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Elementos para el debate sobre una nueva reforma                     pensional en Colombia                                ...
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1. SITUACIÓN ACTUAL DEL SISTEMA PENSIONAL COLOMBIANODesde su creación hace más de 50 años, el sistema pensional colombiano...
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mínimos. Si ella, o él, vive 16 años después de pensionarse, el sistema le garantiza 192mesadas equivalentes a un SML. Sum...
2. ¿CÓMO SE LLEGÓ A LA SITUACIÓN ACTUAL?La realidad a la cual se encuentra abocada la sociedad colombiana por el desajuste...
un déficit financiado con deuda, la cual hace parte del gran hueco fiscal que hoyenfrenta el país.En ese sentido, se acudi...
GRÁFICO 2 COTIZACION EFECTIVA Y PROGRAMADA -                                                ISS               20          ...
establecido para cuando se llegue a la edad de jubilación. En este caso, el Gobiernodeberá subsidiar hasta un 35% de la pe...
C U A D R O 1 O R IG E N D E A F IL IA C IO N A L A S A F P s . D IC IE M B R E D E 2 0 0 0                               ...
GRÁFICO 3 INDICADORES DEMOGRAFICOS DE AMERICA                                                           LATINA            ...
Esa situación, junto con la migración hacia las AFPs, ha hecho que los afiliados al ISScada vez sean menos con respecto al...
2.6   Regímenes especialesPor el hecho de haber dejado excluidos de la reforma a los miembros de las fuerzasmilitares y la...
2.8     CuantificaciónEstos factores son una razón fundamental para que el balance contable de la Naciónsea insostenible a...
Los requerimientos para financiar el déficit harán que el Gobierno recurra, tarde otemprano, al mercado interno en búsqued...
A pesar de la reducción del déficit del Gobierno Central y del SPNF en el período devigencia del Acuerdo con el FMI, el dé...
GRÁFICO 5 EFECTOS FISCALES DE LA REFORMA PENSIONAL                                                                        ...
GRÁFICO 6. DÉFICIT OPERACIONAL NO FINANCIADO DEL SISTEMA PENSIONAL (% DEL PIB)                                            ...
la responsabilidad de cerrar el hueco pensional. En segundo lugar, se explora elaumento en las cotizaciones como fuente ún...
GRÁFICO 8. FINANCIACIÓN CON EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO, IVA                                                            ...
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  1. 1. República de Colombia Departamento Nacional de Planeación Dirección de Estudios Económicos ARCHIVOS DE ECONOMÍA Elementos para el debate sobre una nueva reforma pensional en Colombia Juan Carlos ECHEVERRY GARZON Andrés ESCOBAR ARANGO César MERCHAN HERNANDEZ Gabriel PIRAQUIVE GALEANO Mauricio SANTA MARIA SALAMANCADocumento 15611 de Septiembre de 2001La serie ARCHIVOS DE ECONOMIA es un medio de la Dirección de Estudios Económicos, no es un órganooficial del Departamento Nacional de Planeación. Sus documentos son de carácter provisional, deresponsabilidad exclusiva de sus autores y sus contenidos no comprometen a la institución.
  2. 2. Elementos para el debate sobre una nueva reforma pensional en Colombia Juan Carlos ECHEVERRY GARZON Andrés ESCOBAR ARANGO César MERCHAN HERNANDEZ Gabriel PIRAQUIVE GALEANO 1 Mauricio SANTA MARIA SALAMANCA ResumenEste trabajo muestra la trayectoria del sistema pensional colombiano en las últimas décadas.Revela el creciente déficit fiscal generado por los pagos de pensiones y su evolución previsibledurante los próximos cincuenta años en ausencia de una reforma. Explora las causas queocasionaron esta situación y las inequidades del sistema. Expone diversas alternativas que sepueden contemplar para cubrir este pasivo, entre ellas modificar los parámetros fundamentalesdel sistema pensional, utilizar recursos del petróleo y, durante las próximas décadas, aumentosde impuestos o inversiones convenidas con los fondos privados de pensiones. Enumera loselementos que deben tenerse en cuenta en el diseño del ajuste a un sistema pensional. Señalaalgunas experiencias internacionales con diferentes tipos de reformas hechas recientemente y suscausas. Se concluye que el ajuste al sistema pensional colombiano es inaplazable,principalmente por el potencial desequilibrio fiscal que puede generar el régimen de primamedia administrado por el Instituto de Seguros Sociales y la garantía de pensión mínima en lossistemas de capitalización individual y prima media. Finalmente, se muestra que es necesariauna combinación de alternativas que contribuyan a la financiación balanceada del pasivopensional colombiano.Clasificación JEL: D63, H24, H55, J32Palabras clave: Pensiones, Seguridad Social, Equidad, Subsidios1 Los autores son funcionaros del Departamento Nacional de Planeación.
  3. 3. CONTENIDO1. SITUACIÓN ACTUAL DEL SISTEMA PENSIONAL COLOMBIANO ..................... 42. ¿CÓMO SE LLEGÓ A LA SITUACIÓN ACTUAL? ............................................... 11 2.1 CONTRATOS DESCENTRALIZADOS SIN FONDEO EN EL TIEMPO .................................... 11 2.2 INCUMPLIMIENTO EN EL PAGO Y AJUSTE DE COTIZACIONES ........................................ 12 2.3 MAYORES OBLIGACIONES CON LEY 100 DE 1993..................................................... 13 2.4 CAMBIOS DEMOGRÁFICOS ...................................................................................... 15 2.5 RECESIÓN ECONÓMICA .......................................................................................... 17 2.6 REGÍMENES ESPECIALES ........................................................................................ 18 2.7 INEQUIDAD ............................................................................................................ 18 2.8 CUANTIFICACIÓN ................................................................................................... 193. SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS PÚBLICAS............................................. 20 3.1 COSTO DE APLAZAR LA REFORMA PENSIONAL........................................................... 23 3.2 ALTERNATIVAS PARA FINANCIAR EL PASIVO PENSIONAL Y PERMITIR LA SOSTENIBILIDAD FISCAL EN EL MEDIANO PLAZO ........................................................................................ 274. ¿QUÉ HA PASADO EN OTROS PAÍSES? ........................................................... 29 4.1 ALGUNOS HECHOS ................................................................................................ 29 4.2 SOLUCIONES ......................................................................................................... 315. CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DE UNA REFORMA PENSIONAL............. 366. CONCLUSIONES .................................................................................................. 39ANEXO 1....................................................................................................................... 43ANEXO 2....................................................................................................................... 44ANEXO 3....................................................................................................................... 45 LISTA DE GRÁFICOSGRÁFICO 1. PAGO DE PENSIONES (% DEL PIB) Y PENSIONADOS . .........................................8GRÁFICO 2. COTIZACIÓN EFECTIVA Y PROGRAMADA - ISS...................................................13GRÁFICO 3. INDICADORES DEMOGRÁFICOS DE AMÉRICA LATINA...........................................16GRÁFICO 4. CAMBIO EN LA COMPOSICIÓN DEMOGRÁFICA - COLOMBIA..................................16GRÁFICO 5. DÉFICIT OPERACIONAL DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO – SPNF (% DEL PIB)..................................................................................21GRÁFICO 6. EFECTOS FISCALES DE LA REFORMA PENSIONAL...............................................22GRÁFICO 7. EFECTO DE POSTERGAR LA REFORMA PENSIONAL.............................................23 2
