OAA), para idosos pobres, sem base contributiva e de natureza puramente assistencial, e o Old-Age Insurance (OAI), este sim um sistema contributivo no estilo alemão e que, com reformas em 1939 e 1958, transformou-se em Old-Age Survivors and Disability Insurance (OASDI), que os americanos chamam de Social Security. O programa cobre não somente aposentados por idade, mas também adiciona benefícios aos dependentes do aposentado, paga pensão ao viúvo do casal (no caso de falecimento do titular) e seguro contra risco de incapacitação física impeditiva de trabalho. De modo geral, os anos que se seguiram ao fim da Segunda Guerra Mundial foram de grande expansão do sistema previdenciário no mundo, com a introdução Cap02.pmd 67 23/3/2007, 15:40
  • 68 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA de sistemas de base contributiva em quase todos os países e com o aumento do valor do benefício médio e da fração de trabalhadores contemplados pelos programas. Nos Estados Unidos, por exemplo, a fração da força de trabalho coberta pelo sistema subiu de 43%, em 1935, para 96% em 2005. A evolução do sistema previdenciário em diferentes países seguiu seus específicos contextos históricos, mas a forma dominante em países desenvolvidos é a que define um benefício, que guarda alguma relação (simples ou complexa) entre salário ao longo da vida e renda vitalícia, e é financiado por uma contribuição compulsória sobre o rendimento do trabalho (na maioria das vezes envolvendo atribuições legais conjuntas de empregado e empregador e, para o caso de trabalhadores por conta própria, alíquota dobrada e atribuição legal cabendo ao próprio trabalhador). Programas previdenciários hoje são responsáveis pela maior parte das trans- ferências governamentais no mundo, e por parte importante do aumento da carga tributária nos países desenvolvidos no pós-guerra. Entre 1953 e 1974, gastos totais do governo aumentaram de uma média de 29% do Produto Interno Bruto (PIB) para uma média de 43%, nos países da Organização para Cooperação e Desenvol- vimento Econômico (OCDE), sendo que a parte das despesas classificadas como transferências aumentou de 12% para 19% (PELTZMAN, 1980), com estabilidade desde então. Embora exista enorme heterogeneidade entre os sistemas previdenciários no mundo, uma lista de características comuns à maior parte deles pode ser construída. Pesquisando os 116 países que, em 1997, tinham algum sistema de previdência, podem-se encontrar os seguintes padrões (MULLIGAN; SALA-I-MARTIN, 1999): a) os programas induzem a saída da força de trabalho, com benefícios sendo uma função decrescente da renda laboral do idoso. Programas de renda mínima (means- tested) para idosos são exemplos, ao condicionarem o acesso ao valor total da renda laboral. Outros exemplos são sistemas de repartição que postergam benefícios enquanto o indivíduo estiver na força de trabalho (caso dos Estados Unidos para pessoas entre 62 e 65 anos, Bélgica e Espanha). b) benefícios não dependiam da renda de capital, em 98% dos países pesquisados, em 1997. Posteriormente, a introdução de sistemas CD capitalizados em parte da América Latina e da Ásia pode ter alterado esse resultado. c) benefícios aumentam em função dos rendimentos de trabalho prévios à apo- sentadoria. Em alguns países, os benefícios são apenas proporcionais às contribuições. Em países desenvolvidos, predomina o sistema de dois pilares (por exemplo, Canadá, Dinamarca, Japão, Nova Zelândia, Noruega e Inglaterra), sendo o primeiro pilar um benefício mínimo para todos os idosos (incondicional à renda laboral, e, portanto, Cap02.pmd 68 23/3/2007, 15:40
  • SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS NO MUNDO: SEM “ALMOÇO GRÁTIS” 69 não é means-tested) e o segundo pilar de base contributiva e com benefício sendo uma função crescente das contribuições, que, por sua vez, estão vinculadas direta- mente à renda de trabalho. O número de anos de contribuição que é levado em conta na definição dos benefícios varia, podendo ser os 35 melhores anos, como nos Estados Unidos, ou somente os últimos anos, como no caso brasileiro (até antes da reforma de 1998) ou da Turquia; ou não ter um número máximo de anos (como na Suécia). d) contribuições (compulsórias) são geralmente financiadas através de alíquota fixa sobre o salário bruto, em 96% dos países, na maior parte das vezes com co-participação entre empregado e empregador. Também é comum que haja um orçamento sepa- rado para despesas previdenciárias. Talvez como efeito dessa despesa carimbada, análises econométricas mostram que a arrecadação da contribuição está fortemente relacionada aos benefícios pagos. Contribuições são compulsórias em todos os casos em que existem sistemas de base contributiva. e) pagamento de benefícios através de uma anuidade (uma renda vitalícia com valor nominal fixo ou ligado a algum índice) é bastante comum. Exceções ocorrem principalmente em países que têm sistemas de contas individuais e que oferecem alternativa de saque de uma parcela ou da totalidade do saldo na conta no mo- mento da aposentadoria (por exemplo, Inglaterra e Austrália). f) programas geralmente definem uma idade mínima de aposentadoria, e essa idade mínima se reduziu ao longo de quase toda a segunda metade do século XX, apesar do aumento da expectativa de vida. Por exemplo, na Alemanha inicialmente a idade mínima de elegibilidade era 70 anos, enquanto atualmente é de 60 anos. Na Europa, a integração entre programas de seguro-desemprego, seguros contra invalidez e previdência reduz substancialmente a idade na qual o indivíduo pode se retirar da força de trabalho (GRUBER; WISE, 1999). Apenas recentemente, alguns países passaram a aumentar a idade de aposentadoria, em face de grandes riscos de insolvência. 3 JUSTIFICATIVAS PARA EXISTÊNCIA: TEORIAS NORMATIVAS Justificativas para a existência de sistemas previdenciários podem ser divididas em três categorias. Previdência existe ou porque governos são benevolentes e paternalistas; ou porque governos são benevolentes e buscam corrigir as ineficiências dos mer- cados; ou, ainda, porque governos não são benevolentes e sim resultado de grupos de pressão e de coalizões entre eleitores. Os primeiros dois tipos de hipótese levam às teorias normativas que explicam por que o governo deve intervir. O último tipo leva às teorias positivas que tentam explicar por que o governo de fato intervém. Cap02.pmd 69 23/3/2007, 15:40
  • 70 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA 3.1 Previdência como um bem de mérito Governos paternalistas gostam de interferir na alocação de recursos das pessoas para incentivá-las a consumir alguns bens meritórios. Usar cinto de segurança no automóvel para prevenir acidente, beber somente socialmente, não fumar e não usar drogas são exemplos de atitudes que governos paternalistas tentam incutir nos seus cidadãos através de regulação ou subsídio (ou tributação). Seguindo essa linha de raciocínio, se indivíduos não poupam adequadamente ao longo da vida, eis aí uma oportunidade para que governos paternalistas os incentivem a ser mais previdentes. Quais seriam as possíveis causas da falta de visão dos poupadores? Pessoas poderiam não dar peso suficiente para o futuro quando tomam decisões ou não ter informação necessária para julgar suas necessidades futuras ou simplesmente não saber investir em longo prazo, por desconhecimento das alternativas de inves- timento. No primeiro caso, poupadores são míopes, e um programa compulsório de contribuição definida, não necessariamente administrado pelo governo, resol- veria o problema. No segundo e no terceiro caso, existiria alguma falha de mercado na produção de informações que impede indivíduos de tomarem otimamente suas decisões de consumo intertemporal e de alocação de portfólio. De fato, há evidência preliminar de que indivíduos mais bem informados tomam decisões mais adequadas de alocação de portfólio (WHITEHOUSE, 2000). Soluções como regulação de fundos de previdência, contudo, parecem mais simples do que a instituição de um sistema de repartição clássico. E em relação à evidência de miopia? A evidência dá suporte à tese de que pessoas poupam insuficientemente para sua aposentadoria? Trabalho acadêmico recente mostra que pessoas poupam pouco não por miopia ou racionalidade limitada, mas porque contam com recursos previdenciários ou programas de renda mínima quando se aposentam. Quando se leva em conta a riqueza previdenciária, 80% das famílias norte-americanas têm mais riqueza do que o que seria ótimo, dadas as probabilidades de morte e preferências por herança estimadas utilizando-se dados de painel do Health and Retirement Survey. Para aqueles que poupam menos do que o ideal, o déficit é relativamente pequeno (SCHOLZ; SESHADRI; KHITATRAKUN, 2005). Essa evidência nos remete à pergunta inicial sobre por que tais programas existem, por que têm características predominantes de benefício definido e de repartição e por que são tão grandes. Uma alternativa é que, embora capazes de poupar eficientemente para aposentadoria, na ausência de previdência mercados seriam incapazes de prover renda na forma de anuidades a um preço justo, o que nos leva à questão da seleção adversa nesse mercado. Cap02.pmd 70 23/3/2007, 15:40
  • SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS NO MUNDO: SEM “ALMOÇO GRÁTIS” 71 3.2 Seleção adversa A presença de informação assimétrica entre comprador e vendedor de uma anuidade (tradução de annuity, título que paga um cupom mensal vitalício) dá origem ao clássico problema de “seleção adversa” no mercado de seguros contra vida longa (por exemplo, ROTHSCHILD; STIGLITZ, 1976). Indivíduos que optam por comprar tal perpetuidade só o fazem se tiverem expectativa de sobrevida maior do que a média. A percepção da auto-seleção de compradores, pelos vendedores dos títulos, faz com que esses últimos ajustem para cima o preço da perpetuidade (ou o prêmio do seguro), restringindo adicionalmente o universo de pessoas que teriam expectativa de sobrevida que as fizesse aceitar tal bônus perpétuo. Em equilíbrio, sucessivas iterações entre vendedores e compradores levariam à extinção do mercado de anuidades. Existem indícios de falha no mercado de anuidades. Enquanto o volume de contribuições para fundos de pensão baseado em benefício definido foi de US$ 117 bilhões em 1998 nos Estados Unidos , contribuições para contas que rendem perpetuidades somam apenas US$ 2 bilhões (BROWN; MITCHELL; POTERBA, 2000). A probabilidade de morte entre 65 e 75 anos do grupo que compra tais títulos é cerca de metade daquela da população como um todo, tanto nos Estados Unidos quanto na Inglaterra. O prêmio médio do seguro contra longevidade é de 20% para uma pessoa com probabilidade de morte típica do americano médio, mas de 12% se a tábua de mortalidade utilizada no cálculo atuarial é aquela do grupo que compra a anuidade. Padrão semelhante é encontrado na Austrália, na Inglaterra e no Canadá (JAMES; VITTAS, 1999). Probabilidades mais baixas de morte entre os indivíduos que compram tais títulos de forma voluntária no mercado privado podem ter outras explicações. Particularmente, em muitos países com sistema previdenciário público compul- sório, as pessoas já têm uma fração exagerada de seus ativos na forma anuitizada, e gostariam (se pudessem) de reduzir tal fração (e não aumentar). Nesses países, somente indivíduos mais ricos vão querer poupar voluntariamente na forma de perpetuidades, e, conseqüentemente, o preço da perpetuidade refletirá a menor probabilidade de morte desse grupo vis-à-vis a média da população. Nesse caso, a proporção pequena do mercado privado de títulos perpétuos não seria resultado de uma falha de mercado resultante de informação assimétrica, mas de sistemas previdenciários excessivamente grandes. 3.3 Moral Hazard Indivíduos podem agir como “caronas” em programas de renda mínima para idoso ou, na ausência de tais programas, contar com os valores altruístas da sociedade. Cap02.pmd 71 23/3/2007, 15:40
  • 72 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA Nesse caso, indivíduos se aposentariam mais cedo e poupariam menos, contando com a ajuda do governo ou de amigos ao fim da vida (LINDBECK; WEIBULL, 1988). Novamente, formas alternativas de compulsoriedade emergem como solução para o problema de moral hazard, podendo tanto o governo instituir a contribuição solidária para todos os indivíduos, ou seja, um sistema de repartição que obrigue cada um a contribuir para o bem público, ou, ao contrário, para forçar o indivíduo a prover para si próprio em um sistema de contribuição definida. O argumento de moral hazard, contudo, não é capaz de convencer-nos em relação à enorme di- mensão dos programas previdenciários no mundo e ao seu caráter predominante de benefício definido. 3.4 Externalidades positivas no capital humano A depreciação do capital humano com a idade faz com que pessoas mais idosas tenham capital humano mais baixo do que a média, e tal situação é acentuada se coortes mais jovens têm nível de educação mais alto. A existência de externalidades positivas no capital humano médio no ambiente de trabalho (LUCAS, 1988) justi- ficaria a instituição de um subsídio para que indivíduos com capital humano baixo saiam da força de trabalho (MULLIGAN, 2000). Argumentos de eficiência parecem ter dado suporte à criação do OAI em 1935, nos Estados Unidos. O argumento implícito na ocasião era o de job sharing (compartilhamento de empregos), no sentido de que idosos deveriam dar lugar aos mais jovens na força de trabalho. O mesmo tipo de argumento embasava a legislação que instituiu uma idade obrigatória de aposentadoria na mesma época.2 Na medida em que a população envelhece, e os benefícios resultantes de job sharing se reduzem, deveríamos esperar uma redução dos incentivos fiscais à aposentadoria precoce, e, portanto, uma redução desses programas, o que é coerente com as discussões de reforma no mundo desenvolvido. Esse tipo de argumento não deve ser surpreendente para administradores de fundos de previdência fechados vinculados ao emprego. Fundos de pensão atuarialmente equilibrados que pagam benefício definido podem ser parte de um contrato eficiente de trabalho se empresas quiserem formar relação de longo prazo com o empregado. Nesse caso, o contrato ótimo seria tal que a empresa paga um 2. Barbara Armstrong, professora de direito de Berkeley e membro do Social Security Committee, criado por Roosevelt em 1934 para elaborar o sistema de previdência, não tinha dúvidas de que o Social Security Act foi concebido com objetivos de aposentar o contingente de idosos, criando espaço para jovens no mercado de trabalho: “The interest of Mr. Roosevelt was with the younger man (...) That is why that little ridiculous amount of $ 15 was put in. Let (the elderly) earn some pin money, but it had to be on retirement. And retirement means that you’ve stopped working for pay” (Barbara Armstrong Memoir, Columbia University, citado em Sala-i-Martin, 1992, p. 6). Cap02.pmd 72 23/3/2007, 15:40
  • SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS NO MUNDO: SEM “ALMOÇO GRÁTIS” 73 salário abaixo da produtividade quando o indivíduo é jovem, e acima da produti- vidade quando o indivíduo é velho. O sistema de fundo de pensão, nesse caso, é desenhado de forma a induzir a aposentadoria em uma idade tal que o valor presente da produtividade do indivíduo iguala o valor presente do salário pago mais benefícios esperados. Ou seja, o benefício de aposentadoria é explicitamente desenhado de forma a induzir a saída do trabalhador no tempo certo (LUMSDAINE; MITCHELL, 1999). Como veremos adiante, há evidência de que programas de previdência real- mente incentivam a saída da força de trabalho, embora ainda existam controvérsias a esse respeito. Contudo, o mero incentivo à aposentadoria precoce que teria jus- tificado o nascimento de tais programas de previdência baseados em benefício definido não é suficiente para explicar a magnitude de tais programas. 3.5 Contrato intergeracional Pais altruístas, que têm o consumo do filho na função utilidade, transferem poder de compra para seus sucessores através de herança (capital físico) ou em investi- mento em educação (capital humano). Existe evidência de altruísmo dos pais no fim da vida (BERNHEIM, 1991). Mas será que pais são altruístas em relação a investimentos em capital humano e investem otimamente na educação dos filhos? Na ausência de motivos altruístas, o investimento em capital humano dos filhos só poderia ser feito mediante um contrato em que o rendimento de trabalho deles seja repartido com os pais de alguma forma. Sistemas previdenciários de repartição, em que a contribuição paga sobre o rendimento corrente do estoque de capital humano (da geração de filhos) financia os benefícios correntes dos idosos (geração de pais), funcionam como esse vínculo intergeracional na ausência de altruísmo (BECKER; MURPHY, 1988). O governo funciona como coordenador, regulador e centralizador desse contrato intergeracional implícito, de forma a reduzir custos de transação. Soluções ade- quadas podem ser encontradas tanto através da implementação de um sistema de contas individuais nocionais (que pague ao velho a rentabilidade de capital humano do jovem) quanto por um sistema de repartição BD. De forma similar, um regime de repartição pode ser visto como um contrato de seguro contra riscos de futuros choques negativos na produtividade do trabalho. De outra maneira, contribuições previdenciárias são uma forma de a geração de jovens comprar algum capital físico em um mundo onde capital humano é indivisível e, portanto, não comercializável. Na ausência de um sistema previdenciário, jovens têm excesso de capital humano e pouco capital físico (MERTON, 1983). Nesse sentido, o vínculo entre contribuição e benefícios existente Cap02.pmd 73 23/3/2007, 15:40
  • 74 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA na maior parte dos sistemas é eficiente, pois fornece um hedge contra riscos de rendimento de capital humano, quando a composição do portfólio não pode ser alterada – em função de falha de mercado. Nessa linha, faz sentido um programa previdenciário que dá um retorno implícito elevado para as primeiras contribuições. 4 JUSTIFICATIVAS PARA EXISTÊNCIA: TEORIAS POSITIVAS Embora eficaz na produção de explicações para a existência de sistemas previdenciários, as teorias normativas não são capazes de explicar o tamanho desses sistemas nem a razão pela qual envolvem tanta redistribuição. Isso aumenta o apelo de justificativas baseadas na nova economia política como forma de explicar tanto o tamanho quanto o tipo de sistema existente. A base da existência de sistemas de repartição está na presença de conflito distributivo e no sistema eleitoral como mecanismo existente de repartição de recursos em sociedades democráticas. Conflitos distributivos podem ser categorizados em intrageracionais e intergeracionais. Conflitos intrageracionais existem dentro de uma mesma geração, entre homens e mulheres, pobres e ricos, pessoas saudáveis e pessoas doentes, pessoas que trabalham e pessoas que não trabalham, pessoas que poupam e pessoas que não poupam etc. Conflitos distributivos intergeracionais são entre jovens, velhos e pessoas ainda não nascidas, que disputam um pool de recursos presentes e futuros. A sociedade, através de mecanismos de escolha pública, define o grau e a forma pela qual a redistribuição de recursos ocorre. De modo geral, o volume de transferências cresceu substancialmente ao longo do século XX, e despesas previdenciárias são parte essencial dessa história. Alguns autores atribuem o aumento de transferências para pobres em democracias à expansão do sufrágio, com a in- corporação de pobres e mulheres à massa de eleitores e, conseqüentemente, ao deslocamento do eleitor mediano para percentis inferiores da distribuição de renda, mais distantes da média da distribuição de renda – e, portanto, com forte prefe- rência por redistribuição (MELTZER; RICHARD, 1981). Explicações baseadas no teorema do eleitor mediano, contudo, esbarram em dois problemas. Primeiro, quando tais sistemas foram instituídos e aumentados, o eleitor mediano não era um idoso aposentado, mas sim um trabalhador. De acordo com a evidência apresentada por Mulligan e Sala-i-Martin (1999), os países com maior percentual de população idosa são Itália, Grécia e Suécia, com 78% da população com menos de 60 anos. Outra crítica a modelos baseados em eleição majoritária é que, empiricamente, as características redistributivas de sistemas previdenciários no mundo independem de o regime de governo ser democrático ou não (MULLIGAN; GIL; SALA-I-MARTIN, Cap02.pmd 74 23/3/2007, 15:40
  • SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS NO MUNDO: SEM “ALMOÇO GRÁTIS” 75 2002). Um regime autocrático criou o sistema da Alemanha, Lênin criou o programa russo em 1922, o imperador Ito instituiu o japonês em 1941, e assim por diante. Em uma amostra de 50 países, um estudo encontrou que, em média, governos democráticos e não-democráticos gastam a mesma fração do PIB com benefícios previdenciários, depois de controlado para renda per capita e para a fração de idosos na população (PAMPEL; WILLIAMSON, 1989). Teorias que utilizam a eficiência de grupos de interesse (lobbies) tendem a ser mais bem-sucedidas em explicar a importância dos sistemas previdenciários. Como o sistema de repartição concentra benefícios em poucos, e distribui os custos por toda a sociedade (sendo parte dos custos carregada por pessoas ainda não nascidas), a taxa de retorno da atividade de lobby é bastante elevada, as resistências são pequenas, e, conseqüentemente, as chances de sucesso da atividade são altas (PARETO, 1927). Alguns autores mencionam, além disso, vantagens comparativas que os idosos teriam em atividades de lobby, particularmente disponibilidade de tempo e single- mindedness, e isso explicaria diversas características dos sistemas previdenciários (MULLIGAN; SALA-I-MARTIN, 2003). Um survey da revista Fortune, nos Estados Unidos, apontou a Associação Americana de Pessoas Aposentadas como o mais poderoso lobby em Washington. O voto do eleitor idoso é considerado muito mais elástico a benefícios previdenciários do que o voto de qualquer outro grupo a respeito de qualquer outra variável (MULLIGAN; SALA-I-MARTIN, 1999). Se a explicação procede, por que idosos começaram a fazer lobby somente na segunda metade do século XX, e por que a atividade de lobby cresceu no pós- guerra? Teorias que racionalizam o comportamento de grupos de interesse são mais bem-sucedidas do que as que utilizam o conceito de eleitor mediano combinado com conceitos de coalizão, mas, ainda assim, não explicam o surgimento de pro- gramas previdenciários no século XX nem seu crescimento no pós-guerra. 5 DISTORÇÕES DO SISTEMA DE REPARTIÇÃO E BENEFÍCIO DEFINIDO SOBRE POUPANÇA E OFERTA DE TRABALHO Como visto na seção 2, a maior parte dos países tem sistemas de benefício definido financiados por repartição. Nesta seção, discutem-se as duas principais críticas a esse tipo de desenho, qual seja, de que reduzem a poupança e induzem a aposen- tadoria precoce. 5.1 Decisões de poupança Das classificações apresentadas na seção introdutória, o fato de um sistema ser capitalizado ou de repartição é que determina se ele distorce as decisões de poupança Cap02.pmd 75 23/3/2007, 15:40
  • 76 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA (LINDBECK; PERSSON, 2003). O impacto teórico de um sistema de repartição na poupança agregada da economia é ambíguo. Existem basicamente três formas pelas quais a instituição de previdência por repartição e benefício definido pode afetar a poupança agregada, em um modelo de geração superposta sem risco. Imaginem-se um sistema de repartição e um indivíduo que vive dois períodos. Suponha-se que esse indivíduo só trabalhe no primeiro período. Na hipótese de a sua taxa de desconto intertemporal ser 0, apenas como simplificação, o indivíduo vai querer consumir a mesma quantidade em cada período (na hipótese adicional de a função utilidade ser côncava), se a taxa de juros da economia é 0. A taxa de poupança, portanto, será de 50% sobre a renda laboral no primeiro período. Primeiro, se um sistema previdenciário atuarialmente equilibrado é introdu- zido, com uma alíquota de 10%, esse mesmo indivíduo receberá no segundo período 10% de sua renda do primeiro período na forma de benefício previdenciário. A conseqüência é que ele decidirá reduzir sua poupança no pri- meiro período a apenas 40% de sua renda. Esse efeito é chamado na literatura de efeito remanejamento ou replacement effect, e claramente leva a uma redução da poupança individual, em um sistema de repartição atuarialmente equilibrado.3 Por que a redução da poupança individual resultará em queda de poupança agregada? Se a contribuição de 10% é transferida para a geração vivendo no se- gundo período, e não existe poupança por motivo de herança, essa fração da renda será inteiramente consumida pelos “velhos”, e a poupança agregada da economia cairá. Na linguagem keynesiana, transfere-se renda de uma população com baixa propensão a consumir para uma população com alta propensão a consumir (onde a propensão é derivada otimamente a partir de um modelo de ciclo de vida). Logo, o efeito remanejamento faz com que a instituição de um pay-as-you-go reduza a acumulação de capital. Segundo, sistemas previdenciários envolvem redistribuições entre várias ge- rações, e as primeiras gerações usufruem taxas de retornos excepcionalmente ele- vadas e – o que é mais importante – mais altas do que a taxa de juros real de longo prazo da economia. Assim, a redistribuição entre gerações faz com que algumas coortes tenham ganho de renda permanente (valor presente do fluxo de renda ao longo da vida) e outras sofram perdas. Nos Estados Unidos, a taxa interna de retorno das contribuições previdenciárias foi de 36,5% para a geração nascida em 1876, 11,9% para a geração nascida em 1900 e 4,8% para aqueles nascidos em 3. A incorporação de uma taxa de desconto intertemporal e taxas de juros positivas não mudam a natureza da conclusão, mas apenas as proporções da renda alocadas em consumo no primeiro e no segundo período. A hipótese de que o indivíduo viva mais períodos também não muda o resultado, assim como a adição de incerteza quanto ao tempo de duração da vida. Cap02.pmd 76 23/3/2007, 15:40
  • SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS NO MUNDO: SEM “ALMOÇO GRÁTIS” 77 1925. Projeta-se uma taxa monotonicamente decrescente e inferior a 2,0% para as gerações nascidas após 1950. Utilizando-se uma taxa de desconto de 2% real, pode-se concluir que a geração nascida em 1900 beneficiou-se de uma transferência líquida de US$ 112 bilhões (dólar de 1989). Gerações nascidas até 1960 recebem transferências de gerações nascidas após essa data (LEIMER, 1994). Os grupos favorecidos na redistribuição (geralmente as primeiras gerações) aumentam o consumo em todos os períodos do ciclo de vida (na ausência de altruísmo entre gerações), e, conseqüentemente, a acumulação individual de capital diminui. Esse efeito é chamado de efeito riqueza (wealth effect) e leva a uma desacumulação de capital em função desse efeito redistributivo.4 Em terceiro, programas previdenciários tendem a gerar antecipação da saída da força de trabalho por grupos beneficiários (retirement effect), como será mais detalhado adiante, e assim leva a uma poupança maior na fase de acumulação pelos indivíduos, contribuindo para um aumento da acumulação de capital. Assim, em um modelo em que o indivíduo tem como única preocupação a suavização do consumo ao longo do ciclo de vida, a instituição de um sistema de repartição não é necessariamente redutora de poupança. Ou seja, em um modelo canônico de gerações superpostas, dos três argu- mentos que vinculam previdência a poupança, dois implicam efeito negativo e outro leva a efeito positivo. A introdução de riscos quanto à renda futura no modelo torna a discussão mais complexa. Na presença de incerteza em relação a choques transitórios de renda (por exemplo, o indivíduo pode sofrer uma queda da renda laboral tempo- rária, mas não permanente), o agente econômico determina sua poupança ao longo da vida, de forma a criar um colchão (buffer stock) suficiente para suavizar as variações de consumo nos períodos de “vacas magras” (CARROLL, 1997). Na pre- sença de restrições de liquidez que impeçam o agente de se endividar diante de choques negativos de renda, é ainda mais forte a motivação para poupança em tempos de bonança. Redes de seguridade social que permitem a indivíduos de renda baixa acesso à suplementação de renda (programas means tested de uma forma geral) teoricamente são redutores de poupança agregada, na medida em que reduzem a exposição ao risco de desemprego ou, de forma mais geral, ao risco decorrente da volatilidade no rendimento do capital humano, e assim reduzem a necessidade de formação de um buffer stock (HUBBARD; SKINNER; ZELDES, 1995). 4. Teoricamente, contudo, a presença de altruísmo intergeracional e de motivo herança faz com que transferências para uma geração em detrimento de outra sejam inteiramente poupadas pela geração beneficiária, sem efeito sobre o consumo. Esse resultado é chamado de equivalência ricardiana (BARRO, 1974). Cap02.pmd 77 23/3/2007, 15:40
  • 78 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA Pode-se conjecturar que, ao tornar a renda de aposentadoria menos exposta a riscos de taxas de juros ou, principalmente, a riscos da rentabilidade do capital humano (DEATON; GOURINCHAS; PAXSON, 2000), sistemas de benefício definido também tenderiam a reduzir a necessidade de poupança por motivo de precaução. Alguns países têm taxas de poupança muito baixas na presença de programas de renda mínima generosos (como nos casos de Austrália e Alemanha), e outros têm taxas bastante elevadas na ausência dos mesmos programas (como, por exemplo, Cingapura). Contudo, ainda não existe evidência mais robusta do efeito de tais programas sobre a poupança.5 Embora haja ambigüidade quanto aos efeitos de programas previdenciários do tipo de repartição sobre a poupança agregada, pode-se concluir que a literatura teórica tem predominantemente encontrado efeitos contracionistas, com grandes ressalvas quanto à magnitude. Modelos computacionais que incorporam riscos demográficos e de renda a uma estrutura de gerações superpostas tendem a concluir que, com parâmetros factíveis para a estrutura de preferências dos consumidores e para a estrutura da tecnologia, a eliminação do sistema de benefício definido fi- nanciado por repartição gera um acúmulo de capital e uma melhora na eficiência econômica (ver, por exemplo, DE NARDI; IMROHOROGLU; SARGENT, 1998). O que dizer então da literatura empírica? Estudos de impacto de programas previdenciários de repartição geralmente são de três tipos: comparação entre países (cross country), séries de tempo em um mesmo país, e análise de corte horizontal (cross section). A comparação entre países sofre um grave problema do viés de seleção. Um regime de benefício definido mais benevolente pode ter sido adotado em determinado país por causa da insuficiente provisão de poupança para apo- sentadoria (em função de miopia dos residentes naquele país). Por exemplo, em países onde existe uma cultura de repartição de riscos dentro da família, com elevada poupança associada a transferências intergeracionais, como é o caso de Cingapura, haveria menor necessidade de regimes de repartição serem instituídos com tais fins. Se a instituição desses sistemas é endógena, tende-se a encontrar uma correlação negativa entre poupança e regimes de repartição, sem que fique clara a direção da relação causal. Outro problema associado a comparações entre países é a heterogeneidade da base de dados. Comparações internacionais, com efeito, não mostram uma relação clara entre o tamanho do sistema previdenciário e a poupança (CONGRESSIONAL BUDGET OFFICE, 1998). 5. A própria evidência da importância da poupança precaucionária ainda não foi consolidada na literatura econométrica, principalmente porque padrões de consumo individuais podem ser replicados tanto por modelos sem incerteza mas com restrição de liquidez, quanto por modelos com incerteza e com formação de buffer stock (GOURINCHAS; PARKER, 2001). Cap02.pmd 78 23/3/2007, 15:40
  • SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS NO MUNDO: SEM “ALMOÇO GRÁTIS” 79 Os estudos que comparam indivíduos nos Estados Unidos (cross section) in- dicam que, para cada dólar a mais na forma de riqueza previdenciária (geralmente, o valor presente dos benefícios de aposentadoria, debitado de contribuições previdenciárias), a riqueza privada diminui cerca de 25 centavos. De 14 estudos representativos feitos entre 1979 e 1997, 10 encontraram correlação negativa entre riqueza privada e riqueza previdenciária, 2 verificaram correlação negativa mas não rejeitavam a hipótese alternativa de impacto nulo, e 2 encontraram correlação positiva. Os resultados dependem da base de dados e da metodologia de mensuração da riqueza previdenciária, mas, de forma geral, apontam para um crowding out (CONGRESSIONAL BUDGET OFFICE, 1998). Correlação, contudo, não indica necessariamente causalidade, porque carac- terísticas não observáveis dos indivíduos (e, portanto, não incluídas na regressão) podem estar relacionadas tanto à riqueza previdenciária quanto ao estoque de ativos financeiros.6 Adicionalmente, estoque de ativos privados menores não quer dizer necessariamente que tais ativos tenham deixado de ser acumulados por causa de consumo relativamente alto. É possível ainda que doações em vida para os filhos, ou investimento em capital humano deles, tenham sido feitas para com- pensar uma transferência maior através do sistema previdenciário, e tais alocações compensatórias aparecem sob a forma de um estoque menor de ativos privados. Assim, não é claro se a correlação negativa entre previdência e ativos privados individuais significa uma correlação positiva entre consumo individual e riqueza previdenciária. Colocado de outra forma, as regressões cross section nada dizem a respeito do impacto da previdência sobre o estoque de capital agregado – mesmo que o problema da causalidade seja efetivamente sanado com bons instrumentos ou análise longitudinal adequada. Por último, estudos que utilizam dados agregados de consumo e riqueza previdenciária ao longo do tempo tentam solucionar o problema da agregação, mas criam outros tipos de dificuldades. Tais estudos são extremamente sensíveis à especificação da regressão (particularmente à definição de riqueza previdenciária), e resultados positivos ou negativos podem ser encontrados dependendo da definição escolhida. 5.2 Decisões de oferta de trabalho O debate a respeito do impacto de sistemas previdenciários sobre decisões de oferta de trabalho chega a conclusões mais definitivas do que aquele que discute o 6. Por exemplo, o total de anos trabalhados ao longo da vida, o estado civil, a expectativa de vida e a renda permanente afetam, ao mesmo tempo, o estoque de ativos financeiros e a riqueza previdenciária. Cap02.pmd 79 23/3/2007, 15:40
  • 80 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA impacto sobre poupança. Nas últimas três décadas tem ocorrido uma dramática queda na taxa de participação na força de trabalho de homens entre 60 e 64 anos de idade. Em uma amostra de dez países industriais (Japão, Suécia, Estados Unidos, Reino Unido, Alemanha, Bélgica, Espanha, Holanda, França e Itália), em 1960, a taxa de participação estava acima de 70% em todos eles, exceto Itália. Em 1995, apenas o Japão ainda tinha taxas de participação acima de 70% (GRUBER; WISE, 1999). Particularmente, França, Bélgica e Holanda tinham menos de 30% de sua população entre 60 e 64 anos ainda dentro da força de trabalho. Duas características dos sistemas previdenciários têm importante efeito sobre a decisão de participação na força de trabalho. A primeira é a idade na qual os benefícios são inicialmente disponibilizados, também chamada de idade de apo- sentadoria parcial (early retirement age, ERA). A segunda característica essencial que determina a idade em que a pessoa escolhe sair da força de trabalho é a com- paração entre a adição (ou subtração) que um ano de trabalho traz sobre a riqueza previdenciária (valor presente de benefícios, líquidos de contribuição previdenciária) e o salário ganho ao longo daquele ano. O retorno total por um ano a mais de trabalho é a soma de ambas as parcelas. Se, para uma dada idade, a primeira parcela é negativa, ou seja, a riqueza previdenciária cai com o adiamento por um ano da decisão de saída, pode-se calcular a alíquota marginal do imposto sobre o trabalho devido exclusivamente à regra previdenciária. Caso a primeira parcela seja positiva, o sistema previdenciário representa um subsídio à oferta de trabalho. Em que medida a promessa de benefícios previdenciários afeta a decisão de oferta de trabalho? Primeiro, o adiamento da aposentadoria representa sempre um ano a menos de benefícios; e, segundo, um ano a mais de contribuições previdenciárias. Para compensar a redução do número de anos de desfrute, em alguns países existe um ajuste atuarial feito na forma de maiores benefícios, de modo que o valor presente dos benefícios não se altere. Quanto maior é o ajuste, menor será a tributação à oferta de trabalho induzida exclusivamente pelas regras previdenciárias. Segundo, geralmente um ano a mais de trabalho leva a um recálculo do benefício, dado que na maior parte dos países o salário de benefício é uma média de salários ao longo da vida. Se salários ao fim do ciclo de vida são maiores do que no início, a fórmula de cálculo do salário de benefício é um incentivo ao adiamento da saída. Terceiro, um adiamento no recebimento de benefícios aumenta a probabili- dade de morte antes que qualquer benefício seja recebido, o que induz também a saída precoce motivada por regras previdenciárias. Cap02.pmd 80 23/3/2007, 15:40
  • SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS NO MUNDO: SEM “ALMOÇO GRÁTIS” 81 Quarto, na grande maioria dos países, a riqueza previdenciária futura não pode ser utilizada como colateral para empréstimos, o que induz pessoas mais pobres (com maiores possibilidades de terem acesso restrito a crédito) a antecipar a saída da força de trabalho. Quinto, em alguns países, o acesso universal ao seguro-saúde público só ocorre atrelado à idade normal de aposentadoria, o que motiva indivíduos sem seguro privado (exceto aquele do empregador) a postergarem sua saída do trabalho até tal idade. Jonathan Gruber, David Wise e associados aplicam tais conceitos às respec- tivas regras previdenciárias de dez países da OCDE, de forma a calcular em que medida a previdência tributa ou subsidia a participação na força de trabalho (por exemplo, GRUBER; WISE, 2003). A conclusão geral dos trabalhos é de que previ- dência representa uma substancial tributação à participação na força de trabalho para idades mais avançadas. Em muitos países europeus, entre os quais Alemanha e França representam os casos mais dramáticos, programas públicos de seguro-desemprego e seguro contra invalidez exercem importância essencial na decisão de saída da força de trabalho antes da idade oficial de aposentadoria (mesmo antes da ERA). No Reino Unido, na Holanda e nos Estados Unidos, planos de previdência fechados vinculados ao empregador também exercem substancial influência na decisão de saída da força de trabalho. De forma geral, nos países industrializados existe forte relação entre as pro- visões do sistema previdenciário e as idades de saída da força de trabalho. Grandes saídas da força de trabalho estão associadas à primeira idade na qual o indivíduo tem acesso ao benefício (ERA), e com a idade normal de aposentadoria, quando os benefícios são integrais (normal retirement age, NRA). Embora a ERA nos paí- ses industrializados esteja entre 60 e 64 anos, são comuns os casos em que a saída da força de trabalho se dá mesmo antes, em função da existência de programas de seguro-desemprego e seguro contra invalidez, ambos com cláusulas menos rígidas para pessoas com mais de 55 anos, e que servem de ponte para a aposentadoria, como ocorre na Bélgica, na França, na Holanda e na Alemanha, onde 20% da população se aposentam antes da ERA. A tabela 1 mostra o padrão de aposenta- doria em três países com fortes provisões para aposentadoria em determinadas idades específicas. Nos Estados Unidos, a ERA se dá aos 62 anos; e a idade normal, aos 65 . Nota-se o aumento das probabilidades de saída aos 62 entre 1960 e 1970. Na França e na Alemanha, a saída da força de trabalho acontece muito mais cedo, e isso Cap02.pmd 81 23/3/2007, 15:40
  • 82 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA TABELA 1 a Saída da força de trabalho, por idade: hazard rate (Em %) Ano/Idade 55 60 62 63 65 Estados Unidos 1960 1,2 2,4 2,5 17,5 1970 0,7 2,5 7,5 17,5 1980 2,3 4,9 16,1 17,5 1995 2,3 8,5 24,0 21,0 Alemanha 1995 18,0 35,0 54,0 46,5 França 1995 7,5 60,0 20,0 26,0 Fonte: Gruber e Wise (1999). a Probabilidade de sair da força de trabalho no ano t, condicional a ter estado trabalhando no ano anterior. aparentemente guarda forte relação com as provisões de seguro-desemprego e invalidez, como ficará claro no capítulo 4. Na França, em particular, a idade normal de aposentadoria é de 60 anos, e o sistema pune fortemente (através de elevada tributação implícita) a permanência depois dessa idade. Na Alemanha, a ERA é de 63 anos, o que explica a concentração de saídas nessa idade. Para os Estados Unidos, alguns autores encontram evidências de que o pico na idade de 62 anos ocorre para indivíduos com poucos ativos, mas não para indivíduos mais ricos. Aparentemente, a existência de falhas no mercado de crédito e a impossibilidade de indivíduos não aposentados se endividarem utilizando a renda previdenciária futura como colateral explicariam o pico aos 62 anos para aqueles que sofrem de restrição de liquidez. O acesso ao seguro-saúde gratuito público (Medicare) apenas na idade de 65 anos para a grande maioria de trabalha- dores explica a saída concentrada nessa idade, na medida em que o padrão de aposentadoria é inteiramente distinto para indivíduos com acesso a seguro-saúde privado desvinculado do emprego ou acesso ao Medicaid (RUST; PHELAN, 1997). Embora as regras de acesso ao benefício previdenciário e ao seguro-saúde expliquem determinados padrões, é importante mencionar que a previdência não é a única força presente a explicar o movimento em direção à saída precoce da força de trabalho, principalmente dos homens, ao longo do século XX. O percentual de homens trabalhando com mais de 65 anos caiu de 65% em 1900 para 18% em Cap02.pmd 82 23/3/2007, 15:40
  • SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS NO MUNDO: SEM “ALMOÇO GRÁTIS” 83 1990 nos Estados Unidos, de 61% para 8% no Reino Unido, de 54% para 4% na França, e de 58% para 5% na Alemanha, mas explicações concorrentes ajudam a elucidar esse padrão, tais como o efeito renda sobre a demanda por lazer (COSTA, 1998). A não exclusividade da previdência como causadora dessa queda é eviden- ciada com um experimento natural ocorrido nos Estados Unidos. A mudança no regime de superindexação (ver capítulo 4) dos benefícios em meados da década de 1970 causou uma queda substancial e inesperada nos benefícios de uma geração específica. Contudo, o padrão de aposentadoria precoce dessa geração não é marcadamente diferente daquele das gerações vizinhas. Concluindo, tanto a teoria quanto a evidência empírica indicam forte influência de sistemas previdenciários nas decisões de oferta de trabalho para pessoas com mais de 50 anos nos países industrializados. Detalhes das regras de acesso tendem a importar substancialmente na determinação da idade de aposentadoria. No entanto, a queda da participação da força de trabalho ao longo do século XX parece resultar sobretudo do crescimento da renda nos países industrializados. Esquemas de pre- vidência mais indulgentes são, assim, conseqüência de sociedades mais prósperas, que escolhem reduzir a oferta de trabalho e serem mais pródigas no pagamento de benefícios. 6 CONTRIBUIÇÃO DEFINIDA OU BENEFÍCIO DEFINIDO? A REPARTIÇÃO DOS RISCOS Na seção anterior, foi mostrado que sistemas de benefício definido financiados por pay-as-you-go são potencialmente danosos para a eficiência econômica. Sistemas de benefício definido ou de contribuição definida distribuem riscos de formas diferentes na presença de incerteza. Sistemas BD capitalizados protegem o beneficiário na presença de choques nos preços dos ativos que lastreiam o fundo. Sistemas BD financiados por repar- tição protegem o beneficiário na presença de choques demográficos ou de produ- tividade não prolongados. Contudo, sistemas BD estão sujeitos a desequilíbrios atuariais que forçariam um aumento na contribuição, um corte nos benefícios, ou, em último caso, levaria à insolvência. Tais desequilíbrios podem surgir por causa de choques demográficos permanentes (ou suficientemente longos), sobre- tudo, mas não exclusivamente, quando o sistema BD é financiado por repartição. Ou podem surgir na presença de perdas de valor do portfólio, no caso de sistemas BD capitalizados. Ou, adicionalmente, podem surgir em função da concessão de benefícios sem vínculo atuarial com as contribuições, independentemente da forma de financiamento de tais benefícios. Neste último caso, sistemas BD estão sujeitos a riscos políticos na definição dos benefícios. Esse é tanto o caso de sistemas BD Cap02.pmd 83 23/3/2007, 15:40
