• Share
  • Email
  • Embed
  • Like
  • Save
  • Private Content
Tijdschrift voor Omgevingsrecht, Luchtkwaliteit (2009)
 

Tijdschrift voor Omgevingsrecht, Luchtkwaliteit (2009)

on

  • 1,532 views

 

Statistics

Views

Total Views
1,532
Views on SlideShare
1,478
Embed Views
54

Actions

Likes
0
Downloads
10
Comments
0

3 Embeds 54

http://houtrook.wordpress.com 47
http://www.lmodules.com 6
http://www.linkedin.com 1

Accessibility

Upload Details

Uploaded via as Adobe PDF

Usage Rights

© All Rights Reserved

Report content

Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
  • Full Name Full Name Comment goes here.
    Are you sure you want to
    Your message goes here
    Processing…
Post Comment
Edit your comment

    Tijdschrift voor Omgevingsrecht, Luchtkwaliteit (2009) Tijdschrift voor Omgevingsrecht, Luchtkwaliteit (2009) Document Transcript

    • Recente ontwikkelingen in jurisprudentie en wetgeving over luchtkwaliteit Mr. C.A.M. van den Brand, mr. O. Kwast en mr. dr. C.N. van der Sluis* aan de nieuwe wet, aan het Nationaal Samenwerkings- 1 Inleiding programma Luchtkwaliteit (hierna: NSL), aan het Besluit niet in betekenende mate bijdragen (luchtkwaliteitseisen) Al eerder zijn in dit tijdschrift algemene overzichten ge- en aan de bijbehorende lagere regelgeving. Tot slot werd geven van de jurisprudentie en nieuwe wet- en kort ingegaan op de nieuwe richtlijn luchtkwaliteit. Sinds regelgeving over luchtkwaliteit. Deze bijdrage is daarmee het verschijnen van de vorige bijdrage zijn er in dit tijd- de vierde in wat inmiddels een reeks kan worden ge- schrift bijdragen geweest over meer specifieke onderwer- 69 noemd, die begon in 2005. De onderwerpen die achter- pen op het terrein van luchtkwaliteit. Gewezen wordt op eenvolgens aan de orde zijn geweest, weerspiegelen de de bijdragen van Wildeboer en Bosma.5 ontwikkelingen in de wet- en regelgeving over luchtkwa- liteit sindsdien. In de eerste bijdrage stond de jurispru- In deze bijdrage wordt de draad weer opgepakt en inge- dentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad gaan op de jurisprudentie en wet- en regelgeving vanaf van State (hierna: de Afdeling) over het Besluit lucht- 15 februari 2008. Daarbij wordt ook aandacht besteed aan kwaliteit centraal.1 Een jaar later, in 2006, werd ook aan- de uitspraken van andere rechtscolleges dan de dacht besteed aan jurisprudentie van andere rechters en Afdeling.6 In paragraaf 2 komt de jurisprudentie aan de het intussen tot stand gebrachte Besluit luchtkwaliteit orde. Achtereenvolgens wordt de jurisprudentie bespro- 2005 (hierna: Blk 2005).2 Bij het verschijnen van de derde ken met betrekking tot de voorbereiding van besluiten c.q. bijdrage, in 2008, was het Blk 2005 weer ingetrokken met het onderzoek (par. 2.1), de besluiten zelf, inclusief over- het van kracht worden van de wet van 11 oktober 2007 tot gangsrecht (par. 2.2), en de luchtkwaliteitsplannen wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitsei- (par. 2.3). In paragraaf 3 komt nieuwe nationale wet- en sen)3 (hierna: Wet luchtkwaliteitseisen).4 Deze laatste bij- regelgeving aan de orde. Na een korte opmaat (par. 3.1) drage ging in op de jurisprudentie inzake de artikelen 7 komen aan bod: de implementatie van het toepasbaar- lid 3 en 8 van het Blk 2005. Ook werd aandacht besteed heidsbeginsel in de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 20077 (par. 3.2), de wet van 12 maart 2009 tot wijziging van de Wet milieubeheer (implementatie en derogatie * Mr. C.A.M. van den Brand is officier van justitie te Den Haag. Mr. luchtkwaliteitseisen), het NSL en de daarmee samenhan- O. Kwast is werkzaam bij de Hoofddirectie Juridische Zaken van het mi- nisterie van Verkeer en Waterstaat. Mr. dr. C.N. van der Sluis is werkzaam gende derogatiebeschikking van de Europese Commissie bij de Hoofddirectie Juridische Zaken van het ministerie van Verkeer en (par. 3.3), en de bepalingen over luchtkwaliteit van de on- Waterstaat en treedt per 1 augustus 2009 in dienst bij de sectie bestuurs- langs in werking getreden Wet versnelling besluitvorming en omgevingsrecht van Ploum Lodder Princen te Rotterdam. De bijdrage is geschreven op persoonlijke titel. 1. H.A.J. Gierveld & H.H.L. Krans, Jurisprudentie Besluit luchtkwaliteit, TO 5. L.J. Wildeboer, Jurisprudentie luchtkwaliteit: Afdwingbaarheid maatre- 2005/2, p. 54-62. gelen en overgangsrecht, TO 2008/3, p. 102-109. W.J. Bosma, De be- 2. C.A.M. van den Brand, H.A.J. Gierveld & H.H.L. Krans, Jurisprudentie Be- tekenis van de programmatische aanpak van luchtkwaliteit voor de rol van sluit luchtkwaliteit 2005, TO 2006/2, p. 62-72. de belanghebbende, TO 2008/4, p. 136-145. 3. Stb. 2007, 414. De wet trad in werking met ingang van 15 november 6. De bijdrage is afgerond op 15 mei 2009, de uitspraken zijn te vinden op 2007 (Stb. 2007, 434). <www.raadvanstate.nl> en op <www.rechtspraak.nl>. 4. C.A.M. van den Brand, H.A.J. Gierveld & C.N. van der Sluis, Jurisprudentie 7. Althans een wijziging daarvan van 17 december 2008, Stcrt. 2008, luchtkwaliteit: Saldering en maatregelen, TO 2008/1, p. 17-28. nr. 2040. TO juni 2009 | nr. 2
    • wegprojecten (par. 3.4). De bijdrage wordt in paragraaf 4 Deze uitspraak is van belang in het licht van de discussie afgesloten met enige conclusies en toekomstverwachtin- over het hanteren van modellen versus meten in bestuur- gen. lijke besluitvorming, omdat modellen onbetrouwbaar zouden zijn. De Afdeling heeft met deze lijn in de juris- Naast de materiële jurisprudentie over luchtkwaliteit is prudentie oog voor het feit dat er onzekerheden verbon- het onderwerp inmiddels ook aanleiding geweest tot ju- den zijn aan de uitkomsten van in besluitvorming gehan- risprudentie over de bredere onderwerpen van het be- teerde modellen, maar dat dat niet hoeft te betekenen dat langhebbendebegrip en zienswijzen. Onder verwijzing besluiten daar niet op gebaseerd mogen worden en ver- naar een tweetal uitspraken8 en de discussie in de nietigd zouden moeten worden, althans wanneer niet literatuur9 wordt het belanghebbendebegrip verder in de- wordt uitgegaan van (te) optimistische modellen. Deze ze bijdrage buiten beschouwing gelaten. Op het punt van jurisprudentie zou steun moeten bieden aan bestuurs- zienswijzen kan worden volstaan met vermelding van een organen bij het gebruik van modellen bij besluitvorming. uitspraak waarin de Afdeling onder verwijzing naar artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) opmerkt In een andere zaak werd een versie van een rekenmethode dat de ‘enkele vermelding van fijnstof’ niet als zienswijze gehanteerd die niet was goedgekeurd door de minister van over luchtkwaliteit kan worden aangemerkt.10 VROM. Maar nu bij een later rapport aannemelijk werd dat deze versie niet tot andere uitkomsten leidde dan het geval zou zijn bij het hanteren van een wel goedgekeurde versie, werd het besluit weliswaar vernietigd, maar wer- 2 Jurisprudentie den de rechtsgevolgen in stand gelaten werden. Interes- sant in deze uitspraak is verder dat een rekenprogramma 2.1 Jurisprudentie over de voorbereiding van gehanteerd kan worden wanneer het gebaseerd is op een besluiten c.q. luchtkwaliteitsonderzoek goedgekeurde rekenmethode, nu het programma daarom Ook de afgelopen periode zijn er weer enkele interessante geacht kan worden te voldoen aan het Meet- en reken- uitspraken gedaan die meer inzicht geven in de wijze voorschrift. De Afdeling overweegt: waarop het luchtkwaliteitsonderzoek verricht moet wor- den. ‘2.9.2. Zoals uit de stukken is gebleken en door het col- lege ter zitting is toegelicht, is het programma Geo- 2.1.1 Gehanteerde modellen stacks, dat is ontwikkeld door DGMR, gebaseerd op de Over modellen een tweetal uitspraken. Allereerst een uit- rekenmethode Stacks+. Op 21 februari 2007 is door de spraak van de Afdeling waarbij de nauwkeurigheid van het minister de rekenmethode Stacks+ versie 2006.4 van 70 gehanteerde luchtkwaliteitsmodel wordt besproken. Deze KEMA goedgekeurd. In het Meet- en rekenvoorschrift uitspraak bevestigt eerdere jurisprudentie van de Afde- is geen afzonderlijk goedkeuringsvereiste voor reken- ling, dat rekenmodellen altijd een abstractie zijn van de programma’s opgenomen. Het programma Geostacks, werkelijkheid en de validiteit van een model pas wordt waarin de goedgekeurde rekenmethode Stacks+ versie aangetast wanneer de berekeningen op basis van een mo- 2006.4 van KEMA is opgenomen, kan dan ook worden del te zeer afwijken van de werkelijkheid. geacht te voldoen aan het bepaalde in het Meet- en re- ‘2.7.1. (…) Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen kenvoorschrift. (uitspraak van 21 november 2007 in zaak 2.9.3. Gebleken is evenwel dat bij het onderzoek dat nr. 200607283/1) zijn modellen uit de aard van de zaak heeft geleid tot het rapport van de Milieudienst van altijd een abstractie van de werkelijkheid. De validiteit februari en april 2007 gebruik is gemaakt van het pro- van een model wordt eerst aangetast wanneer de bere- gramma Geostacks met een versie van de rekenmetho- keningen op basis van een model te zeer afwijken van de Stacks+ die niet door de minister was goedgekeurd. de werkelijkheid. Niet aannemelijk is dat die situatie Het college had zijn oordeel dat wordt voldaan aan de zich in dit geval voordoet. Weliswaar bestonden er ten normen voor luchtkwaliteit als bedoeld in het Blk 2005 tijde van het besluit van 4 juli 2006 nauwkeuriger re- in het besluit van 24 mei 2007 dan ook niet op deze kenmodellen, maar het rekenmodel CAR II wordt in rapporten mogen baseren. In het rapport van juli 2007, het algemeen beschouwd als een model dat voor wegen dat is gebaseerd op een onderzoek waarin gebruik is uitgaat van een worst-case scenario. Het college heeft gemaakt van het programma Geostacks met een goed- dan ook gebruik kunnen maken van het rekenmodel gekeurde versie van de rekenmethode Stacks+, wordt CAR II, versie 5.0.’11 evenwel tot dezelfde conclusies gekomen als in het rap- port van februari 2007. Om die reden zal de Afdeling het beroep tegen het besluit van 24 mei 2007 gegrond 8. ABRvS 10 december 2008, nr. 200706330/1, AB 2009, 103 m.nt. F.C.M.A. Michiels; ABRvS 14 januari 2009, nr. 200803292/1, AB 2009, verklaren en dit besluit vernietigen, doch wordt aan- 105. leiding gezien om de rechtsgevolgen daarvan in stand 9. V.M.Y. van ’t Lam, De reikwijdte van het belanghebbendebegrip in het laten.’12 milieu- en ruimtelijk ordeningsrecht, Milieu & Recht 2008/4, p. 211-215 en W. Konijnenbelt, Gemangelde milieuorganisaties?, NJB 2009/8, p. 495-499. 10. ABRvS 17 december 2008, nr. 200708825/1, r.o. 2.2.1. 11. ABRvS 21 mei 2008, nr. 200706306/1 (vrijstelling Praxis), LJN BD2121, r.o. 2.7.1. 12. ABRvS 29 april 2008, nr. 200703634/1 (vrijstelling PGGM), LJN BD0783. TO juni 2009 | nr. 2
    • 2.1.2 Bronnen en toegestane toename begrip “verontreinigende stof” is beperkt tot stoffen Allereerst een paar uitspraken over de toepassing van de die direct of indirect door de mens in de lucht worden zeezoutaftrek. In 2008 komt de Rechtbank Breda tot het gebracht. Daaronder vallen dus niet van nature in de oordeel dat de zeezoutcorrectie terecht is toegepast, waar- lucht voorkomende stoffen als zeezout. De enkele om- bij de rechtbank haar oordeel baseert op een redelijke uit- standigheid dat door deze aftrek de toegestane concen- leg van de richtlijn luchtkwaliteit,13 dat zeezout een na- traties fijnstof (PM10) aanzienlijk giftiger zijn, zoals tuurlijk in de buitenlucht voorkomende stof is en dat moet [appellant]heeft aangevoerd, kan daar niet aan afdoen. worden aangenomen dat het niet schadelijk is voor de ge- Het moet ervoor worden gehouden dat daar bij de vast- zondheid van de mens en daarmee niet onder de definitie stelling van de grenswaarde voor fijnstof rekening mee van ‘verontreinigende stof’ valt in de zin van de richtlijn. is gehouden.’15 De rechtbank betrekt daarbij ook dat in het nieuwe richt- lijnvoorstel van de Europese Commissie is opgenomen dat In 2009 komt (eindelijk) ook de Afdeling toe aan de in- de bijdrage van natuurlijke bronnen moet worden afge- houdelijke beoordeling over de toelaatbaarheid van de trokken bij de beoordeling of voldaan wordt aan de grens- zeezoutcorrectie in haar uitspraak in het kader van een waarden. revisievergunning voor een nertsenhouderij. In deze uit- spraak gaat de Afdeling uitgebreid in op de bedoelingen ‘Naar het oordeel van de rechtbank eist een redelijke bij de totstandkoming van de inmiddels vastgestelde uitleg van de Richtlijn dat een lidstaat bij het treffen richtlijn luchtkwaliteit. van maatregelen geen rekening hoeft te houden met de aanwezigheid van stoffen die geen schade aan de ge- ‘2.5.2. (…) Zeezout is een stof die zich van nature in de zondheid van mensen berokkenen en die evenmin di- lucht bevindt, althans niet (mede) door de mens in de rect of indirect door mensen in de