Gaceta del Congreso
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  • 1. GACETA DEL CONGRESO 532 REPÚBLICA de agosto de 2010 Lunes, 23 DE COLOMBIA Página 1 GACETA DEL C O N G R E S O SENADO Y CÁMARA (Artículo 36, Ley 5a. de 1992) IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA www.imprenta.gov.co ISSN 0123 - 9066 AÑO XIX - Nº 532 Bogotá, D. C., lunes, 23 de agosto de 2010 EDICIÓN DE 28 PÁGINAS EMILIO RAMÓN OTERO DAJUD JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO DIRECTORES: SECRETARIO GENERAL DEL SENADO SECRETARIO GENERAL DE LA CÁMARA www.secretariasenado.gov.co www.camara.gov.co RAMA LEGISLATIVA DEL PODER PÚBLICO C Á M A R A D E R E P R E S E N TA N T E S PROYECTOS DE LEY PROYECTO DE LEY NÚMERO 055 DE Del honorable Congresista 2010 CÁMARA Pablo Enrique Salamanca Cortés por el cual se adicionan dos artículos al Códi- Honorable Representante go Penal Colombiano. a la Cámara por Bogotá. El Congreso de Colombia EXPOSICIÓN DE MOTIVOS DECRETA: Honorables Congresistas: Artículo 1°. Adiciónense dos artículos al Libro El presente proyecto de ley crea un nuevo tipo Segundo Título III Capítulo Noveno del Código penal que se incluirá en el Libro Segundo Título Penal Colombiano, los cuales quedarán así: III Capítulo Noveno, titulado: “DELITOS CON- Constreñimiento religioso TRA EL SENTIMIENTO RELIGIOSO Y EL Artículo 202 A. El que utilizando una secta, RESPETO A LOS DIFUNTOS”. El Estado no culto o doctrina religiosa perturbe, afecte o dete- puede permanecer impasible frente a los reiterati- riore la conducta de sus seguidores sustrayéndolos vos y múltiples abusos de que han hecho víctimas SDUFLDO R GH¿QLWLYDPHQWH GH VX HQWRUQR VRFLDO FXO- a miles de colombianos unos avivatos que fungien- tural, económico o familiar y les genere adicción o do de pastores, jefes u orientadores espirituales y servidumbre respecto del predicador o de la misma DEXVDQGR GH PDQL¿HVWDV IUDJLOLGDGHV LQWHOHFWXDOHV secta, culto o iglesia incurrirá en prisión de cuatro los manipulan, los esquilman en su patrimonio, los (4) a ocho (8) años. disfrazan, los alejan de su entorno familiar, social, FXOWXUDO HFRQyPLFR HQ ¿Q HQ HO FXUVR GH HVWD H[- Circunstancias de agravación punitiva posición se expondrán casos y estudios completos Artículo 202 B. El que además de la conducta que soportarán esta exposición. Debe sancionarse anterior persuada, engañe o constriña a otro a en- penalmente a quienes de esa manera abusan y so- tregar para la misma secta, iglesia o culto dinero, bre todo que, con sus bienes, esas sectas, iglesias o bienes muebles e inmuebles incurrirá en prisión de congregaciones resarzan a sus víctimas. seis (6) a doce (12) años. JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO La secta o congregación religiosa que incurra en Son muchos los casos registrados a través de las causales previstas en los dos anteriores artícu los medios de comunicación donde se han registra- los será objeto de extinción de dominio en favor de do varios casos de abuso por parte de guías espi- las personas que resultaren afectadas. rituales, pastores y líderes de sectas religiosas que Artículo 2°. La presente ley rige a partir de su aprovechando su condición abusan de sus segui- promulgación y deroga las disposiciones que le dores empleando técnicas de manipulación sicoló- sean contrarias. JLFD ORJUDQ FRQ HOOR REWHQHU JUDQGHV EHQH¿FLRV
  • 2. Página 2 Lunes, 23 de agosto de 2010 GACETA DEL CONGRESO 532 económicos y en muchos casos tal manipulación pagarle la próxima semana la totalidad de la deuda alcanza la sumisión total de sus miembros convir- a la señora Gómez. tiéndolos en entes ausentes de voluntad, depen- “No tengo ningún inconveniente en llegar a un dientes por completo del líder y de la secta a la que acuerdo con esta señora”, insistió el Senador. pertenecen. Por otro lado, el diario El Tiempo registró una La reconocida emisora radial bogotana La W noticia en el municipio de Paipa (Boyacá) donde el registró la denuncia presentada por la señora Gra- Pastor Julio Ramón Pérez Rodríguez del centro ciela Murillo, quien al parecer fue estafada por el Misionero Bethesda mediante engaños y amena- ex Senador y líder espiritual de la iglesia cristiana zas de orden religioso hurtó y estafó a una comuni- Bethesda cuando este, aprovechando su autoridad dad entera; a continuación un aparte de la noticia: como líder espiritual, solicitó a la denunciante di- nero en mutuo sin que a la fecha de la denuncia se (…) le reconociera y efectuara el pago de la obligación. FELIGRESES ACUSAN A PASTOR DEL Así fue registrada la denuncia: CENTRO MISIONERO BETHESDA EN PAI- (…) PA DE ESTAFA Y ROBO Denuncian al Senador y Pastor Jorge Enri- (O SHUVRQHUR GH 3DLSD D¿UPD TXH D VX R¿FL- que Gómez por estafa. na ya han llegado seis personas para denunciar casos contra ese pastor. La señora Graciela Murillo denunció en La W radio que el Senador y Pastor Jorge Enrique Gó- Los creyentes aseguran que su líder los robó, se mez tiene una deuda con ella de 100 millones de escapó y ahora ejerce terrorismo psicológico junto pesos, los cuales no ha querido cancelar. con otros líderes de esa congregación religiosa en Boyacá. Dicen que hasta con Satanás los amena- Según Murillo, en el 2005 le prestó una suma zan. de 100 millones al pastor con un interés del 3 por ciento. Durante un tiempo el Senador los pagó has- “Ay de aquella oveja que se llegare a sublevar ta que un día le dijo que había una tercera persona contra uno de los pastores de Dios, porque su ho- que le cancelaría el valor de la deuda. gar será destruido por Satanás y sobre su vida ven- drán castigos muy grandes”. “Me dijo que había una persona que me iba a entregar el dinero, pero no me lo dio en efectivo Esta es una de las frases que, según Luz Ma- y me dijo que me daba un local como pago de los rina Mesa, está utilizando no solo el pastor Julio 100 millones de pesos, pero el local costaba 130”, Ramón Pérez Rodríguez, quien –asegura– que le dijo Gabriela Murillo. quiere robar 85 millones de pesos, sino varios de Ya que el local costaba 130 millones y la deuda los líderes de la misma congregación religiosa y era de solo 100, Gabriela accedió a consignar el que prestan sus servicios en otras ciudades. excedente, y así poder recuperar sus cien millones “En Paipa son varias las personas que resulta- de pesos. ron estafadas por este individuo, pero se abstienen “Yo consigné los 30 millones a una cuenta co- de hablar por el terrorismo psicológico que él ha rriente, y el señor se voló (…) le conté al pastor y venido ejerciendo desde la clandestinidad luego PH GLMR TXH QR WHQtD QDGD TXH YHU´ D¿UPy de que durante siete años estuvo como pastor del Centro Misionero Bethesda en Paipa”, aseguró Lo que pide Graciela Murillo es que el pastor, Luz Marina Mesa, a quien según ella, el pastor, que dirige el Centro Misionero Bethesda en el sur que se perdió desde marzo pasado, la estafó por 85 de Bogotá, le pague lo que le adeuda o que por lo millones de pesos. menos “le dé la cara”. Agregó que el hombre y su esposa no solo la Al Senador Jorge Enrique Gómez, Gabriela engañaron para arrebatarle el dinero de la herencia Murillo le puso una demanda en la Fiscalía, pero el familiar, sino que además le vendieron unos equi- SDVWRU QXQFD KD LGR DO OODPDGR GHO ¿VFDO TXH VLJXH pos de panadería que ya estaban vendidos, y que el caso, alegando que está en plenaria. también la pusieron a pelear con sus hermanos. En la lista que hizo la semana pasada la revista Según las denuncias, también se habla de una Cambio sobre los Congresistas más ausentistas, el posible suplantación en la que habrían involucrado Senador Gómez Montealegre aparece en ella. a un albañil de Paipa para que a nombre de otra En diálogo con La W radio, el Senador Jorge persona retirara una alta suma de dinero de una Enrique Gómez Montealegre se comprometió a entidad bancaria.
  • 3. GACETA DEL CONGRESO 532 Lunes, 23 de agosto de 2010 Página 3 “A mí por ejemplo sin cumplir ningún requisi- ‡ 1R LQWR[LFDUVH sic por “no embriagarse”, se WR D TXH QR WHQJR WUDEDMR ¿QFD UDt] QL HQWUDGD trata de un caso de falso amigo del idioma inglés): económica alguna, este señor me llevó hasta Tunja no tomar café, té, alcohol, etc. GL]TXH SDUD TXH OH SUHVWDUD XQD ¿UPD DKRUD UHVXO- ‡ 1R FRPHU FDUQH KXHYRV QL SHVFDGR WDPSRFR ta que del banco BBVA me están cobrando el cré- cebolla, ajo u hongos. dito de 15 millones de pesos que yo supuestamente ‡ 1R SDUWLFLSDU HQ MXHJRV GH D]DU QL ³especu- les solicité”, aseguró María Estela López. lar”, ni pensar nada fuera de temas relaciona- Esta mujer además agregó que no contentos con dos con la doctrina. ese daño que le hicieron, también la utilizaron para Además de estos principios, los devotos deben que intercediera con su hija para que les prestara 10 millones de pesos más, y que ahora el episodio ‡ &RPHU VRODPHQWH SUDV GD alimentos vegeta- se le convirtió en un problema familiar. rianos ofrecidos a Krishná. Luz Marina Mesa agrega que ahora el pastor de ‡ 5HFLWDU  YXHOWDV GLDULDV DO MDSD P O , lo que Sogamoso Luis Enrique Luna (está encargado del equivale a rezar 1.728 veces el mantra Hare Krish- lugar de reuniones en Paipa) y Esvargo González, na, en aproximadamente 1 hora 45 minutos (otras pastor de esa comunidad en Tunja, se han dado a ramas visnuistas en India rezan 64 o 128 vueltas DO P O FDGD GtD OR FXDO HV XQD SUiFWLFD RUWRGR[D la tarea de llamarla para insultarla y atemorizarla si no regresa a culto. ‡ Realizar actividades proselitistas como la venta de los libros de 6ULOD 3UDEKXS GD, activi- “Invito a la gente afectada para que sin ningún dad que ellos llaman “distribución” de libros y tipo de temor se acerque a la Fiscalía y entable su sánkirtan (literalmente ‘canto en congregación’ denuncia, ya que es necesaria para hacer justicia en sánscrito). con este señor, que tiene antecedentes penales”, dijo el personero de Paipa, José Domingo Cifuen- ‡ Dar donativos (obligatorios) a los centros tes (…) de predicación. Lo paradójico del asunto es que esta conducta ‡ $VLVWLU DO járinam (del sánscrito +DUt Q PD parece tener la anuencia, el protagonismo y bene- ‘nombre de Harí’), o canto en las calles del mantra Hare Krishna. plácito de los miembros directivos o de más alto rango jerárquico en esa organización religiosa, ge- ‡ 'LVWULEXLU SUDV GD. nerando un manto de complicidad en la organiza- Por otro lado, además de estas coercitivas nor- ción. PDV GH FRPSRUWDPLHQWR RWUDV VH UH¿HUHQ D VX Pero estos oprobiosos hechos de manipulación forma de vestir y de alimentarse. Tal vez la carac- no se predican exclusivamente de cultos religiosos terística más recordada es la comida vegetariana FULVWLDQRV FDWyOLFRV R D¿QHV D HOORV DOJXQDV VHFWDV (SUDV GD o ‘misericordia’), que se prepara y se imponen a sus seguidores determinadas conductas ofrece a la Deidad. Esta se realiza con complica- que atentan contra el libre desarrollo de la perso- dos rituales que siguen la tradición visnuista, aun- nalidad, los obligan a tener determinada postura que se han integrado y adaptado muchos platillos vegetarianos de la cocina mundial. frente al mundo, e incluso intervienen de forma negativa en su forma de vestir, de alimentarse y Los hombres visten dhotis (pantalones-túni- hasta en su sexualidad. ca) de color naranja (para los monjes célibes) o blanco (tanto para los devotos casados como para Este es el caso de ISKCON (International So- ORV ³QHy¿WRV´
  • 4.  /DV mujeres se envuelven en sa- ciety for Krishna Consciousness: Sociedad In- ris W~QLFDV
  • 5. PXOWLFRORUHV FDUHQWHV GH VLJQL¿FDGR ternacional para la Conciencia de Krishna), es la espiritual. Todas visten igual: niñas, solteras, ca- organización más reconocida de los grupos religio- VDGDV QHy¿WDV R ³GHYRWDV DQWLJXDV´ $OJXQDV viu- sos conocidos mundialmente como Hare Krishna. das visten con saris blancos, para indicar que no Esta secta impone particulares ritos a sus seguido- están disponibles para formar pareja. Las devotas res, llamados 6 GKDQD, algunos de ellos afectan casadas indican su estado con un punto rojo en la su alimentación, forma de vestir y de relacionarse frente. con los demás; estos son algunos de los extrava- Este tipo de sectas minimiza la voluntad de sus gantes y perjudiciales ritos: seguidores y como es evidente (y más adelante se ‡ 1R SUDFWLFDU VH[R LOtFLWR UHODFLRQHV VH[XDOHV GHPRVWUDUi FLHQWt¿FDPHQWH
  • 6.  HVWH SURHFWR GH OH H[WUDPDWULPRQLDOHV PDWULPRQLDOHV SHUR VLQ ¿QHV se JUSTIFICA entendiendo que se hace necesa- reproductivos). rio penalizar las conductas punibles basadas en el
  • 7. Página 4 Lunes, 23 de agosto de 2010 GACETA DEL CONGRESO 532 aprovechamiento religioso y la manipulación sico- 37, 38, 39, 40 y 41 expresan taxativamente la acep- lógica que logra alterar la vida y la personalidad tación y adopción de la doctrina católica como re- de sus seguidores convirtiéndola en una persona OLJLyQ R¿FLDO LQFOXVR FRPR SLODU IXQGDPHQWDO abstraída y alejada de la sociedad, cambiando su asignatura infaltable en la educación de los colom- forma de vida en una forma irreversible. bianos. Estos casos son comunes en Colombia y en el Sin embargo, uno de los importantes y novedo- mundo; por esa razón es importante que el Con- sos cambios introducidos en la nueva Constitución greso de la República se pronuncie frente a estos de 1991 fue la libertad de cultos consagrada en el hechos que son repetitivos y que cada día dejan artículo 19, el cual generó revuelo en el panorama más víctimas, creando un tipo penal autónomo que religioso del país, pues esta norma autorizó a todos sancione ejemplarmente estas conductas que se los ciudadanos colombianos a profesar la religión cometen diariamente, pero que ante la ausencia de de su preferencia, permitiéndoles además fundar norma aplicable, las autoridades se abstienen de iglesias y centros religiosos de distinta índole en adelantar acciones judiciales. todo el territorio nacional. PROPUESTA NORMATIVA Con la entrada en vigencia de esta norma cons- Del constreñimiento religioso WLSL¿FD OD FRQ- titucional fueron apareciendo muchas y diversas ducta desplegada por aquella persona que utilizan- sectas u organizaciones religiosas que difunden do el culto y la doctrina religiosa perturbe, afecte o libremente su doctrina y captan la atención y deteriore gravemente la salud mental y el compor- el fervor de muchas personas que acuden a sus tamiento natural mediante la manipulación sicoló- “templos” periódicamente para practicar los ritos gica de sus seguidores y practicantes, considerando y participar de las ceremonias propias de cada con ello que se lesiona gravemente un bien jurídico religión. materializado en el sentimiento que expresan las Estas sectas o iglesias son dirigidas general- personas hacia las creencias religiosas, pues me- mente por personas denominadas “Pastores”1 diante la manipulación sicológica se impone un quienes llevan a cabo los ritos religiosos y fungen determinado comportamiento a quien practica de- como guías espirituales de sus feligreses creando terminada religión, desmejorando sustancialmente con ellos una íntima relación espiritual que escapa la forma de vida de la víctima, conminando a la del control y tutela del Estado. persona a una vida fanatista abstrayendo su razón de la realidad y la del entorno que la rodea. Esa íntima relación que se construye entre Pas- tor y feligrés muchas veces desborda la órbita reli- Este tipo penal contempla circunstancias de giosa traspasando las barreras de la ética y la mo- agravación punitiva, consistentes en que la perso- ral, es entonces cuando la posición dominante de na que utilizando el culto y la doctrina religiosa quien ejerce algún tipo de autoridad se trasforma además del constreñimiento a la víctima, persuada muchas veces en abusos consistentes en manipu- u obligue a otro a entregar para sí o para un tercero laciones de orden sicológico trasformando su con- dinero, bienes muebles e inmuebles considerando ducta y sus costumbres, desmejorando su nivel de que con ello no solo se lesiona gravemente un bien vida. Por otro lado, algunos “guías espirituales”, jurídico materializado en el sentimiento religioso, DSURYHFKDQGR OD FRQ¿DQ]D TXH GHSRVLWDQ VXV VH- también afecta el patrimonio económico, pues ge- guidores en ellos, no pierden oportunidad para ex- neralmente el engaño al que es sometida la víctima plotarlos sexual o económicamente pues muchas SHUVLJXH XQ ¿Q OXFUDWLYR SDUD HO YLFWLPDULR R VXMHWR veces, mediante engaños, se utilizan la religión activo del tipo penal, lo que lo hace aún más pu- y las creencias religiosas para obtener dinero en nible. efectivo y, en algunos casos, hasta bienes inmue- CONSIDERACIONES GENERALES bles. Fueron diversos y novedosos los cambios im- Según el Ministerio del Interior y de Justicia, en plementados en el nuevo ordenamiento constitu- Colombia existen 1.490 organizaciones religiosas cional con relación a la Constitución de 1886, la de distinta índole entre cristianas, musulmanas, ca- cual, se catalogó por tener un corte eminentemen- tólicas, budistas, hinduistas entre otras sectas y re- te conservador, religioso y bastante arraigado a la ligiones, las cuales ejercen su actividad libremente Iglesia Católica concibiendo el Estado colombiano en todo el territorio nacional sin ningún control o FRPR XQD 1DFLyQ FXD UHOLJLyQ R¿FLDO HUD HO FDWR- vigilancia por parte del Estado sobre el contenido licismo. dogmático de su doctrina. Disposiciones normativas de la Carta de 1886 1 Diccionario Aristos 2000. Prelado u otro eclesiástico que contenidas en el preámbulo y en los artículos 36, tiene súbditos y obligación de cuidar de ellos.