  4. 4. GRÁFICO 8. FINANCIACIÓN CON EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO, IVA.............................24GRÁFICO 9 A ISS................................................................................................................25GRÁFICO 9 B CAJAS PÚBLICAS...........................................................................................25GRÁFICO 9 C. MAGISTERIO.................................................................................................26 LISTA DE CUADROSCUADRO 1. ORIGEN DE AFILIACIÓN A LAS AFPS. DICIEMBRE DE 2000.................................15CUADRO 2. AFILIADOS EN EL RÉGIMEN DUAL.....................................................................17CUADRO 3. BALANCE DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO –SPNF (% DEL PIB).............19CUADRO 4. GASTO EN PENSIONES EN AMÉRICA LATINA (% DEL PIB)..................................29CUADRO 5. SISTEMA PENSIONAL DE URUGUAY. RELACIÓN ACTIVO/PASIVO.........................29CUADRO 6. VARIACIÓN DEL INDICE DE PRECIOS AL CONSUMIDOR (IPC)..............................31CUADRO 7. VARIACIÓN DEL SALARIO MÍNIMO REAL............................................................31 LISTA DE RECUADROSRECUADRO 1 ¿QUÉ ES UN SISTEMA PENSIONAL?................................................................4RECUADRO 1A OTRA MANERA DE VER UN SISTEMA PENSIONAL............................................7RECUADRO 2. LA GARANTÍA DE PENSIÓN MÍNIMA. ¿QUÉ ES Y CUÁLES SON SUS IMPLICACIONES?...................................................................................9RECUADRO 3. LA NECESIDAD DE REFORMAR EL SISTEMA PENSIONAL EUROPEO..................33 3
  5. 5. 1. SITUACIÓN ACTUAL DEL SISTEMA PENSIONAL COLOMBIANODesde su creación hace más de 50 años, el sistema pensional colombiano ha sidoobjeto de varias transformaciones. Sin embargo, estos cambios sucesivos no hanresultado en un conjunto eficiente de mecanismos que recaude y administrecotizaciones y, por otro lado, pague las pensiones de los colombianos. El deficientediseño2 y la pobre administración del sistema pensional del país han resultado en unesquema de baja cobertura, el cual no obstante ejerce cada vez mayor presión sobrelas finanzas públicas.En 1993 se dieron los primeros pasos importantes para solucionar este grave problema,mediante la promulgación de la Ley 100 de ese mismo año. Con ella se terminó elmonopolio del sistema de prima media y se abrió un necesario espacio para que iniciarasu operación un sistema paralelo de capitalización individual. La creación de esta nuevamodalidad de manejo de recursos y de pago de pensiones, constituyó el primer avancehacia un sistema pensional donde los recursos son mejor administrados y ladependencia fiscal del sistema se reduce, en la medida en que los beneficios están másrelacionados con los requisitos.Recuadro 1: ¿Qué es un sistema pensional?Un sistema pensional es un arreglo institucional que ofrece la posibilidad de ahorrardurante la vida laboral con el fin de recibir un flujo de recursos para cubrir algunacontingencia: invalidez, vejez, etc. La configuración de cualquier sistema pensional estádeterminada por una serie de características, las cuales se pueden clasificar en trescomponentes: flujo de fondos, parámetros básicos y esquema de administración. Desdeel punto de vista conceptual, es importante hacer esta distinción, ya que los diversosproblemas de los sistemas pensionales a nivel mundial obedecen a fallas de diseño obien a fallas de gestión de alguno de estos tres componentes. El flujo de fondos de unsistema pensional, correspondiente al primer componente, el cual resume de formaadecuada este tipo de arreglo institucional, puede describirse gráficamente de lasiguiente manera:2 El único sistema con un diseño inicial técnicamente adecuado fue el del Instituto de Seguros Sociales,sin embargo su mala administración y los cambios legales posteriores no le permitieron acumular losrecursos suficientes para responder en un futuro cercano por todas sus obligaciones. 4
  6. 6. Diagrama del Flujo de Fondos de un Sistema Pensional Empleados Empleadores Cotizaciones Inversiones Independientes Gastos Administrativos PensionesEs necesario hacer una serie de consideraciones sobre el arreglo institucional descritoen el diagrama anterior. En primer lugar, los trabajadores independientes deben hacerun esfuerzo de ahorro mayor al de los empleados para acceder a una pensiónequivalente, ya que no cuentan con el aporte complementario de los empleadores. Ensegundo lugar, las cotizaciones recibidas por el sistema son invertidas en un portafolio,cuyo rendimiento determina de manera importante el monto de pensión que se puedepagar. Una deficiente administración de este portafolio atenta directamente contra elbienestar futuro del afiliado, cuando llegue el momento de recibir su pensión.Finalmente, del diagrama se desprende que el monto total de cotizaciones recibidas, ysus rendimientos derivados del portafolio de inversiones, no sólo sirve para pagarpensiones. También debe cubrir los gastos administrativos de la entidad que maneja losrecursos de cotizantes y pensionados. Por lo tanto, una entidad ineficiente con altoscostos administrativos, reduce la mesada pensional de sus afiliados.El segundo componente, los parámetros básicos del sistema, define tanto los requisitosque deben cumplirse para acceder a una pensión, como su monto. Dichos parámetrosconstituyen la columna vertebral de un sistema pensional. En efecto, si los parámetrosbásicos no se definen correctamente, el resultado es un sistema insostenible, incluso sila administración del portafolio y los gastos de administración se hacen de la maneramás eficiente posible.Si se quiere acceder a una pensión de vejez o invalidez, todo sistema debe definir,como mínimo, el monto de los aportes o ahorros que debe hacer el afiliado; el tiempodurante el cual debe llevar a cabo dichas cotizaciones; la edad mínima para obtener lapensión y, finalmente, el monto de la pensión. Dicho de otra forma, los parámetrosbásicos de cualquier sistema pensional son: tasa de cotización, tiempo de cotización(generalmente expresado en semanas), edad de pensión y tasa de reemplazo o montode pensión. En la sección 4 de este documento se describen en detalle las restriccionesbajo las cuales se debe definir el conjunto de parámetros básicos. 5
