1. 17
Conflict of Interest. Administrative
and Criminal Legal Implications
Abstract
This approach takes into account a
comparative presentation of the concept of conflict
of interest in the Romanian legislation, both in terms
of administrative rules, stated by Law no. 161/2003
regarding some measures to ensure transparency
in the exercise of public dignities, public functions
and in business, prevent and punish corruption, and
in terms of its criminal legislation (Criminal Code
Article 2531
). The objective of appropriate legislative
policy on conflict of interest consisting of political
and administrative decision support accuracy of
official and public administration in general, we
believe that it would require a correlation of conflict
of interest rules to clarify circumstances in which it
has administrative or criminal nature. It was also
considered a comparative approach to the concept
of public official, the legislation amended by Law
no. 188/1999 on the status of civil servants, and
a much broader meaning given by the Romanian
criminal law.
Key words: conflict of interest, legal acts,
public servant, ethics, Romania
CONFLICTUL DE INTERESE.
IMPLICAŢII JURIDICE
ADMINISTRATIVE ŞI PENALE
Angelica CHIRILĂ
Angelica CHIRILĂ
Lect. univ. dr., Facultatea de Drept,
Universitatea ,,Danubius”, Galaţi, România
Tel.: 0040-749-995.867
E-mail: chirila_angelica@yahoo.com
Revista Transilvană
de Ştiinţe Administrative
3 (27)/2010, pp. 17-29

2. 18
1. Introducere
Incriminat prin dispoziţiile Legii nr. 278/2006, conflictul de interese constă, potrivit
art. 2531
alin. 1 din Codul penal, în „fapta funcţionarului public care, în exerciţiul
atribuţiilor de serviciu, îndeplineşte un act ori participă la luarea unei decizii prin
care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material pentru sine, soţul său, o rudă
ori un afin până la gradul II inclusiv, sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în
raporturi comerciale ori de muncă în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat
ori beneficiază de servicii sau foloase de orice natură”.
Reglementarea este preluată de art. 301 din noul Cod penal (Legea nr. 286/2009)
şi se regăseşte în art. 432-12 din Codul penal francez (Mascala, 2008, p. 592).
Astfel, potrivit art. 432-12 alin. 1 din Codul penal francez, constituie infracţiunea
de conflict de interese şi se pedepseşte cu 5 ani închisoare şi 75.000 euro amendă
„fapta unei persoane depozitare a autorităţii publice sau însărcinate cu o misiune
de serviciu public ori a unei persoane învestite cu un mandat electiv public de a
lua, primi sau menţine, direct sau indirect, un interes oarecare într-o întreprindere
ori într-o operaţiune în care are, în momentul efectuării actului, în tot sau în parte,
sarcina asigurării monitorizării, administrării, lichidării sau plăţii”.
În legislaţia noastră, infracţiunea de conflict de interese a fost introdusă în Titlul
VI (Infracţiuni care aduc atingere unor activităţi de interes public sau altor activităţi
reglementate de lege), Capitolul I din Codul penal român – partea specială, fiind
menită să completeze, alături de faptele de abuz şi neglijenţă în serviciu, corupţie
etc., cadrul normativ general de ocrotire a relaţiilor de serviciu ca valoare socială.
Conflictele de interese atât din sectorul public cât şi din cel privat au devenit
un motiv major de preocupare în întreaga lume. În sectorul guvernamental şi în cel
public, conflictele de interese sunt de multă vreme obiectul unei politici specifice;
abordările legislative şi administrative au avut scopul de a susţine integritatea şi luarea
deciziilor în mod dezinteresat în instituţiile guvernamentale şi publice (OECD, 2003).
Au apărut forme noi de relaţii între sectorul public şi sectoarele comerciale şi non-
profit, care dau naştere de exemplu unor forme de colaborare din ce în ce mai strânse
cum ar fi parteneriatele public/privat, auto-reglementarea, schimburi de personal şi
sponsorizări. De asemenea, au apărut forme noi de activitate în sectorul public care
ar putea duce la apariţia unor schimbări în obligaţiile şi loialităţile tradiţionale ale
angajaţilor. Prin urmare, în mod evident există un potenţial în creştere de forme noi
de conflict de interese care implică interesele personale şi obligaţiile publice ale
persoanei oficiale respective, iar creşterea preocupării publicului a exercitat presiune
asupra guvernelor ca acestea să ia măsuri pentru a nu fi compromisă corectitudinea
procesului de luare a deciziilor oficiale (OECD, 2003).
O politică modernă cu privire la conflictul de interese trebuie să caute să ajungă la
un echilibru, prin identificarea riscurilor legate de corectitudinea organizaţiilor publice
şi a funcţionarilor publici, interzicerea formelor inacceptabile de conflict de interese,
tratarea corespunzătoare a situaţiilor de acest gen, informarea organizaţiilor publice
şi a persoanelor oficiale cu privire la apariţia unor asemenea conflicte de interese,

3. 19
asigurarea introducerii unor proceduri eficiente pentru identificarea, declararea,
rezolvarea şi promovarea soluţiei adecvate pentru situaţiile de conflict de interese.