  • 8. GACETA DEL CONGRESO 532 Lunes, 23 de agosto de 2010 Página 5 Sectas y nuevos movimientos religiosos ORV JUDGR % & GH OD DQWHULRU FODVL¿FDFLyQ OD FXDO En Colombia se calcula que hay alrededor de VH UH¿HUH D ODV VHFWDV SHOLJURVDV R GHVWUXFWLYDV cien sectas consideradas como destructivas que objeto del presente proyecto de ley. cuentan con unos 200.000 adeptos. Las sectas más 8QD GH¿QLFLyQ YiOLGD HV OD TXH KDFH HO SURIHVRU veteranas surgieron en el siglo pasado en Estados 3HSH 5RGUtJXH] GH¿QLHQGR ODV VHFWDV SHOLJURVDV R Unidos y tienen una base cristiana protestante: la destructivas, “como todo aquel grupo o dinámica Iglesia de Jesucristo de los Santos de los Últimos grupal que, en su proceso de captación y/o adoctri- Días (mormones), los Adventistas del Séptimo Día namiento, utilice técnicas de persuasión coerciti- y los Testigos de Jehová2. va que propicien la destrucción de la personalidad previa del adepto o la dañen severamente. El que, La palabra secta proviene del latín VHTXL que por su dinámica vital, ocasione la destrucción total WUDGXFLGR OLWHUDOPHQWH VLJQL¿FD VHJXLU DXQTXH D o severa de los lazos afectivos y de comunicación veces se relaciona por una terminología errónea efectiva del sectario con su entorno social y habi- con secare (separar, cortar, en latín). El término tual consigo mismo”.4 (Q HVWD GH¿QLFLyQ HQFRQWUD- secta no se usa igual en todos los lugares ni tam- mos el grado de peligrosidad de las sectas y sobre SRFR FRQ LGpQWLFR VLJQL¿FDGR HQ $PpULFD /DWLQD todo el destructivo accionar de sus líderes, quienes normalmente se aplica esta palabra a todos los a través de la autoridad religiosa5 que ejercen so- grupos no católicos, incluso a los que pertenecen bre los seguidores del grupo logran alterar sustan- a las iglesias protestantes tradicionales. También cialmente el orden sicológico y funcional de los en América Latina, en ambientes más sensibles al miembros de la secta. ecumenismo, el término secta se suele reservar a grupos más extremistas y agresivos. En Europa Otros autores como Javier Akerman dan mayor occidental la palabra secta tiene un matiz negati- ¿UPH]D D OD WHRUtD GHO peligrosismo de las sectas vo; sin embargo, en Japón las nuevas religiones de GH¿QLHQGR FRPR VHFWD GHVWUXFWLYD ”Un movimien- origen sintoísta o budista se suelen llamar sectas, WR WRWDOLWDULR FDUDFWHUL]DGR SRU OD DGVFULSFLyQ GH VLQ TXH HO WpUPLQR WHQJD XQ VLJQL¿FDGR GHVSHFWLYR personas totalmente dependientes de las ideas del líder y de las doctrinas del grupo dirigidas por el Algunos autores como el español Pepe Rodrí- OtGHU TXH SXHGH SUHVHQWDUVH EDMR OD IRUPD GH LGHQ- guez en su obra Adicción a sectas FODVL¿FDQ ODV WLGDG UHOLJLRVD DVRFLDFLyQ FXOWXUDO FHQWUR FLHQWt- sectas en función de algunos grados de peligrosi- ¿FR R JUXSR WHUDSpXWLFR TXH XWLOL]D ODV WpFQLFDV dad, a saber; “Grado A: sectas que no dañan eco- de control mental y de persuasión coercitiva para nómica ni físicamente a sus miembros. Sus carac- que todos los miembros dependan de la dinámica WHUtVWLFDV VRQ LQGLVFXWLEOHPHQWH VHFWDULDV SHUR VX GHO JUXSR FUHiQGRVH PXFKDV YHFHV XQ IHQyPHQR LQÀXHQFLD HV FDVL LQRFXD VREUH ORV DGHSWRV Gra- de epidemia psíquica y un fenómeno de pensa- do B: sectas que ocasionan daños económicos a PLHQWR FROHFWLYR VLQ TXH WHQJD TXH YHU OD SHUVR- VXV PLHPEURV OHV VXVFULEHQ GLHWDV R WUDWDPLHQWRV nalidad propia del individuo”.6 PpGLFRV HVSHFt¿FRV WLHQHQ PpWRGRV GH FDSWDFLyQ solapados y han sido enjuiciadas en alguna oca- Pero lograr el efecto negativo y persuasivo que sión. En la mayoría de los casos utilizan métodos pretende el líder de la secta o comunidad religiosa de presión para evitar la marcha de sus miembros sobre la persona no solo se consigue a través de desengañados con la secta. Grado C: sectas que a la doctrina y los postulados dogmáticos, lo hace algunas de las notas de los grados A y B añaden también utilizando ciertos métodos particulares alguna relación con la violencia física y/o la fabri- que moldean el comportamiento y la conducta de cación de armas”3. (VWD FODVL¿FDFLyQ VLPSOL¿FD las personas, terminando por manipular sicológi- explica con sencillez los tipos y formas de sectas 4 Pepe Rodríguez. Adicción a sectas. Primera edición, en las que una persona puede caer sin darse cuenta 2000. 5 El autor Pepe Rodríguez en su libro Adicción a sectas de su peligrosidad. menciona varias características relevantes de las sectas Sectas peligrosas propuestas por el también tratadista Bryan Wilson, entre ellas la legitimación determinando la autoridad como un 7HQLHQGR HQ FXHQWD OD FODVL¿FDFLyQ TXH KDFH HO componente esencial de la secta, aduciendo que “la secta debe recurrir a algún principio de autoridad distinto del autor español anteriormente mencionado, deduci- TXH OH HV LQKHUHQWH D OD WUDGLFLyQ RUWRGR[D GH¿QLHQGR DO mos que todas las sectas no son iguales, pues no mismo tiempo su supremacía; la mayoría de los grupos invocan como autoridad la suprema revelación de su lí- ORJUDQ LQÀLJLU QLQJ~Q GDxR D VXV VHJXLGRUHV VX der carismático”. De esto es posible deducir que el líder LQÀXHQFLD HV FDVL QXOD 1RV UHIHULPRV HQWRQFHV D de la secta tiene capacidad de maniobra sobre los segui- dores del grupo obtenida de la autoridad de la cual se 2 http://www.memo.com.co/fenonino/aprenda/religion/ enviste para alterar a sus seguidores o en algunos casos sectas.html “súbditos”. 3 Pepe Rodríguez. Adicción a sectas. Primera edición, 6 Javier Akerman. Las sectas y la libertad religiosa. Espa- 2000. Pág. 28. ña, 2008.
  • 9. Página 6 Lunes, 23 de agosto de 2010 GACETA DEL CONGRESO 532 camente a quienes forman parte de la secta o grupo Otras estrategias utilizadas son provocar una religioso. absoluta sumisión a la jerarquía, la mayor parte de las veces acompañada de cánticos, plegarias, Captación y manipulación eslóganes, privación sensorial y chantaje emo- Es importante señalar que el sujeto pasivo del cional y afectivo. Desarrollar una identidad de tipo penal que se propone referencia a las perso- “pertenencia al grupo” es fundamental, por eso nas que caen bajo el engaño de las sectas peligro- HO SHU¿O GHO SRVLEOH DGHSWR D XQD VHFWD PDQL¿HVWD sas o destructivas, que son aprovechadas por los mayor vulnerabilidad cuando este pasa por situa- líderes de estos grupos dado el precario nivel de ciones personales de estrés, desarraigo familiar o vida que llevan y la frágil personalidad que tienen afectivo y crisis psicológicas.9 para enfrentar los problemas personales, laborales, Estas estrategias y la práctica de actividades amorosos o económicos que se les presentan, sien- religiosas que alteran el comportamiento de la do presa fácil de quienes bajo promesas de alivio y persona logran cambiar radicalmente su conducta comprensión manipulan mental y sicológicamente y su percepción del mundo y de la realidad, con- D HVWDV SHUVRQDV FRQ HO ~QLFR ¿Q GH VRPHWHUODV YLUWLpQGROD GH¿QLWLYDPHQWH HQ XQ VHU TXH VyOR DF- adoctrinarlas en la secta o grupo religioso. túa conforme a los parámetros que se le imponen, Esta carencia de autoestima y decisión para en- perdiendo su autodeterminación y su autonomía, frentar los problemas hace que la persona vea una dejando de lado espacios de superación personal posibilidad, una salida a sus problemas, formando deteriorando su nivel de vida, sus costumbres e in- parte de la secta y bajo la dirección y control del cluso sus relaciones familiares. líder, generando un tipo de adicción al grupo con- Es importante advertir que los líderes de las virtiéndose en sectodependiente. sectas o grupos religiosos poseen una personalidad grandiosa y narcisista, a menudo suelen creerse Dicho de otra manera y en palabras de Pepe iluminados o elegidos por Dios, que les mostró su Rodríguez, pertenecer al grupo es una estrategia personalidad especial y divina10, excusa perfecta destinada a intentar compensar las carencias, sen- para hacerles creer a sus seguidores que su autori- saciones de fracaso, ansiedad, etc., de un sujeto dad es la última palabra y la verdad revelada, por FRQ LQVX¿FLHQWHV UHFXUVRV HPRFLRQDOHV SDUD FRQ- lo cual los miembros de la secta deben obedecerle trolar su propia vida.7 Bajo la conducta adictiva y verlo como un ser divino, además de acceder a subyace la necesidad de dependencia propia de sus exigencias y abusos. un sujeto que no se cree capaz de conseguir por sí mismo aquello a lo que aspira y para intentar ocul- Legislación comparada tar su sensación de fracaso y mantener una imagen Francia, en calidad de miembro de la Unión aceptable de sí mismo, renuncia a intentarlo. Este Europea, ha incluido dentro de su ordenamiento tipo de personas a través del uso abusivo o pato- penal y legal disposiciones que sancionan este tipo lógico de una sustancia o de una conducta obtiene de conductas punibles relacionadas con la manipu- percepciones agradables que sustituyen a las del lación religiosa. mundo real y que, mejor aún, ante cualquier di- Francia ¿FXOWDG FRWLGLDQD DFXGH D FDOPDU VX DÀLFFLyQ GH forma segura e inmediata, con lo que eluden la po- Siguiendo las recomendaciones del Parlamen- sibilidad de fracasar y las situaciones generadoras to Europeo, se conformó en 1998 una Misión In- de ansiedad.8 terministerial de Lucha contra las Sectas (MILS). Esta se encargó de elaborar una serie de propuestas Esta debilidad personal es aprovechada por el que presentó en el parlamento francés, donde por líder o los miembros del grupo para ejercer presión primera vez se habló de ‘manipulación mental’. En sicológica sobre el individuo, por eso utilizan “la junio del 2001, tras un largo debate, el Parlamento presión social” centrada en la persona. El adoctri- Francés aprobó la Ley About-Picard, que llevaba namiento va del rechazo de los “viejos valores” OD ¿UPD GH ORV OHJLVODGRUHV 1LFROiV $ERXW &DWKH- a la sustitución de las relaciones personales, el rine Picard. Fue una ley revolucionaria donde por compromiso económico, fomentar el sentido de primera vez se dejaba sentada una serie de con- culpa, el temor y, en otros casos, estimular fatiga ceptos para combatir el accionar de las sectas. El psicofísica y la privación del sueño para hacer a LQIRUPH UHVSRQVDELOL]DED FRQ VDQFLRQHV SUH¿MDGDV los sujetos más vulnerables psicológicamente. en el Código Penal a las personas y a los grupos 7 Pepe Rodríguez. Adicción a sectas. Primera edición, 9 Javier Akerman Las sectas y la libertad religiosa. Espa- 2000. Pág. 69. ña. 2008. 8 Pepe Rodríguez. Adicción a sectas. Primera edición, 10 Pepe Rodríguez. Adicción a sectas. Primera edición, 2000. Págs. 69-70. 2000. Pág. 170.
  • 10. GACETA DEL CONGRESO 532 Lunes, 23 de agosto de 2010 Página 7 sectarios involucrados en posibles actividades in- Ciudad constitucionales. Respetado doctor Rodríguez: La ley tendió a reforzar la prevención y la re- presión de los movimientos sectarios que vulne- Por medio de la presente me permito radicar el raran los derechos humanos y las libertades. Se Proyecto de Ley número 056 de 2010 Cámara, creó el delito de manipulación mental, que quedó por la cual se autoriza la emisión de la estampilla redactado como pro Universidad Pedagógica Nacional, para que surta su respectivo trámite en el Congreso de la “El hecho de abusar fraudulentamente del es- República. tado de ignorancia o de la situación de debilidad de una persona en estado de sujeción psicológi- Atentamente ca o física, que resulta del ejercicio de presiones ÈQJHO &XVWRGLR &DEUHUD %iH] graves o reiteradas o bien de técnicas encamina- das a alterar su juicio para llevar dicha persona Representante a la Cámara. a cometer un acto o una abstención que le son PROYECTO DE LEY NÚMERO 056 DE 2010 gravemente perjudiciales”. CÁMARA Por las razones anteriormente expuestas, pongo por la cual se autoriza la emisión de la estampilla a consideración del honorable Congreso de la Re- pro Universidad Pedagógica Nacional. pública el presente proyecto de ley para su discu- sión y posterior aprobación, pues considero que es El Congreso de la República esencial para el país contar con una normatividad que pueda castigar los abusos y desmanes de las DECRETA: sectas y organizaciones religiosas que abusan de la Artículo 1°. Autorizase al Concejo de Bogotá, fe de quienes la practican, logrando en muchos de Distrito Capital, para que expida el acuerdo que los casos un daño sicológico y mental grave y, por ordene la emisión, distribución y recaudo de la otro, lado un perjuicio económico cuando se atenta estampilla “Cincuenta Años de Labor de la Uni- contra el patrimonio económico. versidad Pedagógica Nacional” hasta por la suma Del honorable Congresista, de doscientos cincuenta mil millones de pesos ($250.000.000.000,00). El monto total recaudado 3DEOR (QULTXH 6DODPDQFD &RUWpV se establece a pesos constantes de 2010. Honorable Representante Parágrafo. El destino de los recursos se orien- a la Cámara por Bogotá. tará a la construcción de la sede del Proyecto de CÁMARA DE REPRESENTANTES Investigación Valmaría de la Universidad Pedagó- gica Nacional, en Bogotá, D. C. SECRETARÍA GENERAL Artículo 2°. De conformidad con el inciso 2° El día 19 de agosto del año 2010 ha sido presen- del artículo 338 de la Constitución Política, auto- tado en este despacho el Proyecto de ley número rizase al Concejo Distrital de Bogotá, D. C., para 055 de 2010 Cámara, con su correspondiente ex- que determine las características, tarifa y todos los posición de motivos, por el honorable Represen- demás asuntos referentes al uso obligatorio de la tante, Pablo Salamanca Cortés. estampilla, que se pagará únicamente por parte El Secretario General, de los contratistas de estudios de factibilidad, di- seños, consultorías, contratos e interventorías de Jesús Alfonso Rodríguez Camargo. obra pública que se realicen en el territorio de Bo- *** gotá, Distrito Capital. PROYECTO DE LEY NÚMERO 056 DE 2010 Artículo 3°. La obligación de adherir y anular CÁMARA la estampilla “Cincuenta Años de Labor de la Uni- versidad Pedagógica Nacional” queda a cargo de por la cual se autoriza la emisión de la estampilla los funcionarios del Distrito de Bogotá que inter- pro Universidad Pedagógica Nacional. vengan en los diferentes actos y hechos económi- Bogotá, D. C., 19 de agosto de 2010 cos que sean sujetos de gravamen que se autoriza por la presente ley. Doctor JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO Artículo 4°. La tarifa contemplada en esta ley no podrá exceder el dos por ciento (2%), del valor Secretario General Cámara de Representantes del hecho sujeto al gravamen.