  7. 7. El tercer componente de un sistema pensional es el esquema de administración de losrecursos. Es útil definir dos tipos o extremos, ya que la mayoría de los sistemaspensionales vigentes en el mundo son administrados bajo alguna combinación de estosdos. El primero corresponde a un sistema en donde las cotizaciones de todos losafiliados van a una bolsa común, de la cual, una vez incluidos los rendimientos delportafolio de inversiones y descontados los gastos administrativos, se pagan laspensiones. Este esquema se conoce como régimen de prima media. La primeracaracterística fundamental de este esquema es que, una vez se cumplen una serie derequisitos, los beneficios otorgados al pensionado son fijos. Por esta razón, al sistemade prima media también se le conoce como de prestación o beneficio definido. Lasegunda característica fundamental de este esquema es que las pensiones pagadas enun momento dado, las cuales reducen la bolsa común, se financian con los recursosque a la misma bolsa estén aportando los empleados o independientes activos. Dadosunos parámetros básicos como los mencionados anteriormente, una rentabilidad delportafolio de inversiones y una estructura de gastos administrativos, es razonablepensar que la sostenibilidad de un sistema de prima media, con los jóvenes pagandolas pensiones de los viejos, depende de la estructura de la población por edades. Enefecto, hay una edad promedio de la población a partir de la cual no es sostenible elsistema de prima media, ya que el monto de pensiones pagado drena la bolsa comúnmás rápido de lo que se llena por aportes de cotizantes activos.En segundo extremo corresponde a un sistema en donde las cotizaciones de losafiliados se manejan en cuentas independientes. Este sistema se conoce como deahorro o capitalización individual. El rendimiento de los aportes propios va a una cuentapersonal, de forma tal que los aportes propios y sus rendimientos asociadosconstituyen, en principio, el único capital disponible para pagar la pensión de cadaafiliado. Por lo tanto, la pensión de cada individuo ha sido financiada por él o elladurante su vida laboral. Por otra parte, el monto de pensión recibido no corresponde aun monto fijo, como en el sistema de prima media, sino que depende del monto y larentabilidad que hayan tenido los aportes del individuo durante su vida laboral. Por estarazón, el esquema de capitalización individual también se califica como de contribucióndefinida (se conocen los aportes pero no el monto de la pensión que se va a percibir enel futuro).Sin embargo la reforma de 1993 no fue lo suficientemente profunda y se crearonnuevos compromisos. El problema del pasivo acumulado durante los últimos 50 años nopodía ser totalmente solucionado con la creación de los fondos privados de pensiones.Una serie de factores que aún persiste tampoco ayudó a reducir ese pasivo: el“desgreño” y los altos costos administrativos, la corrupción, la multiplicidad deesquemas públicos para atender los pagos pensionales, los imposibles privilegios dealgunos grupos. Y, más importante aún para el futuro de la seguridad social enpensiones, los defectos del sistema de prima media, que lo hicieron inviableprácticamente desde su creación hace varias décadas, no fueron debidamenteajustados en la Ley 100/93. También se creó una responsabilidad adicional, la garantía 6
  8. 8. de pensión mínima, y se efectuó el sinceramiento de la deuda pensional pública y lacorrespondiente a los aportes que había dejado de hacer el Estado como patrono3.Recuadro 1a. Otra manera de ver un sistema pensionalUna forma sencilla de comprender un típico sistema pensional es analizarlo desde lasperspectivas demográfica y temporal, y desde los requisitos y beneficios de acuerdocon los niveles salariales, como se muestra en el diagrama adjunto. La dinámicademográfica define el número de cotizantes, el cual incide en la cantidad depensionados a futuro, de acuerdo con las condiciones del mercado laboral (empleo,desempleo, informalidad). Una vez definidas las personas en el sistema, importa elpapel que desempeñan, bien sea como cotizantes o pensionados, y el tiempo duranteel cual permanecen en dichos roles. El periodo de disfrute de la pensión deberá estaren concordancia con el período de cotización o afiliación. En la medida que unapersona permanezca más tiempo cotizando podría tener derecho a un mayor periodopara gozar de su mesada.Diagrama de un sistema pensional simplificado PERSONAS N A C IM IE N T O S E M P L E O S C O T IZ A N T E S P E N S IO N A D O S TIEMPOS C U Á N T O T IE M P O C U Á N T O T IE M P O C O T IZ A N R E C IB E N P E N S IÓ N S O B R E Q U É S O B R E Q U É S A L A R IO S E S A L A R IO C O T IZ A N C O M P U T A E L % D E SALARIOS P E N S IO N Q U É % D E E S E Q U É % D E E S E S A L A R IO S A L A R IOSin embargo, esos periodos pueden alterarse si las condiciones y los requisitos lopermiten. Entre más altos sean los porcentajes de cotización, el período de cotizaciónpodría disminuir o el de disfrute de la pensión podría aumentar, porque se aprovisionanlos recursos suficientes durante períodos más breves. Igual sucedería si el empleadoaumenta su base salarial. Algo similar podría ser financiable si se acepta un menorporcentaje, con respecto al salario de liquidación, como pensión.El pago de pensiones a cargo de la Nación aumentó de manera dramática durante ladécada de los noventa. Tal como se muestra en el gráfico 1, los pagos por esteconcepto pasaron de 0.8% del PIB en 1990 a 2.3% del PIB en 2000: en sólo 10 años se3 Esta deuda tomará la forma de una emisión de bonos a favor del Instituto de Seguros Sociales y de lasAdministradoras de Fondos de Pensiones. 7
  9. 9. han multiplicado tres veces. Es importante anotar que este fenómeno no guardarelación con la captura de afiliados por parte de los fondos privados. El crecimiento delpago de mesadas pensionales revela una tendencia explosiva explicada por lasfalencias del régimen pensional, y de aquellas derivadas de la reforma de 1993expuestas en el párrafo anterior. GRÁFICO 1 PAGO DE PENSIONES (% PIB) Y PENSIONADOS* 2.5 450,000 400,000 2.0 350,000 Pensionados 300,000 % del PIB 1.5 PAGOS 250,000 200,000 1.0 150,000 PENSIONADOS 0.5 100,000 50,000 0.0 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 * Se refiere a los pagos y al número de pensionados a cargo del Gobierno Central Fuente: Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de PresupuestoLos cálculos realizados por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) muestranque esta alarmante tendencia continuará hasta el año 2020. En valor presente neto,para el período 2000-2050, el pasivo pensional a cargo de la Nación asciende a 192%del PIB. En el año 2000, de acuerdo con el modelo desarrollado en el DNP (Parra,2001), el número de pensionados en el Instituto de Seguros Sociales y en las CajasPúblicas asciende a cerca de 900.000 personas. Se estima que este número no cesaráde crecer hasta sobrepasar 1’700.000 pensionados en el año 2030. En estascondiciones, una reforma pensional profunda es necesaria e inaplazable.Por su parte, el régimen de capitalización individual participa con un 46% del total deafiliados. Muchos de ellos (43%) provienen del ISS, evidenciando un insignificanteaumento en la cobertura total del sistema. El desempeño de este régimen en el futurodependerá crucialmente de la rentabilidad de sus reservas. Al acercarse a sus edadesde jubilación, los afiliados podrían trasladarse al ISS para lograr mejores mesadaspensionales si la tasa de interés ha resultado muy baja y no ha colmado susexpectativas (altas pensiones a edades tempranas). Ante esta situación, podríapresentarse una eventual caída en el número de afiliados a los fondos de pensiones.Bajo este régimen también se genera un pasivo a cargo de la Nación por efecto de lagarantía de pensión mínima (ver recuadro 2).Pero, más allá del problema de atender oportunamente la totalidad del pago depensiones en el futuro, ya sea en el ISS, las cajas públicas o los fondos privados, elpaís se enfrentaría a un colapso de las finanzas públicas, que conduciría a un desplome 8