lucht worden ge- lucht wordt gebracht. In artikel 5, vierde lid, van de bracht. Nu de aanwezigheid van zeezout in de buiten- eerste dochterrichtlijn is daarnaast een voorziening ge- lucht een natuurlijk verschijnsel is en voorts moet wor- troffen ter zake van overschrijdingen van de grens- den aangenomen dat zeezout geen schade aan de ge- waarden doordat er concentraties van zwevende deel- zondheid van mensen berokkent, valt zeezout buiten tjes (PM10) in de lucht aanwezig zijn ingevolge na- de definitie van “verontreinigende stof” en heeft ver- tuurverschijnselen, als omschreven in die richtlijn, weerder derhalve terecht de zeezoutcorrectie toegepast waardoor er concentraties voorkomen die significante conform de Meetregeling Luchtkwaliteit 2005. overschrijdingen van de normale achtergrondniveaus De rechtbank vindt bij dat oordeel steun in het voorstel van natuurlijke oorsprong inhouden. In de inmiddels van de Europese Commissie voor een nieuwe richtlijn vastgestelde Richtlijn van het Europees Parlement en 71 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor de Raad van de Europese Unie van 20 mei 2008 be- Europa (2005/0183 COD), waarin gelet op paragraaf treffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor 14 van de considerans van dat voorstel voor een nieuwe Europa (Richtlijn 2008/50/EG), die op 11 juni 2008 richtlijn nadrukkelijk wordt bepaald dat de bijdrage in werking is getreden (maar op deze zaak nog niet van van natuurlijke bronnen aan de luchtverontreiniging toepassing is), en die de bestaande richtlijnen vervangt, (indien die bijdrage voldoende nauwkeurig kan worden is expliciet een alomvattende voorziening getroffen bepaald) dient te worden afgetrokken wanneer moet voor het buiten beschouwing laten van de bijdrage van worden beoordeeld of de grenswaarden voor luchtkwa- natuurlijke verontreinigingsbronnen. De Commissie liteit worden nageleefd.’14 van de Europese Gemeenschappen heeft bij de indie- ning van het voorstel van 21 september 2005 voor die Het Gerechtshof Amsterdam komt tot dezelfde conclusie richtlijn (COM (2005) 447) op pagina 9 gesteld: “Bo- in december 2008, waarbij nog opgemerkt wordt dat dat vendien bevestigt de Commissie dat het de bedoeling niet anders wordt door de omstandigheid dat door deze van de bestaande wetgeving is dat bij het beoordelen aftrek de toegestane concentraties fijn stof (PM10) aan- van de naleving de bijdrage van natuurlijke verontrei- zienlijk giftiger zijn, omdat ervan uitgegaan moet worden nigingsbronnen buiten beschouwing wordt gela- dat daarmee bij de vaststelling van de grenswaarde reke- ten.”’16 ning is gehouden: Tegen deze achtergrond komt de Afdeling tot dezelfde ’4.17 Wel mag bij de vaststelling van de waarden een conclusie als eerder de rechtbank en het gerechtshof, zogenoemde zeezoutaftrek worden toegepast. [appel- waarbij de Afdeling overweegt dat met de zeezoutaftrek lant] heeft weliswaar betoogd dat dat in strijd is met de de doelstelling van de nieuwe richtlijn niet ernstig in ge- regelgeving, maar dat wordt door het hof verworpen. vaar wordt gebracht. Terecht heeft de Gemeente aangevoerd dat zowel in de Kaderrichtlijn als de Dochterrichtlijn is bepaald dat het ’2.5.3. Tegen deze achtergrond is het naar het oordeel van de Afdeling niet in strijd met de kaderrichtlijn en de eerste dochterrichtlijn dat het college, met toepas- 13. Richtlijn van de Raad van de Europese Unie van 22 april 1999 betreffende grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide en stikstofoxide, zwe- sing van artikel 5.19, tweede lid, van de Wet milieube- vende deeltjes en lood in de lucht (1999/30/EG). 14. Rb. Breda 10 juli 2008, AWB 06/4953 WRO, LJN BD9759 (vrijstelling 15. Hof Amsterdam 9 december 2008, nr. 104.003.312, LJN BH2911. Factory Outlet Centre). 16. ABRvS 8 april 2009, nr. 200802437/1/M2 (nertsenhouderij). TO juni 2009 | nr. 2
    • heer in samenhang met artikel 35, zesde lid, van de Re- vaartverkeer op ongeveer 50 tot 60 meter uit het mid- geling en de procedure zoals beschreven in de bij deze den van het Amsterdam-Rijnkanaal vergelijkbaar is regeling behorende bijlage 4, bij de bepaling van de met de bijdrage van het scheepvaartverkeer op de con- concentratie van zwevende deeltjes zeezout buiten be- centratie stikstofdioxide op 250 meter uit het midden schouwing heeft gelaten. Gelet op het arrest van het van de Waal.’19 Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: het Hof) van 18 december 1997 in zaak In een andere zaak heeft de Afdeling verduidelijkt dat ook C-129/96 (Inter-Environnement Wallonie), over- de emissie van zwevende deeltjes van de agrarische sector weegt de Afdeling voorts dat met deze uitleg de ver- en dieseltreinen moet zijn meegenomen in de achter- wezenlijking van de met Richtlijn 2008/50/EG nage- grondconcentratie. streefde doelstelling door het buiten beschouwing laten van zeezout niet ernstig in gevaar wordt gebracht. In ’2.18 De Afdeling begrijpt het betoog van [appellant] het licht van het vorenstaande ziet de Afdeling geen dat bij het luchtkwaliteitsonderzoek ten onrechte geen beslissende betekenis toekomen aan de stelling van [ap- rekening is gehouden met de emissie van zwevende pellanten sub 1]en de Stichting BVD dat uit artikel 5, deeltjes door de agrarische sector en door dieseltreinen vierde lid, en de definitie in artikel 2, onder 15, van de in het plangebied aldus dat [appellant] van mening is eerste dochterrichtlijn moet worden afgeleid dat de dat in het luchtkwaliteitsonderzoek is uitgegaan van zeezoutaftrek niet toelaatbaar is.’17 onjuiste achtergrondconcentraties. Uit het derde luchtkwaliteitrapport volgt dat in het ge- Een week later bevestigt de Afdeling deze lijn.18 hanteerde rekenmodel CAR II, versie 5.0, achter- grondconcentraties zijn betrokken die zijn berekend Daar waar de Afdeling in navolging van andere bestuurs- door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Mi- rechters duidelijkheid schept over een niet te betrekken lieu (verder: het RIVM). Deze berekeningen van ach- bron in het luchtkwaliteitsonderzoek, verduidelijkt de tergrondconcentraties zijn gebaseerd op metingen van Rechtbank Utrecht begin 2009 dat het niet meenemen van het Landelijk Meetnet Luchtkwaliteit, dat wordt be- emissies van het scheepvaartverkeer in de achtergrond- heerd door het RIVM. Niet aannemelijk is gemaakt dat concentratie ten behoeve van de artikel 17 Wro-vrijstel- bij de berekeningen van de