  • 11. Página 8 Lunes, 23 de agosto de 2010 GACETA DEL CONGRESO 532 Artículo 5°. La presente ley rige a partir de la ‡ (VWDPSLOOD SUR &RUSRUDFLyQ $FFLyQ SRU $Q- fecha de su promulgación. tioquia de Actuar Atentamente, ‡ (VWDPSLOOD SUR 8QLYHUVLGDG GH /D *XDMLUD ÈQJHO &XVWRGLR &DEUHUD %iH] ‡ (VWDPSLOOD SUR &UHDFLyQ GH OD 6HFFLRQDO GH Representante a la Cámara. la Universidad de Cartagena en El Carmen de Bo- lívar EXPOSICIÓN DE MOTIVOS ‡ (VWDPSLOOD SUR 8QLYHUVLGDG GHO 9DOOH OBJETO DEL PROYECTO DE LEY ‡ (VWDPSLOOD SUR 8QLYHUVLGDG ,QGXVWULDO GH 6DQ- por el cual se autoriza la emisión de la estampi- tander lla pro Universidad Pedagógica Nacional. ‡ (VWDPSLOOD 8QLYHUVLGDG GH $QWLRTXLD GH &DUD El proyecto de ley tiene por objeto autori- al Tercer Siglo de Labor zar la emisión de una estampilla por valor de doscientos cincuenta mil millones de pesos ‡ (VWDPSLOOD SUR 'HVDUUROOR )URQWHUL]R 
  • 12.  SDUD ¿QDQFLDU HO SURHFWR GH ‡ (VWDPSLOOD $UPHUR  DxRV ampliación de su sede en el norte de la ciudad de ‡ (VWDPSLOOD SUR +RVSLWDO GH &DOGDV Bogotá, D. C. (Proyecto Valmaría), que albergará a los nuevos alumnos de la creciente demanda de ‡ (VWDPSLOOD SUR 'HVDUUROOR GH OD 8QLYHUVLGDG la Universidad. Surcolombiana, de la Universidad de la Amazonía y de la Universidad Nacional ANTECEDENTES DEL PROYECTO DE LEY ‡ (VWDPSLOOD SUR GHVDUUROOR $FDGpPLFR 'HV- El presente proyecto de ley viene antecedido centralización de Servicios Educativos de la Uni- del Proyecto de ley número 040 de 2008 Cámara, versidad de Córdoba cuya autoría es del Representante Luis Enrique Sa- las Moisés, siendo designados como Ponentes para ‡ (VWDPSLOOD 8QLYHUVLGDG GH &DOGDV 8QLYHU- primer debate los honorables Representantes Luis sidad Nacional con sede en Manizales y Universi- Enrique Salas Moisés (Coordinador), René Gar- dad Tecnológica de Pereira para Desarrollo del Eje zón Martínez y Carlos Augusto Celis Gutiérrez. El Cafetero hacia el Tercer Milenio proyecto entra a consideración del Congreso por ‡ (VWDPSLOOD SUR KRVSLWDO 'HSDUWDPHQWDO 8QL- cuarta oportunidad habiendo superado en la pri- versitario del Quindío de San Juan de Dios mera oportunidad (2005-2006) los dos (2) debates en el Senado de la República y en el actual periodo ‡ (VWDPSLOOD SUR GHVDUUROOR GH OD 8QLYHUVLGDG no ha alcanzando a ser evacuado en la Comisión de Nariño Tercera, razón por la cual, y dada su importancia, ‡ (VWDPSLOOD SUR +RVSLWDOHV 3~EOLFRV GHO 'HSDU- se presenta nuevamente. tamento de Antioquia El Congreso de la República anteriormente ‡ (VWDPSLOOD SUR +RVSLWDOHV GH 3ULPHU 6HJXQ- aprobó bastantes proyectos de ley de estampillas, do Nivel de Atención del Departamento del Atlán- dentro de los cuales se encuentran los siguientes: tico ‡ (VWDPSLOOD SUR 'HVDUUROOR 8UEDQR ‡ (VWDPSLOOD 6RJDPRVR  ‡ (VWDPSLOOD SUR &XOWXUD ‡ (VWDPSLOOD SUR 8QLYHUVLGDG 7HFQROyJLFD GHO ‡ (VWDPSLOOD 3UR 'RWDFLyQ )XQFLRQDPLHQWR GH Chocó “Diego Luis Córdoba” los Centros de Bienestar del Anciano ‡ (VWDPSLOOD SUR +RVSLWDOHV GHO 'HSDUWDPHQWR ‡ (VWDPSLOOD HQ KRQRU DO 0DHVWUR 5RGULJR $UH- del Guaviare nas Betancur ‡ (VWDPSLOOD SUR 'HVDUUROOR $FDGpPLFR &LHQWt- ‡ (VWDPSLOOD SUR &LXGDGHOD 8QLYHUVLWDULD GHO ¿FR 7pFQLFR GH OD 8QLYHUVLGDG 3~EOLFD GHO 1RUWH Atlántico de Santander ‡ (VWDPSLOOD SUR )DFXOWDG GH 0HGLFLQD GH OD ‡ (VWDPSLOOD ³8QLYHUVLGDG GH ORV /ODQRV´  Universidad del Tolima” Años Construyendo Orinoquia ‡ (VWDPSLOOD SUR 8QLYHUVLGDG 3RSXODU GHO ‡ (VWDPSLOOD SUR 'HVDUUROOR GH OD 8QLYHUVLGDG Cesar” de Cundinamarca ‡ (VWDPSLOOD SUR 3DODFLR GH OD *REHUQDFLyQ ‡ (VWDPSLOOD 8QLYHUVLGDG 'LVWULWDO )UDQFLVFR Centro Administrativo Municipal de Popayán José de Caldas 50 años
  • 13. GACETA DEL CONGRESO 532 Lunes, 23 de agosto de 2010 Página 9 ‡ (VWDPSLOOD SUR 'RWDFLyQ IXQFLRQDPLHQWR GH En un Estado de Derecho, las competencias es- los Centros de Bienestar del Anciano tán dadas y las autoridades solo pueden hacer lo ‡ (VWDPSLOOD SUR (OHFWUL¿FDFLyQ 5XUDO que se les habilita a realizar en la Constitución y la ley (en abrigo de aquella). Si ello es así, mal puede ‡ (VWDPSLOOD 8QLYHUVLGDG GH &DUWDJHQD una ley de manera tan laxa como ocurrió con las ‡ (VWDPSLOOD 5HIXQGDFLyQ 8QLYHUVLGDG GHO leyes de autorización de las estampillas. Magdalena de Cara al Nuevo Milenio. La Corte Constitucional, que sostiene la inexis- DESARROLLO JURISPRUDENCIAL: WHQFLD GH XQD VREHUDQtD ¿VFDO WROHUD XQD GLVFUH- CONSTITUCIONALIDAD DE LAS LEYES ción amplia en el legislador al permitirle autorizar DE AUTORIZACIÓN PARA ESTABLECER un tributo sin siquiera señalar los alcances de este, LAS ESTAMPILLAS y al dejarlos actuar territorialmente sin límites del legislador, en verdad se convierten en una especie La Corte Constitucional ha tenido la oportu- de “cheques en blanco”. nidad de referirse al tema en varias ocasiones, y VH SXHGH D¿UPDU TXH H[LVWH XQD MXULVSUXGHQFLD (Q YLUWXG GHO SULQFLSLR GH OHJDOLGDG GHEHQ ¿MDU- constitucional “estable”. En el caso particular de se los linderos del actuar territorial, como predeter- las leyes de la autorización de estampillas departa- minación del tributo, y eso sólo lo puede cumplir mentales, el debate gira alrededor del principio de quien autoriza, a saber: el legislador. Considerar legalidad del tributo, en cuanto a su concepción, que los elementos fundamentales del tributo como así entonces se trata de la determinación del tribu- requisito de validez de la norma pueden aparecer to en la norma que lo crea, o por el contrario si se en las disposiciones de carácter territorial, sin estar agota con la autorización del legislador a los entes consagrados en la ley de autorizaciones, implica subnacionales para que ellos los determinen. XQD FRQWUDGLFFLyQ SXHV VL D¿UPD TXH ODV HQWLGDGHV territoriales siguen estando sometidas a la ley, el ASPECTOS DOCTRINARIOS reconocer que ellas puedan llenar sus vacíos impli- Si bien el origen de las leyes de autorización de ca darles su mismo valor, y entonces ¿dónde queda HVWDPSLOODV GHSDUWDPHQWDOHV SXHGH VHU LGHQWL¿FDGR la sujeción a la ley ordinaria? en vigencia de la Constitución regeneradora, este El reconocer el ámbito normativo propio e in- proceso madura y se desarrolla posteriormente alienable de las entidades territoriales, en cuanto bajo la vigencia de la Constitución de 1991. Este al establecimiento de gravámenes en sus respec- escenario podría explicarse de mejor manera en tivos territorios, no puede apoyarse en una teoría el régimen centralista de la Constitución de 1986, sin fundamento normativo concreto, como lo es la donde el legislador tenía una competencia exclusi- de los tributos propios y cedidos, ni tampoco partir va en el tema tributario, y el tema podía ser englo- de la irresponsabilidad del legislador, el cual sin bado en las facultades especiales de las que podía competencias asignadas tiene el deber de por lo revestir a las asambleas departamentales, ya que menos determinar el tributo que autoriza, además no había norma especial “tributaria” aplicable. de que se restringe al entendimiento de la estam- Así, es muy contradictorio que se presente esta pilla como tasa porque aunque su recaudo se des- situación en el marco de la Constitución de 1991, WLQD H[FOXVLYDPHQWH D XQ ¿Q HO FRQWULEXHQWH QR la cual presenta todo un discurso diferente en ma- necesariamente participa en el servicio o función teria de competencias normativas territoriales, par- (condición diferenciadora de las demás especies ticularmente en los tributos, por ello el que no sean de tributos). empleadas de manera pertinente deja mucho qué En la práctica la emisión de estampillas de fo- desear del correcto ejercicio del poder tributario en mento se ha autorizado mediante una ley habilitan- el Estado colombiano. te, la que la mayoría de las veces se limita a regular El marco de las leyes de autorización de estam- aspectos generales para su creación, tales como la pillas departamentales parece ser la gran excepción destinación que se hará de los recursos y a autori- de las facultades impositivas de las autoridades te- zar a la corporación pública que se encargará de rritoriales, pues la regla general es que el Congreso ¿MDU ORV HOHPHQWRV FRQFUHWRV GH OD FRQWULEXFLyQ $ debe agotar todos y cada uno de los elementos de su turno, la corporación pública autorizada deberá la obligación tributaria y dejar un margen de auto- proceder a desarrollar el tributo, regular su recau- nomía a la periferia para la determinación de las do y la manera en que se transferirán los recursos tarifas debido a la incapacidad de está en el uso TXH VH REWHQJDQ D OD HQWLGDG EHQH¿FLDULD H¿FLHQWH GH ODV FRPSHWHQFLDV UHFXUVRV TXH DGPL- Vale la pena resaltar que la aparente discrimi- nistran, ya sea de origen propio o transferido de la nación tributaria que esta clase de contribuciones Nación. genera no es verdadera, por cuanto su creación
  • 14. Página 10 Lunes, 23 de agosto de 2010 GACETA DEL CONGRESO 532 no infringe el principio de igualdad. Si bien es los concejos municipales del respectivo Departa- cierto que se trata de una carga que no habrán mento para que, previa autorización de la Asam- de sufragar los contribuyentes del orden nacional blea correspondiente, hagan obligatorio el uso de ni tampoco los de otros entes territoriales, no lo la estampilla. es menos que precisamente esa carga genera un De tal manera, queda en competencia de las EHQH¿FLR GLUHFWR SDUD ORV FRQWULEXHQWHV TXH VH asambleas departamentales el uso y recaudo de UHÀHMD FRQFUHWDPHQWH HQ HO WHUULWRULR HQ GRQGH VH la estampilla. Por su parte, la Contraloría General expide, recauda y ejecuta, lo que desestima la dis- del Departamento o de los municipios, según co- tinción alegada. rresponde, ejercerá(n) el control no solamente en EMISIÓN DE ESTAMPILLAS PARA EL FO- el recaudo, sino en el traslado efectivo y total de MENTO DE UNIVERSIDADES DEL ORDEN ORV UHFXUVRV D ODV 8QLYHUVLGDGHV EHQH¿FLDULDV GH OD NACIONAL respectiva estampilla. Aunque en la práctica la emisión de estampillas Además, conviene señalar que las leyes que se ha dado especialmente a favor de universidades consagran la aplicación del tributo a las entida- del orden territorial, facultando a las asambleas des del orden nacional prevén, como es apenas departamentales y a los concejos municipales y lógico, que este se produce, para el caso, cuando GLVWULWDOHV SDUD TXH GH¿QDQ HO WULEXWR VH HQFDU- las universidades nacionales “operan” en el res- guen de su recaudo y de transferir los recursos a SHFWLYR GHSDUWDPHQWR EHQH¿FLDULR GH OD FRQWUL- ODV HQWLGDGHV EHQH¿FLDULDV FRQ HVWD FODVH GH FRQ- bución. tribuciones para el fomento, lo cierto es que igual- mente pueden establecerse cuando se trate de uni- Así lo señala la Corte Constitucional en la Sen- versidades del orden nacional. tencia C-538 de 2002: Por ejemplo, con la expedición de la Ley 426 ³«)LQDOPHQWH VREUH OD DFXVDFLyQ GH TXH VH de 13 de enero de 1998, se autoriza a las asam- DXWRULFH D XQD HQWLGDG WHUULWRULDO SDUD TXH ¿MH bleas departamentales de Caldas y Risaralda para WULEXWRV D HQWLGDGHV GHO RUGHQ QDFLRQDO GLMR OD ordenar la emisión de la estampilla Universidad de VHQWHQFLD TXH QR HQFXHQWUD TXH H[LVWD XQ WUDWR GL- Caldas y Universidad Nacional con sede en Mani- ferencial y el tributo está circunscrito al ámbito te- zales y Universidad Tecnológica de Pereira para UULWRULDO 6H H[SOLFy DVt ³>O@DV OHHV GHPDQGDGDV el Desarrollo del Eje Cafetero hacia el Tercer Mi- crean un trato diferencial entre los contribuyen- lenio. tes del respectivo ente territorial en su condición de sujetos pasivos de la obligación tributaria allí Como se observa, se trata de la emisión de es- HVWDEOHFLGD IUHQWH D ORV FRQWULEXHQWHV GHO QLYHO tampillas para universidades del orden nacional, lo QDFLRQDO R GH ODV GHPiV HQWLGDGHV WHUULWRULDOHV que se hace sencillamente en limitarla en el terri- SXHV VyOR DTXHOORV GHEHUiQ DVXPLU OD FDUJD ¿VFDO torio y, en consecuencia, se autoriza a las Asam- GHULYDGD GHO FREUR GH OD HVWDPSLOOD 6LQ HPEDUJR bleas Departamentales donde se vaya a aplicar la la Corte no encuentra tal diferenciación arbitraria estampilla para que ordenen su emisión e inviertan R LUUD]RQDEOH WRGD YH] TXH ORV SDUiPHWURV SDUD su producto. LGHQWL¿FDU XQD SRVLEOH GLVFULPLQDFLyQ WULEXWDULD (Q OD OH FLWDGD FRPR UHIHUHQFLD QR VH GH¿QH están circunscritos a la órbita interna del ente te- la totalidad de elementos del tributo, pero sí se rritorial del que se trate”. establece cuál es la destinación que deberán to- CONSIDERACIONES ESPECÍFICAS mar los dineros que se recauden por concepto de AL PROYECTO DE LEY la estampilla, los cuales habrán de ejecutarse en el Departamento o departamentos correspondien- El proyecto tiene como objetivo crear un me- tes a las asambleas departamentales o concejos FDQLVPR TXH SHUPLWD REWHQHU XQD IXHQWH GH ¿QDQ- municipales o Distritales que se autoricen para su ciación para la sostenibilidad y crecimiento de la emisión. UNIVERSIDAD PEDAGÓGICA NACIONAL. Para el efecto se autoriza la emisión de una estam- Como lo dispone el artículo 2° de la Ley 426 pilla “pro desarrollo de la Universidad Pedagógica de 1998, se autoriza a las asambleas de los depar- Nacional”. tamentos en donde operan las universidades del RUGHQ QDFLRQDO EHQH¿FLDULRV FRQ OD FRQWULEXFLyQ El propósito inicial es ampliar la matrícula a para que determinen las características, tarifas y unos diez mil alumnos tanto de pregrado como demás asuntos no regulados en la ley, relacionados de posgrado para lo cual se pretende concluir el con el uso obligatorio de la estampilla, y las activi- Proyecto Valmaría, el cual, iniciado en 1964 con dades concretas en las cuales han de invertirse los la adquisición del predio, no ha podido desarro- recursos que se obtengan. Igualmente, se faculta a llarse por los limitados recursos que se reciben
  • 15. GACETA DEL CONGRESO 532 Lunes, 23 de agosto de 2010 Página 11 por concepto de transferencias de la Nación, los BENEFICIOS DEL PROYECTO VALMARÍA cuales solo alcanzan para cubrir el presupuesto Aspecto social. Es una respuesta estructural del normal año tras año, sin poder pensar en verda- Estado Colombiano a los estratos 1, 2 y 3 básica- deras inversiones en construcción física de las mente, en el entendido de que el 97% de los alum- LQVWDODFLRQHV HQ LQYHVWLJDFLyQ FLHQWt¿FD 'LFKR nos corresponde a estos estratos y que el proyecto proyecto cuenta, en la actualidad, con la aproba- permite ampliar la cobertura y oferta educativa. ción del Departamento Administrativo de Planea- ción Distrital y con la aceptación institucional de Aspecto cultural. El diseño arquitectónico de amplios sectores que intervienen en el desarrollo la Universidad permite desarrollar actividades con económico y social de la Ciudad Capital, lo que elementos sociales amplios en un ambiente inte- le augura un éxito total en su ejecución y pues- grador y espacios abiertos a la ciudadanía. ta en marcha, Amén de la demanda creciente de Aspecto urbano. Una obra de 32 hectáreas, cupos universitarios desde todos los rincones del contribuye con la creación de un espacio creativo, país por parte de los jóvenes que tienen vocación con amplias zonas verdes, zonas deportivas, par- y aptitud de maestros. ques y mayores espacios recreativos. Todo ello tie- Los $250.000.000.000 que se pretenden recau- ne implicaciones en la mejora de calidad de vida. dar a través de la Estampilla Universidad Peda- Aspecto académico. El modelo de construc- gógica Nacional Cincuenta Años en los próximos ción de intervención como herramienta pedagógi- años tienen una alta tasa de retorno social, ya que ca crea espacios de desarrollo contemporáneo que el estudiante de esta Universidad es el educador UHVSRQGHQ D OD QHFHVLGDG HVSHFL¿FLGDG SHGDJy- profesional del futuro que conocedor de la reali- gica. dad sociológica del país podrá transmitir un cono- cimiento coherente con el alma nacional, así como Aspecto económico. La venta del lote de la 127 formar nuevos educadores dentro de los principios le brinda al Distrito la posibilidad de recibir recur- de diversidad cultural y étnica, y de libertad de sos por el cambio de uso (a comercial y habitacio- cátedra consagrados en los artículos 7º y 69 de la nal) de un total de 320.000 m2. Constitución Política. CONCLUSIÓN La política educativa, independientemente del El objetivo de estos proyectos es generar recur- nivel que se aplique, tiene dos objetos básicos: el VRV D WUDYpV GH OD HPLVLyQ GH HVWDPSLOODV D ¿Q GH incremento de la cobertura y el incremento de la subsanar necesidades propias del desarrollo de la calidad. La cobertura orientada según sus crite- labor educativa, cobertura, infraestructura, inves- rios de equidad sirve además para construir una tigación, etc. sociedad más igualitaria y para romper estructu- ralmente el círculo de pobreza que caracteriza a El sistema de asignación de recursos por parte muy amplios sectores de la población. El incre- del Estado para la educación universidad pública mento de la calidad acelera el proceso de desa- en Colombia no reconoce los esfuerzos de las ins- rrollo nacional. tituciones orientadas a fomentar la cobertura o la calidad. Este proyecto fortalece la convicción de que solo a través de una buena educación el país puede De esta forma, la gestión de los rectores no se alcanzar niveles de desarrollo que lo encaminen evalúa por grupos de investigación, programas en la búsqueda de la competitividad. La educación acreditados, convenios internacionales, aumento es la variable más importante para atender la des- de la cobertura o mejoramiento de las condicio- igualdad en el ingreso, contribuye a la superación nes profesorales, por citar algunos aspectos aca- de la pobreza y de la desigualdad y fomenta el cre- démicos, sino por su habilidad para zafarse de los cimiento económico. La educación debe responder FRPSURPLVRV ¿QDQFLHURV SDUD FRQYHUWLU GHXGDV HQ a las necesidades de productividad del país, debe amnistías a los morosos, en negociar convenciones adecuarse a los requerimientos de la economía co- VLQGLFDOHV HQ KDFHU HO VX¿FLHQWH lobby ante Pla- lombiana. neación Nacional y el Ministerio de Hacienda para obtener transferencias adicionales. Al país se le reconocen avances en cobertura en primaria, pero no pasa lo mismo con la secun- Las transferencias del Estado no se hacen por daria y pregrado. Colombia podrá avanzar efec- igual. No existe un indicador único que permita tivamente hacia un verdadero Estado Social de GH¿QLU FRQ FXiQWR GHEH SDWURFLQDUVH H[DFWDPHQWH Derecho en la medida en que la población tenga cada estudiante en cada universidad. Tener más o las mismas oportunidades de acceso a la educa- PHQRV HVWXGLDQWHV QR VLJQL¿FD FRQWDU FRQ PiV R ción de calidad. menos transferencias del Estado.
