Previdencia Ipea

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Previdencia Ipea

  1. 1. Previdência no Brasil debates, dilemas e escolhas folha de rosto.pmd 1 23/3/2007, 16:24
  2. 2. Governo Federal Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão Ministro – Paulo Bernardo Silva Secretário-Executivo – João Bernardo de Azevedo Bringel Fundação pública vinculada ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, o Ipea fornece suporte técnico e institucional às ações governamentais – possibilitando a formulação de inúmeras políticas públicas e de programas de desenvolvimento brasileiro – e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e estudos realizados por seus técnicos. Presidente Luiz Henrique Proença Soares Diretoria Alexandre de Ávila Gomide Anna Maria T. Medeiros Peliano Cinara Maria Fonseca de Lima João Alberto De Negri Marcelo Piancastelli de Siqueira Paulo Mansur Levy Chefe de Gabinete Persio Marco Antonio Davison Assessor-Chefe de Comunicação Murilo Lôbo URL: http://www.ipea.gov.br Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria folha de rosto.pmd 2 23/3/2007, 16:24
  3. 3. Previdência no Brasil debates, dilemas e escolhas Paulo Tafner Fabio Giambiagi ORGANIZADORES folha de rosto.pmd 3 23/3/2007, 16:24
  4. 4. © Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – ipea 2007 Previdência no Brasil: debates, dilemas e escolhas/Paulo Tafner, Fabio Giambiagi, organizadores. – Rio de Janeiro: Ipea, 2007. 458 p.: diagr., gráfs., mapas, tabs. 1. Seguridade Social 2. Reforma Social 3. Sistemas de Previdência Social 4. Brasil. I. Tafner, Paulo Sérgio Braga II. Giambiagi, Fabio III. Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. ISBN - 978-85-86170-94-2 CDD 368.4 As opiniões emitidas nesta publicação são de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, não exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada ou o do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. É permitida a reprodução deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte. Reproduções para fins comerciais são proibidas. folha de rosto.pmd 4 23/3/2007, 16:24
  5. 5. APRESENTAÇÃO É com grande prazer que o Ipea presenteia o público com o livro Previdência no Brasil: debates, dilemas e escolhas, uma coletânea de artigos de pesquisadores da casa e de outras instituições. O livro oferece diversas dimensões da vida econômica e social que afetam ou são afetadas pelo sistema previdenciário brasileiro. A proposta é, basicamente, refletir sobre os temas atuais que coabitam com a questão da previdência social e, a partir daí, propor políticas futuras para mudanças e aprimoramentos. Ao longo dos últimos anos, em muitos países desenvolvidos, houve necessidade de reformas dos sistemas previdenciários. O alargamento do papel do Estado no pós-guerra trouxe, entre tantas ações promovidas pelo welfare state, a expansão dos benefícios previdenciários. No entanto, o desenho inicial desses sistemas não mais acompanhou as diversas mudanças ocorridas nas sociedades, implicando seu colapso com crescentes despesas e, em alguns casos, elevados déficits. Mas isso não foi privilégio dos países ricos. Mesmo países em desenvolvimento, com popu- lação jovem, também passaram a apresentar sintomas de estresse fiscal, exigindo que reformas fossem realizadas. Entre vários fatores que contribuíram para esse colapso, destacam-se as pro- fundas mudanças demográficas e no mercado de trabalho, com destaque para a crescente inserção da força de trabalho feminina, o novo padrão de emprego e, para economias menos desenvolvidas como a brasileira, o padrão da informalidade. Essas mudanças foram decisivas para a sustentabilidade dos sistemas previdenciários e formaram as forças motrizes das reformas. A participação da população idosa no total da população cresceu ininterruptamente, atingindo patamares próximos de 20%, com evidentes impactos financeiros. Mesmo com prosperidade econômica, as receitas passaram a não cobrir mais os gastos com benefícios, exigindo parcelas crescentes dos orçamentos públicos. A política de bem-estar foi colocada em xeque e ajustes tornaram-se necessários. A busca por soluções tornou-se premente e novos desenhos institucionais foram experimentados. Alguns países optaram por ajustes nos parâmetros dos sistemas, podendo ser mais ou menos severos, enquanto outros elegeram mudanças estruturais. Há bons argumentos para as duas opções, cabendo a cada país moldar apresenta.pmd 5 23/3/2007, 15:37
  6. 6. seu sistema segundo as vantagens e limitações específicas. Uma coisa, porém, é certa: qualquer que seja a preferência, é necessário que os sistemas de previdência busquem seu equilíbrio financeiro e econômico. A necessidade de reformas passou a existir na agenda político-econômica dos países e o Brasil não ficou de fora. Muito embora já tenha passado por duas reformas desde a Constituição de 1988, o sistema brasileiro continua com graves desequilíbrios financeiros, mesmo tendo ainda parcela reduzida de população idosa. Essa limitação vem se agravando continuamente e representa, hoje, verdadeiro sorvedouro de recursos públicos, limitando a capacidade de investimento do Estado brasileiro e exigindo elevada carga tributária. O crescimento do déficit previdenciário e seu conseqüente impacto na estrutura econômica e social têm motivado especialistas a buscarem alternativas de mudanças. Essa preocupação ultrapassou os limites da academia e dos centros de pesquisa e hoje já mobiliza as autoridades da área previdenciária. A criação pelo governo federal do Fórum Nacional da Previdência Social, no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), é um exemplo salutar da busca de aprimo- ramentos de nosso sistema, de modo a torná-lo estruturalmente equilibrado e sustentável. Mas sabemos também – e esta publicação detalha esse conhecimento – que sistemas de previdência não têm uma forma final, pois estão sujeitos a variações demográficas, do mercado de trabalho, do desempenho da economia. O caminho aqui proposto é indicar, de forma objetiva e clara, ajustes que nos permitam perenizar o sistema brasileiro de previdência, garantindo as conquistas realizadas, mas dotando-o de vigor financeiro e atuarial. Luiz Henrique Proença Soares Presidente do Ipea apresenta.pmd 6 23/3/2007, 15:37
  7. 7. AGRADECIMENTOS O livro Previdência no Brasil: debates, dilemas e escolhas é uma obra elaborada a partir da cooperação e dedicação de várias pessoas. Escrito por inúmeras mãos, cumpre a difícil função de aprofundar e orientar o debate sobre uma questão tão cara em nossa sociedade atualmente: a previdência social. Aqui estão presentes contribuições valiosas para uma discussão mais ampla sobre as mudanças pelas quais passa essa instituição, sem, no entanto, se ater a um discurso militante. A finalidade deste projeto não é convencer o público de que aqui se encontram as únicas soluções para o problema. Acreditamos que, além das visões apresentadas nesta edição, existem outras tão importantes quanto a nossa e que, uma vez reunidas, serão de grande valor para a nossa sociedade. Nossa intenção, antes de tudo, é fazer com que as idéias expostas neste trabalho se tornem instrumentos importantes para um aprofundado debate, e que este debate, por sua vez, permita a formulação de políticas públicas que visem corrigir as distorções dessa grave questão social. Confiamos que, finalizada a leitura, con- quistaremos o leitor, mesmo o mais leigo, para que seja capaz de elaborar por si só uma reflexão bastante atual sobre o sistema de previdência social. Comprometidos com essa missão estão os esforços de dedicados técnicos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), assim como dos pesquisadores de diversas instituições externas que não hesitaram um só momento em participar deste laborioso projeto. Agradecemos aos autores Sérgio Guimarães Ferreira, Ana Amélia Camarano, Solange Kanso, Milko Matijascic, José Cechin, Andrei Domingues Cechin, José Márcio Camargo, Maurício Cortez Reis, Marcelo Neri, Mônica Mora, Ricardo Varsano, Rodrigo Leandro de Moura e Jaime de Jesus Filho. Agradecemos também a Isabela Estermínio de Melo, que contribuiu para a elaboração de gráficos e tabelas que constam neste trabalho, e a Felipe Pinheiro e Marcelo de Sales Pessoa pela participação na preparação inicial dos trabalhos. Carolina Botelho M. da C. Giglio foi fundamental na fase final do trabalho, lendo e conferindo inúmeras vezes os originais de modo a facilitar o trabalho da equipe editorial. agradecimentos.pmd 7 23/3/2007, 15:51