achtergrondconcentraties ling voor de tijdelijke vestiging van het Muziekcentrum door het RIVM de emissie van zwevende deeltjes door Vredenburg nader onderbouwd moet worden. de agrarische sector en door dieseltreinen onvoldoende is verdisconteerd. De enkele stelling van [appellant]dat 72 ‘2.9 (…) Volgens de Luchtrapportage wordt de jaar- dit niet zo is, is daartoe onvoldoende.’20 gemiddelde grenswaarde stikstofdioxide in 2010 op het meetpunt Ontsluitingsweg in de geplande situatie niet De emissie van barbecues en het stoken van open haarden overschreden. (…) Eiseres heeft in beroep aangevoerd behoeft volgens de Afdeling echter niet in het luchtkwa- dat daarbij is uitgegaan van een te lage achtergrond- liteitsonderzoek te worden meegenomen, nu het hier om concentratie omdat de bijdrage van het scheepverkeer vormen van gebruik gaat die niet in bestemmingsplannen op het Amsterdam-Rijnkanaal hoger is dan door ver- kunnen worden gereguleerd. weerder is aangenomen. Dat betoog slaagt. De StAB geeft in haar deskundigenverslag aan dat de door ver- ’2.4.8.1. Met betrekking tot de activiteiten zoals bar- weerder gehanteerde bijdrage van 3 µg/m³ geen bete- becues en het stoken van open haarden, waarvan [ap- kenis heeft en dat op basis van ter beschikking staande pellant sub 2]stelt dat daarmee in het onderzoek naar TNO- en RIVM-onderzoeken moet worden aangeno- de luchtkwaliteit rekening had moeten worden gehou- men dat de bijdrage hoger is. In het RIVM-rapport den, overweegt de Afdeling dat deze activiteiten vor- “Locale invloed Scheepvaart Emissie” is geconclu- men van gebruik betreffen die niet in een bestem- deerd dat de invloed van het scheepvaartverkeer op mingsplan kunnen worden gereguleerd. De gemeen- circa 250 meter vanaf het midden van de rivier 4-5 µg/ teraad behoefde daar in het onderzoek naar de lucht- m³ bedraagt. De StAB heeft erop gewezen dat de ont- kwaliteit dan ook geen rekening mee te houden.’21 sluitingsweg veel dichter bij het midden van de rivier is gelegen dan 250 meter. Het zou op dit moment te ver gaan om hieraan de alge- Verweerder heeft ter zitting nog betoogd dat de Waal mene conclusie te verbinden dat de Afdeling van mening 500 meter breed is, zodat de (toegenomen) concentratie is dat alle vormen van gebruik die niet in een bestem- van 4-5 µg/m³ zich in dat onderzoek voordeed aan de mingsplan kunnen worden gereguleerd, buiten het lucht- rand van de rivier. Verweerder heeft gesteld dat de bij- onderzoek mogen worden gelaten. Maar het is een inte- drage van het scheepvaartverkeer op de ontsluitings- weg lager zal zijn dan aan de rand van het Amsterdam- 19. Rb. Utrecht 21 januari 2009, SBR 07/1313, LJN BH0901, r.o. 2.9. Rijnkanaal. Zonder nadere onderbouwing is echter niet 20. ABRvS 25 maart 2009, nr. 200800836/1 (bestemmingsplan Randweg aannemelijk geworden dat de bijdrage van het scheep- Zuid), r.o. 2.18. 21. ABRvS 19 maart 2008, nr. 200702083/1 (bestemmingsplan Noord-Hag- hoek/Rosarium), r.o. 2.4.8.1. Dit terwijl open haarden e.d. blijkens de in- 17. Idem. gekomen inspraakreacties op het NSL de gemoederen wel bezighoudt (zie 18. ABRvS 15 april 2009, nr. 200802825/1/M2 (revisievergunning nertsen- de concept-NvA gevoegd als bijlage bij Kamerstukken II 2008/09, 30 175, houderij), r.o. 2.7.1. nr. 66). TO juni 2009 | nr. 2
    • ressante ontwikkeling, en de tijd zal leren of de Afdeling 2.1.3 Autonome situatie (of andere bestuursrechters) op deze uitspraak zal voort- In de vorige bijdrage is de uitspraak van de Rechtbank borduren. Utrecht over de zogeheten Majella-knoop besproken. De voorzieningenrechter van de Rechtbank Utrecht stelde Over de bijdrage (toename) in µ/m3 aan de jaargemiddel- dat niet de feitelijke situatie uitgangspunt is van het lucht- de concentratie zwevende deeltjes oordeelde de Afdeling kwaliteitsonderzoek, maar de juridische situatie.26 Inmid- eerder dat een bijdrage aan de jaargemiddelde concentra- dels heeft ook de Afdeling zich uitgelaten over het vraag- tie van zwevende deeltjes van ongeveer 0,01 tot 0,02 µ/ stuk of de ‘autonome situatie’, in de zin van de Regeling m3 verwaarloosbaar was in relatie tot de al aanwezige ach- beoordeling luchtkwaliteit, moet worden opgevat als de tergrondconcentratie (ADO-uitspraak22), terwijl een ver- juridische situatie of als de feitelijke situatie. Anders dan hoging van de concentratie met ten minste circa 0,1 µ/ de voorzitter van de Rechtbank Utrecht is de Afdeling van m3 niet zodanig gering was dat er bij de toetsing aan artikel oordeel dat niet slechts de juridische situatie bij de auto- 7 van het Blk 2005 geen betekenis aan behoeft te worden nome ontwikkeling moet worden betrokken, maar ook de toegekend (FOC-uitspraak23). De Rechtbank Den Bosch feitelijke situatie, ingeval het een illegale reeds jarenlang oordeelde in het kader van de ontheffingverlening van bestaande situatie betreft. Eindhoven Airport in lijn hiermee dat mede gelet op de hiervoor genoemde ADO-uitspraak aan de berekende bij- ‘2.6.1. Mede gezien de toelichting op de Regeling drage van het vliegverkeer aan de concentratie van zwe- (Stcrt. 2007, 218), waarin onder het begrip “autonome vende deeltjes (0,003 µ/m3) bij de toetsing aan artikel 7 situatie” als bedoeld in artikel 2, aanhef en onder d, van van het Blk geen betekenis hoefde te worden toege- de Regeling wordt verstaan de situatie zoals die zou zijn kend.24 zonder het project en de bijbehorende maatregelen, moet worden geoordeeld dat de autonome ontwikke- In 2008 oordeelde de Afdeling dat een bijdrage van maxi- ling een feitelijk begrip betreft. Bij de beoordeling van maal 0,086 µ/m3, hoewel afgerond natuurlijk ook 0,1 µ/ de autonome ontwikkeling is derhalve, anders dan de m3, aan de jaargemiddelde concentratie zwevende deeltjes rechtbank heeft geoordeeld, niet slechts het maximaal zodanig gering is dat deze niet meegenomen hoeft te wor- mogelijke legale gebruik van belang, maar dient ook de den bij de toetsing aan artikel 7 van het Blk 2005. feitelijke situatie te worden bezien, zoals die onafhan- ‘2.11.3. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uit- kelijk van het project bestaat. Niet in geschil is dat de spraak van 5 april 2006 in zaak nr. 200506157/1), bevat door de rechtbank als illegaal aangemerkte rijstroken de tekst noch de toelichting van het Blk 2005 enig aan- reeds tientallen jaren ter plaatse aanwezig zijn als on- derdeel van het hoofdwegennet van de stad Utrecht en 73 knopingspunt voor het standpunt dat wordt voldaan aan artikel 7, derde lid, onder a, wanneer het aantal da- derhalve duurzaam deel uitmaken van de bestaande gen dat de vierentwintig-uurgemiddelde grenswaarde feitelijke situatie. Onder die specifieke omstandighe- wordt overschreden, gelijk blijft. Bepalend is of de den heeft het college deze rijstroken terecht bij de be- concentratie zwevende deeltjes in de buitenlucht ten oordeling van de autonome ontwikkeling betrok- minste gelijk zal blijven. Uit het rapport blijkt dat de ken.’27 bijdrage van de installaties aan de jaargemiddelde con- centratie zwevende deeltjes maximaal 0,086 microgram In een andere zaak van de Afdeling gaat het om de vraag per m3 zal bedragen. Bij de toepassing van artikel 7, welke voorgenomen planologische en infrastructurele derde lid, onder a, van het Blk 2005 komt geen bete- maatregelen onder de autonome ontwikkeling vallen. De kenis toe aan een zeer geringe toename van de jaarge- Afdeling accepteert hier dat bij de berekening van de middelde concentratie, zoals de Afdeling eerder heeft luchtkwaliteit voor de autonome situatie planologische overwogen (uitspraak van 18 januari 2006 in zaak ontwikkelingen worden meegenomen, waarover nog geen nr. 200507534/1). Gelet op de uitspraak van 18 januari concrete besluitvorming heeft plaatsgevonden, maar 2006, gelezen in samenhang met bovengenoemde uit- waarvan (deels) ter zitting is gesteld dat besluitvorming is spraak van 5 april 2006, is de bijdrage van de installaties opgestart. aan de jaargemiddelde concentratie zwevende deeltjes ‘2.7.7. (…) In paragraaf 6.2. van het rapport van Bésic zodanig gering dat er bij de toetsing aan artikel 7 van Consult is een groot aantal infrastructurele maatrege- het Blk 2005 geen betekenis aan behoeft te worden len opgenomen die van belang zijn voor een goede ver- toegekend.’25 keersafwikkeling in en om het plangebied. Gelet op de stukken, waaronder het deskundigenbericht, en het verhandelde ter zitting, staat vast dat de genoemde maatregelen zijn verwerkt in de berekeningen van de 22. ABRvS 18 januari 2006 in zaak nr. 200507534/1 (ADO-stadion), AB luchtkwaliteit. Het betreft onder meer verkeersmaat- 2006, 330 m.nt. A.B. Blomberg, JM 2006, 27 m.nt. De Vries, r.o. 2.8. regelen en overige aanpassingen aan het wegennet. Ter 23. ABRvS 5 april 2006 in zaak nr. 200506157/1 (FOC Roosendaal), zitting heeft het college gesteld dat de besluitvorming r.o. 2.4.2.1. 24. Rb. Den Bosch 7 augustus 2008, AWB 07/1883 (Eindhoven Airport), r.o. 16. 26. Zie TO 2008/1, p. 23, onder 2.3.2, Vzr. Rb. Utrecht 26 oktober 2007, 25. ABRvS 29 april 2008, nr. 200703709/1 (co-vergistingsinstallaties), LJN BB6903, r.o. 2.13. r.o. 2.11.3. 27. ABRvS 24 december 2008, nr. 200804932/1. TO juni 2009 | nr. 2
    • omtrent de opwaardering van de N302/Westfrisiaweg de raad alsnog voorafgaand aan het besluit omtrent al is opgestart. In hetgeen MEGA en anderen op dit goedkeuring van het plan stukken overlegt. Het college punt zonder nadere onderbouwing hebben aangevoerd kon het aanvullend luchtkwaliteitrapport bij zijn be- kan geen grond worden gevonden voor het oordeel dat sluitvorming betrekken.’29 de benodigde infrastructurele aanpassingen niet kun- nen dan wel zullen worden getroffen. In 2009 overweegt de Afdeling uitdrukkelijk waaraan zij Voorts is in dit rapport en het rapport van AGV van toetst bij de beoordeling of sprake is van een nadere aan- 2005 aangegeven welke planologische ontwikkelingen vulling of een geheel nieuw onderzoek in verband met het bij de berekening van de verkeersintensiteiten zijn be- bestemmingsplan Hessenpoort 2, namelijk dat een geac- trokken, zoals de ontwikkeling van woningbouwloca- tualiseerd rapport niet als nieuw onderzoek wordt gezien ties, kantoren, bedrijventerreinen, winkelcentra en wanneer geen sprake is van substantieel gewijzigde uit- dergelijke. In het rapport van AGV van 2005 is vermeld gangspunten of een andere methode dan in het eerste on- dat bij de berekening van de verkeersintensiteiten voor derzoek. In casu oordeelt de Afdeling dat filevorming en de jaren 2010 en 2015 rekening is gehouden met de gewijzigde (lagere) rijsnelheid geen substantieel gewijzig- ontwikkeling van het voorliggende plan, de mobili- de uitgangspunten zijn. teitsgroei en de overige ontwikkelingen in Hoorn en de regio, die op basis van het streekplan ‘Ontwikkelings- ‘2.7.7. In het rapport is geen rekening gehouden met beeld Noord-Holland Noord’ kunnen worden gereali- filevorming op de A28, omdat ten tijde van het opstel- seerd. In het rapport van AGV van 2007 zijn de be- len van het rapport ervan is uitgegaan dat de A28 ver- langrijkste planologische ontwikkelingen in Hoorn tus- breed zou worden. Omdat vertraging is ontstaan in de sen 2004 en 2010, waaronder de realisering van het be- besluitvorming over de verbreding van de A28, zijn de drijventerrein Westfrisia, fasen 1 tot en met 3, die bij effecten van filevorming op de A28 op de luchtkwaliteit de berekeningen zijn betrokken, vermeld. alsnog berekend. De uitkomsten daarvan zijn door (…) Voorts hebben MEGA en anderen niet concreet KEMA opgenomen in het geactualiseerde rapport. aangegeven welke planologische ontwikkelingen ten Blijkens de stukken beoogt het college het geactuali- onrechte niet, dan wel ten onrechte wel, in het onder- seerde rapport mede aan de onderbouwing van het be- zoek naar de gevolgen van de luchtkwaliteit zijn be- streden besluit ten grondslag te leggen. De Afdeling trokken, zodat geen grond bestaat voor de conclusie dat beoordeelt een besluit naar de feiten zoals die zich de in het onderzoek betrokken verkeersintensiteiten in voordeden en het recht zoals dat gold ten tijde van het zoverre niet representatief zijn.’28 nemen van dat besluit. Dit brengt met zich dat bij het 74 inbrengen van onderzoeken door het college ter nadere 2.1.4 Actualisatie onderzoek en rekening houden met nadere onderbouwing van een eerder genomen besluit dient te besluitvorming worden beoordeeld of deze onderzoeken kunnen wor- Ook over de mate van actualisatie van een aan een besluit den beschouwd als een nadere aanvulling van de aan ten grondslag te leggen onderzoek dan wel een aanvullend het besluit reeds ten grondslag gelegde onderzoeken of onderzoek heeft de Afdeling een paar interessante uit- als een geheel nieuw onderzoek. spraken gedaan. In dit geval betreft het geactualiseerde rapport naar het oordeel van de Afdeling een aanvulling op het