A assistência social nos governos FHC e Lula.

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Trabalho monográfico apresentado ao curso de pós graduação em Gestão de Políticas Sociais do INBRAPE-FECEA no ano de 2009.

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A assistência social nos governos FHC e Lula.

  1. 1. FACULDADE ESTADUAL DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS DE APUCARANA Patrícia Taconi de Moraes Scotton Alves A Assistência Social nos governos FHC e LULA:Uma transição do assistencialismo para uma política pública Apucarana 2009
  2. 2. 2 Patrícia Taconi de Moraes Scotton Alves A Assistência Social nos governos FHC e LULA:Uma transição do assistencialismo para uma política pública Trabalho monográfico apresentado ao curso de Pós-Graduação Lato Sensu em Gestão de Políticas Sociais, do INBRAPE - FECEA - Faculdade Estadual de Ciências Econômicas de Apucarana- Pr, como requisito à obtenção do título de Especialista. Orientação: Profª Drª Maria Luiza do Amaral Rizzotti. Apucarana 2009
  3. 3. 3 Patrícia Taconi de Moraes Scotton Alves A Assistência Social nos governos FHC e LULA:Uma transição do assistencialismo para uma política pública Comissão examinadora: __________________________________________________ Orientadora: Profª Drª Maria Luiza do Amaral Rizzotti __________________________________________________ __________________________________________________ Apucarana, 10 de agosto de 2009
  4. 4. 4 Dedico este trabalho à família Tobias e à família Taconi, que compreenderam minha ausência nos diversos encontros e reuniões para que eu pudesse findar mais esta etapa de meus estudos... Amo vocês! AGRADECIMENTOSAgradeço ao conjunto INBRAPE/FECEA por ter me proporcionado a oportunidadedesta especialização.
  5. 5. 5Aos colegas de curso, em especial, Simeire Cristina, nossa amizade permanece,mesmo depois do término do curso.Aos excelentes professores, mestres e doutores com quem tivemos aula, emespecial à minha orientadora Maria Luiza, que nos enriqueceu com seuconhecimento e sabedoria.Agradeço do fundo do coração minha querida mãe Nair, que sempre me apoiou emtudo, devo-lhe a vida.Às meninas da minha vida: Vanessa, Juliana, Beatriz e Júlia, vocês são parte demim.E ao meu esposo querido, que tanto me ajuda em minha jornada, você é meu anjo.
  6. 6. 6 “O desenvolvimento consiste na eliminação de privações de liberdade que limitam as escolhas e as oportunidades das pessoas de exercer ponderadamente sua condição de cidadão” (Amartya Sen)ALVES, Patrícia T. de M. S. A assistência Social nos governos FHC e Lula: umatransição do assistencialismo para uma política pública. 2009. Monografia deespecialização em Gestão de Políticas Sociais – Faculdade Estadual de CiênciasEconômicas de Apucarana-PR.
  7. 7. 7CAPÍTULO I - POBREZA E ASSISTÊNCIA SOCIAL A assistência social, a filantropia e a benemerência sempre foramsinônimo de ajuda ao próximo, ao semelhante, e sempre foi uma prática muitocomum na sociedade. Como sempre houve pessoas que necessitassem de algumauxílio, a nobreza, a igreja e as instituições de caridade sempre procuraram atendera essa demanda. No Brasil a assistência social por parte do poder público sempre foimarcada pelo clientelismo, patrimonialismo e assistencialismo. Sempre foicaracterizada como benesse e favor e como uma ação caritativa por parte dosgovernantes e da própria sociedade, constituindo o sujeito que a recebe comoaquele que precisa de ajuda, aquele indivíduo mísero e desventurado, visto pelasociedade como um desafortunado e infeliz, tendo sido, e ainda o é, conceituado
  8. 8. 8como aquele indivíduo que não gosta de trabalhar, como um “vagabundo” queprefere pedir ajuda a ter alguma atividade remunerada, como se ele tivesse optadopor estar naquela situação, como se houvesse trabalho e remuneração digna paratodos. Outro aspecto é o “status” que aquele que ajuda e oferece auxílio recebe,trazendo-lhe boa reputação e fazendo com que permaneça num patamar superiordaquele que a recebe. Uma característica da assistência, desde os primórdios, é a suaprestação àquelas pessoas mais fragilizadas e necessitadas da sociedade:inválidos, crianças e idosos, separando um grupo eleito pela sociedade com maiorurgência para recebê-la, atribuindo-lhe um caráter seletivo. Essa forma deassistência no Brasil, pontual, sem continuidade, também sempre foi utilizada pelosgovernantes em favor de seus interesses políticos para exercer controle social sobrea população marginalizada, obtendo assim apoio eleitoral e político, utilizando-setambém do primeiro damismo, a exemplo da Legião Brasileira de Assistência – LBA,fundada pela então primeira-dama Darcy Vargas e hoje extinto. Após a constituição de 1988, o Estado tomou para si aresponsabilidade e o dever de assistir e assegurar aqueles que se vêem numasituação em que não conseguem mais prover e não tem seus mínimos sociaisprovidos por sua família, sendo pela primeira vez, a assistência social colocadacomo política pública, de caráter não contributivo, juntamente com a saúde e aprevidência, formando o tripé da seguridade social. Encontra-se no art. 203: A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: I- A proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; II- O amparo às crianças e adolescentes carentes; III- A promoção da integração ao mercado de trabalho; IV- A habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração ao mercado de trabalho; V- A garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei. (C.F. 1988) Partindo do questionamento de Sposati (1989), que diz que obrasileiro é submetido ao prévio reconhecimento social na condição de necessitado,
  9. 9. 9levantando as seguintes questões: será que o brasileiro que utiliza o sistema deassistência social tem os seus direitos segurados? A assistência social não é acontra posição desses direitos? Quem são aqueles em que o Estado reconhececomo necessitado e desamparado? (SPOSATI, 1989, p.8). Segundo o Instituto de pesquisas econômicas aplicadas – IPEA, oscálculos do número de pobres geram polêmica, pois, dependendo do métodoutilizado, aparecem resultados variados. Em nível internacional, mesmo instituiçõesque tratam da pobreza como o Banco Mundial e a Comissão Econômica para aAmérica Latina e Caribe – Cepal, da Organização das Nações Unidas – ONU, nãoutilizam os mesmos critérios para medí-la. Acontece o mesmo no Brasil, ondetambém não há consenso sobre a melhor forma de dimensioná-la. Na literatura pesquisada, o autor Sen (2000) questiona a mensuraçãoda pobreza somente pelo fator renda, como é comumente dimensionada. Sen(2000), embora não negue a sensata constatação de que a renda baixa é uma dasrazões da pobreza, argumenta que: a pessoa pode ser pobre por privações decapacidades, que existem outras influências sobre a pobreza real, pois o que geracapacidade não é só a renda e que há uma variável da relação instrumental entrebaixa renda e baixa capacidade nas famílias e indivíduos (Sen, 2000, p.110). SEN (2000, p. 112) acredita que a noção de pobreza comoinadequação de capacidade e noção de pobreza como baixo nível de renda nãopodem desvincular-se, pois para ele, renda é um meio valioso de se obtercapacidades. O desemprego também seria outro exemplo de que a pessoa não ficasomente sem renda, mas que comprovadamente tem efeitos como danospsicológicos, perda de motivação para o trabalho, perda de habilidade aautoconfiança, aumento de doenças, conflitos nas relações familiares e na vidasocial, intensificando a exclusão. Concordando com o pensamento do autor supracitado, Raichelis(2007) também expõe que: Os “assistidos” dos programas e serviços assistenciais são os pobres, geralmente assim definidos a partir de indicadores de renda e emprego que, sendo importantes para descrever, catalogar e classificar níveis de pobreza, são incapazes de captar as suas múltiplas expressões, uma vez que a pobreza não se reduz à privação material, transborda para todas as esferas da vida social. A pobreza, mais do que uma medida
  10. 10. 10 monetária, é relação social que define lugares sociais, sociabilidades, identidades (RAICHELIS, 2007, p.155). Atualmente, o governo federal adota como medida o salário mínimo.Os muito pobres ou indigentes são o grupo populacional com renda de até umquarto de salário mínimo domiciliar per capita e os pobres aqueles com rendadomiciliar per capita de até meio salário mínimo. Ainda segundo o IPEA, em ambasas definições, de indigentes ou de pobres, o cálculo dos grupos populacionais é feitoa partir de um parâmetro de renda abaixo do qual se supõe que um indivíduoconsiga atender suas necessidades básicas. O que supostamente distinguiria,segundo o órgão, essas duas linhas: a indigência e a pobreza seriam asnecessidades básicas de cada grupo. A indigência considera sua renda apenas paraatender o suprimento alimentar. De modo que a renda dos considerados pobresdaria para suprir necessidades essenciais como: alimentação, moradia, transporte,saúde, educação e etc. No presente momento o salário mínimo brasileiro é dequatrocentos e sessenta e cinco reais (recém reajustado para março de 2009).Sendo assim, a renda do pobre equivale a duzentos e trinta e dois reais e cinqüentacentavos per capita e a do indigente de cento e dezesseis reais e vinte e cincocentavos. De acordo com o Departamento Intersindical de estatística e estudossocioeconômicos – DIEESE, o valor da cesta básica variou em dezessete capitaisbrasileiras em fevereiro deste ano, de cento e setenta e nove reais e vinte e setecentavos em João Pessoa-PB, para duzentos e quarenta e sete reais e seiscentavos em Porto Alegre-RS. O que resultou em duzentos e doze reais e onzecentavos a média entre elas, o que revela, com esses dados, que o indigente nãotem acesso à alimentação básica, se privando do mínimo vital para sobrevivência, eque o pobre tem acesso apenas ao alimento fundamental, não sobrando para osoutros básicos essenciais a que a Constituição se refere. O mesmo órgão, DIEESE, reconhece este disparate quandoreconhece o salário mínimo nominal, que é o salário mínimo vigente supracitado e osalário mínimo necessário para as suas necessidades vitais básicas, considerando ogasto de uma família com dois adultos e duas crianças (que se equiparam a umadulto). Neste caso, para fevereiro de 2009 o valor do mínimo necessário para supriressas carências deveria ser de um mil, novecentos reais e trinta e um centavos.Este salário mínimo seria o estabelecido no preceito constitucional como segue no