  8. 8. Somos gratos ainda à equipe do Editorial do Ipea-RJ, composta por Roberto das Chagas Campos, Camila Guimarães Simas (que também assina a capa), Carlos Henrique Santos Vianna, Leandro Daniel Ingelmo, Lúcia Duarte Moreira, Alejandro Sainz de Vicuña, Tamara Sender, Elisabete de Carvalho Soares, Míriam Nunes da Fonseca, Eliezer Moreira e comandada por Marcos Hecksher, responsá- vel pelo trabalho de edição, revisão, diagramação e editoração desta obra. Antonio Semeraro Rito Cardoso e Ângela Moura nos forneceram apoio operacional e administrativo. Somos também muito gratos a Maria Tereza de Marsillac Pasinato, Juliana Leitão e Mello e Marcos Eugênio da Silva, que leram e comentaram alguns dos capítulos presentes. Finalmente, nossos sinceros agradecimentos ao presidente do Ipea, Luiz Henrique Proença Soares, e ao diretor de Estudos Macroeconômicos, Paulo Mansur Levy, pela preciosa contribuição para que este projeto alcançasse êxito. Paulo Tafner Fabio Giambiagi Organizadores agradecimentos.pmd 8 23/3/2007, 15:51
  9. 9. SUMÁRIO INTRODUÇÃO 11 Paulo Tafner e Fabio Giambiagi PARTE 1 O CONTEXTO DO DEBATE SOBRE A PREVIDÊNCIA SOCIAL CAPÍTULO 1 SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS 29 Paulo Tafner CAPÍTULO 2 SISTEMAS PREVIDENCIÁRIOS NO MUNDO: SEM “ALMOÇO GRÁTIS” 65 Sergio Guimarães Ferreira CAPÍTULO 3 DINÂMICA DA POPULAÇÃO BRASILEIRA E IMPLICAÇÕES PARA A PREVIDÊNCIA SOCIAL 95 Ana Amélia Camarano e Solange Kanso PARTE 2 DISCUTINDO REGIMES E REFORMAS PREVIDENCIÁRIAS CAPÍTULO 4 SISTEMAS DE PREVIDÊNCIA EM PAÍSES INDUSTRIALIZADOS: A CRISE E SUAS SOLUÇÕES 141 Sergio Guimarães Ferreira CAPÍTULO 5 REFORMA DA PREVIDÊNCIA NOS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO: O ETERNO RETORNO 185 Milko Matijascic PARTE 3 ELEMENTOS QUE JUSTIFICAM A NECESSIDADE DE REFORMA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO NO BRASIL CAPÍTULO 6 DESEQUILÍBRIOS: CAUSAS E SOLUÇÕES 219 José Cechin e Andrei Domingues Cechin CAPÍTULO 7 LEI ORGÂNICA DA ASSISTÊNCIA SOCIAL: INCENTIVANDO A INFORMALIDADE 263 José Márcio Camargo e Maurício Cortez Reis Indice.pmd 9 23/3/2007, 15:36
  10. 10. PARTE 4 PARÂMETROS PARA REFORMA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO NO BRASIL CAPÍTULO 8 INFORMALIDADE 285 Marcelo Neri CAPÍTULO 9 FINANCIAMENTO DO REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL 321 Ricardo Varsano e Mônica Mora CAPÍTULO 10 TESTANDO A PROPRIEDADE REDISTRIBUTIVA DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO BRASILEIRO: UMA ABORDAGEM SEMIPARAMÉTRICA 349 Rodrigo Leandro de Moura, Paulo Tafner e Jaime de Jesus Filho CAPÍTULO 11 SIMULANDO O DESEMPENHO DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO: SEUS EFEITOS SOBRE A POBREZA SOB MUDANÇAS NAS REGRAS DE PENSÃO E APOSENTADORIA 401 Paulo Tafner CAPÍTULO 12 ALGUMAS PROPOSTAS PARA O APRIMORAMENTO DE NOSSO SISTEMA 441 Paulo Tafner e Fabio Giambiagi Indice.pmd 10 23/3/2007, 15:36
  11. 11. INTRODUÇÃO Paulo Tafner* Fabio Giambiagi** Em praticamente todos os países, os sistemas previdenciários passaram a sofrer pressões por reformas a partir das décadas finais do século passado. Essas pressões refletem as profundas mudanças que ocorreram nas relações econômicas e sociais. As manifestações visíveis dessas dificuldades estruturais são primariamente ex- pressas em termos de crescentes déficits dos sistemas previdenciários. As reformas começaram na década de 1970 nos países desenvolvidos e, na grande maioria dos casos, o processo de ajustamento se estendeu por todo o período desde então, chegando até o presente. Na América Latina, o processo de reforma se concentrou na década de 1990, mas de forma pioneira e inovadora, o Chile, em 1981, fez uma reforma radical de seu sistema previdenciário, transferindo-o ao setor privado. Como outros exemplos ilustrativos, podem ser citados: a Bélgica, que em 1972 eliminou a indexação de benefícios e em 1992 promoveu ajustamentos nas taxas de reposição; a Alemanha, que promoveu uma primeira reforma em 1972, com subseqüentes modificações nas décadas de 1980 e 1990, entre as quais a equiparação das idades de aposentadorias de homens e mulheres buscando reduzir o custo de seu sistema, uma vez que em 1993 este atingiu perigosos 10,3% do produto;1 a França, que fez uma grande reforma em 1983, já estando em curso nova rodada de reformas, tendo em vista fatores demográficos e de desempenho do mercado de trabalho;2 a Itália, que promoveu uma reforma em 1992, visando adiar a data de aposentadoria dos trabalhadores;3 e o Japão, cuja reforma de 1994 foi motivada fortemente pelo componente demográfico. O caso do Japão é muito * Coordenador de Estudos de Previdência da Diretoria de Estudos Macroeconômicos do Ipea. ** Coordenador do Grupo de Acompanhamento de Conjuntura da Diretoria de Estudos Macroeconômicos do Ipea. Cedido pelo BNDES. 1. Note-se que, no caso da Alemanha, devido ao processo de unificação na década de 1990, ainda está em andamento o ajuste de dois sistemas diferentes, o que tem levado vários analistas a preverem nova rodada de reformas para breve (BÖRSCH-SUPAN, 1997; FITZENBERGER et al., 1995). 2. Ver, a respeito, Blanchet e Marioni (1996), Dangerfield (1994) e Marchand e Thélot (1991). 3. Deve-se destacar que a Itália, já em 1990, apresentava grave desequilíbrio demográfico: o número de crianças por mulher era apenas de 1,3 e a expectativa de vida ao nascer era de 73,6 anos para homens e 80,2 para mulheres. Esses números agravaram-se ainda mais e eram, em 1995, respectivamente, 1,18, 75,3 e 81,7. Ver, a respeito, Livi Bacci (1995). Introd.pmd 11 23/3/2007, 15:38
  12. 12. 12 PAULO TAFNER – FABIO GIAMBIAGI interessante porque seu sistema de previdência adquiriu o formato vigente (antes da reforma) em 1961 e sobreviveu sem reformas por mais de 30 anos. Nesse mesmo período, as pressões demográficas foram devastadoras: a taxa de fertilidade caiu de 2,8 em 1965 para 1,4 em 1996; a taxa de dependência (proporção de habitantes de 65 anos somada à proporção de habitantes com idade entre 20 e 65 anos) saltou de 0,10 em 1940 para 0,24 em 1995. O resultado foi que os gastos subiram de 4,9% do Produto Interno Bruto (PIB) em 1961 para 14,1% em 1996.4 Também os casos da Suécia, do Canadá e da Espanha são exemplos do pro- gressivo processo de reforma de seus sistemas, e em especial a Suécia e a Espanha são modelos distintivos. A Suécia foi o primeiro país a ter um sistema de cobertura universal desvinculado da ocupação. Já a partir da segunda década do século pas- sado dispunha de um sistema universalizado. Passou por progressivas reformas em 1935, 1946 e 1976. Dada a preocupante dimensão nas contas públicas que a previdência assumiu, comprometendo 20% do PIB em 1994, nesse mesmo ano o país empreendeu nova reforma de seu sistema, implementada a partir de 1998, reduzindo a taxa de reposição, estabelecendo penalidades no caso de aposentadorias antecipadas para as coortes nascidas a partir de 1938 (ver ARONSSON; WALKER, 1997; WADENSJO, 1996)5 e pondo em prática um sistema “quase capitalizado” (ver capítulo 4). A Espanha, em 1900, estabelece o seguro social obrigatório para trabalhadores do setor público e, somente em 1919, cria o sistema de previdência para trabalhadores com baixa renda. A partir de 1939 o sistema se expande e se universaliza, mas apenas em 1950 adquire características de universalização, com os contornos formais que o definiram até as reformas mais recentes. A primeira delas ocorre em 1963, ajustando limites de contribuição por categoria profissional, propondo a criação de fundos específicos dos planos de previdência e a eliminação de limites de renda para participação no sistema. Novas reformas ocorreram em 1977, 1985 e, com o crescimento da participação dos gastos de previdência (11,5% do PIB em 1994) e em função das transformações demográficas (expectativa de vida passou de 69,9 em 1960 para 76,9 em 1991), nova reforma foi realizada em 1997.6 Canadá e Reino Unido são sistemas com peculiaridades interessantes. No Canadá a pressão por reformas iniciou-se apenas nos anos finais do século XX, pois seus gastos com previdência, que representavam apenas 2,0% de seu produto 4. Ver, a respeito, Yashiro e Oshio (1999), Takayama (1992) e Yashiro (1997). 5. A Suécia, a Itália e a Polônia são casos inovadores pela introdução de um sistema baseado na capitalização nocional. Ver detalhes no capítulo 4. 6. Para maiores detalhes, ver Barea (1995), Fernández Cordón (1996), Herce et al. (1996) e Piñera e Weisntein (1996). Introd.pmd 12 23/3/2007, 15:38