  10. 10. de la economía y del bienestar de todos sus habitantes, dentro de los cuales se cuentanlos pensionados. Basta mencionar que en 1999, cuando el déficit fiscal alcanzó 6% delPIB y el pago de pensiones explicaba la tercera parte de ese monto (2% del PIB), elgobierno se vio obligado a entrar en un acuerdo de ajuste fiscal el cual obtuvo laverificación del Fondo Monetario Internacional (FMI).De no llevarse a cabo la reforma pensional, el déficit por pensiones a cargo de laNación se mantendría por encima del 5% del PIB en los próximos 15 años. En esteescenario, el gobierno se vería obligado a generar un superávit en otras cuentas parahacer sostenible el balance fiscal, al punto de abstenerse de la prestación de losservicios de educación, salud, justicia y seguridad, exigidos por la Constitución y la leyen condiciones de cobertura y de calidad aceptables.Recuadro 2: La garantía de pensión mínima. ¿Qué es y cuáles son susimplicaciones?Se entiende por garantía de pensión mínima (GPM) la obligación del Estadocolombiano, a través del Gobierno Nacional, de asegurarle a todos los afiliados alsistema pensional, una mesada que no puede ser inferior al salario mínimo legal vigente(SML). Esta garantía se reglamenta en los artículos 65, 71, 75, 83 y 84 de la Ley 100 de1993 y opera tanto en el sistema de prima media como en el de ahorro individual. Paraacceder a ella deben cumplirse ciertos requisitos relacionados con la edad de jubilación(57 años para mujeres y 62 para hombres en las AFPs, 55 y 60 en el ISS), y con eltiempo de cotización (1.150 semanas en las AFPs y 1.000 semanas en el ISS).Al tener en cuenta que en el sistema de ahorro individual las mesadas de cada una delas personas afiliadas están debidamente financiadas por el ahorro acumulado duranteel ciclo laboral, la pregunta que surge al pensar en la garantía de pensión mínima es sipara todos los individuos es suficiente ese ahorro para financiar una mesadaequivalente a un salario mínimo durante el tiempo que les queda de vida al momento depensionarse. Si la respuesta a esta pregunta es negativa, encontramos que la GPM seconstituye en una presión adicional sobre el presupuesto nacional, para la cual esindispensable conseguir financiación. Este punto es muy importante cuando se piensaque los sistemas de ahorro individual fueron diseñados precisamente para evitarpresiones sobre las finanzas públicas de la Nación por parte del pago de pensiones. Esimportante recordar que la GPM también crea una necesidad de financiación cuando seaplica en el sistema de prima media o beneficio definido. Acá, sin embargo, se recalcala aplicación de la GPM en el sistema de ahorro individual.La respuesta a la pregunta planteada arriba se ilustrará con un ejemplo que, aunquesencillo, demostrará la inevitable respuesta negativa a ese interrogante. El ejemploempieza con un individuo que cotiza el 13.5% de su salario (la cotización la hacen elempleador y el empleado según lo establece la Ley) a un fondo de pensiones, las 1.150semanas exigidas (22.1 años). Este individuo percibe durante los 22.1 años de vidalaboral un salario igual al mínimo legal. Al término de este período y, asumiendo unrendimiento financiero de 6% real al año, la persona logra ahorrar 74.8 salarios 9
  11. 11. mínimos. Si ella, o él, vive 16 años después de pensionarse, el sistema le garantiza 192mesadas equivalentes a un SML. Sumando los rendimientos financieros que seobtienen durante el período de disfrute de las pensiones (aproximadamente 20 SMLadicionales), provenientes del ahorro acumulado durante el ciclo laboral (los 74.8 SML),se encuentra que la persona contaría con 95 SML para el pago de sus pensiones, quecomo dijimos ascendería a 192 SML. Es decir, esta persona le crearía un déficit de 97SML al sistema de ahorro individual, que sería asumido por el presupuesto nacional. Enla actualidad, este déficit ascendería a cerca de $27.7 millones por persona (estapersona gana exactamente un salario mínimo). Es decir, con rendimientos financierosdel 6% y con el número y la estructura actual de los afiliados al régimen de ahorroindividual, se estima que el pasivo acumulado por la GPM podría ascender, en valorpresente neto, a $7 billones de pesos para el período 2001-2050Para entender la dimensión del problema, en la sección 2 se describen los principalesaspectos que han minado la viabilidad del sistema pensional. La sección 3 analiza elimpacto de la deuda pensional sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas y ofrecealgunas alternativas para su financiación, como el aumento de impuestos generales. Laopción de reforma pensional es tratada en detalle en la sección 4. Para contextualizar lasituación con experiencias a nivel internacional, la quinta sección describe losacontecimientos en otros países y algunas de las estrategias para enfrentarlo. Porúltimo se presentan las conclusiones. 10
  12. 12. 2. ¿CÓMO SE LLEGÓ A LA SITUACIÓN ACTUAL?La realidad a la cual se encuentra abocada la sociedad colombiana por el desajustepensional se gestó desde los propios inicios del sistema. La concurrencia de variosaspectos nocivos de origen diverso y la falta de acciones oportunas para su corrección,minaron las bases del sistema. A continuación se describen algunos de los másimportantes aspectos que contribuyeron a que el sistema pensional llegara a su estadoactual.2.1 Contratos descentralizados sin fondeo en el tiempoLa conformación del actual sistema pensional se dio de una forma gradual yfragmentada, como resultado de la presión de los grupos ocupacionales con mayorpoder gremial y político (ver anexo 1). En 1946, con la creación de la Caja Nacional dePrevisión (CAJANAL) y el mandato de instaurar entes similares en los niveles locales,los empleados públicos empezaron a consolidarse como los primeros grupos deafiliados de la seguridad social en pensiones. A partir de ese año se crearon otrasCAJAS para atender grupos específicos del sector público (superintendencia bancaria yde sociedades, notariado y registro, procuraduría, contraloría y congresistas, entreotros).Sólo hasta 1967 los empleados del sector privado tuvieron la opción de acceder de unaforma sistemática y bien reglamentada a los beneficios pensionales, al hacer obligatoriasu afiliación al Instituto de Seguros Sociales (ISS), entidad encargada de administrar lasreservas bajo el esquema de prima media escalonada. Antes de este año, existía laobligación de los patronos de consolidar las reservas para pagos de pensiones,situación que sólo se cumplió parcialmente en ciertas empresas de gran tamaño, comoalgunas del sector textil.Estos subsistemas descentralizados proliferaron en un contexto de crecimientoeconómico favorable y fuerte intervención estatal, propiciando el diseño de esquemasfinancieros con amplios beneficios y con poca consideración sobre su fondeo. Quienescrearon estos sistemas no los sujetaron a satisfacer una restricción presupuestalintertemporal. Es decir, no contemplaron como se iban a fondear en cada momento deltiempo los pagos que se estaban contratando. En Cajanal y en muchas otras entidades,las mesadas (que representaban el 75% del último salario) eran financiadas con aportesde la Nación, sin existir ningún principio de reserva pensional. Esta situación resultó en 11