  11. 11. 11Art. 7ª, que preconiza os direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outrosque visem à melhoria de sua condição social e no inciso IV estabelece: IV- Salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender as suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder aquisitivo, sendo vedada a sua vinculação para qualquer fim; (C.F. 88, art. 7ª, IV). Apesar de a Constituição prever este mínimo, as pesquisas e osnúmeros mostram que com ele o assalariado não consegue sanar suasnecessidades, então, na prática a lei cumpre somente a primeira frase do inciso,quando estipula salário mínimo, fixado em lei, nacionalmente unificado. O que vemdepois não se concretiza, pois este mesmo salário não é capaz de atender asnecessidades vitais básicas de uma família. Mas além do salário mínimo ser precário, as relações de trabalhotambém está sofrendo grandes alterações, e os direitos sociais trabalhistas estãomuito ameaçados. Estes direitos conquistados estão sob ataque, sob o pretexto deque são eles que causam o desemprego, por elevarem o custo do emprego e o dademissão do empregado para o empregador. O argumento neoliberal é que se osdiversos direitos sociais fossem reduzidos ou ‘flexibilizados’, os empregadoresteriam mais incentivos para assalariar maior número de trabalhadores. Há aqui umengano, pois afirma que o volume de emprego é função exclusivamente de seucusto e na realidade o volume de emprego é função, sobretudo da demanda efetivapelos produtos que o trabalho assalariado produz. A redução dos direitoscorresponde a uma redução da renda indireta do trabalhador (horas extras, 13ªsalário, férias remuneradas etc.). Essa redução se repercute negativamente nademanda efetiva, que tenderá a diminuir também, o que resultaria em empregomenor e não maior. Para evadir-se das obrigações legais, uma parcela crescentedas empresas imergiu na informalidade, multiplicando o número de assalariados“não registrados”. Outras delas acharam brechas na legislação para se desobrigardo cumprimento dos encargos trabalhistas (SINGER, 2004). Ainda segundo omesmo autor, na região metropolitana de São Paulo, a proporção de empregadoscom carteira, do setor privado ou estatutários do setor público, ou seja, gozando dosdireitos sociais era de 57,3% da população economicamente ativa em 1989 eapenas 40,2% em 2001. Nestes doze anos, os desempregados subiram de 8,7%
  12. 12. 12para 17,6%, os assalariados sem registro passaram de 8,3% para 11,7%, osempregados domésticos de 5,6% para 6,9%, os empregadores de 3,7% para 3,9% eos demais (membros não remunerados da família, trabalhadores apenas para oauto-consumo) de 1,9% para 2,3%. Para Pochmann (2002), os pressupostos neoliberais para a conduçãodas políticas públicas para o mercado de trabalho, tampouco soluciona o problemado emprego, além de promover desigualdades socioeconômicas e por último aexclusão social. Explica que neste caso, a inclusão por meio do emprego ou comalguma ocupação seria deficiente para gerir circunstâncias apropriadas departicipação no desenvolvimento econômico e ao acesso aos programas deseguridade social. Forma-se uma sociedade com aqueles incluídos numa ocupaçãoboa e regular, os precariamente incluídos e os excluídos. Criticamente, expõe queas instituições como sindicatos, partidos e o próprio Estado estão sendo incapazesde dar suporte adequado aos que se acham marginalizados, revelando não apenasuma simples falha no funcionamento de mercado, mas também nas própriasinstituições. Encerra racionalizando que uma nova situação de vulnerabilidadessociais estaria agregada tanto à exclusão do mercado de trabalho quanto à inclusãoprecária, que impediriam o acesso do trabalhador aos programas de proteção social(POCHMANN, 2002, p. 22). Obviamente não é só o desempregado que se constitui alvo daassistência. Pensemos naqueles jovens que ainda não tiveram a oportunidade doemprego e naqueles tantos que terão muitas dificuldades de arranjá-lo devido aoseu baixo grau de instrução e por não terem experiência. Também nos que estão nainformalidade e tentam “ganhar a vida” e sobreviver de maneiras insalubres,destituídos de qualquer garantia de uma vida digna e de qualquer direito, nascrianças que são exploradas por mísero dinheiro para si e para sua família,afastando-se da escola e expondo-se, impedindo uma formação saudável e integral.Ainda naqueles que trabalharam a vida toda e pela debilidade física e fragilidadepela idade não conseguem mais trabalhar. Muitas situações podem ocorrer, porém,na sociedade atual o sustento das pessoas advém de sua renda, a maior parte delasadvindas do trabalho, do salário, do emprego. Presume-se que este último se tornafigura central na solução do problema de aquisição de renda, mas não na soluçãodos conflitos entre classes sociais e da distribuição de renda e riqueza do país. Essaafirmação pode ser apoiada pelos dizeres de Pochmann (2002, p. 21) que sustentaque “o emprego, por exemplo, poderia ser destacado como uma das principais
  13. 13. 13condições de acesso à renda e aos serviços sociais”. Segue dizendo que umcidadão excluído do mercado de trabalho, pode ser conduzido, além da carênciamaterial, a restrição de direitos, de segurança socioeconômica e de auto-estima,pois um indivíduo exposto a longo tempo sem trabalho representa grandefragilidade, ainda maior que um contratempo causado por uma doença ou umacidente de trabalho, que por si justifica o seu afastamento (POCHMANN, 2002, p.21). Adentremos um pouco na reflexão que Martins (2002) faz sobre ooperário e o excluído. Ele diz que o operário é o trabalhador assalariado, umacategoria substantiva, concernente a um sujeito objetivo, social e histórico, sujeito decontradições, que expressa possibilidades históricas. Independente de sua vontadesubjetiva, ele tem uma realidade objetiva e é um “produto” histórico. “Excluído” ésomente um rótulo abstrato, que não corresponde a nenhum sujeito de destino, quepara as pessoas e os grupos sociais com essa rotulação, não há perspectiva e nemdestino históricos. Conforme sua análise, o operário, enquanto trabalhador coletivofaz parte de uma transformação social porque ele personifica a contradição entre ocaráter social da produção e a apropriação privada dos rendimentos da produção.Dessa relação surgem várias questões, uma delas a exploração do trabalho, quenão raro, extrapola seus limites. A esse respeito, Martins (2002) expõe anecessidade de transformação das relações sociais e de poder. Essa potencialidadeestaria dentro da própria condição operária, uma vez que ele não só produz e sereproduz no processo de procriação ampliada do capital, mas também se apropriadesigualmente da riqueza criada. É o agente da mais valia e produto da realizaçãodesigual da riqueza criada. Sua reflexão instiga quando expressa que quem nãoestá incluído, não pode ser participante das potencialidades de transformação dasociedade nem de sua história, não pode usufruir de seus bens e produção, nem desua riqueza. Por estarem excluídos da criação da realidade social, não temdisposição de intervir na sua dinâmica (MARTINS, 2002, p. 32). Nas palavras do autor: “O sistema econômico não se sente obrigadoa pagar pelos problemas sociais que cria. A contrapartida do trabalho livre é hoje acontrapartida do lucro livre e socialmente irresponsável”. Esse modelo decrescimento econômico vigente, comprometedor do desenvolvimento social, levaprogresso, tecnologia e bem estar para setores limitados da sociedade e a extremosde privação, pobreza, opressão e marginalização social para tantas outras parcelasda população. Por isso, um complexo fator econômico e político gerou uma
  14. 14. 14transformação de parte da classe trabalhadora em excluídos. Esses, outroraestabelecidos nas fábricas (e em seus empregos) estão nas ruas, nas favelas eassentamentos, nas invasões e as margens do crescimento urbano. Na frase deMartins (2003): “Eles são apenas o trabalhador potencial, o resíduo crescente dodesenvolvimento econômico anômalo”. Excluídos das oportunidades de participaçãosocial e das possibilidades de fazerem história. Não podem ao menos realizargreves, não podem recusar trabalho, pois ninguém os quer. Como coloca Sposati (1989), é notório como o homem só possui asua existência reconhecida quando se faz trabalhador aos olhos do capital. Aqueleque não dispõe de um trabalho formal, não adquire visibilidade econômica, nempolítica. Possuir somente a força de trabalho não é o bastante, é preciso a posse e aefetivação de um emprego para ser notado e ter o mínimo de reconhecimento quedele advém. Por esse motivo, quando o trabalhador é impedido de realizar o seutrabalho por motivos adversos, ele enfrenta um rebaixamento social, pois tambémestá afastado do processo produtivo. E aí entra a assistência para dar conta dessaparcela que não existe para o capital: o trabalhador desempregado (que beneficiaimensamente o capital, pois faz parte do seu exército de reserva), o que não possuivínculo empregatício, o indigente e aqueles sem nenhuma perspectiva de vida aoque Sposati (1989) chama de “Estado de Bem estar ocupacional” em que sãosubstituídas as relações de direitos universais, que são assegurados pelaConstituição, por direitos contratuais. Pois é o contrato de trabalho que estipula ascondições do trabalhador na previdência ou assistência social (SPOSATI, 1989, p.14). Assim, a assistência social que deveria ser um direito, veste umaroupagem de ajuda, pois se destina a um grupo invisível aos olhos do mercado e dasociedade, um grupo que não tem visibilidade política, principalmente por, muitasvezes, não fazer parte do confronto capital-trabalho. Com isso também não atinge aopinião pública já que “não existem”. Como bem expõe Sposati (1989): “ao constituirajuda, o campo da assistência social se põe imediatamente como o do não direito.Para ser reconhecido como possível usuário, a necessidade apresentada deve ter omérito de ser atendida”. (SPOSATI, 1989, p. 15). A Constituição de 1988 também assegura um salário mínimo para oidoso e para o portador de deficiência que não possui meios pessoais ou familiaresde manter-se, logo, o conceito de necessitado e desamparado é atribuído àquelesque têm o seu físico fragilizado associado à dificuldade financeira, ficando assim o
  15. 15. 15Estado responsável por estes, trazendo uma expansão do modelo de SeguridadeSocial de outros países em que a assistência social é direcionada às pessoasdebilitadas, acidental ou naturalmente. O último World Development Report 1988considera sistema de seguridade social “os programas públicos que garantem amanutenção das pessoas, caso percam sua fonte de renda por aposentadoria,invalidez, morte do principal provedor, enfermidade, maternidade, acidente detrabalho e desemprego” (SPOSATI, 1989, p.8). Nesta concepção, a seguridade éassociada à substituição da renda, ou seja, necessitado é aquele que não possuirenda própria e em consequencia, a assistência social formaria uma substituição dosalário e não um salário direto, como os serviços oferecidos pelas políticas sociais. Neste sentido, é interessante ponderar a reflexão feita por Sposati(1989, p.9), quando discorre que o conceito de seguridade social se baliza de duasformas: de um Estado Providência, que oferta serviços sociais básicos a todapopulação ou em marcos restritivos, a dizer, somente aos necessitados. Na primeiraopção, o Estado complementaria e elevaria o valor do trabalho, sendo o acesso aosserviços como um salário indireto. No segundo caso, não tem como referência oserviço, o salário indireto, mas a própria remuneração direta do trabalho. É nestepanorama que o Banco Mundial atribui à seguridade social a preocupação com “osque não tem renda própria”. Ele não coloca em questão, direta e imediatamente, acapacidade aquisitiva do salário, mas a incapacidade de alguém ser assalariado. Muitos autores concordam, dentre eles Mota (2000, p.143), que essanova definição da seguridade social, apesar de equivaler-se teoricamente aossistemas de proteção social dos países desenvolvidos, não equaliza as condiçõeshistóricas sob as quais os diversos países instituíram seus sistemas de proteçãosocial, nem tampouco autoriza atribuir a fragilidade das políticas de seguridadesocial no Brasil ao exagero de intervenção social do Estado, como apregoam osneoliberais. Embora a seguridade social brasileira tenha o mesmo direcionamento econteúdo daquelas que configuram o estado de bem estar social nesses paísesdesenvolvidos, as características excludentes do mercado de trabalho, o grau deconcentração de renda e as fragilidades do processo de publicização do Estadopermitem afirmar que no Brasil a utilização da concepção de Seguridade Social nãose traduziu objetivamente numa universalização do acesso aos benefícios sociais. O Estado implementa medidas de proteção social através de políticassociais, devolvendo o que é da sociedade por direito (através de leis, Constituição,etc.) e mediando o conflito existente entre as classes. Fleury (1989) assinala três