  • 16. Página 12 Lunes, 23 de agosto de 2010 GACETA DEL CONGRESO 532 Es normal encontrar alusiones a la privatiza- posición de motivos, por el honorable Represen- ción como desarrollo de la política neoliberal en tante, Ángel Custodio Cabrera Báez. los países de América Latina. Colombia en parti- El Secretario General, cular es un país en el que los sucesivos gobiernos han implementado estas políticas exitosamente, Jesús Alfonso Rodríguez Camargo. reduciendo el Estado, vulnerando los derechos *** económicos y sociales de los ciudadanos, acom- pañándose de una táctica represiva que combina PROYECTO DE LEY NÚMERO 057 DE 2010 OD DFFLyQ OHJDO GH ORV RUJDQLVPRV GH VHJXULGDG R¿- CÁMARA ciales y la acción de los grupos paramilitares, que SRU OD FXDO VH H[SLGH OD /H GH )RUPDOL]DFLyQ pretenden detener cualquier brote de inconformis- y Primer Empleo. mo con la aplicación de esta política económica y social neoliberal. Bogotá, D. C., 19 de agosto de 2010 En su afán de buscar mayores ganancias, el Doctor capital busca convertir en negocio la absoluta to- JESÚS ALFONSO RODRÍGUEZ CAMARGO talidad de las necesidades de los ciudadanos. Por tal motivo en Colombia hemos asistido a la priva- Secretario General tización de las empresas Estatales de los sectores Honorable Cámara de Representantes estratégicos como las comunicaciones y lo ener- Ciudad gético, hasta llegar a la privatización de la salud, los servicios públicos y la educación, cuestiones Referencia: Proyecto de ley número 057 de básicas que los colombianos deben necesariamen- 2010 Cámara, SRU OD FXDO VH H[SLGH OD /H GH )RU- te cubrir, lo que convierte estos derechos (tal como malización y Primer Empleo. se les denominaba antes) en un negocio con ga- Respetado doctor Rodríguez: QDQFLDV DVHJXUDGDV SDUD HO VHFWRU ¿QDQFLHUR Comedidamente presentamos para el corres- La universidad pública y la educación superior pondiente trámite legislativo el proyecto de ley en general son uno de estos antiguos derechos que “SRU OD FXDO VH H[SLGH OD /H GH )RUPDOL]DFLyQ están en la mira de la política neoliberal. Primer Empleo”. La discusión central de estos proyectos de ley Adjunto lo anunciado en original, tres copias es la de aprobar o no la emisión de estampillas, a lo documentales y medio magnético. cual debo decir que existen las necesidades, y que en pro del desarrollo social es necesaria su aproba- Cordialmente, ción, aun cuando no exista la regulación necesaria El Ministro de Hacienda y Crédito Público, para este tipos de trámites (es imperativo regular el tema, por eso llamo nuevamente la atención sobre Juan Carlos Echeverry Garzón. mi propuesta inicial). El Ministro de la Protección Social, 3RU ~OWLPR HV SUHFLVR KDFHU XQD UHÀH[LyQ FRQ Mauricio Santamaría Salamanca. respecto a la necesidad de tomar medidas por par- te del ministerio del ramo, porque lo que aquí se El Ministro de Comercio, Industria y Turismo, REVHUYD HV TXH H[LVWH XQ Gp¿FLW GH UHFXUVRV OD Sergio Diazgranados Guida. HYDOXDFLyQ FRQ UHVSHFWR D ODV ¿QDQ]DV WHUULWRULDOHV y de la capacidad para seguir subsanando la falta PROYECTO DE LEY NÚMERO 057 DE 2010 de recursos a través de estampillas. CÁMARA SRU OD FXDO VH H[SLGH OD /H GH )RUPDOL]DFLyQ Atentamente, y Primer Empleo. ÈQJHO &XVWRGLR &DEUHUD %iH] El Congreso de la República de Colombia Representante a la Cámara. DECRETA: CÁMARA DE REPRESENTANTES Artículo 1°. 'H¿QLFLRQHV. SECRETARÍA GENERAL 1. Empresas informales: Para los efectos de esta El día 20 de agosto del año 2010 ha sido presen- ley se entenderán por empresas informales las uni- tado en este despacho el Proyecto de ley número dades productivas que siendo lícitas desarrollan 056 de 2010 Cámara, con su correspondiente ex- su actividad económica en incumplimiento de los
  • 17. GACETA DEL CONGRESO 532 Lunes, 23 de agosto de 2010 Página 13 requisitos legales establecidos en el Ordenamiento Complementarios de forma progresiva, salvo en el Jurídico Nacional. caso de los regímenes especiales establecidos en la ley, siguiendo los parámetros que se mencionan a 2. Persona ocupada informal: Se entenderá por continuación: persona ocupada informal, el personal ocupado, en cuyo nombre no se realicen los aportes correspon- 1. Cero por ciento (0%) de la tarifa de renta en dientes a sus obligaciones al sistema de seguridad el primer año gravable, a partir del inicio de su ac- social integral. tividad económica principal, de conformidad con el Registro Mercantil. 3. Inicio de la actividad económica principal: Para los efectos de esta ley, se entiende por ini- 2. Cero por ciento (0%) de la tarifa de renta en cio de la actividad económica principal la fecha el segundo año gravable, a partir del inicio de su de inscripción en el registro mercantil de la corres- actividad económica principal, de conformidad pondiente Cámara de Comercio, con independen- con el Registro Mercantil. cia de que la correspondiente empresa previamen- 3. Cincuenta por ciento (50%) de la tarifa de te haya operado como empresa informal. renta en el tercer año gravable, a partir del inicio TÍTULO I de su actividad económica principal, de conformi- dad con el Registro Mercantil. INCENTIVOS PARA LA FORMALIZACIÓN EMPRESARIAL 4. Ciento por ciento (100%) de la tarifa de renta del cuarto año gravable en adelante, a partir del CAPÍTULO I inicio de su actividad económica principal, de con- Focalización de programas de desarrollo em- formidad con el Registro Mercantil. presarial 3DUiJUDIR ž /RV WLWXODUHV GH ORV EHQH¿FLRV Artículo 2°. Focalización de los programas de consagrados en el presente artículo no podrán ser desarrollo empresarial. Dentro de los tres (3) me- objeto de retenciones en la fuente del Impuesto so- ses siguientes a la entrada en vigencia de la presen- bre la Renta en los tres (3) primeros años grava- te ley, el Gobierno Nacional: bles a partir del inicio de su actividad económica principal. 1. Diseñará programas de desarrollo empresa- rial dirigidos a la promoción de la formalización. Parágrafo 2º. Las empresas de que trata el pre- sente artículo no estarán sujetas a la renta presun- 2. Evaluará y ajustará los programas de desa- tiva de que trata el artículo 188 del Estatuto Tri- rrollo empresarial existentes en la actualidad para butario. que se constituyan en instrumentos de promoción de la formalización. Parágrafo 3º. La tarifa o el impuesto a cargo sobre la renta será de cincuenta por ciento (50%) 3. Generará paquetes de programas de desarro- del impuesto para las personas que en el año ante- llo empresarial capaces de proporcionar un acom- rior hubieren obtenido ingresos brutos totales pro- pañamiento y capacitación completa para las mi- venientes de la actividad, inferiores a mil (1.000) cro y pequeñas empresas. UVT. Parágrafo. El Conpes se reunirá al menos dos Parágrafo transitorio. Las empresas que inicien veces al año para hacerle seguimiento a lo estable- su actividad económica principal entre el primero cido en el presente artículo. El Comité Mixto de (1°) de julio de 2010 y treinta y uno (31) de di- Formalización Empresarial y Laboral del Sistema ciembre de 2010 tendrán una tarifa de 0% en el Nacional de Competitividad se reunirá al menos Impuesto sobre la Renta y Complementarios en el cuatro veces al año para coordinar los programas DxR  (VWH EHQH¿FLR VHUi DGLFLRQDO DO HVWDEOH- públicos y privados de desarrollo empresarial que cido en el presente artículo. sirvan de apoyo y estímulo a la creación y formali- zación de las empresas y los trabajadores. Artículo 4°. Obligación de cumplir con la tota- lidad de las obligaciones formales. Todas las em- CAPÍTULO II SUHVDV EHQH¿FLDGDV SRU HO DUWtFXOR ƒ GH OD SUHVHQWH Progresividad ley deberán cumplir con la totalidad de las obliga- Artículo 3°. Progresividad en el pago del im- ciones formales que les correspondan. puesto sobre la renta. Las micro y pequeñas em- Artículo 5°. Progresividad en el pago de los presas que inicien su actividad económica princi- SDUD¿VFDOHV Las micro y pequeñas empresas que pal a partir de la promulgación de la presente ley inicien su actividad económica principal a partir cumplirán las obligaciones tributarias sustantivas de la promulgación de la presente ley, realizarán correspondientes al Impuesto sobre la Renta y sus aportes al SENA, ICBF y Cajas de Compen-
  • 18. Página 14 Lunes, 23 de agosto de 2010 GACETA DEL CONGRESO 532 sación Familiar, así como el aporte en salud a la para la expedición y renovación de su matrícula subcuenta de solidaridad del Fosyga y el aporte al mercantil, los cuales siguen los parámetros que se Fondo de Garantía de Pensión Mínima de forma mencionan a continuación: progresiva, siguiendo los parámetros que se men- 1. Cero por ciento (0%) del total del canon es- cionan a continuación: tablecido para la expedición del registro mercantil 1. Cero por ciento (0%) del total de los men- por la respectiva cámara de comercio en el primer cionados aportes en el primer año de desarrollo de año de desarrollo de la actividad económica prin- la actividad económica principal, de conformidad cipal, de conformidad con el Registro Mercantil. con el Registro Mercantil. 2. Cincuenta por ciento (50%) del total del ca- 2. Cero por ciento (0%) del total de los mencio- non establecido para la renovación del registro nados aportes en el segundo año de desarrollo de mercantil por la respectiva cámara de comercio en la actividad económica principal, de conformidad el segundo año de desarrollo de la actividad eco- con el Registro Mercantil. nómica principal, de conformidad con el Registro Mercantil. 3. Cincuenta por ciento (50%) del total de los mencionados aportes en el tercer año de desarrollo 3. Setenta y cinco por ciento (75%) del total del de la actividad económica principal, de conformi- canon establecido para la renovación del registro dad con el Registro Mercantil. mercantil por la respectiva cámara de comercio en el tercer año de desarrollo de la actividad eco- 4. Ciento por ciento (100%) del total de los nómica principal, de conformidad con el Registro mencionados aportes del cuarto año de desarrollo Mercantil. de la actividad económica principal en adelante, de conformidad con el Registro Mercantil. 4. Ciento por ciento (100%) del total del canon establecido para la renovación del registro mer- Parágrafo 1º. Para los efectos de este artículo cantil por la respectiva cámara de comercio del se aplicarán, mutatis mutandis, las disposiciones cuarto año en adelante, a partir del inicio de su ac- contempladas en el artículo 4° de la presente ley. tividad económica principal, de conformidad con En tal sentido, los trabajadores gozarán de todos el Registro Mercantil. ORV EHQH¿FLRV VHUYLFLRV GHULYDGRV GH ORV DSRUWHV mencionados en el presente artículo desde el inicio Parágrafo 1º. Para los efectos de este artículo de su relación laboral. se aplicarán, mutatis mutandis, las disposiciones contempladas en el artículo 4° de la presente ley. Parágrafo transitorio. Las empresas que hayan iniciado su actividad económica principal entre el Parágrafo transitorio. Las empresas que hayan primero (1°) de julio de 2010 y la fecha de entra- iniciado su actividad económica principal entre el da en vigencia de la presente ley serán titulares de primero (1°) de julio de 2010 y la fecha de entra- ORV EHQH¿FLRV FRQVDJUDGRV HQ HVWH DUWtFXOR SRU da en vigencia de la presente ley serán titulares de ende, les aplicará la totalidad de la progresividad ORV EHQH¿FLRV FRQVDJUDGRV HQ HVWH DUWtFXOR SRU en el pago de los mencionados aportes a partir de ende, les aplicará la progresividad en la renova- la vigencia de la presente ley. ción del Registro Mercantil a partir de la vigencia de la presente ley. Artículo 6°. Progresividad en el pago del im- puesto de industria y comercio y otros impuestos. TÍTULO II El Gobierno Nacional promoverá entre los Conce- INCENTIVOS PARA EL PRIMER EMPLEO jos Municipales y Alcaldes del país la aprobación FORMAL de la progresividad en el pago del Impuesto de In- dustria y Comercio, así como su articulación vo- CAPÍTULO I luntaria con los impuestos nacionales. Igualmente, 'HVFXHQWR GH ORV DSRUWHV SDUD¿VFDOHV promoverá entre los Concejos Municipales, Al- Artículo 8°. Descuento en el impuesto sobre la caldías, Asambleas Departamentales y Goberna- UHQWD FRPSOHPHQWDULRV GH ORV DSRUWHV SDUD¿VFD- ciones del país, la eliminación de los gravámenes les. Los empleadores que vinculen laboralmente a que tengan como hecho generador la creación o trabajadores que al momento del inicio del contrato constitución de empresas, así como el registro de de trabajo sean menores de veinticinco (25) años, las mismas o de sus documentos de constitución. podrán tomar los aportes al SENA, ICBF y Cajas Artículo 7°. 3URJUHVLYLGDG HQ OD H[SHGLFLyQ de Compensación Familiar, así como el aporte en y renovación del registro mercantil. Las micro y salud a la subcuenta de solidaridad del Fosyga y pequeñas empresas que inicien su actividad eco- el aporte al Fondo de Garantía de Pensión Mínima nómica principal a partir de la promulgación de correspondientes a los nuevos empleos, como des- la presente ley, cancelarán cánones progresivos cuento tributario para efectos de la determinación
  • 19. GACETA DEL CONGRESO 532 Lunes, 23 de agosto de 2010 Página 15 del Impuesto sobre la renta y complementarios, tarios podrá hacer uso de la deducción de que trata siempre que: este artículo”. 1. El empleador responsable del impuesto in- CAPÍTULO II cremente el número de empleados con relación al Ampliación del contrato de aprendizaje número que cotizaban el 30 de junio de 2010. Artículo 10. Vinculación voluntaria de aprendi- 2. El empleador responsable del impuesto in- ces. 6H PRGL¿FD HO SDUiJUDIR GHO DUWtFXOR  GH OD cremente el valor total de la nómina (la suma de Ley 789 de 2002, el cual quedará así: los ingresos bases de cotización de todos sus em- pleados) con relación al valor de dicha nómina del Parágrafo. Los empleadores no exceptuados de día 30 de junio de 2010, ajustada de acuerdo con el contratar aprendices, podrán aumentar voluntaria- Índice de Precios al Consumidor del año gravable mente el número de aprendices patrocinados con inmediatamente anterior al que se va a realizar el alumnos de instituciones de educación reconoci- correspondiente descuento. das por el Estado. Parágrafo 1º. Los valores solicitados como des- TÍTULO III cuentos tributarios, por concepto de la aplicación SIMPLIFICACIÓN DE TRÁMITES del presente artículo, no podrán ser incluidos ade- PARA FACILITAR LA FORMALIZACIÓN más como costo o deducción en la determinación CAPÍTULO I del Impuesto Sobre la Renta y Complementarios. 6LPSOL¿FDFLyQ GH WUiPLWHV WULEXWDULRV Parágrafo 2º. Para efectos de que los aportes al SENA, ICBF y Cajas de Compensación Familiar Artículo 11. No obligados a presentar decla- sean reconocidos como descuentos tributarios, di- ración de retención en la fuente. 6H PRGL¿FD HO chos aportes deberán haber sido efectiva y oportu- parágrafo 2º y se adiciona un parágrafo transitorio namente pagados. al artículo 606 del Estatuto Tributario, el cual que- dará así: Parágrafo 3. En ningún caso el descuento pre- visto se podrá realizar sobre los aportes de per- Parágrafo 2º. La presentación de la declaración sonas menores de 25 años que se contraten para de que trata este artículo no será obligatoria en los reemplazar personal contratado con anterioridad. periodos en los cuales no se hayan realizado ope- raciones sujetas a retención en la fuente. Artículo 9°. Adiciónase el siguiente parágrafo al artículo 158-3 del Estatuto Tributario: Parágrafo transitorio. Los agentes de retención que no hayan cumplido con la obligación de pre- “Parágrafo 3º. A partir del año gravable 2011, sentar las declaraciones de retención en la fuente ODV LQYHUVLRQHV HQ DFWLYRV ¿MRV UHDOHV SURGXFWLYRV en ceros en los meses que no realizaron pagos su- realizadas en los sectores de minería, hidrocarbu- jetos a retención, desde julio de 2006, podrán pre- ros y sus derivados y de servicios petroleros y de sentar esas declaraciones dentro de los seis meses electricidad y gas, no podrán ser objeto de la de- siguientes a la vigencia de esta ley sin liquidar san- GXFFLyQ D TXH VH UH¿HUH HVWH DUWtFXOR ción por extemporaneidad. Para el año gravable 2011, la deducción a que Artículo 12. Proceso de modernización de la VH UH¿HUH HVWH DUWtFXOR VHUi GHO GLH] SRU FLHQWR DIAN. La DIAN continuará su proceso de moder- (10%) del valor de las inversiones efectivas rea- QL]DFLyQ WHFQROyJLFD FRQ HO ¿Q VLPSOL¿FDU GLV- OL]DGDV VROR HQ DFWLYRV ¿MRV UHDOHV SURGXFWLYRV HQ minuir los procedimientos requeridos para cumplir sectores diferentes a los señalados en el inciso 1° las obligaciones tributarias formales y sustantivas. de este parágrafo. Artículo 13. No obligados a presentar declara- A partir del año gravable 2012 y hasta el año ción del impuesto sobre las ventas. Se adiciona el gravable 2016, solamente procede la deducción siguiente inciso al artículo 601 del Estatuto Tribu- del diez (10) por ciento prevista en este artículo tario: respecto de las inversiones realizadas en maqui- Tampoco estarán obligados a presentar la decla- naria y equipo cuya vida útil, de conformidad con ración bimestral del impuesto sobre las ventas los lo previsto en el Decreto 3019 de 1989 y demás responsables del régimen común en los periodos normas concordantes, sea igual o superior a diez en los cuales no hayan efectuado operaciones so- (10) años, en sectores diferentes a los señalados en metidas al impuesto ni operaciones que den lugar a el inciso 1° de este parágrafo. impuestos descontables, ajustes o deducciones en A partir del año gravable 2017, ningún contri- los términos de lo dispuesto en los artículos 484 y buyente del impuesto sobre la renta y complemen- 486 del Estatuto tributario.