  13. 13. INTRODUÇÃO 13 em 1970, saltaram para 5,3% em 1995, com tendência ascendente,7 percentual reduzido se comparado aos demais países desenvolvidos. O caso do Reino Unido é distintivo porque o sistema público sempre foi limitado, cabendo aos fundos privados praticamente metade da cobertura de previdência. Na América Latina, as reformas começaram na década de 1980 e, desde então, mais de uma dezena de países passou por reformas de seus sistemas. O processo foi iniciado com o Chile, em 1981,8 e se concentrou fortemente na década de 1990: Peru (1993), Colômbia (1994), Argentina (1994), Uruguai (1996), Bolívia (1997), México (1997), Brasil (1998 e 2003), El Salvador (1998), Nicarágua (2001) e Costa Rica (2001). A onda reformista que varreu a América Latina variou em termos de formas de implementação, desenho do sistema, intensidade, e mesmo sistemas políticos sob os quais foram feitas as reformas. Teve, entretanto, uma característica em comum: em maior ou menor grau visou equilibrar sistemas públicos e abrir espaço para atuação da iniciativa privada (ver capítulo 5). É importante lembrar que isso é um traço distintivo e pioneiro das reformas na América Latina. Distintivo porque as reformas foram feitas muito antes de esses países terem completado o que se convencionou chamar de transição demográfica,9 que, como será visto, constitui-se em um dos maiores motivadores das reformas implementadas nos países desen- volvidos; pioneiro porque na América Latina transitou-se de sistemas estatais regidos pelo princípio de repartição para sistemas privados e compulsórios de poupança regidos pelo princípio de capitalização. Por sua disseminação e amplitude, as reformas da América Latina ensejaram um caloroso debate acerca do papel do Estado enquanto provedor de seguro. O fato de o Chile ditatorial ser o primeiro país a promover a reforma de seu sistema em moldes bastante liberais motivou debate igualmente caloroso acerca das con- dições políticas para implantação de reformas chamadas de estruturais, que redu- ziram fortemente o papel do Estado e transferiram para o setor privado o papel proeminente dos sistemas previdenciários.10 Argumentou-se ainda que o processo de reforma que assolou a América Latina envolvia mecanismos internacionais de 7. Ver, a respeito, Baker e Benjamin (1996) e Burtless e Moffitt (1986). 8. O caso brasileiro apresenta uma história muito interessante de progressiva extensão de benefícios até a universalização definida na Constituição de 1988. Sobre essas reformas, ver, entre outros, Coelho (2003), Esping-Andersen (2003), Mesa-Lago (1994, 1996, 1997, 2003), Ensignia e Diaz (1997), Holzmann, (1997); Lacey (1996); Madrid (1999); Matijascic (2002); Queisser (1995); Remmer (1998); Smith, Acuña e Gamarra (1994). 9. Detalhes sobre aspectos demográficos poderão ser vistos no capítulo 3. 10. Há farta literatura sobre isso. Ver, a respeito, entre outros, Brooks (1998), Kay (1999), Mesa-Lago (1999), Muller (2000) e Huber e Stephens (2000). Orenstein (2000) e Muller (1999) analisam países do Leste Europeu. Discussão detalhada é encontrada no capítulo 5. Introd.pmd 13 23/3/2007, 15:38
  14. 14. 14 PAULO TAFNER – FABIO GIAMBIAGI transmissão de idéias, sobretudo aquelas de cunho neoliberal, amplamente apoiadas nas instituições multilaterais, ainda que a reforma chilena tenha ocorrido mais de uma década antes do principal documento proponente de reformas.11 Mas por que os sistemas previdenciários estão em xeque mundo afora? Basi- camente por três razões: primeiro, porque algumas variáveis que determinam o equilíbrio dos sistemas estão sofrendo alterações que caminham no sentido de reduzir o período de contribuição e/ou aumentar o tempo de recebimento de benefícios. Segundo, porque essas variáveis (ligadas principalmente a mudanças demográficas e do mercado de trabalho) são, em sua grande maioria, determinadas fora do sistema de previdência e são, em geral, variáveis de resultado, ou seja, variáveis sobre as quais pouco se pode fazer diretamente, ainda que isso seja possível e necessário. Terceiro, porque a estrutura de incentivos dos sistemas previdenciários age no sentido de reforçar os efeitos desestabilizadores de variáveis externas. Essa estrutura é regulada por normas legais que, com freqüência, são rígidas (no caso brasileiro, mas não apenas nele, elas são constitucionais), o que limita, e algumas vezes praticamente impede, que ajustamentos dos sistemas previdenciários sejam feitos com a velocidade adequada, com conseqüências negativas sobre sua sustentabilidade. O ponto inicial para se compreender a questão das reformas é entender, pelo menos em linhas gerais, os sistemas de previdência. Se no passado mais remoto do século XVIII os infortúnios associados ao mundo laboral, como o acidente de trabalho, a invalidez, a perda de capacidade de trabalho decorrente da velhice e mesmo a morte prematura do arrimo, eram questões privadas e condenavam a família à miséria e à degradação, aos poucos formou-se o entendimento de que essas questões transcendiam a esfera privada. Desse entendimento decorre a idéia de que os custos do infortúnio e da perda de capacidade laboral poderiam e deveriam ser mitigados pelo conjunto da sociedade – ou pelo menos pelo conjunto daqueles que estavam diretamente envolvidos na atividade laboral, ou estivessem mais ex- postos a riscos. É essa, aliás, a forma como nascem os primeiros sistemas de cober- tura previdenciária: planos de cobertura de eventos restritos a apenas algumas – e às vezes apenas uma – categorias profissionais.12 11. Ver, a respeito, Stallings (1994), Lo Vuollo (1996) e World Bank (1994). 12. A idéia de um seguro contra a depreciação permanente do capital humano é anterior ao modelo alemão e remete às sociedades de assistência mútua organizadas por guildas na própria Alemanha, antes de Bismarck. Também na França napoleônica bancos forneciam seguro contra invalidez subsidiado pelo Estado. O que distinguia o caso alemão pós-Bismarck de mecanismos de proteção predecessores era sua natureza compulsória e contributiva, estruturada sob a forma de sistema gerenciado e suportado pelo Estado. Introd.pmd 14 23/3/2007, 15:38
  15. 15. INTRODUÇÃO 15 Por suas características, a organização desses sistemas foi, desde seu início, na Alemanha, em 1889, a partir de iniciativa do chanceler Otto von Bismarck,13 fundada sob a forma e a técnica de seguros, baseada em contribuições compulsórias de trabalhadores (segurados) e de patrões. Os segurados que porventura fossem atingidos pelos infortúnios do destino ou que perdessem sua capacidade laboral por velhice (na Alemanha, a partir de 70 anos de idade) passavam a usufruir de benefícios – normalmente reposição de uma fração de sua renda quando em ativi- dade – em dinheiro, razão pela qual, nessas situações, passavam a ser chamados de beneficiários.14 Ao fundar um sistema de seguro social sob controle, gerenciamento e operação do Estado e estruturado com base em contribuições de trabalhadores e de seus patrões, o Estado moderno trouxe para si o risco implícito associado a esse sistema. Entenda-se risco implícito aquele associado ao desequilíbrio entre o montante esperado de contribuições e o montante esperado de pagamentos (benefícios). Esses riscos decorrem de alteração das variáveis que em geral não estão sob controle dos sistemas de previdência e muitas vezes não estão sequer sob controle direto do Estado. A mais evidente dessas variáveis é a mudança da estrutura demográfica, mas existem outras, como as condições macroeconômicas e, em especial, aquelas ligadas ao mercado de trabalho. O primeiro tipo de desequilíbrio – o demográfico – tem sido, em geral, a mola propulsora das reformas dos países desenvolvidos, mas não apenas deles. Outra característica dos modelos de previdência que foram estabelecidos na maioria dos países ao longo de todo o século XX é que foram estruturados num sistema de repartição,15 o que implica que ele funciona como mecanismo de trans- ferência e redistribuição de renda, com inexoráveis conflitos distributivos de duas naturezas distintas: a) conflitos distributivos intrageracionais, ou seja, que existem entre indivíduos de uma mesma geração, por exemplo, entre homens e mulheres, pobres e ricos, entre indivíduos mais e menos escolarizados, entre pessoas saudáveis e pessoas doentes, pessoas que trabalham e pessoas que não trabalham, pessoas que poupam e pessoas que não poupam etc.; e b) conflitos distributivos intergeracionais, aqueles entre jovens e velhos que disputam entre si os recursos e os custos de transferências. Mais modernamente, aliás, tem sido reconhecido – e 13. Essa é a lógica que regeu a consolidação do seguro social implementada pelo chanceler Bismarck na Alemanha a partir de 1883 e que deu origem a praticamente todos os planos de previdência do mundo até nossos dias. 14. Sistema alternativo financiado por impostos gerais destinados a garantir renda mínima vitalícia para idosos pobres foi instituído na Dinamarca (1891), na Nova Zelândia (1898), na Austrália (1908) e na Inglaterra (1908). 15. Ver detalhes no capítulo 2. Em síntese, modelos de repartição envolvem redistribuições entre gerações, em favor das gerações mais velhas, pela dissociação em termos de valor presente entre financiamento e benefício. Introd.pmd 15 23/3/2007, 15:38