  16. 16. 16modalidades desta proteção, cada uma delas marcada por dado contexto histórico,político, jurídico e institucional e são elas: assistência social, seguro social eseguridade social. Reitera ainda que as primeiras medidas de proteção socialtiveram origem num quadro severamente liberal, no qual se negava a necessidadeda intervenção estatal nas questões de natureza social, sob a alegação da eficáciado mercado no cuidado dos problemas emergentes. Não obstante, a belaconstrução teórico-ideológica liberal, o laissez faire revelou-se incapaz de conter osproblemas gerados pelo mercado, requerendo a intervenção do Estado na regulaçãodas relações de trabalho e nas questões relacionadas à reprodução da força detrabalho (Fleury, 1989, p. 43). Vemos que esta história se repete se considerarmos acrise financeira e econômica mundial por que estamos passando, na qual omercado, principalmente dos países ricos, foi afetado profundamente com a falênciade bancos, a exemplo do Lehman Brothers com 158 anos de existência, setoresimobiliários e automobilísticos. O neoliberalismo, que apregoa a necessidade de umEstado mínimo, agora recorre a esse mesmo Estado, que agora se torna “máximo”para salvar o mercado da crise, injetando na economia grande quantia de dinheiro ecriando diversos pacotes anti-crise para socorrê-lo. No caso da assistência social, Fleury (1989) faz uma reflexãointeressante ao observar que se trata de uma relação de cidadania invertida, já queo indivíduo passa a ser beneficiário do sistema pelo motivo mesmo doreconhecimento de sua incapacidade de exercer plenamente a condição de cidadão.Nesta circunstância política de cidadania invertida, a pessoa se depara com oEstado quando se reconhece como um não cidadão. As suas característicasjurídicas e institucionais são a ausência de uma relação expressa e formalizada dedireito ao benefício, gerando instabilidade das políticas sociais nesta área, e umalicerce institucional nas instituições beneficentes (Fleury, 1989, p. 44). Issorealmente ainda acontece devido à herança herdada por nós, brasileiros, de umassistencialismo caritativo e benemérito, e as idéias da autora contribuem emdemasia para o assunto tratado, porém deve-se lembrar que nessas duas décadasos avanços e as conquistas na questão dos direitos sociais assistenciais sãoirrefutáveis, a começar pela Constituição de 1988 e subseqüentemente, outras leisque mostram esse desenvolvimento. Outra forma admitida pela proteção social, citada por Fleury (1989) éresultado de um contexto social em que o operariado é reconhecido na ordempolítica e econômica: o seguro social. Sua particularidade é dirigir-se à cobertura da
  17. 17. 17população assalariada estabelecendo uma relação jurídica contratual e os benefíciossão de acordo com a contribuição efetuada, não tendo relação imediata com ascarências do beneficiário. Geralmente a adesão é compulsória, baseada numcontrato reservado, para apenas uma dada parcela da população. O que Fleury(apud Santos, 1989) chama de “cidadania regulada”. (Fleury, 1989, p. 44). As concepções de proteção social com base na evidência danecessidade ou no contrato estabelecido são rompidas pela seguridade social queoferece uma relação de cidadania plena em que o Estado fica obrigado aestabelecer os mínimos sociais vitais à sua população. Através da seguridade socialoriginou-se o Estado de bem estar social que é baseado em uma relação de direitosocial atrelado à condição de cidadania e institucionalmente refere-se a umaorganização nacional da política social em que o Estado toma para si o ônus básicoe o financiamento do sistema. Um projeto de rearranjo das relações sociais emdireção à redistribuição de renda e, por conseguinte à igualdade e justiça social paratodos (Fleury, 1989, p. 45). FLEURY (1989) ratifica o pensamento de que o seguro social sedestina mais para o controle da sociedade, dos trabalhadores a fim de apaziguá-losdo que o combate à pobreza e desigualdade. Conclui que a própria cronologia deimplantação desses seguros mostra que os trabalhadores mais combativos quetiveram primazia na cobertura e só mais tarde, os camponeses, domésticos eautônomos. Segundo Falcão (1989), a questão da pobreza começa a ser notóriana modernidade capitalista, em que não consegue mais se justificar comofragilidade, limites individuais ou ainda como fenômeno estrutural em decorrência deum modo de produção que acirra a exclusão, as desigualdades e injustiças sociais.Para ela, as iniciativas espontaneístas da sociedade civil ou do Estado já não erammais eficientes no enfrentamento desta pobreza. A história da seguridade social vaiavançando, estruturando o Estado como sua figura fundamental. A autora ainda citaque esses avanços não foram fáceis, mas fruto de muitas contradições e conflitosinerentes à sociedade capitalista: as crises do processo de acumulação capitalista,os conflitos comuns entre a burguesia e o proletariado, a força e expansão dosocialismo e o momento que o mundo passou no pós 29, pressionaram a classedominante capitalista a reverem todo o processo de acumulação e dominação queconduz.
  18. 18. 18 FALCÃO (1989, p. 115) diferencia o Estado providência do Estadoassistencial em que o primeiro assume de forma rígida o cumprimento dos direitossociais através das políticas sociais. Nos países em que foi implementado, o Estadoprovidência produziu uma melhora real das condições materiais de vida da classetrabalhadora. Segundo a autora, estabeleceu maior equidade social e crescimentodo consumo dos bens produzidos. Neste caso, o Estado providência é resultado de um pacto social epolítico entre capital-Estado-classe trabalhadora e não é só uma mera aliança, masque envolve um compromisso e controle deste compromisso entre as forças quedele fazem parte. Consolida a seguridade social para os trabalhadores e garante asbases para o avanço da acumulação capitalista, além de apresentar como agentecentral da reprodução social. O Estado providência é expressão essencial doEstado, tendo sua racionalidade no paradigma dos direitos sociais extensivos atodos os cidadãos da nação. No caso do Estado assistencial, a autora estabelece que ele tem umfrágil engajamento no enfrentamento à pobreza e sua justificativa é a falta derecursos ou mesmo sua banalização e secundarização, entre outras. A pobrezasurge socialmente como um fenômeno difícil de solucionar, quer pela ausência derecursos para dar efetividade no seu enfrentamento ou pela dispersão das tensõessociais causada pelas ações assistenciais compensatórias produzidas pelo Estado epela sociedade civil e se processa inclusive em uma convivência pacífica com “ospobres”, banalizando a pobreza e naturalizando-a. O Estado assistencial não fazpactos, como o providência, mas sim alianças conjunturais. Apresenta-se frágil eimpotente fazendo com que a sociedade civil e o próprio pauperizado coopere narealização dos serviços sociais. Essa rede de solidariedade civil preenche as tarefasdo Estado providência. Ele se torna uma expressão secundária do Estado, comosendo um Estado marginal que deve dar conta da população excluída. (FALCÃO,1989, p. 116). Logo abaixo, alguns dados interessantes sobre pobreza no Brasil,extraídos de um artigo de um site não oficial, em outubro de 2004, pois se achoudificuldade em encontrar os mesmos dados em sites governamentais. Informações retiradas do site brazil-brasil.com, revela que dentre ospaíses em desenvolvimento, o Brasil ocupa o 9º lugar em renda per capita, mas caipara o 25º lugar quando se fala em proporção de pobres. Isso coloca o Brasil entreos países de alta renda e alta pobreza.
  19. 19. 19 Ao mesmo tempo em que está entre os 10% mais ricos, integra ametade mais pobre dos países em desenvolvimento. Segundo o site, 1% dos maisricos se apropria do mesmo valor que os 50% mais pobres. A renda de uma pessoarica é 25 a 30 vezes maior que a de uma pessoa pobre. Há no País 56,9 milhões de pessoas abaixo da linha de pobreza e24,7 milhões de pessoas vivendo em extrema pobreza. Para se erradicar a extremapobreza brasileira seria necessário não mais que 1% da renda do País e para seerradicar a pobreza seriam precisos 5%. A renda média brasileira é seis vezes maior que o valor definidocomo linha de indigência. Ou seja, se a renda brasileira fosse igualmente distribuída,estaria garantido a cada pessoa seis vezes aquilo de que necessita para sealimentar. Esses breves dados já nos dão motivos suficientes parareconhecermos a necessidade de tornar a população mais assistida pelo Estado, ede ascendermos no caminho da construção da política pública de Assistência Social,consolidando direitos. Como resultado de uma soma de esforços no sentido deredimensionar a assistência social no campo das políticas sociais, A Lei Orgânica daAssistência Social – LOAS, apesar de seus limites, propôs o direito à proteção socialaos mais pobres. Esse avanço se destaca por alguns motivos elencados, quaissejam: a importância do reconhecimento do texto legal que define a assistênciasocial como política pública de seguridade social, a instituição do Benefício dePrestação Continuada – BPC, as diretrizes de descentralização e participaçãopopular, a formação de conselhos de assistência social deliberativos e paritários nostrês entes federados, democratizando a gestão, também o Fundo Nacional deAssistência Social – FNAS e a realização das Conferências de Assistência Social(RAICHELIS, 2007, p.150). Porém Raichelis (2007) exorta para o fato de no campo daseguridade social, “a lógica de concessões dos benefícios apoiou-se no critériotrabalho e não no da cidadania, o que significa que a base de referência para astransferências monetárias e de serviços é o Status ocupacional, ou seja, a cidadaniaregulada”, e nãoa universalização e acesso incondicional ao conjunto de bens e serviços por partede todos os cidadãos (RAICHELIS, 2007, p.152).