eerdere In het kader van een goedkeuringsbesluit omtrent een be- rapport van 6 september 2007, waarbij de gehanteerde stemmingsplan overweegt de Afdeling dat het feit dat de uitgangspunten zijn aangepast aan gewijzigde omstan- gemeenteraad de gevolgen van het plan voor luchtkwali- digheden. In het geactualiseerde rapport is bij de be- teit moet onderzoeken, niet wegneemt dat voorafgaand rekening van de luchtkwaliteit rekening gehouden met aan de goedkeuring door gedeputeerde staten een nader filevorming op de A28 en met een lagere snelheid op onderzoek ingebracht wordt, dat bij de goedkeuring wordt twee wegdelen van de A28. Voor het overige zijn de betrokken. uitgangspunten in het geactualiseerde rapport niet ge- wijzigd. (…) ‘2.3.1. De raad heeft de gevolgen van het plan voor de Nu aan het geactualiseerde rapport geen nieuw onder- luchtkwaliteit laten onderzoeken en dit onderzoek aan zoek ten grondslag ligt inzake het voldoen aan het Blk het besluit tot vaststelling van het plan ten grondslag 2005 op basis van substantieel gewijzigde uitgangs- gelegd. Op verzoek van het college heeft de raad na de punten of een andere gehanteerde methode, ziet de Af- vaststelling van het plan een aanvullend onderzoek naar deling geen reden om het geactualiseerde rapport niet de gevolgen voor de luchtkwaliteit laten verrichten. mede bij de beoordeling te betrekken. Ingevolge artikel 9 van het Besluit op de ruimtelijke ordening 1985 (hierna: Bro 1985) is het in beginsel de 2.8. Ten aanzien van het betoog van [appellant]dat in verantwoordelijkheid van het gemeentebestuur om bij het rapport ten onrechte geen rekening is gehouden de voorbereiding van een plan de gevolgen van het plan met de verkeerstoename als gevolg van de mogelijke voor de luchtkwaliteit te onderzoeken. Niettemin staat komst van een IKEA en de verwezenlijking van het deze bepaling, noch enig andere, eraan in de weg dat hotel langs de A28, stelt de Afdeling voorop dat het 29. ABRvS 4 juni 2008, nr. 200702450/1, LJN BD3118 (bestemmingsplan ‘De 28. ABRvS 28 mei 2008, nr. 200608226/1. Flier, milieustraat, wijkpost en containerbedrijf’), r.o. 2.3.1. TO juni 2009 | nr. 2
    • voorliggende plan niet voorziet in de vestiging van het De Afdeling heeft geoordeeld dat wanneer sprake is van desbetreffende hotel noch in de komst van een IKEA. de goedkeuring van een bestemmingsplan (Borsels Bui- Ter zitting is namens de raad meegedeeld dat zowel ten) waarin geen nieuwe ontwikkelingen zijn voorzien, voor het hotel als voor de IKEA een afzonderlijke pla- ervan uit mag worden gegaan dat de verwezenlijking van nologische procedure zal worden doorlopen. het plan niet leidt tot een verslechtering, ook al wordt op De Afdeling stelt vast dat ten tijde van het nemen van enkele plaatsen de grenswaarde overschreden. het bestreden besluit voor deze beide ontwikkelingen nog geen planologische besluitvorming had plaatsge- ‘2.10.3. (…) De raad heeft zich op het standpunt ge- vonden en dat deze derhalve niet zodanig concreet wa- steld dat, zo is vermeld in de plantoelichting, de grens- ren dat het college de mogelijke gevolgen hiervan bij waarde voor de vierentwintig-uurgemiddelde concen- zijn besluit had moeten betrekken.’30 tratie zwevende deeltjes (PM10) op enkele plaatsen wordt overschreden, maar dat de verwezenlijking van 2.1.5 Geen nieuwe ontwikkeling het plan niet leidt tot een verslechtering van de lucht- De Afdeling heeft begin 2008 in navolging van eerdere kwaliteit nu daarin geen nieuwe ontwikkelingen zijn jurisprudentie geoordeeld dat wanneer op voorhand is voorzien. Het college heeft zich daar in het bestreden uitgesloten dat een vrijstelling gevolgen kan hebben voor besluit en ter zitting bij aangesloten door te stellen dat de luchtkwaliteit, kan worden afgezien van een onderzoek. het plan een beheersplan is, dat niet leidt tot gevolgen voor de luchtkwaliteit. [appellant sub 4]heeft niet aan- ‘2.8 (…) Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen nemelijk gemaakt dat het college hiervan niet in rede- (onder meer uitspraken van 20 december 2006 in zaak lijkheid heeft mogen uitgaan, nu hij heeft volstaan met nr. 200600358/1 en van 21 november 2007 in zaak de enkele stelling dat de gevolgen voor de luchtkwaliteit nr. 200701964/1) kan slechts, indien op voorhand is onvoldoende zijn onderzocht.’33 uitgesloten dat een vrijstelling gevolgen kan hebben voor de luchtkwaliteit, worden afgezien van een on- 2.1.6 Parkeerterrein arbeidsplaats? derzoek naar de luchtkwaliteit. In dit geval kan, nu het De Rechtbank Utrecht is in haar uitspraak over de artikel bouwplan onder meer voorziet in de bouw van een ga- 17 Wro-vrijstelling voor de tijdelijke vestiging van het rage met 203 parkeerplaatsen, echter niet op voorhand Muziekcentrum Vredenburg ook ingegaan op de vraag in worden uitgesloten dat het besluit van 29 augustus 2006 hoeverre de betreffende parkeerplaats die door het per- een verslechtering van de luchtkwaliteit met zich soneel wordt gebruikt, een arbeidsplaats is in de zin van brengt.’31 artikel 1 lid 3 onder g Arbeidsomstandighedenwet en daarmee terecht buiten beschouwing is gelaten in het 75 Een voorbeeld van een situatie waarbij volgens de Afde- luchtkwaliteitsonderzoek. ling op voorhand is uitgesloten dat gevolgen voor de luchtkwaliteit optreden en de daarvoor relevante aspec- ‘Ingevolge artikel 2, eerste lid, van het Besluit lucht- ten, is opgenomen in een latere uitspraak van de Afdeling kwaliteit 2005 is het besluit niet van toepassing op een inzake de goedkeuring van het bestemmingsplan Borneo, arbeidsplaats als bedoeld in artikel 1, derde lid, onder Sporenburg en Rietlanden. g, van de Arbeidsomstandighedenwet. Artikel 1, derde lid, onder g, van de Arbeidsomstan- ‘2.3.18. Zoals uit het voorgaande blijkt staat vast dat het dighedenwet bepaalt dat onder arbeidsplaats wordt bestemmingsplan “Borneo-Sporenburg” op dezelfde verstaan: iedere plaats die in verband met het verrich- locatie een woontoren mogelijk maakte. ten van arbeid wordt of pleegt te worden gebruikt. Nu, zoals hierboven in 2.3.14 is overwogen, het gebouw Door eiseres is onweersproken gesteld dat er een af- dat in het voorliggende plan is voorzien wat betreft de zonderlijk parkeerterrein aanwezig is voor het perso- relevante aspecten, waaronder de daarin te realiseren neel van het tijdelijk muziekcentrum. Die omstandig- aantallen woningen en parkeerplaatsen, niet in bete- heid in aanmerking nemende is de rechtbank van oor- ken[en]de mate afwijkt van die woontoren en in zoverre deel dat het parkeerterrein voor de bezoekers van het dus geen sprake is van een nieuwe ontwikkeling, moet tijdelijk muziekcentrum niet is aan te merken als ar- naar het oordeel van de Afdeling redelijkerwijs uitge- beidsplaats als bedoeld in artikel 1, derde lid, onder g, sloten worden geacht dat als gevolg van het plan een van de Arbeidsomstandighedenwet. De vervoersbewe- verslechtering van de luchtkwaliteit zal optreden. On- gingen op de bezoekersparkeerplaats zijn bij de toe- der deze omstandigheden behoefde het college bij het passing van het Besluit luchtkwaliteit 2005 door ver- bestreden besluit geen onderzoek te verrichten naar de weerder dan ook ten onrechte buiten beschouwing gevolgen van het plan voor de luchtkwaliteit.’32 gelaten.’34 30. ABRvS 11 februari 2009, nr. 200800160/1 (bestemmingsplan Hessen- poort 2). 