Prin incriminarea conflictului de interese legiuitorul penal român a înţeles să
lărgească sfera infracţiunilor de serviciu. Această amplificare se justifică prin faptul
că, în practică, au apărut numeroase cazuri de funcţionari publici care, având un
interes în cauză, au participat în procesul decizional, prin care au avantajat şi au
facilitat activitatea unor persoane juridice aparţinând familiei ori unor apropiaţi, în
perioada în care ocupau funcţii de decizie şi în exercitarea atribuţiilor de serviciu
(Dobrinoiu şi Neagu, 2008, p. 447).
2. Deşi fapta de conflict de interese a fost incriminată în anul 2006, refeririri
legislative extra- penale cu privire la acest aspect au existat începând cu Constituţia
României din 1991. În acest sens, sunt relevante dispoziţiile art. 66 (Mandatul
reprezentativ) şi art. 68 (Incompatibilităţi) din Constituţia României.
Totodată, prin adoptarea Legii nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea
transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de
afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, publicată în M. Of. nr. 279/21.04.2003,
cu modificările şi completările ulterioare, s-a creat un cadru normativ privitor la
prevenirea conflictului de interese în exercitarea demnităţilor publice şi a funcţiilor
publice, prin reglementarea procedurii de verificare a actelor administrative şi, în
general, a actelor juridice emise sau încheiate de către aceste categorii de persoane
în exercitarea funcţiei, cu încălcarea obligaţiei de abţinere, dacă se produce un folos
material pentru sine, pentru soţul acesteia sau pentru o rudă de gradul I.
În literatura juridică de specialitate noţiunea de interes a fost interpretată diferit: pe
de o parte, se consideră că interesul se limitează la o simplă vocaţie, posibilitate, care
nu poate fi cuprinsă în categoria juridică de drept, iar, pe de altă parte, se consideră
că interesul ar cuprinde nu numai dreptul în sine, ci şi potenţialitatea acestuia,
vocaţia. Din punctul de vedere al conflictului de interese preferăm să utilizăm prima
accepţiune, stricto sensu, deoarece nimeni nu poate avea alte drepturi decât cele care
rezultă din situaţia raporturilor juridice concrete, în cazul nostru raporturile de serviciu.
A considera că în cadrul noţiunii de interes sunt cuprinse şi drepturile înseamnă,
de fapt, a crea o confuzie între instituţia incompatibilităţilor şi cea a conflictului de
interese. Dacă în cazul incompatibilităţii drepturile rezultate din raportul juridic
exterior raportului de serviciu sunt legale, chiar dacă activitatea astfel realizată este
incompatibilă, în cazul conflictului de interese asemenea presupuse „drepturi” sunt,
de fapt, simple interese personale patrimoniale, şi nu pot fi considerate sub nicio
formă drepturi subiective. Aceste interese patrimoniale personale intră în conflict cu
interesul public. Tocmai de aceea în art. 71 teza finală din Cartea I, Titlul IV, Capitolul
II al Legii nr. 161/2003 a fost reglementat principiul supremaţiei interesului public.
Legea nr. 161/2003 defineşte în art. 70 noţiunea de conflict de interese, prin
aceasta înţelegându-se situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică
sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea

4. 20
influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei
şi altor acte normative.
Un conflict de interese implică un conflict între datoria faţă de public interesele
personale ale unui funcţionar public, în care funcţionarul public are interese, în
calitate de persoană privată, interese care ar putea influenţa în mod necorespunzător
îndeplinirea obligaţiilor şi responsabilităţilor oficiale (OECD, 2003).
În Titlul IV din Legea nr. 161/2003 este reglementat conflictul de interese şi regimul
incompatibilităţilor ce pot interveni în exercitarea demnităţilor publice şi funcţiilor
publice. Dispoziţiile Legii nr. 161/2003 privitoare la conflictul de interese şi regimul
incompatibilităţilor se aplică Preşedintelui României, deputaţilor şi senatorilor,
consilierilor prezidenţiali şi consilierilor de stat din Administraţia Prezidenţială,
primului-ministru, miniştrilor, miniştrilor delegaţi, secretarilor de stat, subsecretarilor
de stat (şi funcţiile asimilate acestora prevăzute în actele normative privind organizarea
şi funcţionarea acestor autorităţi), prefecţilor şi subprefecţilor; magistraţilor, aleşilor
locali, funcţionarilor publici.
De asemenea, în reglementarea normativă amintită, legiuitorul a făcut o delimitare
între conflictul de interese în exercitarea funcţiei de membru al Guvernului şi a altor
funcţii publice de autoritate din administraţia publică centrală şi locală; conflictul
de interese privind aleşii locali şi conflictul de interese privind funcţionarii publici.
Astfel, potrivit art. 72, persoana care exercită funcţia de membru al Guvernului
secretar de stat, subsecretar de stat sau funcţii asimilate acestora, prefect ori subprefect
este obligată să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori
să nu ia sau să nu participe la luarea unei decizii în exercitarea funcţiei publice de
autoritate, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele
sale de gradul I. Potrivit art. 76 din lege, aceleaşi obligaţii le sunt impuse primarilor
şi viceprimarilor, primarului general şi viceprimarilor municipiului Bucureşti.