  20. 20. 20 Uma consideração importante da autora refere-se às diferentesrespostas que os sujeitos envolvidos (os usuários das políticas de assistência)podem fornecer: pode sim gerar conformidade e passividade como também revolta,resistência e abertura de novas perspectivas, revelando a contraditoriedade daassistência social enquanto na geração de emancipação. Podem ainda estarcomeçando, mas na opinião da doutora, o estímulo à participação popular na gestãoe implementação, desviam as ações de assistência do patamar de ajuda e tutelapara o plano do direito e cidadania (RAICHELIS, 2007, p.160). Findando este capítulo, tentou-se elucidar a questão da pobreza,que é bem ampla e complexa, habitualmente tratada no meio acadêmico comoquestão social, expressão que deixa muito a desejar devido à sua amplitude.Havendo esta “questão social”, é urgente redefinir a função do Estado em suasatribuições, que tem o seu papel primordial na intervenção da mesma, por meio deseus governantes, o que será tratado nos capítulos a seguir.Capítulo II: GOVERNO FHC E A POLÍTICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL2.1 O plano do primeiro governo de FHC: mãos à obra Brasil Neste capítulo, se dará atenção para os planos de governo deambos os mandatos do presidente Fernando Henrique Cardoso, expondo suaspropostas nas diversas áreas, intitulados: Mãos à obra Brasil e Avança Brasil,respectivamente, conhecendo o nível de atenção dispensada à área da AssistênciaSocial. Em seguida, apurar-se-á um levantamento do Instituto de pesquisaseconômicas aplicadas – IPEA, sobre os dois governos, também na área social, e porfim tecer algumas críticas de diversos autores em relação à temática. Na proposta de governo do primeiro mandato do presidente FernandoHenrique Cardoso (1995-1998), publicada pelo governo federal com o título: Mãos àobra Brasil – Proposta de Governo, ele faz a síntese, no primeiro capítulo, do seunovo projeto de desenvolvimento para o país. Faz um esboço geral de como seriaesse projeto e suas principais características, priorizado cinco temas: emprego,agricultura, segurança, saúde e educação, que são referenciadas logo na
  21. 21. 21introdução. A atenção para esses temas se daria a partir de uma política econômicacompetente, que preservasse os resultados do Plano Real, juntamente com umaReforma do Estado brasileiro, consolidando a estabilização da economia, dandoinstrumentos eficazes para as políticas sociais (Cardoso, 1994, p.11). A proposta foi de um novo modelo de desenvolvimento que tivessenecessariamente uma dimensão internacional, com definição de sua inserção naeconomia mundial, reconhecendo que isso poderia tanto alavancar odesenvolvimento quanto dificultar a retomada de crescimento. Para isso, reforçar acapacidade de negociação entre blocos regionais e empresas transnacionais,atraindo capitais, competindo com países desenvolvidos, tendo sua base naexpansão do mercado interno e externo. Novo modelo de desenvolvimento compreendendo estabilidade damoeda com definição de regras sobre investimento e financiamento, prioridade napolítica econômica e abertura ao capital estrangeiro e regras de negociaçãointernacional (CARDOSO, 1994, p.12). O desenvolvimento do país se daria após a estabilização daeconomia e para que a sociedade fique na rota do progresso econômico e socialseria necessário o equilíbrio macroeconômico. Propõe o esgotamento do antigomodelo em que a industrialização era protegida e a implementação de um novomodelo que houvesse uma reorganização do Estado, inserindo a economiabrasileira no mundo, combatendo a miséria e distribuindo renda. Para esse governo,uma economia globalizada levaria a conquistas científicas e tecnológicas(CARDOSO, 1994, p. 13). Para alcançar esse novo modelo, esse governo propôs oestabelecimento de uma verdadeira parceria entre setor privado e governo, entreuniversidade e indústria, tanto na gestão, quanto no financiamento do sistemabrasileiro científico e tecnológico. O motor do progresso seriam formas maisavançadas de produzir e a médio prazo, modernização da agricultura e do parqueindustrial do Brasil, com atenção às pequenas e médias empresas, aproveitandorecursos naturais para gerar empregos e divisas e também, aproveitar o potencialgerador de empregos do turismo, principalmente nas regiões Norte e Nordeste, queseriam desenvolvidos nos próximos quatro anos (CARDOSO, 1994, p.16). Dos recursos necessários para o programa, as fontes que foramelencadas são: as verbas tradicionais do orçamento público, os fundos provenientesdo processo de privatização, a criação de um fundo de financiamento do
  22. 22. 22desenvolvimento, usando parte das reservas internacionais do país, a participaçãonos mercados financeiros nacional e internacional, mediante a emissão de títulos delongo prazo, o que ele coloca como sendo possibilidade concreta a partir daestabilização macroeconômica, a definição de uma nova parceria com o setorprivado na utilização de investimentos públicos, na forma de concessões ou deassociações com empresas nacionais e estrangeiras e finalmente as fontes usuaisde financiamento externo. Expressa a importância de uma redefinição do Estadocomo instância reguladora nas parcerias com o setor privado para evitar monopóliose abusos do poder econômico. Outra consideração é o governo ter capacidade deregular as prestações de serviços públicos no interesse do cidadão e dos objetivosestratégicos do país, proporcionando bons serviços públicos. Além disso, o governo definirá o Programa Comunidade Solidária, oqual será tratado a seguir, incorporando e ampliando a experiência brasileira recenteem projetos especiais de alimentação , de distribuição do leite e combate à fome. Reserva boa parte do plano para falar do orçamento da União,fazendo referência a uma ampla Reforma fiscal para consolidar o saneamentofinanceiro do Estado, em seguida trata dos setores de indústrias de bens deprodução, indústrias de base como transporte, energia e telecomunicações, tendopara este último setor, a proposição de uma emenda constitucional visando àflexibilização do monopólio estatal, incentivando investimentos privados. Na políticaindustrial e comércio exterior, o governo pretende propor uma política que considereo processo de globalização e tecnológico, não cabendo mais ao Estado o papel deprodutor exclusivo de bens e serviços, mas normatizador, neutralizador dasdistorções do mercado e coordenador de investimentos, propondo também oaumento da competitividade, o que considera indispensável ao crescimento daeconomia, gerando empregos. Mas reconhece que na consolidação desse processode abertura de mercado, precisa-se evitar a destruição de empregos. Fala ainda deciência e tecnologia, política externa, sempre inserindo o Brasil no processo global,com participação nas decisões internacionais, criação do Mercado Comum do Sul -MERCOSUL e de uma relação diplomática entre os países. No terceiro capítulo de sua proposta, o governo FHC dispõe sobreas cinco metas prioritárias, começando pela agricultura, dando prioridade paraimplantação de projetos públicos de irrigação no Nordeste de pequenas e médiaspropriedades e financiar projetos privados; apoiar técnica e financeiramente opequeno produtor; implantação de educação básica no interior e profissionalização
  23. 23. 23do produtor rural, o que no plano dá-se maior ênfase à profissionalização, ou seja, opreparo para o trabalho manual e não tanto pela formação educacional. Em relaçãoà reforma agrária prevê o assentamento de 40 mil famílias no primeiro ano; 60 mil nosegundo; 80 no terceiro e 100 mil famílias no quarto ano, executando, juntamentecom os estados e municípios obras sociais e investimentos de infra estrutura nosassentamentos; incentivar a participação do setor privado na infra estrutura deexportação, geração e distribuição de energia elétrica e outros investimentos, bemcomo no desenvolvimento tecnológico, o que mostra a disposição desse governo,não só na área da agricultura, mas em todo o plano, da modernização pretendida(CARDOSO, 1994, p. 106). Outra meta prioritária é a educação e um dos objetivos será o degarantir vagas para todos, acesso à educação infantil para crianças provenientes defamílias em situação de pobreza, com participação, além do poder público, dacomunidade (empresas, sindicatos, associações); ampliar o acesso de minoriasdesprivilegiadas como negros, Pessoas Portadoras de Deficiências - PPDS e emsituação de extrema pobreza. Não deixa de contemplar em seu plano a questão damerenda escolar, que enfatiza a descentralização e ampliação do atendimento àpopulação escolar pobre (CARDOSO, 1994, p. 122). Para o emprego, outra meta prioritária, o governo aposta naestabilização econômica, instituída pelo Plano Real, nas reformas estruturais e nosincentivos aos investimentos privados, para a atração de recursos externos, comofórmulas para a geração de empregos. No plano, em diversas vezes, alguns temassão abordados mais de uma vez, alguns deles se misturam, pois não segue umaseqüência exata. Ainda no tema emprego, propõe ampliar programas de habitaçãopara a população com renda familiar de até cinco salários mínimos; melhoria dascondições e ambiente de trabalho; estabelecimento de planos especiais defiscalização para coibir o trabalho escravo, a exploração de menores, adiscriminação de mulheres. Prevê o desenvolvimento de programas de capacitaçãopara trabalhadores de todos os níveis educacionais, valorização do servidor públicoestabelecendo um plano de carreira a partir de diretrizes da reforma do Estado,objetivando a qualidade na prestação dos serviços públicos. Na questão do saláriomínimo, definir uma política em conjunto com trabalhador e empresários, compatívelcom o controle da inflação, expansão da economia e do emprego e comfinanciamento da previdência social, tendo a meta de fixar a cada ano, aumentos
  24. 24. 24reais no salário mínimo para dobrar o seu valor atual no quarto ano de governo(CARDOSO, 1994, p. 145). São várias as medidas propostas pelo governo para o emprego,inclusive abordando outros temas que considera relevante para essa questão.Assistência ao trabalhador e proteção contra o desemprego, desempenhando acriação do que chama de duas modalidades de assistência que seria o pagamentode uma só vez das parcelas do seguro desemprego para ajudá-lo a se instalar comoautônomo, sócio de cooperativa ou outro empreendimento e assistência financeira atrabalhadores afetados por desemprego de longa duração, em setores econômicosselecionados e que estejam em idade escolar (CARDOSO, 1994, p. 147). Quando chega à área da saúde, suas propostas ficam em torno doSistema único de saúde – SUS, no sentido de expandir, com descentralização, deaumentar sua eficiência e controle, sistemas de avaliação, melhora de qualidade,regulação do sistema privado de atenção médica, implantação de uma política deassistência farmacêutica, além de uma meta de, no mínimo, R$ 80,00 anuais, porhabitante (CARDOSO, 1994, p. 159). Sobre a segurança, mais uma das cinco metas prioritárias, oprograma expõe que não é somente a miséria e as injustiças sociais que causa acriminalidade, mas também a falta de aplicação das leis pelo poder público, assimcomo quebrada está a máquina do Estado Brasileiro. Quando fala da polícia federal,enumera que faltam efetivos e equipamentos, que há distorções salariais eculpabiliza um sindicalismo radical de ter abalado a hierarquia e a disciplina daorganização. Volta a se referir como em quase todo o programa, à retomadasustentada do crescimento econômico e sua conseqüente distribuição de renda, quesegundo o plano, são os objetivos maiores, são condições necessárias para revertera violência, mas não suficientes; Estreitamento e cooperação com os estados emunicípios na defesa da segurança pública; formulação de uma nova política deassistência aos usuários de drogas ilícitas; reforma do código de processo penal,acompanhando todas as outras reformas, criação do juizado de pequenas causascriminais no âmbito federal e estímulo para a esfera estadual, construções eaperfeiçoamento do sistema penitenciário com incentivo a programas de formaçãoeducacional do preso, enfatizando o trabalho como um dever e um direito, de apoioa sua reinserção social e de assistência às vítimas de crimes e aos dependentes dospresos e fortalecer os órgãos federais de segurança e fiscalização (CARDOSO,1994, p. 167).