  16. 16. 16 PAULO TAFNER – FABIO GIAMBIAGI corretamente reconhecido – que o conflito intergeracional envolve também indi- víduos que ainda não nasceram.16 É importante notar que a sociedade, através de mecanismos de escolha pú- blica, define o grau e a forma da distribuição de recursos quando elege um parti- cular sistema de previdência. Ocorre que, uma vez tomada a decisão inicial, ela “vale para sempre” ou, mais precisamente, até que uma “reforma” seja feita. Em geral, a iniciativa de estabelecimento de sistemas de previdência ocorreu com envolvimento e deliberação de apenas uma geração, aquela dos que já se aposentaram, fazendo com que as gerações mais novas arcassem com a maior parcela de custos. Isso porque a geração mais jovem ou não estava apta a participar politicamente da decisão ou simplesmente sequer havia nascido. É certo também que, se alguns efeitos decorrentes dessas escolhas são previsíveis e, nessa medida, refletem preferências e escolhas deliberadas, outros não o são. Como afirmam Gillion et al. (2000, p. 13): “Some effects of social security, however, may be undesired, due either to inherent trade-offs in the design of systems or to consequences unanticipated when systems were designed”. Mas há um quase consenso de que o desenho institucional que define os sistemas de previdência tem peso crucial em seu desempenho. É ele, portanto, que deve ser reformado e aprimorado através das reformas, até porque as outras variáveis que o afetam, como a demografia e o crescimento econômico, não são controláveis. Enquanto as economias se desenvolviam em ritmo forte no pós-guerra e a população que crescia era jovem e economicamente ativa, os sistemas permitiram forte transferência líquida de renda para as gerações mais velhas, sem que houvesse graves desequilíbrios. Essa transferência líquida num ambiente de prolongado crescimento econômico pôde propiciar alto padrão de vida aos aposentados. Esse é o caso dos países-membros da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), dos Estados Unidos e do Canadá, cujos aposentados desfrutam de elevado nível de bem-estar. A conjugação de sistemas generosos de previdência com pressão política exercida por grupos sociais organizados, especialmente no campo trabalhista, fez com que até mesmo trabalhadores com baixa qualificação e produtividade pudessem auferir benefício previdenciário de elevado valor.17 Mas quando o fator demográfico age no sentido de elevar a participação relativa dos idosos e a concorrência internacional define um padrão competitivo 16. Ver, por exemplo, Rangel e Zeckhauser (2001), Bohn (2001) e Campbell et al. (2001). 17. Ver, a respeito, Myles (2002). Introd.pmd 16 23/3/2007, 15:38
  17. 17. INTRODUÇÃO 17 com desemprego estrutural mais elevado, o sistema apresenta dificuldades de fi- nanciamento e de sustentabilidade, passando a exigir reformas. O caso brasileiro não foge a esse padrão. Ao longo do século XX expandiu cobertura e benefícios, fez duas reformas em apenas cinco anos e está na iminência de uma terceira reforma. O que há de especial em nosso caso é: a) sua dimensão, seja em termos de número de contribuintes – aproximadamente 32 milhões de contribuintes para o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) –, seja de novos benefícios concedidos – em 2005, 3.966.724 (ver MPAS, 2006) –, seja ainda em termos de volume de recursos arrecadados e/ou transferidos – em 2005, R$ 108,2 bilhões de arrecadação líquida (5,58% do PIB) e R$ 146,0 bilhões de benefícios do RGPS (7,54% do PIB) (ver MPAS, 2006) –, constituindo-se mesmo em um gigan- tesco e muitas vezes ineficiente programa de redução de pobreza (ver capítulos 10 e 11); b) o sistema de previdência no Brasil tem sido um severo elemento de restrição fiscal, atingindo déficits da ordem de 5% do PIB, marca que coloca o país no grupo dos maiores déficits previdenciários do mundo;18 e c) nossa previ- dência está ligada à área de assistência à saúde, compondo um complexo sistema de seguridade social com fortes transferências de renda e que envolve a ação de diversos entes federativos e conta com um intrincado sistema de financiamento19 (sobre esse último aspecto ver o capítulo 9). Por que, diante dessas particularidades e tendo em vista que duas reformas já foram feitas – a primeira em 1998, quando se procurou estabelecer regras mais rígidas para obtenção do benefício previdenciário, atingindo o sistema geral e os sistemas próprios do funcionalismo público, e a segunda em 2003, quase exclusi- vamente voltada para o setor público –, o quadro que se apresenta é profunda- mente desalentador em termos de sustentabilidade, fazendo com que uma terceira reforma seja necessária? Por que ainda continuamos com enormes desajustes e desequilíbrios, com intensas transferências de renda entre gerações e entre grupos sociais? Porque não reconhecemos as profundas mudanças que ocorreram no mundo do trabalho, cujas manifestações mais visíveis são o elevado desemprego e a gigantesca e estrutural informalidade e, por conseqüência, não nos dedicamos a discutir formas de incorporar efetivamente esse enorme contingente ao mundo da formalidade. 18. A terceira das três particularidades de nosso sistema tem certamente ensejado os mais acalorados debates. Ver, a respeito, entre outros, Giambiagi et al. (2004), Giambiagi e Além (1997), Cechin (2005), Matijascic (2006), Zylberstajn, Souza e Afonso (2006), Tafner (2006), Oliveira, Beltrão e Ferreira (1997), Oliveira, Beltrão e David (1999). 19. Ao incorporar elementos típicos de assistência social, a previdência brasileira engessa sua estrutura e limita as possibilidades de ajustamento como resposta às alterações das variáveis que determinam a sustentabilidade do sistema que, como dito, são determinadas, em sua grande maioria, fora dele. Introd.pmd 17 23/3/2007, 15:38
  18. 18. 18 PAULO TAFNER – FABIO GIAMBIAGI Porque nos recusamos a aceitar que os ganhos civilizatórios obtidos pela sociedade brasileira e expressos pela crescente esperança de vida de nosso povo não podem ser privadamente incorporados pelos mais velhos, com custos exagerados sobre as gerações mais novas, com evidentes impactos sobre a distribuição etária da pobreza. Porque nos recusamos a remover privilégios inaceitáveis de certos grupos sociais, a pretexto de zelar por direitos justificáveis. Porque construímos e preservamos uma estrutura de incentivos que penaliza o contribuinte da previdência que, afinal, poupa com esforço ao longo de toda uma vida de trabalho árduo, instável e de baixa remuneração. Porque, por outro lado e finalmente, teimamos em conceder benefícios elevados, muitas vezes generosos e freqüentemente sem cobertura de receitas correspondentes. O presente trabalho, que compila os esforços analíticos de pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) e de outras instituições, analisa cada uma das principais variáveis determinantes do desempenho do sistema previdenciário brasileiro, trazendo ao leitor reflexões teóricas sobre a questão, a análise e o histórico do sistema brasileiro de seguridade e previdência e, também, informações comparativas da experiência internacional. Inicialmente é necessário que o leitor tenha em mente que o equilíbrio de sistemas previdenciários está diretamente associado: às condições macroeconômicas, como crescimento do produto e da pro- dutividade e taxa de juros real de longo prazo; às condições e evolução do mercado de trabalho, como o nível e a compo- sição do emprego; à dinâmica demográfica, esta em grande medida determinada pelas condições de saneamento, de higiene, de saúde e de hábitos da população; e aos critérios de contribuição e de elegibilidade – os denominados parâmetros técnicos do sistema como alíquotas de contribuição,20 idade de aposentadoria, tempo de contribuição etc. Essas variáveis – que são em maior ou em menor grau reguladas e afetadas por instituições, regras e regulamentos – estão em constante mudança, e em cada país em estágios diferentes, fazendo com que os efeitos não sejam iguais em todo lugar. Por isso, produzem efeitos dessemelhantes sobre os respectivos sistemas e determinam diferentes graus de premência de reformas: em alguns casos há tempo 20. Obviamente, o efeito pode ser inverso ao esperado. Se as alíquotas são muito elevadas, como no caso brasileiro, por exemplo, podem atuar como incentivo ao desemprego e à informalidade, reduzindo o volume de arrecadação do sistema. Introd.pmd 18 23/3/2007, 15:38