  • 20. Página 16 Lunes, 23 de agosto de 2010 GACETA DEL CONGRESO 532 Artículo 14. Vigencia resolución de factura- la duración de la sociedad en el contrato social, ción. La resolución donde se indica la numeración la disolución se producirá, entre los asociados y autorizada para la facturación tendrá una vigencia respecto de terceros, a partir de la fecha de expira- LQGH¿QLGD VLQ SHUMXLFLR GH FLUFXQVWDQFLDV HVSHFLD- ción del término de su duración, sin necesidad de les que serán reglamentadas por la DIAN. formalidades especiales. CAPÍTULO II En el evento en que se incurra en causal de di- 6LPSOL¿FDFLyQ GH WUiPLWHV ODERUDOHV solución por decisión de los asociados, el estado de disolución se perfeccionará con la suscripción Artículo 15. Objeciones al reglamento de tra- GH GRFXPHQWR SULYDGR TXH OR PDQL¿HVWH bajo. 6H PRGL¿FD HO DUWtFXOR  GHO &yGLJR 6XV- tantivo del Trabajo, el cual quedará así: Cuando la disolución provenga de incurrir en las causales de liquidación obligatoria o de la deci- Elaborado el reglamento de trabajo por el em- sión de autoridad competente se registrará copia de pleador, este lo dará a conocer a la organización la correspondiente providencia, en la forma y con sindical si la hubiere y a los trabajadores no sindi- los efectos previstos para las reformas del contrato calizados, quienes podrán solicitar la intervención social. La disolución se producirá entre los aso- del Ministerio de la Protección Social, cuando ciados a partir de la fecha que se indique en dicha consideren que sus cláusulas contravienen lo dis- providencia, pero no producirá efectos respecto de puesto en los artículos 106, 108, 111, 112 o 113 del terceros sino a partir de la fecha de registro. Código Sustantivo del Trabajo. Artículo 19. Liquidación de sociedades priva- En tal evento, el inspector de trabajo adelantará das sin pasivos. Podrá prescindirse de adelantar la investigación correspondiente, formulará obje- las instancias del trámite liquidatario cuando, una ciones, si las hay, y ordenará al empleador realizar vez realizado el inventario del patrimonio y acre- ODV DGLFLRQHV PRGL¿FDFLRQHV R VXSUHVLRQHV FRQ- ditada la no existencia de pasivos, el máximo ór- ducentes, señalando como plazo máximo quince gano social apruebe por unanimidad de los socios (15) días hábiles, al cabo de los cuales, el emplea- o de las participaciones en que se divide el capital, GRU GHEH GHPRVWUDU TXH UHDOL]y ODV PRGL¿FDFLRQHV que dicho inventario se inscriba en el registro mer- so pena de incurrir en multa equivalente a cinco cantil del domicilio de la sociedad junto con el acta (5) veces el salario mínimo legal mensual vigente. donde conste que consideraron y aprobaron el in- Artículo 16. Compensación en dinero de las ventario y la forma y detalle en que fue distribuido vacaciones. 6H PRGL¿FD HO QXPHUDO  GHO DUWtFX- el activo, si lo hubiere. lo 189 del Código Sustantivo del Trabajo, el cual La manifestación unánime del órgano social se quedará así: entenderá efectuada bajo la gravedad del juramen- 1. Empleador y trabajador, en casos excepcio- to y hará solidariamente responsable a todos los nales relacionados con la función que se presta, asociados frente a terceros por las obligaciones podrán acordar por escrito, previa solicitud del tra- que hubieren quedado insolutas o incumplidas. bajador, que se pague en dinero hasta la mitad de Artículo 20. E[FOXVLyQ GH OD SUHVHQWDFLyQ SHU- las vacaciones. sonal de los poderes para adelantar trámites ante Artículo 17. 5HVSXHVWD D VROLFLWXG GH D¿OLDFLyQ la Superintendencia de Industria y Comercio. Los (O UHFKD]R R DSUREDFLyQ GH D¿OLDFLyQ D ODV HQWL- SRGHUHV TXH VH FRQ¿HUDQ SDUD DGHODQWDU WUiPLWHV dades correspondientes del sistema de seguridad ante la Superintendencia de Industria y Comercio, social integral deberá comunicarse dentro de un relacionados con el registro de signos distintivos término no superior a tres (3) días hábiles, conta- y nuevas creaciones, no requerirán presentación dos a partir de la fecha de presentación de la res- personal. pectiva solicitud. En caso de rechazo, la resolución Artículo 21. E[FOXVLyQ GH OD SUHVHQWDFLyQ SHU- KDUi HVSHFL¿FDFLyQ GH ORV PRWLYRV GHWHUPLQDQWHV sonal de actas ante las Cámaras de Comercio. Se CAPÍTULO III presumen auténticos, mientras no se compruebe lo contrario mediante tacha de falsedad, las actas de 6LPSOL¿FDFLyQ GH WUiPLWHV FRPHUFLDOHV Asamblea General de Accionistas, Junta de Socios Artículo 18. Modos de perfeccionamiento de y Junta Directiva de Sociedades o de otras entida- las causales de disolución de una sociedad. Se des y personas jurídicas que deban registrarse ante PRGL¿FD HO DUWtFXOR  GHO &yGLJR GH &RPHUFLR las Cámaras de Comercio. el cual quedará así: Artículo 22. 6LVWHPD GH FRQWDELOLGDG VLPSOL¿- En el caso en que se incurra en causal de disolu- cado. Dentro del año siguiente a la entrada en vi- ción por el vencimiento del término previsto para gencia de la presente ley, la Dirección de Impues-
  • 21. GACETA DEL CONGRESO 532 Lunes, 23 de agosto de 2010 Página 17 tos y Aduanas Nacionales (DIAN) desarrollará cio, sucursal o agencia, que acumule consecutiva- un programa informático con plataforma virtual mente cinco (5) años sin cumplir con el requisito GH FRQWDELOLGDG VLPSOL¿FDGD SDUD ODV PLFUR SH- legal de renovar la matrícula mercantil, tendrá un queñas empresas, de acuerdo con los parámetros plazo de doce (12) meses para hacerlo, vencido los establecidos por la Ley 1314 de 2009 y de con- cuales, la cámara de comercio respectiva, cance- formidad con la reglamentación que para el efecto lará su matrícula, sin perjuicio de los derechos de establezca el Gobierno Nacional. terceros debidamente inscritos en el respectivo re- gistro mercantil. CAPÍTULO IV En el caso de las sociedades que se encuentren 6LPSOL¿FDFLyQ GH RWURV WUiPLWHV en el mismo supuesto, tendrán un plazo de doce Artículo 23. Progresividad en el cobro de tasas meses (12) para ponerse al día en la renovación por servicios requeridos para el desarrollo formal de la matrícula mercantil; de no hacerlo, quedarán de las actividades empresariales para las micro y disueltas y en estado de liquidación. pequeñas empresas. Las entidades que por manda- (Q FDVR GH FRQ¿JXUDVH OD VLWXDFLyQ SUHYLVWD HQ to legal deban establecer el cobro de tasas por ser- el presente artículo, no habrá lugar al pago de de- vicios requeridos para el desarrollo formal de las rechos de renovación. actividades empresariales, deberán reglamentar de manera especial el pago de manera progresiva de Parágrafo 1°. Transitorio. Las sociedades cuya estos para las micro y pequeñas empresas. última renovación se efectuó cinco (5) años antes a la vigencia de la presente ley, no incursas en pro- TÍTULO IV ceso de liquidación obligatoria, tendrán un plazo MECANISMOS DE CONTROL Y OTRAS DIS- de doce (12) meses para que cumplan con la men- POSICIONES cionada obligación, vencido este término, de no Artículo 24. Prohibición para acceder a los be- hacerlo, quedarán disueltas y en estado de liqui- QH¿FLRV GH HVWD OH. No podrán acceder a los be- dación y cualquier persona que demuestre un in- QH¿FLRV FRQWHPSODGRV HQ ORV DUWtFXORV °, 5°, 6° terés legítimo podrá actuar como liquidador, para y 7° de esta ley las micro y pequeñas empresas lo cual tendrá los mismos derechos y obligaciones constituidas con posterioridad a la entrada en vi- previstos en el Capítulo X del Título I del Libro gencia de esta ley, en las cuales el objeto social, la Segundo del Código de Comercio. nómina, el o los establecimientos de comercio, el Parágrafo 2°. Transitorio. Las personas natura- domicilio, los intangibles o los activos que confor- les y los establecimientos de comercio, sucursales men su unidad de explotación económica, sean los y agencias cuya última renovación se efectuó cin- mismos de una empresa disuelta, liquidada, escin- co (5) años antes a la vigencia de la presente ley, dida o inactiva con posterioridad a la entrada en tendrán un plazo de doce (12) meses para ponerse vigencia de la presente ley. Las micro y pequeñas al día en la renovación de la Matrícula Mercan- HPSUHVDV TXH VH KDDQ DFRJLGR DO EHQH¿FLR SHU- til. Vencido este término, de no hacerlo, la cámara manezcan inactivas serán reportadas ante la Direc- cancelará la respectiva matrícula. ción de Impuestos y Aduanas Nacionales para los Parágrafo 3°. Las cámaras de comercio infor- ¿QHV SHUWLQHQWHV marán previamente las circunstancias previstas Parágrafo. La Unidad Administrativa Especial en el presente artículo a los interesados median- GH *HVWLyQ 3HQVLRQDO &RQWULEXFLRQHV 3DUD¿VFD- te carta o correo electrónico a la última dirección les de la Protección Social (UGPP) le hará especial registrada, si la tuviere. Así mismo, publicarán al seguimiento al mandato contemplado en el presen- menos un aviso en un periódico de circulación na- te artículo. cional y uno en su página web, 90 días antes del 31 Artículo 25. Sanciones por el suministro de in- de diciembre en el que informen a sus inscritos del formación falsa. Quienes suministren información requerimiento para cumplir con la obligación y las IDOVD FRQ HO SURSyVLWR GH REWHQHU ORV EHQH¿FLRV consecuencias de no hacerlo. previstos en los artículos 3°, 5°, 6°, 7° y 8° de la Artículo 27. Ilegalidad del ejercicio del comer- presente ley deberán pagar el valor de las reduc- cio sin registro mercantil. 6H PRGL¿FD HO DUWtFXOR ciones de las obligaciones tributarias obtenidas, y 37 del Código de Comercio, el cual quedará así: además una sanción correspondiente al doscientos La persona que ejerce profesionalmente el co- SRU FLHQWR 
  • 22. GHO YDORU GH WDOHV EHQH¿FLRV VLQ mercio sin estar matriculada en el Registro Mer- perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar. cantil incurrirá en multa que impondrá el alcalde Artículo 26. Caducidad del registro mercantil. de la respectiva jurisdicción o el funcionario a Toda persona natural, establecimiento de comer- quien este delegue, de conformidad con lo previsto
  • 23. Página 18 Lunes, 23 de agosto de 2010 GACETA DEL CONGRESO 532 en el artículo 28 de la presente ley. La misma san- Los pagos parciales o fraccionados a un mismo ción se aplicará cuando el comerciante no renueve proveedor que, en total, superen los 150 UVT en el su matrícula mercantil dentro del término previsto respectivo periodo gravable y que no se efectúen en la ley o cuando omita matricular o renovar la por cualquiera de los medios contemplados en el matrícula de su establecimiento de comercio. presente artículo no darán derecho a su reconoci- miento como costos, deducciones, pasivos o im- Artículo 28. Sanciones para el ejercicio del co- puestos descontables. mercio sin registro mercantil. Quien ejerza profe- sionalmente el comercio sin estar matriculado en Lo dispuesto en el presente artículo no impide el Registro Mercantil, o con quien omita matricu- HO UHFRQRFLPLHQWR ¿VFDO GH ORV SDJRV HQ HVSHFLH lar o renovar la inscripción de su establecimiento ni la utilización de los demás modos de extinción de comercio, tendrá las siguientes sanciones: de las obligaciones distintos al pago, previstos en el artículo 1625 del Código Civil y demás normas 1. Requerirlo por escrito para que en un término concordantes. de cinco (5) días hábiles cumpla con los requisitos Artículo 30. Vigencia. La presente ley entrará a que hagan falta. partir de su promulgación. 2. Imponerle multas sucesivas hasta por la suma 3DUiJUDIR (O UpJLPHQ GH EHQH¿FLRV FRQWHPSOD- de 5 salarios mínimos mensuales legales vigentes dos en los artículos 3°, 5°, 7° y 8° de la presente por cada día de incumplimiento, y hasta por el tér- ley tendrán vigencia hasta el 31 de diciembre de mino de cinco (5) días hábiles al que hace referen- 2014, salvo el parágrafo 3º del artículo 3° de esta cia el numeral 1 del presente artículo. OH HO FXDO WHQGUi XQD YLJHQFLD LQGH¿QLGD (Q HO 3. Ordenar la suspensión de las actividades FDVR GH ORV EHQH¿FLRV FRQWHPSODGRV HQ ORV DUWtFX- comerciales desarrolladas en el establecimiento, los 3°, 5° y 7° se entiende que el 31 de diciembre por un término hasta de dos (2) semanas, para que de 2014 es la fecha máxima establecida para ac- cumpla con su obligación. FHGHU DO UpJLPHQ GH EHQH¿FLRV GHWHUPLQDGR HQ ORV mencionados artículos, los cuales estarán vigentes  2UGHQDU HO FLHUUH GH¿QLWLYR GHO HVWDEOHFL- por el término que corresponda según la empresa, miento de comercio, si transcurrido el término de no pudiendo superar el 31 de diciembre de 2017. dos (2) semanas al que hace referencia el numeral El artículo 11 no entrará en vigencia hasta tanto el 3 del presente artículo, continúa sin matricular o Gobierno Nacional no lo reglamente. renovar la inscripción de su establecimiento de co- Artículo 31. Derogatorias. La presente ley rige mercio. a partir de la fecha de su publicación y deroga o Parágrafo. Quien haya sido multado por omi- PRGL¿FD ODV GLVSRVLFLRQHV TXH OH VHDQ FRQWUDULDV tir matricular o renovar la inscripción de su esta- El Ministro de Hacienda y Crédito Público, blecimiento de comercio podrá, por una sola vez, cambiar la multa por capacitaciones dictadas por Juan Carlos Echeverry Garzón. la Cámara de Comercio de su correspondiente lo- El Ministro de la Protección Social, calidad, relativas a los costos de ser informal, a los Mauricio Santamaría Salamanca. EHQH¿FLRV GH VHU IRUPDO D ORV SURFHVRV D UHDOL]DU para ser formal El Ministro de Comercio, Industria y Turismo, Artículo 29. Medios de pago para efectos de la Sergio Diazgranados Guida. DFHSWDFLyQ GH FRVWRV GHGXFFLRQHV SDVLYRV H LP- PROYECTO DE LEY POR LA CUAL SE EX- puestos descontables. Se adiciona el Estatuto Tri- PIDE LA LEY DE FORMALIZACIÓN butario con el siguiente artículo, 771-5: Y PRIMER EMPLEO 3DUD HIHFWRV GH VX UHFRQRFLPLHQWR ¿VFDO FRPR EXPOSICIÓN DE MOTIVOS costos, deducciones, pasivos o impuestos descon- Uno de los principales retos que enfrenta el país tables, los pagos que efectúen los contribuyentes o actualmente, si no el principal, es la generación responsables por un valor individual igual o supe- de empleo formal. En 2009 la tasa de desempleo rior a 150 UVT deberán realizarse mediante algu- promedio se mantuvo en 12% a nivel nacional (en no de los siguientes medios de pago: depósitos en trece ciudades fue 13.0%) y alrededor del 61% de cuentas bancarias, giros o transferencias bancarias, la población ocupada no cotizó a seguridad social cheques, tarjetas de crédito, tarjetas débito u otro según la PILA (Planilla Integrada de Liquidación tipo de tarjetas o bonos que sirvan como medios de Aportes, Ministerio de la Protección Social) y de pago en la forma y condiciones que autorice el el RUA (Registro Único de Aportantes, Ministerio gobierno nacional. de Hacienda y Crédito Público). Estos porcenta-