  25. 25. 25 Expõe algumas medidas para a habitação, como aplicar R$ 3bilhões para famílias de baixa renda, utilizando R$ 2,2 bilhões do FGTS e 800milhões de contrapartida dos municípios. Dentre as principais ações para osaneamento básico, está em definir critérios para concessão de serviços, permitindoa parceria de participação da iniciativa privada e faz referência também a consórciosintermunicipais, assim como para o meio ambiente e saúde (CARDOSO, 1994, p.171). Em seguida, contempla o trabalho em parceria com os estados,municípios e organismos internacionais para a melhoria da infra estrutura básica,divulgação do Brasil no exterior e mais uma vez aparece o estabelecimento deparcerias, ditas sólidas, em conjunto com a iniciativa privada (CARDOSO, 1994, p.183). Dedica boa parte do plano às Reformas, começando com a doEstado, pois para FHC o Estado perdeu a capacidade de investir e assim deixou depromover o desenvolvimento, a justiça e o bem estar. Para ele, é evidente a falênciado Estado na deterioração dos serviços públicos e de segurança, educação e saúdee se ausentou de áreas básicas como agricultura, ciência, tecnologia e odesenvolvimento industrial. No mesmo contexto segue apontando para outrasreformas como a administrativa, a fiscal, da previdência social e termina o capítulofalando da importância e da atenção dispensada em seu governo à privatização queé parte do novo modelo de financiamento do desenvolvimento (CARDOSO, 1994, p.205). No último capítulo do programa, FHC dedica ao assunto da parceriaEstado-sociedade começando com a área da cultura, meio ambiente e somentedepois aborda a questão que é prioritária nesta pesquisa que é a maneira como seugoverno enfrenta a questão da pobreza e da fome. Reforça que uma das características marcantes de seu governo seráa parceria Estado-sociedade, aumentando a eficácia do gasto público e dandotransparência às ações públicas. Depois de dedicar doze páginas aos temas culturae meio ambiente, é abordado o tema pobreza e fome que começa evidenciando acontradição entre as regiões do país em que a concentração de pobres no Norte eNordeste é na área rural e nas regiões Sul e Sudeste, por causa do forte êxodorural, os pobres se concentraram nas regiões metropolitanas. A acentuação dadesigualdade entre ricos e pobres e o conseqüente aumento de pobreza deveu-se
  26. 26. 26ao intenso crescimento populacional verificado no Brasil até o final da década de 70(CARDOSO, 1994, p. 222). Assim como no restante do plano, volta a salientar que a erradicaçãoda miséria e da pobreza se dará com a retomada do desenvolvimento econômico,em novas bases, com redistribuição de renda e geração de empregos, pelo controleda inflação e pela reforma do Estado para garantir mais investimentos na área sociale maior eficácia nos programas que chama de compensatórios. Considera que agravidade da situação exige medidas emergenciais como programas assistenciaisespecíficos. Acredita que nesta luta contra a miséria e a fome, as iniciativas eexperiências que mais deram resultados foram aquelas em que houve parceria entreos governos federal, estadual e municipal em conjunto com a comunidade, sejainstituições filantrópicas ou associações comunitárias (CARDOSO, 1994, 223). Portanto, “os programas sociais de natureza assistencial do governoFernando Henrique serão estabelecidos a partir do princípio da parceria entreEstado e sociedade” (Cardoso, p.224), de forma descentralizada, com definição deresponsabilidades dos governos federal, estadual e municipal (CARDOSO, 1994, p.224). Na seqüência, o plano dedica quatro páginas ao seu principalprograma na área da assistência: o Comunidade Solidária que tem como princípiosa mobilização e a participação da comunidade, articulação de instituições, agentes erecursos e a descentralização das ações. Contará com recursos orçamentários, dosfundos regionais, sociais e de financiamentos internacionais. Não haveria aumentode tributos, nem criação de novo fundo, mas reorientação dos gastos do governo.Seriam destinados R$ 4 bilhões por ano para financiar atividades do programaComunidade Solidária e faz referência também aos eventuais financiamentosinternacionais e recursos privados. A priorização do programa é suplementar as áreas de educação,saúde, habitação e saneamento, infra-estrutura e alimentação. Para a eficácia doprograma será implantado um sistema de avaliação com indicadores dedesempenho, permitindo a auditoria e controle social das ações (CARDOSO, 1994,p. 225). Termina falando de alguns segmentos que considera serem maisdesprivilegiados. Criança e adolescente é o primeiro deles, que especifica algumasmedidas como apoio aos conselhos estaduais e municipais, apoio, implementação,criação e funcionamento dos Conselhos municipais de saúde e assistência social e
  27. 27. 27seus respectivos fundos, de forma a manterem uma estreita vinculação com osconselhos da criança, apoiar a melhora das condições de atendimento social eassistencial de entidades públicas e privadas que prestam assistência na violaçãodos seus direitos básicos, promover uma ampla reforma nos órgãos de assistênciaao governo federal, entre outras (CARDOSO, 1994, p. 234). Outro segmento é o da mulher, que segundo o programa, implantaráde imediato o Programa de assistência integral à saúde da mulher – PAISM, emtodo o país, com sua descentralização e municipalização e outras medidas. Depoissegue com outros segmentos como negros, índios e portadores de deficiência,quando se refere, pela primeira vez em todo o plano, à Lei Orgânica da Assistência,em relação a agilizar a implantação da concessão do benefício de um salário mínimomensal a esse segmento, assim como para a terceira idade e para finalizar, seguefalando de esporte, mas em nenhum momento o coloca como parte importante parao resgate de jovens e crianças das ruas e das drogas (CARDOSO, 1994, p. 253).2.2 O segundo governo FHC: Avança Brasil O segundo plano é divido em quatro objetivos e dá continuidade àpolítica iniciada em 1995. O objetivo número um, continua sendo consolidar aestabilidade econômica iniciado no Plano Real com a idéia de uma nova ordem queredefina as atribuições do Estado e das empresas privadas, na construção dessemodelo de desenvolvimento. Com as reformas de ordem econômica, o governoabriu espaço ao capital privado na modernização da infra estrutura básica do país,pois para ele, o Estado brasileiro, muito amplo e grande consumidor de recursos,não cumpre bem o seu papel. Assim criou órgãos para regulamentar e fiscalizaressa participação, garantindo à população serviços de qualidade, a preços justos(CARDOSO, 1998, p. 33). Segundo a proposta, algumas etapas foram cumpridas com êxitocomo: o combate à inflação e à cultura de indexação; as reformas da ordemeconômica, base legal indispensável à participação do capital privado, sobretudo naárea de infra-estrutura e a gestão da política de curto prazo, mantendo os principaisfatores macroeconômicos sob controle (CARDOSO, 1998, p. 32).
  28. 28. 28 Este segundo plano tem um teor diferenciado, pois além deconsolidar as primeiras propostas, se esforça para apresentar números positivos doprimeiro governo, mesmo porque estava em campanha. Insiste em que aestabilização da economia e o controle da inflação promovem mais qualidade devida para a população e apresenta alguns índices de diminuição da pobreza eaumento dos rendimentos da população, bem como alguns números de aumento depostos de trabalho (CARDOSO, 1998, p. 37). A proposta se comprometia, caso Fernando Henrique fosse reeleito,a cumprir as seguintes diretrizes para a área econômica: reforçar as medidasdestinadas a remover os obstáculos estruturais à competitividade dos produtosbrasileiros, o chamado “custo Brasil”, implantar política específica de promoção dasexportações, conforme os compromissos já delineados no Programa Especial deExportações – PEE e orientar o sistema de crédito para operações de longo prazo,compatíveis com as metas de crescimento econômico, aumento das exportações edo investimento, em cenário de estabilidade (CARDOSO, 1998, p. 45). Em relação à política externa, tema que Fernando Henrique continuaa priorizar, coloca dois objetivos básicos como criar condições externascrescentemente favoráveis ao desenvolvimento econômico e social do país e tornarainda mais significativa a presença do Brasil no debate dos grandes temas naconstrução da nova ordem internacional. Neste quesito, estão algumas prioridadescomo: consolidar o Mercado Comum do Sul - MERCOSUL, intensificar relações comos demais países sul americanos, aprofundar o relacionamento com a UniãoEuropéia, defender uma ordem econômica estável e justa, participar de novos temasda agenda diplomática, entre outros (Cardoso, 1998, p. 49). O governo pretendiacolocar o Brasil em posição de destaque e não deixá-lo de fora nas principaisdecisões e participações em temas globais ou no relacionamento com o restante domundo. Passando para o objetivo número dois, que é promover o crescimentoeconômico sustentado, a geração de empregos e de oportunidades de renda, traçaalgumas metas em bilhões para elevar as exportações e criar condições deinvestimentos em projetos de infra estrutura em comunicações, energia elétrica,petróleo e gás, rodovias e hidrovias e aeroportos e portos, assim como ampliar osprogramas de habitação e saneamento e atrair R$ 50 bilhões de dólares eminvestimentos diretos estrangeiros nos próximos quatro anos (Cardoso, 1998, p. 62).