  19. 19. INTRODUÇÃO 19 para ajustamentos suaves, como é o caso do Brasil, e, em outros, as reformas são mais urgentes. No presente trabalho, além dos aspectos estritamente técnicos, cada autor, sempre que possível, buscou esmiuçar as complexas conexões entre economia e instituições. A porta de entrada e o enredo é o sistema previdenciário, a trama, as instituições e seus efeitos sobre o comportamento dos indivíduos, à semelhança do que já tem sido feito por diversos autores.21 Com o intuito de fazer da leitura algo não muito maçante, este trabalho está organizado em 12 capítulos, sendo o último uma proposta de reforma de nosso sistema que os organizadores submetem ao escrutínio técnico, esperando contribuir para o debate e para o aprimoramento de nosso sistema previdenciário. O primeiro capítulo apresenta alguns conceitos fundamentais que envolvem o debate sobre previdência e seguridade. Também apresenta e analisa modelos explicativos para a participação do Estado na provisão de serviços de previdência. Em seguida discute a importância do aparato institucional que regula os sistemas de seguridade e previdência, aí destacando a fundamental importância que as regras formais assumiram na conformação dos programas. Com o intuito de deixar o leitor confortável com o que encontrará nos demais capítulos, são destacados os principais aspectos relevantes na determinação do desempenho dos sistemas previdenciários. O capítulo 2 aprofunda o conteúdo do primeiro capítulo e faz sólido exame sobre a racionalidade econômica, do ponto de vista normativo e da economia política, para a existência de sistemas previdenciários, tais como desenhados hoje nos principais países do mundo. Em seguida discute os custos implícitos na ma- nutenção desses sistemas, representados principalmente pelas distorções sobre as decisões de consumo e de poupança e da oferta de trabalho. Como método da discussão, compara modelos “puros” sob a ótica da maximização do bem-estar da sociedade. Ao final, aborda a questão do custo de transição. Em conjunto com o primeiro capítulo, define a abordagem que os editores dão à questão da previdência. O capítulo 3 faz um estudo detalhado sobre as questões demográficas no Brasil. Destaca com toda a magnitude o processo de envelhecimento progressivo da população brasileira. Em síntese, a alta fecundidade do passado aliada à redução da mortalidade resulta num crescimento elevado desse contingente nos próximos 30 anos, representando um desafio ao financiamento desse processo e impondo a necessidade de ajustes no sistema previdenciário brasileiro. 21. Ver, por exemplo, o livro de Gruber e Wise (1999) e todos os capítulos de estudos de casos de países. Introd.pmd 19 23/3/2007, 15:38
  20. 20. 20 PAULO TAFNER – FABIO GIAMBIAGI O capítulo 4, com base na discussão teórica realizada nos capítulos iniciais, avalia as reformas empreendidas nos países desenvolvidos. Casos emblemáticos como os da Alemanha, da França, do Japão, dos Estados Unidos e dos pioneiros dos sistemas de contas nocionais (Suécia e Itália) são analisados em profundidade, destacando-se, em cada caso, particularidades relevantes. A análise do Reino Unido é aprofundada por ser este um dos poucos países da Europa, entre aqueles com sistemas de repartição, que não passa por sérios problemas no seu sistema previdenciário, dadas a suave transição demográfica e a reduzida taxa de reposição dos benefícios previdenciários em relação ao salário médio. O capítulo 5 é um contraponto do anterior. Faz uma interessante discussão das reformas empreendidas pelos países latino-americanos, à luz de reflexões e resultados de duas décadas de experiência do processo de reformas privatizantes do continente. Aspectos como a reduzida taxa de adesão ao sistema, assim como os ligados à estrutura de concorrência e dos custos de administração dos planos previdenciários, são cuidadosamente analisados e podem oferecer pistas sobre ca- minhos que o Brasil pode trilhar na busca de aprimoramentos de seu sistema. No capítulo 6 reconhece-se que a previdência no Brasil vem cumprindo importante papel de redistribuição de renda, mas se advoga por uma clara separação entre previdência e assistência. A primeira, contributiva e atuarial, desempenhando papel marginal em termos distributivos; a segunda, por oposto, devendo assegurar renda aos necessitados, sem caráter contributivo. Considerada essa separação, concentra-se de forma clara e objetiva na componente previdenciária e em especial nos benefícios previdenciários programáveis, dedicando-se à avaliação de algumas das regras atualmente existentes e suas limitações. Por fim, avaliam-se os efeitos financeiros sobre o sistema de alguns aprimoramentos das regras que regulam a elegibilidade de benefícios programados. O capítulo 7 apresenta interessante discussão sobre o componente assistencial de nosso sistema de seguridade, conhecido como Lei Orgânica de Assistência Social (Loas), e seu impacto sobre a informalidade. Busca-se avaliar se após a aprovação da Loas, implementada em 1993, teria havido aumento da informalidade, tendo em vista que a lei garante o acesso a aposentadorias sem exigir contribuição prévia para a previdência social e em valor equivalente ao piso previdenciário. O estudo é feito estimando, para o grupo potencialmente mais afe- tado pela legislação, a mudança na probabilidade de contribuir para a previdência antes e depois da criação da Loas e comparando seus resultados com os de traba- lhadores menos afetados pela legislação. Os resultados indicam que, com a intro- dução da Loas, diminuíram as contribuições para a previdência social dos traba- Introd.pmd 20 23/3/2007, 15:38
  21. 21. INTRODUÇÃO 21 lhadores mais jovens e com pouca escolaridade, evidenciando, mais uma vez, que as instituições determinam em grande medida a ação dos indivíduos e, no caso dos sistemas previdenciários, podem ser determinantes de seu desempenho. O capítulo 8 é voltado aos aspectos ligados ao mercado de trabalho, e em linha com o capítulo anterior seu desempenho recente é analisado, com ênfase na informalidade e nos impactos que instituições do mercado de trabalho podem exercer sobre o sistema de previdência. Em complemento, é analisada a crescente participação feminina na atividade econômica e também avaliado seu impacto sobre o sistema previdenciário. Em linha com muitos trabalhos, procura mostrar como instituições afetam o comportamento dos agentes, no caso com evidentes impactos na previdência brasileira. O capítulo 9 discute o financiamento da previdência brasileira. Apresenta a evolução das receitas e despesas e destaca o crescente desajuste entre ambas, o que vem exigindo aportes crescentes de recursos do Tesouro. Na discussão que faz sobre as receitas, avalia a adequação das mesmas tendo em vista sua capacidade de gerar os recursos necessários ao financiamento e seus efeitos econômicos. Ainda nesse capítulo, traça-se um panorama analítico das principais propostas de mu- dança no financiamento da previdência já apresentadas, destacando, em cada caso, suas vantagens e desvantagens. Os capítulos 10 e 11 tratam de um mesmo tema, com enfoques que se complementam. O capítulo 10, utilizando modelos semiparamétricos, estima as funções de densidades contrafactuais de diversos atributos e corrobora a tese de que a previdência, de fato, reduz a pobreza no Brasil, ainda que esse efeito não seja homogêneo por gênero, nem por idade. Esse resultado, se de um lado deixa claro que a previdência atua no sentido de redução da pobreza, de outro levanta sérias questões sobre o uso desse instrumento, dada sua reduzida potência. O capítulo 11 faz uma ampla comparação das regras de concessão do bene- fício de pensão por morte e mostra que nosso sistema é especialmente generoso. De fato, comparado a duas dezenas de países de diversos continentes com variados graus de desenvolvimento, constata-se que o Brasil é o que possui condições de acesso menos restritivas ao benefício de pensão por morte: não exige idade mínima de acesso do cônjuge, não tem carência contributiva, permite o acúmulo de bene- fícios e renda de trabalho, não exige período mínimo de coabitação, nem casa- mento. Concede 100% do valor segurado (aposentadoria ou renda do trabalho) e não prevê extinção do benefício, exceto com a morte da(o) viúva(o). Para cada país analisado, simula-se a aplicação de suas regras para a realidade brasileira. Os resultados são inequívocos: para todos os casos, haveria redução do volume de Introd.pmd 21 23/3/2007, 15:38