În ceea ce îi priveşte pe funcţionarii publici, aceştia se află în conflict de interese,
potrivit dispoziţiilor art. 79 din Legea nr. 161/2003, dacă se află în situaţia de a fi
chemaţi să rezolve cereri, să ia decizii sau să participe la luarea deciziilor cu privire
la persoane fizice şi juridice cu care are relaţii cu caracter patrimonial; ori participă
în cadrul aceleiaşi comisii, constituite conform legii, cu funcţionari publici care au
calitatea de soţ sau rudă de gradul I; sau interesele sale patrimoniale, ale soţului sau
rudelor sale de gradul I pot influenţa deciziile pe care trebuie să le ia în exercitarea
funcţiei publice.
Actele administrative sau actele juridice încheiate cu încălcarea principiilor
imparţialităţii şi integrităţii sunt lovite de nulitate absolută (art. 73 alin. 2, art. 76
alin. 2).
3. În materie penală, aşa cum s-a amintit deja, fapta de conflict de interese constituie
infracţiune (art. 2531
C. pen.), fiind incriminată prin dispoziţiile Legii nr. 278/2006.
Prin incriminarea faptei de conflict de interese, legiuitorul a urmărit să ocrotească
relaţiile sociale referitoare la buna desfăşurare a activităţii funcţionarului public,
activitate care presupune o comportare corectă a celui ce exercită o activitate în cadrul

5. 21
unei autorităţi publice, instituţii publice etc.; relaţiile sociale cu privire la corectitudinea
funcţionarilor publici în îndeplinirea atribuţiunilor de serviciu presupun şi abţinerea
acestuia de la luarea oricărei decizii de natură să-i confere, direct sau indirect, ori
unei terţe persoane, un anumit avantaj material (Toader, 2007, p. 215), fiind exclusă
favorizarea rudelor sau persoanelor cu care acesta a avut raporturi comerciale. De
asemenea, legiuitorul a urmărit să ocrotească şi relaţiile sociale referitoare la apărarea
intereselor legale ale persoanelor fizice sau juridice împotriva intereselor ilicite ale
funcţionarilor publici (Măgureanu, 2007, p. 126).
Subiect activ al infracţiunii de conflict de interese nu poate fi decât un funcţionar
public, în accepţiunea dispoziţiilor art. 147 alin. 1 C. pen. Legiuitorul penal nu a extins
incidenţa aplicării art. 2531
C. pen. şi la ceilalţi funcţionari, aşa cum a procedat în
cazul altor infracţiuni din aceiaşi categorie (abuzul şi neglijenţa în serviciu, purtarea
abuzivă, neglijenţa în păstrarea secretului de stat). În acest sens, art. 258 alin. 1 C.
pen. prevede că „Dispoziţiile art. 246-250 privitoare la funcţionari publici se aplică
şi celorlalţi funcţionari, în acest caz maximul pedepsei reducându-se cu o treime”.
Deşi Legea nr. 161/2003 se referă la anumite categorii de persoane care exercită
demnităţi sau funcţii publice, legislaţia penală nu limitează sfera de aplicare a
dispoziţiilor art. 2531
C. pen. doar la aceste categorii.
Astfel, potrivit art. 147 alin. 1 C. pen., prin funcţionar public se înţelege orice
persoană care exercită permanent sau temporar, cu orice titlu, indiferent cum a fost
învestită, o însărcinare de orice natură, retribuită sau nu, în serviciul unei unităţi
dintre cele la care se referă art. 145.
Din analiza dispoziţiilor art. 147 alin. 1 C. pen., coroborate cu cele ale art. 145 C.
penal, rezultă că orice persoană poate avea calitatea de funcţionar public dacă exercită
o însărcinare în serviciul unei autorităţi publice, instituţii publice, unei instituţii sau
altei persoane juridice de interese public, precum şi în serviciile de interes public.
Sfera de aplicare a art. 145 C. pen. este precis stabilită de legiuitor, definirea ori
înţelesul unor instituţii juridice, termeni sau expresii cuprinse în conţinutul acestui
articol fiind date de alte ramuri ale sistemului de drept român (dreptul constituţional,
dreptul administrativ, dreptul civil etc.) ori de literatura de specialitate (Dumitru, 1997).
Art. 145 C. pen. defineşte termenul de „public”, înţelegând tot ce priveşte autorităţile
publice, instituţiile publice, instituţiile sau alte persoane juridice de interes public,
administrarea, folosirea sau exploatarea bunurilor proprietate publică, serviciile de
interes public, precum şi bunurile de orice fel care, potrivit legii, sunt de interes
public. Instituţiile publice au fost definite în literatura de specialitate ca servicii publice
care se înfiinţează, reorganizează şi desfiinţează prin lege sau potrivit legii, de către
Parlament, Guvern, ministere şi celelate organe de specialitate ale administraţiei
publice centrale, precum şi de către consiliile judeţene şi locale, în scopul satisfacerii
unor interese generale de specialitate ale membrilor societăţii.
Serviciul public este acel organism înfiinţat prin lege sau pe baza legii de către stat,
judeţ, municipiu, oraş, comună, pentru satisfacerea în mod continuu şi permanent a
unor interese specifice ale membrilor societăţii. Aceste organisme sunt încadrate cu

6. 22
personal cu o anumită pregătire de specialitate, iar baza lor materială este asigurată
de către stat, judeţ, municipiu, oraş sau comună.
Instituţiile sau alte persoane juridice de interes public sunt acele servicii înfiinţate de
particulari sub forma asociaţiilor şi fundaţiilor, potrivit prevederilor O.G nr. 26/2000.