  29. 29. 29 Para o emprego, o desafio é gerar 7,8 milhões de empregos emdiversos setores que segundo a proposta resultará da aceleração do crescimentoeconômico, com mais exportações e ampliação dos investimentos privados epúblicos (Cardoso, 1998, p. 63). Também haverá a ampliação dos programas Progere Pronaf, que são instrumentos de concessão de crédito para famílias maiscarentes, tanto da área rural, quanto à urbana, que pretendem começar um negócioou ampliá-lo (CARDOSO, 1998, p. 67). Ainda no tema emprego, o plano prevê a instituição de um programaespecial dedicado a chefes de família que estão desempregados e não recebem oseguro desemprego. Consiste em uma “bolsa habitação” no valor de um saláriomínimo mensal e também uma linha de crédito com repasse direto à ONGs ouassociações comunitárias para melhorar as habitações dos bairros e favelas com aparticipação do próprio beneficiado para realizar as benfeitorias (CARDOSO, 1998,p. 69). Apesar dos objetivos e metas governamentais continuarem osmesmos, é notório a instituição de diversos novos programas focalizados em váriasáreas. Assim previa também o “Programa primeiro emprego”, para beneficiar jovensde 14 a 24 anos, preferencialmente que não tenham completado 1º grau (ensinofundamental), com o programa especial educativo para jovens de 14 a 18 anos comgarantia de freqüência à escola e a profissionalização, com jornadas diárias de atéquatro horas. A ampliação da lei do estágio a estudantes do ensino fundamental eprofissionalizante é outra meta, bem como o programa para jovensempreendedores, com orientação e estímulo para abertura do primeiro negócio.Outro programa referido foi o “Alfabetização solidária”, que é desenvolvido emparceira com a comunidade, oferecendo oportunidades de trabalho para quarentamil alfabetizadores (CARDOSO, 1998, p. 72). Mudanças nas relações de trabalho também é outra questãoabordada no governo FHC, que considera que “falta cidadania e sobra Estado nasleis trabalhistas brasileiras”, e que as leis cerceiam os direitos coletivos detrabalhadores e empresários, na tarefa de encontrar solução para seus conflitos denatureza econômica. Fala de adicionar poder de arbítrio aos trabalhadores emrelação aos seus postos de trabalho, criando condições de negociações que,supostamente, preservaria seu emprego. Ele fala de um modelo que amplie osdireitos coletivos, não ficando bem claro que coletividade é essa, e que oamadurecimento dessas relações passaria pela eliminação do poder normativo da
  30. 30. 30Justiça do Trabalho, ficando esta restrita aos conflitos de direito. Reduzir custo deadmissão e demissão e encargos incidentes sobre a folha de pagamento,comentando que diminuiria a informalização. Em suma, propõe flexibilização das leisdo trabalho, que não foge de sua linha neoliberal, que apregoa que dessa forma,traria incentivo para mais empregos (CARDOSO, 1998, p. 77). O objetivo número três, agora nesta proposta, adentra no assunto demaior relevância desta pesquisa, e o que esse segundo mandato propõe para estaárea. Tem o seu título: eliminar a fome, combater a pobreza e a exclusão social emelhorar a distribuição de renda. Reforça que uma das buscas do governo, desde o seu início éuniversalizar e modernizar os serviços sociais básicos, alcançando toda a populaçãoe melhorando sua eficiência, aumentando o seu impacto na qualidade de vida eredistribuição de renda. Neste sentido, começa com a educação, que segundo ele,as reformas e demais ações desenvolvidas nessa área no primeiro mandato criaramcondições para montar um corajoso programa de mudança e diversificação dosistema educacional brasileiro, enfatizando a melhora na qualidade de ensino emtodos os níveis (CARDOSO, 1998, p. 148). Um instrumento importante na educação é o Fundo de Manutençãoe desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério – FUNDEF,que foi posto em prática em janeiro de 1998. Outro trabalho é o de promover aReforma Curricular, tornando a educação mais atraente para os alunos e melhorar ainfra-estrutura das escolas (CARDOSO, 1998, p. 149). Propõe várias outras metas para o ensino fundamental, para aeducação infantil e educação especial. Na educação de jovens e adultos, reitera aimportância não só de alfabetizar, mas de profissionalizar e cita que o ProgramaComunidade Solidária tem sido relevante para os programas de alfabetização(CARDOSO, 1998, p. 156). Próximo assunto, saúde, fala da implantação do PAB, que é Piso deAtenção Básica, que reorienta o repasse de recursos segundo a demanda e nãomais segundo o número de atendimentos e do Programa de Saúde da Família –PSF, buscando investir na prevenção. A meta para este programa é ampliar osrecursos repassados e o aumento do número de equipes e equipamentos para esteatendimento (CARDOSO, 1998, p. 160). Será contemplado também a ampliação do PAISM – Programa deAtenção Integral á Saúde da Mulher, com várias metas previstas. Vigilância no
  31. 31. 31controle das doenças, continuidade no aumento com gasto público em saúde, para oSUS, insistindo na descentralização como forma de utilizar melhor os recursos,evitar fraudes e aumentar o controle social. Melhorar a qualidade da assistência e deatendimento das emergências ampliando os horários nos postos de atendimento,adequar sistema de transporte hospitalar e qualificação profissional (CARDOSO,1998, p. 168). A segunda parte deste terceiro objetivo é dedicada às açõesfocalizadas nas áreas críticas a começar pela erradicação da fome e da desnutriçãoinfantil, erradicação do trabalho infantil e proteção do trabalhador adolescente. Noinstante seguinte fala do aperfeiçoamento dos programas federais de transferênciade renda ao que considera fundamental para o combate à fome e a redução dapobreza (CARDOSO, 1998, p. 181). É considerado como programa de transferência de renda osbenefícios previdenciários para os trabalhadores rurais, o benefício de um saláriomínimo concedido aos idosos e portadores de deficiência previstos na Lei Orgânicade Assistência Social - LOAS, seguro desemprego e abono salarial e por fim aimplantação de programas de renda mínima com o objetivo das famílias manteremseus filhos na escola, ficando conhecido como Programa Bolsa Escola (CARDOSO,1998, p. 184). Este segundo plano, faz uma pequena referência à assistênciasocial quanto à ampliação de suas ações na concessão de benefícios e serviçossociais a seus beneficiários, e que, sem se afastar da idéia de universalização,reforçou-se a seletividade e o foco dirigido na montagem dos programas sociais.Institucionalmente, essas estratégias permitiram descentralizar os programasgovernamentais, bem como as parcerias entre entidades públicas e privadas(CARDOSO, 1998, p. 185). No parágrafo seguinte é reforçado que na área da assistência social,as ações sempre serão orientadas segundo as demais áreas do governo, emespecial educação e saúde, especificando algumas medidas para proteção decrianças e adolescentes, terceira idade e pessoas portadoras de deficiência(CARDOSO, 1998, p. 190). Logo após, atribui grande parte do plano a obras de infra-estrutura,assim como indústria, agricultura e pecuária, ciência e tecnologia, turismo erevitalizações urbanas para então chegar ao objetivo número quatro que é o deconsolidar e aprofundar a democracia e promover os direitos humanos. Começa
  32. 32. 32falando da modernização do Estado, desta vez se defendendo das críticas aoEstado mínimo, expondo que ao contrário, ele terá ainda maiores responsabilidades,embora diferentes das atribuições tradicionais. Dentre os princípios dessa mudançaestariam prioridade para o cidadão, desburocratização, descentralização,transparência, responsabilização, ética, profissionalismo e competição (CARDOSO,1998, p. 272). As Reformas Políticas e do Judiciário continuam em pauta, darcontinuidade à implantação do Ministério da Defesa e uma política de segurança edefesa da pessoa, promoção da cidadania, dividindo novamente, como na propostado primeiro governo, em segmentos de mulheres, negros e índios, juventude edefesa do consumidor (CARDOSO, 1998, p. 306). Termina num discurso sobre participação e responsabilidade social,reforçando o que Fernando Henrique acredita ser o único caminho, que é o daparceria. O desenvolvimento social, político e econômico do país, segundo aproposta só se dará com um novo pacto entre Estado e sociedade (CARDOSO,1998, p. 308).2.3 IPEA: Considerações sobre o governo FHC Nesta parte do trabalho, é conferido o balanço do Instituto dePesquisas Econômicas Aplicadas – IPEA, por meio de seus pesquisadores, sobrepolíticas sociais no governo FHC, dando enfoque à assistência social, como segue: CARDOSO JÚNIOR E JACCOUD (2005) ressaltam que desde 1996,portanto no governo de Fernando Henrique, idosos e portadores de deficiênciapobres, gozam do direito de receberem o Benefício de Prestação Continuada – BPC,que é um benefício monetário advindo de encargos pagos pela sociedade(CARDOSO JUNIOR; JACCOUD, 2005, p. 220). A implementação de programas eprojetos que reprimam a pobreza são previstos pela Lei Orgânica de AssistênciaSocial - LOAS e segundo os pesquisadores, alguns merecem ser ressaltados, poissão mais estáveis. São eles: o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil - Peti,criado em 1996 e em contínua expansão desde então, o Programa Agente Jovem,criado em 1999 e o Programa de Combate à Exploração Sexual de Crianças eAdolescentes, criado em 2001. Os projetos são via de regra, de iniciativa local, tendo
  33. 33. 33expressão, no nível federal, por meio dos programas de geração de trabalho erenda. Entretanto, a falta de atenção à política de assistência social, quecontinuava com as sobras, sempre travava um embate, tanto a respeito da pobrezada população desempregada como daquela ocupante em um ofício. Dessa forma, aquestão da pobreza não podendo mais ser posta apenas num projeto futuro, torna-se um problema eminente do poder público. É admitida continuamente a inoperânciada forma tradicional de se fazer assistência. O Estado sendo requisitado a umainterferência e amplitude na área de políticas sociais, optou pela proposta deredução pela via da focalização nos mais pobres. Assim, na década de 2000 eclodiuuma novidade nas políticas federais no campo da Assistência Social: as políticas detransferência de renda, que poderemos conferir no próximo tópico que no governoseguinte elas tiveram uma expansão ainda maior. Os programas de transferência de renda, no âmbito federal, tiveraminício em 2001, com a criação do Bolsa-Escola e do Programa Nacional de RendaMínima vinculado à saúde, conhecido como Bolsa-Alimentação. Em 2002 nasceu oAuxílio-Gás, vinculado ao Ministério das Minas e Energia, como é ilustrado noquadro abaixo (CARDOSO JUNIOR; JACCOUD, 2005, p.221).Quadro 1 - Programas federais de transferência de renda – 2002Características População Valores pagos condicionalidade legislação Gestãoe ações beneficiada mensalmente sprogramaAuxilio gás Famílias com R$ 7,00 Decreto no Ministério de ½ salário 4.102, Minas e mínimo per de 24/01/2002 Energia capitaBolsa Famílias com R$ 15,00 por Realizar pré- MP no 2.206-1, Ministérioalimentação ½ salário membro da natal, de 06/09/2001 da Saúde mínimo per família elegível vacinação e capita e com ate R$ 45,00 consultas criança de 0 a 6 médicas anos regularesBolsa escola Famílias com R$ 15,00 por Comprovar Lei no 10.219, Ministério renda per capita criança, máx. freqüência de 11/04/01 da Educação de ½ salário de R$ 45,00 regular mínimo e à escola crianças de 7 a 14 anosFonte: MDAS, apud Políticas Sociais: acompanhamento e análise n° 8, fevereiro de 2004 (Ipea).