  22. 22. 22 PAULO TAFNER – FABIO GIAMBIAGI gastos com esses benefícios. O capítulo conclui revelando que, se a economia de recursos fosse utilizada em um programa focalizado que transferisse recursos para os segmentos mais pobres do país, haveria expressiva redução da pobreza, sobretudo entre os grupos etários mais jovens, o que revela um traço perverso de nosso sistema previdenciário: concentra recursos entre os mais velhos, retirando da infância e da juventude, que são os segmentos mais pobres do país. O capítulo final consolida os principais aspectos apresentados e discutidos no livro e apresenta para a discussão pública um conjunto sistematizado de pro- postas de aprimoramentos de nosso sistema previdenciário, visando solucionar ou pelo menos amenizar de forma mais perene os problemas apontados nos capítulos precedentes. Ao reconhecer que nossos problemas são graves, mas que temos tempo para ajustes, a proposta apresentada contempla três princípios fundamentais: a) estabelece gradualismo de implementação, fator importante para evitar soluções de continuidade e injustas penalizações; b) define uma carência de quatro anos para entrada em vigor das primeiras mudanças dos parâmetros técnicos, o que evita uma indesejável corrida rumo à aposentadoria; e c) preserva direitos adquiridos. Ao trazermos a público esse esforço de diversos pesquisadores do Ipea e de outras instituições de pesquisa, esperamos contribuir para que o processo de apri- moramento de nosso sistema seja feito levando-se em consideração os mais dife- rentes e múltiplos aspectos associados a ele. Cabe lembrar que, em consonância com a discussão deste trabalho, estamos vivenciando o desenvolvimento do Fórum Nacional da Previdência Social. Esse fórum, criado no âmbito do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) do governo federal, visa reformular e estabelecer saídas para o futuro da previdência social no Brasil, priorizando alguns objetivos, tais como sustentabilidade e equilíbrio do sistema. O momento é propício para a reflexão sobre o tema e cabe a nós aproveitar a ocasião para trazer ao debate público soluções que possam ser compartilhadas por toda a sociedade. REFERÊNCIAS ARONSSON, T.; WALKER J.R. . The effects of Sweden´s welfare state on labor supply incentives. In: FREEMAN, R.B.; . SWEDENBORG B.; TOPEL, R.(Eds.). The Welfare State in transition. Chicago: Universtity of Chicago Press, 1997. BAKER, M.; BENJAMIN, D. Early retirement provision and the labour force behavior of older men: evidence from Canada. University of Toronto, Department of Economics, 1996. Mimeo. BAREA, J. (Ed.). El sistema de pensiones en España: Análisis y propuestas para su viabilidad. Madrid: Círculo de Empresarios, 1995. BLANCHET, D. ; MARIONI, P. L’activité après 55 ans: Évolutions récentes et elements de prospective. Economie et statistique, n. 300, p. 105-119, 1996. Introd.pmd 22 23/3/2007, 15:38
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  26. 26. Introd.pmd 26 23/3/2007, 15:38
  27. 27. PARTE 1 O CONTEXTO DO DEBATE SOBRE A PREVIDÊNCIA SOCIAL Parte1.pmd 27 23/3/2007, 15:57
  28. 28. Parte1.pmd 28 23/3/2007, 15:57
  29. 29. CAPÍTULO 1 SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS* Paulo Tafner** 1 INTRODUÇÃO Na primeira seção do presente capítulo, faremos uma breve discussão da impor- tância do aparato institucional que regula os sistemas de seguridade e previdência, dando ênfase ao papel fundamental que as regras formais assumiram na confor- mação dos programas de previdência. Destacamos que essas regras legalmente constituídas, aqui tratadas como o aparato institucional, acabam por definir e moldar o comportamento dos indivíduos na busca por maximização de renda. Na segunda seção, apresentaremos de maneira ligeiramente mais formal os conceitos fundamentais de seguridade social, em especial aqueles ligados à previ- dência. Nesse tópico vamos destacar o papel de cada um dos elementos que compõem a previdência social no Brasil e sua relação com o que será visto nos demais capítulos do presente estudo. A terceira seção apresentará de forma resumida as razões para a intervenção do Estado na questão de seguridade e, mais especificamente, na previdência. Pro- curamos destacar dois aspectos que julgamos relevantes: a) apesar de, em vários países, o sistema de previdência ter nascido sob o comando do Estado e ter se tornado a forma dominante durante o século XX – ainda que desde a década de 1990 essa tendência tenha se revertido –, essa não é a única forma teoricamente possível, ainda que empiricamente seja predominante; e b) argumentos teóricos para o papel proeminente do Estado em questões de previdência não são consensuais, nem tampouco é trivial deduzir essa proeminência empiricamente observada. * Agradeço a Marcos Eugênio da Silva, José Cláudio Ferreira da Silva, Carolina Botelho e Márcia Marques Carvalho pelos comentários e sugestões. Quaisquer erros e omissões neste trabalho são de minha inteira responsabilidade. ** Coordenador de Estudos de Previdência da Diretoria de Estudos Macroeconômicos do Ipea. Cap01.pmd 29 23/3/2007, 15:39
  30. 30. 30 PAULO TAFNER Na quarta e última seção do capítulo apresentaremos de forma bastante simplificada um modelo explicativo-causal para previdência social no Brasil, mos- trando claramente que a previdência é um sistema que influencia e é fortemente influenciado por outros sistemas que lhe são independentes. Nosso objetivo, além do caráter didático, é preparar o leitor para os capítulos seguintes, em que esses sistemas serão discutidos e analisados, procurando identificar e, sempre que pos- sível, quantificar os impactos que causam no sistema previdenciário. 2 COMO OS INCENTIVOS DOS INSTITUTOS LEGAIS AFETAM O SISTEMA É importante deixar claro desde já que no Brasil, do ponto de vista legal, os princípios da seguridade social não são imediatamente aplicáveis ou, melhor dizendo, não são capazes de produzir efeitos imediatos. Para que seus princípios e objetivos ganhem funcionalidade, é necessário que o legislador crie institutos legais que implementem as ações de seguridade social. Mas muito freqüentemente, não basta apenas a ação do legislador. Em muitos casos, é necessário também que regras operacionais sejam implementadas pelo Executivo de modo a tornar efetivos certos direitos, definindo a forma, o prazo, os requisitos e os formulários de acesso aos benefícios.1 Isso significa que é um grande arcabouço que confere forma e dá substância e conteúdo aos princípios de seguridade; é ele que define os procedimentos, os prazos e, em última instância, que determina a inclusão de indivíduos ao sistema, seja sob a forma de contribuinte, de beneficiário ou de ambas. Tal como procuramos enfatizar na introdução deste livro, não apenas no Brasil, mas em praticamente todos os países, mesmo naqueles de tradição de direito anglo-saxão,2 a seguridade social é regida por regras formais e legislações específicas. É natural, portanto, que os arranjos institucionais que definem os sistemas de seguridade de cada sociedade afetem mais ou menos intensamente o desempenho desses sistemas. Isso não significa que o desempenho dos sistemas seja determinado exclusivamente pela variável institucional, ainda que por vezes possa ser o fator discriminante. Significa que esse componente, ao definir um conjunto básico de regras de inserção no sistema e de acesso a benefícios, determina a forma como os agentes agirão com o intuito de maximizar o benefício que venham a auferir, e poderá ser fator relevante no desempenho do sistema previdenciário. 1. De forma bastante resumida e à semelhança do estabelecido para o Código Tributário Nacional (CTN), podemos dizer que o sistema de seguridade é regulado primeiramente, por ordem de importância, pela Constituição Federal, pelas Emendas Constitucionais (EC) que alteraram a Constituição, por Leis Complementares, Ordinárias e Delegadas e, em segundo lugar, por Atos Normativos, Portarias e Decisões Administrativas. 2. Certamente uma tradição mais permeável a manifestações não formais do direito e na qual usos e costumes definem um ramo legítimo do direito. Cap01.pmd 30 23/3/2007, 15:39