  • 24. GACETA DEL CONGRESO 532 Lunes, 23 de agosto de 2010 Página 19 jes no han logrado una disminución sustancial en El proyecto de ley que aquí se presenta busca los últimos años (siendo unos de los más altos en romper el cuello de botella de la informalidad em- América Latina) a pesar de un elevado y sostenido presarial y laboral en Colombia, así como facilitar crecimiento económico (superior al 5% en prome- la vinculación laboral de los jóvenes. En efecto, la dio en 2003-2007). informalidad, tanto empresarial como laboral, es una de las problemáticas que más afectan la pro- Históricamente, la falta de generación de pues- ductividad y el desarrollo del sector privado, ade- tos de trabajo formales por parte del sector empre- más de convertirse en un obstáculo infranqueable sarial ha afectado particularmente a la población de en la reducción de la pobreza. Por consiguiente, bajos ingresos y a los jóvenes. Estos últimos, han uno de los principales obstáculos para el creci- enfrentado tasas de desempleo alrededor del 20% miento económico y el aumento efectivo del bien- durante los últimos diez años (22,2% para el total estar de muchos hogares colombianos. nacional en el trimestre móvil abril–junio 2010), En primer lugar, los negocios informales se mientras que en la población mayor de 25 años la ven en la necesidad de limitar su crecimiento, y cifra llega al 10% (es decir, el desempleo de los generación de empleo de calidad para mantenerse jóvenes es más del doble que el de los mayores de en una situación de imperceptibilidad frente a las 25 años). Por ende, lograr que los colombianos, y autoridades encargadas de hacer cumplir la Ley, en especial que los más jóvenes y los trabajado- disminuyéndose así la productividad total de la res de menores ingresos, tengan acceso a empleos economía nacional. En segundo lugar, la informa- formales, con seguridad social y prestaciones que lidad empresarial se traduce en una competencia mitiguen los varios riesgos que enfrenta la pobla- desleal para las empresas formales generada por ción, y que perciban un ingreso estable que como la evasión de obligaciones tributarias, laborales y elemento fundamental para lograr un mayor nivel regulatorias, lo que afecta la competitividad de los de bienestar, se deben convertir en objetivos cen- precios de las empresas formales y, en consecuen- trales del Estado y de toda la sociedad. cia, las desincentiva a crecer, invertir e innovar. Para generar empleo se requiere una estrategia En tercer lugar, la informalidad empresarial re- en múltiples frentes porque el empleo es, en gran GXFH HO UHFDXGR ¿VFDO SRU SDUWH GHO (VWDGR H LPSXO- parte, el resultado de una economía fuerte y diná- sa el alza de tarifas impositivas para los formales, mica. Para ello, el Gobierno del Presidente Santos dejándolos en una situación aún peor. Los mayores se propone realizar esfuerzos concentrados en cin- costos tributarios se traducen en menos competiti- co sectores locomotoras de nuestra economía que vidad de las empresas formales y en nuevos incen- impulsarán los sectores altamente generadores de tivos a la informalidad, lo que genera nuevas pre- empleo como los servicios y el comercio: Infra- siones para el aumento de impuestos, generando estructura, Agro, Vivienda, Minería e Innovación. un círculo vicioso que produce pobreza e inequi- Una vez estos sectores dinamizadores del creci- dad. Por último, la informalidad produce despro- miento empiecen a jalonar la economía, aumentará tección en materia de seguridad social para gran el ingreso y los puestos de trabajo de muchas fami- parte de la población nacional, lo que nuevamente lias. El ascenso social y los mayores ingresos crea- conlleva mayores necesidades para la población, rán una mayor demanda y mejores servicios en el en especial para la más pobre. Estas necesidades generalmente se traducen en generosos y crecien- comercio, la salud, la educación, la recreación y el tes subsidios que introducen incentivos adiciona- turismo, los bancos y las cooperativas, las teleco- les para permanecer en la informalidad. De esta municaciones y el transporte. Estos son sectores manera, la informalidad se convierte en un deses- intensivos en empleo que, por ende, llevarán a una tímulo para la inversión productiva en el país, así nueva expansión en puestos de trabajo de ingresos como para la modernización de sectores altamente medios, dinamizarán el círculo virtuoso del ascen- generadores de empleo, tales como el comercio, so social y fortalecerán una verdadera clase media. los servicios y la construcción y en una verdadera Sin embargo, los esfuerzos en esos frentes de- “trampa de pobreza”. ben complementarse con un marco regulatorio El enfoque de la propuesta que aquí se presen- amigable para la generación de empleos si quieren ta es el de facilitar el crecimiento de las micro y ser efectivos. Sin un marco adecuado para la crea- pequeñas empresas para que, así, se formalicen y ción de empleos, los efectos de las medidas sec- generen empleos productivos. La productividad es toriales serán limitados y el problema de la infor- el factor clave del que depende en el largo plazo malidad seguirá vigente. En efecto, sólo un marco la calidad de vida de la población. Incrementos adecuado hará que las empresas y empleos que se permanentes en la productividad traen como con- creen en Colombia sean formales y no informales. secuencia mayores ingresos para los trabajadores,
  • 25. Página 20 Lunes, 23 de agosto de 2010 GACETA DEL CONGRESO 532 mayores utilidades para las empresas, mayores ex- 4. Mecanismos de control y otras disposiciones. portaciones y menores precios para los consumi- El detalle del articulado se explica a continua- dores. Estos elementos se combinan a su vez para ción, diferenciando los cuatro grandes temas que generar un mayor estímulo a la demanda por bie- se acaban de mencionar. nes y servicios de consumo así como por nuevos bienes de capital. Esa mayor demanda incentiva TÍTULO I: INCENTIVOS PARA LA FOR- por tanto la expansión de las empresas y la crea- MALIZACIÓN EMPRESARIAL ción de nuevos empleos de calidad. Focalización de programas de desarrollo La informalidad es un fenómeno complejo con empresarial múltiples causas. De acuerdo con estudios recien- El artículo 2° de la presente ley busca articu- tes hay dos tipos de informalidad: de exclusión y lar los diferentes programas gubernamentales de GH VDOLGD /D LQIRUPDOLGDG SRU H[FOXVLyQ VH UH¿HUH desarrollo empresarial para que sirvan como ins- a la que es debida a la segmentación del mercado trumentos de promoción de la formalización. El laboral que impide que el sector formal genera su- propósito es revisar todos los programas existentes ¿FLHQWHV HPSOHRV JHQHUDOPHQWH SRU UHVWULFFLRQHV y diseñar nuevos programas, en caso de ser nece- asociadas a un costo excesivo para generar empleo VDULR SDUD TXH VLUYDQ FRPR ³SDTXHWHV GH EHQH¿- formal. Este ha sido el enfoque principal que la cios” a las empresas que se formalicen. De igual literatura económica tradicional le ha dado al tema manera, se prevén mecanismos para articular los de la informalidad. Sin embargo, los estudios re- programas gubernamentales con otros programas cientes destacan la existencia de otro tipo de infor- de desarrollo empresarial (por ejemplo, los de las malidad, denominada de escape, y que es atípica- Cámaras de Comercio y las Cajas de Compensa- mente grande en América Latina. ción, entre los más importantes), para complemen- En esa perspectiva, muchos agentes económi- tar esos paquetes y que las empresas perciban be- cos escogen su “nivel óptimo” de adherencia con QH¿FLRV GH FRUWR SOD]R SDUD TXLHQHV VH IRUPDOLFHQ los mandatos del Estado, dependiendo del valor Este artículo, a su vez, ordena al Conpes y al TXH DVLJQHQ D ORV EHQH¿FLRV QHWRV UHODFLRQDGRV FRQ Comité Público – Privado de Formalización Em- OD IRUPDOLGDG OD FDSDFLGDG GH ¿VFDOL]DFLyQ GHO presarial hacer seguimiento periódico a la aplica- Estado. En otras palabras hacen un análisis costo- ción de esas medidas. EHQH¿FLR GH VHU IRUPDOHV PXFKDV YHFHV GHFLGHQ Progresividad en el cumplimiento de ciertas permanecer en la informalidad. Desde el punto de obligaciones tributarias, laborales y comer- vista de la formalización empresarial, es a este tipo ciales de informalidad a la que va fundamentalmente di- rigida la propuesta que aquí se presenta. En ese Como se señaló, uno de los problemas que más sentido, cobija tanto a las empresas actualmente afectan la formalización empresarial en Colombia LQIRUPDOHV FRPR D ODV QXHYDV HPSUHVDV FRQ HO ¿Q consiste en que las cargas para una micro y peque- de garantizar que esos emprendimientos se hagan ña empresa que empieza son iguales que las que de manera formal. enfrenta una empresa grande, madura y consoli- dada. Las empresas recientemente creadas pasan Para ello, la propuesta de ley de formalización por un período de aprendizaje y adaptación, en y primer empleo busca alterar la relación costo- el que son más las inversiones realizadas que las EHQH¿FLR HQWUH LQIRUPDOLGDGIRUPDOLGDG HQ ODV HWD- utilidades recibidas y, por consiguiente, en el que pas iniciales de la formalización, de tal manera que ODV HPSUHVDV D~Q QR FXHQWDQ FRQ HO VX¿FLHQWH FD- VH DXPHQWHQ ORV EHQH¿FLRV GH VHU IRUPDO VH GLV- pital económico y social para enfrentar los riesgos minuyan los costos de formalizarse y se aumenten que puedan llegar a amenazar su supervivencia. los costos de ser informal, al mismo tiempo que se De hecho, las estadísticas muestran que cerca del nivela a un grupo de trabajadores (los informales, 75% de las empresas que se crean, mueren antes los jóvenes y los desempleados) que por su situa- de completar el tercer año. Aquellas que lo logran, ción se encuentran en una situación de desventaja tienden a formalizarse naturalmente. para entrar al mercado laboral. Es decir, tres de cada cuatro nuevas empresas Por eso, el presente proyecto de ley está estruc- quiebran durante sus primeros tres años de opera- turado en cuatro partes: ción. El hecho de que las empresas recientemente 1. Incentivos para la formalización empresarial. creadas incurran en grandes gastos, cuenten con poca liquidez y ostenten una limitada capacidad 2. Incentivos para el primer empleo formal. GH JHVWLyQ KDFH TXH FXDOTXLHU PRGL¿FDFLyQ HQ VXV  6LPSOL¿FDFLyQ GH WUiPLWHV SDUD OD IRUPDOL]D- costos de operación, por pequeña que sea, afecte ción. VLJQL¿FDWLYDPHQWH VX DQiOLVLV FRVWREHQH¿FLR 
  • 26. GACETA DEL CONGRESO 532 Lunes, 23 de agosto de 2010 Página 21 por ende, su decisión de continuar y operar en la OD SUHVHQWH OH HVWDEOHFH TXH ORV EHQH¿FLDULRV GH formalidad. dicha progresividad no puedan ser objeto de reten- ciones en la fuente del Impuesto sobre la Renta en Las obligaciones económicas impuestas por los tres primeros años contados a partir del inicio ley, tales como los tributos, las cargas laborales de su actividad económica principal, ya que la re- no salariales y los costos de transacción de cier- tención en la fuente constituye un pago anticipado tos trámites, constituyen costos adicionales para del impuesto, y por ende, carece de importancia en las empresas, cuya onerosidad o incremento puede los casos en los que el impuesto es cero o en los llevar a las nuevas empresas a decidir abandonar que el impuesto es muy pequeño. Así mismo, el su actividad económica o desarrollarla en la in- parágrafo 2° de dicho artículo determina que tales formalidad. Como consecuencia de lo anterior y EHQH¿FLDULRV QR VH HQFXHQWUDQ REOLJDGRV D WULEX- para efectos tanto de combatir la informalidad en tar por el sistema de renta presuntiva contemplado las micro y pequeñas empresas como de acompa- en el artículo 188 del Estatuto Tributario durante ñarlas en su proceso de aprendizaje, es necesario HO SHULRGR GH YLJHQFLD GHO PHQFLRQDGR EHQH¿FLR disminuir las cargas económicas a esas empresas (cuatro años gravables que en ningún caso pueden durante sus primeros años de operación. superar el 31 de diciembre de 2017). Lo anterior Con base en lo anterior, es evidente que es un debido a que el sistema de renta presuntiva supone buen negocio para el Estado y la sociedad en su que los contribuyentes al menos obtienen una uti- conjunto dejar madurar a las empresas antes de lidad del 3% de su patrimonio líquido en un año imponerles el 100% de las cargas de ser formal, gravable, y por consiguiente, los obliga a tributar OR FXDO QR GHEH WHQHU PDRU FRVWR ¿VFDO SRU HO sobre ese 3% cuando este último es mayor que el contrario es una efectiva medida para la creación resultado de aplicar la tarifa del impuesto a las uti- de empresas y empleos formales que, por lo tanto, lidades obtenidas por la correspondiente sociedad. ayudará a ampliar la base de contribuyentes. Dado que el artículo 3° de la presente ley pretende alivianar los costos tributarios de las empresas que &RQ HO ¿Q GH ORJUDU WDO REMHWLYR ORV DUWtFXORV se encuentran en su periodo de aprendizaje, evitan- 3°, 5° y 7° de la presente ley establecen un sis- do afectar su liquidez y capacidad de gestión, es de tema de progresividad para el pago del Impuesto VXPD LPSRUWDQFLD TXH GLFKR EHQH¿FLR QR FRH[LVWD sobre la Renta y Complementarios, para el pago con la tributación por renta presuntiva, la cual ge- GH ORV DSRUWHV SDUD¿VFDOHV LQFOXHQGR ORV DSRUWHV nera una tributación alternativa y más gravosa a la en salud a la subcuenta de solidaridad del Fosy- establecida en el artículo mencionado. ga y al Fondo de Garantía de Pensión Mínima), y para la expedición y renovación del registro mer- Dado que las pequeñas empresas, independien- FDQWLO HQ EHQH¿FLR GH ODV PLFUR SHTXHxDV HP- temente a si se encuentran en sus primeros años presas creadas a partir de la promulgación de la GH RSHUDFLyQ PDQHMDQ ÀXMRV GH LQYHUVLyQ GH UH- Ley. Ese sistema, por una parte, permite que las torno muy reducidos (de montos bajos), cualquier nuevas micro y pequeñas empresas favorecidas PRGL¿FDFLyQ HQ VX JDVWR R LQJUHVR LPSOLFD XQ DOWR paguen sucesivamente el 0%, 0%, 50% y 100% de LPSDFWR HQ VXV ¿QDQ]DV &RPR FRQVHFXHQFLD GH la tarifa plena del Impuesto sobre la Renta y de OR DQWHULRU OD UHODFLyQ FRVWREHQH¿FLR GH VHU IRU- ORV DSRUWHV SDUD¿VFDOHV DQWHULRUPHQWH PHQFLRQD- mal de las pequeñas empresas es altamente sensi- dos, así como el 0%, 50%, 75% y 100% del canon EOH SXHGH YHUVH PRGL¿FDGD QHJDWLYDPHQWH SRU establecido tanto para la expedición como para la un mínimo incremento u onerosidad de las cargas renovación del registro mercantil, en sus primeros económicas requeridas por la legislación nacional. cuatro años calendario de operación, incentivando Es precisamente por esto que la decisión de ingre- sar o no a la formalidad, por parte de las peque- de esta forma su inserción y adaptación paulatina ñas empresas, depende considerablemente de los a la formalidad. FRVWRV DGLFLRQDOHV TXH OH VLJQL¿TXH D FDGD QHJRFLR Con el objetivo de que dichas medidas tengan cumplir con las obligaciones legales exigidas por un efecto real en la práctica, es importante evitar el Ordenamiento Jurídico Nacional. La injerencia que a las nuevas micro y pequeñas empresas se de las cargas económicas legales en la decisión de les reduzca la liquidez, capacidad de gestión y, por ingresar o no a la formalidad adquiere una espe- ende, posibilidades de supervivencia, permitiendo cial importancia en el caso de la tarifa corporativa que la administración tributaria les termine co- del Impuesto sobre la Renta en Colombia, la cual brando impuestos que no se van a generar, o se van equivale al 33% en el país mientras que en Chile a generar en un menor monto, por el pago progre- es 17%, en Brasil 25% y en México 28%. Tal si- sivo de las cargas tributarias, laborales y comercia- tuación es especialmente preocupante en el sector les anteriormente mencionadas. Como consecuen- comercio, hoteles y restaurantes, el cual concen- cia de lo anterior, el parágrafo del artículo 3° de tra alrededor del 40% de la informalidad laboral