33. ABRvS 1 april 2009, nr. 200801801/1 (bestemmingsplan Borsels Buiten), 31. ABRvS 7 februari 2008, nr. 200707992/1, LJN BD6131 (vrijstelling Haar- r.o. 2.10.3. lemmerplein), r.o. 2.8. 34. Rb. Utrecht 21 januari 2009, SBR 07/1313, LJN BH0901, r.o. 2.10. Dit is 32. ABRvS 26 november 2008, nr. 200706908/1, LJN BG5352 (bestem- tevens relevant in het kader van het verderop te bespreken toepasbaar- mingsplan Borneo, Sporenburg en Rietlanden), r.o. 2.3.18. heidsbeginsel (par. 3.2). TO juni 2009 | nr. 2
    • 2.1.7 Verkeersaantrekkende werking begraafplaats ‘2.3.2. (…) Uit de berekeningen en prognoses blijkt dat Hoewel er een aantal uitspraken is dat ingaat op het al dan ten gevolge van de uitvoering van het plan onder meer niet terecht meegenomen hebben van een bepaalde ver- ter plaatse van het huisperceel van appellanten welis- keersaantrekkende werking in het onderzoek, is alleen de waar een verslechtering van de luchtkwaliteit optreedt, volgende overweging van de Afdeling opgenomen, omdat maar dat ondanks deze verslechtering de in het Blk deze enigszins kort door de bocht lijkt. Hoewel het er niet 2005 gestelde grenswaarden niet in enig onderzocht met zoveel woorden staat, lijkt de Afdeling ervan uit te jaar worden overschreden. Voorts blijkt uit het rapport gaan dat een geringe toename van (gemiddeld) dertig be- dat daar waar in de gemeente in de autonome ontwik- grafenissen per jaar niet leidt tot enige (substantiële?) toe- keling reeds grenswaarden worden overschreden, met stroom van bezoekers. name op de Rondweg-West, na verwerkelijking van het plan geen verslechtering van de bestaande situatie en ‘2.27.3. Vaststaat dat geen onderzoek is verricht naar in veel gevallen zelfs een verbetering optreedt. (…) de gevolgen voor de luchtkwaliteit van de uitbreiding Gelet hierop heeft verweerder zich terecht op het van de begraafplaats. Voor een dergelijk onderzoek be- standpunt gesteld dat het Blk 2005 niet aan verwerke- stond naar het oordeel van de Afdeling in dit geval ook lijking van het plan in de weg staat, omdat deels sprake geen aanleiding aangezien een juridisch relevante ver- is van een situatie waarin de grenswaarden als bedoeld slechtering van de luchtkwaliteit ter plaatse redelijker- in artikel 7, 1e lid, het Blk 2005 in acht worden genomen wijs is uit te sluiten. Hierbij neemt de Afdeling in aan- en deels sprake is van een situatie als bedoeld in artikel merking dat de vertegenwoordiger van de raad alsmede 7, derde lid, onder a, van het Blk 2005.’36 de vertegenwoordiger van het college ter zitting on- weersproken hebben gesteld dat, gelet op de bestaande Opgemerkt moet worden dat deze mogelijkheid van een lage achtergrondconcentraties voor stikstofdioxide gecombineerde grondslag met de nieuwe wetgeving wordt (NO2) en zwevende deeltjes (PM10) op het Walcherse verduidelijkt in de redactie van artikel 5.16 lid 1 aanhef platteland, in Westkapelle aan de normen van het Blk van de Wet milieubeheer. 2005 wordt voldaan. De Afdeling neemt verder in aan- merking dat, hoewel kan worden aangenomen dat het 2.2.3 Overgangsrecht37 aantal verkeersbewegingen zal toenemen als gevolg van Er zijn verschillende uitspraken gedaan over het over- de uitbreiding van de begraafplaats omdat er meer gra- gangsrecht bij de inwerkingtreding van de Wet luchtkwa- ven bijkomen, tevens kan worden aangenomen dat deze liteitseisen op 15 november 2007. Besproken wordt een toename zodanig gering zal zijn nu er gemiddeld slechts aantal situaties: overgangsrecht bij bestemmingsplannen 76 30 begrafenissen per jaar plaatsvinden, dat aannemelijk van vóór de overgangsdatum, bij uitwerkingsplannen van is dat daarvan geen meetbare invloed op de relevante ná de overgangsdatum die dienen ter uitwerking van be- waarden inzake de luchtkwaliteit zal uitgaan.’35 stemmingsplannen van vóór de overgangsdatum, bij an- dere besluiten, en enkele situaties bij beslissingen op be- 2.2 Jurisprudentie over besluiten zwaar van voor en na de overgangsdatum. Het betreft tel- kens artikel V van de Wet luchtkwaliteitseisen.38 2.2.1 Algemeen Het volgende overzicht van de jurisprudentie met betrek- Overgangsrecht en bestemmingsplannen king tot besluiten begint nog met een zaak over grondsla- In een beroep tegen de goedkeuring van een door de ge- gen voor besluiten in het Blk 2005. Dan verschuift het meenteraad van Hoorn begin 2006 vastgesteld bestem- accent naar de nieuwe wetgeving. Eerst met een reeks za- mingsplan doet de gemeenteraad een beroep op het over- ken waarin het overgangsrecht aan de orde is, dan met een gangsrecht met de argumentatie dat de bezwaren op het zaak waarin een beroep wordt gedaan op onjuiste imple- punt van luchtkwaliteit in andere, eerdere procedures aan mentatie van de nieuwe wetgeving. Meer inhoudelijk de orde hadden moeten komen op grond van het over- komt vervolgens de al in een eerdere bijdrage verwachte gangsrecht. De Afdeling volgt deze argumentatie van de jurisprudentie over de categorie ‘niet in betekenende ma- gemeenteraad niet, omdat het onderhavige plan het eerste te’ aan de orde. plan is waarin de ontwikkelingen concreet en in zijn geheel zijn voorzien, en de bezwaren met betrekking tot lucht- 2.2.2 Dubbele grondslag: besluit gebaseerd op zowel artikel 7 lid 1 als artikel 7 lid 3 Blk 2005 In een zaak over een besluit tot goedkeuring van een be- 36. ABRvS 9 januari 2008, nr. 200702171/1. stemmingsplan van de gemeente Veenendaal kwam aan 37. Zie ook Wildeboer 2008. de orde of dat besluit gebaseerd mocht worden op een 38. Art. V luidt: ‘Titel 