  • 84 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA nos Estados Unidos (ver capítulo 4) quanto no Brasil, quando superávits previdenciários acumulados foram aplicados em ativos com baixa taxa interna de retorno. Sistemas de contribuição definida, por sua vez, transferem todo o risco para o cotista individual. Sistemas CD capitalizados transferem o risco de portfólio e de insolvência para o indivíduo. Alguns países protegem o indivíduo contra riscos excessivos restringindo fortemente a composição dos portfólios individuais ou, em casos extremos, obrigando todos os cotistas a alocarem recursos em um mesmo portfólio. Sistemas CD financiados por pay-as-you-go (os chamados CD nocionais) transferem parte do risco demográfico para o indivíduo, na medida em que a rentabilidade anual da conta nocional é função de parâmetros econômicos que visam prever o crescimento futuro da massa de salários. Contudo, erros de previsão são absorvidos pelo Estado, e, portanto, tais esquemas estão ainda sujeitos à insolvência. Nesta seção, algumas considerações são feitas sobre a natureza dos riscos e sua forma de repartição em cada tipo de esquema previdenciário. 6.1 Risco demográfico De forma geral, qualquer programa previdenciário envolve riscos, mas a natureza do risco é bastante dependente do desenho do programa. Em um sistema de re- partição, mudanças demográficas e variações de longo prazo na taxa de cresci- mento da produtividade do trabalho podem levar a substanciais aumentos na alíquota de contribuição, ou cortes nos benefícios. Todos os sistemas de repartição, sejam eles de benefício definido ou de contribuição definida nocional, estão sujeitos a tais riscos. É por isso que sistemas de repartição puros não podem conviver com benefícios predefinidos, a não ser na presença de capitalização parcial que suavize os choques demográficos. Na presença de choques demográficos negativos, economias industriais histori- camente têm escolhido o ajuste de benefícios. São exemplos os ajustes da idade de aposentadoria, da mudança do regime de indexação da aposentadoria, entre outras reformas paramétricas em sistemas de repartição de natureza BD que estão sendo atualmente discutidas em países como Alemanha, França, Japão e Estados Unidos. Em um sistema de repartição de natureza CD, o ajuste a um choque demográfico é feito todo por meio do corte de benefícios (no caso de um choque negativo sobre a taxa de crescimento da massa de salários, por exemplo). Um corolário disso é que regimes nocionais de contribuição definida retiram o arbítrio sobre a alocação dos riscos da esfera política e eliminam o papel de grupos de interesse, na medida em que se estipula uma regra clara de reajuste de benefícios. Cap02.pmd 84 23/3/2007, 15:40
  • SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS NO MUNDO: SEM “ALMOÇO GRÁTIS” 85 A natureza da repartição de riscos também é conseqüência do desenho BD ou CD. Choques demográficos em um sistema BD podem ser repartidos dentro da mesma geração ou entre diferentes gerações, dependendo do poder de barganha de cada um e do mecanismo político desenhado para arbitrar diferentes poderes de barganha. Em sistemas CD, por sua vez, um dado evento demográfico (a queda do crescimento da massa de salário pelos próximos dez anos) terá forte impacto na geração contemplada com benefícios naquele momento, com pequeno impacto à medida que a massa de salários volte a crescer a taxas anteriores. Assim, em sistemas CD de repartição, o choque demográfico é concentrado sobre a geração viva de aposentados ou de pré-aposentados no momento do choque. Se a sociedade que desenha tal esquema de repartição CD quiser atenuar o efeito do choque demográfico sobre a geração viva, contudo, pode, por exemplo, acumular dívida pública durante um tempo e depois desacumular. A mensagem importante é que, em sistemas CD, tal repartição intergeracional de riscos ocorre por fora do sistema previdenciário. Sistemas capitalizados de benefício definido também podem tornar-se insol- ventes na presença de choques demográficos, embora a existência de lastro permita que o ajuste de contribuições ou benefícios possa ser feito suavemente. Sistemas puros de repartição demandam ajustes rápidos em face de choques demográficos. Sistemas capitalizados de contribuição definida alocam o risco de sobrevida no indivíduo, gerando potenciais problemas de seleção adversa, como já discutido. 6.2 Risco de portfólio Sistemas de repartição (BD ou CD) não estão sujeitos a risco de variação de preços dos ativos, simplesmente porque não existem ativos acumulados. Um sistema capita- lizado, por sua vez, ao financiar benefícios com o rendimento dos ativos acumulados previamente, está sujeito a riscos de portfólio, ou seja, risco de mercado e de crédito dos ativos que lastreiam o portfólio. De outro modo, sistemas capitalizados estão sujeitos a riscos de portfólio. A forma CD ou BD de tal sistema é que define como esse risco de portfólio será repartido entre os participantes. Um sistema CD capitalizado sem garantia de governo coloca todo o risco do mercado financeiro sobre o cotista individual até o momento em que ele compra uma anuidade – quando então o risco é transferido (mediante um preço muitas vezes elevado) ao fundo de previdência, ou seja, aos demais participantes. Na fase de acumulação, portanto, o risco é inteiramente assumido pelo par- ticipante conforme o valor do seu benefício seja função da taxa de retorno do seu Cap02.pmd 85 23/3/2007, 15:40
  • 86 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA portfólio. Essa característica independe do formato do sistema CD capitalizado. Em um sistema no qual cada cotista pode ter o seu próprio portfólio, existe um risco idiossincrático vinculado ao retorno do seu portfólio individual. O importante é que tal risco específico recai inteiramente sobre o próprio indivíduo. Em sistemas em que não existe a possibilidade de diferenciação do portfólio, o risco também recai inteira- mente sobre o cotista individual. A única diferença é quanto ao efeito sobre a desigual- dade de resultados. Ao uniformizar os portfólios, o resultado do choque no preço dos ativos será apenas proporcional ao volume de ativos de cada cotista, eliminando uma substancial fonte de aumento da desigualdade em regimes CD capitalizados.7 Em sistemas BD o risco de mercado é repartido entre os participantes, que podem, inclusive, ainda não ter nascido. Por exemplo, imagine-se um sistema que acumulou ativos mediante contribuições maiores do que benefícios ao longo do tempo e que, ao atingir a maturidade, tem seus benefícios inteiramente custeados pelos retornos dos ativos acumulados. Suponha-se que um portfólio do fundo tem uma substancial percentagem investida em ações e que a bolsa de valores sofra uma queda. Em tais sistemas, as perdas resultantes do evento serão repartidas entre os participantes, e um mecanismo político definirá a incidência para cada subpopulação (pobres e ricos, homens e mulheres, trabalhadores e aposentados, velhos e recém-nascidos etc.). 7 CUSTO DE TRANSIÇÃO Neste capítulo, comparam-se diferentes regimes previdenciários. A grande maio- ria dos sistemas previdenciários é caracterizada por BD, financiada por repartição e com baixo vínculo entre contribuição e benefício. Isso os faz ter elevado poten- cial redistributivo (não necessariamente com o correto foco). O forte conteúdo redistributivo, por sua vez, tem efeitos indesejáveis. Primeiro, distorce as decisões individuais de consumo e lazer e cria perdas de peso morto na economia. Segun- do, tais sistemas ficam sujeitos a riscos demográficos e políticos que variam de país para país, conforme a demografia e o desenho das instituições políticas. Embora a perda de peso morto induzida pelos esquemas BD de repartição seja pouco visível, os desequilíbrios fiscais decorrentes do impacto de choques demográficos adversos em países industrializados têm forçado um conjunto destes a repensarem seus esquemas previdenciários. Em países de renda média, a fragilidade institucional do sistema democrático levou à concessão de benefícios sem vínculo atuarial, e à mesma conseqüência perversa sobre as contas públicas. 7. Em regimes CD em esquemas de repartição não existem choques idiossincráticos sobre a taxa de retorno, em função de sua caracte- rística de repartição. Cap02.pmd 86 23/3/2007, 15:40
  • SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS NO MUNDO: SEM “ALMOÇO GRÁTIS” 87 A maioria dos sistemas previdenciários ao redor do mundo está desequili- brada atuarialmente, e a grande questão de economia política é sobre quais gerações pagarão o custo do ajuste. O custo de transição não é particular a nenhuma forma específica de reforma previdenciária, mas é conseqüência da necessidade de elimi- nação do desequilíbrio atuarial. A migração de um sistema de benefício definido não-capitalizado para um sistema de benefício definido capitalizado, como parece ser o objetivo das reformas paramétricas de Alemanha, Japão e França, envolvem custos de transição. Do mesmo modo, a migração para um sistema de contas individuais nocionais, como vem sendo tentado por Suécia, Itália e Polônia, entre outros, envolve custos de tran- sição, caso o sistema de onde se parte não tenha carga tributária suficiente para financiar os benefícios prometidos. E, da mesma forma, a migração para um sistema de contas individuais capitalizado também tem custos de transição a serem sanados, no mesmo valor dos dois primeiros. O custo de transição, desse modo, resulta da necessidade de se equilibrar algo que está desequilibrado atuarialmente. No menu de reformas à disposição dos policy makers, sejam elas puramente paramétricas (mantendo a estrutura BD) ou para contas individuais CD (nocionais ou capitalizadas), o custo de transição total a ser pago é o mesmo. A literatura tem enfatizado os custos de transição associados à transformação de sistemas BD para sistemas CD capitalizados, porque, nesse caso, a forma de financiamento da tran- sição sai da esfera única da agência de previdência social (INSS e afins) para a alçada do Tesouro Nacional. Contudo, essa divisão formal, contábil, não tem qualquer repercussão econômica na hipótese de que mercados sejam racionais. Essa conclusão somente será falsa se agentes derem mais peso à dívida explícita do que à dívida implícita quando calcularem o risco de crédito de um agente ou, alternativamente, quando despesas off balance conhecidas importarem menos do que despesas registradas no balanço para estimação da probabilidade de default. Essa é uma hipótese empiricamente testável, embora improvável. Ocorre que o debate sobre reforma para um sistema capitalizado tem tomado tal hipótese como verdadeira, sem questioná-la, quando o mais razoável seria supor que os mercados são racionais ao precificarem o risco de crédito. O fundamental é que benefícios dos atuais aposentados terão de ser pagos pelos contribuintes em algum momento do tempo. O tipo de transição, seja de um BD para um CD, seja de um pay-as-you-go para um capitalizado, não implica alguma trajetória temporal específica da alíquota de imposto (tax path). Tampouco envolve a questão sobre que tipo de imposto será escolhido para financiar a transição, nem sobre que combinação entre corte de despesas e aumento de impostos seria adequada. Cap02.pmd 87 23/3/2007, 15:40
  • 88 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA A transição para um sistema CD, por exemplo, não obriga que o ajuste seja feito no momento da instituição de contas individuais, podendo ser programado ao longo do tempo, através de graduais cortes de despesas diretas do governo, aumentos graduais de impostos sobre a renda do trabalho e do capital, e de impostos sobre consumo, ou por meio de mudanças na forma de reajuste dos benefícios dos atuais aposentados, dentre outros diversos mecanismos de financiamento da transição (FERREIRA, 2004). O quanto cada geração pagará pelo ajuste vai depender do estágio do ciclo de vida em que se encontra (poupando, trabalhando ou recebendo bene- fícios), do caminho tributário escolhido e do momento em que a reforma ocorre. A definição da forma como será financiado o sistema velho remanescente deve ser feita up front igualmente em uma transição para sistema CD capitalizado, ou em qualquer reforma puramente paramétrica, ou em uma mudança para um sistema nocional (ver capítulo 4). Ou seja, em qualquer reforma que envolva ajuste de sistemas desequilibrados atuarialmente, há um custo que deve ser repartido entre as diversas gerações envolvidas. A grande questão que se coloca não é qual o custo de transição associado a cada tipo de reforma, mas qual o tamanho do desequilíbrio atuarial que deve ser solucionado, seja qual for a reforma escolhida. Podemos olhar um desequilíbrio atuarial sob o prisma da distribuição de recursos entre as gerações envolvidas. As promessas de benefícios feitas pelo sistema previdenciário para as gerações correntes e futuras superam os custos que o sistema previdenciário lhes impõe. O resultado é um desequilíbrio atuarial. Se, em um dado momento presente, se estabelece que todas as promessas serão honradas para aqueles vivos naquele momento, mas que os nascidos a partir do dia seguinte terão de pagar, através de corte de benefícios ou de aumento de impostos, qual o tamanho da transferência entre as gerações vivas e as gerações ainda não nascidas no tempo t? A magnitude dessa transferência intergeracional pode ser medida, e isso foi feito por um conjunto de economistas no final da década de 1990 para 22 países (KOTLIKOFF, 2002). A tabela 2 mostra formas alternativas de política fiscal para se eliminar o desequilíbrio intergeracional criado pela estrutura de programas públicos. Esse tipo de abordagem nos permite pensar o problema previdenciário como apenas um (certamente o mais importante na grande maioria dos países) dos mecanismos institucionais que transferem recursos de gerações futuras para as gerações presentes. Tome-se como exemplo o caso brasileiro. Pode-se ver que o ajuste de gastos públicos diretos (excluindo-se transferências), necessário para eliminar o desequilíbrio entre gerações correntes e futuras – levando-se em conta a tábua de mortalidade prospectiva, além da probabilidade de efetivamente ocorrerem os Cap02.pmd 88 23/3/2007, 15:40
  • SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS NO MUNDO: SEM “ALMOÇO GRÁTIS” 89 TABELA 2 Formas alternativas de se alcançar o equilíbrio entre gerações (Em %) País Corte nos gastos do governo Corte nas transferências do governo Aumento em todos os impostos Argentina 29,1 11,0 8,4 Austrália 10,2 9,1 4,8 Brasil 26,2 17,9 11,7 Finlândia 67,6 21,2 19,4 Alemanha 25,9 14,1 9,5 Irlanda –4,3 –4,4 –2,1 Itália 49,1 13,3 10,5 Japão 29,5 25,3 15,5 Espanha 62,2 17,0 14,5 Suécia 50,5 18,9 15,6 França 22,2 9,8 6,9 Reino Unido 9,7 9,5 2,7 Estados Unidos 21,0 21,9 12,0 Fonte: Kotlikoff (2002). benefícios dependentes de estados da natureza específicos –, era de 26% dos gastos em 2001. Se o Brasil optasse por cortar transferências (a maior parte de natureza previdenciária), deveria fazer em 18% dos níveis vigentes. Por último, se optasse por um aumento de impostos, deveria elevar a carga tributária em cerca de 12% da carga vigente em 2001. A tabela 2 mostra que o esforço fiscal brasileiro não se destaca pela magnitude. Isso, porém, não indica que o desequilíbrio intergeracional atuarial não seja parti- cularmente grande, mas que o tamanho do governo em relação ao desequilíbrio é que já é grande o bastante. Por exemplo, o desequilíbrio da Finlândia não é maior do que o do Brasil, mas como seu gasto público direto é pequeno, a escolha do ajuste através das compras governamentais implicaria um corte de mais 2/3 no valor de seus gastos diretos. Previdência não é a única fonte de desequilíbrio. Demografia é certamente um fator fundamental para explicar parte das diferenças entre os países. Países como o Japão têm sistemas previdenciários nem tão condescendentes quanto o brasileiro, como veremos, mas estão diante de um tsunami demográfico. Gastos Cap02.pmd 89 23/3/2007, 15:40
  • 90 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA com saúde com pessoas de mais de 63 anos (o programa Medicare) têm importância significativa na explicação do pesado custo de ajuste nos Estados Unidos. A forma com que o custo do ajuste é distribuído entre as gerações e dentro de cada geração é definida por cada sociedade. O mesmo equilíbrio pode ser alcançado com maiores aumentos em um primeiro momento e com reduções posteriores. A forma com que o ajuste ocorre diz respeito ao modo como as diversas gerações resolverão seu conflito distributivo. 8 CONCLUSÃO Este capítulo fez uma revisão da literatura acadêmica em previdência, e serve como base analítica para a leitura do capítulo 4, que trata de estudos de casos em economias industriais. Sistemas previdenciários ao redor do mundo são predominan- temente financiados por repartição e definem benefícios como função do histórico salarial ao longo da vida. Discutiram-se aqui as razões de ordem normativa e positiva para assumirem esse formato. Analisaram-se as distorções causadas por tal formato, sobre o mercado de trabalho e sobre as decisões de poupança. Compararam-se as alternativas quanto à exposição a diferentes tipos de risco, assim como quanto à capacidade de transferir riscos para o beneficiário. Por último, analisou-se a questão da transição. Sistemas previdenciários podem ser distinguidos quanto à forma de financia- mento (capitalização ou pay-as-you-go), que, por sua vez, afeta a poupança agregada da economia. Mostrou-se que teoricamente existe ambigüidade no impacto do esquema de financiamento sobre a taxa de poupança da economia, e que estudos econométricos são inconclusivos a esse respeito. A característica de capitalização torna a rentabilidade e a solvência sujeitas a riscos de portfólio, ao passo que esquemas pay-as-you-go estão sujeitos a riscos demográficos. Sistemas previdenciários também podem ser de benefício definido ou de contribuição definida, que, por sua vez, afetam a repartição de riscos entre governo (ou administrador do fundo) e beneficiário individual. Por último, sistemas podem conter justiça atuarial ou não, o que define a capacidade redistributiva do sistema e seus efeitos no mercado de trabalho. A escolha entre as diferentes alternativas de financiamento de benefícios vi- talícios envolve os trade-offs usuais entre maior capacidade redistributiva e maior proteção ao risco e maior eficiência. Qualquer opção de reforma terá ganhadores e perdedores. Em última análise, também não existe almoço grátis quando o as- sunto é reforma previdenciária. Cap02.pmd 90 23/3/2007, 15:40
  • SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS NO MUNDO: SEM “ALMOÇO GRÁTIS” 91 Para o Brasil, o mais importante é que o financiamento do desequilíbrio atuarial pelas gerações correntes e futuras não depende do formato da reforma, se o mercado não faz distinção entre dívidas implícita e explícita. De outro modo, a distribuição dos custos de transição entre as gerações não será conseqüência da reforma per se, mas dependerá das mesmas razões de economia positiva que criaram o sistema de repartição no século XX, e que foram discutidas neste capítulo. Se o mercado é racional, então percebe a equivalência entre uma dívida ex- plícita na forma de dívida mobiliária e uma dívida implícita cujo valor é todo o fluxo de benefícios líquidos de contribuições. Nesse caso, o problema fiscal é equivalente em cada uma das alternativas de reformas, e devemos então concen- trar atenção naquilo que realmente interessa, ou seja, identificar a alternativa mais atraente para cada sociedade. Este capítulo tentou organizar as idéias a respeito. Viu-se que alguns sistemas protegem mais contra riscos de mercado, mas expõem o contribuinte beneficiário a riscos demográficos. Alguns sistemas distorcem as decisões de oferta de trabalho e possivelmente de poupança, mas têm capacidade de repartir riscos e rendas entre os mutuários. Portanto, não existe um sistema que seja estritamente preferível. Sociedades mais avessas ao risco estarão mais propensas a proteger a renda previdenciária contra choques. Sociedades mais propensas à redistribuição optarão por sistemas mais redistributivos, mesmo que a custos de eficiência substanciais. Sociedades que prezam mais a eficiência econômica optarão por aceitar mais riscos em prol de maior liberdade alocativa, e o resultado levará a uma desigualdade de resultados maior. REFERÊNCIAS BARRO, R. Are government bonds net wealth? Journal of Political Economy, v. 82, n. 6, p. 1.095- 1.117, 1974. BECKER, G.; MURPHY, K. The family and the State. Journal of Law and Economics, v. 31, p. 1-18, 1988. BERNHEIM, D. How strong are bequest motives? Evidence based on estimates of the demand for life insurance and annuities. Journal of Political Economy, v. 99, n. 5, p. 899-927, 1991. BROWN, J.; MITCHELL, O.; POTERBA, J. Mortality risk, inflation risk, and annuity products. Cambridge: MA, 2000 (NBER Working paper, n. 7.812). CARROLL, C. Buffer stock saving and the life cycle/permanent income hypothesis. Quarterly Journal of Economics, v. 107, p. 1-56, 1997. CONGRESSIONAL BUDGET OFFICE. Social security and private saving: a review of the empirical literature. 1998. Mimeo. Cap02.pmd 91 23/3/2007, 15:40
  • 92 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA COSTA, D. The evolution of retirement: an American economic history, 1880-1990. Chicago: The University of Chicago Press, 1988. DE NARDI, M.; IMROHOROGLU, S.; SARGENT, T. Projected US demographics and social security. Review of Economic Dynamics, v. 2, p. 575-615, 1998. DEATON, A.; GOURINCHAS, P.; PAXSON, C. Social security inequality over the life cycle. In: FELDSTEIN, M.; LIEBMAN, J. The distributional aspects of social security and social security reform. NBER, 2000. FELDSTEIN, M. Social security, induced retirement and aggregate capital accumulation. Journal of Political Economy. v. 82, n. 5, p. 905-926, 1974. FELSDTEIN, M.; LIEBMAN, J. Social security. In: AUERBACH, A.; FELSDTEIN, M. Handbook of Public Economics, Amsterdam, Holanda: Elsevier Science, 2002. v. 4, p. 2.245-2.324. FERREIRA, S. Social security reforms under and open economy: the Brazilian case. Revista Brasileira de Economia, v. 58, p. 343-380, 2004. GOURINCHAS, P.; PARKER, J. The empirical importance of precautionary savings. American Economic Review, v. 91, p. 406-412, 2001. GRUBER, J.; WISE, D. (Eds.). Social security and retirement around the world. Chicago: University of Chicago Press, 1999. —————. Social security and retirement around the world: microsimulations. Chicago: University of Chicago Press, 2003. HUBBARD, R. G.; SKINNER, J.; ZELDES, S. Precautionary savings and social insurance. Journal of Political Economy, v. 103, p. 360-399, 1995. KOTLIKOFF, L. Generational policy. In: AUERBACH, A.; FELSDTEIN, M. Handbook of Public Economics. Amsterdam, Holanda: Elsevier Science, 2002. v. 4, p. 1.875-1.931. JAMES, E.; VITTAS, D. Annuities markets in comparative perspective. World Bank Conference on New Ideas About Old Age Security, Washington, D.C., 1999. LEIMER, D. Cohort specific measures of lifetime net social security transfers. Washington, D.C.: Office of Research and Statistics, Social Security Administration, 1994 (Working paper, n. 59). LINDBECK, A.; PERSSON, M. The gains from pension reform. Journal of Economic Literature, v. 41, p. 74-112, 2003. LINDBECK, A.; WEIBULL, J. Altruism and time consistency: the economics of fait accompli. Journal of Political Economy, v. 96, p. 1.165-1.182, 1988. LUCAS JR., R. On the mechanisms of economic development. Journal of Monetary Economics, v. 22, p. 3-42, 1988. LUMSDAINE, R.; MITCHELL, O. New developments in the economic analysis of retirement. In: ASHENFELTER, O.; CARD, D. Handbook of Labor Economics, v. 3C, p. 3.261-3.307, 1999. MERTON, R. On the role of social security as a means for efficient risk-bearing in an economy where human capital is not tradeable. In: ZVI, B.; SHOVEN, J. B. (Eds.). Financial aspects of the U.S. pension system. Chicago: University Chicago Press, 1983. p. 325-358. MELTZER, A. H.; RICHARD, S. F. A rational theory of the size of government. Journal of Political Economy, v. 89, p. 914-927, 1981. Cap02.pmd 92 23/3/2007, 15:40
  • SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS NO MUNDO: SEM “ALMOÇO GRÁTIS” 93 MULLIGAN, C. Induced retirement, social security, and the pyramid mirage. Cambridge, MA: 2000 (NBER Working paper, n. 7.679). MULLIGAN, C.; SALA-I-MARTIN, X. Social security in theory and practice (I): facts and political theories. Cambridge, MA: 1999 (NBER Working paper, n. 7.118). —————. Social security, retirement, and the single-mindedness of the electorate. Cambridge, MA: 2003 (NBER Working paper, n. 9.691). MULLIGAN, C.; GIL, R.; SALA-I-MARTIN, X. Social security and democracy. Cambridge: MA: 2002 (NBER Working paper, n. 8.958). PAMPEL, F.; WILLIAMSON, J. Age, class, politics and the welfare state. Cambridge: Cambridge University Press, 1989. PARETO, V. Manual of Political Economy. New York. A. M. Kelley, 1927. PELTZMAN, S. The growth of government. Journal of Law and Economics, v. 23, p. 209-288, 1980. ROTHSCHILD, M.; STIGLITZ, J. Equilibrium in competitive insurance market. Quarterly Journal of Economics, v. 90, p. 630-649, 1976. RUST, J.; CHRISTOPHER, P. How social security and medicare affect retirement behavior in a world of incomplete markets. Econometrica, v. 65, p. 781 – 831, 1997. SCHOLZ, J.; SESHADRI, A.; KHITATRAKUN, S. Are Americans saving “optimally” for retirement? University of Wisconsin, 2005 (Working paper). SALA-I-MARTIN, X. Transfers. Cambridge, MA: 1992 (NBER Working paper, n. 4.186). WHITEHOUSE, E. Pension reform, financial literacy, and public information: a case study of the United Kingdom. Social Protection Unity. Human Development Network. World Bank, 2000 (Working paper, n. 4). Cap02.pmd 93 23/3/2007, 15:40
  • Cap02.pmd 94 23/3/2007, 15:40
  • CAPÍTULO 3 DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL Ana Amélia Camarano* Solange Kanso** 1 INTRODUÇÃO Considera-se que o alongamento da vida ou das vidas é uma das conquistas sociais mais importantes do século XX. Na verdade, atingir idades avançadas não é um fato novo na História. O que existe de novo é o aumento da esperança de vida ao nascer, o que resulta em que mais pessoas atinjam idades avançadas. Por exemplo, em 1980, de 100 crianças brasileiras do sexo feminino, 22 completavam 80 anos. Em 2000, esse número dobrou (CAMARANO, 2004). A grande responsável por isso foi a queda da mortalidade em todas as idades. É uma conquista que merece ser comemorada. Mas nem todas as visões sobre esse fenômeno são de comemoração.1 Isso se dá em parte pelo fato de que paralelamente à queda da mortalidade assiste-se no Brasil, desde o final dos anos 1960, a uma diminuição acentuada nos níveis de fecundidade. Duas conseqüências desses dois processos já se fazem notar: uma redução nas taxas de crescimento da população como um todo e mudanças expressivas na estrutura etária no sentido do envelhecimento. Isso significa uma alteração na proporção dos diversos grupos etários no total da população. Por exemplo, em 1940, a população idosa2 representava 4,1% da população total bra- sileira e passou a representar 8,6% em 2000. Em números absolutos, esse contin- gente aumentou de 1,7 milhão para 14,5 milhões no mesmo período. Por outro * Coordenadora de População e Cidadania da Diretoria de Estudos Macroeconômicos do Ipea. ** Pesquisadora da Diretoria de Estudos Macroeconômicos do Ipea. 1. Para uma visão das várias perspectivas sobre a questão do envelhecimento populacional, ver, entre outros, Camarano e Pasinato (2004) e Llyod Sherlock (2004). 2. Aqui definida como pessoas com 60 anos ou mais, tal como estipulada na Política Nacional do Idoso e no Estatuto do Idoso. Cap03.pmd 95 23/3/2007, 15:40
  • 96 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO lado, diminuiu a proporção da população jovem. Essa tendência acentuar-se-á nas próximas décadas. Uma das preocupações apontadas na literatura com relação a esse processo diz respeito ao crescimento acentuado de um segmento populacional considerado inativo ou dependente vis-à-vis a um encolhimento do segmento ativo ou produ- tivo. Preocupação semelhante fez parte da agenda de estudos acadêmicos e formuladores de políticas décadas atrás, quando o foco era a fecundidade elevada e a alta proporção de jovens. O resultado foi a difusão de políticas e práticas antinatalistas em quase todo o mundo. Na verdade, a preocupação de hoje é com essas crianças e jovens, baby boomers, que estão envelhecendo e se tornando os elderly boomers, sendo substituídos por coortes menores. A alta fecundidade do passado, aliada à redução da mortalidade, resulta num crescimento elevado desse contingente nos próximos 30 anos, ou seja, enquanto durar a “onda idosa”. Além disso, crescerá mais a população muito idosa, isto é, a de 80 anos e mais. Isso coloca várias questões na agenda. Neste capítulo, as per- guntas consideradas são: até quando a população idosa irá crescer a taxas elevadas? Haverá um limite para a redução da mortalidade nas idades avançadas? Como esses processos demográficos afetarão a oferta potencial de contribuintes para o sistema previdenciário e a demanda por benefícios previdenciários e/ou de assis- tência social por idade avançada e de pensões por morte? O objetivo deste capítulo é analisar a dinâmica demográfica recente da po- pulação brasileira e formular um cenário prospectivo a respeito dos componentes dessa dinâmica. A partir dele, será elaborada uma projeção para a população em idade ativa, potencial contribuinte de um sistema de seguridade social, e para a população idosa, potencial beneficiária, desagregada por sexo e grupos qüinqüenais de idade para o período 2000-2030. As informações utilizadas são provenientes dos Censos Demográficos de 1980, 1991 e 2000, do Sistema de Informação sobre Mortalidade (SIM/Datasus) do Ministério da Saúde e do Ministério da Previdência Social (MPAS). O capítulo está dividido em sete seções, sendo a primeira esta introdução. Na segunda, apresenta-se uma visão geral das tendências de crescimento da população brasileira e dos componentes desse crescimento (fecundidade, mortalidade e mi- grações internacionais). A terceira descreve as características e os movimentos da população em idade ativa em direção ao mercado de trabalho. A quarta destaca a dinâmica de crescimento da população idosa. Nesse caso, considerando-se que os idosos dos próximos 60 anos já nasceram, essa dinâmica vai depender fundamen- talmente da redução da mortalidade, em especial, nas idades avançadas. Levando-se Cap03.pmd 96 23/3/2007, 15:40
  • DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 97 isso em conta, a referida seção analisa as perspectivas de continuação da redução da mortalidade nas idades avançadas, através de uma metodologia de causas de morte evitáveis. Nupcialidade é uma variável demográfica importante para o deli- neamento dos beneficiários da seguridade social, no caso, as pensões por morte. Dado isso, a quinta seção analisa as tendências da nupcialidade da população brasileira no período 1980-2000, através da sua composição e seus padrões. As perspectivas de crescimento e a composição por sexo e idade da população em idade ativa e idosa entre 2000 e 2030 encontram-se na sexta seção. E por fim, são tecidos alguns comentários tendo-se em vista as perspectivas de uma política de renda para os novos idosos do futuro. 2 A DINÂMICA DEMOGRÁFICA RECENTE 2.1 O ritmo de crescimento populacional e a estrutura etária Já foi mostrado em outros trabalhos que a população brasileira atingiu as suas maiores taxas de crescimento no período 1950-1970, em torno de 3,0% ao ano (a.a.).3 A partir daí, essas taxas passaram a experimentar um declínio acentuado, tendo alcançado 1,6% a.a. na década de 1990 (ver tabela 1). Esse declínio foi resultado da redução acentuada da fecundidade, iniciada na segunda metade dos anos 1960, conforme se pode ver no gráfico 1. Em 40 anos, a fecundidade das mulheres brasileiras reduziu-se quase à metade, atingindo o nível de reposição4 no qüinqüênio 2000-2005. Nessas últimas décadas, a taxa de fecundidade passou de aproximadamente 6,0 filhos por mulher para 2,1. As perspectivas apontadas pela TABELA 1 Taxas de crescimento observada e intrínseca da população brasileira (Em %) Período Intrínseca total Observada população total Observada população idosa 1970-1980 2,05 2,48 4,30 1980-1990 0,98 1,93 3,66 1990-2000 0,70 1,63 3,44 Fonte: IBGE/Censos Demográficos de 1970, 1980, 1991 e 2000. Elaboração: Ipea. 3. Isto é, considerando-se o período em que existem dados, ver, por exemplo, Beltrão, Camarano e Kanso (2004) e Ipea (2006). 4. Uma população atinge o seu nível de reposição quando a fecundidade e a mortalidade alcançam valores que resultarão, no médio prazo, em uma taxa de crescimento igual a 0. Ou seja, a população simplesmente se repõe. Dadas as taxas de mortalidade vigentes na população brasileira, estimou-se que esse nível será alcançado quando a taxa de fecundidade total for igual a 2,14. Apesar de a população ainda estar crescendo, esse ritmo é decrescente. Os reflexos dessas medidas levam o tempo ou a duração de uma geração para que a população apresente uma taxa de crescimento igual a 0. Cap03.pmd 97 23/3/2007, 15:40
  • 98 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO GRÁFICO 1 Brasil: taxa de fecundidade total da população 7 6 5 4 3 2 1 0 1930-1935 1940-1945 1950-1955 1960-1965 1970-1975 1981-1986 1990-1995 1995-2000 2000-2005 Fontes: IBGE/Censos Demográficos de 1980,1991 e 2000 e Pnad de 2005. Elaboração: Ipea. taxa intrínseca de crescimento,5 na tabela 1, são de que, no médio prazo, a taxa de crescimento populacional tenderá a valores próximos a 0,5% a.a. Ou seja, a ten- dência de redução acelerada do crescimento populacional já está embutida na dinâmica atual da população brasileira. O resultado final da dinâmica demográfica descrita anteriormente foi um contingente populacional de 170 milhões de brasileiros detectados pelo Censo Demográfico de 2000 e o fato de o Brasil ter deixado de ser um país de jovens (ver gráfico 2). A alta fecundidade observada nos anos de 1950 e 1960, período co- nhecido como baby boom, e a redução da mortalidade em todas as idades em GRÁFICO 2 Brasil: distribuição etária e por sexo da população (Em anos) 80 e + 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 0,10 0,08 0,06 0,04 0,02 0,0 0,02 0,04 0,06 0,08 0,10 Fonte: IBGE/Censos Demográficos de 1950 e 2000. Elaboração: Ipea. Homens (1950) Mulheres (1950) Homens (2000) Mulheres (2000) 5. A taxa intrínseca é a taxa de crescimento que será observada caso a taxa de fecundidade total do qüinqüênio 1995-2000 se mantenha constante por aproximadamente 30 anos. Ela sinaliza a direção das taxas de crescimento. Cap03.pmd 98 23/3/2007, 15:41
  • DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 99 curso no país desde esse período foram responsáveis pelo ritmo de crescimento relativamente elevado dessa população vis-à-vis ao dos demais grupos etários. Esses processos alteraram a composição etária e contribuíram de forma significativa para o processo de envelhecimento populacional. Sob o ponto de vista demográfico, o envelhecimento populacional é o resultado da manutenção, por um período razoavelmente longo, de taxas de crescimento da população idosa superiores às da população mais jovem. Isto implica uma mu- dança nos pesos dos diversos grupos etários no total da população. A proporção da população de 60 anos e mais no total da população brasileira passou de 4,1% em 1940 para 8,6% em 2000. No entanto, o processo do envelhecimento é muito mais amplo do que uma modificação de pesos de uma determinada população, dado que altera a vida dos indivíduos, as estruturas familiares e a demanda por políticas públicas, e afeta a distribuição de recursos na sociedade. No caso deste trabalho, a questão colocada é como a dinâmica demográfica recente pode afetar a oferta de contribuintes e a demanda por benefícios da seguridade social. O envelhecimento populacional é ocasionado sobretudo pela queda da fecundidade, que leva a uma redução na proporção da população jovem e a um conseqüente aumento na proporção da população idosa. Isso resulta num processo conhecido como envelhecimento pela base. A redução da mortalidade infantil acarreta um rejuvenescimento da população, dada uma sobrevivência maior das crianças. Por outro lado, a diminuição da mortalidade nas idades mais avançadas contribui para que esse segmento populacional, que passou a ser mais representativo no total da população, sobreviva por períodos mais longos, resultando no envelheci- mento pelo topo. Este altera a composição etária dentro do próprio grupo, ou seja, a população idosa também envelheceu (CAMARANO; KANSO; MELLO, 2004a). Em 2000, a proporção da população “mais idosa”, de 80 anos e mais, representava 12,6% do total da população idosa. Observa-se que o envelhecimento pelo topo foi mais expressivo entre as mulheres, dada a maior mortalidade masculina. Como já se mencionou, o envelhecimento ocorre porque a população idosa apresenta taxas de crescimento mais elevadas, se comparada a outros segmentos populacionais. Registrou a sua maior taxa entre as décadas de 1970 e 1980, em torno de 4,3% a.a., conforme se pode ver na tabela 1. Nos anos seguintes, o seu ritmo foi ligeiramente menor, mas expressivamente maior do que o da população brasileira. A tendência de queda continuou ao longo do período considerado. As perspectivas que se colocam para o médio prazo são a de continuação do processo de envelhecimento populacional. Os idosos dos próximos 30 anos já nasceram – e nasceram num regime de fecundidade elevada – e se beneficiaram, Cap03.pmd 99 23/3/2007, 15:41
  • 100 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO principalmente, da redução da mortalidade infanto-juvenil. As taxas de mortali- dade da população idosa vão desempenhar um papel importante na dinâmica de crescimento desse segmento e sobretudo da população “muito idosa”. Essas são dependentes do avanço da tecnologia médica e do acesso aos serviços de saúde. 2.2 Mortalidade Uma das maiores conquistas sociais das últimas décadas foi o aumento da espe- rança de vida às várias idades, como resultado da queda acentuada na mortalidade observada em todos os grupos etários; desde o período intra-uterino até as idades mais avançadas. Além da redução nos seus níveis, a mortalidade apresentou mu- danças em seu padrão de causas, em que as doenças crônico-degenerativas, mais freqüentes na população idosa, passaram a ter uma importância maior diante das causas que afetavam a população infantil, tais como as infecto-parasitárias. Para medir os níveis de mortalidade, costuma-se utilizar a esperança de vida ao nascer. É um indicador sintético e apresenta o número de anos que se espera que um recém-nascido viva segundo as condições vigentes de mortalidade. A tabela 2 apresenta os valores da esperança de vida ao nascer, aos 15 e aos 60 anos por sexo em 1980, 1991, 2000 e 2005. A esperança de vida ao nascer aumentou para ambos os sexos, em maior intensidade entre as mulheres. Estas apresentavam, em 2005, um valor 6,3 anos mais elevado que o observado para a população masculina. Os diferenciais entre os sexos cresceram ao longo do período analisado, devido, principalmente, ao aumento da mortalidade da população adulta jovem masculina por causas violentas. No período considerado, a esperança de vida ao nascer dos homens brasileiros passou de 59,2 anos para 68,3, e a das mulheres aumentou de 65,5 para 74,6 anos. TABELA 2 Esperança de vida ao nascer, aos 15 anos e aos 60 anos por sexo da população brasileira E0 E15 E60 Ano Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres 1980 59,18 65,51 51,27 57,11 15,38 17,80 1991 63,38 71,49 52,59 60,05 16,73 19,81 2000 67,16 74,83 54,48 61,97 17,96 21,32 a 2005 68,33 74,59 55,23 61,27 19,33 22,06 Fontes: IBGE/Censo Demográfico de 1980, 1991 e 2000 e Ministério da Saúde/SIM. Elaboração: Ipea. a Projeção elaborada em Ipea (2006). Cap03.pmd 100 23/3/2007, 15:41
  • DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 101 O aumento da esperança de vida ocorreu para todas as idades. Alguns exemplos podem ser vistos na tabela 2, como a esperança de vida ao nascer, ao início da vida ativa, aos 16 anos e aos 60 anos. Pode-se observar ganhos em todos esses três momentos da vida para ambos os sexos, mas que beneficiaram mais as mulheres. Em 2005, a esperança de vida feminina aos 16 anos foi maior que a masculina em aproximadamente seis anos; e aos 60 anos, em cerca de três anos. A tabela 3 apresenta os valores das esperanças de vida ao nascer, aos 15 anos e aos 60 anos por sexo para o Brasil e para alguns países. Todos os países conside- rados apresentam esperanças de vida mais altas que o Brasil. Com exceção da Costa Rica, as mulheres desses países experimentam valores superiores a 80 anos. Os maiores valores são encontrados no Japão, na Suécia e na Espanha. A diferença nos valores observados entre o Brasil e o Japão foi de 10,3 anos para os homens e de 11,0 anos para as mulheres. Mesmo na América Latina, as diferenças entre o Brasil e os dois países aqui mostrados são expressivas. Por exemplo, a população masculina da Costa Rica no período 1990-1995 tinha uma esperança de vida 4,6 anos mais elevada que a brasileira. Entre as mulheres, a diferença foi de cerca de três anos. Os diferenciais decrescem com a idade, mas mantêm a mesma direção. Pode-se verificar que aos 60 anos os valores da esperança de vida das mulheres brasileiras e costarriquenhas são muito semelhantes. Por outro lado, é de 5,6 anos o diferencial nesse indicador entre as mulheres japonesas e as brasileiras. A queda da mortalidade da população brasileira não se deu de forma homo- gênea entre os vários grupos etários e veio acompanhada por mudanças no processo TABELA 3 Esperança de vida ao nascer, aos 15 anos e aos 60 anos por sexo: vários países E0 E15 E60 Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres Brasil (2005) 68,33 74,59 55,23 61,27 19,33 22,06 Japão (2004) 78,60 85,60 64,00 70,90 22,20 27,70 Espanha (2001-2002) 76,30 83,00 61,80 68,50 20,70 25,20 Suécia (2004) 78,40 82,70 63,70 68,00 21,40 24,80 Chile (2001-2002) 74,40 80,40 60,40 66,30 20,10 23,70 Costa Rica (1990-1995) 72,90 77,60 59,80 64,10 18,80 21,90 Fontes: United Nations (2004), IBGE/Censo Demográfico de 1980, 1991 e 2000 e Ministério da Saúde/SIM. Elaboração: Ipea. Cap03.pmd 101 23/3/2007, 15:41
  • 102 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO de morbimortalidade. Já foi constatada em outros trabalhos (ver, por exemplo, BELTRÃO; CAMARANO; KANSO, 2004; IPEA, 2006) uma redução relativa mais expressiva nas taxas de mortalidade do grupo etário de 1 a 4 anos, seguida da referente à população menor de 1 ano e do grupo de 5 a 9 anos. Os únicos grupos etários que não experimentaram queda foram aqueles compreendidos entre 15 e 24 anos para a população masculina, cujas taxas aumentaram em decorrência do crescimento da mortalidade por causas externas. Doenças como as infecto-parasitárias deixaram de ser predominantes entre as causas de mortalidade, e doenças crônico-degenerativas e violência passaram a ser as principais causas. Dado o interesse deste trabalho pelos dois grupos populacionais – potenciais contribuintes e potenciais beneficiários –, a análise das causas de morte contem- plará os grupos etários de 15 a 59 anos e 60 anos e mais, desagregados por sexo. As diferenças entre os dois sexos nas taxas de mortalidade são parcialmente explicadas pelas causas de morte. O maior diferencial está no primeiro desses dois grupos e se deve às taxas de mortalidade por causas violentas, seguidas pelas doenças cardiovasculares. A principal causa de morte da população em idade ativa do sexo masculino foram as doenças cardiovasculares, seguidas pelas causas externas. As doenças do aparelho circulatório compreendem as isquêmicas e cerebrovasculares. Causas externas incluem homicídios, acidentes de trânsito, de trabalho, entre outras. Em 1980, os dois primeiros grupos de causas foram responsáveis por 21,0% e 16,5%, respectivamente, do total de óbitos desse grupo e, em 2000, cada uma delas por aproximadamente 19%. Como já se mencionou, o perfil de causas de morte é bastante afetado pelo perfil etário. As primeiras atingem mais a população em idades avançadas; e as segundas, o grupo mais jovem. Os gráficos 3 e 4 apresentam GRÁFICO 3 Distribuição proporcional dos óbitos da população masculina de 16 anos e mais por determinadas causas 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 e+ 22 32 42 52 62 72 24 34 44 54 64 74 18 28 38 48 58 68 16 26 36 46 56 66 76 80 78 20 30 40 50 60 70 Homicídios (1980) Doenças do aparelho circulatório (1980) Causas externas (1980) Fonte: Ministério da Saúde/SIM. Elaboração: Ipea. Homicídios (2000) Doenças do aparelho circulatório (2000) Causas externas (2000) Cap03.pmd 102 23/3/2007, 15:41
  • DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 103 GRÁFICO 4 Distribuição proporcional dos óbitos da população feminina de 16 anos e mais por determinadas causas 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 e+ 74 80 78 22 32 42 52 62 72 24 34 44 54 64 18 28 38 48 58 68 16 26 36 46 56 66 76 20 30 40 50 60 70 Fonte: Ministério da Saúde/SIM. Doenças do aparelho circulatório (1980) Causas externas (1980) Elaboração: Ipea. Doenças do aparelho circulatório (2000) Causas externas (2000) a distribuição proporcional dos óbitos por causas externas e doenças do aparelho circulatório em relação ao total de óbitos por idade individual nos anos de 1980 e 2000 para homens e mulheres, respectivamente. Entre os homens, foram destacadas as proporções de óbitos por homicídios. Nos dois anos considerados para os homens, as principais causas de morte do grupo populacional com idade entre 16 e 47 anos foram as causas externas, destacando-se os homicídios como a principal desse grupo. A maior proporção de óbitos por homicídios foi registrada entre as idades de 20 e 22 anos nos dois anos considerados. Em 1980, estes foram responsáveis por 21,3% dos óbitos desse grupo de idade, e, em 2000, a referida proporção mais que dobrou – passou para 48,9%. A proporção de mortes por doenças do aparelho circulatório cresceu com a idade e passou a ser a mais importante causa de morte a partir dos 35 anos em 1980 e dos 42 em 2000. Enquanto a proporção de óbitos por homicídios aumentou em todas as idades entre os dois anos considerados, a por doenças cardiovasculares diminuiu. O padrão de mortalidade feminino é bastante diferente do masculino, con- forme mostra o gráfico 4. É menos afetado pelas causas externas, muito embora a proporção de óbitos por essa causa tenha crescido no período, devido ao aumento da proporção de óbitos por homicídios (IPEA, 2006). Elas figuraram entre as cinco principais causas desse grupo populacional, mas as primeiras foram as doenças do aparelho circulatório. Entre estas, sobressaíram as mortes por doenças cerebrovasculares, diferentemente do verificado para os homens, mas em proporção declinante. A proporção de mortes por essas causas se reduziu de 23,8% para 20,9% entre 1980 e 2000 (IPEA, 2006). Tanto em 1980 quanto em 2000, as causas externas foram as mais importantes até os 36 anos, entre as duas consideradas. Cap03.pmd 103 23/3/2007, 15:41
  • 104 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO 2.3 Migrações internacionais As migrações internacionais desempenharam um papel importante na dinâmica demográfica brasileira entre 1872 e 1930. A partir daí, os estudos demográficos passaram a considerar a população brasileira como fechada até os anos 1980. Os resultados do Censo Demográfico de 1991 sinalizaram para um saldo líquido migratório negativo ocorrido na década de 1980. Esse movimento perdurou nos anos 1990. Foi estimado um saldo líquido negativo de aproximadamente 1,9 milhão de pessoas para a década de 1980 e de 700 mil para os anos 1990 (ver IPEA, 2006). Em termos de impacto no crescimento da população brasileira, o efeito provocado por esse fluxo é muito pequeno: menos de 1% da população em 1990 e menos de 0,5% em 2000. No entanto, as estimativas dizem respeito apenas aos grupos etários de 15 a 34 anos, pois as referentes às demais idades não foram consideradas esta- tisticamente significativas. Nos anos 1980, as mais elevadas taxas foram observadas para o grupo etário de 20 a 24 anos tanto para homens quanto para mulheres. Esse fluxo foi responsável por 5,0% da população masculina desse grupo de idade e 3,5% do feminino. Na década de 1990, observaram-se um decréscimo nas taxas de todas as idades e um deslocamento do ponto de máximo para o grupo de 25 a 29 anos. Nos anos 1980, predominaram os homens e, nos 1990, as mulheres. O aumento da emigração feminina ocorreu, principalmente, nos fluxos dirigidos para a Europa. Apesar das dificuldades nas informações, Azevedo (2004), apud Rios-Neto (2005) mostrou que os principais destinos dos emigrantes brasileiros são Estados Unidos, Paraguai e Japão. Cresceu o fluxo que se dirigia a Portugal, Espanha e Inglaterra. Embora o volume de emigrantes brasileiros não seja expressivo quando com- parado ao total da população brasileira, esse processo, além de ser seletivo quanto à idade, é também quanto ao nível educacional. Ou seja, pode estar implicando perdas de contingentes de jovens brasileiros qualificados para países desenvolvidos, onde a população economicamente ativa (PEA) vem se reduzindo (RIOS-NETO, 2005). Por outro lado, esses migrantes devem aportar uma contribuição expressiva, inclusive previdenciária, nos países onde estão residindo. Outra questão a ser considerada diz respeito à geração de renda quando da perda de capacidade laboral desses emigrantes internacionais. As diferenças entre os sistemas previdenciários dos vários países impedem um consenso numa política que garanta proteção social efetiva aos migrantes, independentemente do local de residência. Além de não carregarem sua história previdenciária, as regras são bas- tante dinâmicas e divergentes. Segundo Schwarzer e Passos (2004), os problemas Cap03.pmd 104 23/3/2007, 15:41
  • DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 105 são maiores nas regiões de fronteira, dado que os migrantes encontram-se em situações diversas de residência, vínculos empregatícios, relações familiares etc.6 Sumarizando, a questão da imigração internacional é bastante complexa e envolve questões relevantes como sistemas de previdência, direitos humanos, regulação governamental, família etc. 3 O SEGMENTO POPULACIONAL ATIVO 3.1 A população em idade ativa (PIA) Em trabalho anterior, definiu-se como PIA a de 16 anos e mais (ver IPEA, 2006). Numa população fechada, o volume de entradas nessa categoria reflete, principal- mente, o número de nascimentos ocorridos 16 anos antes, descontada a mortali- dade nessas idades. Em geral, essa taxa a partir dos cinco anos de idade não é expressiva. O número de nascimentos, por sua vez, depende das taxas de fecundidade e do número de mulheres em idade reprodutiva no período corres- pondente. Isso explica por que as taxas de crescimento desse segmento populacional ainda são relativamente altas, apesar da tendência de queda nas duas últimas décadas. Uma variação nessa população no curto prazo é dada pela mortalidade, cujas taxas são geralmente muito baixas nessas idades, sobretudo entre as mulheres. O gráfico 5 mostra que as taxas de mortalidade da população masculina de 16 a 24 anos cresceram entre 1980 e 2000, o que se deve à mortalidade por causas externas. Mostra, também, que a maior redução nas taxas de mortalidade ocorreu entre as mulheres, principalmente no grupo etário de 25 a 38 anos. No caso da população masculina, o maior decréscimo foi verificado entre o grupo maior de 40 anos. Na tabela 4, encontram-se as taxas anuais de crescimento do segmento populacional em idade ativa desagregada em alguns subgrupos e comparadas às da população idosa, também considerada ativa.7 Nos três períodos considerados, foi a população maior de 60 anos que mostrou a mais elevada taxa de crescimento. A menor de 15 anos apresentou o mais baixo ritmo de crescimento, sendo este, 6. Em relação a essa questão, o MPAS possui acordos internacionais com dez países, a saber: Argentina, Chile, Espanha, Grécia, Itália, Portugal, Cabo Verde, Luxemburgo, Paraguai e Uruguai. Esse tipo de acordo conserva os direitos dos contribuintes, como se a contribuição previdenciária fosse feita no país de origem. Os acordos garantem os direitos de seguridade social previstos nas legislações dos diversos países aos respectivos trabalhadores e seus dependentes legais que estejam residindo ou em trânsito nos países signatários. Os beneficiários que utilizam os acordos internacionais têm aposentadoria paga pelos dois países, proporcionalmente ao tempo contribuído: um período pelo país de origem e o outro pelo país em que a pessoa exerceu alguma atividade profissional. Caso o trabalhador se desloque para outro país a trabalho, por tempo determinado, é concedido o Certificado de Deslocamento Temporário, que permite ao cidadão continuar contribuindo para a previdência do país de origem (MPAS). 7. Isso se deve ao fato de o levantamento de informações oficiais não considerar um limite etário máximo para a participação nas atividades econômicas. Cap03.pmd 105 23/3/2007, 15:41
  • 106 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO GRÁFICO 5 Brasil: taxas específicas de mortalidade da população por sexo (Escala log) 1,00 0,10 0,01 0,00 0,00 e+ 74 22 32 42 52 62 72 24 34 44 54 64 18 28 38 48 58 68 80 78 16 26 36 46 56 66 76 20 30 40 50 60 70 Fontes: IBGE/Censo Demográfico de 1980 e 2000 e Ministério da Saúde/SIM. Homens (1980) Mulheres (1980) Elaboração: Ipea. Homens (2000) Mulheres (2000) TABELA 4 Taxas de crescimento anuais da população brasileira segundo grupos etários 1970-1980 1980-1991 1991-2000 < 15 1,50 1,04 –0,16 15-39 3,09 2,20 1,91 40-59 2,84 2,59 3,47 60 e + 4,34 3,66 3,44 Total 2,48 1,93 1,63 Fonte: IBGE/Censos Demográficos de 1970, 1980, 1991 e 2000. Elaboração: Ipea. inclusive, negativo no último período, dada a queda da fecundidade. Esse menor crescimento já está afetando o crescimento dos vários grupos que compõem a PIA. Com exceção dos anos 1970, as taxas de crescimento da população de 40 a 59 anos foram mais elevadas que as do grupo de 15 a 39 anos, tendência que deverá se manter no médio prazo, o que resultará num envelhecimento da popu- lação em idade ativa;8 e no longo prazo, na sua redução. Em suma, a questão que se coloca não é a do crescimento a taxas elevadas de um segmento considerado “dependente”, mas o fato de que este acontece num contexto de crescimento reduzido da PIA. Do ponto de vista de um sistema de seguridade social, mais do que a PIA, o que importa é a população que está realmente 8. Além da pirâmide etária, outro indicador que ilustra esse processo é a idade média da PIA, que aumentou em 1,9 ano nos últimos 20 anos. Em 1980 foi de 35,2 anos e passou para 37,1 anos em 2000 (ver IPEA, 2006). Cap03.pmd 106 23/3/2007, 15:41
  • DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 107 participando do mercado de trabalho e do mercado formal de trabalho. Esta de- pende da primeira e, também, da dinâmica do mercado de trabalho. Pode-se dizer que no caso brasileiro, ao contrário dos europeus, a informalização do mercado de trabalho tem tido um impacto negativo mais expressivo na equação previdenciária do que a dinâmica demográfica. Além disso, a baixa formalização certamente comprometerá a possibilidade de aposentadoria para os idosos do fu- turo, haja vista as duas últimas reformas previdenciárias. Entre os homens que tinham de 40 a 60 anos em 2005, 85,5% trabalhavam e 45,5% contribuíam para a seguridade social. As proporções comparáveis para mulheres foram de 59,1% e 28,5%. Não se sabe por quanto tempo essas pessoas estão contribuindo, mas é difícil esperar que consigam contribuir por 30 anos (se mulher) e 35 anos (se homem) para a aposentadoria por tempo de contribuição, ou 15 anos para a aposentadoria por idade, como requer a Emenda Constitucional 20. As perspectivas quanto à possibilidade de uma aposentadoria para os idosos dos próximos 20 anos não são promissoras, e são menores ainda para as gerações que têm hoje de 20 a 40 anos. Em 2005, aproximadamente 10% da população maior de 65 anos recebiam o Beneficio de Prestação Continuada por Idade Avançada ou a antiga Renda Mensal Vitalícia.9 Dado que 63,6% da população de 40 a 59 anos não contribuía para a seguridade social naquele ano, a demanda por esse tipo de beneficio tende a crescer. Dificilmente a assistência social terá capacidade fiscal para garantir renda para esse segmento elevado da população, hoje desempregado e no setor informal, quando perder a sua capacidade laboral. 3.2 A população economicamente ativa e seus movimentos O total da PEA é função da PIA e das taxas de atividade, ou seja, em quanto e quando (idade) as pessoas efetivamente participam das atividades econômicas. Estas variam por sexo e idade. Em outras palavras, são determinadas pelas taxas de ingresso e de saída do mercado de trabalho. Estas últimas podem ocorrer por mortes e por outras razões, como, por exemplo, a aposentadoria, e, no caso das mulheres, o casamento ou a maternidade. Num contexto de baixo crescimento demográfico, o crescimento da PEA pode ocorrer através do estímulo à entrada mais cedo e/ou à saída mais tarde. No entanto, a tendência observada em quase todo o mundo é contrária a essa (ver DURAND, 1975; OECD, 2006). As mudanças no mundo do trabalho estão requerendo cada vez mais mão-de-obra com escola- ridade elevada o que explica a entrada mais tarde. Por outro lado, os avanços na tecnologia médica e o maior acesso aos serviços de saúde estão contribuindo para 9. Esses são benefícios de assistência social. Foram pagos aproximadamente 1,3 milhão (ver MPAS, 2005). Cap03.pmd 107 23/3/2007, 15:41
  • 108 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO um envelhecimento ativo e mais saudável. Ou seja, é difícil pensar numa anteci- pação da idade à entrada, mas é factível pensar no adiamento da idade à saída. Isso significa não apenas alterar a idade mínima à aposentadoria, mas, também, me- lhorar as perspectivas de inserção profissional dos trabalhadores idosos. O gráfico 6 apresenta as taxas de entrada e retiro por morte e retiro profissional da população masculina brasileira entre 1980 e 2000.10 Observa-se uma redução nas taxas de entrada em todas as idades, com exceção das idades de 17 a 19 anos. Esse decréscimo se intensificou a partir dos 22 anos. Para 1980, assumiu-se que as entradas ocorreriam apenas até os 30 anos e, para 2000, até 31 anos. Além disso, foi visto que a entrada na PEA entre 1980 e 2000 passou a ocorrer mais tarde. A idade média a esse evento aumentou de 16,0 para 16,6 anos (ver IPEA, 2006). Por outro lado, as taxas de retiro profissional aumentaram entre 1980 e 2000 nas idades de 43 a 64 anos, mas não afetaram, de maneira geral, as idades médias à aposentadoria. Do total de fluxo de aposentados de 1980, aproximadamente 1/3 tinha menos de 60 anos. Em 2000, essa proporção declinou para cerca de 30%, conforme mostra a tabela 5. Verifica-se entre os homens a maior proporção dos aposentados “precocemente”, o que pode estar relacionado ao tipo de aposenta- doria. A tabela 6 mostra que entre as mulheres encontra-se uma proporção mais elevada de aposentadorias por idade, de valor mais baixo, e entre os homens uma proporção mais elevada de beneficiários por tempo de contribuição, que são os de valores mais altos. Ressalta-se que nesse conjunto de benefícios não estão incluídos as aposentadorias do setor público e os benefícios de prestação continuada por idade avançada (assistência social). GRÁFICO 6 Taxas de entrada e saída da população masculina nas atividades econômicas ao longo do ciclo de vida (Em %) 30 25 20 15 10 5 – e+ 22 32 42 52 62 72 24 34 44 54 64 74 18 28 38 48 58 68 16 26 36 46 56 66 76 80 78 20 30 40 50 60 70 Entradas (1980) Mortes (1980) Retiro (1980) Fonte: Ipea (2006, p. 99). Entradas (2000) Mortes (2000) Retiro (2000) 10. Essas taxas foram obtidas por meio da metodologia de tabelas de vida ativa apresentadas em Ipea (2006). Cap03.pmd 108 23/3/2007, 15:41
  • DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 109 TABELA 5 Distribuição proporcional da população brasileira aposentada por idade segundo o sexo 1980 2000 Idade Homens Mulheres Total Homens Mulheres Total Até 60 35,73 28,64 33,07 30,87 28,25 29,69 60-64 12,47 13,46 12,84 16,91 17,69 17,26 65-69 20,11 18,10 19,36 17,47 17,94 17,68 70-74 15,47 16,61 15,90 15,53 15,34 15,45 75-79 9,98 12,81 11,04 10,10 9,99 10,05 80 e + 6,23 10,38 7,79 9,12 10,78 9,87 Fonte dos dados brutos: IBGE/Censo Demográfico de 1980 e 2000 e Pnads de 1981 e 2001. TABELA 6 a Distribuição proporcional dos benefícios e idade média à aposentadoria da população brasileira por tipo segundo o sexo 1993 2003 Homens Mulheres Total Homens Mulheres Total Distribuição proporcional Tempo de contribuição 44,67 11,48 31,12 45,50 15,03 31,70 Idade 27,88 65,91 43,40 33,76 67,56 49,07 Invalidez 27,46 22,61 25,48 20,74 17,41 19,23 Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Idade média à aposentadoria Tempo de contribuição 52,74 51,33 52,52 51,40 49,95 51,09 Idade 64,97 61,77 62,99 64,11 60,64 61,95 Invalidez 47,67 48,86 48,10 47,39 49,92 48,43 b Total 54,79 57,68 55,97 54,86 57,17 55,90 Fonte: MPAS. a Foram contabilizados os benefícios mantidos (estoque) na data de seu início (posição em dezembro de 1993 e 2003). b Inclui: aposentadoria por tempo de contribuição, por idade e por invalidez. Na tabela 6, encontram-se as idades médias quando da concessão dos bene- fícios mantidos em 1993 e 2003. Em geral, nos dois anos considerados, os homens se aposentavam mais cedo que as mulheres. A diferença foi de 2,9 anos em 1993 e se reduziu para 2,3 em 2003. Isso reflete um efeito composição, pois as mulheres Cap03.pmd 109 23/3/2007, 15:41
  • 110 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO se aposentavam mais cedo, com exceção da categoria de aposentadoria por invalidez. Com exceção desse tipo de aposentadoria, a idade média à concessão dos demais tipos de benefícios se reduziu para ambos os sexos. A redução foi maior na idade à aposentadoria por tempo de contribuição: em torno de 1,3 ano para ambos os sexos. Embora essa seja uma tendência verificada em quase todos os países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) – Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) –, ela ca- minha em direção contrária ao aumento da esperança de vida às idades avançadas. Um ponto a ser considerado é que ser aposentado no Brasil não significa, necessa- riamente, saída do mercado de trabalho. A legislação brasileira permite que o aposentado retorne a ao mercado sem qualquer restrição. Até os 48 anos, as saídas da atividade econômica11 se deram principalmente por morte (gráfico 6). A partir daí, as taxas por outros motivos, tais como aposen- tadoria, passaram a ser mais elevadas. Em 2000, essa mudança ocorreu aos 45 anos. Isso pode ser explicado pela redução da mortalidade e pela maior cobertura da seguridade social. A redução das idades médias à aposentadoria por idade e tempo de contribuição corrobora esse resultado. É fato reconhecido que o padrão de participação das mulheres na atividade econômica é bem diferente do dos homens, bem como o de mortalidade. A sua dinâmica no período também foi diferenciada, como pode ser visto no gráfico 7. Apesar do nível de participação mais baixo, as taxas femininas de ingresso cresceram em todas as idades, e o período de ingresso se prolongou até os 34 anos, limite esse bem mais elevado do que o estimado para 1980: 21 anos. Essas taxas sinalizam para uma continuação da tendência de crescimento da participação feminina. Em 1980, desde os 21 anos as saídas por motivos outros que não morte foram mais freqüentes. Isso ocorreu mais tarde em 2000, a partir dos 38 anos. Em ambos os anos, aconteceu mais cedo do que para os homens, o que está associado à menor mortalidade feminina, especialmente no que diz respeito às causas externas e às saídas precoces do mercado de trabalho pela nupcialidade e/ou fecundidade. Como foi observado para os homens, as taxas de saída por morte da população feminina diminuíram no período considerado, e as por retiro profissional aumen- taram. O aumento das taxas de saída ocorreu a partir dos 45 anos, o que está associado a uma saída mais tardia, e levou a um aumento do tempo passado pelas mulheres na atividade econômica. As mulheres que estavam no mercado de trabalho em 1980 aí passavam aproximadamente 14,5 anos. Em 2000, esse tempo foi de 11. Nesse caso, está se falando de saídas, realmente. Ou seja, sem volta ao mercado de trabalho. Cap03.pmd 110 23/3/2007, 15:41
  • DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 111 25,3 anos, tempo esse também afetado pelo maior ingresso de mulheres no mer- cado de trabalho, conforme será visto na tabela 7. Essa maior participação feminina implica repensar o sistema de pensões por morte, dado que o sistema vigente assume a mulher como a cuidadora dos membros dependentes da família. GRÁFICO 7 Taxas de entrada e saída da população feminina nas atividades econômicas ao longo do ciclo de vida (Em %) 30 25 20 15 10 5 – 4 + 16 18 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 7 76 780 e 8 Entradas (1980) Mortes (1980) Retiro (1980) Fonte: Ipea (2006, p.102). Entradas (2000) Mortes (2000) Retiro (2000) 3.3 Aposentadoria por invalidez Os dados do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) indicam um crescimento nas concessões dos benefícios por invalidez (acidentárias e previdenciárias) de aproximadamente 40% entre 1993 e 2004 para os trabalhadores da iniciativa privada. Passaram a representar cerca de 20% do total das aposentadorias concedidas em 2004. Entre os servidores públicos da União, também foi observado um au- mento expressivo na proporção desse tipo de benefícios no conjunto de benefícios pagos. Entre 1994 e 2004, essa participação passou de 13,1% para 46,6%, apesar do declínio no número absoluto de 3,485 milhões para 3,401 milhões (TAFNER; PESSOA; MENDONÇA, 2006). As mulheres receberam 38% dos benefícios concedidos para os trabalhadores do setor privado e 45% dos concedidos aos do setor público. Esses dados sugerem, entre outros fatores, inadequação das condições de trabalho, bem como envelhecimento funcional precoce, que atinge mais os homens que as mulheres. Em 2003, as principais doenças geradoras de concessões de benefícios por invalidez no setor privado foram as do aparelho circulatório, segundo o MPAS. Estas foram responsáveis por 34% do total de concessões. A seguir, colocaram-se as doenças do sistema osteomuscular, cuja proporção foi de 31%, e os transtornos mentais, que responderam por 15%. O número de benefícios por invalidez concedidos Cap03.pmd 111 23/3/2007, 15:41
  • 112 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO devido a problemas relacionados ao sistema osteomuscular aumentou 46% entre 2000 e 2003. Passou de 26.514 casos para 38.723. Uma medida aproximada do impacto que algumas doenças podem exercer na retirada da força de trabalho foi obtida como uma razão entre o número de pessoas aposentadas com idade compreendida entre 20 e 60 anos que experimen- tavam algumas das morbidades levantadas pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (Pnad) de 1998 e 2003 e a PEA não-aposentada (ver IPEA, 2006). Essa medida pode ser considerada uma proxy da probabilidade de que, dado que o indivíduo contraiu certa doença, ele se retire da força de trabalho, via aposentadoria. Entre os homens, esse indicador passou de 7,0% para 8,1% entre 1998 e 2003 e, entre as mulheres, oscilou entre 8,3% e 8,5%. As principais doenças, entre as pesquisadas, que afetaram tanto homens como mulheres aposentados, foram as do coração, as renais crônicas e as artrites. Com exceção dos problemas de coluna e costas e das doenças renais crônicas reportados pelos homens, as demais proba- bilidades apresentaram redução no período considerado. Isso pode apontar para uma melhora das condições de saúde da população trabalhadora ou, pelo menos, para um melhor convívio e adaptação às limitações impostas pelas doenças crônicas. Outra medida de impacto das aposentadorias precoces na saída da força de trabalho consiste na proporção de aposentados que não trabalhavam e reportaram sofrer de alguma das doenças crônicas em relação à PEA por sexo e idade, sendo apresentada no gráfico 8 (IPEA, 2006). Nos dois anos considerados, como esperado, a proporção cresceu com a idade. Em 2003, foi 12 vezes maior entre os trabalha- dores do sexo masculino com mais de 55 anos do que entre os de 40 a 44 anos. Foi, também, duas vezes maior entre as mulheres do que entre os homens, princi- palmente a partir dos 45 anos. Entre as mulheres de 45 a 49 anos, a proporção GRÁFICO 8 Proporção de aposentados de 20 a 60 anos que reportam sofrer de doenças crônicas em relação à PEA (Em %) 30 25 20 15 10 5 0 20-24 25-29 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 Homens (1998) Mulheres (1998) Fonte: Ipea (2006, p.101). Homens (2003) Mulheres (2003) Cap03.pmd 112 23/3/2007, 15:41
  • DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 113 mencionada foi de 3,4% e passou para 27,4% entre as de 55 a 59 anos. Essas proporções decresceram entre 1998 e 2003, sugerindo melhoria nas condições de saúde. Sintetizando, embora não se possa identificar uma tendência clara no com- portamento dos afastamentos precoces da PEA, foram observadas indicações de algumas modificações no perfil da morbidade ocupacional. Apesar dos avanços da tecnologia médica e de um maior acesso aos serviços de saúde, transformações no mercado de trabalho, nos processos produtivos e de prestação de serviços, a maior precarização das relações de trabalho, a entrada maciça das mulheres nas atividades econômicas, o envelhecimento populacional e, conseqüentemente, da PEA, podem resultar no envelhecimento precoce dos trabalhadores na ausência de avanços na saúde ocupacional que permitam uma melhor adaptação destes às novas demandas do processo produtivo. Por outro lado, há que se considerar que, independentemente das condições de trabalho, cada categoria ocupacional expe- rimenta o seu timing de envelhecimento funcional, o que deve ser levado em conta quando se classificam as saídas em “precoces” ou não. 3.4 Aposentadoria de “fato” e de “direito” (quem realmente se aposenta e quem continua no mercado de trabalho?) Uma das tendências recentes em quase todo o mundo é a participação simultânea da população em mais de um evento, como, por exemplo, se aposentar e continuar trabalhando (MARTIN; PEARSON, 2005). Conforme se pode ver pelo gráfico 9, em 1980, a partir dos 53 anos, observou-se que pelo menos 5% dos homens brasileiros participavam do mercado de trabalho e, ao mesmo tempo, eram aposentados, simultaneidade esta que cresceu com a idade até os 67 anos. Vinte anos mais GRÁFICO 9 Brasil: proporção da população que trabalha e é aposentada por sexo e idade (Em %) 35 30 25 20 15 10 5 – 42 44 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 80 e + Fontes: IBGE/Censos Demográficos de 1980 e 2000 PEA e é aposentado – Homens (1980) PEA e é aposentado – Mulheres (1980) e Pnads de 1981 e 2001. Elaboração: Ipea. PEA e é aposentado – Homens (2000) PEA e é aposentado – Mulheres (2000) Cap03.pmd 113 23/3/2007, 15:41
  • 114 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO tarde, essa simultaneidade começava aos 49 anos, ou seja, quatro anos mais cedo, dada a redução da idade de entrada na aposentadoria. Além disso, como já se mencionou, a legislação brasileira permite que o aposentado retorne ao mercado de trabalho, a não ser nos casos de aposentadoria por invalidez. O gráfico mostra, também, que em 1980, não havia mulheres brasileiras que combinavam partici- pação no mercado de trabalho e aposentadoria. Já em 2000, essa combinação de participação feminina seguiu o mesmo padrão da masculina de 1980. Iniciou-se aos 54 anos e se manteve acima de 5% até os 74 anos.12 3.5 Tempo passado na atividade econômica e na aposentadoria O tempo (duração) que uma dada população passa na atividade econômica e na situação de beneficiário da seguridade social pode ser medido pela metodologia de tabela de vida ativa.13 Essa duração é afetada pelas taxas de atividade e de mor- talidade e pela proporção de aposentados. O efeito da mortalidade sobre esses tempos pode ser estimado aproximadamente pelo número (bruto ou líquido) de anos de vida ativa. O número bruto de anos só foi calculado para a participação no mercado de trabalho. Indica a permanência da população na atividade econômica na ausência da mortalidade, e o número líquido inclui o efeito dessa variável. A diferença entre esses dois indicadores permite medir o efeito redutor da mortali- dade sobre a duração da vida ativa. A tabela 7 mostra esses indicadores. TABELA 7 Brasil: duração da vida ativa e da aposentadoria segundo o sexo Duração da vida Aos 16 anos Aos 50 anos ativa aos 16 anos Bruto Líquido E16 Bruto- E16-bruto E50 Duração da Proporção da aposen- líquido aposentadoria tadoria na E50 (%) 1980 Homens 46,68 39,51 49,26 7,17 2,58 22,15 17,41 78,62 Mulheres 14,63 13,78 55,92 0,85 41,28 25,62 6,68 26,07 2000 Homens 44,15 38,43 52,45 5,72 8,30 25,07 19,86 79,19 Mulheres 25,61 24,65 60,54 0,96 34,93 29,42 10,66 36,23 Fontes: IBGE/Censos Demográficos de 1980 e 2000 e Ministério da Saúde/SIM. Elaboração: Ipea. 12. Foi considerado um valor mínimo de 5%. 13. Isso foi feito em trabalho anterior. Ver IPEA, 2006. Cap03.pmd 114 23/3/2007, 15:41
  • DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 115 Em 1980, na ausência da mortalidade, um homem aos 16 anos podia esperar passar 46,7 anos na atividade econômica; e as mulheres, 14,6. Na prática, essa duração é menor pelo efeito redutor da mortalidade precoce, que acontece antes do período estabelecido como o término da atividade econômica, tal como a idade mínima para a aposentadoria. Essa redução foi bem maior para os homens, 7,1 anos, do que para as mulheres, que foi de 0,8 ano. O fato de se ter estimado em 39,5 anos o número líquido de anos que um homem passa na atividade econômica sugere baixa cobertura previdenciária e/ou o retorno do aposentado ao mercado de trabalho, dado que o tempo de trabalho (ou contribuição) exigido para que um homem se aposentasse pela legislação previdenciária naquele ano era de 35 anos. A comparação entre a esperança de vida aos 16 anos e o número líquido de anos de vida ativa (coluna 5) permite inferir o tempo não dedicado à atividade econômica, motivado pelo retiro profissional ou ingresso tardio. As mulheres apresentaram um tempo muito maior da sua vida não dedicado à atividade econômica, 41,3 anos. Por outro lado, esse tempo para os homens foi de 2,6 anos. O que se observou entre 1980 e 2000 foi uma redução do número bruto e líquido de anos passados na atividade econômica pelos homens brasileiros a des- peito de um aumento de 3,2 anos na esperança de vida aos 16 anos. A redução na mortalidade implicou uma diminuição de 1,4 ano no número de anos perdidos na atividade econômica por morte, mas esse tempo ainda continuava elevado, 5,7 anos (ver tabela 7). Como se verá adiante, a mais alta mortalidade masculina, especialmente por causas externas, explica parte dessa perda. O inverso ocorreu com as mulheres. O seu tempo passado no mercado de trabalho aumentou em 10,9 anos, enquanto a esperança de vida aos 16 anos cresceu em 4,6 anos. Dada a importância da mortalidade por causas externas no tempo passado pelos homens brasileiros na atividade econômica e o fato de essas causas poderem ser consideradas evitáveis,14 foram realizadas algumas simulações para mensurar o impacto da sua redução nos indicadores estimados (ver IPEA, 2006). Consideraram-se as causas externas no seu conjunto, mas também foram levados em conta os ho- micídios e os acidentes de transporte, separadamente, pois, entre as causas externas, essas são as principais. O gráfico 10 apresenta os valores da esperança de vida ao nascer e aos 16 anos, e o número líquido de anos passados na atividade econômica observado e simulado para o ano 2000. A eliminação dos óbitos por todas as causas externas resultaria em uma elevação de 3,2 anos na esperança de vida ao nascer masculina e de 1,5 ano no tempo passado na atividade econômica. Excluindo-se os 14. Assume-se que estes são óbitos que, sob regras, estímulos, incentivos e punições diferenciadas, poderiam ser evitados se não na sua totalidade, pelo menos em grande parte. Cap03.pmd 115 23/3/2007, 15:41
  • 116 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO GRÁFICO 10 Brasil: estimativas da esperança de vida simuladas para homens – 2000 70 65 60 55 50 45 40 35 30 25 20 Ao nascer Aos 16 anos Ativa aos 16 anos Observada Eliminando as causas externas Fonte: Ipea (2006, p. 105). Eliminando os homicídios Eliminando os acidentes de transporte óbitos por homicídios do total de óbitos, verifica-se que estes contribuíram para uma perda de 1,4 ano na esperança de vida ao nascer e 0,7 ano no tempo passado na atividade econômica. Já a exclusão dos óbitos por acidentes de trânsito do total de óbitos levou a uma redução de 0,4 ano na esperança de vida ao nascer e no tempo passado na atividade econômica. Outra medida apresentada na tabela 7 é uma estimativa do tempo que um trabalhador aos 50 anos pode esperar passar na condição de aposentado. Ela é comparada à esperança de vida a essa idade. Pode-se observar que nos dois anos considerados, um homem aos 50 anos esperava passar aproximadamente 80% do tempo que ainda terá por viver na condição de aposentado. Em termos absolutos, significou um acréscimo de 2,4 anos entre 1980 e 2000. Isto se deveu à redução na idade de se aposentar, conforme se viu na tabela 6. Dada a ainda baixa partici- pação feminina no mercado de trabalho, o tempo despendido pelas mulheres, tanto absoluto quanto relativo, nessa condição era bem menor que o dos homens, embora crescente. Como já se mencionou, o fato de um indivíduo estar aposentado não significa que ele não esteja trabalhando. Como se viu no gráfico 9, mais de 1/4 dos homens de 62 a 72 anos trabalhavam e estavam aposentados em 2000. Por outro lado, 1/3 dos homens de 50 a 64 anos e 2/3 das mulheres não trabalhavam nem procuravam trabalho nesse ano. Sem dúvida, tais valores refletem uma saída precoce do mercado de trabalho, mas são mais baixos que os observados para os países da OCDE (ver OECD, 2006). Isto nos leva a perguntar que fatores determinam essa saída precoce, dado que a esperança de vida nas idades avançadas tem crescido muito e tem sido acompanhada por melhorias nas condições de saúde. Cap03.pmd 116 23/3/2007, 15:41
  • DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 117 No caso brasileiro, não se têm dúvidas de que a aposentadoria por tempo de serviço/contribuição contribui para isso. Por outro lado, há que se considerar, também, a existência de barreiras e preconceitos em relação ao trabalho do idoso. Segundo a OCDE, as dificuldades em manter o idoso no mercado de trabalho advém tanto do lado do empregador quanto do empregado. No primeiro caso, isso inclui, entre outros fatores, percepções negativas a respeito da capacidade dos trabalhadores idosos de se adaptarem às mudanças tecnológicas e organizacionais e os custos crescentes com a idade, independentemente da produtividade. Do lado dos empregados, estes podem sentir o seu capital humano depreciado, por não receberem ajuda nem incentivo para treinamentos e atualizações. Wajnman, Oliveira e Oliveira (2004) verificaram que as maiores taxas de participação são encontradas entre os idosos de mais baixa escolaridade e os de mais alta. 4 A POPULAÇÃO IDOSA E SEUS MOVIMENTOS 4.1 Dinâmica de crescimento e composição por sexo Como já se mencionou várias vezes neste livro, a população idosa é a que experi- menta as mais elevadas taxas de crescimento, o que tem gerado visões otimistas e pessimistas a respeito das suas implicações econômicas e, em especial, sobre a previdência social. Isso é verdade quando se compara esse grupo etário aos demais. Mas quando se observa a sua tendência temporal, verifica-se que essas taxas têm decrescido, principalmente entre os idosos mais jovens. Ou seja, dentro da popu- lação idosa, o grupo que mais cresce é o constituído pelas pessoas de 80 anos e mais, conforme se pode ver na tabela 8. Já foi observado, inclusive, um crescimen- to no número de centenários. O Censo Demográfico de 2000 encontrou cerca de 24,5 mil pessoas com mais de 100 anos. Isso se deve principalmente à queda da mortalidade na população idosa. TABELA 8 Taxas de crescimento da população idosa brasileira (Em %) Idade 1970-1980 1980-1991 1991-2000 60-64 3,15 3,66 2,65 65-69 5,24 2,88 2,87 70-74 5,03 3,33 4,22 75-79 7,10 4,05 3,64 80 e + 2,02 6,03 5,52 Fonte: IBGE/Censo Demográfico de 1970, 1980, 1991 e 2000. Elaboração: Ipea. Cap03.pmd 117 23/3/2007, 15:41
  • 118 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO Também já foi comentado que os desafios acarretados pelo envelhecimento populacional não se devem apenas ao crescimento a taxas elevadas da população idosa, mas, também, ao menor crescimento da PIA. Isso implica uma redução na razão entre esses dois grupos populacionais. Por exemplo, em 1980, para cada idoso, havia 9,2 pessoas com idade compreendida entre 15 e 59 anos. Em 2000, essa razão decresceu para 7,2. Ressalta-se que, na verdade, essa relação revela apenas a dinâmica demográfica. Para o caso da previdência social, a relação importante é entre contribuintes e beneficiários, que reflete a dinâmica demográfica e a do mercado de trabalho. A sua queda foi relativamente bem maior: passou de 4,8 para 2,8 contribuintes por beneficiário no período. 4.2 Mortalidade por causas evitáveis15 Considerando-se a população idosa como fechada, ou seja, não afetada pelos movimentos migratórios, a dinâmica de seu crescimento será estabelecida pela mortalidade. Uma questão bastante atual na literatura diz respeito às perspectivas da continuação do aumento da esperança de vida. Vários cenários e projeções a esse respeito já foram desmentidos pela realidade. Encontra-se um consenso sobre a continuação da queda da mortalidade, mas sem especificações de até quando e como ela pode cair. Atualmente, valores de esperança de vida acima de 80 anos são observados no Japão, Austrália, Cingapura, Suíça e Suécia.16 Como já se viu, a esperança de vida ao nascer da população brasileira atingiu 70,9 anos em 2000, tendo aumentado oito anos entre 1980 e 2000. Em 2000, uma pessoa que atingiu os 60 anos poderia ainda esperar viver, em média, 19,7 anos, 1,7 a mais do que em 1980. Objetiva-se nesta subseção avaliar até quanto a mortalidade da população idosa brasileira poderá cair e qual será o seu impacto sobre a esperança de vida ao nascer e aos 60 anos e no ritmo de crescimento da população idosa. Para responder a essa questão, o trabalho buscou identificar as causas de morte que podem ser evitadas de forma a contribuir para taxas de mortalidade mais baixas e uma esperança de vida mais elevada. A título de exercício, foram realizadas algumas simulações tentando medir os ganhos na esperança de vida ao nascer e aos 60 anos da população brasileira se determinadas causas de morte fossem evitadas. A determinação das causas que poderiam ser evitadas se baseou em uma metodologia apresentada num estudo da Escuela Andaluza de Salud Pública (EASP, s.d.). Com a metodologia mencionada, foi possível calcular o número de anos perdidos na esperança de vida ao nascer e às várias idades devido a causas 15. Esta subseção está fortemente baseada em Camarano, Kanso e Mello (2004b). 16. Dados retirados do site US Census Bureau (www.census.gov) em 10/01/2007 referentes ao ano de 2006. Cap03.pmd 118 23/3/2007, 15:41
  • DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 119 consideradas evitáveis bem como as correspondentes taxas de mortalidade e o volume populacional que poderia sobreviver às idades avançadas. Pode-se observar no gráfico 11 que a proporção de óbitos brasileiros por causas consideradas evitáveis era bastante elevada. Em 2000, aí se encontravam aproximadamente 75% dos óbitos brasileiros. Era mais elevada entre a população não-idosa do que entre a idosa e mais alta entre os homens do que entre as mulheres devido ao impacto das mortes por causas externas. Quando apenas as mulheres são consideradas, verifica-se entre as idosas uma proporção mais elevada de mortes evitáveis. A elevada proporção de óbitos evitáveis significa a existência de um espaço considerável para a continuação da redução da mortalidade, para o aumento da esperança de vida e para o crescimento da população idosa. Utilizou-se a definição de causas evitáveis desenvolvida por Charlton.17 Foram identificadas as causas de morte que são influenciadas pela qualidade no atendi- mento dos serviços de saúde e recursos utilizados. Tais causas foram dispostas nos seguintes grupos: Grupo I: Causas evitáveis por meio da prevenção primária. Incluem as pato- logias que podem ser diagnosticadas primariamente, permitindo uma intervenção na prevenção, reduzindo a incidência da doença. Grupo II: Causas evitáveis por meio de diagnóstico “precoce” e tratamento oportuno. São causas que requerem prevenção secundária. Grupo III: Causas evitáveis por meio de melhorias nos tratamentos e cuidados médicos. Consideram as doenças suscetíveis de tratamentos e avanços na medicina. GRÁFICO 11 Brasil: proporção de óbitos considerados evitáveis por sexo – 2000 (Em %) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 População idosa População não-idosa Fontes: IBGE/Censo Demográfico de 2000 e Ministério da Saúde/SIM. Elaboração: Ipea. Homens Mulheres 17. Para mais detalhes, ver Camarano, Kanso e Mello (2004b). Cap03.pmd 119 23/3/2007, 15:41
  • 120 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO A tabela 9 apresenta as taxas de mortalidade da população idosa brasileira geral e as decorrentes de causas consideradas evitáveis em 2000. Apresenta, também, os valores da esperança de vida ao nascer e aos 60 anos simulados, ou seja, os que poderiam ser obtidos, caso a mortalidade pelas causas consideradas fosse eliminada. Entre essas causas, as maiores taxas de mortalidade para ambos os sexos foram encontradas no grupo III. Aí se encontram as causas que podem ser evitadas por melhorias nos tratamentos e cuidados médicos.18 A importância desse grupo de causa de morte é crescente no tempo e atinge mais as mulheres (ver CAMARANO; KANSO; MELLO, 2004b). Em 2000, foi responsável por 42% dos óbitos masculinos do contingente de idosos e 46% dos femininos. Conseqüentemente, a sua elimi- nação é a que provocaria o maior impacto na redução da mortalidade entre as causas consideradas. Significaria um aumento de 7,2 anos na esperança de vida ao nascer da população masculina e 8,4 da feminina e de 8,3 e 8,6 anos, respectiva- mente, na da população maior de 60 anos. O segundo grupo de causas de morte em importância (grupo I) abrange as doenças de prevenção primária, que poderiam ser evitadas por meio de um acom- panhamento que pudesse resultar em um diagnóstico precoce. Caso fossem essas as causas eliminadas, os homens alcançariam uma esperança de vida de 73,0 anos e as mulheres de 78,3 (ver tabela 9). O impacto da redução dessas taxas seria bem maior na população masculina, que apresentaria ganhos de 5,8 anos, comparados aos 3,5 anos esperados para as mulheres. O menor impacto na esperança de vida TABELA 9 Brasil: taxas de mortalidade da população idosa e esperança de vida ao nascer observadas e simuladas segundo causas evitáveis – 2000 (Por mil idosos) Taxas Esperança de vida ao nascer Esperança de vida aos 60 anos Grupos de causas (por mil) (anos) (anos) de morte Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres Eliminando grupo I 9,96 6,06 72,97 78,34 22,31 24,67 Eliminando grupo II 0,10 0,97 67,28 75,89 19,36 22,72 Eliminando grupo III 17,60 14,32 74,40 83,26 26,22 29,89 Eliminando total evitável 27,67 21,35 80,16 86,89 29,23 32,48 Total 41,10 31,47 67,16 74,83 17,96 21,32 Fontes: IBGE/Censos Demográficos de 1991 e 2000 e Ministério da Saúde/SIM. Elaboração: Ipea. 18. Nesse grupo de causas de morte encontram-se: tuberculose, enfermidades hipertensivas, cardiopatias e diabetes mellitus. Cap03.pmd 120 23/3/2007, 15:41
  • DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 121 ao nascer seria observado caso se eliminassem as mortes do grupo II, as redutíveis por meio de diagnóstico “precoce” e tratamento oportuno. Estas são causas de morte que afetam mais a população feminina. A sua esperança de vida poderia aumentar em 1,1 ano no caso da sua eliminação. Se fossem eliminadas todas as causas evitáveis, o ganho na esperança de vida ao nascer e aos 60 anos seria elevado para ambos os sexos. A esperança de vida masculina passaria de 67,2 anos para 80,2 anos, e a feminina, de 74,8 para 86,9 anos de vida, ou seja, um ganho de aproximadamente 13,0 anos para homens e de 12,1 para as mulheres. Já os ganhos na esperança aos 60 anos seriam de aproxima- damente 11 anos para ambos os sexos (ver tabela 9).19 Além de uma esperança de vida mais elevada, pode-se esperar, também, uma redução de 0,9 ano nos diferenciais por sexo, o que repercutirá na composição por sexo da população brasileira, em particular, a idosa. Deve-se reconhecer que os altos valores obtidos na simulação podem ser, em parte, resultados da interdependência entre as várias causas de morte. O impacto que essa redução da mortalidade pode exercer no crescimento da população idosa pode ser visualizado no gráfico 12 e na tabela 1 do apêndice. Assumiu-se que a redução da mortalidade obtida pela eliminação das causas evitáveis poderia ser alcançada em 30 anos. Se isso se verificar, a população idosa poderá triplicar nesse período. Poderá passar dos 14,5 milhões observados em 2000 para 45,9 em 2030, como resultado, também, da alta fecundidade no passado. GRÁFICO 12 Brasil: população idosa projetada, eliminando as causas de morte consideradas evitáveis por sexo (Em milhões) 30 25 20 15 10 5 0 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 Fontes: IBGE/Censos Demográficos de 1970 a 2000 e Ministério da Saúde/SIM. Elaboração: Ipea. Homens Mulheres 19. Projeções recentes para os países da OCDE apontam para 2050 valores de esperança de vida de 83,3 anos para homens e 89,1 para mulheres. Ver Bongaarts (2006). Cap03.pmd 121 23/3/2007, 15:41
  • 122 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO 5 NUPCIALIDADE A nupcialidade não é considerada uma variável estritamente demográfica, mas exerce um papel importante na dinâmica demográfica, pois afeta e é afetada pela reprodução populacional (fecundidade), além de exercer influência na formação e na dissolução dos arranjos familiares. Por outro lado, igualmente importante é o seu impacto no delineamento dos potenciais beneficiários da seguridade social; no caso, as pensões por morte. Essa é a razão da inclusão da referida variável neste capítulo. As mudanças sociais, econômicas e culturais afetam sobremaneira a nupcialidade. Cita-se, entre muitas, a entrada maciça das mulheres no mercado de trabalho, bem como o envelhecimento populacional. No caso brasileiro, pode-se dizer que essas mudanças se iniciaram nos anos 1970, e seus impactos na formação das uniões conjugais já se fazem sentir. Estar separado, divorciado ou em união consensual ou ainda recasar-se civilmente, o que antes era permitido apenas em caso de viuvez, são sinais de mudanças nos comportamentos preestabelecidos da sociedade tradicional. De que maneira essas mudanças podem afetar a demanda por benefícios previdenciários é uma das perguntas desta seção, que analisa o padrão da nupcialidade da população brasileira e o seu calendário (idade à entrada nos eventos e duração). 5.1 Padrão da nupcialidade A tabela 10 apresenta a distribuição da população brasileira de 15 anos e mais por estado conjugal e sexo. O estado conjugal predominante da população brasileira é o de casado. Nessa condição, se encontravam em 2000 57% da população brasi- leira, proporção esta que apresentou ligeira redução nos 20 anos analisados, devido, principalmente, à diminuição da proporção de mulheres casadas. Enquanto 58,3% TABELA 10 Distribuição proporcional da população brasileira de 15 anos e mais por estado conjugal segundo o sexo 1980 1991 2000 Homens Mulheres Total Homens Mulheres Total Homens Mulheres Total a Casado 58,83 56,90 57,85 59,94 57,09 58,48 58,28 54,96 56,57 Solteiro 37,89 31,54 34,67 35,77 28,71 32,16 33,71 26,13 29,81 Sep./desq./div. 1,50 3,47 2,50 2,68 6,04 4,40 6,03 10,65 8,41 Viúvo 1,78 8,09 4,98 1,62 8,16 4,97 1,98 8,26 5,21 Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 Fonte: IBGE/Censo Demográfico de 1980, 1991 e 2000. a Inclui união consensual. Cap03.pmd 122 23/3/2007, 15:41
  • DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 123 dos homens brasileiros eram casados, a proporção comparável para as mulheres foi de 55,0%. O segundo estado conjugal mais importante foi o de solteiro, neste caso mais expressivo entre os homens. Aí se encontravam, em 2000, 33,7% dos homens brasileiros e 26,1% das mulheres. Essa proporção também decresceu no período considerado e de forma mais expressiva entre as mulheres. A redução nas proporções mencionadas foi compensada por um aumento na proporção da população que se declarou separada, desquitada ou divorciada. Embora baixa, ela passou de 2,5% para 8,4%, ou seja, cresceu em mais de três vezes no período. O crescimento foi maior entre as mulheres. Enquanto em 1980 3,5% das mulheres estavam nessa condição, em 2000, encontravam-se aproxima- damente 11%. A variação comparável para os homens foi de 1,5% para 6,0%. Essa menor proporção comparada à das mulheres pode ser explicada por uma dificuldade maior experimentada pelas mulheres para o recasamento. A proporção da população brasileira que se declarou viúva não se alterou no período e foi a mais baixa entre os quatros estados conjugais considerados. Foi bem mais alta entre as mulheres comparativamente aos homens: 8,3% e 2,0% (ver tabela 10). A maior mortalidade masculina, conjuntamente com normas e valores culturais que levam ao casamento de homens com mulheres mais novas, dificulta o recasamento das mulheres e explica essas diferenças nas proporções. Um indicador comumente usado para medir a intensidade da nupcialidade é a proporção de pessoas que chegam aos 50 anos sem nunca terem se casado.20 Essa medida não se alterou no período analisado e foi mais alta entre as mulheres. Entre os homens, foi de 6%; e entre as mulheres, de 9% (ver gráficos 13 e 15). Isso GRÁFICO 13 Brasil: proporção de homens por estado conjugal e idade individual (Em %) 90 60 30 0 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 e + 80 Casado/unido (1980) Solteiro (1980) Separado (1980) Viúvo (1980) Fonte: IBGE/Censos Demográficos de 1980 e 2000. Elaboração: Ipea. Casado/unido (2000) Solteiro (2000) Separado (2000) Viúvo (2000) 20. Chamada de índice de celibato. Assume-se que as pessoas que chegaram a essa idade sem se casar não se casarão mais. Cap03.pmd 123 23/3/2007, 15:41
  • 124 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO GRÁFICO 14 Brasil: distribuição proporcional da população por estado conjugal segundo sexo e idade (Em %) 90 60 30 0 20 22 24 26 28 30 32 34 36 38 40 42 44 46 48 50 52 54 56 58 60 62 64 66 68 70 72 74 76 78 80 Mulheres casadas Mulheres solteiras Mulheres separadas Mulheres viúvas Fontes: IBGE/Censo Demográfico de 2000. Elaboração: Ipea. Homens casados Homens solteiros Homens separados Homens viúvos GRÁFICO 15 Brasil: proporção de mulheres por estado conjugal e idade individual (Em %) 90 60 30 0 e+ 22 32 42 52 62 72 24 34 44 54 64 74 28 38 48 58 68 80 78 26 36 46 56 66 76 20 30 40 50 60 70 Casada/unida (1980) Solteira (1980) Separada (1980) Viúva (1980) Fonte: IBGE/Censos Demográficos de 1980 e 2000. Elaboração: Ipea. Casada/unida (2000) Solteira (2000) Separada (2000) Viúva (2000) indica que não houve alterações no quantum da nupcialidade. Ou seja, a população continuou se casando na mesma intensidade, mas os casamentos duraram menos. Como a tabela 10 apresenta informações para a população de 15 anos e mais e o estado conjugal é fortemente afetado pela idade, muitas das transformações na nupcialidade brasileira não ficam aparentes. Dado isso, o gráfico 13 mostra a distribuição proporcional da população masculina por estado conjugal e idade individual em 1980 e 2000. Nos dois anos considerados, até os 25 anos ser solteiro era o estado conjugal predominante dos homens. A partir dessa idade, o casamento foi o status principal. Essa proporção cresceu até os 46 anos e ficou aproximada- mente constante até os 61 anos, atingindo valores em torno de 85% em 2000. Apesar de decrescente com a idade, aos 80 anos aproximadamente 80% dos homens estavam casados. Em relação a 1980, observou-se um decréscimo nos percentuais mencionados até os 72 anos, o que deve ser resultado do aumento do número de Cap03.pmd 124 23/3/2007, 15:41
  • DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 125 separações. Já a partir dos 72 anos, esse percentual aumentou concomitante à redução na proporção de viúvos. Ou seja, sugere que as separações são um fenô- meno recente e que ainda não atingiu a população muito idosa. A proporção de viúvos aumentou com a idade, como esperado, e decresceu ligeiramente no período. Em 2000, em torno de 30% dos homens de 80 anos e mais eram viúvos, proporção essa que fora de 35% em 1980. A redução da mor- talidade nas idades adultas e avançadas deve ter contribuído para isso e resultou em um aumento na proporção de casados. Por outro lado, o aumento da proporção de homens separados também leva a uma queda na proporção de viúvos. De que maneira isso impacta a demanda por pensões por morte é algo que depende dos arranjos que foram feitos quando do processo de separação civil (desquite e/ou divórcio) e do fato de a mulher ter trabalhado/contribuído ou não para a seguridade social. Dado que está se falando de homens mais velhos, é possível que a maior parte de suas esposas não tenha trabalhado na vida adulta, o que não deve ter gerado o benefício de pensão por morte para esses homens quando da viuvez. Também, no caso das separações, esses não devem ter sido contemplados com pensões alimentícias. Segundo dados do MPAS, tanto em 2004 quanto em 2005, aproximadamente 12% das pensões por morte foram pagas a homens. Por outro lado, entre os viúvos na população brasileira em 2000, 18,5% eram homens. O baixo número de homens recebendo pensões por morte não deve, portanto, ser resultado apenas do baixo número de viúvos, mas, também, da sua inelegibilidade. De maneira geral, o padrão de nupcialidade por idade das mulheres é seme- lhante ao dos homens, como se observa no gráfico 14. A variação está no timing dos eventos, como será visto na subseção seguinte. As mulheres se casam mais cedo, mas descasam mais cedo, seja pelas separações, seja pela viuvez. Entre os homens desde os 25 anos, predominavam os casados. Estar casada foi o status predominante das mulheres entre 23 e 70 anos. A partir dessa idade, predominaram as viúvas. O status de separada ou de viúva é uma característica mais acentuada entre as mulheres e crescente com a idade. Em 2000, a proporção de mulheres com mais de 60 anos nessa condição era aproximadamente quatro vezes maior que a de homens. A variação observada nos 20 anos considerados foi uma redução na proporção de mulheres casadas entre 20 e 60 anos e um aumento a partir daí (ver gráfico 15). O aumento das separações, observado em todas as idades, explica o decréscimo, e a redução na mortalidade masculina explica o acréscimo. Esses dois fatores também levaram a uma diminuição na proporção de viúvas. Em 2000, a proporção de Cap03.pmd 125 23/3/2007, 15:41
  • 126 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO mulheres separadas cresceu com a idade até os 42 anos e ficou constante até os 53 anos, em torno de 15%. Isso significa aproximadamente 22% das mulheres casadas e aponta para uma continuação da queda na proporção de viúvas no futuro próximo. Em que medida isso resultará numa diminuição na demanda por pensões por morte, como já se mencionou, vai depender do acordo feito no momento da separação judicial. Como se observa no gráfico 16, é crescente a proporção de mulheres separadas na faixa etária de 40 a 59 anos que recebiam alguma renda do trabalho. Entre as mulheres de 40 a 49 anos, essa proporção ultrapassou os 60%. Pode-se, portanto, esperar que uma parcela expressiva dessas mulheres receba pensão alimentícia apenas para os filhos, o que implicará uma redução da pressão por benefícios por viuvez se elas ou os seus ex-cônjuges não se recasarem. GRÁFICO 16 Brasil: proporção de mulheres separadas com algum rendimento do trabalho 80 70 60 50 40 30 20 10 0 30-34 35-39 40-44 45-49 50-54 55-59 60 e + Fonte: IBGE/Censos Demográficos de 1980 e 2000. Elaboração: Ipea. 1980 2000 5.2 Mudanças no calendário dos eventos As mudanças no calendário dos eventos que marcam o processo de nupcialidade foram mais intensas que no seu quantum. Aqui são consideradas as idades à entrada na primeira união e na viuvez, bem como a duração desses eventos, e estão apre- sentadas na tabela 11. Normas e valores culturais fazem com que as mulheres se casem mais cedo que os homens porque se casam com homens mais velhos. Em 1980, as mulheres se casavam em média aos 22,3 anos e os homens aos 25,1 anos. Essa idade aumentou em 0,6 ano para os homens e 0,3 para as mulheres. Como resultado, a diferença entre os sexos na idade média ao casar aumentou de 2,7 para 3,1 anos. Por outro lado, as pessoas passaram a experimentar o evento da viuvez muito mais tarde. Entre os homens, a idade a esse evento passou de 71,2 anos em 1980 para 72,8 em 2000. Entre as mulheres, a variação foi de 63,6 para 64,9 anos. Como resultado disso e também do aumento das separações, diminuiu ligeiramente o tempo que as mulheres passavam na condição de viúvas, o que, certamente, Cap03.pmd 126 23/3/2007, 15:41
  • DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 127 TABELA 11 Idade à entrada e duração no casamento e na viuvez da população brasileira 1980 1991 2000 Homens Mulheres Homens Mulheres Homens Mulheres Entrada Casamento 25,07 22,31 25,53 22,50 25,70 22,64 Viuvez 71,16 63,58 71,41 64,25 72,78 64,92 Duração (anos) Casamento 34,98 32,48 35,37 32,95 34,97 32,44 Viuvez 1,56 8,43 1,41 8,32 1,71 8,05 Vida 59,27 65,62 63,51 71,53 67,05 74,71 Fontes: IBGE/Censos Demográficos de 1980, 1991 e 2000 e Ministério da Saúde/SIM. Elaboração: Ipea. provocará uma redução do tempo durante o qual essas mulheres receberão o be- nefício. Como esperado, as mulheres ficam viúvas bem mais cedo que os homens e passam muito mais tempo nessa condição e, portanto, recebendo o beneficio. 6 PERSPECTIVAS DE CRESCIMENTO E COMPOSIÇÃO POR SEXO E IDADE DA POPULAÇÃO EM IDADE ATIVA E POPULAÇÃO IDOSA NO PERÍODO 2000- 2030 6.1 Os resultados para a população total Apresentam-se a seguir os resultados de uma projeção populacional realizada para os qüinqüênios compreendidos entre 2000 e 2030, desagregados por sexo e grupos qüinqüenais de idade. A projeção foi preparada para um trabalho anterior21 e utilizou-se o método dos componentes, que considera, separadamente, o com- portamento de cada uma das três variáveis demográficas: fecundidade, mortalidade e movimentos migratórios. Assumiu-se que a taxa de fecundidade total manteria a sua tendência de queda, devendo atingir valores próximos a 1,5 no período 2025- 2030. Quanto à mortalidade, a hipótese adotada pressupõe uma continuação da sua queda, inclusive da mortalidade adulta jovem.22 Espera-se que em 2030 a população masculina alcance uma esperança de vida de 76,5 anos, e a feminina, 21. Os resultados dessa projeção diferem ligeiramente dos apontados pela projeção do Ipea, pela incorporação dos resultados da Pnad de 2004 (ver IPEA, 2006). 22. Para mais detalhes sobre a metodologia, ver Beltrão, Camarano e Kanso (2004). Cap03.pmd 127 23/3/2007, 15:41
  • 128 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO de 85,3, valores estes semelhantes aos observados no Japão em 2000 e, também, semelhantes aos obtidos se as causas de morte evitáveis forem eliminadas. Se as hipóteses traçadas se verificarem, a população brasileira se aproximará de 225,3 milhões de pessoas em 2030 (ver gráfico 17). As hipóteses formuladas apontam para uma continuação da redução em curso na taxa de crescimento da população total, que poderá atingir valores próximos a 0,5% a.a. no final do período da projeção, como implícito na taxa intrínseca de crescimento. As trans- formações demográficas em curso e as projetadas, além de afetarem o ritmo de crescimento populacional, afetarão também, significativamente, a distribuição etária. Tal efeito se dá de forma defasada, atingindo primeiro os grupos etários mais jovens da população e se estendendo aos demais. O resultado final pode ser visto no gráfico 18, que compara as pirâmides etárias de 2000 e 2030. O envelhecimento GRÁFICO 17 Brasil: população total e taxa de crescimento observada e projetada (População total, em milhões) (Taxa de crescimento, em %) 250 1,6 1,4 200 1,2 150 1,0 0,8 100 0,6 0,4 50 0,2 0 0,0 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 Fontes: IBGE/Censos Demográficos de 1970 a 2000 e Ministério da Saúde/SIM. Elaboração: Ipea. População total Taxa de crescimento GRÁFICO 18 Brasil: distribuição proporcional da população por idade e sexo 80 e + 75-79 70-74 65-69 60-64 55-59 50-54 45-49 40-44 35-39 30-34 25-29 20-24 15-19 10-14 5-9 0-4 6,0 4,0 2,0 0,0 2,0 4,0 6,0 Homens (2000) Mulheres (2000) Fontes: IBGE/Censos Demográficos de 1970 a 2000 e Ministério da Saúde/SIM. Elaboração: Ipea. Homens (2030) Mulheres (2030) Cap03.pmd 128 23/3/2007, 15:41
  • DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 129 populacional já evidenciado no Brasil desde os anos 1980 deve-se acelerar, e deter- minados grupos etários poderão experimentar taxas negativas de crescimento. 6.2 Os resultados para a população em idade ativa e para a população idosa No caso da PIA, aqui considerada como a de 16 anos e mais, o volume de entradas nessa categoria reflete principalmente o número de nascimentos ocorridos 16 anos antes, descontado o efeito da mortalidade. Estes, por sua vez, relacionam-se com as taxas de fecundidade e com o número de mulheres em idade reprodutiva no período correspondente. Isso explica por que as taxas de crescimento ainda são relativamente altas para esse segmento populacional, em torno de 2,0% a.a. entre 2000 e 2005, apesar de essas taxas apresentarem um comportamento decrescente. Para o qüinqüênio 2025-2030, projeta-se uma taxa de 0,9% a.a. Além disso, a participação da PIA no total da população brasileira deverá crescer, podendo passar de 70% para 81%, e manterá o seu processo de envelhecimento. A participação do grupo jovem da PIA (15-29 anos) declinará substancialmente, sendo que, pelas hipóteses elaboradas, isso ocorrerá de forma mais acentuada a partir de 2010. No final do período da projeção, ela apresentará valores absolutos próximos aos observados em 2000; ou seja, crescerá e decrescerá. Espera-se que a participação da PIA adulta (30-44 anos) se mantenha aproximadamente estável, com algumas oscilações ao longo do período considerado, e a PIA madura e a idosa deverão experimentar um aumento mais expressivo na sua participação. Isso colocará pressões diferenciadas no mercado de trabalho. Os empregos a serem gerados deverão se concentrar na população maior de 45 anos. Espera-se que essa população absorva aproximadamente 47% da futura PIA (ver gráfico 19). GRÁFICO 19 Brasil: distribuição percentual da população em idade ativa, segundo grupos etários selecionados 45 30 15 – 2000 2010 2020 2030 Fontes: IBGE/Censos Demográficos de 1970 a 2000 e Ministério da Saúde/SIM. Elaboração: Ipea. 15-29 30-44 45-59 60 e + Cap03.pmd 129 23/3/2007, 15:41
  • 130 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO Como esperado, as maiores taxas de crescimento populacional deverão ser experimentadas pela população idosa. Nesse subgrupo, as mulheres deverão apre- sentar taxas de crescimento mais elevadas e, também, a população muito idosa, maior de 80 anos (ver tabela 12).23 Isso alterará a distribuição etária nesse segmento, TABELA 12 Taxa de crescimento da população idosa brasileira por idade e sexo 2000-2005 2005-2010 2010-2015 2015-2020 2020-2025 2025-2030 Homens 55-59 4,42 3,41 3,44 2,78 1,14 1,22 60-64 1,88 4,46 3,53 3,54 2,86 1,23 65-69 2,91 1,97 4,63 3,68 3,66 2,98 70-74 2,05 3,12 2,18 4,83 3,85 3,82 75-79 3,69 2,39 3,36 2,41 5,05 4,04 80 e + 7,06 6,16 4,59 4,23 3,64 4,36 60 e + 3,01 3,61 3,70 3,77 3,59 2,96 65 e + 3,55 3,22 3,79 3,88 3,93 3,70 Mulheres 55-59 4,26 3,89 3,57 2,93 1,17 1,19 60-64 2,08 4,34 3,96 3,64 3,00 1,23 65-69 3,10 2,20 4,46 4,06 3,69 3,08 70-74 2,65 3,30 2,36 4,62 4,06 3,83 75-79 5,02 3,21 3,49 2,53 4,58 4,24 80 e + 6,15 5,99 4,90 4,46 3,84 4,29 60 e + 3,40 3,77 3,90 3,91 3,69 3,09 65 e + 3,96 3,54 3,88 4,03 3,97 3,79 Total 55-59 4,34 3,66 3,51 2,86 1,16 1,21 60-64 1,98 4,40 3,76 3,59 2,94 1,23 65-69 3,01 2,09 4,54 3,89 3,68 3,04 70-74 2,38 3,22 2,28 4,72 3,97 3,82 75-79 4,45 2,86 3,44 2,48 4,78 4,16 80 e + 6,52 6,06 4,77 4,37 3,76 4,32 60 e + 3,23 3,70 3,81 3,85 3,65 3,04 65 e + 3,78 3,40 3,84 3,97 3,95 3,75 Fontes: IBGE/Censo Demográfico de 1970 a 2000 e Ministério da Saúde/SIM. Elaboração: Ipea. 23. A tabela A.2 do apêndice apresenta a projeção dessa população em valores absolutos. Cap03.pmd 130 23/3/2007, 15:41
  • DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 131 levando, também, ao seu envelhecimento (ver gráfico 20). No entanto, no seu conjunto, a tendência é de declínio das taxas de crescimento. Isso se deve, por um lado, ao fato de se considerar uma base populacional maior e, por outro, à entrada nesse grupo de coortes menores, nascidas num regime de fecundidade mais baixa. Pode-se esperar, para o período 2025-2030, uma taxa de crescimento de 1,2% a.a. para a população de 60 a 64 anos e de 4,3% para a de 80 anos e mais. Ou seja, a “onda idosa” mostra sinais de que estaria passando. A questão que se coloca diz respeito à ainda mais baixa taxa de crescimento da população de 15 a 59 anos, de 0,3% a.a. nesse mesmo qüinqüênio. Isso significa uma aceleração na redução já em curso da relação entre a população de 15 a 59 anos e a de 60 anos e mais. Dos 7,2 observados em 2000, pode-se esperar que ela se reduza para valores próximos a 3,5. Em que medida o crescimento desse grupo populacional e o decréscimo dessa relação afetarão a demanda por benefícios previdenciários é algo que dependerá, também, da formalização da população ativa. Um exercício bastante simples e simplista, que é o de assumir a proporção de trabalhadores do sexo masculino de 45 a 59 anos em 2005 que contribuíam para a seguridade social em 2025, como uma projeção da demanda por beneficio previdenciário, resulta numa demanda de 4,1 milhões de pessoas.24 Isso significa um acréscimo de 600 mil em relação ao total de pessoas nessa faixa etária que recebiam o benefício em 2005. O grande ponto que se quer levantar é que um montante aproximadamente igual a esse será constituído por pessoas que não estavam contribuindo em 2005. Pergunta-se: quais são as perspectivas de renda para esses indivíduos? Isso exige que se olhe para outros ângulos da questão do GRÁFICO 20 Brasil: distribuição proporcional da população idosa por idade 35 30 25 20 15 10 5 - 2000 2010 2020 2030 Fontes: IBGE/Censos Demográficos de 1970 a 2000 e Ministério da Saúde/SIM. Elaboração: Ipea. 60-64 65-69 70-74 75-79 80 e + 24. Excluídos os trabalhadores rurais e as pessoas que recebiam aposentadorias rurais. Cap03.pmd 131 23/3/2007, 15:41
  • 132 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO envelhecimento populacional e da sua relação com a demanda por benefícios da previdência social. 7 COMENTÁRIOS FINAIS: E O FUTURO? Não há dúvidas de que uma das maiores conquistas sociais da segunda metade do século XX em quase todo o mundo em desenvolvimento foi a redução da morta- lidade em todas as idades. Isso resultou no aumento da esperança de vida em todas as faixas etárias ou, mais precisamente, no fato de mais e mais pessoas atingirem as idades avançadas. Essa tendência acontece em paralelo à entrada no grupo etário que se convencionou chamar de idoso de coortes populacionais nascidas num regime de fecundidade elevada e de redução da mortalidade. Ou seja, são os baby boomers que se beneficiaram da redução das taxas de mortalidade por doenças infecto-contagiosas na primeira infância, da mortalidade materna, da mortalidade na meia-idade e nas idades adultas e avançadas, e estão se tornando os elderly boomers. Uma das possibilidades tidas como certas que se podem vislumbrar para o futuro próximo é o crescimento, a taxas elevadas, do contingente de idosos vivendo mais tempo. O que se procurou chamar a atenção, neste capítulo, não foi apenas para o crescimento acentuado de um segmento populacional considerado inativo ou dependente, mas para o fato de isso ocorrer simultaneamente a um encolhimento do segmento em idade ativa ou produtiva. Assim, refletir nas perspectivas de renda para os idosos do futuro é pensar, entre outras coisas, no financiamento da previ- dência social. Trata-se de uma questão não equacionada. Do ponto de vista do financiamento, mais do que a PIA, o que na realidade importa é a população que está realmente participando do mercado formal de trabalho. Esta depende da primeira e, também, da dinâmica do mercado de trabalho. Ao contrário dos países desenvolvidos, a baixa taxa de formalização parece ter um impacto maior na equação fiscal da previdência social, do lado das receitas, do que a dinâmica demográfica. Além das mudanças demográficas, outras mudanças sociais e culturais estão em curso, que afetam principalmente as mulheres. Estas vivenciaram os grandes ganhos na escolaridade e entraram maciçamente no mercado de trabalho. Fizeram a revolução na família, casaram-se, descasaram-se, recasaram ou não e casaram novamente, tendo menos filhos. O não casar e o não ter filhos também passaram a ser opções. O sistema de previdência vigente ainda se baseia no modelo de família, em que o homem é o provedor e a mulher a cuidadora. Essa estrutura tem levado a que 12% das mulheres de 60 anos e mais recebessem em 2005 tanto o benefício da aposentadoria, pelo seu trabalho, quanto a pensão por morte. Isso também Cap03.pmd 132 23/3/2007, 15:41
  • DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 133 pode acontecer para os homens, mas, dada a baixa proporção de viúvos, a referida proporção não atingiu 2%. As perspectivas que se colocam para o médio prazo são de uma certeza da continuação nos ganhos em anos vividos e no crescimento da população idosa, demandante de benefícios previdenciários. Por outro lado, predomina uma incer- teza quanto à possibilidade de renda para os idosos do futuro. É difícil acreditar que as tradicionais maneiras de financiar a seguridade social serão suficientes para lidar efetivamente com a população idosa do futuro num contexto de crescente informalização da economia. Não parece que as reformas recentes serão capazes de resolver o problema de financiamento do sistema e garantir a proteção social para eles. Parte expressiva da geração dos idosos do futuro já vivencia os efeitos da flexibilização do mercado de trabalho e do “engessamento” da previdência social, o que comprometerá a sua aposentadoria mais adiante. De um exercício simples feito neste trabalho, pode-se deduzir que dificilmente a assistência social poderá gerar renda para esse segmento elevado da população, hoje desempregado e/ou no setor informal, quando perder a sua capacidade laboral. Não há dúvidas de que um dos pontos centrais de uma política de previdência social continua sendo o de estimular o aumento da cobertura da atual força de trabalho, mas levando-se em conta a situação de retração do emprego e de informalização generalizada. Embora o crescimento econômico seja uma condição necessária para a in- serção da PIA no sistema previdenciário, não parece ser suficiente. Mesmo que a economia passe a experimentar taxas de crescimento significativas e sustentadas e possa absorver contingentes populacionais relativamente maiores, pode-se esperar que ainda haverá uma proporção expressiva de trabalhadores com inserção precária no mercado de trabalho (trabalhadores sazonais, autônomos, domésticos sem carteira assinada etc.). Portanto, uma das alternativas sugeridas é uma forma de contribuição sazonal (única ao longo do ano), que seja compatível com o trabalho sazonal, por exemplo. Outra é a redução do percentual da contribuição do trabalho autônomo.25 Além disso, não se pode deixar de pensar na ampliação da rede de cobertura de benefícios não contributivos, financiados com impostos gerais, para aqueles que de maneira alguma conseguiram ou conseguirão um histórico de contribuições. Do lado das despesas, outras estratégias podem ser pensadas. Considerando-se o aumento da esperança de vida nas idades avançadas, as melhorias nas condições de saúde da população idosa e a recente preocupação com o “envelhecimento 25. Assume-se que 20% sobre 1 salário mínimo (SM) é um valor muito alto para os trabalhadores de baixa renda, o que funciona como um desincentivo à contribuição. A Lei Complementar 123, sancionada em 12/02/2007, criou um regime especial de contribuição previdenciária com renda de até 1 SM, definindo alíquota de contribuição de 11%. Cap03.pmd 133 23/3/2007, 15:41
  • 134 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO saudável”, a manutenção do trabalho por um número maior de anos na ativa é uma alternativa a ser pensada. Isso pode ser atingido com o adiamento da idade mínima à aposentadoria. Nos países da OCDE, cujas populações são mais envelhecidas, foram empreendidas várias políticas voltadas para a redução dos desincentivos para o trabalho e para o aumento da flexibilidade na decisão trabalho- aposentadoria. Acesso a trabalho em tempo parcial e desenvolvimento de arranjos de trabalho mais flexíveis são algumas das possibilidades já em prática (OECD, 2006), o que de alguma forma foi contemplado nas duas últimas reformas, e com uma política de saúde ocupacional para reduzir as aposentadorias por invalidez. A inserção crescente das mulheres nas atividades econômicas fará com que, num futuro próximo, mais mulheres passem a receber o benefício devido ao seu trabalho/contribuição. Isso pode resultar, de um lado, no crescimento da proporção de mulheres recebendo duplo benefício. Por outro, as mudanças nos arranjos fa- miliares, especialmente na nupcialidade (separações), e essa maior inserção no mercado de trabalho podem resultar numa redução da demanda por pensões por morte. Isso tudo aliado à queda da fecundidade, ou melhor, da maternidade, im- plica repensar a estruturação dos sistemas de previdência social. É algo que requer uma reflexão sobre as formas (tempo, alíquota) de contribuição, os tradicionais benefícios (duplo ou não), o valor das pensões por morte (igual ao benefício do cônjuge ou não) e sua readaptação à nova realidade das famílias com mais de um provedor, das mulheres que, mesmo casadas, não têm filhos etc. Não se pode deixar de considerar que o novo papel da mulher implica a redução da sua dispo- nibilidade para o cuidado dos membros vulneráveis e dependentes das famílias (crianças, idosos e portadores de deficiências), o que gerará demandas por novas políticas públicas. Em síntese, não se pode ignorar que a demanda por benefícios da seguridade social, sejam contributivos ou não, tende a crescer no médio prazo e, na ausência de mudanças, acentuará o desequilíbrio financeiro da previdência social, inviabilizando o seu atendimento. Por outro lado, não parece existir uma solução simples, fácil e sem custos para essa questão. Tal solução deverá ser uma decisão política que leve em conta as prioridades da sociedade, bem como os resultados não esperados da ampliação da cobertura da seguridade social pela Constituição de 1988 na redução da pobreza dos idosos e de suas famílias.26 O que se espera é que a prioridade seja dada ao bem-estar da população como um todo. E que a grande conquista social, que é o envelhecimento populacional, não traga embutida a sua falência. 26. Para o assunto, ver Delgado e Cardoso (1999; 2004), Barros, Mendonça e Santos (1999), Beltrão, Camarano e Mello (2005) e Camarano (2004). Cap03.pmd 134 23/3/2007, 15:41
  • DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 135 REFERÊNCIAS BARROS, R. P. de; MENDONÇA, R.; SANTOS, D. Incidência e natureza da pobreza entre idosos no Brasil. In: CAMARANO, A. A. (Org.). Muito além dos 60: os novos idosos brasileiros. Rio de Janeiro: Ipea, 1999. p. 221-250. BELTRÃO, K. I.; CAMARANO, A. A.; MELLO, J. L. Mudanças nas condições de vida dos idosos rurais brasileiros: resultados não-esperados dos avanços da seguridade rural. Rio de Janeiro: Ipea, 2005 (Texto para discussão, n. 1.066). BELTRÃO, K. I.; CAMARANO, A. A.; KANSO, S. Dinâmica populacional brasileira na virada do século XX. Rio de Janeiro: Ipea, 2004 (Texto para discussão, n. 1.034). BONGAARTS, J. How long will we live? Population ond Development Review, v. 32, n. 4, Dec. 2006. CAMARANO, A. A. Considerações finais – e a vida se alonga além dos 60: como? In: CAMARANO, A. A. (Org.). Os novos idosos brasileiros: muito além dos 60? Rio de Janeiro: Ipea, 2004. p. 587-594. CAMARANO, A. A.; KANSO, S.; MELLO, J. L. Como vive o idoso brasileiro? In: CAMARANO, A. A. (Org.). Os novos idosos brasileiros: muito além dos 60? Rio de Janeiro: Ipea, p. 25-73, 2004a. ——————. Quão além dos 60 poderão viver os idosos brasileiros? In: CAMARANO, A. A. (Org.). Os novos idosos brasileiros: muito além dos 60? Rio de Janeiro: Ipea, 2004b. p. 77-106. CAMARANO, A. A.; PASINATO, M. T. O envelhecimento populacional na agenda das políticas públicas. In: CAMARANO, A. A. (Org.). Os novos idosos brasileiros: muito além dos 60? Rio de Janeiro: Ipea, 2004. p. 253-292. DELGADO, G. C.; CARDOSO Jr., J. C. O idoso e a previdência rural no Brasil: a experiência recente da universalização. In: CAMARANO, A. A. (Org.). Os novos idosos brasileiros: muito além dos 60? Rio de Janeiro: Ipea, 2004. p. 293-320. ——————. O idoso e a previdência rural no Brasil: a experiência recente da universalização. In: CAMARANO, A. A. (Org.). Muito além dos 60: os novos idosos brasileiros. Rio de Janeiro: Ipea, 1999. p. 319-344. DURAND, J. D. The labor force in economic development. New Jersey: Princeton University Press, 1975. EASP. Estudio del adulto mayor em Argentina, Chile y Uruguay: situación y estrategias de intervención. Federación Internacional de la Vejez, Organización Panamericana de la Salud. (s.d.). IBGE. Censo Demográfico 2000 – Características gerais da população: resultados da amostra. Rio de Janeiro, p. 1-178, 2000 (Notas Metodológicas). —————. Microdados do Censo Demográfico de 1980, 1991 e 2000. IPEA. Brasil: o estado de uma nação – mercado de trabalho, emprego e informalidade. Rio de Janeiro: Ipea, 2006. 533 p. LLOYD-SHERLOCK, P. Ageing, development and social protection: generalisations, myths and stereotypes. In: LLOYD-SHERLOCK, P. (Ed.). Living longer – ageing, development and social protection. London: UNRISD, Zed Books, 2004. p.1-17. MARTIN, J.; PEARSON, M. Time to change. OECD Observer, France, n. 248, p. 7-8, Mar. 2005. MPAS. Anuário Estatístico da Previdência Social 2005 – AEPS. Disponível em: <http:// www.mpas.gov.br/aeps2005/docs/5sc_01.xls. Cap03.pmd 135 23/3/2007, 15:41
  • 136 ANA AMÉLIA CAMARANO – SOLANGE KANSO OECD. Ageing and employment policies - live longer, work longer. 2006. RIOS-NETO, E. L. G. Questões emergentes na análise demográfica: o caso brasileiro. Revista Brasileira de Estudos de População, São Paulo, v. 22, n. 2, p. 371-408, jul./dez. 2005. SCHWARZER, H.; PASSOS, A. F. dos. Migrações internacionais e a previdência social. Informe da Previdência Social. Brasília. Ministério da Previdência Social, v. 16, n. 12, dez. 2004. TAFNER, P.; PESSOA, M.; MENDONÇA, J. L. Aposentadoria por invalidez dos servidores públicos civis do poder executivo federal brasileiro entre 1994 e 2004, 2006. Mimeo. UNITED NATIONS. Demographic Yearbook 2004. Disponível em:< http://unstats.un.org/unsd/ demographic/products/dyb/dyb2.htm>. WAJNMAN, S.; OLIVEIRA, A. M. H. C. de; OLIVEIRA, E. L. de. Os idosos no mercado de trabalho: tendências e conseqüências. In: CAMARANO, A. A. (Org.). Os novos idosos brasileiros: muito além dos 60? Rio de Janeiro: Ipea, p. 453-480, 2004. APÊNDICE TABELA A.1 Taxas de crescimento da população idosa brasileira projetada eliminando as causas de morte consideradas evitáveis por sexo Período Homens Mulheres Total 2000-2005 3,06 3,35 3,22 2005-2010 3,75 3,79 3,78 2010-2015 4,03 4,08 4,06 2015-2020 4,24 4,22 4,23 2020-2025 4,25 4,20 4,22 2025-2030 3,95 3,92 3,93 Fontes: IBGE/Censo Demográfico de 1970 a 2000 e Ministério da Saúde/SIM. Elaboração: Ipea. Cap03.pmd 136 23/3/2007, 15:41
  • DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 137 TABELA A.2 População brasileira por idade e sexo 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 Homens 55-59 2.585.244 3.210.020 3.796.789 4.495.411 5.155.044 5.456.540 5.797.951 60-64 2.153.209 2.363.061 2.939.174 1.242.381 4.158.749 4.789.462 5.090.228 65-69 1.639.325 1.891.844 2.085.621 2.614.881 3.132.045 3.749.488 4.342.273 70-74 1.229.329 1.360.309 1.585.929 1.766.547 2.236.904 2.701.986 3.258.978 75-79 780.571 935.783 1.052.965 1.242.381 1.399.730 1.791.120 2.183.668 80 e + 731.350 1.028.619 1.387.199 1.736.383 2.136.062 2.554.375 3.161.694 60 e + 6.533.784 7.579.616 9.050.888 10.855.647 13.063.489 15.586.430 18.036.842 65 e + 4.380.575 5.216.556 6.111.714 7.360.192 8.904.740 10.796.968 12.946.614 Mulheres 55-59 2.859.471 3.522.825 4.262.460 5.080.141 5.868.987 6.220.008 6.599.509 60-64 2.447.720 2.712.788 3.355.528 4.074.228 4.871.753 5.646.903 6.001.700 65-69 1.941.781 2.262.101 2.521.555 3.136.544 3.827.909 4.588.131 5.340.229 70-74 1.512.973 1.724.442 2.028.868 2.280.150 2.858.250 3.487.988 4.208.212 75-79 999.016 1.276.306 1.494.603 1.774.236 2.009.934 2.514.870 3.094.462 80 e + 1.100.755 1.483.689 1.984.125 2.520.124 3.135.227 3.784.723 4.669.658 60 e + 8.002.245 9.459.326 11.384.679 13.785.282 16.703.073 20.022.615 23.314.260 65 e + 5.554.525 6.746.538 8.029.151 9.711.054 11.831.320 14.375.712 17.312.560 Total 55-59 5.444.715 6.732.844 8.059.249 9.575.552 11.024.030 11.676.549 12.397.459 60-64 4.600.929 5.075.849 6.294.702 7.569.682 9.030.502 10.436.365 11.091.929 65-69 3.581.106 4.153.944 4.607.176 5.751.425 6.959.954 8.337.618 9.682.502 70-74 2.742.302 3.084.751 3.614.797 4.046.698 5.095.154 6.189.974 7.467.190 75-79 1.779.587 2.212.090 2.547.568 3.016.617 3.409.663 4.305.990 5.278.130 80 e + 1.832.105 2.512.309 3.371.324 4.256.507 5.271.289 6.339.098 7.831.351 60 e + 14.536.029 17.038.943 20.435.566 24.640.929 29.766.562 35.609.045 41.351.102 65 e + 9.935.100 11.963.094 14.140.864 17.071.246 20.736.060 25.172,680 30.259.173 Fontes: IBGE/Censo Demográfico de 1970 a 2000 e Ministério da Saúde/SIM. Elaboração: Ipea. Cap03.pmd 137 23/3/2007, 15:41
  • Cap03.pmd 138 23/3/2007, 15:41
  • PARTE 2 DISCUTINDO REGIMES E REFORMAS PREVIDENCIÁRIAS Parte2.pmd 139 23/3/2007, 15:58
  • Parte2.pmd 140 23/3/2007, 15:58
  • CAPÍTULO 4 SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES* Sergio Guimarães Ferreira** 1 INTRODUÇÃO Apesar de já ter quase 50 anos a enorme literatura que aborda os efeitos de dife- rentes regimes previdenciários sobre o bem-estar, discussões a respeito de reformas profundas têm sido motivadas menos por fatores normativos, e mais pelo insus- tentável peso de mudanças demográficas em países industrializados. Pelas razões discutidas no capítulo 2, a prosperidade do pós-guerra veio acompanhada de substancial aumento do Estado do Bem-Estar, que se manifesta particularmente com um aumento dos benefícios previdenciários e regras mais benevolentes de idade de elegibilidade. A prosperidade econômica, contudo, também levou à queda da natalidade e ao aumento da expectativa de sobrevida, no primeiro caso reduzindo a base de financiamento dos sistemas previdenciários de repartição (também chamados pay-as-you-go) e, no segundo, expandindo as despesas em sistemas baseados em benefício definido. Como a grande maioria dos países industrializados combinava as duas características, ao longo dos últimos 20 anos países desenvolvidos têm feito esforços para que o sistema previdenciário caiba dentro das projeções demográficas, com a combinação de corte de despesas, principalmente, e algum aumento das contribuições. A resenha que se segue mostra a experiência recente de um conjunto repre- sentativo de países industrializados. No primeiro bloco, apresento os casos de países que têm optado por não fazer reformas estruturais, elegendo ajustes paramétricos na fórmula de cálculo e nos critérios de elegibilidade aos benefícios. Esses são os casos de Alemanha, França, Japão e Estados Unidos. * Agradeço a Paulo Tafner e Fabio Giambiagi por comentários às versões anteriores deste trabalho. Eventuais falhas ou omissões remanescentes são de minha inteira responsabilidade. ** Pesquisador do Ibmec/RJ e do BNDES. Cap04.pmd 141 23/3/2007, 15:42
  • 142 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA No segundo bloco, apresento os casos de países que optaram por reformas estruturais em face das distorções do sistema clássico. Suécia, Itália e Polônia, entre outros, têm transitado para um regime de contas individuais nocionais, em que os benefícios permanecem financiados por um pay-as-you-go. Essa combinação de atributos ainda deixa o sistema fortemente exposto aos riscos demográficos e de performance econômica, mas transfere tais riscos para o indivíduo através da extinção dos benefícios definidos. Para economias pouco dinâmicas, que apresentam baixas taxas de crescimento de longo prazo, as contas nocionais levam a uma rentabilidade baixa do “ativo” previdenciário resultante das contribuições. Assim, a manutenção de alíquotas de contribuição altas é ineficiente do ponto de vista social. A combinação com contribuições para contas individuais capitalizadas, como fez a Polônia, permite um aumento da rentabilidade dos ativos previdenciários. Alguns países simplesmente optaram por um pilar básico abrangente, e pela complementação com um sistema de contribuição definida capitalizado, privado. Variantes desse modelo podem não ter o pilar básico financiado por contribuição, mas sim por impostos gerais, com ausência de foco no idoso (mas sim, nos pobres). Alternativamente, o pilar de contribuição definida pode ser de gestão privada (Austrália) ou pública (Cingapura). Aproveita-se o caso australiano para ilustrar questões de regulação de sistemas privados. Discutem-se questões como o trade- off existente entre liberdade na definição do portfólio e taxas de retorno, e qual o nível desejável de portabilidade de fundos para estimular a competição. O aspecto que mais chama a atenção no caso australiano é como a interação entre um pilar means tested e o pilar capitalizado deve ser desenhada de forma a se evitar a canibalização do primeiro pelo segundo. A eficiência do sistema privado australiano é comprometida pela presença de um programa de renda mínima excessivamente abrangente, e por falhas no desenho regulatório da indústria de fundos. O caso do Reino Unido é o mais interessante, por reunir aspectos de reforma paramétrica de seu sistema de repartição inicialmente desequilibrado, ao mesmo tempo em que combina elementos importantes de privatização. Para reduzir as resistências políticas dos grupos mais afetados, os reformadores diluíram ao longo do tempo o custo de transição para um sistema equilibrado. O planejamento das etapas foi essencial no modelo inglês. O anúncio de mudanças futuras, feito com suficiente antecedência (cerca de dez anos), foi um elemento-chave para a redução de oposição às mudanças. Chamam a atenção no caso inglês a continuidade e a consistência da segunda geração de reformas, em relação às reformas previdenciárias de primeira geração, apesar de realizadas por partidos diferentes. Após duas gestões dos Tories, os quais desenharam a reforma em meados da década de 1980, boa Cap04.pmd 142 23/3/2007, 15:42
  • SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES 143 parte da execução foi feita pelos trabalhistas. Estes, por sua vez, implementaram as reformas que melhoraram o foco do sistema estatal de pensões previdenciárias, e encaram o desafio atual de tornar o sistema de contribuição definida (CD) capita- lizado mais eficiente. Este capítulo se divide em sete seções, incluindo esta introdução. Nas seções 2 e 3, o problema previdenciário é contextualizado. A seção 2 dá um panorama geral da variedade institucional existente. A seção 3 apresenta estimativas do im- pacto fiscal do aumento da taxa de dependência em diversos países. A seção 4 analisa o sistema de repartição com benefício definido (BD) e os casos emblemáticos de Alemanha, França, Japão e Estados Unidos. Os dois primeiros países se carac- terizam pela abrangência da previdência, pelo desequilíbrio atuarial e, conseqüen- temente, por elevadas distorções no mercado de trabalho e de capitais. O Japão é um caso interessante por estar já sofrendo conseqüências do envelhecimento da população, e vem realizando profundas mudanças paramétricas em seu sistema de repartição. Os Estados Unidos, por sua vez, têm algumas características atraentes em seu sistema de BD, como o acúmulo de trust fund, que permite amortecer choques demográficos, e a forma como complementa o sistema estatal com algum grau de privatização. A seção 5 apresenta o sistema de contas nocionais, uma tentativa ainda re- cente de manter o sistema de repartição através do estabelecimento de CD. A seção 6 apresenta o caso da Austrália como exemplo de sistema de CD, capitalizado e privado. A seção 7 discute como lidar com as restrições políticas às reformas, e como transitar de um sistema desequilibrado e desfocado de repartição, para um sistema estatal com melhor foco em um sistema privado complementar, eficiente. As reformas realizadas na Inglaterra nos últimos 30 anos fazem daquele país um exemplo importante a ser observado em vários aspectos e, por isso, o Reino Unido é utilizado como benchmark nessa seção. A seção 8, por sua vez, conclui o texto com uma análise das lições a serem extraídas especificamente para o Brasil. 2 ESTRUTURA E ESCOPO DA PREVIDÊNCIA EM PAÍSES DESENVOLVIDOS Sistemas previdenciários em países desenvolvidos são caracterizados predominan- temente pela presença de dois pilares, o primeiro de caráter redistributivo, e um segundo pilar caracterizado por BD, ou seja, por uma regra determinística que associa o benefício previdenciário ao histórico salarial, ao número de contribuições e à idade em que a aposentadoria foi solicitada. A tabela 1 mostra uma classificação dos sistemas de uma amostra de países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Todos Cap04.pmd 143 23/3/2007, 15:42
  • 144 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA TABELA 1 Estrutura do sistema previdenciário em países da OCDE Primeiro pilar Segundo pilar (mandatório) Países Público Privado Alemanha AS BD (Pontos) Austrália F CD Bélgica F/M BD Canadá F/B BD Dinamarca F/B BD/CD CD Espanha M BD (Pontos) Estados Unidos F BD França F/M BD (Pontos) BD Holanda AS/B BD Hungria M BD CD Irlanda F/B Itália AS CD (Nocional) Japão B BD Noruega F/B BD (Pontos) Polônia M CD (Nocional) CD Reino Unido F/B/M BD BD Suécia F CD (Nocional) BD/CD Suíça F/M BD CD Fonte: OCDE (2005). Notas: No Reino Unido, o sistema BD privado foi excluído pela OCDE por não ser mandatório para aqueles que contribuem para o sistema público, mas incluído pelo autor porque a contribuição é compulsória para quem opta por ficar fora do sistema público. Diferentemente da OCDE, o sistema de pontos foi classificado como BD. Primeiro pilar: cobertura universal, redistributivo. Assistência social (AS) refere-se a programas gerais de renda mínima que também, mas não exclusivamente, atendem ao idoso; Programas focados (F) referem-se àqueles voltados ao idoso, mas que têm testes de rendimento (means tested); Esquemas básicos (B) têm um benefício nominal fixo e/ou são universais, ou exigem um número mínimo de contribuições; Previdência mínima (M) corresponde à parte redistributiva de esquemas BD. Segundo pilar: compulsório, com caráter de seguro. Inclui esquemas quase mandatórios com cobertura ampla. os países da OCDE têm algum tipo de programa redistributivo na base. O idoso pobre pode ter acesso a uma renda mensal vitalícia porque se encaixa no grupo- alvo de programas de assistência social mais amplos, como na Alemanha; ou porque se encaixa como idoso em um programa focado (como nos Estados Unidos); ou Cap04.pmd 144 23/3/2007, 15:42
  • SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES 145 como parte de um segmento redistributivo de um programa BD, recebendo um bene- fício (básico ou mínimo) fracamente correlacionado com o número de contribuições. Os únicos países da OCDE que não têm um programa de contribuições compulsórias para um segundo pilar são a Nova Zelândia e a Irlanda. Os programas variam pela natureza de BD ou CD e pela característica de repartição ou de capi- talização. Também o sistema pode ser administrado de forma centralizada pelo governo, ou reservar a este um papel regulador e fiscalizador. Na grande maioria dos países, o governo centraliza parte substancial das contribuições para o segundo pilar. Na amostra anterior, o sistema dominante é o BD administrado diretamente pelo governo. O segundo sistema mais comum é o CD, pelo qual cada trabalhador tem uma conta individual na qual contribuições são compulsoriamente depositadas e investidas em ativos. A poupança acumulada é usualmente (mas não exclusiva- mente) convertida em uma perpetuidade (annuity) por um preço atuarialmente justo. Tal perpetuidade pode acoplar ou não características como provisão para viúvo e indexação dos benefícios. Existem diferentes esquemas nos quais as contas CD capitalizadas são orga- nizadas. Na Austrália (ver caso), empregadores têm de cobrir seus empregados escolhendo um fundo de pensão. Na Hungria e na Polônia, esses planos CDs são individuais, ou seja, sem envolvimento do empregador. A Suécia possui um ter- ceiro pilar compulsório, que consiste em contribuições para contas individuais, com baixa alíquota de contribuição, mas com ampla liberdade para escolha de fundos, em que o governo age como intermediário entre indivíduo e fundo de pensão. Na Dinamarca, o investimento na conta individual é centralmente gerido, tendo sido instituído com alguma liberdade para o indivíduo, a partir de 2005. A Suíça tem um sistema capitalizado de contribuição definida, no qual o governo estabelece a taxa de retorno mínima do esquema e a taxa de conversão do saldo em perpetuidade, o que é semelhante ao ocorrido em países como Malásia e Cingapura (chamados de Provident Funds). A diferença destes últimos para o esquema suíço é que na Suíça os planos são ocupacionais, enquanto em Cingapura são geridos pelo Estado. Por último, existem os esquemas CDs nocionais, como na Itália, na Polônia e na Suécia, que computam os benefícios previdenciários aplicando às contribuições ao longo da vida uma taxa de juros nocional flutuante que varia conforme parâmetros demográficos e econômicos do país. Essas contas não são lastreadas por ativos, e toda contribuição na prática é dirigida para o pagamento dos aposen- tados correntes, sendo portanto um pay-as-you-go. Contudo, no momento em Cap04.pmd 145 23/3/2007, 15:42
  • 146 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA que aposentadoria for pleiteada, o benefício é calculado como se houvesse contri- buição de fato, e o Estado se compromete a pagá-lo na forma de uma perpetuida- de, cujo fluxo é função da expectativa de sobrevida no momento da requisição do benefício. A tabela 2 mostra características gerais do primeiro e do segundo pilar em países selecionados. O primeiro pilar cobre aproximadamente 29% do salário médio da economia nos países da OCDE (dados de 2002, regras de 2005), sendo a Bélgica o país da amostra que paga o maior benefício relativo de renda mínima. A terceira coluna da tabela 2 indica a generosidade do segundo pilar. A taxa interna de retorno (accrual rate) indica o percentual de aumento médio do bene- fício, para cada ano de contribuição. A Espanha paga 3% do benefício máximo para cada ano de contribuição. A quarta coluna revela a importância do segundo pilar baseado em CD. O sistema australiano tem a maior alíquota de contribuição, e por isso apresentaremos o caso da Austrália como emblemático em relação ao experimento de CD capitalizado. A quinta coluna apresenta as idades de elegibilidade para aposentadoria. Apenas dois países na amostra possuem diferenciação entre homens e mulheres: a Polônia e a Suíça. Muitos países eliminaram tais diferenças ao longo da década de 1990, como a Alemanha. A maior parte dos países possui uma idade precoce, pela qual os benefícios podem pela primeira vez ser solicitados (com uma taxa de repo- sição sobre o salário de contribuição), e uma idade normal (na qual os benefícios são plenos). A idade precoce mais comum é 60 anos, enquanto a idade normal mais utilizada é a de 65. A França é o país com menor idade normal de aposenta- doria, embora no sistema francês o valor do benefício seja função dos anos de contribuição. A sexta coluna sumariza a abrangência do sistema previdenciário em termos de fração do salário representada pela riqueza previdenciária. Com base em esti- mativas de mortalidade, evolução salarial ao longo da vida e reajustes de benefícios pelo índice de preços, pode-se calcular o valor presente dos benefícios por contri- buinte, em relação ao salário médio de cada país da OCDE. Se alguém quiser antecipar seus benefícios (descontando o fluxo a 2% real, ao ano), receberia 13 vezes o salário médio da economia na Alemanha, na Itália e na Espanha, e no outro extremo, apenas 7 vezes na Inglaterra (não inclui o sistema BD ocupacional) e nos Estados Unidos. A sétima coluna mostra a taxa de reposição (replacement rate), ou seja, a relação entre benefício e salário antes da aposentadoria, correspondente a um Cap04.pmd 146 23/3/2007, 15:42
  • Cap04.pmd TABELA 2 Características de abrangência dos sistemas previdenciários Primeiro Pilar Segundo Pilar (BD) Segundo Pilar (CD) Idade de elegibilidade Riqueza previdenciária líquida Taxa de reposição líquida a Países (% salário médio) taxa interna de retorno alíquota contribuição (precoce-normal) (valor presente dos benefícios) (% salário individual) (% salário) (% salário) (% salário médio) Alemanha 24 1 63-65 13 71,8 Austrália 23 9 55-65 8,8 52,4 Bélgica 38 1,5 60-65 11,3 63,1 147 Canadá 30 0,63 60-65 8,7 57,1 Dinamarca 34 1 65 7,8 54,1 e Espanha 33 3 60-65 13,2 88,3 Estados Unidos 20 0,91 62-65 7,3 51,0 b França 31 1,75 60 11,7 68,8 c Holanda 34 1,75 60-65 12,7 84,1 Hungria 22 1,22 8 62 14,6 90,5 Irlanda 31 65-66 6,5 36,6 Itália 22 60-65 12,8 88,8 Japão 19 0,71 60-65 9,8 59,1 d Noruega 33 1,05 67 10,1 65,1 Polônia 24 0,67 7,3 H:65; M: 60 9,7 69,7 Reino Unido 33 0,89 65 7,1 47,6 b Suécia 34 1,21 4,5 61-65 10,9 68,2 Suíça 26 H: 63-65;M:62-64 11,7 67,3 Fonte: OCDE (2005). a Referente a um ano de contribuição. 23/3/2007, 15:42 b Cresce com o salário. c Varia com o esquema ocupacional. d SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES Cai com o salário. e Varia com o tempo de serviço; no caso do Reino Unido, os cálculos excluem os benefícios ocupacionais. 147
  • 148 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA indivíduo que começa a trabalhar com 20 anos e solicita os benefícios na idade normal de aposentadoria. A menor taxa de reposição entre os países da OCDE é a irlandesa, porque na Irlanda existe somente o benefício universal básico, com fins redistributivos. Dos países estudados neste capítulo, Alemanha, França e Suécia têm taxas de reposição extremamente altas (em torno de 70%), enquanto o Reino Unido e os Estados Unidos estão na outra ponta, com benefícios que cobrem cerca de 50% do salário médio do indivíduo. 3 O PROBLEMA DEMOGRÁFICO E SEUS IMPACTOS FISCAIS A tabela 3 mostra a evolução demográfica de países da OCDE em confronto com a do Brasil. Nesta seção, analisaremos o desenho dos sistemas previdenciários des- ses países, exceto o do Brasil. O baby boom no período que se seguiu à Segunda Guerra Mundial, a subseqüente queda da fertilidade, iniciada em fins da década de 1960, e o aumento da expectativa de vida são as grandes forças motrizes por trás da tendência observada na tabela 3. O envelhecimento da população tem substancial efeito sobre as despesas previdenciárias, à medida que a geração de baby boomers comece a se aposentar. Os impactos fiscais futuros dependem naturalmente de hipóteses adotadas quanto à evolução das principais variáveis demográficas, assim como da taxa de participação na força de trabalho para pessoas com mais de 55 anos, da evolução da taxa de desemprego na população de potenciais contribuintes e do crescimento da produ- tividade do trabalho. TABELA 3 Histórico e projeção populacional – fração da população com 65 anos ou mais 1960 1990 2005 2010 2020 2030 2050 Brasil 3,3 4,4 6,1 6,8 9,1 12,5 19,2 Alemanha 11,5 15,0 18,8 20,4 22,1 26,6 28,4 Austrália 8,5 11,2 12,7 13,7 17,2 20,6 23,8 Estados Unidos 9,2 12,2 12,3 12,8 15,8 19,2 20,6 França 11,6 14,0 16,6 16,9 20,8 24,2 27,1 Itália 9,3 15,3 20,0 21,1 24,5 29,1 35,5 Japão 5,7 12,0 19,7 22,4 28,1 30,1 35,9 Reino Unido 11,7 15,9 16,0 16,5 18,8 21,4 23,2 Suécia 12,0 17,8 17,2 18,6 21,4 23,1 24,7 Fonte: United Nations (2004). Cap04.pmd 148 23/3/2007, 15:42
  • SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES 149 TABELA 4 Variação nas despesas previdenciárias – países selecionados (Em % do PIB) Atual Mudança Decomposição das Mudanças Países 2000-2050 Dependência Emprego Benefício Elegibilidade Austrália 3,0 1,6 2,5 –0,1 –0,5 –0,2 França 12,1 3,8 7,6 –0,5 –3,4 0,4 Alemanha 11,8 5,0 6,4 –0,7 –2,7 2,1 Itália 14,2 –0,3 10,1 –3,2 –5,5 –1,5 Japão 7,9 0,6 5,1 –1,2 –3,9 0,9 Polônia 10,8 –2,5 7,3 –1,3 –5,9 –2,1 Espanha 9,4 8,0 8,6 –2,6 0,0 2,0 Suécia 9,2 1,6 3,9 –0,5 –2,1 0,4 Reino Unido 4,3 –0,7 1,7 0,1 –2,5 0,1 Estados Unidos 4,4 1,8 2,4 –0,1 –0,2 –0,3 Fonte: Dang, Antolin e Oxley (2001). Nota: Baseado em dados e projeções demográficas de 2000. Taxa de dependência: razão entre população com idade maior ou igual a 55 anos e população entre 20 e 64 anos. Taxa de emprego: fração de pessoas entre 20 e 64 anos que estão trabalhando. Taxa de benefício: razão entre o benefício previdenciário médio e o PIB per capita. Taxa de elegibilidade: fração de pessoas com idade maior ou igual a 55 anos que estão recebendo benefícios previdenciários. Números não incluem despesas com programas previdenciários como seguro contra invalidez, seguro- desemprego para pessoas com mais de 55 anos etc. A tabela 4 mostra a comparação entre as despesas com benefícios em 2000 e projeções para 2050, baseadas em hipóteses demográficas e econômicas feitas por especialistas de cada um dos países listados (DANG; ANTOLIN; OXLEY, 2001). A média das despesas estritamente previdenciárias alcançava 8,7% do PIB. A significante variância na amostra selecionada não está relacionada com taxas de dependência diferentes entre esses países, mas com a generosidade das regras previdenciárias. Países onde os programas envolvem esquemas de benefícios definidos dependentes do histórico salarial, e que incluem um componente independente da contribuição, têm sistemas geralmente mais onerosos, como é o caso da França e da Alemanha (cujos sistemas consumiam cerca de 12% em pagamentos de benefícios). Apesar de Suécia, Itália e Polônia terem recentemente feito reformas estruturais em seus sistemas, em direção à contribuição definida, fizeram-no motivadas exatamente pelo elevado custo do sistema anterior, de BD. Os Estados Unidos e o Japão são exceções nesse grupo de países com BD, e o que os diferencia é a alta participação na força de trabalho em idades mais altas, e uma razão benefício/salário relativamente baixa. Por sua vez, em países onde predominam os programas de renda mínima para o idoso (complementados ou não por esquemas privados compulsórios), as despesas são mais baixas, como é o caso da Austrália e, em certo grau, do Reino Unido. Cap04.pmd 149 23/3/2007, 15:42
  • 150 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA Na hipótese de que as regras previdenciárias vigorando nos países abaixo permanecessem como em 2000, na média as despesas com benefício subiriam 1,9% do PIB até 2050, mais uma vez com grande variância. Observam-se subs- tanciais aumentos em Alemanha, França e Espanha, e reduções em Polônia, Itália e Reino Unido. Não coincidentemente, o primeiro grupo realizou ao longo da década de 1990 apenas reformas paramétricas em seu sistema de BD, enquanto o segundo grupo migrou para alguma forma de sistema de CD (no caso da Polônia e da Itália)1 ou permitiu uma privatização parcial do sistema de BD (como a Inglaterra). Pode-se decompor a variação nas despesas previdenciárias em quatro fontes distintas. Primeiro, as despesas crescem quando a taxa de dependência aumenta. Como é de se esperar, esse fator sumariza o impacto da demografia sobre as contas públicas e, assim, é a força que puxa as despesas para cima em todos os países. Na Itália, na ausência de outras forças agindo em sentido contrário, as despesas cres- ceriam 10,1% do PIB até 2050. Espanha, França e Alemanha seguem a fila em dramaticidade das pressões fiscais resultantes da reversão demográfica. As maiores expansões de gastos devido a aumentos da taxa de dependência se dão em países cujo sistema de BD é, ou era até recentemente, mais generoso. A evolução demográfica dos Estados Unidos não difere muito daquela da Itália ou da França (como pode ser visto na tabela 1). Contudo, nos Estados Unidos, o aumento da taxa de dependência gera um acréscimo de despesa previdenciária de apenas 2,4% do PIB, enquanto na França um aumento similar leva a um acréscimo de despesa de 7,6% do PIB. A ausência de reformas explica por que alguns países não conseguem evitar que o aumento da taxa de dependência se transforme em aumento de despesa e por que outros são mais bem-sucedidos. O impacto das regras previdenciárias é sumarizado através de dois itens: a taxa de benefício, que é a razão entre o que se recebe de beneficio previdenciário médio (por beneficiário) e o PIB per capita, e a taxa de elegibilidade, que é a razão entre o número de pessoas elegíveis para o benefício e a população com mais de 55 anos. As projeções apontam para uma queda no benefício médio em relação à renda per capita em todos os países da amostra, exceto Espanha. Essa queda dos benefícios indica um endurecimento das regras em todos os países, mesmo aqueles mais generosos. Podem-se destacar as seguintes mudanças paramétricas em regimes de benefício definido que levam à queda das despesas com benefícios: 1. No caso italiano, a despesa com benefícios chega a atingir o pico de 15,9% do PIB entre 2000 e 2050, mas depois recua e alcança 13,9% do PIB. Cap04.pmd 150 23/3/2007, 15:42
  • SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES 151 a) Mudanças na indexação dos benefícios, de salário para preços, fazendo com que aumentos da produtividade reduzam a relação média entre benefício e salário, como ocorrido na Itália, na França e no Japão. b) Mudança da regra de definição do benefício como função do salário bruto para uma função do salário líquido, como ocorrido na Alemanha. c) Aumento do período de contribuição necessário para se receber uma pensão plena, como ocorrido na França. d) Aumento do número de salários que compõem o cálculo da média que serve como base para o benefício-padrão, como ocorreu na França. e) Ajustes de benefícios tornados periódicos (de cinco em cinco anos, no Japão), de forma a compatibilizá-los com o equilíbrio atuarial do sistema. O aumento da participação das mulheres na força de trabalho exerce um papel geralmente negativo sobre a taxa de benefício. À medida que mulheres tra- balhem mais horas e tenham carreiras mais longas, o benefício médio tende a aumentar. Esse efeito é mais forte onde benefícios têm vínculo mais estreito com anos de contribuição. Nesse sentido, o endurecimento de regras de pensão para viúva, com critérios rígidos de elegibilidade, como fez a Inglaterra, reduz o impacto da entrada de mulheres na força de trabalho. Países que migraram para sistema de CD, como Itália, Suécia e Polônia, tendem a ter maiores cortes de benefícios, na medida em que uma regra formal vincula os benefícios com a performance demográfica. O segundo item que depende fortemente de regras previdenciárias é o número de pessoas com mais de 55 anos que são elegíveis aos benefícios. O aumento da idade de elegibilidade em alguns países tende a reduzir o número de elegíveis ao benefício entre a população com mais de 55 anos. Contudo, a ampliação da par- ticipação das mulheres no mercado de trabalho contribui para o acréscimo das despesas futuras. Assim, o critério de elegibilidade tenderá a aumentar a despesa previdenciária na Alemanha e reduzir na Itália, colaborando para pressionar as despesas na maioria dos países. Por último, o aumento da taxa de emprego (fração de pessoas entre 20 e 64 anos que estão trabalhando) contribui para a redução do custo de financiamento do sistema. Na tabela 2, esse impacto se dá através do aumento do PIB e, conse- qüentemente, da queda dos benefícios em relação ao PIB. O aumento da partici- pação de mulheres e idosos na força de trabalho (o que em parte resulta de regras mais rígidas de previdência e em parte da melhoria das condições de saúde) con- tribui para melhorar as perspectivas do sistema de BD. Cap04.pmd 151 23/3/2007, 15:42
  • 152 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA 4 O SISTEMA DE REPARTIÇÃO COM BENEFÍCIO DEFINIDO: OS EXEMPLOS EMBLEMÁTICOS Nesta seção, apresentamos casos de sistemas de repartição típicos, ou seja, em sua forma de BD. Os casos apresentados aqui são os de Alemanha, França, Japão e Estados Unidos. Entre os quatro países estudados nesta seção, o tamanho do sis- tema previdenciário varia substancialmente. Alemanha e França têm sistemas ex- tremamente abrangentes, enquanto os Estados Unidos têm sistema menor, mas nem por isso pouco importante. Duas medidas, a taxa de reposição do salário pelo benefício e a relação entre a riqueza previdenciária líquida e o salário mensal, são usualmente utilizadas para indicar a importância dos benefícios previdenciários na composição da renda permanente de um indivíduo representativo. A taxa de reposição na Alemanha, por exemplo, é de 72% de seus rendimentos prévios à aposentadoria, enquanto a riqueza previdenciária líquida representa 13 vezes o salário anual médio nesse país. Nos Estados Unidos, o benefício substitui 51% do salário médio do indivíduo ao longo da vida, e a riqueza previdenciária líquida representa 7,3 vezes o salário anual. Como mencionado na seção anterior, em face de profundos desequilíbrios atuariais e da resistência política contra a extinção dos sistemas de BD financiados por repartição, diversos governos têm optado por cortar benefícios e aumentar a alíquota de contribuição. O Japão, por exemplo, promoveu reformas em 1994, 2000 e 2004. A Alemanha as promoveu em 1992 e 2001. A França mudou seu régime général em 1993, mas alterações ainda mais profundas serão exigidas para equilibrar seu sistema, com ou sem as barricadas armadas pelos alunos da Sorbonne no Quartier Latin. E os Estados Unidos programaram em 1983 mudanças cujo impacto postergou o fim de seu trust fund por 20 anos, mas que são insuficientes para equilibrá-lo. Conforme visto anteriormente, as regras previdenciárias influenciam o pa- drão de saída da força de trabalho. A saída precoce da força de trabalho tem importantes impactos fiscais, evidenciado na tabela 4 pela importância da taxa de emprego para a evolução futura das despesas previdenciárias. Quão indutores de aposentadoria precoce são os sistemas previdenciários nos países industrializados? O gráfico 1 mostra a tributação implícita ao sistema de benefícios e contri- buições previdenciárias nesse grupo de países, calculada pela variação na riqueza previdenciária induzida pela permanência de um ano a mais na força de trabalho. A riqueza previdenciária líquida é definida como o valor presente de todo o fluxo de benefícios futuros (utilizando-se a tábua demográfica de cada país), descontado pelo fluxo de contribuições previdenciárias. A partir do perfil de salários ao longo Cap04.pmd 152 23/3/2007, 15:42
  • SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES 153 GRÁFICO 1 Imposto (+) ou subsídio (–) implícito nas regras previdenciárias, por idade para homens (Em %) 70 60 50 40 30 20 10 0 –10 –20 –30 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 Fontes: Alemanha: Börsch-Supan e Schnabel (1999) – não considera reforma de 2001; Japão: Yashiro e Oshio (1999) – não considera França Alemanha reforma de 2001; Estados Unidos: Diamond e Gruber (1999); e França: Walraet e Mahieu (2004) – considera somente o setor privado. Japão Estados Unidos da vida de um indivíduo representativo, é possível simular a evolução de sua ri- queza previdenciária. Suponha-se que indivíduos decidam continuar ou parar de trabalhar a cada período. O efeito do adiamento pode ser decomposto em duas parcelas. Primeiro, o adiamento de benefícios implica um ano a menos de fluxo (caso o indivíduo seja elegível para aposentadoria) e um ano a mais de contribuição (em qualquer caso), o que levaria à queda da riqueza previdenciária (taxa interna de retorno, ou accrual rate, negativa). Por outro lado, sendo o benefício uma função da média dos melhores salários ao longo da vida, o adiamento pode aumentar a base salarial sobre a qual a renda de aposentadoria é calculada. O gráfico 1 mostra a tributação implícita nos benefícios de assistência social em cada país, por idade. Todos os sistemas de repartição já citados apresentam elevação da tributação aos 60 anos, exceto o dos Estados Unidos. Em alguns casos, a aposentadoria não pode ser pleiteada nessa idade, mas a saída é financiada por critérios frouxos de concessão de seguro-desemprego. O Japão passa de um subsídio de 20% da renda- trabalho, aos 59 anos, para um imposto de 10% o que é menor do que os 30% existentes antes da reforma de 1994. O sistema francês, por causa das regras de acesso ao seguro-desemprego, já desestimula o trabalho a partir da idade de 55 anos, mas aos 60 anos o adiamento de um ano da decisão de saída da força de trabalho leva a uma queda da riqueza previdenciária equivalente a 60% do salário de um indivíduo representativo. O padrão de saída da força de trabalho tende a responder aos incentivos implícitos nas provisões do sistema previdenciário, como mostra o gráfico 2. Na França, o número de homens deixando a força de trabalho na idade de 60 anos Cap04.pmd 153 23/3/2007, 15:42
  • 154 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA GRÁFICO 2 Saída da força de trabalho, como percentual da força de trabalho com a idade anterior: homens (Em %) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 Fontes: Alemanha: Börsch-Supan e Schnabel (1999); Japão: Yashiro e Oshio (1999); Estados Unidos: Diamond e Gruber (1999); e França: Walraet e Mahieu (2004). França Alemanha Japão Estados Unidos corresponde a quase 70% dos homens trabalhando aos 59 anos. Tanto na Alemanha quanto na França, existe uma fração substancial dos homens reduzindo o número de horas trabalhadas abaixo de 10 horas semanais mesmo antes da idade normal de aposentadoria, em função das generosas provisões de seguro-desemprego, que para faixas de idade elevadas não estão freqüentemente sujeitas a contrapartidas. Exceto no caso dos Estados Unidos, existe um aumento da taxa de saída aos 60 anos, o que replica exatamente a forma do gráfico 1. Nos Estados Unidos, as alíquotas implícitas no sistema de previdência não são capazes de explicar o pico na idade de 62 anos, nem mesmo a freqüência de saída aos 65. Como vimos no capítulo 2, para entender o acentuado pico aos 62, que é a idade de aposentadoria precoce nos Estados Unidos, é necessário desagregar os dados e observar que indi- víduos mais pobres – portanto mais propensos a ter acesso restrito a crédito – são os que se aposentam nessa idade. O pico acentuado aos 65 anos é explicado pelo acesso ao Medicare, seguro-saúde gratuito e público, só permitido a partir dessa idade, desde que o indivíduo esteja aposentado – ou seja, esteja recebendo previ- dência. A seguir, descrevem-se os sistemas de Alemanha, França, Japão e Estados Unidos em mais detalhes. 4.1 Alemanha: o amplo seguro estatal O sistema alemão original, criado por Bismarck, tinha características de seguro mandatório contra longevidade – Gesetzliche Rentenversicherung (GRV) –, capitalizado e de BD. Com a crise de 29 e a Segunda Guerra Mundial, o patrimônio do trust fund foi destruído. Posteriormente, a grande explosão do Estado do Bem- Estar ocorrida no pós-guerra se dá em grande parte através do aumento do escopo do sistema previdenciário, fenômeno que se repete em quase todos os países Cap04.pmd 154 23/3/2007, 15:42
  • SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES 155 industrializados mas que na Alemanha é paradigmático. Esse Estado do Bem- Estar é simbolizado pela reforma previdenciária de 1972, que reduziu a idade de elegibilidade e permitiu uma multiplicidade de casos especiais em que a aposenta- doria pode ser pleiteada. Os impactos fiscais foram substanciais. O sistema é defi- citário e contribuições só são suficientes para financiar 80% dos benefícios. Apesar de as reformas que se seguiram terem recuperado parte da justiça atuarial, o sistema alemão é fortemente sujeito a riscos demográficos, o que explica as projeções da tabela 4, que mostra a Alemanha como país cujas despesas previdenciárias mais sofrerão os impactos das mudanças demográficas dentre os analisados neste capí- tulo. A incorporação da Alemanha Oriental exerceu forte impacto nas despesas previdenciárias, na medida em que seus residentes tiveram seus benefícios equipa- rados ao dos alemães ocidentais, sem qualquer contrapartida. Na realidade, é esse desequilíbrio que tem motivado a sucessão de reformas ao longo dos últimos 15 anos. A aposentadoria é paga a partir da idade de 65 anos (sem distinção entre homens e mulheres), e a partir de 63 anos com 35 anos de contribuição. Homens desempregados ou incapacitados na idade de 60 anos e que contribuíram para o sistema previdenciário por um certo número mínimo de anos são elegíveis para aposentadoria aos 60 anos. Esse último atributo, instituído em 1972 e nunca reformado, permite que pessoas peçam seguro-desemprego aos 58 anos, e depois troquem o benefício pela aposentadoria precoce, aos 60. Existe adicionalmente a figura da aposentadoria parcial para indivíduos com renda abaixo de um limiar, instituída em 1992, e que paga benefício pleno para trabalhadores com mais de 60 anos. O efeito sobre a precocidade da saída da força de trabalho é imediato. O gráfico 2 mostra que 40% dos homens que estavam trabalhando aos 59 anos se retiram da força de trabalho aos 60, apesar de a idade de aposentadoria precoce ser 63 anos. A idade de aposentadoria normal da mulher foi aumentada ao longo da década de 1990 de forma a se igualar à do homem. Contudo, a idade normal de aposentadoria não guarda relação com a idade em que as pessoas efetivamente pleiteiam aposentadoria. O sistema é bastante flexível com todas as exceções criadas. O benefício por viuvez é extremamente benevolente. A esposa (ou esposo) do segurado que falecer quando recebendo aposentadoria terá direito à pensão sem qualquer condicionalidade extra. Além disso, caso o segurado morra antes de ser elegível para o benefício, a esposa (ou esposo) terá direito ao benefício desde que o falecido tenha contribuído por pelo menos cinco anos. O benefício é função da contribuição ao longo da vida, permitindo-se algum grau de redistribuição. Trata-se do produto de quatro termos: a contribuição média Cap04.pmd 155 23/3/2007, 15:42
  • 156 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA relativa do empregado (comparada à média de contribuições do sistema durante o período de vida laboral); o número de anos de “vida em serviço”; fatores de ajus- tamento dependendo do tipo de pensão (se é por idade, por invalidez ou por viuvez) e, desde 1992, da idade na qual primeiro recebeu o benefício; e do valor básico de pensão (reajustado de acordo com o crescimento do salário líquido médio). Ou seja, pela regra, o indivíduo acumula pontos, que são tão maiores quanto mais alto for o número de contribuições e quanto maior for a contribuição relativa dele ao longo da vida. O sistema de pontuação, em tese, serve para estabelecer um vínculo entre contribuição e benefício, criando um sistema menos redistributivo. De fato, a tabela 5 mostra a taxa de reposição dos benefícios por faixa de renda, comparados com outros regimes previdenciários. Nota-se que a Alemanha é o único país da amostra cuja taxa de reposição não cai com a renda. A ausência de um pilar forte de assistência social também ajuda a explicar esse padrão. Uma característica essencial para o equilíbrio atuarial de um sistema previdenciário de BD e financiado por repartição é a fórmula de reajuste das aposentadorias. Na Alemanha, os benefícios, uma vez calculados na data da aposentadoria, passam a ser reajustados pela variação da massa de salários líquidos da contribuição previdenciária. À medida que o país cresce, os benefícios crescem proporcionalmente, e o aumento da base tributária, portanto, não reduz o déficit previdenciário. Da mesma forma que a indexação dos benefícios, a valoração das contribuições no momento do TABELA 5 Potencial redistributivo do sistema previdenciário Taxa de reposição líquida, por faixa de renda – rendimentos individuais em múltiplos da média 0,5 0,75 1 1,5 2 2,5 Alemanha 61 67 72 79 67 54 Austrália 77 61 53 43 37 31 Estados Unidos 61 55 51 45 39 36 França 84 71 65 59 55 53 Itália 89 88 89 88 89 89 Japão 80 66 59 52 44 36 Reino Unido 78 58 48 38 30 25 Suécia 90 76 68 70 74 75 Fonte: OECD, 2005. Cap04.pmd 156 23/3/2007, 15:42
  • SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES 157 cálculo do primeiro benefício é um item fundamental em países com sistema BD. Mais uma vez, o sistema alemão é benevolente, ajustando contribuições passadas pelo crescimento do salário médio da economia. Tanto no que diz respeito à valoração das contribuições quanto à indexação dos benefícios, a Alemanha é um ponto fora da curva entre os países que adotam sistemas de BD financiados com repartição. Como mostra a tabela 6, trata-se do único país a indexar os benefícios com a variação salarial. Quanto à valoração de cada ano de contribuição, cerca de 50% da amostra o fazem corrigindo as contri- buições pela variação salarial, como é o caso da Alemanha. Isso ajuda a explicar, na tabela 4, por que alguns países como França são mais eficazes na redução do benefício médio em relação ao PIB per capita, comparados à Alemanha, apesar de a performance reformista de ambos ser comparável. Mudanças têm sido estudadas no sentido de tornar a valoração das contribuições uma função da taxa de dependência, ou seja, da razão entre beneficiários e contribuintes. TABELA 6 Cálculo do benefício definido (segundo pilar compulsório) Países Base de cálculo média da: Valoração das contribuições Indexação Alemanha Carreira Integral índice salarial índice salarial (líquido) Bélgica Carreira Integral índice de preços índice de preços Canadá Carreira Integral (exclui 15% piores) índice de preços Espanha Últimos 15 anos índice de preços índice de preços Estados Unidos Melhores 35 anos índice salarial até 60 anos índice de preços índice de preços de 62 a 67 França Carreira Integral índice de preços índice de preços Japão Carreira Integral índice salarial índice de preços Noruega Melhores 20 anos índice salarial índice de preços Reino Unido Carreira Integral índice salarial índice de preços 4.2 França: a menor idade de elegibilidade O sistema francês envolve uma multiplicidade de regimes (tabela 1). A idade normal de aposentadoria é de 60 anos. Tem características extremamente redistributivas, com a taxa de reposição caindo para rendas mais altas (tabela 5), mas sendo ainda bastante elevada, só comparada ao do alemão. A redistribuição do sistema implica baixo vínculo entre contribuição e benefício, de uma forma geral. Existem incentivos Cap04.pmd 157 23/3/2007, 15:42
  • 158 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA para a saída da força de trabalho aos 60 anos (gráficos 1 e 2). A reversão demográfica implicará grandes perdas fiscais nos próximos 50 anos, com um aumento da taxa de dependência levando isoladamente a aumento das despesas de 7,6% do PIB (tabela 5). Na medida em que os benefícios são reajustados pela taxa de inflação, e não pelo aumento do salário médio da economia, aumentos de produtividade levariam à queda das despesas com benefício, como proporção do PIB, não fosse o problema demográfico. Como os incentivos à aposentadoria precoce são muito grandes, a situação previdenciária da França é grave. Antes de 1972, a idade normal de aposentadoria era de 65 anos, e poucas possibilidades para aposentadoria precoce estavam disponíveis. Em 1972, foi introduzida uma série de provisões através de programas de garantia mínima de renda para desempregados com mais de 60 anos. A partir de 1983, a idade normal de aposentadoria passou para 60 anos, desde que se tenha contribuído um deter- minado número de anos (como veremos adiante). No início da década de 1990, o sistema geral passou por uma reforma (Reforma Balladur), com a finalidade de aumentar sua capitalização. A conseqüência foi um aumento programado do nú- mero de anos de contribuição, que atingiu principalmente a fórmula de cálculo do benefício, deixando o critério de elegibilidade intocado. Outro aspecto característico do sistema é a multiplicidade de regimes, que combinam pilares públicos assistenciais e contributivos com pilares privados ocupacionais compulsórios de BD, o que torna a taxa de reposição extremamente elevada se considerarmos a pensão ocupacional. A multiplicidade de regimes torna o sistema muito complexo. O típico aposentado francês tem seus benefícios oriundos da combinação do regime geral básico e de um esquema complementar ligado à categoria socioprofissional a que pertença – Association de Régimes de Retraite Complémentaires (ARRCO) e Association Générale des Instituitions de Retraite des Cadres (AGIRC).2 Tanto o primeiro quanto o segundo pilar são típicos regimes de BD não capitalizados (ou seja, são pay-as-you-go). Além disso, existe uma apo- sentadoria mínima (means tested) para pessoas com mais de 65 anos sem renda suficiente (minimum vieillesse), mas cujos recipientes vêm se reduzindo ao longo do tempo com o aumento da generosidade do sistema geral.3 O segundo pilar compulsório é predominantemente contributivo. Pensões são computadas de acordo com um sistema de pontos. Pontos são acumulados durante a 2. Existiam cerca de 180 regimes complementares em 2005. Regimes especiais para trabalhadores agrícolas e por conta própria em geral estão entre os muitos casos particulares. Outros trabalhadores com regimes especiais incluem trabalhadores de minas, empregados de ferrovias, empregados de monopólios naturais (public utilities), entre outros. Existiam cerca de 120 primeiros pilares em 2005. Funcionários públicos não têm regimes especiais, pois a aposentadoria destes não tem base contributiva e é financiada exclusivamente por impostos gerais. 3. Em 1959, o número de elegíveis era de 2,55 milhões, tendo caído em 2005 para 1 milhão. Cap04.pmd 158 23/3/2007, 15:42
  • SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES 159 carreira do trabalhador de forma proporcional à contribuição. A taxa de contribuição é fixa e 1 euro de contribuição compra 1/SR pontos, onde SR significa salaire de référence. O salário de referência varia entre planos, e a pessoa acumula pontos ao longo da vida à medida que contribui para o sistema. O número de pontos acumu- lados é multiplicado por um coeficiente (valeur du point), definido anualmente. O cálculo do benefício no sistema geral resulta do produto de três fatores: o salário médio durante os melhores N1 anos da vida laboral do indivíduo; o número de anos trabalhados, N2, até um máximo de 37,5 anos; e uma razão α que repre- senta uma taxa de reposição sobre o salário prévio à aposentadoria. Em 1993, a reforma Balladur estabeleceu um cronograma de aumento gradual no número de contribuições requerido para obtenção do benefício máximo, N2, assim como do número de anos utilizado no cálculo do salário de benefício, N1, hoje de 40 anos. A taxa de reposição no sistema francês não é corrigida atuarialmente de forma a incentivar o adiamento do pleito do benefício. Como resultado, a taxa de parti- cipação na força de trabalho despenca após 60 anos, como visto nos gráficos 1 e 2. Tal como o sistema alemão, o sistema francês tem uma elevada taxa de reposição, contudo, com um perfil bem mais redistributivo, em função da presença de um pilar básico mais generoso. O seguro-desemprego na França tradicionalmente tem sido utilizado como ponte para aposentadoria por idade. Antes da reforma de 1983, era utilizado em larga escala como forma de aposentadoria precoce entre 60 e 65 anos. Com a regularização da idade de 60 anos como idade normal de elegibilidade, passou a ser usado como forma disfarçada de aposentadoria antes dos 60, com a complacência do governo. O caso mais óbvio ocorre com pessoas que perdem seu emprego após 58 anos de idade, que se tornam elegíveis para o seguro mesmo sem permanecer à procura de emprego, até que se tornem elegíveis para aposentadoria por idade, aos 60. Ou seja, na prática, essa provisão torna 58 anos a idade efetiva em que uma pessoa pode se aposentar, desde que comprove ter sido demitida pelo empregador. Para cobrir todas as elevadas despesas de seguridade social do sistema francês, as alíquotas são altas e têm estrutura complexa. O financiamento do sistema geral é feito através de uma contribuição de 6,55% sobre o salário de benefício (ou seja, com teto). O empregador contribui com 8,2% sobre o salário de benefício, mais 1,6% sobre a folha total. Em resumo, o sistema francês induz a aposentadoria precoce e está atuarialmente desequilibrado, e ambas as características resultam da ausência de vínculo direto entre contribuição e benefício. Reformas paramétricas que busquem recuperar tais características devem passar por dois aspectos cruciais: aumento da Cap04.pmd 159 23/3/2007, 15:42
  • 160 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA idade de aposentadoria e construção desde já de um trust fund que permita repartir os custos do ajuste entre as gerações. O sistema francês, contudo, é demasiado complexo, o que atrapalha inclusive discussões de reformas. Além disso, franceses prezam seu sistema previdenciário altamente redistributivo e generoso. Uma evi- dência ilustrativa da resistência às reformas tem sido a recente decisão do governo francês de subsidiar fortemente o aumento da taxa de fecundidade entre as francesas, em uma tentativa de incentivar hoje o nascimento do contribuinte de amanhã. 4.3 Japão: importantes lições sobre reformas possíveis sob estresse fiscal Se as atuais projeções demográficas do Japão forem mantidas, em 2050 a população do país estará de volta à casa dos 100 milhões (sendo hoje de 127 milhões). Em nenhum país industrializado a reversão demográfica tem sido tão rápida quanto lá. A taxa de dependência – relação entre a população com mais de 65 anos e a população entre 20 e 64 – em 1930 era de 10%, subiu gradualmente até alcançar 24% em 1995, e será de 48% em 2025. Como se não bastasse, o Japão também teve um problema de baby boom no pós-guerra, quando a taxa de natalidade era cerca de 40% mais alta do que nos anos que se sucederam. Com efeito, a despesa com benefícios previdenciários em 1994 já chegava a 17,8% do PIB em 1997, sendo metade disso na forma de despesas com benefícios e a outra metade na forma de seguro-saúde universal. A renda de benefícios repre- senta cerca de metade da renda entre as famílias cujo chefe tem mais de 65 anos. O programa previdenciário japonês consiste de uma pensão vitalícia e um seguro- saúde, ambos universais, cobrindo inclusive trabalhadores por conta própria e desempregados. Os benefícios cobrem 60% do salário ao longo da vida. Embora a previdência sem base contributiva exista desde a década de 1870, e a aposentadoria com base contributiva desde os anos 1920, até 1973 benefícios previdenciários eram relativamente baixos. A ampliação do escopo gerou desequilíbrios que, combinados com a crise dos anos 1990 e com o agravamento do envelhecimento da população, levaram a reformas de 1994 e de 2000. Empregados estão sujeitos a dois pilares. No primeiro pilar (Pensão Básica – Kiso Nenkin), os benefícios são vinculados ao número de contribuições, mas não ao valor delas, com idade mínima de 65 para acessá-los. O segundo pilar – Kosei Nenkin Hoken (KNH)4 – vincula mais fortemente contribuição e benefício e consiste no chamado “Seguro de Pensão do Empregado”. O beneficiário deve ter 60 anos, 4. Na realidade, existem oito esquemas alternativos para o segundo pilar, mas o KNH domina os demais, na medida em que 85% da força de trabalho estão filiados a esse esquema público. Empregados de governo, professores de escolas particulares e empregados em agricultura e atividades extrativas são cobertos por programas especiais fornecidos por “associações de ajuda mútua” (Kyosai-Kumiai), mas que na prática têm esquema muito parecido com o KNH. Cap04.pmd 160 23/3/2007, 15:42
  • SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES 161 independentemente de sexo, com 25 anos de cobertura. O valor do benefício, nesse caso, é calculado como uma média do salário mensal (líquido de taxas e contri- buições previdenciárias), ao longo de toda a carreira, multiplicado por um coefi- ciente determinado como uma função da idade do segurado e do número de meses de contribuição. Embora não se exija saída do emprego para receber os benefícios, indivíduos com menos de 65 anos são submetidos a teste de rendi- mento, sendo a pensão reduzida quando a renda total excede certos limites. A proporção com que o benefício é reduzido é uma função crescente da renda total do indivíduo. Trabalhadores por conta própria se beneficiam somente do primeiro pilar, com os mesmos critérios de elegibilidade (65 anos, e 25 anos de contribuição). Tais benefícios são financiados através de uma contribuição lump sum, ou seja, independente do salário. Um terço dos benefícios pagos pelo primeiro pilar é financiado pelo governo através de impostos gerais. Como na Europa, outros programas de suplementação de renda interagem com a previdência pública. Até 1998, indivíduos com idade entre 60 e 64 anos poderiam receber seguro-desemprego juntamente com aposentadoria do segundo pilar, o que tendia a aumentar os incentivos à saída da força de trabalho. Também um subsídio de 25% do rendimento laboral na idade de 60 anos é dado para idosos pobres a partir dessa idade. Exceto no caso dos trabalhadores por conta própria, benefícios em ambos os pilares, benefícios por invalidez e por viuvez são financiados mediante uma alíquota compulsória única de 8,25% sobre o salário bruto, sujeito a um mínimo e um máximo. Igual alíquota sobre a folha, com os mesmos limites máximo e mínimo, é paga pelos empregadores, totalizando 16,5% de contribuição. O sistema japonês não tem as benesses dos sistemas francês e alemão, mas o grave problema demográfico o tornaria insolvente, caso não contasse com recursos de impostos gerais. Em 1994, uma reforma aumentou a idade de elegibilidade para a pensão básica, de 60 para 65 anos, na prática imputando um custo de requerer o benefício antes dos 65, e alterou a base de cálculo do benefício previdenciário do pilar básico, passando a considerar o salário liquido dos contri- buintes correntes. Em 2000, uma nova reforma paramétrica foi implementada, estabelecendo uma redução de 5% dos benefícios do segundo pilar, além de um aumento gradual da idade de elegibilidade para os benefícios do segundo pilar de 60 para 65 anos a partir de 2013 até 2025. Adicionalmente, a substituição da indexação dos benefícios ao salário dos ativos, substituindo pelo índice de inflação, foi implementada em 2000, assim como a aplicação de testes de rendimento para Cap04.pmd 161 23/3/2007, 15:42
  • 162 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA altos salários de trabalhadores com idade a partir de 65 anos. Foi criado um meca- nismo pelo qual de cinco em cinco anos o sistema seja revisado, e os valores paramétricos ajustados a novas condições demográficas. De uma forma geral, o sistema de repartição japonês tem taxas de reposição mais baixas do que seus congêneres alemão e francês. Também incentiva menos a aposentadoria precoce, como mostrado no gráfico 1, e tem sido submetido a re- formas mais ambiciosas do que os demais. As reformas implementadas sinalizam para o curso dos acontecimentos futuros em países que tentarem manter o sistema de repartição combinado com BD. Não há como fugir de pesados custos de ajus- tamento, e a experiência japonesa nos ensina que tais custos, quando diluídos por um número maior de gerações, enfrentam menores resistências. Em função de tais ajustes, a partir de agora o Japão deverá estabilizar o déficit previdenciário no patamar atual. Nota-se, pela tabela 4, que as despesas com benefícios devem subir apenas 0,6% do PIB até 2050, apesar do forte impacto demográfico ainda por vir. Isso ocorrerá principalmente em função dos substanciais cortes de benefícios previdenciários por beneficiário. Tudo mais constante, a reforma japonesa levaria a uma futura redução dos benefícios previdenciários em 3,9% do PIB. 4.4 Estados Unidos: um sistema de benefício definido parcialmente capitalizado O sistema de repartição dos Estados Unidos é, de certa forma, um clássico pay-as- you-go, pagando benefícios definidos com função do salário de contribuição e do número de contribuições, com um pilar redistributivo, sem vínculo com contribuição (Old Age Assistance), que em média representa apenas 20% do salário médio da economia, e que é focado no idoso pobre (tabela 1). A riqueza previdenciária é apenas 7,3 vezes o salário médio da economia, sendo, portanto, uma das menores da OCDE, e o mesmo pode ser dito da taxa de reposição de apenas 51% do salário médio (tabela 2). Em função do porte relativamente menor do programa previdenciário americano, os problemas fiscais resultantes do impacto demográfico do baby boom são bem menores do que os de Japão, França e Alemanha. O sistema paga somente 4,4% do PIB de benefícios estritamente previdenciários (comparado com o dobro no Japão, e o triplo na Alemanha e na França). O aumento da taxa de dependência só levará a crescimento de 2,4% nesses benefícios até 2050, o que se compara com figuras quatro vezes maiores na França, e três vezes maiores na Alemanha (tabela 4). As distorções sobre o mercado de trabalho são mínimas (em contraposição com as elevadas perdas de peso morto na França e na Alemanha), principalmente porque a idade de elegibilidade mínima de Cap04.pmd 162 23/3/2007, 15:42
  • SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES 163 62 anos e esquemas de seguro-desemprego com fortes condicionalidades fazem com que as pessoas não se aposentem antes disso. Mais do que isso, de todos os sistemas de BD da OCDE, o americano é o mais próximo da justiça atuarial (gráfico 1). Algumas características específicas importantes fazem do sistema dos Estados Unidos um esquema de BD melhor que os dos outros três países analisados até aqui. Primeiro, o regime é parcialmente capitalizado, tendo sido acumulado um fundo lastreado por títulos públicos (trust fund) cujo rendimento financia parcial- mente os benefícios atuais. Segundo, os Estados Unidos adotam testes de rendi- mento (para a faixa de 62 a 65 anos de idade) no seu segundo pilar, mas sujeitos à devolução atuarialmente justa quando o indivíduo faz 70 anos. Terceiro, uma forte rede de incentivos fiscais à poupança previdenciária pode servir de experiência para países como o Brasil. Os Estados Unidos também adotam testes de rendimento, ou earnings tests. Um sistema desses, aplicado no Brasil, seria o equivalente a cortar benefícios de homens e mulheres que se aposentem precocemente por tempo de serviço, mas que continuem trabalhando. Nos Estados Unidos, tais cortes são reembolsados – corrigidos à taxa que garante neutralidade atuarial –, assim que a renda líquida de benefícios seja reduzida à zona livre de corte. Essa é uma diferença importante em comparação ao Japão, onde os benefícios não são sujeitos à devolução. Enquanto o modelo japonês aumenta o foco do segundo pilar no idoso pobre, o americano reduz a tributação implícita sobre a oferta de trabalho. Como funciona o trust fund ? Quando a arrecadação com a contribuição previdenciária é superior às despesas com benefício – o que tem ocorrido desde que o programa foi concebido –, o excesso é creditado ao fundo. Este é investido em títulos especiais do Tesouro dos Estados Unidos, e os juros são creditados em nome do trust fund. Tais superávits (constituídos da diferença entre receitas mais juros, menos benefícios) são contabilizados como off budget. O déficit on budget (constituído de despesas com outras transferências, gastos com juros da dívida mobiliária, e consumo do governo, menos outras receitas) é financiado com emissão de nova dívida que fica em poder do mercado ou é adquirida pelo trust fund. Economistas não acreditam em separações contábeis como aquelas tipica- mente observadas em esquemas de repartição. O que é contabilmente visto como dois orçamentos independentes é na realidade apenas separação formal, pois o processo político que decide a alocação dos recursos recebidos na forma de contri- buição é o mesmo que decide como vai ser gasta a receita com imposto de renda. Em outras palavras, existe uma enorme tentação dos políticos em verem o superávit off budget do trust fund como receitas sem destinação específica, motivados por Cap04.pmd 163 23/3/2007, 15:42
  • 164 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA todas as razões de economia política discutidas no capítulo 2. A microrreforma no sistema em 1983, que cortou benefícios e aumentou a contribuição, serve como exemplo da conexão entre um e outro orçamento. Motivada por projeções de eliminação do trust fund, a reforma foi seguida por aumentos substanciais do gasto do governo, levando a um déficit do orçamento unificado (FELSDTEIN; LIEBMAN, 2002). O valor do fundo previdenciário acumulado era de cerca de 13,5% do PIB em 2005. O superávit primário da previdência era de 0,6% do PIB. As projeções atuais do Congresso dos Estados Unidos (CBO, 2004) prevêem que os benefícios superem as receitas com contribuição a partir de 2020. Entre 2021 e 2025 o fundo previdenciário ainda crescerá porque a receita de juros ainda será maior do que o déficit primário entre contribuições e benefícios. A partir de 2025, o fundo começa a cair até sua completa extinção em 2052. Se isso ocorrer, a alíquota de contribuição terá de ser ajustada em 50% de seu valor atual, ou benefícios terão de ser cortados em 1/3, ou a separação entre os dois orçamentos será extinta, permitindo a cobertura do déficit via receitas gerais – situação de França, Japão e Alemanha. Para lidar com as perspectivas de déficit do sistema, a idade normal de elegibilidade tem sido ajustada gradualmente para 67 anos, sem contudo interferir na idade precoce (62 anos). Por último, vale considerar os incentivos fiscais à poupança previdenciária nos Estados Unidos, particularmente as Contas Previdenciárias Individuais – In- dividual Retirement Accounts (IRA).5 As IRAs foram instituídas nos Estados Unidos em 1974, para aqueles indivíduos que não tinham acesso a nenhum fundo de pensão fechado. As contribuições para a IRA eram dedutíveis do imposto de renda (reduziam a renda tributável) na fase de acumulação. Em 1998, foi criada a Roth IRA, contribuição esta não dedutível, mas que tem saque isento de imposto de renda, e também mantém a característica da IRA de não pagar imposto de renda sobre os juros compostos na fase de acumulação. O incentivo ao pilar privado nos Estados Unidos permite ao sistema estatal de BD manter-se em tamanho menor. Concluindo, embora o sistema tenha forte justiça atuarial, permite-se algum nível de redistribuição, com a taxa de reposição sendo de 61% para indivíduos ganhando metade da média salarial e 35% para aqueles ganhando 2,5 vezes a média (tabela 5). O acúmulo do fundo previdenciário torna o esquema estatal próximo de um regime capitalizado de BD, mas substanciais ajustes serão necessários para que o sistema volte a ser atuarialmente equilibrado. O desafio claro será sobre 5. Nos Estados Unidos, empregados também podem escolher uma conta de previdência em que parte do salário é diretamente deposi- tada pelo empregador, e usufruir de alíquota de imposto de renda reduzida (são os chamados planos 401k, instituídos em 1978). Cap04.pmd 164 23/3/2007, 15:42
  • SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES 165 qual geração incidirá o peso do ajuste. Até agora, os diversos conflitos existentes, entre pobres e ricos, velhos e jovens, têm adiado uma solução definitiva sobre quem custeará a transição para um sistema equilibrado. 5 SALVANDO O SISTEMA DE REPARTIÇÃO: SISTEMA PÚBLICO DE CONTAS CD NOCIONAIS Suécia e Itália têm sistemas previdenciários enormes e graves problemas demográficos. Em 2000, a Itália era o país com maior proporção de idosos no mundo, e a Suécia seguia os italianos de perto. Em 2030 a Itália terá 27% de sua população com mais de 64 anos, e a Suécia, 23%. Ao mesmo tempo, o sistema previdenciário italiano tem uma taxa de reposição de 88%. Uma reversão demográfica dessa natureza, acoplada a um programa de BD financiado por re- partição com tal gigantismo, deveria levar a um impacto fiscal de tal magnitude que inviabilizaria o Estado italiano. No entanto, a Itália em 2050 estará gastando com benefícios 0,3% do PIB a menos do que gasta hoje, pelas projeções da OCDE. A Suécia, por sua vez, estará gastando 1,6% do PIB a mais, o que é muito pouco comparado com o que França e Alemanha gastarão (ver seção anterior). Qual é o segredo? Suécia e Itália implementaram reformas que mantêm a característica de repartição, mas criam vínculos estreitos entre contribuição e benefício. Na seção anterior vimos os casos de crise no sistema de BD não capitalizado, especificamente os casos da Alemanha, do Japão, da França e dos Estados Unidos. Países com um sistema de repartição muito grande e desequilibrado podem optar por criar um sistema novo, equilibrado atuarialmente, baseado em CD. Sistemas de CD capitalizados estão muito sujeitos a riscos de mercado. Uma alternativa para sociedades muito avessas ao risco é a instituição de CD, mas com a manuten- ção da base de repartição, e, portanto, sujeita ao risco demográfico e de performance econômica do país. Isso pode ser feito através de contas nocionais previdenciárias, como feito na Suécia e na Itália, entre outros países. Nesta seção, fazemos uma análise dessa alternativa à luz da experiência sueca. O sistema previdenciário sueco que vigorava até o ano 2000 era um típico sistema de BD financiado com base em repartição. O sistema pagava benefícios generosos, e sua sustentação dependeria de um ajuste futuro da carga tributária de 18,5% para 30%. Em 2000, a Suécia modificou o sistema, transformando-o em um sistema de contribuição definida nocional (CDN). Cerca de seis anos depois, o sistema está sendo adotado por seis países (incluindo Itália e Polônia) e tem sido objeto de estudo de diversos especialistas no assunto. O sistema CDN tem a estrutura de um sistema canônico de contas individuais, no qual a contribuição é depositada em uma “conta”, e rende “juros”. A conta é Cap04.pmd 165 23/3/2007, 15:42
  • 166 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA fictícia, pois o dinheiro é destinado ao pagamento dos atuais benefícios. Ou seja, não existe um portfólio que lastreie a conta. E, conseqüentemente, o rendimento é estabelecido pelo governo com base em parâmetros que supostamente visem equilibrar benefícios e contribuições futuras. A mágica, portanto, consiste em criar, a partir da mesma base de repartição do sistema anterior, um vínculo forte entre contribuição e benefício. A taxa de juros fictícia é calculada com base em parâmetros estruturais da economia. Em um sistema de repartição, a taxa interna de retorno deve ser equi- valente à taxa de crescimento da população mais a taxa de crescimento da produ- tividade do trabalho. O sistema de contas nocionais aplica uma taxa nocional equivalente à taxa de crescimento do salário médio às contribuições individuais. Quando o indivíduo chega à idade de elegibilidade (61 anos), seu benefício anual consiste no valor de suas contribuições acumuladas mais juros nocionais, dividido pela expectativa de sobrevida aos 61 anos. Se ele decide se aposentar mais tarde, suas contribuições durante aquele ano são também acumuladas à taxa de juros nocional, e o resultado final no ano seguinte é dividido pela expectativa de sobrevida média aos 62 anos, e assim por diante. O valor encontrado é reajustado anual- mente pela inflação e, no caso da Suécia e da Itália, por uma taxa fixa que dá conta da taxa de crescimento do PIB no longo prazo (estimada em 1,6% no caso da Suécia e 1,5% no caso da Itália). O sistema é genuinamente de repartição. A esperança média de sobrevida não é baseada em estimativas forward looking, mas nas verdadeiras taxas de morta- lidade observadas no ano anterior. Para lidar com subestimativas da esperança de vida e em desvios da taxa de crescimento em relação às previsões, criou-se um trust fund que funciona como amortecedor. O regime sueco transfere para fora do sistema o financiamento de pensões por viuvez ou por invalidez. A incorporação de tais provisões complica demasia- damente a fórmula de cálculo, fazendo-o menos transparente, além de introduzir subsídios cruzados no esquema (entre casados e não-casados, trabalhadores em atividades de risco ou não), o que pode distorcer as decisões. Diversos motivos justificam o interesse acadêmico pelo sistema de contas nocionais. Primeiro, através de um artifício contábil, os reajustes de benefícios foram aparentemente isolados do processo de decisão política. Ao se fazer o acúmulo de juros sobre as contribuições de acordo com o crescimento do salário real, e ao se ajustar o benefício de acordo com a expectativa de sobrevida, as mudanças paramétricas necessárias para o equilíbrio atuarial do sistema são feitas automati- camente, e independentemente do processo político. Segundo, existe vínculo estreito Cap04.pmd 166 23/3/2007, 15:42
  • SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES 167 entre contribuição e benefício, reduzindo ao mínimo as distorções nas decisões individuais de oferta de trabalho vistas nos casos dos sistemas de BD, especialmente da França e da Alemanha. Terceiro, o sistema não está sujeito aos riscos de mercado e de crédito presentes nos desenhos baseados em contas individuais do tipo CD lastreadas por portfólio. Quarto, a taxa de administração das contas nocionais tende a ser mais baixa do que o padrão nos casos dos regimes de CD baseados em portfólio, em função da administração consolidada das contas. Apesar de grandes méritos, o sistema CDN tem alguns problemas. Primeiro, é um sistema de repartição, apenas com um vínculo direto entre contribuições e benefícios. Os sistemas francês e alemão também têm, através do mecanismo de pontuação, algum vínculo entre contribuição e benefício, embora o vínculo das contas nocionais seja mais estreito, dado que é sumarizado na forma de uma taxa de juros nocional comum a todos os indivíduos. Segundo, por ser um sistema de repartição, o modelo apresenta risco sistêmico, a não ser que a taxa de juros nocional seja alterada na medida em que previsões demográficas ou de crescimento do PIB não se realizem. Adicionalmente, e esse é o caso específico da Suécia e da Itália, ao determinar o crescimento do salário, e não da massa salarial, como base para a acumulação das contas individuais, o equilíbrio atuarial passa a depender de hipóteses quanto à participação da força de trabalho e do nível de formalização da mão-de-obra.6 Essa última incerteza, contudo, não é intrínseca às contas nocionais, podendo ser corrigida se as contas passarem a ser reajustadas pela taxa de crescimento da massa de salário. Para lidar com esse problema, o sistema CDN tem de formar um trust fund gerenciado pelo governo. Entretanto, isso gera os mesmos problemas de risco moral e de economia política dos sistemas de BD. Ou seja, embora o sistema esteja isolado do risco político na definição da taxa de acumulação dos saldos, a disponibilidade de grande trust fund torna o sistema sensível a pressões políticas no uso desses fundos. Terceiro, a conversão de um sistema BD público para um sistema CD público foi feita na Suécia através da fixação da taxa de contribuição, mantida em 18,5%. O sistema não prevê uma redução gradual da contribuição. O ajuste atuarial se dá através da adaptação dos benefícios à estrutura tributária, perpetuando uma alíquota elevada. Conseqüentemente, boa parte da renda previdenciária dos suecos e italianos ficará na forma anuitária. Mais importante, como a taxa de crescimento da massa salarial será no longo prazo menor do que a taxa de juros de longo prazo risk free, a manutenção do sistema previdenciário implica uma redução da renda permanente, 6. Este último é um problema mais sensível na Itália, onde o nível de informalidade da força de trabalho pode levar o sistema à bancarrota por causa da fórmula de reajuste de benefícios. Cap04.pmd 167 23/3/2007, 15:42
  • 168 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA que pode ser substancial. Para evitar que toda a renda previdenciária esteja acoplada a “ativos” de baixa rentabilidade, o programa sueco institui um sistema de contri- buição definida investment-based, como um segundo pilar. A taxa de contribuição compulsória de 18,5% do salário é dividida em 16% para alimentação do sistema de repartição nocional e 2,5% revertidos para contas individuais geridas pelo setor privado, com plena liberdade de alocação de portfólio e forte concorrência entre fundos. A Polônia, em contrapartida, define um primeiro pilar nocional, para o qual direciona 12,2% do salário bruto, e um segundo pilar CD baseado em portfólio, para o qual são transferidos compulsoriamente 7,3% do salário bruto. Contudo, trata-se de uma exceção, já que a maioria dos países que adotaram CDN não complementou o esquema com um CD baseado em portfólio, conforme mostra a tabela 7. Quarto, o sistema nocional é neutro do ponto de vista distributivo. A alteração dessa propriedade quebraria, contudo, seu principal atrativo, que é o vínculo entre contribuição e benefício. Assim, um mecanismo dessa natureza tem de ser acom- panhado de uma rede de assistência social que pode ser tanto parte de um primeiro pilar que pague benefícios mínimos (como no sistema inglês e australiano), ou totalmente separado do programa previdenciário (como feito na própria Suécia, que possui um vasto Estado do Bem-Estar). Um quinto problema reside na reforma previdenciária em situação de stress fiscal (VALDÉS-PRIETO, 2000). A Polônia, por exemplo, instituiu regimes nocionais quando seu sistema previdenciário de BD apresentava déficit corrente. A definição do sistema CDN garante o equilíbrio para os novos contribuintes, mas não resolve TABELA 7 Alíquotas em países com contas nocionais (Em %) Total Fração para Países Nocional CD - portfólio Itália 32,8 32,8 0,0 Quirguistão 29,0 29,0 0,0 a Letônia 33,0* 20,0 2,0 Mongólia 19,0 19,0 0,0 Polônia 19,5 12,2 7,3 Suécia 18,5 16,0 2,5 Fonte: Williamson (2004). a Na Letônia, 11% são utilizados para financiar o sistema antigo. Cap04.pmd 168 23/3/2007, 15:42
  • SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES 169 o problema dos benefícios assegurados pelo antigo sistema de BD. Na Polônia, que reformou seu sistema em 1997, o custo total do sistema antigo chegava a 19,3% do PIB. Para financiar tal sistema, poloneses pagavam cerca de 31% da massa de salário (alíquota nominal de 45%) na forma de contribuição previdenciária. A reforma reduziu a alíquota compulsória dirigida ao primeiro pilar nocional para apenas 12,2%, para novos contribuintes. Indivíduos entre 30 e 50 anos podem permanecer no sistema antigo, contribuindo com alíquotas mais altas. Contudo, o sistema antigo nesse caso só é viável com aportes do Tesouro e, no caso da Polônia, com receitas de privatização. A transição para um regime nocional na Letônia e no Quirguistão exigiu elevação da idade de elegibilidade por cinco e três anos, respectivamente, e mesmo nesse caso, na Letônia uma alíquota de 11% foi estipulada para financiar o sistema antigo (o que faz com que a alíquota total fique em 33%). Outro modo de colocar o quinto ponto é ressaltando que não se equilibra um sistema desequilibrado sem cortar benefícios ou aumentar contribuição. Como o sistema nocional cria um mecanismo que, se bem implementado, leva ao equi- líbrio no longo prazo, ele restringe a solução de desequilíbrios prévios a ajustes paramétricos que afetem diretamente as gerações sob o sistema antigo ou, alterna- tivamente, transfere o peso do ajuste para fora da alçada da agência previdenciária, via utilização de receitas de impostos gerais ou de privatização. Um sexto problema é que, embora isolado (de certa forma) do risco político, o CDN não está isolado do risco demográfico. Uma queda na taxa de natalidade ou um aumento da longevidade reduz a taxa de retorno nocional, agravando a redução de poder de compra das gerações afetadas. Sistemas nocionais, portanto, não eliminam a perda de peso morto associado a uma taxa interna de retorno baixa, comparada aos dividendos acumulados a partir de uma conta individual verdadeiramente lastreada por portfólios. O fato de que a produtividade do trabalho e o crescimento populacional em economias maduras tendem a ser inferiores à taxa de juros faz com que haja perda de peso morto. Ou seja, o retorno privado dos depósitos na conta nocional inferior ao custo de oportunidade implica uma tribu- tação sobre o salário, o que distorce a decisão entre lazer e trabalho ao longo da vida – e não somente às vésperas da aposentadoria. 6 CAPITALIZANDO O SISTEMA: DILEMAS E DESAFIOS Sistemas de repartição foram adotados em larga escala no mundo após a Segunda Guerra Mundial, no bojo da grande expansão das transferências governamentais e do surgimento do Estado do Bem-Estar. O baixo dinamismo econômico e a elevada Cap04.pmd 169 23/3/2007, 15:42
  • 170 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA carga tributária na maior parte dos países que compraram a valor de face o Estado provedor geraram a onda revisionista dos anos 1980/1990. Especificamente no caso do debate sobre sistemas previdenciários, os modelos alternativos pertencem justamente àqueles países que não adotaram o regime de repartição, ficando apenas no primeiro pilar redistributivo básico. Nesta seção, discutem-se os casos da Irlanda e da Austrália, ícones do que há de mais liberal em matéria de previdência. O que há de comum nesses dois modelos? A existência de um primeiro pilar redistributivo, e com suficiente amplitude. A Irlanda tem apenas esse pilar básico, ao passo que a Austrália acrescentou, na década de 1980, um segundo pilar compulsório de contas individuais capitalizadas, vinculadas ao empregador. Por esse último aspecto, a Austrália servirá como benchmark na análise da seção. É necessário, antes de prosseguir, deixar claro que os países em questão nunca tiveram sistemas de repatição, e, portanto, não houve custos de transição na sua adoção, como no caso dos países que adotaram CD (nocional ou capitalizada) a partir de sistemas desequilibrados. No caso da Irlanda, o primeiro pilar paga um benefício uniforme, que não depende do salário de contribuição, mas apenas do número de contribuições. O valor do benefício, que pode ser pleiteado a partir dos 65 anos de idade, era equi- valente, em termos nominais, a 30% do salário médio da economia em 2005. Existe também um programa de renda mínima para o idoso com mais de 66 anos, para indivíduos com insuficiente estoque de ativos. Ambos os benefícios são rea- justados pelo crescimento do salário médio da economia. No caso da Austrália, a pensão básica universal é sujeita a testes de rendi- mento. O valor do benefício é reajustado duas vezes ao ano com base na taxa de inflação, de forma a manter-se em cerca de 25% do salário médio da população economicamente ativa (PEA). Suplementação adicional é destinada à compra de medicamentos, ao pagamento de salário de enfermeiro (day care), ao pagamento de aluguel de moradia, e ao financiamento da assinatura de telefone, o que acaba dobrando o benefício de aposentadoria. A pensão é disponibilizada para homens acima de 65 anos e mulheres acima de 60 anos,7 podendo ser diferida por no máximo cinco anos. O benefício é reduzido se o valor dos ativos (excluída a moradia própria) atingir um determinado limiar. Os benefícios são cortados em 0,3% para cada dólar australiano de ativos exce- dentes ao valor de teste. Os limites em que o corte de benefícios começa a operar são altos e existe substancial oportunidade de arbitragem quanto à composição da 7. A elegibilidade das mulheres tem sido aumentada gradualmente para 65 anos até 2014. Cap04.pmd 170 23/3/2007, 15:42
  • SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES 171 riqueza de forma a tornar-se elegível ao benefício. Por exemplo, australianos têm considerável parcela de seu portfólio em imóveis, o que resulta, em parte, da exclusão do investimento imobiliário na definição do acesso ao programa de renda mínima para o idoso. O valor do benefício (não o acesso, como no programa de renda mínima irlandês) também é sujeito a teste de rendimentos (earnings test). Benefícios são reduzidos em 50 centavos para cada dólar que excede determinado valor relativa- mente baixo. Na Austrália, diferentemente dos Estados Unidos, a redução do benefício é permanente, o que, por um lado, gera efeitos fiscais positivos, mas por outro leva a distorções no mercado de trabalho a partir da idade de aposentadoria. O teste de rendimentos é a principal causa de redução de benefícios na Austrália, e confere uma característica fortemente redistributiva ao sistema. Como visto no capítulo 2, programas que contêm apenas um pilar básico podem estar sujeitos a falhas no mercado de anuidades (annuities), na medida em que a adesão voluntária a esquemas de previdência privada revelaria uma expecta- tiva maior de vida. Na Irlanda, como não existe qualquer compulsoriedade em relação a um segundo pilar, apenas 50% da força de trabalho contribuem para algum fundo de pensão ocupacional. Na Austrália, em função de baixas taxas de poupança da economia e baixas taxas de adesão a esquemas voluntários, iniciou-se na década de 1990 um sistema de contribuições compulsórias mínimas, feitas diretamente pelo empregador, em uma conta individual em um fundo privado (superannuation fund) escolhido pelo empregado. Inicialmente, essa contribuição foi definida em 5% do salário, e foi aumentando até atingir 9% em 2002. Contri- buições de trabalhadores por conta própria são voluntárias. Em 1995, o grau de cobertura do sistema atingia 92% da força de trabalho (97% dos trabalhadores do setor público e 89% dos trabalhadores do setor privado), e era responsável por 5,6% do custo de contratação incorrido pelo empregador. A indústria de fundos é segregada da indústria de bancos, sendo sujeita a relativamente pouca regulação. As únicas restrições existentes quanto ao portfólio das contas individuais referem-se à proibição relativa ao investimento em securities emitidas pelo empregador que sustenta o fundo, e em relação a investimento no setor imobiliário, em ambos os casos com a finalidade de forçar diversificação de risco. Benefícios não estão disponíveis para o beneficiário até 55 anos de idade. Existe legislação atual propondo o aumento da idade para 60 anos em 2025. Não existe qualquer restrição sobre a forma de saque do fundo, e tradicionalmente a forma mais comum tem sido através de um saque único (lump sum) do que estiver na conta na idade de aposentadoria. O governo tem tentado encorajar as pessoas Cap04.pmd 171 23/3/2007, 15:42
  • 172 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA a sacar os recursos sob a forma de perpetuidades, através de tratamento tributário preferencial, mas sem qualquer sucesso. Alguns aspectos do sistema australiano chamam a atenção e merecem dis- cussão. O sistema australiano de contas individuais é talvez o menos regulado do mundo. As contas são geridas por instituições privadas, e o portfólio de cada conta é de escolha do trabalhador. Não existe qualquer restrição quanto à forma em que o fundo deve ser sacado, e se através de um lump sum ou através de perpe- tuidades. Ou seja, não há regulação nem quanto à fase de acumulação nem quanto à fase de saque do fundo. Qual a quantidade ótima de regulação de um sistema de contas individuais? Como tal sistema deve ser combinado com garantias de rentabilidade mínima dadas pelo Tesouro, sem que tais garantias prejudiquem a funcionalidade do sistema de contas individuais? O mercado de perpetuidades na Austrália é pequeno, e a maioria dos aposentados escolhe a opção de saque integral de suas contas. Alguns autores suspeitam que a baixa adesão à perpetuidade seja função da presença de um forte primeiro pilar. De fato, em países com programas menos significativos de renda mínima para idoso, não há tanta diferença nas características observáveis entre pessoas que compram perpetuidades e pessoas que não compram, como em Cingapura (DOYLE; MITCHELL; PIGGOTT, 2001). Ou seja, ao combinar um programa público de renda vitalícia com elevado grau de cobertura, com uma política de laissez faire quanto às regras de saques nas contas individuais, o regulador australiano encarece substancialmente os produtos anuitizados e induz os agentes a sacarem de suas contas individuais na forma de lump sum. Esse fato tem diversas repercussões. Em termos de impactos sobre o bem- estar, o sistema não exerce a função de proteger suficientemente contra o risco de vida longa, colocando sobre o governo a responsabilidade de prover nesses casos – através do programa, ou seja, um caso clássico de risco moral. Adicionalmente, a presença de critérios de elegibilidade para o programa de renda mínima que inclua asset tests aos 65 anos de idade incentiva as pessoas a destruir riqueza na forma de investimentos financeiros, transformando-os em consumo ou em investimento imobiliário (em grande parte fora do limite, e com tratamento tributário especial) assim que tenham acesso a saques. Esse é um outro mecanismo pelo qual o pro- grama de renda mínima estimula os saques na forma de lump sum, transferindo para o governo o ônus da provisão em caso de vida longa. O efeito dos substanciais saques nas contas individuais tem sido que o fluxo líquido de contribuições não aumentou após a instituição da compulsoriedade, situando-se em torno de 1,2% do PIB (EDEY; SIMON, 1998). No entanto, o estoque Cap04.pmd 172 23/3/2007, 15:42
  • SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES 173 de ativos dos fundos tem aumentado principalmente em função da elevada rentabi- lidade real média dos fundos (cerca de 4% ao ano, em média, desde sua criação). A indústria de fundos é bastante concentrada e existem limitações à migração entre fundos, com base no argumento de que isso inflaria custos administrativos. Variedade de produtos oferecidos, número de contas ativas como percentual do total de contas e outras fontes de diferenciação tornam, contudo, comparações internacionais extremamente difíceis (MITCHELL, 1998). Porém, podem ser obser- vados alguns padrões de comparações internacionais entre sistemas semelhantes. Primeiro, existe um claro trade-off entre liberdade de escolha de fundos e de composição do portfólio e custos administrativos. Existe evidência em estudos de casos de que gastos com propaganda puxam os custos administrativos, quando se permite “excessiva” mobilidade entre os fundos. Economias de escala na gestão de fundos de pensão fazem com que sistemas de previdência mais concentrados tendam a apresentar menores custos administrativos. Cingapura, por exemplo, tem um sistema de contas individuais administrado inteiramente por uma agência governamental (Central Provident Fund), responsável pela administração do programa, incluindo a arrecadação das contribuições, o pagamento dos benefícios e a custódia dos ativos que lastreiam o fundo. Sistema semelhante é administrado pelo governo da Malásia. Não coincidentemente o custo de administração nesses dois países gira em torno de 0,2% dos ativos acumu- lados (EDWARDS, 1998), comparados a 1,5% na Austrália (CLARE, 2001). Contudo, diferentemente dos superannuation funds, os ativos dos Provident Fund resumem-se a títulos públicos, o que gera economias substanciais em taxa de administração mas não permite um melhor matching entre risco e retorno. Conseqüentemente, tais fundos oferecem taxas de retorno muito baixas.8 A regulação da forma com que saques das contas individuais serão permitidos é de crucial importância na proteção contra riscos de longevidade. O sistema australiano ainda está longe do ideal nesse aspecto, na medida em que permite a opção de lump sum sem qualquer restrição. Em Cingapura, a única opção existente é a compra de perpetuidade, seja através de uma companhia de seguro de vida privado, seja através da própria agência governamental que administra as contas individuais (SSTW, 2004). No Chile, é obrigatória a compra de uma perpetuidade até o valor de 120% da renda mensal garantida (renda mínima). Dessa forma, permite-se ao cotista um ajuste, após a aposentadoria, para a proporção ótima de 8. Naturalmente, fundos centralizados estão sujeitos aos mesmos riscos políticos importantes mencionados no caso de sistemas BD capitalizados, já que a escolha de ativos pode estar sujeita a outros critérios além da maximização do valor presente dos benefícios. Cap04.pmd 173 23/3/2007, 15:42
  • 174 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA renda anuitizada e, mais importante, evita-se que o cotista dilapide seu próprio patrimônio a fim de tornar-se elegível para o programa de renda mínima (WALLISER, 2000). Por último, o funcionamento eficiente do mercado de perpetuidades depen- derá da disponibilidade de títulos de longo prazo indexados à inflação, nos quais o saldo das contas individuais no momento da aposentadoria possa ser convertido com baixo custo de transação. Em países desenvolvidos, a evidência de existência desse mercado é bastante heterogênea, e depende principalmente de o governo ter parte da dívida pública indexada à taxa de inflação. No Reino Unido, por exemplo, tais títulos compõem parte substantiva da dívida do Tesouro, ao passo que nos Estados Unidos títulos públicos nesse formato são praticamente inexistentes. Isso faz com que o prêmio do seguro contra inflação cobrado no mercado de perpetui- dades seja em torno de 15% nos Estados Unidos e 10% no Reino Unido. O custo de proteção contra a inflação será um fator crítico no desenvolvimento de um mercado de perpetuidades em qualquer país que queira instituir um sistema de CD eficiente. 7 COMO COMBINAR EFICIENTEMENTE PILARES PÚBLICOS E PRIVADOS? O Reino Unido é um dos poucos países da Europa, entre aqueles com sistemas de repartição, que não passa por sérios problemas no seu sistema previdenciário. Parte disso se deve a uma transição demográfica mais amena do que em outros países, e ao fato de que a taxa de reposição dos benefícios previdenciários em relação ao salário médio é relativamente baixa. A análise das tabelas deste capítulo mostra que a riqueza previdenciária representa somente 7,1 vezes o salário de contribuição (o menor da amostra de países da tabela 2), e taxa de reposição média de 47,6%. Por conseguinte, a razão de benefícios como proporção do PIB é de apenas 4,3%, sendo o menor da amostra de países da tabela 4 que possuem sistema BD (a Austrália gasta apenas 3% do PIB, mas não possui sistema BD público). Apesar da baixa taxa de reposição, o sistema público tem elevada taxa de reposição para indivíduos na linha da pobreza. Considerando-se conjuntamente o primeiro pilar redistributivo e o segundo pilar BD, a taxa de reposição é de 78,4% para indivíduos ganhando ½ do salário médio da economia, caindo monotonicamente, e representando somente 30% do salário pré-aposentadoria de indivíduos que ganham duas vezes o salário médio da economia. O sucesso inglês pode ser atribuído às reformas feitas na década de 1980, assim que os primeiros sinais de fadiga do sistema previdenciário começaram a aparecer. A resposta inglesa à crise do welfare state chamava-se Margareth Thatcher. Cap04.pmd 174 23/3/2007, 15:42
  • SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES 175 Contudo, o grande mérito da sociedade inglesa foi eleger governantes que optaram por manter e, mais importante, aprofundar as reformas iniciadas por Thatcher. O sistema se baseia em um esquema de dois pilares. O primeiro pilar inglês resulta da composição da Pensão Básica Estatal – Basic State Pension (BSP) – com a Renda Mínima Garantida – Minimum Income Guarantee (MIG). O segundo pilar, contudo, é o que há de mais interessante, podendo ser fornecido de forma concorrente por governo, empregadores, ou por instituições financeiras. Profundas reformas foram feitas no sistema estatal, que reduziram sua atratividade para indi- víduos de renda média e alta, mas mantiveram seu caráter de seguro contra longevidade para pessoas mais pobres. Tanto o primeiro quanto o segundo pilar estatal são financiados mediante uma contribuição única, a National Insurance Contribution (NIC). O primeiro pilar tem dois componentes, o BSP, que é uma parte lump sum (com fraca dependência da contribuição), e o MIG, uma parte lump sum sujeita a testes de rendimento. O BSP consiste em uma renda mensal equivalente a cerca de 15% do salário médio da força de trabalho em 2003, reajustada pela inflação. O acesso ao benefício máximo depende de contribuições feitas (ou créditos recebidos) em 90% da vida laboral, o que implica contribuições feitas durante 44 anos para homens e 39 anos para mulheres (à medida que mulheres passem a se aposentar com 65 anos, como veremos adiante, a exigência para as mulheres se igualará aos homens). Contudo, o sistema concede isenção de anos de contribuição, na forma de créditos, para desempregados, ou doentes, ou inválidos. Também a não parti- cipação na força de trabalho causada pela presença de crianças em casa recebe créditos para a aquisição da pensão básica (Home Responsibility Act, 1978). Tony Blair introduziu, em 1999, o MIG, uma suplementação adicional para pessoas de baixa renda, cujo valor é de cerca de 20% do salário médio, reajustados pelo crescimento da massa salarial. Sendo o BSP reajustado pela inflação, a taxa de reposição em relação ao salário tem caído ao longo do tempo, devido ao cresci- mento da produtividade do trabalho (nos anos 1980, correspondia a cerca de 20% do salário médio da força de trabalho), enquanto o MIG acompanha o cres- cimento da produtividade. O segundo pilar tem passado por importantes transformações depois de Tony Blair e, por isso, uma breve resenha histórica permite entender melhor sua com- posição. Foi criada em 1978 uma pensão estatal com base em repartição e BD, chamada State Earnings-Related Pension Scheme (SERPS). Esta pagava a um in- divíduo 25% do salário médio, calculado a partir dos melhores 20 anos da vida laboral. Rendimentos ao longo da vida eram reajustados pela taxa de crescimento Cap04.pmd 175 23/3/2007, 15:42
  • 176 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA da massa salarial até a idade de aposentadoria (60 anos para mulheres e 65 para homens), e benefícios eram reajustados pela inflação a partir da aposentadoria. Viú- vas (ou viúvos) poderiam herdar 100% dos benefícios do esposo (ou esposa). Indivíduos podiam substituir os benefícios do SERPS (contract out) por esquemas ocupacionais de pensão, desde que estes garantissem pelo menos o valor dos bene- fícios do esquema estatal. A exigência implicava a impossibilidade de criação de pensão ocupacional baseada em CD, mas apenas sistemas de BD. Em troca, a contribuição previdenciária para o governo seria reduzida (a idéia é que financiasse somente o pilar básico). Em face dos problemas fiscais decorrentes da configuração original do SERPS, o período dos governos conservadores (Margareth Thatcher e John Major) foi marcado por mudanças fundamentais no sistema, caracterizadas por dois objetivos básicos: reduzir os custos fiscais do sistema público e tornar mais eficientes os mecanismos privados substitutos. Embora o primeiro objetivo tenha sido larga- mente alcançado, o segundo foi objeto de importantes correções adicionais por Tony Blair, sendo ainda causa de preocupações, como veremos. Em relação às reformas previdenciárias de natureza fiscal feitas no período dos governos conservadores, as mais importantes foram a) a instituição de reajuste pela inflação tanto de benefícios quanto dos salários de contribuição ao longo da vida (Social Security Act ,1980); b) a instituição de um cronograma de dez anos de aumento da idade de elegibilidade da mulher de 60 para 65 anos, começando em 2010 (Pension Act, 1995); c) redução dos benefícios do SERPS de 25% da média dos melhores 20 anos de salários para 20% da média salarial ao longo de toda a vida laboral, começando em 1999 e sendo gradualmente implementado por um período de dez anos (Social Security Act, 1986); e d) redução, a partir de 2001, da pensão por viuvez, de 100% para 50% do benefício original (Social Security Act, 1986). O efeito estimado do corte de despesas com SERPS uma vez que todas essas provisões estivessem ativas é de cerca de 2/3 dos gastos no nível prévio à reforma (BLAKE, 2002). Como um corte fiscal de tanta intensidade conseguiu reunir apoio político para ser implementado? Por duas principais razões: primeiro, porque foi progra- mado com cerca de dez anos de antecedência, e, uma vez iniciada, a transição dura dez anos. O gradualismo diluiu o efeito entre diversas gerações envolvidas, o que permitiu reduzir resistências. A antecedência reduziu o valor presente da perda de renda previdenciária para as gerações de eleitores, transferindo parte do ajuste para não-eleitores (ou, de outro modo, retirou o peso da reforma sobre grupos de idosos – com forte poder de lobby – para indivíduos de meia-idade, atenuando a Cap04.pmd 176 23/3/2007, 15:42
  • SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES 177 resistência a reformas). Segundo, porque, ao programar com tanta antecedência as mudanças no SERPS, um outro conjunto de políticas foi desenhado, objetivando aumentar a atratividade de esquemas privados de forma que, no momento em que as reformas realmente começaram, a atratividade do SERPS já era bastante reduzida para uma fração substancial da população. A partir de 1999, já na administração trabalhista, o SERPS começa a perder sua característica contributiva, sendo substituído pela “segunda pensão estatal” – State Second Pension Scheme (S2P). Depois do grande ajuste fiscal do período conservador, as reformas de segunda geração de Blair visavam aumentar o foco da intervenção pública, reduzindo sua atratividade para indivíduos que potencial- mente poderiam migrar para o sistema privado. Nesse novo desenho, foi eliminada a vinculação entre contribuição e benefício, fazendo-o um lump sum, como no caso da BSP. O S2P foi criado para tornar o sistema público menos atraente para as classes média e alta, e um seguro efetivo contra choques de renda permanente ao conceder uma elevada taxa de reposição (maior do que a do SERPS) para indivíduos mais pobres. A taxa de reposição, que era de 20% no SERPS, passa a ser função da renda, sendo de 40% para indivíduos com renda anual inferior a £9500 por ano, entre 40% e 20% para indivíduos com benefícios entre £9500 e £21600, e de 20% para os demais. A partir de 2007, o benefício nominal seria desvinculado do salário, embora a contribuição permaneça vinculada a este, o que tornaria a taxa de reposição menor do que 20% para salários mais altos. O princípio básico da substituição do SERPS pelo S2P foi permitir que fornecesse o seguro contra vida longa para os pobres, e deixasse que os menos pobres escolhessem o seguro privado. Assim como no caso das reformas de primeira geração, Blair seguiu o exemplo bem-sucedido de Thatcher e conseguiu a aprovação do parlamento graças ao gradualismo das reformas (com dez anos de phase in). Como já dito, um elemento fundamental da atratividade das reformas foi o desenho de opções privadas ao esquema estatal que consistiam em melhor match para as classes média e alta. Desde 1978, já havia provisão que permitia aos beneficiários optarem por substituir o SERPS por esquemas de pensão ocupacional. O governo conservador tomou uma série de medidas para aumentar a atratividade da troca, permitindo a indivíduos trocarem o SERPS por esquemas baseados em CD (Social Security Act, 1986), na prática suspendendo exigência, que até então vigorara, quanto à equivalência com o SERPS. Em troca, o governo colocava parte da contribuição individual no fundo de pensão escolhido, na forma de de- volução sobre parte da NIC paga (tax rebate). Dado que o pagamento era generoso, isso gerou uma enorme acumulação dos fundos privados. O governo forneceu Cap04.pmd 177 23/3/2007, 15:42
  • 178 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA bônus especiais na forma de devolução extra de 2% da NIC entre 1988 e 1993, e a partir de 1993 forneceu incentivos adicionais de 1% para indivíduos com mais de 30 anos de idade, para desencorajá-los a recontratar o SERPS. O efeito de todos esses incentivos foi a implementação extremamente onerosa para os cofres públicos, em um primeiro momento, do sistema privado. O benefício foi a popularização de tais esquemas. O sistema privado, que até 1986 era formado somente por fundos ocupacionais de BD, passa então a constituir-se também de fundos privados orga- nizados por instituições financeiras – Personal Private Scheme (PPS) –, na medida em que o governo passou a permitir a migração do SERPS e das poupanças ocupacionais para contas individuais privadas, sem vínculo ocupacional. O sistema é fortemente regulado, tendo o fundo ocupacional de se encaixar em um de quatro tipos,9 e o fundo gerido por instituição financeira precisa se inserir em três formas alternativas.10 A introdução do segundo pilar privado sofreu toda sorte de problemas rela- cionados ao elevado custo de administração, aos problemas de risco moral associados à compra de anuidade, e exigiu criatividade dos policy makers no desenho de me- canismos regulatórios que ensejassem eficiência. Na introdução das PPSs, em 1986, uma provisão forçava a compra de uma anuidade no momento da aposentadoria. Em 1995, essa provisão foi relaxada, ao permitir-se o adiamento da obrigatoriedade até os 75 anos. Em relação à regulação quanto à fase de acumulação, a talvez excessiva desregulamentação inicial em relação ao portfólio dos fundos levou à falência de um importante fundo de pensão. Como resposta, em 1995, o governo criou um fundo de compensação operado pelo Bureau de Compensação de Pensões, e passou a exigir limites mínimos de recursos líquidos pelos fundos. 9. O Contracted-Out Salary-Related Scheme (COSRS) é um BD tradicional que deve garantir um benefício pelo menos tão elevado quanto o SERPS, sendo um sistema remanescente da reforma de 1978. O Contracted-Out Money-Purchase Scheme (COMPS) é um CD que exige contribuições individuais pelo menos tão grandes quanto o tax rebate governamental decorrente da substituição do SERPS. O Contracted- Out Mixed Benefits Scheme (COMBS) é um BD que permite uma combinação entre benefícios mínimos e contribuições mínimas para poder substituir o SERPS. O Contracted-Out Hybrid Scheme (COHS) fornece pensões usando uma combinação de elementos BD e CD. Em todos esses esquemas, existe provisão para contribuições voluntárias além da regulamentar até determinados limites. Além disso, podem existir fundos ocupacionais que se constituam como terceiro pilar, desde que desenhado em duas formas alternativas. O Contracted-In Salary-Related Scheme (CISRS) é um plano BD que fornece uma pensão associada ao salário, em adição a um segundo pilar estatal. Ou seja, é um clássico fundo de pensão ocupacional como temos no Brasil. O Contrated-In Money Purchase Scheme (CIMPS) é um plano CD que suplementa a pensão do SERPS. 10. Esquemas de pensão privada administrada por instituições financeiras podem ser de três tipos: o chamado esquema de pensão pessoal ou Personal Pension Schemes (PPS); o PPS agrupado – tendo sido estes dois primeiros criados sob a gestão conservadora; e a recente criação de Tony Blair, o Stakeholder Pension Scheme (SPS). O PPS pode ser de dois tipos, a chamada “Appropriate PPS”, que constitui um esquema no qual o indivíduo não contribui diretamente para a conta individual, e os aportes se resumem ao tax rebate do governo e à contribuição patronal. Uma segunda conta, com as mesmas características da primeira, é formada dos aportes individuais até o limite de isenção de rendimentos pela receita federal. O PPS agrupado se trata de uma PPS para empresas com poucos empregados, que agrupa todas as contas individuais de forma a reduzir os custos administrativos do sistema. Cap04.pmd 178 23/3/2007, 15:42
  • SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES 179 Nesse âmbito, cabia às reformas de segunda geração do Governo Blair melhorar o sistema regulatório das pensões privadas e reduzir os incentivos fiscais concedidos na fase de implantação. Embora o sistema privado seja hoje bastante atraente para indivíduos de renda média e alta com vínculo empregatício, trabalhadores por conta própria permanecem sem boas opções além do mínimo garantido pelo pilar básico. Cerca de 50% dos trabalhadores por conta própria, ou seja, cerca de 5% da força de trabalho inglesa permanecem tendo somente o pilar básico como fonte de renda de aposentadoria (exclusive poupança individual). Uma potencial fonte de rejeição aos esquemas privados geridos por instituições financeiras (única opção privada para quem não tem vínculo empregatício) é a elevada taxa de administração. Em 2001, criaram-se as Stakeholder Pensions (SPS), que são arranjos coletivos formados por qualquer organização social (sindicatos, associações profissionais, entre outras), instituição financeira, ou empregador. Devem ser esquemas CD, tal e qual as PPSs, mas têm a vantagem de precisar obedecer a regras referentes ao nível e à estrutura das taxas de administração, e quanto à portabilidade plena dos recursos do beneficiário. Além da criação das SPSs, passou-se a permitir que indi- víduos sacassem, no momento da aposentadoria, 25% dos recursos em conta na forma de lump sum. Concluindo, o sistema inglês combina eficientemente esquemas privados e públicos, e oferece uma larga escala de opções para um bom matching entre poupador e esquema de pensão. A existência de um primeiro pilar praticamente universal concede um seguro básico fundamental para reduzir a exposição ao risco resultante da escolha pelo poupador de um esquema privado. O fato de haver poucas opções para aposentadoria precoce, com idade de elegibilidade firme em 65 anos, reduz substancialmente as distorções no mercado de trabalho resultantes dos esquemas europeus estatais. A relativa portabilidade entre fundos ocupacionais, e principal- mente a possibilidade de opção de contas individuais CD, conferem flexibilidade ao mercado de trabalho, reduzindo o custo de mudança de emprego. O foco das reformas futuras deve ser na direção da racionalização das regras do pilar básico, em função de duas pensões concorrentes, e principalmente na direção de tornar mais eficientes as contas individuais de contribuição definida geridas pelas instituições financeiras. Por último, e principalmente, a Inglaterra deve ser seguida como exemplo quanto à forma com que reformou profundamente e de maneira planejada seu sistema previdenciário. Em cerca de 30 anos, o segundo pilar inglês passou de um sistema de repartição desequilibrado e com falta de foco, para um sistema equili- brado e focado. Ao mesmo tempo, tornou o sistema privado ocupacional com- pulsório o elemento fundamental de sua estrutura previdenciária. Cap04.pmd 179 23/3/2007, 15:42
  • 180 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA 8 CONCLUSÃO Neste capítulo, foi apresentada a experiência de países industrializados com a pre- vidência social. Regimes são predominantemente de BD não capitalizados, e a maior parte dos países tem um primeiro pilar redistributivo. Mudanças demográficas, como o envelhecimento da população, colocam limites na natureza de repartição da grande maioria dos países. Além disso, esquemas de BD em con- junto com programas de seguro-desemprego potencialmente distorcem as decisões de oferta de trabalho de homens e mulheres. Saída precoce da força de trabalho, combinada com o aumento da taxa de dependência, levará os sistemas previdenciários à insolvência caso reformas substanciais não ocorram. A sobrevivência de sistemas de repartição dependerá de algumas medidas fundamentais. Sem exceção, todos os países analisados aqui tomaram medidas nos últimos anos que reduzem o desequilíbrio atuarial da previdência. A opção predominante é pelo corte do valor presente das despesas previdenciárias através da combinação de: a) aumento da idade de elegibilidade para aposentadoria (como em Estados Unidos, Inglaterra, Alemanha); b) indexação dos benefícios previdenciários pela inflação, e não pela massa salarial (como feito por França e Inglaterra); c) eliminação da diferença na idade mínima entre homens e mulheres, como em todos os países da OCDE, com a exceção de Polônia e Suíça; e d) utilização da inteira vida útil do trabalhador como base de cálculo do benefício, e não dos últimos anos da vida laboral, como em quase todos os países da OCDE. Em vez de perseguir o equilíbrio atuarial do sistema como um todo, uma alternativa que tem sido adotada por alguns países é o aumento do vínculo entre contribuição e benefício ao nível individual, ou seja, vinculando cada real de con- tribuição ao direito a um real de benefício, em valor presente. Alguns países têm tentado vincular contribuição e benefício, mantendo o sistema de BD. Fazem-no através de um esquema de pontos, como França e Alemanha, e de certa forma têm fracassado em evitar déficits atuariais. Por outro lado, sistemas atuarialmente jus- tos têm sido instituídos por Itália e Suécia, através das contas nocionais. Tal opção implica o abandono do BD e a adoção de CD, pela qual todo ou parte substancial do risco demográfico é transferido para o “poupador”. Ou seja, na hipótese de má performance econômica ou demográfica, o corte de despesas com benefícios é imediato e independe da escolha dos burocratas, do eleitor mediano, ou dos lobbies dos diferentes grupos envolvidos. O sistema se equilibra automaticamente sem interferência do processo político. A não adoção do sistema de repartição tem sido a escolha de uma minoria de países, como Irlanda e Austrália, que optaram por um pilar básico de renda mínima Cap04.pmd 180 23/3/2007, 15:42
  • SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES 181 grande o suficiente para proteger os mais pobres na velhice, deixando aos demais a opção (no caso da Irlanda) ou a obrigação (no caso da Austrália) de poupar para aposentadoria em um fundo de CD (predominantemente ocupacional). A regulação inadequada, contudo, pode levar a uma baixa ou excessiva anuitização dos ativos previdenciários. Na fase de saque dos fundos, a obrigatoriedade de anuitizar parcela do saldo é fundamental para eliminar problemas potenciais de seleção adversa e risco moral, como fizeram Inglaterra e Chile (não coberto neste capítulo). A excessiva liberalidade da Austrália parece estar gerando os problemas para os quais a literatura teórica nos alerta (vistos no capítulo 2). No outro extremo, a excessiva anuitização, como em Cingapura, também gera perdas de eficiência importantes. Na fase de acumulação, a regulação deve atentar para a manutenção de equilíbrio competitivo na indústria de fundos. Demasiada liberdade de migração pode levar a despesas excessivas com propaganda e baixas economias de escala, gerando altas taxas de administração. Liberdade na alocação de portfólio pode ou não levar a ganhos de eficiência. Problemas de informação assimétrica entre poupador e gestor do fundo podem acarretar má gestão de riscos e perdas substanciais. A opção por uma regulação nos moldes do terceiro pilar de Basiléia II (market discipline) para a indústria de fundos de pensão é potencialmente mais eficiente do que uma regulação que introduza restrições alocativas. Isso implicaria exigências de grande transpa- rência por parte dos fundos de pensão em relação às exposições aos riscos. Grandes lições podem ser extraídas a partir dos estudos de casos e estudos econométricos feitos com a indústria bancária (por exemplo, BARTH; CAPRIO; LEVINE, 2006). A experiência da Austrália, embora atraente, não serve de exemplo para o Brasil, porque eles não tinham previamente um sistema de repartição desequilibrado quando adotaram o sistema capitalizado. No caso brasileiro, a transição envolveria sanar os desequilíbrios atuariais do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) como primeira etapa, o que certamente exigirá corte de benefícios nos moldes adotados por todos os países da OCDE. Aqueles que não fizeram corretamente esse dever de casa, como a França, correm o risco de encarar corte de benefícios drásticos pela mera insolvência do sistema, ou ter de aumentar a alíquota de con- tribuição além de níveis já extremamente elevados (o que certamente levará à estagnação econômica). Nesse sentido, a lição para o Brasil é cortar as despesas previdenciárias se- guindo a check list exposta no segundo parágrafo desta conclusão. Instituir uma idade mínima e aumentá-la gradualmente. Indexar benefícios à inflação, e não ao salário mínimo, para permitir que ganhos de produtividade da economia não gerem mais despesas com benefícios, e sim contribuam para equilibrar o sistema. Eliminar gradualmente a diferença na idade de elegibilidade entre homens e mulheres. Cap04.pmd 181 23/3/2007, 15:42
  • 182 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA Como fazer sem mobilizar grandes resistências das gerações imediatamente afetadas pelas reformas? A experiência dos países ricos nos ajuda a concluir que gradualismo e planejamento são as chaves do sucesso, na medida em que diluem os custos de ajuste entre diversas gerações. Estados Unidos e principalmente Inglaterra são exemplos nesse caso. A forma como Thatcher planejou para os 20 anos seguintes ao seu governo o ajuste fiscal previdenciário e a forma como Blair completou-o (com novos ajustes sendo feitos ao longo de dez anos) foram condi- ção sine qua non para o sucesso das reformas. O formulador político que ignora as resistências políticas está fadado a fracassar. Uma vez feito o ajuste fiscal, equilibrando o sistema de repartição, ou mesmo ao longo do processo, é fundamental gradualmente transformá-lo em um programa focado no pobre, através de reformas previdenciárias de segunda geração. A falta de acesso destes a seguros privados justifica intervenção governamental através de pilar previdenciário universal e com testes de rendimento suficientemente fortes para desestimular a adesão de indivíduos com acesso a esquemas privados. A trans- formação do SERPS pelo S2P na Inglaterra é exatamente parte dessa segunda geração de reformas previdenciárias. No caso brasileiro, o conjunto de reformas de segunda geração deve compreender a eliminação, na prática, da aposentadoria por tempo de serviço através da instituição de testes de rendimento (earnings tests) que cortem substancialmente os benefícios acima de um determinado limiar de renda não previdenciária, na linha adotada por Inglaterra, Japão e Austrália, entre outros. O outro esteio das reformas de segunda geração deve ser o desenho de uma estrutura regulatória que reforce o pilar privado, e assim conceda um opting out para aqueles que desejem sair do sistema estatal de BD. A existência de um sistema privado eficiente, com diversas opções de risco-retorno para o poupador, reduz também as resistências a alterações paramétricas profundas no sistema BD estatal. Em função da elevada informalidade no mercado de trabalho brasileiro, pensões ocupacionais não terão a importância que têm em países como Austrália e Inglaterra. Nesse caso, a compulsoriedade de poupança previdenciária deve incluir também fundos de pensão abertos, além dos ocupacionais. Cabe sublinhar que a regulação nesse caso é o segredo do sucesso. Incentivos fiscais também podem ser importantes para criar atratividade pela opção privada, e foram muito bem-sucedidos nos países que fizeram desses incentivos instrumentos de subsídio a uma indústria nascente (como nos Estados Unidos, no caso dos IRAs e dos 401Ks) e da Inglaterra. No entanto, tais incentivos devem ser gradualmente abandonados na medida em que a indústria de fundos se dissemine (com cronograma estabelecido em lei comple- mentar, no ato da criação deles, para evitar que resistências futuras impeçam o fim dos incentivos). Cap04.pmd 182 23/3/2007, 15:42
  • SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES 183 Uma vez que práticas prudenciais sejam adotadas pela indústria de fundos de pensão, plena liberdade alocativa deve ser concedida. Diversidade de opções de risco e retorno é sempre bem-vinda, desde que poupadores tenham noção clara do trade-off existente entre o primeiro e o segundo. Tal liberdade deve inclusive permitir que indivíduos que decidam sair do sistema estatal possam escolher entre sistemas de CD, de BD ou uma combinação desses dois tipos. A liberdade alocativa da fase de acumulação de fundos não deve ser inteiramente transportada para a fase de saques, em que um componente obrigatório mínimo de anuitização deve ser parte integrante do desenho regulatório, como as experiências chilena e inglesa mostraram. Países industrializados estão sofrendo agora as conseqüências de substanciais aumentos na taxa de dependência de seus sistemas de repartição. O Brasil sofreu choque dessa natureza após a Constituição de 1988, e está por sofrer outro de magnitude semelhante em função do envelhecimento de sua população. Uma reforma profunda deverá reduzir as distorções nos mercados de trabalho e de capitais decorrentes da previdência brasileira. Um futuro sistema deverá ser mais bem focado e mais eficiente do que o atual, dirigindo recursos públicos para quem realmente precisa. As reformas serão profundas, e seu impacto redistributivo criará resistências. O gradualismo e a antecipação serão ferramentas essenciais para contorná-las, como ensina a experiência inglesa. A coragem para enfrentá-las exigirá maturidade política dos Poderes Legislativo e Executivo. O bônus virá na forma de um Estado mais leve e uma economia mais dinâmica. REFERÊNCIAS BARTH, J.; CAPRIO, G.; LEVINE, R. Rethinking banking regulation: till angels govern. Cambridge: Cambridge University Press, 2006. BLAKE, D. The United Kingdom: examining the switch from low public pensions to high-cost private pensions. In: FELDSTEIN, M.; SIEBERT, H. Social security pension reform in Europe. Chicago: University of Chicago Press, 2002. BÖRSCH-SUPAN, A.; SCHNABEL, R. Social security and retirement in Germany. In: GRUBER, W. (Ed.). Social security and retirement around the world. Chicago: University of Chicago Press, p. 135-180, 1999. CBO. The outlook for social security. Congress of the United States, 2004. CLARE, R. Are administration and investment costs in the Australian superannuation industry too high? Association of Superannuation Funds of Australia, 2001. DANG, T.; ANTOLIN, P.; OXLEY, H. Fiscal implications of ageing: projections of age-related spending. OCDE Economics Department, 2001 (Working paper, n. 305). DIAMOND, P.; GRUBER, J. Social security in the United States. In: GRUBER, W. (Ed.). Social security and retirement around the world. Chicago: University of Chicago Press, 1999. Cap04.pmd 183 23/3/2007, 15:42
  • 184 SERGIO GUIMARÃES FERREIRA DOYLE, S.; MITCHELL, O.; PIGGOTT, J. Annuity values in defined contribution retirement systems: the case of Singapore and Australia. Cambridge: MA, NBER, 2001 (Working paper, n. 8.091). EDEY, M.; SIMON, J. Australia’s retirement income system. In: FELDSTEIN, M. (Ed.). Privatizing social security. Chicago: University of Chicago Press, p. 63-89, 1998. EDWARDS, S. The Chilean pension reform: a pioneering program. In: FELDSTEIN, M. (Ed.). Privatizing social security. Chicago: University of Chicago Press, p. 63-89, 1998. FELDSTEIN M.; LIEBMAN, J. Social security. In: AUERBACH, A.; FELDSTEIN, M. Handbook of Public Economics. Amsterdam, Holanda: Elsevier Science, 2002. v. 4, p. 2.245-2.324. MITCHELL, O. Administrative costs in public and private retirement systems. In: FELDSTEIN, M. (Ed.). Privatizing social security. Chicago: University of Chicago Press, 1998. p. 403-452. OCDE. Pensions at a Glance: public policies across OECD countries. OCDE, Publishing, 2005. SPTW – 2004. Disponível em: <http://www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssptw/2004-2005/ europe/index.html#toc>. UNITED NATIONS. World population prospects: the 2004 revision population database. Dispo- nível em: <http://esa.un.org/unpp/index.asp?panel=3>. VALDÉS-PRIETO, S. The financial stability of notional accounts pensions. Scandinavian Journal of Economics, v. 102, p. 395-417, 2000. WALLISER, J. Regulation of withdrawals in individual account systems. World Bank, Social Protection, 2000 (Discussion paper series, n. 0008). WILLIAMSON, J. Assessing the notional defined contribution model. Center for Retirement Research, Boston College, 2004. WALRAET, E.; MAHIEU, R. Simulating retirement behavior: the case of France. In: GRUBER, J.; WISE, D. (Eds.). Social security programs and retirement around the world: micro-estimation. Chicago: The University of Chicago Press, 2004. YASHIRO, N.; OSHIO, T. Social security and retirement in Japan. In: GRUBER, W. (Ed.). Social security and retirement around the world. Chicago: University of Chicago Press, p. 239-268, 1999. Cap04.pmd 184 23/3/2007, 15:42
  • CAPÍTULO 5 REFORMA DA PREVIDÊNCIA NOS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO* Milko Matijascic** 1 INTRODUÇÃO A organização de sistemas previdenciários nos países em desenvolvimento nunca atingiu a abrangência em termos de cobertura que foi observada nas sociedades da Europa ocidental e nórdica. Nesses países a cobertura virtual é de 100% para os riscos de idade avançada, invalidez, morte prematura e desemprego, enquanto em países como os da América Latina essa cobertura oscila entre 25% e 65% da População Economicamente Ativa (PEA), dependendo das condições econômicas locais e da legislação vigente. Os níveis mais baixos de rendimento, conjugados a situações de ocupação precárias e relações instáveis de trabalho, sempre represen- taram um desafio no sentido de promover transferências regulares de recursos para fins de contribuição (MERRIEN; PARCHE; KERNEN, 2005). Nesse cenário, a conseqüência inevitável é que as finanças dos sistemas previdenciários tendem a ser frágeis, ainda que os níveis de cobertura populacional sejam restritos. Segundo a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL, 2006), a irregularidade da trajetória profissional, associada às flutuações econômicas intensas, não conseguiu criar condições de estabilidade. Em geral, a organização da previdência esteve longe de poder conceder uma reposição de renda suficiente ao trabalhador num contexto de deficiências estruturais das economias * O autor gostaria de agradecer a Maurício Coutinho, François Merrien, Lena Lavinas, Fabio Giambiagi e Paulo Tafner pelos amplos e detalhados debates que envolveram a elaboração do presente texto e os estudos referentes às reformas da previdência no Brasil e na América Latina. As idéias aqui expostas refletem muito desse amadurecimento intelectual ao longo dos últimos anos. Sem a colaboração de Stephen Kay e Monica Ospina, o estudo não teria sido viável. Este trabalho utiliza muitos argumentos e indicadores expostos anteriormente em Matijascic (2002), Matijascic e Kay (2006; 2007) e Matijascic, Ospina e Kay (2007). Este texto é uma versão corrigida de capítulo de livro sobre reforma da previdência, apresentado ao Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea). A presente formula- ção analítica e de estrutura e argumentação e a forma como os dados foram citados e apresentados são de responsabilidade exclusiva do autor. ** Professor do Centro Universitário Salesiano de São Paulo (Unisol). Cap05.pmd 185 23/3/2007, 15:43
  • 186 MILKO MATIJASCIC e das sociedades do mundo em desenvolvimento, pouco importando a qualidade da gestão e da estrutura institucional existente. Diante das dificuldades, que existiram por toda parte, mas tiveram um caráter mais pronunciado nos países em desenvolvimento, com especial destaque para a América Latina, as propostas de reforma passaram a proliferar. Essas propostas tinham em comum aumentar a parcela gerida pelo mercado junto ao complexo previdenciário, conter custos e criar mais obstáculos para o acesso aos benefícios, conforme definiu Pierson (2000). A metamorfose de sistemas públicos de repartição – baseados na solidariedade entre gerações – para sistemas operados através do mercado – com múltiplos gestores e organizados em regimes financeiros de capitalização baseados em contas indi- viduais –, ainda que cubra somente uma parcela da proteção previdenciária, foi o foco do debate.1 Essa mudança de abordagem parecia ser inovadora, pois os con- tribuintes teriam de adotar uma postura mais responsável em relação a seu futuro, sem recorrer à demagogia que caracterizou a legislação de vários países, cujas regras estimularam comportamentos oportunistas (free riding). Além disso, as propostas pareciam superar as dificuldades administrativas que foram repudiadas pela opinião pública (MADRID, 2003). Antes de tudo, é preciso destacar que seria impossível apresentar a essência de todas as reformas nos países em desenvolvimento. Mesmo as abrangentes bases de dados da Associação Internacional de Seguridade Social (Aiss) não conseguem apresentar resultados completos, atualizados, uniformes e, sobretudo, comparáveis. Por outro lado, a própria definição do que é um país em desenvolvimento costuma ser complexa e estar sujeita a controvérsia em termos conceituais. Mais im- portante, porém, é que esse grupo de países é muito heterogêneo em termos eco- nômicos, sociais e culturais, sendo difícil comparar situações que apresentam tantas disparidades. A título de exemplo, os países da América Latina possuem sistemas de proteção social abrangentes, que, sob o prisma formal e jurídico, inspiraram-se nos modelos da Europa ocidental. A diferença se concentra na cobertura e na população que consegue cumprir as regras previstas. Por outro lado, as sociedades 1. A afirmação trata dos pólos antagônicos, conforme assinalou a Cepal (2006). Essa abordagem se justifica para permitir a análise teórica e a compreensão dos modelos. Entre os pólos assinalados existem inúmeras alternativas que conjugam essas modalidades em diferentes pilares. Vale registrar que as reformas paramétricas foram afetadas pelas novas concepções com a criação da capitalização escritural, ou notional defined accounts (NDC), em que o valor do benefício vai depender do total de contribuições, corrigidas por índices de preços, renda e/ou salários, acrescidas de um juro atuarial arbitrado por legislação. Mas, conforme apontou Cichon (1999), essa modalidade é uma forma renovada de regime financeiro de benefícios definidos, pois a regra de fixação do valor das aposentadorias não dependerá do comportamento da conta individual em relação às oscilações de mercado. Ela dependerá do esforço para contribuir e de uma taxa de retorno arbitrada por lei, seguindo os preceitos do seguro social clássico. Cap05.pmd 186 23/3/2007, 15:43
  • REFORMA DA PREVIDÊNCIA E PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO 187 da África central possuem níveis de rendimento muito reduzidos e sofrem sérias limitações para oferecer garantias sociais aos seus cidadãos (MERRIEN; PARCHET; KERNEN, 2005). Para contornar o problema e apresentar resultados que possam ser analisados e que sirvam de exemplo para o Brasil, o presente estudo tenderá a se concentrar em grandes países da América Latina daqui em diante, ou seja, Argentina, México e Colômbia. O Chile, que não é tão extenso e populoso, foi integrado a esse rol por ser o pioneiro das reformas, servindo de inspiração para os demais países. O Brasil também será analisado, com freqüência, na condição de contraponto enquanto reforma paramétrica em país em desenvolvimento. A presença de países em tran- sição ou da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) também será considerada ao longo do estudo. Embora parte dessas sociedades possa não integrar o rol dos países em desenvolvimento, as reformas do tipo paradigmático também tiveram importante papel e apresentam interesse para fins analíticos. Assim, o estudo, infelizmente, precisa ser um tanto heterogêneo e não sistemático quanto às datas de publicação de dados e indicadores e no que diz respeito ao elenco de países que são abordados a cada momento, considerando a baixa disponibilidade de informações, sobretudo daquelas que permitem comparar os dados através do tempo. Essa liberalidade deverá ser compensada por dados capazes de aprofundar o volume de informações disponíveis para fins de análise. Para fazer um balanço das reformas, é necessário cumprir algumas etapas: É preciso entender as reformas paradigmáticas ou estruturais e as do tipo paramétrico ou não-estrutural. Compreendendo o panorama geral e os argumentos utilizados, é possível observar de que modo as reformas se processaram e quais foram os seus principais resultados em termos de melhoria da gestão, cobertura de contribuintes e beneficiários, e resultados fiscais. É preciso, ainda, explorar as relações das reformas com questões econômi- cas e sociais, como as relativas a poupança, mercados de capitais e panorama da ocupação dos trabalhadores. Esses elementos foram considerados cruciais nos anos 1980 e 1990 para o sucesso da empreitada e não podem ser omitidos no debate atual. Por fim, serão analisadas as discussões mais recentes, as contribuições de estudiosos acadêmicos e de instituições internacionais e seus possíveis desdobra- mentos para empreender a transformação das reformas. Ao final, será apresentada uma síntese conclusiva. Cap05.pmd 187 23/3/2007, 15:43
  • 188 MILKO MATIJASCIC 2 MODELOS DE REFORMA DA PREVIDÊNCIA A compreensão das reformas requer que o analista separe a proteção dos riscos de perda da capacidade de trabalho em pilares – segundo a terminologia disseminada pelo Banco Mundial (1994) e atualizada por Holzmann e Hinz (2006) – ou ca- madas, adotadas desde meados da década passada em estudos da Organização Internacional do Trabalho (OIT). Os pilares ou camadas se justapõem e fornecem proteção por faixas de rendimento. Quanto maior for a faixa de rendimento, mais elevado o pilar ou a camada que atende um determinado indivíduo. Seria possível destacar os seguintes pilares ou camadas, embora existam muitas variações de acordo com as diferentes proposições: 0, conferido ao pagamento de benefícios sem contrapartida contributiva, possuindo um caráter assistencial e focalizado ou universal com valor fixo (flat rate); 1, destinado aos rendimentos de base e incentivando a solidariedade e a fixação dos valores das aposentadorias segundo regras previsíveis e que não dependam da dinâmica dos mercados. Essa é a modalidade mais comum de previdência no cenário mundial; 2, baseado em regimes financeiros de contribuição definida e na sistemá- tica de contas individuais, a filiação pode ser ou não compulsória, dependendo do tipo de reforma adotada por cada país; e 3, com regras similares ao pilar 2, mas cuja adesão é voluntária e se destina basicamente a elevar o valor dos rendimentos quando da passagem para a inatividade. A composição dos sistemas de aposentadorias não pressupõe a existência obrigatória dos pilares assinalados e, na verdade, a quase totalidade dos complexos previdenciários nacionais não dispõe de todas essas modalidades de forma simultânea. A despeito de algumas qualificações sem relevância analítica, a literatura in- ternacional classificou as experiências recentes de reforma da previdência em duas vertentes: as paradigmáticas ou estruturais e as paramétricas ou não-estruturais. Nas propostas de reformas paradigmáticas, existem: o pilar 0, em que algumas experiências prevêem a concessão de benefícios assistenciais para aliviar os efeitos da pobreza na terceira idade, mediante a realização de testes de meios; o pilar 1 ou camada que subsidia quem contribuiu e não consegue, respei- tando as regras vigentes, garantir um piso no valor das aposentadorias; o pilar 2, que possui múltiplos administradores que concorrem entre si, segundo as regras de mercado, para atrair segurados, planos de contribuições Cap05.pmd 188 23/3/2007, 15:43
  • REFORMA DA PREVIDÊNCIA E PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO 189 definidas e um regime de capitalização plena e individual. Os benefícios têm valor correspondente ao total de contribuições efetuadas e à expectativa condicional de vida no momento da aposentadoria; e o pilar 3, que opera como o 2, mas as contribuições para essa faixa de rendimento são voluntárias. As propostas de reformas paramétricas mantêm a sistemática tradicional, prevendo a filiação compulsória a um sistema público baseado, em geral, em be- nefícios definidos e na solidariedade entre gerações, podendo haver adesão volun- tária à previdência complementar em regime financeiro de capitalização que pode ou não se basear em contas individuais. No caso da previdência complementar, é possível, ainda, contar com recursos transferidos pelos empregadores e adotar planos de benefícios definidos, revelando que existem variadas combinações para organizar um sistema de previdência. A reforma do tipo paramétrico se limita, portanto, a modificar as condições de acesso a benefícios, alíquotas de contribuição e outras medidas similares, não alterando o contexto jurídico-institucional existente na fase anterior às reformas. O quadro 1 apresenta algumas das características essenciais de cada tipo de reforma para facilitar a compreensão do objeto de estudo. É preciso destacar que, em geral, as reformas paradigmáticas incluem, em seu processo, uma série de medidas de caráter paramétrico (quadro 2). Assim, as mudanças do tipo paradigmático exigem a inclusão de reformas do tipo paramétrico. A gestão via mercado, e que se baseia na constituição de uma conta individual, não prescinde da mudança de parâmetros, como tempo de con- tribuição, piso de benefícios ou mesmo prazo de carência, para ser viável. A dife- rença entre as duas abordagens de reforma reside no fato de as do tipo paramétrico se limitarem à mudança nas variáveis previstas pela legislação, ao passo que as reformas paradigmáticas prevêem a ação do mercado na condição de gestor de um modelo puro de contribuições definidas enquanto regime financeiro. O presente estudo se concentrará, daqui em diante, nas ações de proteção contra os riscos envolvidos em relação à idade avançada, mas, é importante destacar, o movimento de reformas atingiu todos os tipos de benefícios. Cap05.pmd 189 23/3/2007, 15:43
  • 190 MILKO MATIJASCIC QUADRO 1 Estrutura previdenciária segundo a abordagem de reforma Características Paradigmáticas Paramétricas Compulsório para todos os Não introduz. Pode introduzir NDC – Pilar de capitalização e contas trabalhadores em similar ao fator previdenciário do individuais determinada faixa de renda Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) Estatal (pode não existir) Estatal (se existir). Pode ser separada Gestão de benefícios assistenciais Separado da previdência ou conjunta Fiscaliza e pode gerir fundos Fiscaliza e pode gerir fundos Papel do Estado após as reformas Regulamenta Regulamenta Em separado, pilares 2 e 3 Riscos de invalidez e morte (seguradoras) Em conjunto em todas as situações prematura Em conjunto no pilar 1 Gestão tende a se dar com Riscos de acidentes de trabalho Em conjunto na maioria das situações instituições específicas Impostos, pilar 1 Impostos e contribuições de empregados Fontes de financiamento Descontos dos rendimentos dos e patrões no pilar 1 segurados nos pilares 2 e 3 Segurados e patrões nos pilares 2 e 3 Repartição, pilar 1, e capitalização Repartição, pilar 1, e repartição ou Regime financeiro no 2 e no 3 capitalização nos demais pilares Benefícios definidos, pilares Benefícios definidos, pilares 0 e 1, e Planos de benefícios 0 e 1, e contribuições definidas contribuições definidas em 3 (não existe em 2 e 3 pilar 2) Estatal, com tendências à criação Estatal, geralmente exercida diretamente Regulação de agências específicas pelo Estado ou através de autarquias Custo de transição Pago pelo Estado Não aplicável Fonte: Matijascic (2002). QUADRO 2 Mudanças nos parâmetros de aposentadoria para benefícios por idade em países a selecionados Idade de aposentadoria Alíquotas de contribuição Período mínimo de contribuição Países Antes Depois Antes Depois Antes Depois Argentina 55/60 anos 60/65 anos 27 27 20 anos 30 anos Chile - 60/65 18,8-20,7 10 - 10 (assalariados) 500 semanas México 65 65 15,5 16,5-21 25 (aprox. 9,5 anos) 500 semanas Mil semanas Colômbia 55/60 57/62 8 13,5-14,5 (aprox. 9,5 anos) (aprox. 19 anos) Fonte: Madrid (2003). a Ao apresentar dois resultados separados por “/”, o primeiro se refere às mulheres e o segundo aos homens. Cap05.pmd 190 23/3/2007, 15:43
  • REFORMA DA PREVIDÊNCIA E PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO 191 3 DESCRIÇÃO SUMÁRIA DAS REFORMAS PARADIGMÁTICAS Quando se trata de reforma do tipo paradigmático, é preciso assinalar que nem todas são uniformes, e as diferenças merecem destaque. Conforme aponta Madrid (2003), as reformas da América Latina devem considerar as seguintes variáveis: incentivo ao aumento da poupança e ao aumento da disponibilidade de recursos para serem utilizados nos mercados de capitais; influência de instituições multilaterais; e a solidez do partido que se encontra no governo e a importância política dos grupos que se opõem às reformas previdenciárias do tipo paradigmático. Nesse sentido, as reformas podem ser alinhadas como uma trajetória vertical, partindo daquelas com mais influência do mercado na organização institucional até aquelas em que essa presença é menor. No entanto, para fins analíticos, os estudos costumam destacar três grupos definidos (clusters),2 segundo a definição da Federação Internacional das Administradoras dos Fundos Previdenciários (Fiap) – Federación Internacional de Administradoras de Fondos de Pensiones – (2007), ou seja: Único, em que as reformas criam novos sistemas e encerram as atividades dos sistemas preexistentes. A manutenção do sistema público atende os antigos segurados que não aderiram às novas regras; Misto em concorrência, em que o antigo sistema público é reformado em termos paramétricos e passa a concorrer com o novo sistema gerido segundo os princípios das reformas paradigmáticas; e Misto integrado, em que o antigo sistema representa um pilar ou camada distinto de outro que adota os princípios das reformas paradigmáticas. Ambos, porém, operam de forma integrada. As principais características das reformas paradigmáticas estão no quadro 3. Partindo do quadro 3, é possível observar que um determinado tipo de re- forma3 pode ter atingido países com situações econômicas, sociais e culturais muito 2. A maioria dos estudos vem adotando a terminologia proposta por Mesa-Lago (2004), que propõe outra taxonomia para as reformas paradigmáticas (estruturais, segundo o autor), considerando-as como substitutivas, paralelas ou mistas. Em outras palavras, a reforma não é considerada em si, mas é defrontada em relação à situação que foi legada pelo antigo sistema, que, em geral, se baseava na solidariedade entre gerações e na gestão pública. Essa opção de uma classificação por oposição não revela o grau em que o sistema passou a ser dominado pelas ações via mercado nem, por conseguinte, como um cidadão pode ser protegido sem depender do mercado. A abordagem de Mesa-Lago vai de encontro às tendências internacionais em termos mais modernos de análise do Estado de Bem-Estar propostas por Esping-Andersen (1991), em que o papel reservado ao mercado é o foco da classificação. 3. Mas, vale destacar, algumas das reformas criam sistemas baseados em contas individuais para o setor público, e a maioria das reformas buscou homogeneizar as regras com aquelas destinadas aos demais segmentos da população. Cap05.pmd 191 23/3/2007, 15:43
  • 192 MILKO MATIJASCIC QUADRO 3 Características essenciais das reformas paradigmáticas e grupos cobertos Países Ano de vigência Tipo de sistema Benefício assistencial Grupos populacionais focalizados Chile 1981 Único Focalizado Exclui militares e policiais Peru 1993 Concorrência Não Exclui militares e policiais Argentina 1994 Integrado Focalizado Exclui servidores públicos Colômbia 1994 Concorrência Somente piso Somente iniciativa privada Uruguai 1995 Integrado Focalizado Somente iniciativa privada Bolívia 1997 Único Focalizado México 1997 Único Não Exclui serv. públicos e benefícios de risco Cazaquistão 1998 Único Universal Somente novos contribuintes El Salvador 1998 Único Somente piso População até 36 anos Hungria 1998 Integrado Somente piso Obrigatório até 42 anos de idade Polônia 1999 Integrado Somente piso Obrigatório até 30 anos. Exclui mais de 50 anos Costa Rica 2000 Integrado Universal Exclui servidores públicos Letônia 2001 Integrado Universal Obrigatório até 30 anos Bulgária 2002 Integrado Universal Croácia 2002 Integrado Universal Exclui maiores de 50 anos Estônia 2002 Integrado Panamá 2002 Integrado Somente servidores públicos Kosovo 2002 Único Universal Federação Russa 2003 Integrado Universal República 2003 Único Universal Dominicana Lituânia 2004 Integrado Não Índia 2004 Único Somente servidores públicos Eslováquia 2005 Integrado Somente piso Novos segurados Macedônia 2006 Integrado Somente piso Nigéria 2005 Único Nicarágua (2002) Único Somente servidores públicos Brasil (2003) Integrado Focalizado Somente servidores públicos Ucrânia (2006) Integrado Somente piso Servidores públicos Fontes: Fiap (2007) e Aiss (base de dados). Cap05.pmd 192 23/3/2007, 15:43