  13. 13. un déficit financiado con deuda, la cual hace parte del gran hueco fiscal que hoyenfrenta el país.En ese sentido, se acudió a la solidaridad intergeneracional, cuya implementaciónresulta viable políticamente cuando quienes van a pagar las pensiones futuras, ya sea através de mayores cotizaciones o impuestos, no están presentes a la hora de tomar ladecisión. El pasivo acumulado y no fondeado es la aproximación a la postergaciónintergeneracional que operó en las últimas décadas.Aún después de 1993 (cuando se expidió la Ley 100), el sistema sigue fragmentado.Subsisten 15 cajas y fondos públicos de pensiones del orden nacional que, por suinsolvencia (déficit corriente de 1.7% del PIB y pasivo pensional en valor presente netode 58% del PIB para el período 2000-2050), ya debían haberse liquidado como loestableció la Ley 100 de 19934 (Acosta y Ayala, 1998).A nivel territorial existe una gran cantidad de cajas, fondos y oficinas pagadoras, de lascuales sólo el Fondo Pensional de Antioquia ha reportado ser solvente. Sobre lospasivos de estos entes hay información deficiente. Para enfrentar la situación de estesector, el Gobierno Nacional creó en 1999 el Fondo Nacional de Pensiones de lasEntidades Territoriales (Fonpet), encargado de administrar los recursos que lasentidades territoriales deben reservar para pagar las mesadas corrientes y respaldar elpasivo pensional, que asciende en valor presente a cerca de 15% del PIB durante lospróximos 50 años.2.2 Incumplimiento en el pago y ajuste de cotizacionesAunque el Decreto 3041 de 1966 estableció un régimen financiero de Prima MediaEscalonada con aportes tripartitos (Estado, patrón y afiliado), ninguna de estas doscaracterísticas (escalonamiento y aportes tripartitos) se cumplió en el ISS. En efecto, sehabía programado que entre 1967 y 1971 la tasa de cotización sería de 6% y en losquinquenios siguientes aumentaría tres puntos, para llegar a una tarifa permanente de22% en 1992 (gráfico 2). Pero en la realidad la tasa efectiva fue de 4.5% hasta 1985 yde 6.5% hasta 1993, por efecto de la eliminación legal de los aportes del Estado, elincumplimiento de los incrementos planeados y la evasión por parte de muchosempleadores (Ayala, 1992; Rodríguez, 1992).4 Esa Ley estableció que el Fondo de Pensiones Públicas (FOPEP) “sustituirá a CAJANAL en lorelacionado con el pago de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución osobrevivientes, y a las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público del ordennacional.....” Por deficiencia en la información, ha sido imposible determinar la solvencia de muchos deestos fondos. 12
  14. 14. GRÁFICO 2 COTIZACION EFECTIVA Y PROGRAMADA - ISS 20 Efectiva 15 Program ada* % del IBC 10 5 0 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 * Se refiere a la cotización establecida en el Decreto 3041 de 1966 Fuente: Rodríguez, Oscar. 1992.Con la expedición de la Ley 100 se previó que los aportes aumentaransignificativamente desde 1994, hasta estabilizarse en 13.5% en 1996, con lo cual seobtuvo un alto nivel de reservas sin el cual el ISS no tendría cómo pagar hoy lasmesadas de sus pensionados. Estas cotizaciones que aumentaron significativamentelas reservas del ISS (pasaron de cerca de 1% del PIB en 1990, a 2.6% en 2000),postergaron el impacto fiscal desde mediados de la década de los noventa hasta el2005 aproximadamente, pero no eliminaron la incidencia del pasivo no fondeado.2.3 Mayores obligaciones con Ley 100 de 1993La garantía de pensión mínima, introducida por la Ley 100, aumenta la dependencia delsistema pensional de los recursos del presupuesto nacional. Con ella se pretendebeneficiar a los grupos más pobres al establecer una pensión mínima equivalente a100% del salario mínimo, tras un período de 20 años de cotización (o 22.1 en elrégimen de contribución definida) y el cumplimiento de las edades definidas en la Ley(ver recuadro 2). Dicha garantía opera tanto en el ISS como en las administradoras defondos de pensiones privadas (AFPs) y debe ser cubierta por el Estado.Este beneficio resulta oneroso para el Gobierno Nacional por efecto del perfil salarial delos actuales afiliados y de las condiciones para acceder al beneficio en relación con losrendimientos de los aportes. En la actualidad, cerca del 80% de los afiliados a los dosregímenes (alrededor de 6.7 millones de personas) cotiza por debajo de los dos salariosmínimos. Si ese escenario se mantiene, un elevado porcentaje de esos afiliados recibiráun salario mínimo como pensión, lo cual significa una tasa de reemplazo del 100% delingreso base de liquidación (IBL), es decir, el salario mínimo, y no el 65% que está 13
  15. 15. establecido para cuando se llegue a la edad de jubilación. En este caso, el Gobiernodeberá subsidiar hasta un 35% de la pensión de cada uno de esos jubilados.La Comisión de Racionalización del Gasto y de las Finanzas Públicas (en adelanteComisión de Gasto) estimó que para financiar un beneficio de ese tipo con los aportesvigentes, se requiere una rentabilidad real de las reservas no inferior del 12% anual.Con tasas más bajas como las previstas para la economía colombiana (alrededor del 5-6%) sería necesario un período de cotización de unos 40 años.La Ley 100 de 1993 también instauró un período de transición al permitir que sólo hastael año 2014 entren a regir los aumentos de edades de jubilación en el régimen de PrimaMedia (las edades pasarán a 57 en mujeres y a 62 en hombres). Igualmente, mantuvolas condiciones de pensionamiento para mujeres con 35 años de edad o más yhombres con 40 o más, y/o para quienes hubieran cotizado al menos 15 años hastaabril de 1994. Ese período resulta bastante largo para efectos de la estabilidad delsistema. El hacer efectivos los aumentos en las edades de jubilación hasta el 2014,implica que hasta dentro de 13 años empezará a ser eficaz la reforma de 1993 encuanto a su papel de corregir el exceso de beneficios a los afiliados.Por otra parte, la sostenibilidad del sistema dual implantado por la Ley 100 no estágarantizada para ninguno de los dos subsistemas. En las AFPs, debido a la presenciade la garantía de pensión mínima y la posible migración de sus afiliados si las tasas derentabilidad no son satisfactorias. En el ISS, por efecto de la existencia de condicioneslaxas con respecto a los beneficios. Se estima que con las tasas actuales de cotizacióny con un interés del 5%, un sistema de capitalización podría pagar pensiones del 42%del IBL a las 1.000 semanas y del 55% a las 1.300. El ISS ofrece una tasa dereemplazo de 65% a las 1.000 semanas, es decir, subsidia por lo menos 23 puntosporcentuales de la pensión de cada afiliado, sin importar su nivel de ingreso.Un factor adicional en contra de la estabilidad financiera del ISS ha sido el traslado demuchos de sus afiliados hacia las AFPs, en especial de los más jóvenes (cuadro 1).Este hecho ha llevado a que la entidad posea un nivel de reservas menor al quehubiera acumulado en ausencia de dicha emigración. 14