Aşadar, aceste instituţii sau alte persoane juridice de interes public nu fac parte din
categoria instituţiilor publice, fiind înfiinţate de particulari şi trebuind să desfăşoare
o activitate de interes public.
Potrivit art. 136 alin. 2 din Constituţie, proprietatea publică este garantată şi ocrotită
prin lege şi aparţine statului sau unităţilor administrativ-teritoriale (judeţe, municipii,
oraşe, comune), fiind incidente prevederile art. 145 C. pen. în toate situaţiile privind
administrarea, folosirea sau exploatarea bunurilor proprietate publică, indiferent
de titularul dreptului de administrare, folosire ori exploatare, precum şi de faptul
că bunurile fac ori nu obiectul exclusiv al proprietăţii publice (art. 135 alin. 4 din
Constituţie).
În categoria serviciilor de interes public intră regiile autonome de interes public,
respectiv acele regii care prin activitatea ce o desfăşoară sunt chemate să satisfacă
anumite interese generale ale membrilor societăţii (de exemplu, Societatea Naţională
a Căilor Ferate Române, Poşta Română etc.).
Constituţia României din 8 decembrie 1991, modificată şi completată prin Legea
de revizuire a Constituţiei României nr. 429/2003, cuprinde în Titlul III intitulat
„Autorităţile publice” dispoziţii principiale privitoare la Parlament (Cap. I, art. 61-79),
Preşedintele României (Cap. II art. 80-101), Guvern (Cap. III. Art. 101-110 şi Cap. IV –
Raporturile Parlamentului cu Guvernul, art.111-115), Administraţia publică (Cap. V.
art. 116-123), Autoritatea Judecătorească (Cap.VI, art. 124-134). În doctrina juridică
s-a exprimat opinia (Iorgovan, 1994 ) potrivit căreia sensul principal al sintagmei
autoritate publică este de organ public, deci un colectiv organizat de oameni, care
exercită prerogative de putere publică, fie într-o activitate statală, fie într-o activitate din
administraţia locală autonomă, susţinându-se în continuare că noţiunea de autoritate
publică are o sferă de cuprindere mai mare decât aceea de organ (Prisacaru, 1993).
Calitatea de funcţionar public, în sensul art. 147 alin. 1 C. pen., implică, prin
urmare, existenţa unei însărcinări de serviciu, ca o situaţie de facto sau ca o consecinţă
a încheierii unui contract de muncă cu una dintre unităţile menţionate, în virtutea
căruia subiectul exercită în mod real atribuţiile unei funcţii. Însărcinarea poate fi
permanentă sau temporară, esenţial este ca persoana respectivă să se încadreze în
colectivul de muncă al uneia dintre unităţile prevăzute de art. 145 C. pen., şi să se
supună regulamentului de ordine interioară care cuprinde normele privind organizarea
şi disciplina muncii.
În vederea stabilirii calităţii de funcţionar public nu are relevanţă titlul însărcinării
(„cu orice titlu”) sau modalitatea învestirii: alegere, numire, repartizare, concurs
(„indiferent cum a fost învestită”). Din expresia „cu orice titlu” folosită de legiuitor
în textul citat, rezultă că este suficient ca subiectul activ al infracţiunii să exercite în
fapt o însărcinare în serviciul unei autorităţi publice, instituţii publice, instituţii sau

7. 23
alte persoane juridice de interes public. Aceeaşi concluzie rezultă şi din menţiunea
„indiferent cum a fost învestită”, în acest caz legiuitorul voind să sublinieze că nu
are relevanţă validitatea raportului de muncă, că nici nu este necesar să existe un
contract de muncă sau o numire în funcţie, fiind suficientă exercitarea, ca o realitate
de fapt a atribuţiilor funcţiei pentru ca făptuitorul să poată fi tras la răspundere
penală în situaţia comiterii unei infracţiuni de serviciu. Va fi însă necesară existenţa
consimţământului expres (oral sau scris) ori tacit al conducerii întreprinderii în cauză,
în sensul exercitării în fapt de către o persoană a unei funcţii într-una din unităţile
enumerate în art. 145 C. pen.
Persoanele nelegal învestite, adică încadrate fără respectarea condiţiilor de studii,
vârstă, stagiu etc., sau cele care au început serviciul înainte de îndeplinirea formelor de
încadrare răspund în calitate de funcţionari publici în cazul în care comit infracţiuni
de serviciu în perioada cât şi-au desfăşurat, chiar şi în aceste condiţii, activitatea.
Este logic un astfel de raţionament, deoarece, pe de o parte – cum s-a văzut – este
suficientă exercitarea ca o realitate de facto a atribuţiilor funcţiei respective, iar, pe
de alta, există interesul angajării răspunderii penale a persoanelor care îşi îndeplinesc
activitatea chiar în aceste condiţii, pentru a nu crea posibilitatea sustragerii acestora
de sub incidenţa legii penale, invocând în apărarea lipsa calităţii cerute de lege.