  • 27. Página 22 Lunes, 23 de agosto de 2010 GACETA DEL CONGRESO 532 del país. Es precisamente por lo anterior que es 'H OD PLVPD PDQHUD FRQ HO ¿Q GH H[WHQGHU HO necesario alivianar los costos impositivos de las impacto de la progresividad en las cargas econó- pequeñas empresas, con el objetivo de inclinar micas impuestas a las micro y pequeñas empresas SRVLWLYDPHQWH VX UHODFLyQ FRVWREHQH¿FLR GH VHU durante sus primeros cuatro años de operación y formal y, con ello, no sólo atraer nuevas empre- por ende de incentivar y facilitar su formalización, sas informales hacia la legalidad, sino estimular su en el artículo 6° de la presente ley se propone que vinculación de un mayor número de trabajadores el Gobierno Nacional promueva entre los Conce- formales. Para lograr ese objetivo, en el parágra- jos Municipales y Alcaldes del país la aprobación fo 3° del artículo 3° de la Ley de Formalización de la progresividad en el pago del Impuesto de y Primer Empleo se faculta a las personas que en Industria y Comercio y su articulación voluntaria el año anterior hubieren obtenido ingresos brutos con los impuestos nacionales. Como mecanismo totales inferiores a mil (1.000) UVT, a pagar una complementario, se considera fundamental pro- tarifa para el Impuesto sobre la Renta y Comple- mover entre los Concejos Municipales, Alcaldías, mentarios correspondiente al 50% de la tarifa ple- Asambleas Departamentales y Gobernaciones del QD HVWDEOHFLGD HQ OD OH XQD YH] ¿QDOLFHQ ORV WUHV país, la eliminación de los gravámenes que tengan años de aplicación de los incentivos dispuestos an- como hecho generador la creación o constitución teriormente. de empresas, así como el registro de las mismas o de sus documentos de constitución. )LQDOPHQWH FRQ HO ¿Q GH HYLWDU TXH HQ HO SH- riodo de trámite legislativo de esta ley se congele TÍTULO II: INCENTIVOS PARA EL PRI- la creación de nuevas empresas formales, y por MER EMPLEO FORMAL ende de nuevos empleos formales, en el parágrafo Como se indicó, uno de los principales retos transitorio del artículo 3° de esta ley se estable- que enfrenta el país actualmente es la generación ce que las empresas que inicien su actividad eco- de empleo formal. Por ende, lograr que los colom- nómica principal entre el primero (1°) de julio de bianos, y en especial que los más jóvenes, tengan 2010 y treinta y uno (31) de diciembre de 2010 po- acceso a empleos formales y que perciban un in- drán pagar una tarifa de 0% en el Impuesto sobre greso estable que mitigue los riesgos de vulnera- la Renta y Complementarios en el año gravable bilidad se ha convertido en un objetivo de Estado 2010. Lo anterior sin que dicha prerrogativa dis- y uno de los pilares principales en la presente ley minuya o afecte los cuatro años de progresividad que, adicionalmente, surge del diálogo con el par- establecidos en el artículo en mención. Así mismo, tido liberal. y con el objetivo de evitar que se congele la crea- En este sentido, los artículos contenidos en el ción de nuevas empresas formales durante el trá- Título II, proponen medidas enfocadas a atender mite legislativo de la presente ley, los parágrafos dos de los principales cuellos de botella que tiene transitorios de los artículos 5° y 7° establecen que la generación e inserción de los jóvenes a su pri- las empresas que inicien su actividad económica mer empleo: principal entre el primero (1°) de julio de 2010 y i) Disminuir los altos costos laborales no sala- treinta y uno (31) de diciembre de 2010 serán titu- riales; y ODUHV GH ORV EHQH¿FLRV FRQVDJUDGRV HQ GLFKRV DUWt- culos, y por ende, que tanto la progresividad en el ii) Facilitar la contratación formal de esta po- SDJR GH ORV SDUD¿VFDOHV LQFOXHQGR ORV DSRUWHV HQ blación. salud a la subcuenta de solidaridad del Fosyga y al Descuento en el Impuesto sobre la Renta de Fondo de Garantía de Pensión Mínima) como en ORV DSRUWHV SDUD¿VFDOHV la expedición y renovación del Registro Mercantil Como se ha indicado, una de las principales les aplicará enteramente, y sin reducciones en los causas para que, tanto empresas como individuos WLHPSRV GH GLFKRV EHQH¿FLRV D SDUWLU GH OD YLJHQ- decidan no generar o insertarse en un empleo for- cia de la presente ley. PDO HV HO KHFKR GH TXH OD UHODFLyQ FRVWREHQH¿FLR Por otra parte, en el artículo 4° del menciona- de hacerlo sea negativa. De acuerdo al Reporte GR VLVWHPD REOLJD D ODV HPSUHVDV EHQH¿FLDULDV GH Global de Competitividad 2008-2009 del Foro la norma, incluso a aquellas que paguen el 0% de (FRQyPLFR 0XQGLDO &RORPELD VH FODVL¿FD HQWUH la tarifa correspondiente, a cumplir la totalidad de los países con costos laborales no salariales más sus obligaciones formales, generándose de esta altos, ubicándose en el puesto 110 entre 134 países manera un proceso de aprendizaje para el cum- (donde 134 es el país con mayores costos labora- plimiento de las obligaciones legales, y a su vez, les no salariales), convirtiéndose así en uno de los facilitándose los mecanismos de inspección, vigi- obstáculos para el desarrollo de un pilar competiti- lancia y control. vo en materia de mercado laboral.
  • 28. GACETA DEL CONGRESO 532 Lunes, 23 de agosto de 2010 Página 23 Ahora, si a los costos no salariales se suma en ii) Para aceptar como descuento en la determi- los últimos años la adopción de una serie de exen- QDFLyQ GH OD 5HQWD ORV DSRUWHV SDUD¿VFDOHV VH GHEH ciones tributarias que buscan estimular la inver- estar a paz y salvo por estos conceptos, es decir, re- sión a través de una reducción en el costo del ca- conocer sólo los “efectivamente pagados”, lo cual pital, encontramos que se ha creado una distorsión limita la posibilidad de solicitar lo causado y por en la relación capital/trabajo que está generando ende garantiza que no crezca la cartera de aportes incentivos hacia la sustitución subóptima de los SDUD¿VFDOHV factores de producción. Considerando que las em- Debe indicarse que la fórmula propuesta busca presas responden a estos incentivos, la inversión PDQWHQHU LQDOWHUDGR HO HVTXHPD GH ¿QDQFLDFLyQ GH en capital ha venido sustituyendo la generación de ODV HQWLGDGHV EHQH¿FLDULDV GH ORV DSRUWHV SDUD¿V- empleo formal agravando el obstáculo que busca cales, las cuales por el contrario van a verse forta- superar la presente ley. lecidas con el mecanismo propuesto, ya que van a Para lograr revertir esta situación, es indispen- aumentar la base de empresas formales que coti- sable priorizar la generación masiva de empleo ]DQ ORV DSRUWHV SDUD¿VFDOHV formal como un eje central de la política económi- Eliminación progresiva de la deducción por ca en Colombia, alineando los incentivos correctos DFWLYRV ¿MRV SURGXFWLYRV para que los empleadores respondan positivamen- te, sin afectar los ingresos de los trabajadores. De 3RU ~OWLPR FRQ HO ¿Q GH PHMRUDU OD UHODFLyQ FD- esta manera, el artículo 8° propone incentivar la pital/trabajo a favor del empleo se elimina progre- generación de nuevos empleos formales para los sivamente la deducción por inversión en activos jóvenes menores de veinticinco (25) años dismi- ¿MRV SURGXFWLYRV nuyendo los costos de vinculación al sector for- Como consecuencia de la desaceleración eco- mal de la economía al hacer descontables de los nómica registrada en 2009 y 2010, los ingresos impuestos para los efectos de la determinación tributarios del GNC en 2009 y 2010 se redujeron del Impuesto sobre la Renta y Complementarios, como porcentaje el PIB. Se estima que para el 2010 ORV DSRUWHV SDUD¿VFDOHV 6(1$ ,&%) &DMDV GH estos ingresos representen 12.4% del PIB en 2010, Compensación) y los aportes en salud a la subcuen- OR FXDO VLJQL¿FD XQD FDtGD GH  GHO 3,% GHVGH ta de solidaridad del Fosyga y el aporte al Fondo  3DUD ORJUDU OD PHWD ¿VFDO GH  FRPR SDU- de Garantía de Pensión Mínima correspondientes te de la estrategia para consolidar la sostenibilidad a su contratación formal. ¿VFDO ORV LQJUHVRV WULEXWDULRV GHO *1& GHEHUiQ DO- &RQ HO ¿Q GH IRFDOL]DU GH IRUPD GLUHFWD HO LQ- canzar por lo menos el 13% del PIB en 2011. centivo hacia la generación del empleo formal para 'DGDV ODV FUHFLHQWHV QHFHVLGDGHV ¿VFDOHV JHQH- jóvenes, se propone introducir una discriminación radas entre otros por los compromisos de gasto del SRVLWLYD TXH ¿OWUH D ORV EHQH¿FLDULRV GHO GHVFXHQ- Gobierno que en particular son importantes para to por fecha de nacimiento en el momento en que atender a la población desplazada y la universali- DFFHGHQ DO EHQH¿FLR $GHPiV FRQ HO ¿Q GH IRFD- zación en salud, se requiere encontrar una fuente lizar el incentivo hacia la generación de nuevos GH UHFXUVRV SDUD DGHPiV ¿QDQFLDU HO FRVWR ¿VFDO empleos y evitar que se produzca un reemplazo de del programa de formalización en el empleo. trabajadores, se propone condicionar el descuento Por lo anterior y teniendo en cuenta las perspec- a la ampliación de la cantidad de empleados y del tivas de recuperación de la economía, y conside- valor total de la nómina. De igual manera, como se rando que la tasa de inversión del país supera los plantea esta estrategia como una medida de cho- estándares internacionales y que por otro lado, las TXH WHPSRUDO VyOR VH YD D DSOLFDU HO EHQH¿FLR SRU mejores condiciones del país han hecho atractiva la vigencia estipulada en la Ley para el presente la inversión en sí misma y en particular en el sector artículo. minero-energético, el Gobierno considera que es Las condiciones para que aplique el descuento oportuno comenzar a retirar el incentivo por inver- planteado son las siguientes: VLyQ HQ DFWLYRV ¿MRV i) Los valores solicitados como descuento tri- La consolidación de la inversión en el país, la butario (aportes a SENA, ICBF, Cajas de Compen- cual pasó de representar en promedio el 22,1% del sación, aportes en salud a la subcuenta de solidari- PIB, entre los años 2001 y 2006, a niveles supe- dad del Fosyga y aportes al Fondo de Garantía de riores del 25% del PIB en los últimos tres años, ha Pensión Mínima) no podrán ser solicitadas como sido posible tanto por la mejora en las condiciones costo o deducción en la determinación del Impues- de los mercados como por cambios instituciona- to sobre la Renta, so pena de recuperar dos veces el les, regulatorios y tributarios. Precisamente dentro mismo costo o gasto; y de los elementos que han sembrado condiciones
  • 29. Página 24 Lunes, 23 de agosto de 2010 GACETA DEL CONGRESO 532 favorables para la inversión se encuentra el bene- SDJR GH ORV SDUD¿VFDOHV SDUD HVWRV FRQWUDWRV SHU- ¿FLR WULEXWDULR SRU LQYHUVLyQ HQ DFWLYRV ¿MRV SUR- mitiéndole remunerar con un salario menor al sa- GXFWLYRV *UDFLDV D HVWH EHQH¿FLR VH HVWLPD TXH lario mínimo legal vigente (50% en la etapa lectiva para el año 2010, las empresas se ahorraron $4.030 y 75% en la fase práctica). Durante los años poste- mm en el pago del impuesto de renta, de los cuales riores a su implementación, se encontró que dicha las empresas pertenecientes al sector minero redu- estrategia produjo resultados positivos en cuanto a jeron su impuesto en $1.362 mm y las del sector la posibilidad de los jóvenes de emplearse1. eléctrico y gas en $432 mm. Con base en el éxito que se ha obtenido para facilitar el enganche inicial de los jóvenes en el Teniendo en cuenta las perspectivas de creci- mercado laboral, ofreciéndoles la oportunidad de miento de la producción y mejores condiciones de adquirir experiencia mientras terminan su forma- mercado del sector petrolero y minero, se consi- ción y/o capacitación, se incluyó el artículo 10. dera que las decisiones y fomento de la inversión Este artículo busca ampliar la oferta de los contra- basadas en rentabilidad de la misma hoy en día no tos de aprendizaje, para que otras instituciones de depende de manera fundamental de la existencia formación de calidad puedan participar de forma GHO EHQH¿FLR WULEXWDULR SRU LQYHUVLyQ HQ DFWLYRV competitiva en el mercado de oferta y demanda de ¿MRV 3RU RWUR ODGR OD FRQVROLGDFLyQ GH OD FRQ¿DQ- aprendices, en especial para la demanda de aque- za inversionista debe recaer sobre la estabilidad llas empresas que desean ampliar su vinculación PDFURHFRQyPLFD VRVWHQLELOLGDG GH ODV ¿QDQ]DV de forma voluntaria. públicas. Así, el gobierno encuentra elementos de TÍTULO III: SIMPLIFICACIÓN DE TRÁ- MXLFLR VX¿FLHQWH SDUD FRQVLGHUDU HO GHVPRQWH GHO MITES PARA FACILITAR LA FORMALI- PHQFLRQDGR EHQH¿FLR HVSHFLDOPHQWH SDUD HO VHF- ZACIÓN tor petrolero y minero. Uno de los principales obstáculos para la crea- De otra parte, el Gobierno reconoce que existe ción de empresa y la generación de empleo formal un sesgo en contra de la inversión, en la medida en Colombia es el exceso de trámites y requisi- en que el sistema tributario no reconoce la totali- WRV TXH GL¿FXOWDQ OD UHODFLyQ GH ORV HPSUHVDULRV dad del gasto en inversión cuando se realizan las ciudadanos con los organismos y entidades de la GHGXFFLRQHV ¿VFDOHV SRU GHSUHFLDFLyQ (VWH VHVJR Administración Pública. Superar esta limitación se incrementa cuando los activos tienen una vida se convierte entonces en un elemento importante útil más alta y cuando se incrementa la tasa de in- para la generación de competitividad en el país ya terés a la cual la empresa descuenta el retorno de que genera credibilidad en las instituciones públi- la misma. Se reconoce que este sesgo se ha redu- FDV FRQVROLGD OD FRQ¿DQ]D LQYHUVLRQLVWD FLXGD- dana. Con base en lo anterior, se decide enfocar cido, debido a que las tasas de interés han tendido uno de los componentes esenciales de esta ley en a la baja en los últimos años. Para compensar la racionalizar los trámites y procedimientos admi- pérdida de competitividad del país que este hecho nistrativos tributarios, laborales y comerciales con puede ocasionar, el Gobierno propone mantener HO ¿Q GH PHMRUDU OD H¿FLHQFLD WUDQVSDUHQFLD HQWUH la deducción por inversión sobre los activos pro- la gestión de las instituciones y el aparato produc- ductivos que tengan una vida útil igual o superior tivo, disminuyendo así los costos de transacción D  DxRV H[FOXHQGR ODV HGL¿FDFLRQHV YHKtFX- de pertenecer al sector formal de la economía. los), pero reduciendo el porcentaje de deducción 6LPSOL¿FDFLyQ GH WUiPLWHV WULEXWDULRV al 10%. 8Q PDRU Q~PHUR JUDGR GH GL¿FXOWDG HQ ODV Ampliación del contrato de aprendizaje REOLJDFLRQHV WULEXWDULDV IRUPDOHV VLJQL¿FD XQD PD- Debido a la situación crítica de desempleo que yor inversión en tiempo y recursos por parte del registraba Colombia a comienzos del 2000, se contribuyente, y por lo tanto, un aumento en sus aprobó la Reforma Laboral de 2002 (Ley 789) que costos de transacción. Entre más oneroso es cum- apuntó a dos objetivos principales: implementa- plir las obligaciones impositivas nacionales, más ción de mecanismos de protección social y facili- probable va a ser que las empresas decidan per- tación de la contratación laboral. Una de las prin- manecer en la informalidad. Es precisamente por cipales medidas que se estimuló con esta ley fue el OR DQWHULRU TXH HV QHFHVDULR GLVPLQXLU VLPSOL¿- car los procedimientos requeridos para cumplir las contrato de aprendizaje, el cual buscaba promover la inserción laboral de jóvenes aprendices remo- 1 Santa María, M. et al. (2005). “Labor Market Adjust- ment, Reform and Productivity in Colombia: What are viendo las obligaciones contractuales entre estos y the Factors that Matter?” Volumen I. Documento Banco los empleadores, eximiendo a los empleadores del Mundial.