  16. 16. C U A D R O 1 O R IG E N D E A F IL IA C IO N A L A S A F P s . D IC IE M B R E D E 2 0 0 0 O R IG E N A F IL IA C IO N A L A S A F P s EDADES IS S CAJAS IN G R E S O S IS T E M A TRASLADO AFP TOTAL 1 5 -1 9 6 ,7 2 1 46 7 9 ,3 0 0 1 ,8 0 7 8 7 ,8 7 4 2 0 -2 4 1 1 3 ,8 7 7 653 4 9 7 ,2 9 8 4 8 ,5 1 1 6 6 0 ,3 3 9 2 5 -2 9 3 3 3 ,5 2 6 5 ,1 6 0 4 8 0 ,0 1 7 1 1 7 ,1 0 1 9 3 5 ,8 0 4 3 0 -3 4 4 5 5 ,6 2 3 1 4 ,9 6 1 3 1 5 ,2 0 4 1 1 9 ,7 6 6 9 0 5 ,5 5 4 3 5 -3 9 4 0 2 ,0 0 8 2 3 ,9 7 4 1 8 9 ,0 3 6 8 8 ,7 6 5 7 0 3 ,7 8 3 4 0 -4 4 2 4 1 ,1 5 7 2 0 ,8 5 7 9 8 ,7 7 4 4 2 ,9 1 5 4 0 3 ,7 0 3 4 5 -4 9 1 0 1 ,1 7 9 9 ,4 3 4 4 1 ,6 1 4 1 3 ,7 9 8 1 6 6 ,0 2 5 5 0 -5 4 3 5 ,2 8 4 3 ,2 6 6 1 7 ,2 6 6 3 ,9 6 6 5 9 ,7 8 2 5 5 -5 9 9 ,5 2 5 801 6 ,1 6 4 887 1 7 ,3 7 7 6 0 -6 4 1 ,6 8 0 162 2 ,0 3 0 154 4 ,0 2 6 65 ó M ás 858 83 8 ,7 3 0 69 9 ,7 4 0 TOTAL 1 ,7 0 1 ,4 3 8 7 9 ,3 9 7 1 ,7 3 5 ,4 3 3 4 3 7 ,7 3 9 3 ,9 5 4 ,0 0 7F u e n te : S u p e rin te n d e n c ia B a n c a ria2.4 Cambios demográficosEl régimen financiero de beneficio definido o prima media, como el administrado por elISS, es vulnerable a cambios demográficos que atentan contra su estabilidad financiera.Disminuciones en las tasas de natalidad, fecundidad y mortalidad, combinadas conaumentos en la esperanza de vida, están conformando sociedades cada vez másviejas. Un ejemplo claro es el caso de América Latina (gráfico 3).Mientras que para la época de la creación del ISS el grupo de personas mayores desesenta años escasamente superaba un 5% de la población, para el año 2000constituye un 7% del total, porcentaje que aumentaría a 22% en cincuenta años. Por suparte, las personas entre 20 y 45 años las cuales ocupan la mayor parte de la fuerzalaboral y que para el año 2000 participan con un 39% de la población, constituirán un33% del total en el año 2050 (gráfico 4).Este proceso de paulatino envejecimiento de la población ha sido resultado de avancesen las políticas sociales como aumento del nivel educativo, especialmente de la mujer,mejores niveles nutricionales, control efectivo de enfermedades y avances en laplanificación familiar. Todo ello ha contribuido a que la población sea más sana y estéen condiciones de vivir más tiempo, lo cual ha desbalanceado las finanzas del régimenpensional de prima media. La esperanza de vida al nacer pasó de 61 años al inicio delos setentas a 70 años a finales de los noventas y es posible que aumente a 74 años en2015. La esperanza de vida al momento de pensionarse está alrededor de 21 años paralas mujeres y de 16 años para los hombres. 15
  17. 17. GRÁFICO 3 INDICADORES DEMOGRAFICOS DE AMERICA LATINA 5 TBN EV 5 80 TMI TGF TBN, EV y TMI 4 TGF 60 4 3 40 3 20 2 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 Fuente: CEPAL, Boletín Demográfico No. 62 Julio d 1998 TBN: Tasa bruta de natalidad EV: Esperanza de Vida al nacer TGF: Tasa global de fecundidadTMI: Tasa de mortalidad infantilGRÁFICO 4 COMPOSICIÓN DEMOGRÁFICA a. 1975 b. 2000 75-79 75-79 60-64 60-64 Ed Ed ad 45-49 ad 45-49 30-34 30-34 15-19 15-19 0- 4 0- 4 -1 -1 -1 -1 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 12 14 16 -1 -1 -1 -1 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 12 14 16 6 4 2 0 6 4 2 0 Porcentaje Porcentaje HOMBRES MUJERES HOMBRES MUJERES c. 2025 d. 2050 75-79 75-79 60-64 60-64 Ed Ed ad 45-49 ad 45-49 30-34 30-34 15-19 15-19 0- 4 0- 4 -1 -1 -1 -1 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 12 14 16 -1 -1 -1 -1 -8 -6 -4 -2 0 2 4 6 8 10 12 14 16 6 4 2 0 Porcentaje 6 4 2 0 Porcentaje HOMBRES MUJERES HOMBRES MUJERESPor lo tanto, cada vez es más difícil que el sistema de prima media pueda financiar elaumento del período de disfrute de las pensiones que ha resultado de estos cambios.Incluso, en el régimen de capitalización individual las tasas de rentabilidad deben serbastante altas para poder financiar pagos de pensiones superiores al monto de garantíamínima durante largos períodos de disfrute. 16
  18. 18. Esa situación, junto con la migración hacia las AFPs, ha hecho que los afiliados al ISScada vez sean menos con respecto al número de pensionados. La relaciónafiliados/pensionados pasó de 20 a mediados de la década de los ochenta a 10 en elaño 2000, y en este último año disminuye a siete si sólo se tienen en cuenta losafiliados activos.2.5 Recesión económicaUn factor adicional en contra de la estabilidad financiera del ISS y del sistema engeneral ha sido la fase recesiva experimentada por la economía colombiana en lasegunda mitad de los noventas. Los altos niveles de desempleo e informalidadderivados de la crisis no han permitido que los afiliados cumplan con el pago de susaportes. Cada vez es mayor el número de afiliados no activos5 en el sistema dual(cuadro 2). Cálculos del DNP indican que el régimen de prima media dejó de recibir$750.000 millones por este efecto durante el año 2000.Adicionalmente, la recesión ha disminuido los recaudos tributarios en los diferentesórdenes gubernamentales, lo cual ha hecho aún más dramática la situación de lasfinanzas del gobierno. Entonces, la Nación dispone de menos recursos para atender elpasivo pensional a su cargo. El impacto de este efecto se calcula en $3.6 billones depesos para el período 1999-2000.C U A D R O 2 A F ILIA D O S E N E L R E G IM E N D U A L IS S F ondos P rivados A ño A c tivos N o activos T otal A ctivos N o activos T otal 1995 3,254,617 312,816 3,567,433 1710865 1996 3,254,617 1,014,066 4,268,683 2,032,405 1997 2,759,818 1,753,036 4,512,854 1,296,215 1,198,148 2,494,363 1998 2,625,667 2,013,283 4,638,950 1,516,624 1,392,009 2,908,633 1999 2,445,782 2,151,890 4,597,672 1,776,095 1,667,228 3,443,323 2000 2,423,017 2,072,206 4,495,223 1,916,199 2,037,808 3,954,007F uente: S uperintendencia B anc aria y C ID , 2001.5 El afiliado no activo o inactivo es aquel que no ha realizado aporte alguno al sistema en los últimos seismeses, para el caso de los afiliados dependientes, o en los últimos tres meses, para el caso de losafiliados independientes. 17