Nu au calitatea de funcţionari publici persoanele care au statutul de colaboratori
externi ai unităţilor prevăzute în art. 145 C. pen., ori studenţii sau elevii care fac
practică în aceste unităţi. Persoanele care îndeplinesc o însărcinare în serviciul uneia
dintre unităţile prevăzute de art. 145 C. pen., au calitatea de funcţionari publici,
indiferent dacă sunt sau nu retribuite. În acest sens, s-a statuat că are calitatea de
funcţionar public şi, ca atare, poate fi subiect al infracţiunii de serviciu, acela care,
fără a fi angajatul unităţii (una dintre cele prevăzute de art. 145 C. pen), îndeplineşte
în fapt cu consimţământul acesteia atribuţiile funcţiei de gestionar („gestionar de
fapt”), substituind pe soţia sa care era angajată în această calitate. (Grigorovici, 1976 )
În opinia contrară (Dongoroz et al., 1971) se susţine că, întrucât calitatea de
funcţionar presupune existenţa unei relaţii de serviciu, „gestionar de fapt” nu poate
fi decât o persoană încadrată în muncă la respectiva unitate, care fără a avea drept
principale atribuţii de serviciu primirea, păstrarea şi eliberarea de bunuri, îndeplineşte
de fapt aceste activităţi.
Spre deosebire de legea penală română, care se referă în mod expres la funcţionarul
public – subiect activ al infracţiunii de conflict de interese, Codul penal francez
prevede, în conţinutul normei din art. 432-12 alin. 1, trei categorii de persoane ce pot
avea calitatea de subiect activ al acestei infracţiuni, anume „persoana depozitară a
autorităţii publice”, „persoana însărcinată cu o misiune de serviciu public” şi „persoana
învestită cu un mandat electiv public”.
Persoanele ce exercită o funcţie publică sunt desemnate în Codul penal francez
prin expresia generică de „persoană depozitară a autorităţii publice sau însărcinată
cu o misiune de serviciu public”, această desemnare substituindu-se unor multiple
noţiuni utilizate în legislaţia penală franceză, ca acelea de „funcţionar public”, „agent

8. 24
sau însărcinat al guvernului”, „judecător”, „administrator”, „agent sau însărcinat al
administraţiei publice” (Circulara 1993, 2006).
Expresia „persoană depozitară a autorităţii publice” desemnează persoanele care
exercită o funcţie de autoritate, fie ea autoritate de natură administrativă, jurisdicţională
sau militară. Statutul persoanei, fie privat (de exemplu, un jurat sau un asesor al
tribunalului pentru minori), fie public (de exemplu, un magistrat profesionist) este
indiferent. Expresia „persoană însărcinată cu o misiune de serviciu public” vizează
persoanele particulare sau publice care, fără a fi depozitare a unei părţi din autoritatea
publică, îndeplinesc, cu titlu temporar sau permanent, în mod voluntar ori în urma
recrutării autorităţilor, un serviciu public oarecare. Aceste expresii îi arată în particular
pe ofiţerii publici sau ministeriali, în măsura în care aceştia din urmă, potrivit actelor
pe care le îndeplinesc, fie exercită funcţii de autoritate (de exemplu, un executor care
procedează la executarea unei creanţe sau la o expulzare), fie sunt însărcinaţi cu un
serviciu public (de exemplu, un notar care redactează o vânzare imobiliară).
Nu există nici o îndoială că sunt, în aceeaşi măsură, asimilaţi şi funcţionarii sau
agenţii unităţilor teritoriale care, potrivit legilor de descentralizare, sunt depozitarii
unei părţi din autoritatea publică (deşi textele actuale, mai ales expresia „agent sau
însărcinat al Guvernului”, nu par să-i vizeze).
În fine, această expresie pare să-i cuprindă şi pe funcţionarii internaţionali, din
moment ce le sunt recunoscute – în aplicarea convenţiilor internaţinonale – puteri
de autoritate ori o misiune de serviciu public pe teritoriul francez.
Potrivit doctrinei franceze (Gattegno, 2005), persoanele vizate de textul art. 432-
12 C. pen. fr. pot fi primarii sau viceprimarii şi, în general, toţi cei însărcinaţi cu o
misiune oficială administrativă ori de monitorizare a afacerilor în numele autorităţii:
directorul serviciilor tehnice ale unui oraş, expertul însărcinat să dea aviz unei comisii
de rechiziţii, judecătorul consular, preşedintele unei camere de comerţ şi industrie etc.
În sens administrativ, potrivit legislaţiei române, funcţionarul public este acea
persoană fizică ce a fost învestită prin numire intr-o funcţie publică, cu respectarea
condiţiilor cerute de lege, pentru a desfăşura, contra unui salariu, o activitate continuă
şi ritmică într-un serviciu public administrativ. Pe timpul cât deţine funcţia publică,
persoana fizică se bucură de stabilitate şi are anumite drepturi şi îi revin anumite
obligaţii (Prisacaru, 2004).
În doctrina juridică interbelică s-a susţinut, într-o opinie, că funcţionarii publici
sunt acei cetăţeni care, fiind numiţi de autoritatea competentă şi învestiţi în mod legal
cu atributele funcţiei lor, prestează în mod permanent o anumită activitate, ce nu este
exclusiv manuală, în scop de a face să funcţioneze un serviciu public, în schimbul
unui salariu plătit periodic (Negulescu, 1934). Într-o altă opinie s-a menţionat că
funcţionarul public este persoana care, în schimbul unei remuneraţii, îndeplineşte
sau colaborează în mod permanent la îndeplinirea unui serviciu public depinzând
de o autoritate administrativă a statului, judeţelor sau comunelor (Teodorescu, 1929).