  • REFORMA DA PREVIDÊNCIA E PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO 193 diferentes entre si e, ao mesmo tempo, que as questões de vizinhança exercem um efeito difusor que não deve ser menosprezado, conforme foi apontado por Madrid (2003). Por outro lado, a existência de benefícios assistenciais não é adotada de maneira uniforme, e a focalização é uma tendência que requer atenção. De todo modo, conforme apontou o Independent Evaluation Group (IEG) (2006), do Banco Mundial, essa questão ainda é bastante incipiente em termos de debate, e isso parece ser especialmente verdadeiro nos países que optaram por reformas do tipo paradigmático, embora as reformas do tipo paramétrico nem sempre contenham um pilar 0. Por fim, a exclusão de um determinado contin- gente de trabalhadores pode até ser justificável por questões de idade e facilidade gerencial. No entanto, a freqüente exclusão dos servidores públicos e dos policiais e militares, em particular, deixa entrever que a heterogeneidade da cobertura não foi superada. 4 BALANÇO DAS REFORMAS: JUÍZOS AUTOCRÍTICOS As reformas do tipo paradigmático prometiam oferecer custos administrativos menores, aumentar a base de contribuintes e beneficiários e reduzir os custos financeiros previstos com aposentadorias e pensões, ao adotar contribuições defi- nidas e contas individuais. Conforme será verificado a seguir, os resultados não superaram os problemas tradicionais, no caso das reformas paradigmáticas ou das reformas paramétricas. A revisão do posicionamento do Banco Mundial sobre as reformas da previ- dência e sobre as limitações das propostas centradas em contribuições definidas e contas individuais é um marco para o debate internacional recente. Gill, Packard e Yermo (2005), Holzmann e Hinz (2006) e, recentemente, o IEG (2006), com- posto por técnicos e consultores externos do Banco Mundial, assumiram um posicionamento mais cauteloso em relação às propostas do banco (1994) que recomendavam e estimulavam a adoção da abordagem paradigmática (ou multipilar, segundo sua nomenclatura interna) para a maioria das situações. Entre as qualificações do IEG (2006, p. 66-67), existem críticas como: os custos foram muito elevados e a concorrência não operou como o previsto; as comissões muito elevadas degradaram o valor dos benefícios; a redução do valor das alíquotas incidentes sobre os salários não resultou em aumento do contingente de contribuintes ou de beneficiários; a poupança não aumentou ad hoc e não levou à retomada da atividade econômica; e Cap05.pmd 193 23/3/2007, 15:43
  • 194 MILKO MATIJASCIC os mercados de capitais continuaram com baixos níveis de capitalização e foi mantida a concentração do portfólio em títulos emitidos pelo Estado. Partindo do IEG (2006), é possível afirmar que existe um juízo crítico sobre as ações empreendidas pelo Banco Mundial ao efetuar empréstimos destinados à reforma da previdência (quadro 4). A crítica central conclui que as reformas não conseguiram romper com os problemas existentes antes da promoção dessas mesmas reformas, a despeito das promessas feitas quando de sua entrada em vigor, segundo assinalaram Cepal (2006), Informe del Consejo Asesor Presidencial para la Reforma del Sistema Provisional (Icap) (2006), Stiglitz e Orszag (1999) e Barr (2001). Não foi proposto um receituário alternativo, como ocorreu com o Banco Mundial (1994). As conclusões do IEG (2006)4 apontam as principais recomendações para que, no futuro, o Banco Mundial possa: dar maior atenção às reformas paramétricas, elevando a rede de segurança básica para evitar a pobreza; criar diretrizes para uma assistência focalizada nas necessidades dos países que recebem ajuda; e aumentar a assistência técnica para garantir a qualidade em matéria de resultados. QUADRO 4 Banco Mundial: problemas pendentes após conceder apoios à reforma da previdência Problemas pendentes Países Baixa cobertura Cazaquistão, Quirguistão, Peru, Argentina (declinando), Rússia (declinando) Não consegue aliviar a pobreza Bulgária (mulheres), China, México, Rússia, Uruguai Déficits fiscais persistentes Argentina, Bolívia, Brasil, Coréia (longo prazo), Uruguai Problemas atuariais Quirguistão, Uruguai, México (necessita de modelo mais consistente) Setor financeiro reduzido Bulgária, China, Macedônia, Rússia, Uruguai Comissões muito elevadas Hungria, Peru Sistemas de previdência adicionais México, Peru Benefícios de valor elevado Brasil, Peru Apoio técnico lento e ineficaz Hungria, Lituânia Fonte: IEG (2006, p. 70). 4. O Chile não foi analisado pelo IEG (2006) por não ter necessitado de empréstimos para promover as reformas. Cap05.pmd 194 23/3/2007, 15:43
  • REFORMA DA PREVIDÊNCIA E PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO 195 Outro documento de grande importância foi lançado pelo governo do Chile. Trata-se do Icap (2006). Vale sublinhar que o Chile foi pioneiro das reformas paradigmáticas. O Icap (2006, p. 5) colocou em destaque as fragilidades do mo- delo: No obstante estas realidades, muchas trabajadoras y trabajadores no ven actualmente en la previsión social una fuente de seguridad futura. Ya sea por desconocimiento, imprevisión o por la urgencia de resolver necesidades más inmediatas, muchos trabajadores han ahorrado poco o nada a través del sistema de pensiones. Otros tienen dudas sobre la magnitud real de los fondos de que podrán disponer para su jubilación o sobre el apoyo que les podría dar el estado para complementarlos. Para estas personas, la previsión no está asegurando que al llegar la vejez se podrán mantener los niveles de vida o evitar la pobreza. En estas circunstancias, algunos piensan que podrían contar con otros recursos personales, familiares o patrimoniales para enfrentar la vejez, o que aún podrían hacer un buen negocio que les genere ahorros suficientes, pero muchos optan también por no pensar en el futuro. Contrariamente de lo que se espera de la previsión, para muchos chilenos ésta no está ayudando a reducir la inseguridad respecto del futuro. Em termos mais essenciais, o documento: Reconhece que a metade dos trabalhadores não terá acesso a aposentadoria mínima. A comissão recomenda um benefício solidário que atinja ate 60% da PEA. Prevê medidas para aumentar a concorrência e baixar custos, estimulando, mais especificamente, a terceirização de funções administrativas e descontos de cobrança para grupos dos trabalhadores associados. Diante da profusão de documentos que tratam da temática, seria possível, inclusive, afirmar que os consensos foram alterados. No entanto, para entender melhor os problemas, é necessário evocar alguns dos resultados das reformas da previdência, sejam elas estruturais ou paramétricas, para ter uma medida adequada do esforço necessário para reconstruir os fundamentos da proteção social aos reais desafios impostos pelas mudanças em curso no mundo do trabalho. 5 RESULTADOS OPERACIONAIS DAS REFORMAS DA PREVIDÊNCIA Os resultados das reformas frustraram parte das expectativas dos reformadores quando o assunto se refere às ações operacionais dos sistemas de previdência. Para entender melhor a temática, a presente seção analisará os problemas referentes à gestão de fundos e à cobertura da PEA e da população com 65 anos ou mais, e abordará, de forma sumária, questões relativas ao financiamento. A concorrência entre os fundos previdenciários que adotaram a sistemática de contas individuais não baixou os custos de gestão. Esses custos são muito elevados Cap05.pmd 195 23/3/2007, 15:43
  • 196 MILKO MATIJASCIC e diminuem a rentabilidade final das contas individuais de cada trabalhador. Prova disso é que a rentabilidade média dos fundos do Chile entre 1982 e 2003 foi de 11% ao ano (a.a.), mas, deduzidas as comissões e as despesas administrativas, o valor atingiu a cifra de 5,3% a.a. A tabela 1 apresenta os custos que incidem sobre o total de contribuições, excluídos os recursos destinados à cobertura de quaisquer riscos e as taxas de transação para a negociação de ativos dos respectivos fundos. É preciso mencionar que, segundo Gill, Packard e Yermo (2005), um total de 25% de cada conta, em média, foi destinado ao pagamento dos diversos custos de transação ou custódia entre títulos e valores mobiliários, e isso reduz o valor das aposentadorias. Um exercício elementar de projeção financeira demonstra que o total de custos de gestão e transação não pode ultrapassar a barreira de 2%, sob pena de tornar a sistemática de contas individuais inviável para prover cobertura contra a perda de capacidade de trabalho. A persistência dessa situação atual requer taxas de retorno cada vez mais elevadas para os ativos que dão lastro às contas individuais típicas das reformas paradigmáticas, o que inibe os investimentos produtivos quando se considera a eficácia marginal do capital nos termos formulados por Keynes na Teoria Geral. O resultado concreto desse cenário é que a taxa de reposição, ou seja, o valor das aposentadorias em relação ao rendimento dos contribuintes, foi estimada em cerca de 40% para quem participa regularmente do sistema, quando o ideal seria de 65%, considerando as estimativas da OIT (2002). Pior ainda, entre 40% e 50% da população não receberá aposentadorias, por não poder cumprir as regras mínimas, e 10% receberão somente o piso fixado pelo governo, segundo o Centro de Estudios Nacionales de Desarrollo Alternativo (Cenda) (2004), conforme aponta a tabela 2 para o Chile. Entretanto, o problema da gestão também afeta de forma dura os países da América Latina que realizaram reformas do tipo paramétrico. A tabela 3 apresenta TABELA 1 Custos administrativos sobre recursos destinados às contas individuais (Em %) Ano Argentina Colômbia Chile México Polônia 1999 31,6 16,3 17,6 31,0 n.d. 2006 27,9 15,1 9,9 29,2 7,4 Fonte: Fiap. n.d. = não-disponível. Cap05.pmd 196 23/3/2007, 15:43
  • REFORMA DA PREVIDÊNCIA E PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO 197 TABELA 2 Previsão de cobertura percentual prevista para a aposentadoria da PEA do Chile – 2002 Não receberão nada Receberão o piso Receberão mais que o piso 40 a 50 10 40 a 50 Fonte: Cenda (2004). TABELA 3 a Custos administrativos sobre recursos destinados aos sistemas previdenciários (Em %) Brasil Guatemala Honduras Panamá 1,6 16,4 24,5 4,6 Fonte: Sistemas nacionais apud Mesa-Lago (2004). a Os dados referentes ao Brasil não condizem com os apresentados por Matijascic (2002) e pelos Boletins de Políticas Sociais do Ipea. Mas, de fato, o Brasil apresenta melhores resultados que os demais, com valores que representam cerca de 4%. dados para alguns países, e os resultados revelam valores elevados em demasia para um sistema elementar de distribuição de recursos. Havia a expectativa de que uma redução nas alíquotas incidentes sobre a folha salarial, associada à concorrência entre administradoras de fundos de pensão, pudesse elevar o patamar de contribuintes quando comparado à PEA. Isso não ocorreu, segundo o gráfico 1, baseado em dados do Banco Mundial.5 A apresentação GRÁFICO 1 Proporção de contribuintes para a previdência sobre a PEA – 1980-1999 (Em %, valores aproximados) 70 60 50 40 30 20 10 0 Argentinaª Brasil Bolívia Chile Colômbia México Venezuela Fonte: Gill, Packard e Yermo (2005). ª Para a Argentina,dados de 1987-1999. 5. Os dados aqui apresentados nos gráficos 2 e 3 não foram objeto de análise metodológica por parte de seus autores. Assim, parte desses dados pode não coincidir com os indicadores correntes de cada país. De qualquer maneira, esses dados apontam para as tendências ao longo de duas décadas, e a discrepância metodológica porventura existente em relação aos dados de um país, sempre necessária para compatibilizar diferentes experiências, não inviabiliza a análise, pois permite apontar as tendências. É essa motivação que tem induzido inúmeros autores, como a Cepal (2006, p. 130), a reproduzir tais resultados para dar suporte à sua análise sobre as mudanças na América Latina. Vale registrar, por fim, que esses dados não foram contestados até o momento. Cap05.pmd 197 23/3/2007, 15:43
  • 198 MILKO MATIJASCIC de dados se limita a 1999 porque a maioria dos países não divulga com regularidade os indicadores referentes à cobertura de seus sistemas previdenciários ou, ainda, adota indicadores não compatíveis com esse tipo de referencial (benchmark). Nesse caso, novamente, vale registrar que a evolução aferida em países que promoveram reformas do tipo paramétrico não apresentou resultados melhores, e as variações parecem ter sido comparáveis, mantendo os baixos patamares observados historicamente. Não houve, portanto, mudanças de patamar na proporção de contribuintes, a despeito do que fora prometido no momento das reformas. É necessário destacar que o Chile e a Colômbia apresentam patamares ascendentes. No entanto, a Colômbia partiu de valores baixos e não atingiu marcas expressivas que permitissem afirmar que a universalização da cobertura é um resultado previsível, conforme ocorre nas sociedades mais avançadas. Por outro lado, o Chile nos anos 1990 apenas recuperou os patamares de 1980, conforme assinalou Uthoff (2001), sendo, ainda, inferiores aos dos anos 1970. Assim, a reforma paradigmática e as reformas paramétricas falharam em seus propósitos de aumentar a cobertura de contribuintes, a despeito de suas promessas iniciais, segundo assinalaram IEG (2006) e Icap (2006), para o caso chileno. Em relação ao número de beneficiários, houve aumento em alguns países e queda em outros. Os aumentos se devem ao recente amadurecimento demográfico e a decisões políticas com vistas a conceder benefícios não contributivos às popu- lações de países como Brasil e Venezuela (gráfico 2). A conjunção entre amadurecimento demográfico e reformas paradigmáticas reduz o número potencial de beneficiários, conforme ocorreu na Argentina e no Chile, porque as regras de acesso passam a ser restritivas e existe a necessidade de GRÁFICO 2 Proporção de idosos com 65 anos ou mais que recebem aposentadorias ou pensões por morte – 1980-1999 (Em %, valores aproximados) 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Argentina Brasil Bolívia Chile Colômbia México Venezuela Fonte: Gill, Packard e Yermo (2005). Cap05.pmd 198 23/3/2007, 15:43
  • REFORMA DA PREVIDÊNCIA E PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO 199 constituição de fundos suficientes para o sustento na aposentadoria. Já as decisões de universalização do sistema implicam uma importante elevação da cobertura, como no Brasil. Mas, excetuados os casos brasileiro e argentino, entre os países apresentados, a cobertura é acanhada e deixa entrever uma situação de precariedade entre os idosos. 6 IMPACTOS MACROECONÔMICOS E SOBRE OS MERCADOS Uma das expectativas centrais em relação às reformas paradigmáticas da previdência dizia respeito ao fato de constituir fundos que poderiam se transformar em funding para ativar o crescimento do Produto Interno Bruto (PIB). Segundo o Banco Mundial (1994), os regimes financeiros de capitalização poderiam ativar os mercados de capitais e, assim, seria possível elevar a poupança nacional, o que se traduziria em melhores resultados para a economia. Esse debate e os argumentos esgrimidos foram detalhados em James (1997) e Beattie e MacGillivray (1997a; 1997b). Os resultados das reformas da previdência não permitiram sustentar as pre- visões do Banco Mundial (1994). As experiências de Colômbia, México e Hungria, conforme apontou o IEG (2006), revelaram – ao comparar anos anteriores e pos- teriores à entrada em operação do sistema de previdência reformado segundo a ótica estrutural – que os níveis de poupança não se elevaram. A Colômbia, apesar de apresentar índices mais elevados, permaneceu em patamares reduzidos, en- quanto a Hungria se viu diante de uma rota declinante, e o mesmo aconteceu com o México, onde existe o agravante de os níveis estarem em patamares anteriores aos da época da reforma. As oscilações verificadas para a maioria dos países não possuem estreita correlação6 com os mercados de capitais, conforme apontaram Holzmann e Hinz (2006), e se devem a outros fatores, como reformas institucionais, fiscais e a disponibilidade de liquidez internacional (tabela 4). A participação da poupança previdenciária no Chile, de acordo com Uthoff e Bravo (1999), é negativa segundo as contas nacionais apresentadas na tabela 5, pois a última linha demonstra que o setor privado sempre arrecadou menos que o total gasto pelo setor público. Essa diferença aumentou ao longo dos anos, passando de 2% do PIB entre 1980 e 1989 para 3,7% entre 1990 e 1999. Houve, certamente, uma elevação na poupança nacional, que passou de 11,1% para 21,8% no mesmo período, mas foram os resultados obtidos pelo governo que garantiram o crescimento da poupança de 6. Ao analisar os estudos econométricos a fim de correlacionar as reformas paradigmáticas aos aumentos de poupança via disponibilida- de de recursos para os mercados de capitais, Matijascic (2002) apontou que existiam resultados contraditórios e inconclusivos. As análises de Holzmann e Hinz (2006) apontam os mesmos problemas. Cap05.pmd 199 23/3/2007, 15:43
  • 200 MILKO MATIJASCIC TABELA 4 Poupança e reforma da previdência: anos anteriores e posteriores Países 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Argentina 19,7 16,2 15,2 16,7 16,9 17,5 17,4 17,1 17,4 16,3 15,6 15,5 26,9 25,9 26,3 Brasil 21,4 20,5 21,4 22,3 22,5 20,5 19,0 19,1 18,9 18,6 20,0 20,2 21,8 23,4 25,8 Bulgária 22,0 26,9 14,1 7,7 8,8 14,2 13,5 14,5 17,1 12,1 12,9 13,1 13,2 12,3 13,2 Colômbia 24,2 23,4 18,7 19,0 19,6 19,4 16,5 15,0 13,8 13,4 15,8 13,8 13,9 16,7 18,1 Hungria 28,0 19,5 15,8 11,8 15,7 22,6 26,0 27,6 27,4 26,0 25,8 24,8 22,7 20,1 21,6 Cazaquistão 30,2 11,2 18,7 18,7 15,4 13,1 11,3 20,1 25,6 25,8 27,2 31,1 35,0 México 22,0 20,4 18,3 17,1 17,1 22,6 25,3 25,9 22,2 22,0 21,9 18,6 18,8 18,9 20,0 Polônia 32,8 18,0 16,7 16,5 19,9 20,9 19,4 19,5 20,2 19,3 18,4 17,1 15,2 16,2 18,0 Venezuela 29,5 23,8 21,2 18,5 22,7 23,4 31,7 34,9 28,9 30,3 35,8 30,9 33,5 32,4 37,6 Fonte: Indicadores do Banco Mundial. Nota: As células destacadas se referem aos anos de reforma para cada país. TABELA 5 Chile: decomposição da poupança nacional, incluindo o déficit previdenciário – 1981-1999 Resultados médios dos períodos (% sobre o PIB) Partes componentes da poupança nacional chilena 1981-1989 1990-1999 1981-1999 Poupança Nacional Bruta (1 + 2) 11,1 21,8 16,7 Pública Poupança total do governo (1) 8,0 10,4 9,2 Déficit previdenciário total (a) 6,1 5,3 5,7 Superávit corrente 1,1 4,6 2,9 Fundo de estabilização do cobre 0,8 0,6 0,6 Privada Poupança privada total (2) 3,6 11,3 7,6 Resultado da previdência privada (b) –4,1 –1,6 –3,0 Poupança não-previdenciária 7,4 13,1 11,3 Déficit previdenciário total (a + b) 2,0 3,7 2,7 Fonte: Banco Central do Chile. Apud Uthoff (2001, p. 34). Cap05.pmd 200 23/3/2007, 15:43
  • REFORMA DA PREVIDÊNCIA E PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO 201 início, tendo em vista que a poupança privada somente ultrapassou a pública no último período, quando o crescimento do PIB já havia sido retomado. Assim, o reequilíbrio das finanças públicas foi fundamental para a recuperação da economia chilena e para financiar a transição de um regime de repartição para outro de capitalização. O papel do sistema previdenciário no Chile foi negativo em relação à poupança após as reformas de 1981, considerando-se os custos de transição. Além disso, a poupança previdenciária privada acabou competindo com outras formas de poupança existentes, não podendo impulsionar o crescimento do PIB, e esse papel coube ao esforço fiscal do setor público. Os dados obtidos pelo IEG (2006) apresentam os níveis de capitalização do mercado após a execução das reformas da previdência. Os níveis se mantiveram inalterados e em patamares baixos, como mostra a tabela 6. Na verdade, o problema exposto pelo IEG (2006) é ainda mais grave, pois as reduzidas dimensões financeiras colocam em risco esses mercados, promovendo uma inflação de ativos que tem pouca relação com a atividade empresarial. A oferta de recursos passa a disputar as poucas opções existentes, não gerando a emissão de novos títulos, e não é convertida em investimentos produtivos. A maioria das grandes empresas preferiu captar recursos no estrangeiro, com taxas de juros mais baixas, e outras, de menor porte, que poderiam se interessar pelo financiamento através das bolsas de valores, não conseguem satisfazer os critérios TABELA 6 Capitalização das bolsas de valores em percentuais sobre o PIB Países 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Argentina 2,3 9,8 8,1 18,6 14,3 14,6 16,4 20,2 15,2 29,6 58,4 71,6 101,4 30,0 30,3 Brasil 3,6 10,5 11,6 22,7 34,6 21,0 28,0 31,6 20,4 42,5 37,6 36,6 26,9 46,4 54,7 Bulgária 0,5 0,1 0,0 7,8 5,5 4,9 3,7 4,7 8,8 11,5 Colômbia 3,5 9,8 11,5 16,6 17,1 19,3 17,6 18,3 13,6 13,4 11,4 16,1 11,9 18,0 26,1 Hungria 1,5 1,5 2,1 3,9 5,4 11,7 32,8 29,8 34,0 25,6 19,8 20,0 20,1 28,5 Cazaquistão 6,1 8,3 13,4 7,3 5,4 5,4 7,9 9,1 México 12,4 31,2 38,2 49,9 30,8 31,6 32,0 39,0 21,8 32,0 21,5 20,3 15,9 19,2 25,2 Polônia 0,2 0,3 3,2 3,1 3,3 5,4 7,7 11,9 17,6 18,3 13,7 14,5 17,2 28,2 Venezuela 17,8 21,6 13,0 13,8 7,3 4,9 14,7 17,0 8,3 7,6 6,9 5,1 4,3 4,6 5,6 Fonte: Indicadores do Banco Mundial. Nota: As células destacadas se referem aos anos de reforma para cada país. Cap05.pmd 201 23/3/2007, 15:43
  • 202 MILKO MATIJASCIC elementares de governança corporativa, conforme apontaram Matijascic e Kay (2006). Isso coloca em risco os valores das contas individuais dos trabalhadores quando for iniciado um processo de venda maciça de ativos para promover o pagamento de aposentadorias no momento do amadurecimento demográfico. As limitações dos mercados de capitais dos países em desenvolvimento que promoveram reformas estruturais não alteraram um fenômeno conhecido do mundo das finanças na América Latina: a elevada concentração de portfólios em títulos emitidos pelos governos nacionais. O elevado nível de representatividade dos títulos da dívida pública é apresentado na tabela 7. Assim, vale a observação de Lo Vuolo (1997), ao afirmar que as reformas paradigmáticas converteram direitos de aposentadoria em dívidas públicas. Em países que promoveram reformas estruturais, os recursos das contribuições deixam de ser dirigidos ao sistema público de previdência e passam a financiar o custo de transição devido à troca do regime financeiro de repartição pelo de capitalização individual. Esse custo é maior na camada destinada à proteção via contas previdenciárias individuais. Para agravar o quadro, conforme apontaram Matijascic e Kay (2006), existe uma situação confusa para os governos, que são os responsáveis, em última ins- tância, pela regulação e precisam cuidar da saúde das finanças públicas. O caso TABELA 7 Portfólio dos fundos de pensão: países e anos selecionados – período entre 1996 e 2006 (Em %) Países Ano Estatal Empresas Financeiro Estrangeiro Outros 1996 55 27 17 0 0 Argentina 2006 56 13 20 10 1 1996 20 11 62 - 8 Colômbia 2006 47 19 19 14 0 1996 42 33 25 1 0 Chile 2006 15 24 30 31 0 1999 95 2 0 - 2 México 2006 74 12 2 8 4 1999 68 27 2 - 3 Polônia 2006 62 32 3 2 2 Fonte: Fiap. Cap05.pmd 202 23/3/2007, 15:43
  • REFORMA DA PREVIDÊNCIA E PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO 203 argentino, uma vez mais, ilustra a situação, pois os fundos de pensão foram obri- gados a se desfazer de parte de seus portfólios e comprar títulos do governo no auge da crise do início do século, como forma de salvaguardar as contas públicas. O resultado foi uma redução drástica no valor potencial das prestações dos futuros aposentados. Mesmo com o recuo da participação dos títulos da dívida pública nos períodos mais recentes, o que se observa é o crescimento dos títulos do setor financeiro no porfólio dos fundos de pensão. Em países em desenvolvimento, o mais provável é que esses títulos sejam lastreados em títulos da dívida pública. O problema das possibilidades de aplicação rentável dos recursos é tão grave que os países da América Latina apresentados no tabela 7 passaram a ter uma parte relevante dos recursos investidos em aplicações no estrangeiro. Isso eleva o grau de segurança financeira, mas contribui pouco para o crescimento das economias nacionais. Assim, o contexto macroeconômico e o referente aos mercados de capitais revelam a necessidade de adoção de diagnósticos que se adaptem melhor às reali- dades locais. As reformas adotadas não conseguiram remover os problemas preexistentes e geraram novos problemas, conforme apontou Barr (2001) ao co- mentar os riscos envolvidos no regime de capitalização individual. 7 ESTRUTURA DE OCUPAÇÃO E PROTEÇÃO SOCIAL A arrecadação de contribuições depende da base de incidência do financiamento. A típica base de incidência da previdência é o salário. A sociedade do tipo salarial, segundo Castel (1998), pressupõe relações de trabalho estáveis em matéria de remuneração e duração do contrato de trabalho. Se essa condição não estiver pre- sente, a resultante é a fragilidade da estrutura institucional e financeira. Ao contrário do que ocorre em países mais desenvolvidos, a parcela do PIB destinada ao pagamento de salários em países da América Latina não é dominante e possui patamares menores que os de sociedades mais desenvolvidas (tabela 8). Embora a maioria dos países da América Latina não forneça dados comparáveis aos da OCDE, por agregarem, segundo Matijascic e Kay, o pagamento do salários aos encargos sociais, as diferenças são ainda mais pronunciadas, o que aumenta a magnitude do problema existente. Isso remete a outro problema das reformas da previdência social e das políticas sociais, em particular em países da América Latina: a falta de um diagnóstico que identificasse os problemas relativos ao nível de rendimentos e de assalariamento da população. A reduzida participação dos salários num contexto de renda per Cap05.pmd 203 23/3/2007, 15:43
  • 204 MILKO MATIJASCIC TABELA 8 Salário em percentuais sobre o PIB: países selecionados Países 1985 2002 Mudança Brasil 33,6 26,2 (22,0) Chile 38,7 42,3 9,3 Colômbia 41,8 36,3 (13,2) México 30,5 32,6 6,7 Portugal 43,5 49,5 13,9 Espanha 47,2 49,8 5,4 Itália 46,0 41,4 (10,2) Suécia 56,7 57,4 1,3 Estados Unidos 58,5 57,8 (1,3) Fontes: Cepal e OCDE (Contas Nacionais). capita limitado, quando comparada a países desenvolvidos, sempre foi uma reali- dade em países da América Latina. Porém, o baixo dinamismo da atividade eco- nômica existente desde o final dos anos 1970 e o lentíssimo crescimento da renda per capita foram os fatores centrais que impediram o sucesso das reformas nos últimos 25 anos na América Latina, como é possível observar na tabela 9. TABELA 9 PIB per capita em US$ de 2000 e Paridade do Poder de Compra (PPC) Países 1980 2003 Evolução (% a.a.) Argentina 7.551 7.165 (0,0) Brasil 3.255 3.510 0,4 Chile 2.494 5.196 3,3 Colômbia 1.616 2.017 1,1 México 5.121 5.792 0,5 Portugal 6.022 10.284 2,3 Espanha 8.646 14.691 2,4 Itália 12.998 19.090 1,8 Suécia 19.064 27.998 1,7 Estados Unidos 22.568 35.566 2,0 Fonte: Indicadores da OIT. Cap05.pmd 204 23/3/2007, 15:43
  • REFORMA DA PREVIDÊNCIA E PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO 205 Outro problema na formulação de diagnósticos que ainda é tratado com pouca atenção nos debates internacionais sobre reformas da proteção social diz respeito à estrutura de ocupação da PEA. Segundo a OIT (2002), quem possui um número de trabalhadores não assalariados mais expressivo apresenta dificul- dades para integrar essa parcela da PEA à condição de contribuinte. Apesar de as relações via assalariamento serem predominantes nos diversos países, elas não possuem a mesma dimensão, o que representa mais um elemento de instabilidade para a América Latina (gráfico 3). Se a renda individual ou familiar dos trabalhadores não aumentar e passar a se apropriar de uma parcela maior do PIB, será difícil reverter o quadro de carências existente nos países da América Latina. Nesse tipo de contexto, nenhuma reforma conseguirá atingir resultados que permitam universalizar a cobertura de contribuintes e conceder aposentadorias cujo valor médio ou mediano possa garantir a sobrevi- vência das famílias em condições dignas. Essa é a condição essencial para dotar esses países de sistemas de seguridade em que a inserção mais típica seja via seguro social. Vale lembrar que, conforme apontou Beveridge (1942), somente é possível dar sustentabilidade financeira à seguridade se a maioria das pessoas puder se inserir num esquema do tipo seguro social. GRÁFICO 3 Perfil de ocupação dos trabalhadores para países selecionados – 2002 (Em %) Suécia Inglaterra Alemanha França Itália Portugal México Colômbia Chile Brasil Bolívia Argentina 0 20 40 60 80 100 Fontes: Cepal e Eurostat. Assalariados Empregador-autônomo Emprego doméstico 8 ATIVIDADE ECONÔMICA, OCUPAÇÃO E CONTRIBUIÇÃO A queda da atividade econômica e a fragilidade no perfil de ocupação sempre tiveram reflexos negativos no perfil de contribuição para a previdência, em países da América Latina. O número de contribuintes regulares sempre foi baixo, e a queda do número de contribuintes sobre a PEA elevou os riscos de obstrução no Cap05.pmd 205 23/3/2007, 15:43
  • 206 MILKO MATIJASCIC acesso à reposição de renda em situações de doença, invalidez, desemprego, idade avançada e morte prematura. Partindo do gráfico 4, é possível observar a queda do número de contribuintes como proporção de filiados. A deterioração da situação econômica e seus reflexos sobre a ocupação resultaram numa tendência declinante do número de contribuintes em todos os países que vêm divulgando o indicador de forma regular e que permitem a realização de comparações entre países. No Brasil, esse tipo de dado não é divulgado, embora isso seja plausível. Mas é possível, através do perfil de concessão de benefícios, observar um movimento similar, ou seja, o número de aposentadorias por tempo de contribuição, que pressupõe a cotização regular, vem cedendo rapidamente espaço às demais moda- lidades, sobretudo para benefícios por idade, que requerem menos da metade do tempo total, ou as de caráter assistencial. Ou seja, como existe um modelo de proteção social generoso e concentrado na concessão de benefícios assistenciais e rurais, o perfil de benefícios para idade avançada é cada vez menos “contributivo” (gráfico 5). Já os dados chilenos revelam que a conjunção de uma atividade econômica de bom desempenho, aliada a um perfil ocupacional pouco adequado, não garante automaticamente o aumento do número de contribuintes quando comparáveis à PEA em patamares superiores à média histórica. Os dados da tabela 10 revelam que, entre filiados, um contingente elevado não terá direito a aposentadoria – pelas regras chilenas, que exigem um mínimo de 240 meses de contribuição. Além disso, as taxas de reposição, ou seja, o valor das aposentadorias comparadas aos rendimentos do trabalho, serão reduzidas, atingindo, na melhor das hipóteses, um total de 46%. GRÁFICO 4 Contribuintes como proporção dos filiados em países selecionados – 1997 a 2005 (Em %) 70,0 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 10,0 – Chile Argentina México Colômbia Fonte: Fiap. Cap05.pmd 206 23/3/2007, 15:43
  • REFORMA DA PREVIDÊNCIA E PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO 207 GRÁFICO 5 Brasil: concessão de benefícios para idosos – 1980-2004 (Em %) 12,0 25,5 24,0 28,0 31,0 49,4 37,0 33,4 24,7 36,8 12,4 13,2 20,8 16,7 15,4 24,2 21,8 21,8 34,9 16,8 1980 a 1984 1985 a 1989 1990 a 1994 1995 a 1999 2000 a 2004 Fonte: Anuário Estatístico da Previdência Social (Aeps). Tempo de contribuição Idade urbana Idade rural Assistencial TABELA 10 Densidade de contribuições da Administradora dos Fundos de Pensão (AFP) no Chile – 2002 Contribuintes Filiados Indicadores de densidade de contribuição Média Mediana Média Mediana Contribuição média – meses por ano 7,1 7,2 5,0 4,2 Meses de contribuição na idade de se aposentar 313,6 317,8 217,6 184,2 Taxa de reposição sobre renda tributável (%) 46 37 32 20 Fonte: Ministério do Trabalho. Apud Cenda (2004). As condições referentes ao mercado de trabalho e à situação da ocupação foram fatores negligenciados pelas reformas paradigmáticas e paramétricas ao longo dos anos 1990. Nesse período, foi adotada uma defesa intransigente de procedi- mentos típicos das técnicas de seguro, em que cada um recebe de acordo com o que contribuiu e com os riscos inerentes ao seu perfil etário e de inserção no mercado de trabalho. Ao conjugar rendimentos de baixo valor, uma distribuição de renda concentrada e um perfil de ocupação precário que ainda se deteriorou com a abertura econômica, o resultado tem sido uma queda na proteção contra os riscos de perda de capacidade de trabalho. Esse cenário estimulou a revisão de conceitos por parte das instituições multilaterais e que dá a partida para o debate sobre a transformação da proteção social. 9 ECONOMIA E DINÂMICA POPULACIONAL DA OCUPAÇÃO A experiência da América Latina ensina que as condições exógenas em relação à estrutura institucional da previdência são de suma importância para entender o Cap05.pmd 207 23/3/2007, 15:43
  • 208 MILKO MATIJASCIC comportamento de variáveis como a cobertura e as finanças. Essas variáveis exógenas são: demografia, atividade econômica e, sobretudo, a dinâmica do mercado de trabalho. A crise econômica dos anos 1990 contribuiu para o agravamento da situação, tendo em vista o crescimento acelerado do desemprego aberto, conforme apontam os dados da tabela 11. Essa circunstância, além de diminuir a arrecadação e reduzir o número de contribuintes, requer políticas compensatórias por parte do Estado. Mais ainda, os desempregados são trabalhadores que possuem direito a benefícios sem que estejam obrigados a contribuir de forma regular. A tabela 11 revela que um problema típico dos países mais desenvolvidos nos anos 1980 passou a integrar o perfil dos países da América Latina nos anos mais recentes. Para ressaltar as diferenças entre países desenvolvidos e em desenvolvimento em matéria de cobertura previdenciária e da dinâmica do mercado de trabalho, é impossível deixar de ressaltar uma diferença essencial: a informalidade das relações de trabalho. Nos países desenvolvidos ela tende a ser marginal e quase tende a zero para fins estatísticos, enquanto nos países em desenvolvimento ela envolve uma parcela enorme, quando não preponderante, da força de trabalho total medida em termos de PEA. Em outras palavras, quando se trata de entender as diferenças entre esses dois grupos de países e formular políticas públicas que garantam a TABELA 11 Desemprego segundo as metodologias nacionais em países selecionados (Em % sobre a PEA) Países 1980 1990 2000 2003 % de mudança Argentina 2,3 7,3 15,0 15,6 (crise) 85,3 Brasil 4,3 3,7 9,4 9,7 55,7 Chile 10,4 5,7 8,3 7,4 (40,5) Colômbia 9,1 10,2 20,5 14,2 35,9 México - 2,5 2,2 2,5 - Portugal 6,7 4,7 3,9 6,4 (4,7) Espanha 11,1 16,0 13,9 11,3 1,8 Itália 7,6 11,4 10,5 8,7 12,6 Suécia 2,3 1,8 5,8 5,8 60,3 Estados Unidos 7,1 5,6 4,0 6,0 (18,3) Fonte: Indicadores da OIT. Cap05.pmd 208 23/3/2007, 15:43
  • REFORMA DA PREVIDÊNCIA E PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO 209 regularidade da inserção nos circuitos envolvidos com o seguro social, a questão- chave reside na compreensão dos fenômenos que estimulam a continuidade da informalidade e como ela pode ser, eventualmente, reduzida ou extirpada dos países que têm esse tipo de problema (tabela 12). A situação observada, antes de tudo, não é estática. É comum transitar entre diferentes formas de ocupação, o que afeta o número de registros de contribuição. A heterogeneidade não é somente a marca entre diferentes grupos de trabalhadores; ela atinge o próprio ciclo de trabalho individual. A escassez de estudos sistemáticos referentes à evolução salarial limita qualquer tipo de argumentação comparativa que afeta o acesso aos benefícios. Mas uma questão que não pode ser refutada é que os níveis de informalidade, além de afetarem a arrecadação da previdência, reduzem a produtividade da eco- nomia e colocam em xeque a própria competitividade externa. A comparação entre a produtividade de países mais desenvolvidos e os da América Latina revela o problema em toda a sua extensão para o período recente (tabela 13). TABELA 12 Estrutura do emprego não-agrícola Empreendimentos informais Empreendimentos formais Países e anos Total Trabalhador Serviço Empresas até Total Setor Empresas privadas com independente doméstico 5 empregados público mais de 6 empregados Argentina/1991 52,0 27,5 5,7 18,8 48,0 19,3 28,7 Argentina/2002 44,5 20,6 5,2 18,6 55,5 22,8 32,8 Brasil/1990 40,6 20,3 6,9 13,5 59,4 11,0 48,4 Brasil/2001 46,0 22,3 9,5 14,3 54,0 13,7 40,3 Chile/1990 37,9 20,9 5,4 11,7 62,1 7,0 55,1 Chile/2000 38,0 19,7 5,9 12,5 62,0 10,8 51,2 Colômbia/1990 45,7 24,1 2,0 19,5 54,3 9,6 44,7 Colômbia/2000 55,6 32,2 5,3 18,1 44,4 7,0 37,3 Costa Rica/1990 41,2 18,9 5,8 16,4 58,8 22,0 36,8 Costa Rica/2002 44,8 19,2 5,1 20,5 55,2 15,9 39,3 México/1990 38,4 19,0 4,6 14,8 61,6 19,4 42,3 México/2002 41,0 19,5 4,3 17,3 59,0 14,0 45,0 Fonte: Estimativas da OIT com pesquisas por amostragem domiciliar (série revisada). Cap05.pmd 209 23/3/2007, 15:43
  • 210 MILKO MATIJASCIC TABELA 13 Evolução percentual da produtividade do trabalho medida pelo PIB por hora trabalhada em US$ de 1990 Países 1980-1990 1990-2000 2000-2003 1980-2000 1980-2003 Argentina (1,9) 2,6 (4,4) 0,3 (0,3) Brasil (0,6) 1,1 (0,2) 0,3 0,2 Chile (0,4) 3,7 0,8 1,7 1,5 Colômbia 1,5 0,8 (0,0) 1,1 1,0 México (0,6) 0,2 - (0,2) (0,2) Portugal 1,9 3,0 0,4 2,5 2,2 Espanha 3,3 1,0 0,1 2,1 1,9 Itália 2,0 1,8 (0,4) 1,9 1,6 Suécia 1,1 2,2 2,2 1,6 1,7 Estados Unidos 1,5 1,6 2,9 1,5 1,7 Fonte: Indicadores da OIT. Essa situação se deve, em grande medida, ao enorme aumento da PEA, da População em Idade Ativa (PIA) e da razão entre essas duas variáveis num contexto de baixa atividade da economia e forte abertura econômica para a concorrência internacional. A tabela 14 apresenta o cenário recente. A aproximação do perfil etário da América Latina ao dos países mais desen- volvidos, apresentado na tabela 14, não se deu de forma concomitante com um período de elevado crescimento econômico e da produtividade similar ao dos “trinta gloriosos”. Essa, cabe destacar, é outra diferença fundamental entre países desenvolvidos e em desenvolvimento. A conjunção dos fatores econômicos e de seus reflexos sobre os mercados de trabalho, associados a uma dinâmica demográfica que poderia representar um bônus, com a elevação da população trabalhadora, torna-se um ônus, devido ao aumento do desemprego e da informalidade. Essa conjunção de fatores cria desafios que precisam ser superados para que seja possível retomar o crescimento em pata- mares estáveis sem, ao mesmo tempo, deteriorar ainda mais as condições sociais. Se não for possível, num contexto de diálogo franco e democrático, gerar as con- dições necessárias para que o econômico e o social estejam em fase, superando a dualidade implícita ao discurso conservador, existe o sério risco de volta das prá- ticas clientelistas e patrimonialistas em escalas ascendentes. Esses são os verdadeiros riscos envolvendo o quadro de eterno retorno que assola as nossas sociedades. Cap05.pmd 210 23/3/2007, 15:43
  • REFORMA DA PREVIDÊNCIA E PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO 211 TABELA 14 Proporção da PEA sobre a PIA em percentuais para países selecionados Países 1980 1990 2000 2003 1980-2003 Argentina 54,4 61,4 65,4 68,2 20,2 Brasil 63,4 66,8 70,9 71,9 11,8 Chile 53,3 57,4 58,6 58,5 8,8 Colômbia 54,6 66,1 72,4 74,1 26,3 México 57,3 60,1 62,8 62,0 7,6 Portugal 65,4 66,3 67,1 68,3 4,2 Espanha 55,2 56,4 60,5 62,2 11,3 Itália 55,4 56,2 55,1 56,0 1,2 Suécia 75,0 75,3 70,9 70,7 (6,0) Estados Unidos 68,2 71,5 72,1 70,9 3,7 Fonte: Indicadores da OIT. 10 OS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: REFORMAS EM PERSPECTIVA As reformas efetuadas nos complexos previdenciários de países em desenvolvi- mento, em geral, e na América Latina, em particular, retraíram os direitos sociais, assim como ocorreu na maioria dos países de alto desenvolvimento humano per- tencentes à OCDE. Mas a ação das reformas também foi retificadora no sentido de que as regras anteriores dificilmente permitiriam que o sistema tivesse viabili- dade atuarial com a continuidade dos comportamentos oportunistas por parte de muitos grupos com influência política. Nesse sentido, as reformas pouparam despesas ao longo de um ciclo de vida composto por muitas décadas. Nos países em desenvolvimento, muitas vezes, os benefícios não estão diretamente atrelados à perda da capacidade de trabalho ou à necessidade de atrelar o esforço contributivo ao valor da aposentadoria. Assim, ao promover reformas, paradigmáticas ou paramétricas, foi possível desonerar a carga tributária potencial e reduzir em parte as iniqüidades entre grupos populacionais. No período recente, a situação dos complexos previdenciários continua ocupando o centro do debate público, pois os resultados aferidos ainda são preocupantes em dois sentidos: o fiscal e o social. Os problemas atuais, em grande medida, decorrem das intensas mudanças observadas nos mercados de trabalho, cujo cenário apresenta uma taxa de desemprego elevada, alto nível de informalidade Cap05.pmd 211 23/3/2007, 15:43
  • 212 MILKO MATIJASCIC e não-contribuição à previdência, aumento das ocupações instáveis e redução do assalariamento baseado em relações de trabalho estáveis e de longa duração. Sob o prisma fiscal, parte dos problemas decorre da adoção de sistemas baseados na solidariedade entre gerações de trabalhadores, ou seja, a repartição. Nessa con- figuração são os trabalhadores em atividade que sustentam os aposentados. Como os aposentados possuem direitos garantidos por lei e o trabalhador em idade ativa não possui garantia de emprego, gera-se um quadro de instabilidade fiscal. Mesmo os países que adotaram reformas paradigmáticas têm de lidar com o problema, porque muitos aposentados do sistema pré-reformas continuam vivos e as contri- buições dos trabalhadores em atividade não são destinadas ao financiamento dessas despesas. Por outro lado, muitos países garantem um piso de benefícios ou subsidiam as aposentadorias e as contas individuais para garantir o pagamento desse piso. Por fim, sob o prisma social, o número de trabalhadores que conseguem cumprir as regras arbitradas e ter acesso a aposentadorias tende a se reduzir, colocando em xeque a expectativa de qualidade de vida. Isso acaba por forçar o aumento da ação da assistência social, o que, além de tornar mais precárias as condições de vida, eleva a necessidade de arrecadação de impostos para dar garantias de renda. Outros problemas assinalados, como questões relativas a custos gerenciais, cobertura e estrutura de concorrência, também não apresentaram, conforme apon- taram IEG (2006) e Holzmann e Hinz (2006), os resultados previstos quando da formulação das reformas, devido a problemas institucionais de cada país, gestão, mercado de capitais e regulação. Isso não permitiu atingir os resultados esperados e, quando a situação se conjugou às dificuldades dos mercados de trabalho, levou a um quadro que está exigindo a transformação do processo de reformas. Essa transformação se faz necessária para corrigir rumos equivocados que decorreram de uma formulação que não estava adaptada às realidades locais. Para o Banco Mundial, será preciso aceitar essa realidade e reorientar a ação institucional no sentido de reforçar os aspectos paramétricos das reformas e elevar a preocupação com o pilar 1, baseado nas garantias de renda, como forma de elevar a cobertura e evitar a propagação da pobreza na velhice, um risco sempre iminente. Partindo da revisão das reformas e das formulações apresentadas até o mo- mento, a retração dos direitos sociais parece estar cedendo lugar a um processo de transformação da proteção social. A busca, por parte dos eleitores das nações demo- cráticas, de renovada justiça social reteve as tentativas radicais de contenção de custos, ampliação do papel do mercado ou restrição do acesso a benefícios. Mas, como as condições das economias e sociedades vêm se alterando velozmente e os mercados de trabalho estão sendo muito afetados por essas mudanças, é preciso tentar apreender o sentido dos processos de transformações. Cap05.pmd 212 23/3/2007, 15:43
  • REFORMA DA PREVIDÊNCIA E PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO 213 Antes de tudo, esse novo sentido pode não ter sido revelado em sua íntegra. Mas os desdobramentos observados até o momento revelaram que existem traba- lhadores que conseguem contribuir regularmente, podendo ser atendidos por es- truturas típicas do seguro social, outros trabalhadores conseguem ter relações de trabalho que permitem apenas uma contribuição periódica e irregular para o sistema e, por fim, existe uma parcela importante que apenas contribui ocasionalmente ou nada contribui. Diante da necessidade de dar garantia de benefício para idosos ou para os que precisaram ser afastados temporária ou definitivamente do mercado de trabalho, a alternativa parece ser a consolidação de um sistema com várias camadas, em que: à primeira cabe fornecer garantias de rendimento mínimo com base nas premissas da cidadania; esses valores devem ser complementados por uma segunda camada