  31. 31. SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS 31 No caso específico dos sistemas de previdência, a experiência internacional parece corroborar a tese de que são os aparatos institucionais que definem as es- truturas de incentivos e moldam o comportamento dos indivíduos.3 Ao fazerem isso, afetam de forma decisiva não apenas o sistema previdenciário, como também o comportamento dos indivíduos no mercado de trabalho. Na análise que fazem dos sistemas previdenciários dos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) – Organisation for Economic Co-operation and Development (OECD) – , Gruber e Wise (1999, p. 8) advertem que “the provisions of social security plans can create large retirement incen- tives”. Isso, além de severas mudanças demográficas, estaria por trás das crises finan- ceiras dos sistemas de seguridades em praticamente todos os países desenvolvidos. Na Alemanha, por exemplo, antes da legislação mais flexível implementada em 1972, a idade de aposentadoria era de 65 anos. No entanto, após a mudança legal daquele ano, que permitiu a aposentadoria antecipada (60 anos, se mulher, e 63, se homem) – e em muitos casos sem redução do valor do benefício –, o que se observou foi um aumento líquido da taxa de aposentadoria e uma redução na idade média de obtenção do benefício, como mostra o gráfico 1. Como afirmam Gruber e Wise (1999, p. 10): “In fact, there was a dramatic response to this increase in retirement incentives. Over the next few years, the means retirement age (…) was reduced by 5,5 years” (os autores referem-se, obviamente, ao período 1973-1981). Também a França fornece um belo exemplo de como os incentivos definidos em instrumentos legais que regulam a previdência afetam e moldam o comportamento GRÁFICO 1 Estados Unidos: porcentagem de ocorrência de aposentadoria entre empregados, segundo idades – 1960 e 1980 20,0 18,3 18,0 16,8 16,0 13,2 14,0 12,0 9,6 10,0 8,1 8,0 5,7 5,9 4,9 6,2 6,0 4,6 3,4 4,7 3,6 2,8 3,3 3,0 4,0 1,1 1,2 1,6 1,7 1,3 2,5 2,1 1,2 2,5 2,6 2,8 2,2 2,7 2,0 0,8 0,1 0,1 0,0 55 56 57 58 59 60 61 62 63 64 65 66 67 68 69 70 Idade Fonte: Burtless e Moffitt (1984). 1960 1980 3. Ver a respeito, entre outros, Gruber e Wise (1999), Gillion et al. (2000), Feldstein (1974), OECD (2000), Mesa (2005) e World Bank (1994; 1995; 2001). Cap01.pmd 31 23/3/2007, 15:39
  32. 32. 32 PAULO TAFNER dos indivíduos, trazendo com isso conseqüências indesejáveis aos sistemas previdenciários. Assim como na Alemanha, até 1972 a idade legal para a aposen- tadoria era 65 anos. No início dos anos 1970, foram feitas modificações nos critérios de concessão de aposentadoria, incentivando a saída precoce do mercado de tra- balho (ver BÖRSCH-SUPAN et al., 2004).4 Até o início daquela mesma década, a idade modal de aposentadoria era 65 anos, mas em meados da década de 1980 ocorria com menos cinco anos, ou seja, aos 60 anos. O efeito da mudança legal não foi observado apenas na idade modal, mas também nas idades média e mediana de obtenção de aposentadoria, tendo esta última apresentado redução de 3,1 anos. Os exemplos poderiam se suceder, mantendo sempre a mesma e fundamental característica: os institutos legais que regulam sistemas de previdência definem o conjunto de incentivos e, ao fazerem isso, determinam o comportamento dos agentes que, por sua vez, e de forma agregada, determinam em grande medida o desempenho dos sistemas previdenciários. De forma mais ou menos homogênea, foi essa a trajetória dos países da OCDE e também da maioria dos países desenvolvidos. Os Estados Unidos, por exemplo, que até 1960 tinham idade mínima de aposentadoria fixada em 65 anos, flexibilizaram a legislação, permitindo a aposentadoria antecipada para indivíduos do sexo masculino com idade de 62 anos. A inovação já havia sido adotada em 1956 para as mulheres. O resultado pode ser assim resumido: “The effect of the introduction of early retirement on labor force departure rates is striking. Starting in 1970, and visible most clearly in 1980, there was a dramatic increase in the departure rate at age sixty-two and a corresponding decrease at age sixty-five” (GRUBER; WISE, p. 18). O caso dos Estados Unidos constitui um ponto fora da curva. Dois efeitos conjugaram-se positivamente de modo a permitir que a falência de seu sistema previdenciário fosse postergada, dando tempo para ajustamentos mais diluídos no tempo. Em realidade, os fantásticos crescimentos econômicos experimentados na década de 1970 e também posteriormente, na década de 1990, permitiram financiar o sistema previdenciário através da absorção no mercado de trabalho das coortes nascidas nas décadas de 1960 e 1970 – uma geração numerosa –, com nível salarial elevado. Isso significa que não apenas a base física de arrecadação – a força de trabalho empregada – mas também a base monetária – o rendimento médio real dos trabalhadores empregados – cresceu a taxas expressivas durante 4. Efeito semelhante pode ser encontrado para o Canadá (GRUBER; HANRATTY, 1995). Ver também o caso da Bélgica em Pestieau e Stijns (1999). Cap01.pmd 32 23/3/2007, 15:39
  33. 33. SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS 33 praticamente três décadas, permitindo flexibilidade temporal para os ajustes necessários.5 Mas as legislações de 1956 e 1961 deixaram marcas, como pode ser observado no gráfico 1. A incidência relativa de ocorrência de aposentadoria entre trabalha- dores em 1980 é sistematicamente superior à de 1960 até a idade de 63 anos, indicando que os trabalhadores, tendo a possibilidade legal, anteciparam a saída do mercado de trabalho. Esses três casos não são experiências isoladas. Em detalhado estudo comparativo de seus países-membros, a OECD (2000, p. 112) destacou a seguinte conclusão: (...) Men have been spending far less of their lives in employment. Men used to work for most of their life; if existing trends continue, men will soon be spending substantially more of their lives in activities other than work–specially in growing periods of retirement. Men are retiring earlier and living longer once retired. Women are also retiring earlier and living longer once retired. Ao flexibilizarem regras para a aposentadoria antecipada, os governos abriram uma brecha em termos fiscais – em alguns casos com severos déficits fiscais –, que redundou na necessidade de reforma dos sistemas ao longo das décadas de 1980 e 1990. Se, de um lado, as condições de sobrevida da população representam um ganho para a sociedade em termos de qualidade de vida – pois refletem as melhorias nas condições de saneamento, habitação, transporte, atendimento à saúde etc. –, de outro, a flexibilização das regras de aposentadoria fez com que uma população que vivesse mais passasse a se aposentar mais cedo, permanecendo, por conseguinte, na inatividade remunerada por mais tempo. Os dados de mais de uma dezena de países apresentados na tabela 1 mostram com toda clareza que a expectativa de vida aumentou em todos eles e o tempo de permanência no trabalho diminuiu. Em média, em apenas 40 anos a expectativa média de vida condicionada à idade elevou-se quatro anos, indicando um aumento de um ano por década. Deve-se destacar que essa expectativa de vida é a estatística relevante para efeitos de sustentabilidade de sistemas previdenciários e não a ex- pectativa de vida ao nascer, já que esta é fortemente influenciada pela mortalidade infantil. A redução do tempo de permanência na atividade poderia decorrer da maior permanência dos jovens na escola. Isso, no entanto, é amplamente compensado pelo aumento da expectativa de vida. O que se verifica, em realidade, são os efeitos 5. Diversos ajustes do sistema norte-americano foram implementados de maneira diluída no tempo. Isso facilita o processo legislativo de aprovação de reformas. Cap01.pmd 33 23/3/2007, 15:39