Din cele două definiţii rezultă că funcţionar public este persoana fizică – cetăţeanul
– învestită, în condiţiile legii, într-o funcţie publică din cadrul unui serviciu public

9. 25
care prestează, în mod permanent, o anumită activitate pentru care primeşte un
salariu – o remuneraţie.
Definind noţiunea de funcţionar public în alin. (2) al art. 2 din Legea nr. 188/1999,
republicată, se prevede că: funcţionarul public este persoana numită, în condiţiile
prezentei legi, într-o funcţie publică.
Conform alin. (1) al art. 2 din aceeaşi lege, funcţia publică reprezintă ansamblul
atribuţiilor şi responsabilităţilor, stabilite în temeiul legii, în scopul realizării
prerogativelor de putere publică de către administraţia publică centrală şi locală.
În literatura juridică de specialitate, s-au desprins câteva elemente ce conturează sfera
noţiunii de funcţionar public din autorităţile şi instituţiile publice din administraţia
publică centrală şi locală (Prisacaru, 2004). Astfel:
a) toate serviciile publice ale administraţiei publice – autorităţi şi instituţii publice
din administraţia publică centrală şi locală, regiile autonome de interes public naţional,
judeţean ori comunal – sunt dotate, încă de la înfiinţare, cu funcţii publice, adică
cu acele grupări de atribuţii, competenţe şi responsabilităţi, potrivit legii, pentru
realizarea sarcinilor specifice ale fiecărui serviciu public de către persoanele fizice
care ocupă, în condiţiile legii, funcţia publică respectivă;
b) pentru ca o persoană să poată ocupa o funcţie publică este necesar ca aceasta
să fie cetăţean român şi să aibă domiciliul în ţară. În acest sens, art. 6 alin. (3) teza
I din Constituţia republicată dispune că funcţiile şi demnităţile publice civile sau
militare pot fi ocupate, în condiţiile legii, de persoane care au cetăţenia română şi
domiciliul în ţară. Pe lângă aceste cerinţe ale Constituţiei, prin diferite legi se cer şi
alte condiţii, cum ar fi cele cu privire la vârstă, studii etc.
c) pentru a putea fi numit funcţionar public este necesar ca persoana fizică -respectivă
să aibă vârsta de cel puţin 18 ani împliniţi, dacă legea specială nu cere o altă vârstă.
Atât Legea nr. 188/1999, republicată, cât şi alte acte normative impun ca persoana
fizică ce urmează să devină funcţionar public să posede anumite studii-superioare,
superioare de scurtă durată, liceale sau postliceale, iar unele acte normative cer o
anumită pregătire de specialitate, cum ar fi: jurist, economist, medic, inginer etc.
4. Sub aspect obiectiv (al laturii obiective), infracţiunea de conflict de interese
presupune acţiunea de îndeplinire a unui act ori de participare la luarea unei decizii
prin care s-a realizat, direct sau indirect, un folos material.
Prin îndeplinirea unui act se înţelege efectuarea oricărui act ce face parte din
îndatoririle de serviciu ale subiectului activ, indiferent dacă este vorba de întocmirea
unui înscris sau de realizarea unei acţiuni la care acesta este ţinut în virtutea atribuţiilor
sale.
Spre deosebire de îndeplinirea unui act, care este acţiunea exclusiv personală a
funcţionarului public (Păvăleanu, 2010, p. 256), participarea la luarea unei decizii
semnifică îndeplinirea unei atribuţiuni de serviciu în situaţia în care decizia nu
aparţine în totalitate funcţionarului, ci aceasta trebuie luată în colectiv de mai multe
persoane (spre exemplu, o comisie, un consiliu de administraţie) (Dobrinoiu şi Neagu,
2008, p. 449). În această calitate, împreună cu ceilalţi membri, ia decizii păgubitoare

10. 26
pentru instituţie, unitate etc. şi aducătoare de beneficii pentru acesta, pentru soţ, o
rudă ori un afin etc. (Toader, 2007, p. 215)
În privinţa atribuţiunilor de serviciu încălcate prin săvârşirea infracţiunii, în norma
de incriminare din cuprinsul art. 2531
C. pen. sunt făcute referiri mai concrete cu privire
la acestea: îndeplineşte un act ori participă la luarea unei decizii, spre deosebire, de
pildă, de infracţiunea de luare de mită (art. 254 C. pen.), unde referirea la atribuţiunile
de serviciu nesocotite de către făptuitor este destul de vagă (în scopul de a îndeplini,
a nu îndeplini ori a întârzia îndeplinirea unui act privitor la îndatoririle de serviciu
sau în scopul de a face un act contrar acestor îndatoriri) (Măgureanu, 2007, p. 127).
Legea nu cere ca îndeplinirea unui act sau luarea unei decizii să fie defectuoasă,
astfel încât pentru incidenţa textului analizat este suficient ca autorul să acţioneze
conform atribuţiunilor de serviciu (Diaconescu şi Duvac, 2009, p. 440). În ipoteza în
care acest act este realizat cu încălcarea dispoziţiilor legale sau a atribuţiunilor de
serviciu, pe lângă conflictul de interese se va reţine şi acea faptă abuzivă (de exemplu,
abuz în serviciu, fals intelectual etc.), dacă sunt întrunite şi celelalte condiţii prevăzute
pentru infracţiunea concurentă.