  34. 34. 34 Nas ações dispensadas na área de alimentação, o programa MerendaEscolar, segundo os pesquisadores, é a única ação estruturada e consolidada nestecampo no país. Após 1972, outros programas federais em matéria de alimentaçãose organizaram, quando foi criado o Instituto de Alimentação e Nutrição - INAN.Porém, não tiveram continuidade. O público materno infantil era o público alvo eassim foram organizados programas como o Nutrição em Saúde e para adistribuição emergencial de alimentos. Um avanço se deu quando os recursos queeram repassados aos municípios via convênio, em 1998 passaram a chegar até elesatravés do procedimento de transferência direta. A normatização desta transferênciafoi estabelecida na forma de per capita para todas as crianças matriculadas nãoapenas no ensino fundamental, mas também na pré-escola. Todavia, em que pese aresponsabilidade compartilhada nos programas referentes à educação fundamental,Cardoso Junior e Jaccoud (2005) reiteram que não havia legislação reguladora daparticipação financeira dos demais entes federados neste programa (CARDOSOJUNIOR; JACCOUD, 2002, p. 222). De acordo com os estudiosos, à exceção da merenda escolar, comojá foi dito, a alimentação não é tratada como direito pela Constituição de 1988. Comotem uma história recente no conjunto das políticas sociais brasileiras continuamarcada por elevada descontinuidade e fragmentação. Na década de 1990, houvemobilizações sociais resultantes do movimento Ação da Cidadania contra a fome emiséria e pela vida, protagonizados por vários setores da sociedade civil, quelevaram esta política a uma maior visibilidade. Esta política perdeu destaque nogoverno FHC, depois de ter ganhado institucionalidade durante o governo ItamarFranco, com a elaboração do Plano de Combate à Fome e à Miséria e a instalação,em 1993, do Conselho Nacional de Segurança Alimentar - CONSEA. Em 2001, foidissolvido o programa de distribuição emergencial de alimentos, que distribuiu emseu ápice em 1998, cerca de 30 milhões de cestas de alimentos para públicosdiversos em situação de risco (famílias em situação de indigência, vítimas da seca etrabalhadores rurais sem terra). Em substituição, foi instituído um programa detransferência de renda, o Bolsa Renda, objetivando atender a famílias residentes emmunicípios em estado de calamidade pública, partilhando emergencialmente a renda(CARDOSO JUNIOR; JACCOUD, 2005, p. 223). Um percentual muito reduzido do Gasto Social Federal - GSF total foidestinado ao conjunto de políticas e programas governamentais organizadas emtorno da Assistência Social e ao combate à fome. Algo como 2,4% do gasto social
  35. 35. 35federal - GSF foram destinados, na média do período de 1995-2002, ao custeio dosprogramas institucionais da Assistência Social, ao que se nota BPC, SAC, Peti eBrasil Jovem, financiados com recursos do Fundo Nacional de Assistência Social -FNAS. Já 0,8% do GSF teve como direcionamento o custeio do Merenda Escolar ede atividades voltadas à distribuição de alimentos e combate a carências.Salientando que durante a década de 1990 e até o começo do governo Lula, aspolíticas de assistência e transferências de renda mantiveram um crescimentopermanente de seus gastos. Esta trajetória não se reproduziu, todavia, nos gastoscom alimentação (CARDOSO JUNIOR; JACCOUD, 2005, p. 224).QUADRO 2 - Brasil: abrangência da intervenção social do Estado em âmbito Federalem Políticas organizadas com base na Assistência Social e Combate à PobrezaEixo Estudante Políticas de âmbito % GSF Principais programas Federal 95/02Assistência e 1. Assistência social 2,4 1.1 Atenção a PPD (RMV ecombate à BPC/LOAS)pobreza 2. alimentação e nutrição 0,8 1.2 Valorização e saúde do idoso (RMV e BPC/LOAS) 3. Ações diretas de combate 3,2 1.3 Atenção à criança (SAC/LOAS) à pobreza via transferência 1.4 Peti de renda 1.5 Agente Jovem 2.1 Merenda escolar 2.2distribuição emergencial de alimentos, assistência alimentar e combate à carências 3.1 Auxíliop Gás 3.2 Bolsa alimentação 3.3 Bolsa escola 3.4 Bolsa rendaFonte: Disoc/Ipea. Elaboração dos autores.Nota: 1º Ano de referência 2002. Inclui programas e ações sociais constitucionalizadas eeventuais. Contempla-se um percentual deveras pequeno de gastos efetivos dogoverno direcionados aos programas de natureza não contributiva, na médiadaquele período, entre os anos de 1995 a 2002, motivo pelo qual é refletido tambémna cobertura fixa dos mesmos, do modo como podemos verificar nos indicadores doquadro 3 para os anos de 2000 a 2002 (CARDOSO JUNIOR; JACCOUD, 2005, p.224).
  36. 36. 36Quadro 3 – Quantidade de famílias atendidas nos serviços, projetos eprogramas assistenciais com recursos federais – 2000-2002Ano Criança idoso Deficiente Enfrentamento PETI BPC Abrigo Sentinela Agente à pobreza jovem2000 1.620.831 290.532 128.823 36.290 394.969 1.209.927 24.154 - 39.7132001 1.608.746 301.011 120.336 473.863 749.353 1.339.119 94.563 18.310 102.3042002 1.631.162 306.703 150.302 205.816 809.228 1.614.561 24.158 17.870 69.812Fonte: MDAS. Elaboração: Disoc/IPEA O quadro 3 estipula a estabilidade do percentual de crianças de 0 a 6anos de idade atendidas pelos serviços assistenciais, a saber, creches e pré-escolas. Refere-se ao atendimento a cerca de 1,6 milhões de crianças carentes,morando em famílias com renda mensal per capita inferior a meio salário mínimo. Oquadro aponta, ainda, no indicador de cobertura para a população jovem carente de15 a 17 anos atendida pelo programa Agente Jovem, que algo como 69,8 mil jovensdesse segmento populacional foram alvo efetivo do programa em 2002 umdecréscimo não desprezível em relação ao ano anterior, o que explica airregularidade do atendimento. Segundo o IPEA, é bastante grande o índice decobertura do BPC – Benefício de Prestação Continuada para idosos. Apresentam osseguintes números: em 2002, somente 128 mil idosos de 67 anos ou mais de idadeainda possuíam uma renda per capita inferior a um quarto de salário mínimo. Oquadro 3 demonstra a progressão do benefício, tanto para idosos, como parapessoas portadoras de deficiência. Também retrata os vituperosos desafios que são colocados àpolítica de Assistência Social e às estratégias de combate à pobreza em curso nopaís (CARDOSO JUNIOR; JACCOUD, 2005, p. 225). Os programas de transferência de renda apresentam umcrescimento constante no Brasil. Entre 2001 e 2002, estiveram em operação quatrodistintos programas federais de transferências de renda, cuja cobertura pode seracompanhada no quadro 4:Quadro 4 -Programas federais de transferência de renda: 2001-2002Programas Ano de criação do Famílias beneficiadas Famílias beneficiadas programa em 2001 em 2002Auxílio Gás 2002 - 8.556.785Bolsa alimentação 2001 - 966.553Bolsa escola 2001 4.794.405 5.106.509Bolsa renda 2001 1.012.801 1.665.759Fonte: MDS, “Análise Comparativa de Programas de Proteção Social” (2004).