  34. 34. 34 PAULO TAFNER TABELA 1 Diversos países da OCDE: expectativa de vida aos 65 anos e número de anos em atividade econômica – população do sexo masculino – 1960 a 2010 População masculina Expectativa de vida aos 65 anos Número de anos em atividade econômica 1960 1970 1980 1990 1997 1970 1980 1990 2000 2010 Canadá 13,8 14,1 14,8 15,4 16,0 44,0 42,8 40,4 38,5 37,6 Finlândia 11,6 11,7 12,1 13,8 15,0 47,2 40,1 38,6 34,2 34,2 Alemanha 12,0 11,9 13,1 14,6 15,1 48,2 40,7 38,1 36,1 35,9 Itália 12,8 13,1 14,2 15,1 15,4 39,8 38,8 37,2 33,6 32,8 Japão 12,1 12,5 14,7 16,2 17,1 49,9 47,6 47,2 46,8 46,7 Holanda 13,6 13,7 14,3 14,6 14,9 42,6 38,4 38,1 39,9 42,1 Suécia 13,9 14,1 14,1 15,3 16,3 47,2 44,2 44,1 37,6 37,4 Reino Unido 11,9 12,1 13,1 14,2 14,8 41,9 41,0 40,7 39,1 38,7 Estados Unidos 12,6 12,8 14,5 15,2 16,2 44,3 42,2 42,0 41,6 41,1 Fonte: OECD (2000). dos incentivos à aposentadoria antecipada. A população reagiu de forma racional ao abrandamento das condições de aposentadoria, antecipando sua saída do mercado de trabalho.6 O efeito dessa ação individual, que se tornou fenômeno generalizado na sociedade, implicou sérios desajustes financeiros dos sistemas de previdência, obrigando-os a implementarem reformas.7 Esse processo de redução do período passado em atividade econômica é ge- neralizado e também ocorreu no caso brasileiro, como será visto. Também entre nós, como procuraremos demonstrar, foi conseqüência dos incentivos estabelecidos na legislação que regula nossa seguridade social. 3 ALGUNS CONCEITOS QUE ENVOLVEM A SEGURIDADE SOCIAL O Brasil tem um amplo e complexo sistema de seguridade social. Utilizamos o termo sistema porque se trata de um conjunto de ações integradas que compõem uma rede de proteção social. Os componentes da seguridade são a assistência 6. Os dados apresentados no gráfico 1 corroboram o argumento aqui apresentado. 7. Uma boa proxy do impacto negativo sobre os sistemas de previdência e a conseqüente necessidade de ajustamento é o número de países que reformaram seus sistemas adotando normas mais restritivas para obtenção de aposentadoria: foram 19 países da OCDE (além dos Estados Unidos), tais como Austrália, Bélgica, Dinamarca, França, Alemanha, Hungria, Itália, Japão, México, Espanha e Inglaterra, entre outros. Cap01.pmd 34 23/3/2007, 15:39
  35. 35. SEGURIDADE E PREVIDÊNCIA: CONCEITOS FUNDAMENTAIS 35 social8 – um conjunto de programas e ações voltados para a proteção da família, da maternidade, da infância, da adolescência e da velhice, que, além disso, visa garantir um patamar mínimo de renda a todos os cidadãos necessitados, indepen- dentemente de contribuição à seguridade social –, a saúde – compreendendo todas as ações curativas e preventivas de saúde, aí incluídas a vigilância sanitária e epidemiológica e a saúde do trabalhador9 – e o seguro social ou, como é mais conhecido, a previdência social, “organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados os critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial”.10 Para o financiamento desse leque de ações do Estado,11 estabeleceu o artigo 195 que a seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, e das seguintes contri- buições sociais: a) dos empregadores, incidente sobre a folha de salários, o faturamento e o lucro; b) dos trabalhadores; e c) sobre a receita de concursos e prognósticos. Para tanto, foram criadas contribuições sociais, cujas receitas estão vinculadas ao financiamento da seguridade social.12 Para o subsistema previdenciário foram criadas contribuições específicas, incidentes diretamente sobre a remuneração ou a renda dos trabalhadores e sobre a folha de pagamentos, neste caso incidente sobre o empregador (ver quadro no anexo).13 8. A assistência social está definida na Seção IV, do Capítulo II (Da Seguridade Social), do Título VIII (Da Ordem Social) da Constituição Federal de 1988, nos artigos 203 e 20. Nesses artigos estão definidos os objetivos e o público beneficiário da assistência social, e também imposição de que esta será financiada com recursos do orçamento da seguridade social, “além de outras fontes” (não especificadas). 9. A saúde está definida na Seção II, do Capítulo II, Título VIII, artigos 196 a 200. Nesses artigos estão definidos os princípios norteadores da provisão da saúde, com envolvimento de todos os entes federativos, as formas de financiamento e o estabelecimento de um sistema único de controle, de normatização e de provisão de serviços de saúde. 10. Redação da Constituição da República Federativa do Brasil, artigo 201, caput com redação dada pela EC 20, de 15/12/1998. A previdência social é tratada na Seção III, do Capítulo II, Título VIII, nos artigos 201 e 202. 11. Embora tenha ampliado o contingente de beneficiários, o conceito de seguridade tal como definido na Constituição de 1988 apenas abrigou atividades que já eram atendidas pela previdência social na estrutura anterior. Outras atividades que poderiam ser consideradas relevantes, como educação, habitação e saneamento, foram excluídas dessa definição e receberam outro tratamento, inclusive quanto a seu custeio. 12. As contribuições sociais que financiam a seguridade são: a) Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (Cofins), 80% vinculada à seguridade; b) PIS/Pasep, 60% de seu recurso é destinado ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT); c) Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF), 42,1% para a saúde, 21% para a previdência e 21,1% para o Fundo de Combate à Pobreza; d) Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL), 80% para a seguridade social. Em todos esses casos, os percentuais indicados referem-se aos valores devidos após aplicação da Desvinculação de Receitas da União (DRU). Ver quadro anexo ao final do capítulo. 13. Mas também incluídas entre as contribuições para a seguridade encontram-se as contribuições previdenciárias dos servidores públicos e dos trabalhadores inscritos no Regime Geral de Previdência Social (RGPS). Nesse caso, os recursos são 100% destinados ao financiamento de aposentadorias e pensões de, respectivamente, servidores públicos e trabalhadores da iniciativa privada. Cap01.pmd 35 23/3/2007, 15:39
  36. 36. 36 PAULO TAFNER Duas características muito relevantes destacam-se desse sistema de financia- mento: a) em primeiro lugar, o fato de que, ao se estruturar o financiamento da seguridade via contribuições específicas, criou-se em realidade um sistema tributário paralelo com tributos de fácil cobrança, porém distorcivos e cumulativos,14 pena- lizando produtos com cadeias produtivas mais longas – normalmente aqueles com maior valor agregado; e b) ao se vincular parcela da arrecadação a uma particular destinação, reduziu-se a flexibilidade alocativa – com evidentes efeitos deletérios sobre a capacidade do Estado em gerir prioridades – e, o mais grave, cristalizou-se e perpetuou-se uma particular preferência alocativa temporal e politicamente de- finida, com conseqüências sobre a soberania da representação política de novas preferências sociais. Outro aspecto igualmente relevante é que, ao definir o sistema de seguridade social, a Constituição de 1988 tratou de ampliar o rol de direitos a todos os cidadãos, mesmo nas ações em que ela mesma admitia a existência de sistema contributivo, como é o caso da previdência social. Nesse aspecto, como mencionado em Rezende e Tafner (2005, p. 265-266), (...) o Regime Geral da Previdência Social (RGPS), até então restrito aos trabalhadores urbanos, foi estendido para todos os trabalhadores formais, sendo estabelecido o salário mínimo como piso para todos os benefícios de duração continuada. Para os indivíduos com mais de 65 anos, foi mantida a antiga renda vitalícia a todos os que possam comprovar contribuições temporárias para a Previdência. Aos trabalhadores rurais informais foi garantido um regime especial de previdência, elevando-se de meio para um salário mínimo o piso para as aposentadorias e pensões; além disso, houve uma recom- posição no valor dos benefícios, para corrigir as distorções anteriores (...). Feita a separação das ações da seguridade social em seus três componentes, podemos nos debruçar sobre o terceiro deles: a previdência social. 3.1 Previdência social Apesar de o princípio contributivo da previdência social ser consagrado na Cons- tituição de 1988, tal como reproduzido anteriormente, alguns analistas vêem a previdência como um programa social destinado a garantir a todos os inativos um benefício mínimo de forma não relacionada à contribuição. Nessa modalidade, a previdência poderia ser entendida como um programa de renda mínima universal e sem correspondência contributiva. Essa idéia é algumas vezes complementada pelo entendimento de que a previdência é um sistema assistencial e redistributivo, em que as contribuições devem ser pagas conforme disponibilidade de cada indi- víduo; e os benefícios, recebidos conforme a necessidade. 14. A esse respeito ver, entre outros, Rezende e Tafner (2005, cap. 7), Oliveira (2003), Rezende (2003) e Varsano et al. (1998). Cap01.pmd 36 23/3/2007, 15:39

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