Pentru existenţa infracţiunii este necesară o situaţie premisă, constând în aceea
că funcţionarul public are competenţa îndeplinirii actului sau a participării la luarea
respectivei decizii (Toader, 2007, p. 216).
Din conţinutul art. 2531
C. pen. reiese faptul că existenţa infracţiunii este condiţionată
de întrunirea mai multor cerinţe esenţiale, şi anume:
– Funcţionarul public să fi comis acţiunea incriminată în exerciţiul atribuţiunilor
de serviciu (Diaconescu şi Duvac, 2009, p. 440; Boroi, 2008, p. 340);
– Prin fapta comisă să se realizeze, direct sau indirect, un folos material pentru
sine, soţul său, o rudă sau un afin până la gradul II inclusiv, ori pentru o altă
persoană cu care s-a aflat în raporturi comerciale ori de muncă în ultimii 5 ani
sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de servicii sau foloase de orice
natură.
Această condiţie este îndeplinită atunci când folosul se realizează în mod direct
(spre exemplu, făcând parte din comisia de examinare, îşi evaluează propriul frate
pentru angajarea ca funcţionar public în unitatea unde lucrează), ori indirect (spre
exemplu, încheie un contract avantajos cu o societate comercială, persoană juridică,
al cărei patron este soţia funcţionarului public, în acest caz avantajul realizându-se
în mod direct în patrimoniul persoanei juridice, iar indirect în cel al rudei apropiate)
(Dobrinoiu şi Neagu, 2008, p. 449).
În cazul în care folosul material se realizează în patrimoniul funcţionarului public,
al soţului, părinţilor sau copiilor acestuia ori fraţilor sau surorilor, precum şi al afinilor
ori al unui coleg de serviciu, condiţia este, de asemenea, îndeplinită şi fapta poate
constitui infracţiunea de conflict de interese.
Folosul se mai poate realiza în patrimoniul unei persoane cu care funcţionarul
public a avut raporturi comerciale în ultimii 5 ani sau din partea căreia a beneficiat
sau beneficiază de servicii de orice natură (spre exemplu, o firmă de construcţii care

11. 27
îi construieşte o locuinţă proprietate personală unui consilier juridic la primărie,
primind din partea comisiei în care funcţionează acesta avizul pentru încheierea unui
contract de construire a unei clădiri de birouri aparţinând primăriei).
În acest sens, şi în doctrina penală franceză (Gattegno, 2005) s-a arătat că un
conflict de interese poate fi direct sau indirect, interpunerea persoanei poate fi ocultă
ori nu; sunt ilegale conflictele de interese realizate prin intermediari sau printr-un
gerant de faţadă, delegarea de semnătură nefiind o cauză de exonerare: cumnatul unui
primar (Hotărârea din 20 februarie 1995 a Secţiei penale a Curţii de casaţie franceze),
societatea condusă de un membru de familie sau afin (preşedintele Camerei de comerţ
şi industrie care a subconcesionat unei societăţi comerciale în care era interesat prin
intermediul ginerelui său: Hotărârea din 5 noiembrie 1998 a Secţiei penale a Curţii
de casaţie franceze).
– Potrivit art. 2531
alin. 2 C. pen., îndeplinirea unui act sau participarea la luarea
unei decizii să nu se refere la emiterea, aprobarea sau adoptarea de acte normative.
Cu privire la acest aspect, în literatura de specialitate s-a apreciat (Măgureanu,
2007, p. 127) că alin. 2 al art. 2531
C. pen. ar trebui să fie abrogat, întrucât practica
a dovedit că pot exista persoane care ajunse în funcţii de decizie au emis, aprobat
sau au adoptat acte normative pentru a favoriza persoane din categoriile menţionate
în alin. 1, respectiv pentru sine, pentru soţul său, o rudă sau un afin până la gradul
II inclusiv sau pentru o altă persoană cu care s-a aflat în raporturi comerciale ori de
muncă sau din partea căreia a beneficiat ori beneficiază de servicii sau foloase de
orice natură. Ca atare, în astfel de situaţii, făptuitorul ar putea fi pedepsit.
Teama legiuitorului de a nu fi pedepsit un funcţionar public pentru îndeplinirea
corectă a atribuţiunilor sale de serviciu nu se justifică, întrucât, chiar dacă este
abrogat alin. 2, nu poate fi pedepsit funcţionarul public care a favorizat o persoană
din categoriile menţionate în alin. 1 prin emiterea, aprobarea sau adoptarea unui act
normativ, dacă a acţionat fără a avea vreo vinovăţie.
În cazul infracţiunii analizate, urmarea socialmente periculoasă constă în punerea
în pericol a relaţiilor de serviciu prin îndeplinirea unor acte care facilitează obţinerea
de foloase materiale de către anumite persoane (precum cumpărarea sau concesionarea
unui bun cu preţ subvenţionat, atribuirea în condiţii avantajoase a unor contracte
pentru lucrări publice, plata unor excursii sau servicii etc. (Păvăleanu, 2010, p. 256)
şi, implicit, periclitarea bunului mers al activităţii unor persoane juridice publice.