  • 30. GACETA DEL CONGRESO 532 Lunes, 23 de agosto de 2010 Página 25 obligaciones impositivas nacionales, y con ello, El control al cumplimiento de las obligacio- reducir sus costos de transacción. nes de los responsables del régimen común no se Para lograr dicho objetivo, en el artículo 11 de hace más efectivo por el hecho de que estos pre- la presente ley exime de la presentación de la De- senten una declaración en ceros en los periodos en claración de Retención en la Fuente a los agentes los cuales no hayan efectuado ninguna operación, retenedores que en el respectivo periodo gravable como lo exige la norma actual. no hayan efectuado ningún tipo de retención. Por último, el artículo 14 de la presente ley es- tablece que la resolución donde se indica la nu- La obligación de presentar declaraciones de meración autorizada para la facturación tenga una retención en la fuente en ceros por los periodos YLJHQFLD LQGH¿QLGD QR GH GRV DxRV FRPR RFXUUH en los cuales no se efectuó ninguna retención au- actualmente. Lo anterior debido a que es innece- menta los costos del contribuyente y los costos de sario que tanto los contribuyentes como el Estado la administración que debe custodiar y administrar inviertan tiempo y recursos en nuevas resolucio- un gran volumen de documentos, sobre una base nes de facturación, cuando los contribuyentes aún considerable de agentes de retención. cuentan con una numeración autorizada, previo el El control al cumplimiento de las obligacio- debido estudio y aprobación del solicitante, por QHV GH ORV DJHQWHV GH UHWHQFLyQ UHWHQHU FHUWL¿FDU el sólo hecho de que hayan transcurrido dos años declarar y pagar) no se hace más efectivo por el desde su expedición. hecho de que estos presenten una declaración en 6LPSOL¿FDFLyQ GH WUiPLWHV ODERUDOHV ceros en los periodos en los cuales no hayan efec- tuado retenciones en la fuente, como lo exige la En primera medida en materia laboral, se en- norma actual. cuentra que la aprobación previa del reglamento de trabajo por parte del Ministerio de la Protección La presente ley amplía el alcance del Proyecto Social en la actualidad no agrega mayor valor, ya de ley 123 de 2009 ante la Cámara de Represen- que la validez y poder de este documento la otor- tantes, que exonera de la obligación de presentar la ga el proceso de discusión y concertación que se declaración en el mes en que no se realicen pagos lleva a cabo con los trabajadores, quienes deben sujetos a retención, a los contribuyentes del régi- aprobar y convenir sus componentes. Es así que la PHQ WULEXWDULR HVSHFLDO D TXH VH UH¿HUH HO QXPHUDO supresión de la aprobación previa de este trámite, 1 del artículo 19 y a los no contribuyentes del ar- incluida en el artículo 15 de la presente ley, busca tículo 23 del Estatuto Tributario (Gaceta del Con- agilizar y volver más oportuna la aplicación del re- greso número 29 de 2010). glamento considerando que el proceso de concer- Así mismo, en el artículo 12 de la presente ley tación actualmente no surte ningún trámite ante el se sugiere continuar con el proceso de moderni- Ministerio de la Protección Social a menos que los ]DFLyQ WHFQROyJLFD GH OD ',$1 FRQ HO ¿Q GH IDFL- trabajadores explícitamente lo soliciten. litar y disminuir los trámites requeridos y los pa- (V LPSRUWDQWH DFODUDU TXH DO PRGL¿FDU HO DUWtFX- gos exigidos a los contribuyentes para cumplir sus lo 119 del Código Sustantivo del Trabajo no se ex- obligaciones impositivas, sin afectar la liquidez de cluye al empleador de la obligación de elaborar el la administración tributaria. reglamento y darlo a conocer a los trabajadores y/o De manera similar al caso de las retenciones en al sindicato. De igual manera, tampoco suprime la la fuente, el artículo 13 de la presente ley exime competencia del Ministerio de ejercer el control de la presentación de la Declaración de IVA a los sobre este documento a través del Inspector de responsables de dicho impuesto que en el respec- Trabajo quien en sus visitas deberá asegurarse que tivo periodo gravable no hayan efectuado ninguna el reglamento no vaya en contravía de la Constitu- venta. ción y/o la ley. Lo anterior busca aliviar la carga administrativa El segundo trámite laboral incluido en el artícu- que representa para el responsable la presentación OR  PRGL¿FD HO QXPHUDO  GHO $UWtFXOR  GHO de declaraciones tributarias en cero. En efecto, la &yGLJR 6XVWDQWLYR GHO 7UDEDMR FRQ HO ¿Q GH HOLPL- obligación de presentar declaraciones de IVA en nar las exigencias de aprobación por parte del ins- ceros por los periodos en los cuales no se efectuó pector de trabajo referentes a la compensación en ninguna operación de compra o venta de bienes o dinero de las vacaciones. El objetivo de esta me- prestación de servicios sometida al impuesto au- dida es permitirle al trabajador que acuerde dicha menta los costos del contribuyente y los costos de monetización con el empleador de forma directa, la administración que debe custodiar y administrar ya que son estos dos agentes quienes mejor cono- un gran volumen de documentos, sobre una base cen los casos excepcionales para los cuales puede considerable de responsables. aplicar esta necesidad que en muchas ocasiones,
  • 31. Página 26 Lunes, 23 de agosto de 2010 GACETA DEL CONGRESO 532 puede surtir de manera imprevista. Exigir la auto- En esta misma línea y con el ánimo de hacer rización de un intermediario prolonga el proceso PiV H¿FLHQWH HO DPELHQWH SDUD KDFHU QHJRFLRV HQ que por su naturaleza tiende a ser simple y de ca- Colombia, el artículo 21 excluye de la presentación rácter urgente. personal de actas ante las cámaras de comercio, ya que se considera un trámite innecesario y hace más Por último a nivel laboral, el artículo 17 busca engorroso el proceso de creación de empresa. XQL¿FDU UHGXFLU D WUHV 
  • 32. GtDV KiELOHV ORV WLHPSRV de respuesta escrita de todo rechazo o aprobación Por último a nivel comercial, se incorporó el por parte de las entidades de protección social en artículo 22, el cual solicita a la DIAN, diseñar un HO SDtV FRQ HO ¿Q GH UDFLRQDOL]DU HO WUiPLWH DQWH GL- programa informático didáctico y elemental con chas prestadoras de servicios y hacer más expedito plataforma virtual que le permita al pequeño em- la contratación formal de trabajadores, particular- presario llevar la contabilidad de su empresa de mente para empresas micro y pequeñas. PDQHUD VHQFLOOD H¿FLHQWH EDMR ORV OLQHDPLHQWRV de la nueva Ley Contable que lo eximen de la obli- 6LPSOL¿FDFLyQ GH WUiPLWHV FRPHUFLDOHV gación de contratar un contador público. El obje- En materia comercial, a pesar de los avances tivo de esta disposición es incorporar estrategias HQ PDWHULD GH VLPSOL¿FDFLyQ GHO UpJLPHQ GH LQVRO- y mecanismos que incentiven la formalización de vencia empresarial contenidos en la Ley 1116 de las micro y pequeñas empresas disminuyendo sus 2006 y sus correspondientes decretos reglamenta- costos contables a través del uso de las nuevas tec- rios, el proceso de cierre voluntario de empresas QRORJtDV GHQWUR GHO PDUFR QRUPDWLYR VLPSOL¿FDGR aún es complejo y demorado debido a la cantidad que reglamentará la Ley 1314 de 2009 conforme de trámites y plazos que este requiere. Esta falta de a los parámetros que establezca el Gobierno Na- FODULGDG GL¿FXOWDG HQ ORV PHFDQLVPRV GH VDOLGD cional. afectan la decisión de un empresario de crear em- Esta directiva deberá trabajarse en asocio entre presa formal. Para mejorar esta situación, el artícu- OD ',$1 ODV FiPDUDV GH FRPHUFLR FRQ HO ¿Q GH lo 18 permite el perfeccionamiento por documento que cada nuevo empresario reciba y se capacite en privado de la disolución por decisión de los asocia- el uso del programa contable una vez obtenga su GRV GH XQD HPSUHVD FRQ HO ¿Q GH HVWDEOHFHU UHJODV registro mercantil. Las empresas ya constituidas claras y sencillas para el proceso de disolución de que deseen obtener una clave y la capacitación de- la misma. Por su parte, el artículo 19 establece un berán inscribirse ante la cámara de comercio co- procedimiento especial para las liquidaciones de rrespondiente a su domicilio social, donde se pro- VRFLHGDGHV SULYDGDV VLQ SDVLYRV FRQ HO ¿Q GH HYLWDU gramarán las sesiones de acuerdo a la demanda, retrasos innecesarios en la liquidación del patri- por lo menos una vez por semana. monio social, en aquellos casos en que la sociedad ha permanecido inactiva y no ha contraído pasivos TÍTULO IV: MECANISMOS DE CONTROL con terceros o los ha cancelado totalmente. Y OTRAS DISPOSICIONES Desde el 2009, Colombia logró adoptar el tra- Mecanismos de control y sanciones para tado sobre el derecho de marcas y su reglamento TXLHQHV SUHWHQGDQ EHQH¿FLDUVH LQGHELGDPHQWH mediante la Ley 1343, asumiendo unos compromi- de la presente ley sos internacionales en materia de propiedad indus- Como se mencionó anteriormente, el conceder- WULDO TXH EXVFD VLPSOL¿FDU DJLOL]DU ORV UHTXLVLWRV les a las micro y pequeñas empresas que aún se y procedimientos administrativos exigidos por las encuentran en su periodo de supervivencia, apren- R¿FLQDV GH SURSLHGDG LQGXVWULDO GH FDGD SDtV  DO dizaje y adaptación la posibilidad de pagar progre- mismo tiempo, armonizar requisitos de forma en- sivamente o descontar algunas cargas económicas tre los países contratantes para así poder dar más legales constituye una discriminación positiva a su garantías a las personas que registran una marca favor. Lo anterior debido a que tales medidas les en otra Nación fuera de la propia. El artículo 20 de otorgan un trato preferencial a dichas empresas, la presente ley excluye de la presentación personal FRQ HO ¿Q GH FRPSHQVDU VLWXDFLRQHV GHVIDYRUDEOHV de los poderes para adelantar trámites ante la Su- que las afectan, y por ende, colocarlas en una posi- perintendencia de Industria y Comercio relaciona- ción de igualdad real ante las demás. Dado que los dos con el registro de signos distintivos y nuevas artículos 3°, 5°, 6° y 7° de esta ley únicamente pre- FUHDFLRQHV FRQ HO ¿Q GH VLPSOL¿FDU HO WUiPLWH SDUD WHQGHQ EHQH¿FLDU D ODV QXHYDV PLFUR SHTXHxDV el empresario solicitante de una patente o de un empresas, es de fundamental importancia generar registro de marca y de los demás trámites relacio- un mecanismo de control que impida que las com- nados de los poderes para adelantar trámites ante SDxtDV HVWDEOHFLGDV FRQVROLGDGDV VH EHQH¿FLHQ la Superintendencia de Industria y Comercio. indebidamente de los mismos.
  • 33. GACETA DEL CONGRESO 532 Lunes, 23 de agosto de 2010 Página 27 Buscando lograr tal objetivo, los artículos 24 y las sociedades, establecimientos de comercio y co- 25 del articulado establecen que: merciantes que no renueven o no hayan renovado  1R SXHGHQ DFRJHUVH DO EHQH¿FLR ODV PLFUR la matrícula mercantil. Así mismo, para decretar la y pequeñas empresas constituidas con posterio- disolución y estado de liquidación de las socieda- ridad a la entrada en vigencia de esta ley, en las des que incumplan tal deber, en las mismas condi- cuales el objeto social, la nómina, el o los esta- ciones. blecimientos de comercio, el domicilio, los intan- Sanciones al ejercicio del comercio sin regis- gibles y los activos que conformen su unidad de tro mercantil explotación económica, sean los mismos de una Considerando que la informalidad está muy empresa disuelta, liquidada, escindida o inactiva YLQFXODGD D OD H¿FLHQFLD HQ ORV QLYHOHV GH FRQ- con posterioridad a la entrada en vigencia de la WURO DO FXPSOLPLHQWR QR HV VX¿FLHQWH FRQ WHQHU presente ley. XQD UHJXODFLyQ FRPHUFLDO ÀH[LEOH R UtJLGD VL HO 2. Las micro y pequeñas empresas que se Estado no tiene la capacidad de hacerla efectiva. KDDQ DFRJLGR DO EHQH¿FLR SHUPDQH]FDQ LQ- En este sentido, si las empresas y las personas activas serán reportadas ante la Dirección de confían en que el Estado no tiene las capacidades ,PSXHVWRV $GXDQDV 1DFLRQDOHV SDUD ORV ¿QHV para hacer cumplir las normas, esto lleva a que se pertinentes; y SUH¿HUD SHUPDQHFHU HQ OD LQIRUPDOLGDG DSURYH- 3. Que quienes suministren información falsa chando que se pueden evadir las contribuciones para estos propósitos deben pagar el valor de las reglamentarias al sistema tributario, laboral y/o reducciones obtenidas y una sanción del doscien- comercial. En este sentido, los artículos 27 y 28 tos por ciento (200%) del valor total de los be- buscan fortalecer e implementar de manera más QH¿FLRV /R DQWHULRU FRQ HO ¿Q GH HYLWDU TXH ODV rigurosa el sistema de inspección, vigilancia y HPSUHVDV H[LVWHQWHV HQ OD DFWXDOLGDG VH EHQH¿FLHQ control del cumplimiento a las obligaciones mer- indebidamente de la progresividad en el pago de cantiles, aumentando los costos de ser informal, ORV DSRUWHV SDUD¿VFDOHV R HQ OD UHQRYDFLyQ GHO UH- y al mismo tiempo, ofreciendo alternativas reme- gistro mercantil, así como de los descuentos de al- diales que le permitan a las empresas disminuir gunas cargas económicas legales, liquidando sus el riesgo de reincidencia en el incumplimiento de sociedades actuales o usando información falsa la reglamentación comercial. El artículo 27 de la para tales propósitos. SUHVHQWH OH PRGL¿FD HO DUWtFXOR  GHO &yGLJR GH &RPHUFLR FRQ HO ¿Q GH H[LPLU D OD 6XSHULQWHQ- Adicional a lo anterior, se incorpora la labor de dencia de Industria y Comercio de la responsa- control y seguimiento de la Unidad Administrativa bilidad de imponer multas en materia comercial, Especial de Gestión Pensional y Contribuciones para que a su vez sea el Alcalde o la persona que 3DUD¿VFDOHV GH OD 3URWHFFLyQ 6RFLDO 8*33
  • 34.  DO HVWH GHVLJQH SDUD WDO ¿Q SUREOHPD GH DFFHVR LQGHELGR D ORV EHQH¿FLRV GH la presente ley. Es importante resaltar que la Superintenden- cia al estar centralizada, tiene poca capacidad de Caducidad del registro mercantil acción (falta de pie de fuerza regional) sobre los En la actualidad, las Cámaras de Comercio no establecimientos comerciales informales, mientras cuentan con un mecanismo legal que les permita que las autoridades locales pueden incorporar de exigir el cumplimento de las obligaciones de las forma más inmediata esta tarea, convirtiéndose así sociedades, propietarios de establecimientos de en los más idóneos para asumir el compromiso de comercio y comerciantes, de mantener actualiza- control. Por su parte, el artículo 28 de la presente da la información y darle al registro mercantil la ley, se basa en la experiencia chilena para acompa- importancia que merece, al renovar su matrícula y xDU HO WHPD GH FRQWURO FRQ XQD HVWUDWHJLD GH ³¿VFD- cancelar oportunamente los derechos derivados de lización formativa” para formalizar las empresas, la misma. reemplazando por una sola vez las multas de in- cumplimiento a las obligaciones comerciales por Se hace entonces necesario determinar correc- tivos que permitan a las Cámaras de Comercio, de capacitaciones. manera permanente, depurar la información que Requisitos para la aplicabilidad de las de- sobre registro se tiene, y de sancionar a las socie- ducciones y descuentos tributarios dades, establecimientos de comercio y comercian- Dado que la formalización, implica el cum- tes, que no cumplan con el deber legal de renovar plimiento de las obligaciones tributarias, labo- oportunamente el registro mercantil. rales y comerciales establecidas en la Ley, es Para ello, se propone facultar a las referidas de fundamental importancia crear mecanismos corporaciones para retirar de su base de datos a de control efectivos que les faciliten a las auto-
  • 35. Página 28 Lunes, 23 de agosto de 2010 GACETA DEL CONGRESO 532 ULGDGHV HVWDWDOHV YHUL¿FDU GLFKR FXPSOLPLHQWR CÁMARA DE REPRESENTANTES 8Q PHFDQLVPR GH FRQWURO DOWDPHQWH H¿FLHQWH SECRETARÍA GENERAL para estos efectos consiste en incentivar a las El día 20 de agosto del año 2010 ha sido pre- empresas a realizar sus transacciones a través sentado en este despacho el Proyecto de ley núme- GHO VLVWHPD ¿QDQFLHUR HO FXDO SHUPLWH OOHYDU XQ ro 057 de 2010 Cámara, con su correspondiente registro veraz y detallado de las mismas. Con exposición de motivos, por … HO ¿Q GH ORJUDU WDO REMHWLYR HO DUWtFXOR  GH OD presente ley establece que los pagos totales o El Secretario General, parciales de sumas de dinero superiores a 150 Jesús Alfonso Rodríguez Camargo. UVT únicamente sean aceptados como costos, deducciones, pasivos o descuentos tributarios si CONTENIDO VH HIHFW~DQ D WUDYpV GHO VLVWHPD ¿QDQFLHUR 'H Gaceta número 532 - lunes 23 de agosto de 2010 esta manera, las empresas formales tienen el in- CÁMARA DE REPRESENTANTES centivo a pedirles a sus proveedores informales D TXH KDJDQ XVR GHO VLVWHPD ¿QDQFLHUR IDFLOLWDQ- PROYECTOS DE LEY do su entrada a los canales formales. Proyecto de ley número 055 de 2010 Cámara por el cual se adicionan dos artículos al Código Págs. El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Penal Colombiano .............................................. 1 Juan Carlos Echeverry Garzón. Proyecto de ley número 056 de 2010 Cámara por la El Ministro de la Protección Social, cual se autoriza la emisión de la estampilla pro Universidad Pedagógica Nacional ..................... 7 Mauricio Santamaría Salamanca. Proyecto de ley número 057 de 2010 Cámara por El Ministro de Comercio, Industria y Turismo, la cual se expide la Ley de Formalización y Primer Empleo ................................................... 12 Sergio Diazgranados Guida. IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA - 2010