  19. 19. 2.6 Regímenes especialesPor el hecho de haber dejado excluidos de la reforma a los miembros de las fuerzasmilitares y la policía nacional, a los afiliados al Fondo de Prestaciones Sociales delMagisterio y a los empleados de Ecopetrol, el pasivo pensional a cargo de la Nación seha incrementado. Estimaciones indican que en Ecopetrol asciende a $4.4 billones(representando el 40% de los activos de la empresa), en las Fuerzas Armadas a $29billones y en el Fondo del Magisterio a $40 billones.Los altos pasivos generados en estos sistemas responden a la baja o nula vinculaciónque existe entre los beneficios y los requisitos (ver anexo 2). Por ejemplo, enECOPETROL no se exigen cotizaciones a los empleados y éstos pueden pensionarsecon el 75% del último salario a edades tempranas (menos de 55 años), habiendolaborado al menos 20 años para la empresa. En la actualidad la pensión promedio esde 1.4 millones, frente a la del ISS que alcanza 0.44 millones.En las Fuerzas Armadas, el tiempo mínimo de servicio para tener derecho a la pensión(denominada asignación de retiro) puede ser de 15 años a cualquier edad con una tasade reemplazo del 50%. Los afiliados al magisterio, aparte de los requisitos expuestos enel anexo 2, pueden acceder a la denominada pensión de concurrencia. Actualmente,tienen el derecho de recibir, junto con su salario corriente, una pensión a partir de los 55años hasta el momento del retiro (65 años). De esta forma, durante un período de 10años los maestros tienen unos ingresos en los que concurren a la vez salario y pensión,por lo cual esta última se conoce como pensión de concurrencia.Por otra parte, si los afiliados al Fondo de Previsión del Congreso (Fonprecon) hanlaborado por 20 años y han cumplido 50 años de edad las mujeres y 55 los hombres,pueden recibir una pensión equivalente al 75% del ingreso que por todo conceptohayan devengado en el último año de servicios (CID, 2001). En la actualidad la pensiónpromedio es de 10.3 millones.2.7 InequidadCon recursos de impuestos o deuda, el Estado está subsidiando el 23% del valor de laspensiones otorgadas bajo el sistema actual, y subsidia en mayor proporción a losempleados con salarios más altos.La inequidad entre trabajadores privados y públicos se acentúa dado que, cobijados poruna convención colectiva, grupos pequeños de trabajadores públicos han conquistadoventajas muy superiores a las de cualquier otro colombiano (anexo2). Estos beneficiosse financian con impuestos que pagan todos los contribuyentes. 18
  20. 20. 2.8 CuantificaciónEstos factores son una razón fundamental para que el balance contable de la Naciónsea insostenible a mediano y largo plazo si no se hacen los correctivos necesarios. Estasituación fue puesta en evidencia muy recientemente por Echeverry et. al. (1999) yComisión de Gasto (1997).Como resultado del desequilibrio estructural del sistema, en 2001 la Nación tiene quebuscar recursos para cubrir su déficit por más de un billón de pesos6. Esto se explicapor el incremento del déficit del negocio de pensiones del ISS, estimado en $500.000millones, y por el uso de las reservas del ISS para financiar su déficit operacional.El cuadro 3 muestra que la fuerte incidencia negativa de la seguridad social en elbalance del sector público no financiero (SPNF), ha sido parcialmente cubierta por lossuperávit del sector petrolero. Es decir, los ingresos petroleros escondieron parte deldéficit del SPNF, mientras que los pagos pensionales lo agravaron. Si se “limpia” deesos dos rubros el balance del SPNF, el déficit sería de 1.4% del PIB y no de 2.6% delPIB en 2001. Se concluye entonces que el desbalance pensional ha sido de mayormagnitud que el superávit petrolero.CUADRO 3 BALANCE DEL SECTOR PÚBLICO NO FINANCIERO - SPNF(% DEL PIB) Concepto 1999 2000 2001Balance SPNF -5.9 -3.5 -2.6Balance petróleo 2.2 3.1 2.6Balance seguridad social (SS) -3.0 -3.5 -3.8Balance SPNF sin petróleo ni SS -5.1 -3.1 -1.4Fuente: DNPEn conclusión, el sistema de pensiones colombiano no sólo enfrenta problemas definanciamiento de los pagos de pensiones, sino que además ha generado un déficit demagnitudes extraordinarias para un sistema relativamente joven y de baja cobertura. Elgráfico 5 señala el déficit operacional no financiado del Sistema General de Pensionescomo porcentaje del PIB entre 1999 y el 2050. Como se aprecia, el déficit comienza en2.7% en 2001, tiene un pico máximo de 5.5% en el 2016, año a partir del cual comienzaa bajar lentamente.6 Entre estos se cuentan los destinados al Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio el cual agotósus reservas pensionales en el año 2000. El faltante de este año será cercano a los $500 mil millones ydebe ser cubierto por el Gobierno. 19
  21. 21. Los requerimientos para financiar el déficit harán que el Gobierno recurra, tarde otemprano, al mercado interno en búsqueda de recursos. Dada la magnitud de losmontos a obtener, se aumentarán considerablemente las tasas de interés internas, condiversos efectos nocivos para la actividad económica. Entre ellos se cuentan eldesestímulo a la inversión en el sector real con consecuencias adversas en el empleo,encarecimiento de las deudas tanto de los hogares, empresas y el gobierno, incentivosa la especulación con otros activos como dólares o títulos financieros y entrada decapitales extranjeros especulativos. 3. SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS PÚBLICASDesde mediados de los noventa el país comenzó a mostrar un serio desequilibrio en lasfinanzas del SPNF7. A pesar de los esfuerzos realizados para hacer frente a estedesequilibrio, aún subsiste un conjunto de normas y responsabilidades que han vueltoinflexible el presupuesto nacional tanto en los ingresos como en el gasto.Son los casos de las transferencias para pensiones, el situado fiscal, la participación delos municipios en los ingresos corrientes de la Nación, los aportes para previsión social,las cesantías, las rentas parafiscales, los aportes a las universidades nacionales ydepartamentales y las rigideces de la estructura salarial en algunos sectores de laadministración pública8.La escasa dinámica de los ingresos y el acelerado crecimiento de los gastos ha venidogenerando un sistemático aumento en el déficit del Gobierno y del SPNF, así como undramático descenso del ahorro operacional del Gobierno Central9. Este hecho terminó,a su vez, por acelerar los flujos de financiamiento interno y externo y por ende el saldode la deuda pública. El crecimiento del endeudamiento ha llevado a que los pagos porconcepto de intereses de la deuda pública se hayan convertido en una de las presionesque más inciden en el crecimiento del gasto.7 Mientras los ingresos corrientes del Gobierno Central, como porcentaje del PIB, han crecido en elperiodo 1990–1999 2.4 puntos, los gastos corrientes lo han hecho en 8.1 puntos.8 En el período 1990-1998 la contribución del situado fiscal al crecimiento del gasto fue de 1.08% del PIB,la de participación de municipios fue 1.0%, el pago de pensiones 0.95%, los aportes para la previsiónsocial (Sena, ICBF, etc.) fueron 0.42%, sentencias 0.27%, universidades 0.12% y otras transferencias0.43% del PIB.9 A su vez, el ahorro corriente del Gobierno continúa siendo negativo en 4.6% del PIB. 20