Legătura cauzală care trebuie să existe între activitatea ilicită săvârşită şi urmarea
socialmente periculoasă rezultă, de cele mai multe ori, ex re – din materialitatea
faptei comise.
5. Sub aspect subiectiv (al laturii subiective), infracţiunea de conflict de interese se
săvârşeşte cu intenţie directă sau indirectă (Boroi, 2008, p. 340), făptuitorul prevăzând
că prin activitatea îndeplinită se realizează un folos material în patrimoniul uneia din
persoanele menţionate în textul de lege, afectându-se prin aceasta relaţiile de serviciu
şi bunul mers al unităţii publice, urmărind sau acceptând un asemenea rezultat.

12. 28
De altfel, având în vedere şi dispoziţiile cu caracter de principiu din art. 19 alin. 2
C. pen., potrivit cărora „Fapta constând într-o acţiune săvârşită din culpă constituie
infracţiune numai atunci când în lege se prevede în mod expres aceasta”, rezultă în
mod evident forma de vinovăţie cu care se comite infracţiunea de conflict de interese,
aceea a intenţiei.
6. Concluzii
În condiţiile unui mediu al sectorului public în schimbare rapidă, conflictul de
interese reprezintă întotdeauna un motiv de îngrijorare (OECD, 2003). Încercarea de
a controla prea strict exercitarea intereselor personale poate intra în conflict cu alte
drepturi sau poate fi imposibilă sau contra-productivă în practică ori poate determina
situaţia ca unele persoane să nu mai dorească să ocupe o funcţie publică.
Deşi un conflict de interese nu înseamnă ipso facto corupţie, există o recunoaştere
a faptului că apariţia unor conflicte între interesele personale şi obligaţiile publice
ale funcţionarilor publici, dacă nu este tratată corespunzător, poate duce la corupţie.
Obiectivul unei politici adecvate privind conflictul de interese nu constă doar în
simpla interzicere a intereselor de natură privată ale funcţionarilor publici, chiar
dacă o asemenea metodă ar fi posibilă, ci acela de a susţine corectitudinea deciziilor
politice şi administrative oficiale şi a administraţiei publice în general, recunoscând
faptul că un conflict de interese nesoluţionat poate conduce la un abuz în serviciu.
Pe de altă parte, sub raport legislativ, trebuie avută în vedere o corelare a reglementării
conflictului de interese din punctul de vedere al legii administrative şi penale, pentru
a se clarifica situaţiile în care acesta are caracter administrativ sau penal, deoarece, aşa
cum s-a remarcat în doctrină (Dobrinoiu şi Neagu, 2008, p. 448), Legea nr. 161/2003
reglementează conflictul de interese numai în cazul rudelor de gradul I, spre deosebire
de legea penală care incriminează conflictul de interese şi în cazul rudelor de gradul
II sau afinilor.
Bibliografie:
1. Boroi, A., Drept penal. Partea specială, Bucureşti: C.H. Beck, 2008.
2. Circulara din 14 mai 2003, Paris: Dalloz, 2006.
3. Diaconescu, G. şi Duvac, C., Tratat de drept penal. Partea specială, Bucureşti:
C.H. Beck, 2009.
4. Dobrinoiu, V. şi Neagu, N., Drept penal. Partea specială, Bucureşti: Wolters
Kluwer, 2008.
5. Dongoroz, V., Kahane, S., Oancea, I., Bulai, C., Iliescu, N., Stănoiu, S., Explicaţii
teoretice ale Codului penal român. Partea specială, Vol. III, Bucureşti: Editura
Academiei, 1971.
6. Dumitru, I., „Cu privire la înţelesul termenilor de „public”, „funcţionar public”,
„funcţionar” şi „înscris oficial”, 1997, Dreptul, nr. 6, p. 67.
7. Gattegno, P., Droit pénal spécial, Paris: Dalloz, 2005.

13. 29
8. OECD, Ghid pentru rezolvarea conflictului de interese în administraţia publică,
2003, [Online] disponibil la adresa http://www.oecd.org/dataoecd/13/19/2957377.
pdf, accesat la data de 4 octombrie 2010.
9. Grigorovici, A., Infracţiuni de serviciu sau în legătură cu serviciul, Bucureşti:
Editura Stiinţifică şi Enciclopedică,1976.
10. Iorgovan, A., Drept administrativ. Tratat elementar, Bucureşti: Editura Actami, 1994.
11. Mascala, C., „Delit de prise illégale d’intérêts: une conception souple de beneficiaire
de l’intérêt”, 2008, Revue de science criminelle et de droit pénal comparé, nr. 3, p. 592.
12. Măgureanu, I., „Conflictul de interese”, 2007, Revista de Drept Penal, nr. 2, p. 127.
13. Negulescu, P., Tratat de drept administrativ, Bucureşti: Institutul de Arte Grafice, 1934.
14. Păvăleanu, V., Drept penal special, Bucureşti: Editura Universul Juridic, 2010.
15. Prisacaru, V., Funcţionarii publici, Bucureşti: All Beck, 2004.
16. Prisacaru, V., Tratat de drept administrative român. Partea generală. Bucureşti:
Editura Lumina Lex, 1993.
17. Teodorescu, A., Tratat de drept administrativ, Bucureşti: Institutul de Arte Grafice, 1929.
18. Toader, T., Drept penal.Partea specială, Bucureşti: Editura Hamangiu, 2007.