  37. 37. 37 O cálculo da população atendida de fato pelos programas detransferências de renda foi difícil de ser medido, de acordo com os pesquisadores,devido à possibilidade de inscrição em mais de um programa, o que hoje é bemmais difícil ocorrer, pois é utilizado um sistema de informações mais moderno eeficaz. Todavia, os dados já apresentados no quadro 1 demonstram com clareza oimpacto positivo do conjunto das políticas públicas de transferências de renda nocombate à pobreza. É pertinente atentar para o fato de que, enquanto as políticassociais não-contributivas de natureza constitucional, como a Previdência Rural e oBPC transferiram em 2002, respectivamente, R$ 16,2 e R$ 3,5 bilhões, somandoquase R$ 20 bilhões, os programas de transferências de renda (Auxílio-Gás, Bolsa-Alimentação, Bolsa-Escola e o programa de atendimento emergencial Bolsa Renda)transferiram para as famílias pobres cerca de 15% deste valor (R$ 2,5 bilhões). Nesse contexto, Cardoso Junior e Jaccoud (2005) destacam trêsfocos de tensão do eixo da Assistência Social: “a descontinuidade observada emface da política de previdência social, a importância crescente das ações detransferência de renda e a dependência da ação filantrópica”. A Assistência Socialcontinua marcada, até hoje, pela ação fragmentada das obras assistenciais, e pelaforte presença das instituições privadas acompanhadas por uma ação residual efragmentada da ação pública no que se refere à alocação de recursos, subsídios eimplementação de programas e projetos. A regulação do Estado diante da açãorealizada por instituições privadas é um aspecto central do processo de construçãoda Assistência Social como política pública, na medida em que ela depende dacapacidade de prestação de serviços, planejando seu crescimento e instituindopadrões básicos para a qualidade dos serviços prestados. A normatização dofinanciamento público indireto do qual se beneficiam as entidades assistenciais éaspecto também importante deste problema (CARDOSO JUNIOR; JACCOUD, 2005,p. 227). A pesquisa realizada por Cardoso Junior e Jaccoud (2005) concluique a organização de redes privadas de proteção social vinculadas à condição depobreza – e outras vulnerabilidades sociais específicas são de origem antiga, e suaestruturação como parte integrante de um sistema de proteção social se confundecom a própria história da filantropia no país. Mesmo quando o Estado se voltou paraa assistência social, o fez prioritariamente para apoiar o atendimento a gruposvulneráveis realizados por entidades privadas. De fato, a assistência social como
  38. 38. 38política de Estado é um componente novo no Sistema Brasileiro de Proteção Social -SBPS, resultado das mudanças instauradas pela Constituição de 1988. É a partir daLei Orgânica da Assistência Social – LOAS de 1993 que começam a se efetivardireitos no campo da assistência social, os quais são de aplicação nacional e caráteruniversal (público, gratuito, e de natureza não-contributiva). Tais direitos, porém,ainda estão restritos aos chamados Benefícios de Prestação Continuada (BPC), quese aplicam a pessoas portadoras de deficiências e idosos maiores de 65 anos deidade, desde que residentes em domicílios de renda per capita inferior a um quartode salário mínimo. A proliferação de bolsas monetárias para a populaçãoeconomicamente ativa abaixo de certa linha de pobreza é um benefício de origemainda mais recente, de aplicação focalizada, que se explica e se estrutura a partir deuma política de governo, tendo por substrato a condição de pobreza ouvulnerabilidade social dos beneficiários. Sua natureza ainda é temporária e instável,e não representa um direito à proteção advinda de uma política nacional deassistência social. Os beneficiários destes programas, antes de cidadãos em sentidolaico, são seus clientes preferenciais. Há, portanto, uma diferença de status entre opúblico-alvo das políticas e programas de assistência social, tais como montadas edirigidas atualmente no SBPS. Este hibridismo é marca distintiva do estágio atual dematuração do eixo de políticas de assistência social, segurança alimentar e combateà pobreza no país, conclui os pesquisadores (CARDOSO JUNIOR; JACCOUD,2005, p. 229). O mesmo órgão, IPEA, apresenta outra pesquisa sobre o gastosocial federal – GSF do governo FHC, ao que se julgou importante para estetrabalho, como se trata de uma análise mais macro, o enfoque recai novamente paraa área da Assistência Social, que é objeto do trabalho, para posterior comparaçãocom o próximo governo, como segue: De acordo com Cardoso Junior e Castro (2005), o período FernandoHenrique Cardoso - FHC “caracterizou-se, sobretudo pela intenção de conciliarobjetivos macroeconômicos da estabilização com as metas de reformas, voltadaspara a melhoria da eficiência das políticas públicas”. Os problemas de agravamentoda crise fiscal do Estado, que assolou todo o mundo na década de 1990, foraminterpretados como que causados por gastos públicos sociais de grande relevância,geridos de forma exagerada no uso dos recursos. Várias reformas para as políticassociais foram concebidas e algumas delas realmente implementadas (CARDOSOJUNIOR; CASTRO, 2005, p. 269).
  39. 39. 39 De acordo com Cardoso Junior e Castro apud Draibe (2001), “para acorreção de rumos previu-se avançar nos processos de descentralização,focalização e estabelecimento de parcerias com o setor privado, lucrativo ou não”.Os autores colocam que no propósito do governo, o principal objetivo para a defesada descentralização era que a eliminação de atividades-meio resultaria em umamaior efetividade das políticas, pois transferia para a própria gestão municipal aresponsabilidade pelo estabelecimento das prioridades a serem atendidas. Asdestinações dos recursos teriam um melhor acompanhamento e fiscalização,tornando o processo mais transparente. A tão falada flexibilização se daria pelaabertura de setores para investimentos privados (privatizações) e peloestabelecimento de parcerias com iniciativas da sociedade civil (terceiro setor).Defendendo a idéia de que o serviço público não precisa ser confundido com oserviço estatal, visava como estratégia oferecer uma melhor qualidade dos serviçose uma melhor gestão dos recursos públicos responsabilizando também o cidadãonos processos de gestão das políticas, assim como sua vigilância (CARDOSOJUNIOR; CASTRO, 2005, p. 270). Como uma forma de incluir os mais pobres, os excluídos do processoprodutivo, no foco de ação das políticas públicas, utilizou-se a focalização,instituindo critérios para a seleção de um programa, entre aqueles que maisprecisassem. A focalização era vista como uma estratégia para fazer com que osrecursos chegassem aos mais necessitados, e não redução dos serviços sociaisbásicos. Em sua campanha para as eleições presidenciais de 1994, o entãocandidato Fernando Henrique Cardoso dizia que “o Brasil não era um paíssubdesenvolvido, mas um país injusto” e assim propôs aquelas cinco áreas deatuação, já tratadas neste trabalho. Sua expectativa era a de que, a partir do duploesforço de manter a estabilidade econômica conquistada no Governo Itamar eprosseguir com o processo de privatizações e abertura para o mercado externo,novas estratégias seriam estabelecidas com um desenvolvimento que mudariam operfil da economia e da sociedade brasileira no tempo de uma geração. De acordocom os pesquisadores, para a reeleição o presidente reafirmou os mesmosprincípios, apresentando o programa Avança Brasil como uma nova aposta no rumode desenvolvimento já traçado, podendo ser observado pelos principais objetivosdeclarados durante a campanha presidencial para o segundo mandato: consolidar aestabilidade econômica; promover o crescimento econômico sustentado e a geração
  40. 40. 40de empregos e oportunidades de renda; combater a fome, a pobreza, a exclusão emelhorar a distribuição de renda; consolidar e aprofundar a democracia e promoveros direitos humanos. O projeto principal permanecia buscar a justiça social por meiodo slogan “a inclusão dos excluídos” (CARDOSO JUNIOR; CASTRO, 2005, p. 270). CARDOSO JUNIOR E CASTRO (2005, p. 272) reiteram que o“primeiro mandato corresponde à implementação do Plano Real e vai até o momentoda sua crise ao longo do ano de 1998”. Reforçam que a etapa seguinte correspondeao período de administração da crise e que estes momentos significam posturasmacroeconômicas distintas e correspondentes políticas públicas e quando se tratado gasto social federal, também são períodos diferentes. No início do governoFernando Henrique, em 1995, houve uma recuperação do crescimento econômico,um aumento do consumo logo após a estabilização e aumento da renda,principalmente nos setores informais. Porém, esses fenômenos aconteceram devidoà estabilização monetária, da política de liberalização comercial e financeira, dasrenegociações da dívida externa e começo das privatizações das empresas estatais,ao que também ajudou na sua eleição. Para os pesquisadores, devido à influência desses movimentos, ogasto social do governo federal cresce consideravelmente até 1998, como é possívelverificar nos dados da tabela 1 e do gráfico 1. A seguir permite-se umademonstração desse movimento de forma mais visível, e da distinção entre oprimeiro e o segundo mandatos de governo. No primeiro, observa-se umcrescimento real dos gastos sociais do governo federal, correspondente a cerca de5% a.a., o que permitiu que ele atingisse no ano de 1998 um percentual quase 22%maior do verificado em 1995. O movimento significou também uma maiorrepresentação do gasto social na relação com o PIB, que aumentou de 12% paracerca de 13% (CARDOSO JUNIOR; CASTRO, 2005, p. 272).
  41. 41. 41 CARDOSO JUNIOR E CASTRO (2005, p. 273) fazem uma breveanálise econômica do período, lembrando que a partir do final de 1997, um novorisco de colapso do balanço de pagamentos, somado à instabilidade econômicamundial gerada pelas crises do leste asiático e da Rússia, em 1998, levou o governo
  42. 42. 42a adotar uma série de medidas na política econômica que tiveram conseqüênciascomo a redução no ritmo de crescimento do PIB e aumento da taxa de desemprego.Em 1998, o gasto social federal - GSF cresceu devido à antecipação dasaposentadorias que continuou e paralelamente também cresciam os gastos comseguro desemprego. Depois há uma queda nesse crescimento dos gastos, diante deuma reorientação da política econômica e social, com decrescimento real dessesgastos sociais do governo federal, em cerca de 4% só em 1999. Sua trajetória apartir daí se dá de forma lenta e em seu último ano de governo, obtém o mesmovalor de 1998, não avançando neste investimento. A análise do GSF em termos globais é interessante para mostrar aevolução das despesas de cunho social e sua relação com o total dos gastospúblicos federais e com alguns agregados econômicos, como foi tratadoanteriormente. Os autores tomam o cuidado de afirmar que conceito de gasto socialfederal per capita é o resultado da divisão do GSF pela população total do país, enão pelo número de beneficiários de cada ação social, como talvez, em suasopiniões, fosse mais interessante e apropriado. Sua intenção é apenas apresentarum indicador global, e não um parâmetro para indicar prioridades ou diretrizes,imputações de custos ou análise de eficiência do gasto social (CARDOSO JUNIOR;CASTRO, 2005, p. 273). A tabela 2 e o gráfico 2 mostram os valores do GSF, da populaçãoresidente no país e do gasto social federal per capita entre os anos de 1995 a 2002.Após o início efetivo do Real, o GSF per capita apresentou seu maior crescimentoanual entre 1996 e 1997; em 1998 chegou ao mais alto valor do período, cerca deR$ 1.325,00. A partir de então, os dados mostram que o GSF per capita se retrai –aproximadamente 5,0% – e permanece em torno de R$ 1.255,00. Assim, tomando operíodo 1995-2002 como um todo, o GSF per capita apresenta um crescimento decerca de 11%, menor que o crescimento do GSF em termos absolutos, que foi de21% (CARDOSO JUNIOR; CASTRO, 2005, p. 273).
  43. 43. 43

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