  22. 22. A pesar de la reducción del déficit del Gobierno Central y del SPNF en el período devigencia del Acuerdo con el FMI, el déficit de pensiones que enfrentará el ISS en lospróximos años, el déficit del Fondo del Magisterio desde el 2002 y el escaso dinamismode la estructura tributaria, agravarán de nuevo el problema de las finanzas públicas enel Gobierno Central. El costo del financiamiento de estas nuevas obligaciones hará queel desbalance del Gobierno sea más difícil de manejar. Así, los montos de créditorequerido para tal efecto harán que el saldo de la deuda que tendrá que asumir elGobierno puede sobrepasar varias veces el Producto Interno Bruto (gráfico 5). 21
  23. 23. GRÁFICO 5 EFECTOS FISCALES DE LA REFORMA PENSIONAL EFECTO DE LAS REFORMAS DE PENSIONES EN LA SOSTENIBILIDAD DE LAS FINANZAS PUBLICAS Relación Deuda/PIB 1200% * Se incluye la Reforma Tributaria + Acto 1000% % 800% PIB SIN REFORMA 600% 400% EFECTO REFORMA PENS 200% 200 200 200 200 200 201 201 201 201 201 202 202 202 202 202 203 203 203 203 203 204 204 204 204 204 205 0 2 4 6 8 0 2 4 6 8 0 2 4 6 8 0 2 4 6 8 0 2 4 6 8 0 0% AÑOS E F E C T O D E L A R E F O R M A P E N S IO N A L E N E L B A L A N C E D E L G O B IE R N O 0% C O N R EFO R M A -2 0 % -4 0 % S IN R E F O R M A -6 0 % % PIB -8 0 % -1 0 0 % * S e in c lu y e la R e fo rm a -1 2 0 % -1 4 0 % 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 2026 2028 2030 2032 2034 2036 2038 2040 2042 2044 2046 2048 2050 A Ñ O SEl déficit primario que enfrentaría el Gobierno durante el período 2000–2050 se sitúaentre el 0.5% y el 3.7% del PIB, mientras que el déficit total (el cual incluye los interesesde la deuda pública) aumentaría de 4.2% del PIB en el año 2001 a niveles del 100% enel 2050 como consecuencia de los mayores pagos de intereses debido al crecienteendeudamiento para cubrir el pasivo pensional. 22
  24. 24. GRÁFICO 6. DÉFICIT OPERACIONAL NO FINANCIADO DEL SISTEMA PENSIONAL (% DEL PIB) D é fic it o p e ra c io n a l n o fin a n c ia d o d e l S is te m a G e n e r a l d e P e n s io n e s c o m o % d e l P IB E s c e n a rio b á s ic o - M o d e lo D N P E N S IO N -D E E 6 .0 % P a s iv o p e n s io n a l = 1 9 2 % 5 .0 % 4 .0 % 3 .0 % 2 .0 % 1 .0 % 0 .0 % 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015 2017 2019 2021 2023 2025 2027 2029 2031 2033 2035 2037 2039 2041 2043 2045 2047 2049Esta situación hará que los esfuerzos del Gobierno y la sociedad como un todo sirvande poco si no se toman las decisiones que en el corto y en el mediano plazo logrenestabilizar y reducir el desequilibrio de las finanzas públicas. De no llevar a cabo unajuste profundo para reformar la estructura pensional vigente, para fortalecer lacapacidad tributaria del Gobierno Central y territorial, y para ajustar la estructura degasto del sector público, será imposible corregir el desequilibrio fiscal que enfrentará elsector público en los años venideros. En este caso, la economía colombiana correría lamisma suerte de otras economías latinoamericanas, como la Argentina recientemente.3.1 Costo de aplazar la reforma pensionalEl aplazamiento de la reforma pensional tiene un gran impacto en la deuda pública. Si,por ejemplo, la reforma no se hace antes de cinco años, la deuda pública podríaaumentar en cerca de un 20% del PIB, es decir la mitad del stock de hoy. Si se aplazadiez años, la deuda aumentaría en más del 50% del PIB sobre los niveles actuales, locual haría las finanzas del Estado totalmente insostenibles, con graves efectos sobre elcosto de los intereses y sobre la elevación de los spreads que paga el Estadocolombiano por sus colocaciones de deuda en los mercados externos.La elevación exagerada de los impuestos y la explosión de la deuda pública queresultaría de no hacer o posponer la reforma pensional, tendrá una serie de efectosnegativos sobre las expectativas y las condiciones de inversión. Esto llevaráinevitablemente a una caída de la inversión privada, nacional y extranjera, que reduciráel crecimiento y, como siempre, hará que el ajuste se dé por pobreza.A continuación se presentan unas simulaciones que ilustran este punto. En primer lugar,se muestra cuánto sería necesario aumentar la tasa del IVA si se dejara a su cargo toda 23
  25. 25. la responsabilidad de cerrar el hueco pensional. En segundo lugar, se explora elaumento en las cotizaciones como fuente única de financiación. GRÁFICO 7. EFECTO DE POSTERGAR LA REFORMA PENSIONAL E F E C T O D E P O S P O N E R L A R E F O R M A H A S T A C IN C O A Ñ O S R E L A C IO N D E U D A /P IB 2 0 .0 % 1 8 .0 % 1 6 .0 % 1 4 .0 % 1 2 .0 % % del PIB 1 0 .0 % 8 .0 % 6 .0 % 4 .0 % 2 .0 % 0 .0 % 03 05 07 09 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 AÑOS 2 Años 3 Años 4 Años 5 años E F E C T O D E P O S P O N E R L A R E F O R M A H A S T A V E IN T E A Ñ O S R E L A C IO N D E U D A /P IB 7 0 .0 % 6 0 .0 % 5 0 .0 % 4 0 .0 % % del PIB 3 0 .0 % 2 0 .0 % 1 0 .0 % 0 .0 % 03 05 07 09 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43 45 47 49 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 20 AÑOS C in c o A ñ o s D ie z A ñ o s Q u in c e A ñ o sEl supuesto extremo de aumentar las tarifas actuales del IVA interno, sin ampliar labase tributaria, para financiar los pagos de la deuda pensional, además de tener unefecto indeseable en términos de equidad, implicaría duplicar las tarifas actuales delimpuesto, tal como se muestra en el gráfico 8. En efecto, la tasa de IVA tendría quepasar del nivel de 16% en que se encuentra actualmente hasta 33.1% en el año 2018. 24
  26. 26. GRÁFICO 8. FINANCIACIÓN CON EL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO, IVA P u n to s a d ic io n a le s d e IV A in te r n o p a r a fin a n c ia r e l p a s iv o p e n s io n a l 18 1 7 .1 16 14 12 10 8 6 4 2 0 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 S e in c lu y e e l d é ific t d e l IS S y e l M a g is te r io - F a lta e l c o s to d e la g a ra n tía d e p e n s ió n m in im a .Si se hiciera otro ejercicio de simulación en el cual todo el costo fuera apalancado conla elevación de las cotizaciones actuales, se aumentarían los recursos de las cuentasindividuales en el sistema de capitalización, así como los ingresos del sistema de primamedia10. Sin embargo, aumentos exagerados en la cotización generan evasión (en unsistema ya con baja cobertura) y tienen efectos indeseables sobre la generación deempleo. Cálculos del DNP muestran que cada punto de aumento en los impuestos a lanómina disminuye la generación de empleo entre 0.25% y 0.35%, lo cual equivale a unrango que oscila entre 40 mil y 57 mil empleos11.También es necesario tener en cuenta que al financiar la deuda pensional de loscotizantes actuales (incluyendo los que están en transición) únicamente medianteaumentos en los aportes, éstos nunca alcanzarían a cubrir totalmente dicha deuda, aúnsi se destinara el 100% de los salarios para tal efecto. Las áreas sombreadas en losgráficos 9a, 9b y 9c, representan el total de la deuda pensional que estaríadesfinanciado aún después de aumentar las cotizaciones de los afiliados a cadasistema al 100% del ingreso base de liquidación. Este aumento está representado por lalínea que bordea las áreas sombreadas en los gráficos.10 Este aumento en la tasa de cotización se considera para este ejercicio como sustituto del recorte en losbeneficios.11 Cifra para el total nacional, tomando el nivel de ocupación de marzo de 2001. 25

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