5.2 van de Wet milieubeheer, bijlage 2 van die wet en gecombineerde grondslag in het Blk 2005, te weten zowel de op titel 5.2 berustende bepalingen zijn niet van toepassing op een vóór het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet met toepassing van artikel het eerste lid van artikel 7 Blk 2005 als het derde lid van 7 van het Besluit luchtkwaliteit 2005 vastgesteld besluit of ontwerpbesluit, dat artikel. noch op ter uitvoering daarvan strekkende besluiten, overige rechtshan- delingen en feitelijke handelingen. In een rechterlijke procedure ten aan- zien van een besluit of een ten uitvoering daarvan strekkend besluit, ove- rige rechtshandeling of feitelijke handeling als bedoeld in de eerste volzin kunnen uitsluitend gevolgen voor de luchtkwaliteit worden aangevoerd 35. ABRvS 8 oktober 2008, nr. 200706103/1 (bestemmingsplan Veere), voor zover deze redelijkerwijs niet in een eerdere rechterlijke procedure LJN BF7248, r.o. 2.27.3. aan de orde zijn of hadden kunnen worden gesteld.’ TO juni 2009 | nr. 2
    • kwaliteit dan ook redelijkerwijs niet eerder aan de orde dat op 16 september 2008 was vastgesteld, en op 7 oktober konden worden gesteld. 2008 goedgekeurd, onder het overgangsrecht van artikel V viel en dus beoordeeld dient te worden aan de hand van ‘2.7.1. (…) Uit artikel V van die wet volgt voorts, voor het Blk 2005, omdat het gebaseerd was op een bestem- zover van belang, dat in een rechterlijke procedure ten mingsplan van voor de overgangsdatum. aanzien van een besluit of een ter uitvoering daarvan strekkend besluit uitsluitend gevolgen voor de lucht- ‘2.9.2. Met ingang van 15 november 2007 is de Wet van kwaliteit kunnen worden aangevoerd voor zover deze 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer redelijkerwijs niet in een eerdere rechterlijke procedure (luchtkwaliteitseisen) in werking getreden. Naar voor- aan de orde zijn of hadden kunnen worden gesteld. lopig oordeel moet uit artikel V van deze wet worden Voor zover de raad betoogt dat uit dit artikel volgt dat afgeleid dat op uitwerkings- en wijzigingsplannen die MEGA en anderen in dit geval hun bezwaren met be- zijn gebaseerd op een bestemmingsplan dat is vastge- trekking tot de luchtkwaliteit in de onderhavige pro- steld voor de inwerkingtreding van deze wet, het Be- cedure niet meer naar voren kunnen brengen, over- sluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: Blk 2005) van toepas- weegt de Afdeling als volgt. sing blijft.’41 Een gemeentelijk structuurplan is naar zijn aard indi- catief en geeft alleen de hoofdlijnen van toekomstige In een bodemprocedure bij een ander uitwerkingsplan in- ontwikkelingen in het gebied weer. In een gemeentelijk zake een bedrijventerrein bevestigt de Afdeling deze lijn. structuurplan kunnen voorts geen concrete beleidsbe- slissingen worden opgenomen. Gelet hierop is inge- ‘2.7 (…) Het uitwerkingsplan strekt tot uitwerking van volge artikel 54 van de WRO geen beroep mogelijk te- voormeld bestemmingsplan, dat bij besluit van de raad gen de vaststelling van een gemeentelijk structuurplan. van 31 augustus 1995 is vastgesteld en dient in dit ver- In enkele reeds verleende bouwvergunningen en vrij- band te worden aangemerkt als een ter uitvoering van stellingen zijn de beoogde ontwikkelingen gedetail- het bestemmingsplan strekkend besluit. Derhalve leerd opgenomen, maar deze hebben slechts betrekking brengt het voormelde overgangsrecht met zich dat het op een beperkt deel van het plangebied. Het onderha- Blk 2005 in dit geval van toepassing is.’42 vige bestemmingsplan kan voorts weliswaar deels wor- den gekarakteriseerd als een herziening als bedoeld in Met deze lijn wordt zekerheid geboden aan de praktijk, artikel 30 van de WRO maar het plan is op onderdelen maar hij zal er ook toe leiden dat er mogelijk nog jarenlang ingrijpend gewijzigd. besluitvorming op basis van het Blk 2005 plaats zal (moe- Uit het vorenstaande volgt dat het onderhavige plan het ten) vinden bij uitwerkingsplannen. 77 eerste plan is waarin de voorgenomen ontwikkelingen Overgangsrecht bij andere besluiten concreet en in zijn geheel zijn voorzien. In zoverre be- In een uitspraak (in de hoofdzaak) van 29 september 2008 staat er geen aanleiding voor het oordeel dat de bezwa- door de voorzitter van de Afdeling inzake de besluiten ren met betrekking tot de luchtkwaliteit redelijkerwijs voor een bouwvergunning en een vrijstelling voor 45 wo- eerder aan de orde hadden kunnen worden gesteld.’39 ningen in Austerlitz, die ná de overgangsdatum waren ge- nomen, wordt overwogen dat deze niet op basis van het Ook bij een beroep tegen de goedkeuring van de vaststel- Blk 2005 genomen hadden kunnen worden, maar onder ling van een bestemmingsplan van de gemeente Leiden het nieuwe recht vallen. De rechtsgevolgen blijven echter (zowel goedkeuring als vaststelling dateerde van vóór de in stand, omdat de grenswaarden gelijk zijn gebleven. inwerkingtreding van de Wet luchtkwaliteitseisen) kijkt de Afdeling alleen naar de datum van vaststelling van het ‘2.9.2. Vast staat dat het college de gevolgen van de bestemmingsplan: luchtkwaliteit heeft beoordeeld met toepassing van het Blk. (…) Nu ten tijde van het besluit van 14 januari ‘2.11.1. Met ingang van 15 november 2007 is de Wet 2008 de wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet milieu- Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen) reeds in wer- beheer (luchtkwaliteitseisen) in werking getreden. Uit king was getreden, heeft de voorzieningenrechter [van artikel V van die wet volgt dat op een plan dat is vast- de Rechtbank Utrecht]ten onrechte onder verwijzing gesteld voor de inwerkingtreding van die wet het Blk naar het in de wet van 11 oktober 2007 opgenomen 2005 van toepassing blijft. overgangsrecht geoordeeld dat op het project waarvoor Het onderhavige plan is vastgesteld bij besluit van 20 vrijstelling is verleend de in het Blk opgenomen lucht- januari 2004, zodat het Blk 2005 van toepassing is. Ge- kwaliteiteisen van toepassing blijven. Dit leidt evenwel let hierop faalt het betoog van de VVO voor zover dat niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Nu verband houdt met voornoemde wet.’40 in bijlage 2 van de Wet milieubeheer dezelfde grens- waarden voor stikstofdioxide en zwevende deeltjes Overgangsrecht bij uitwerkingsplannen (PM10) gelden als in het Blk worden gesteld, is het In een voorlopige voorziening was de voorzitter van de bouwplan, gelet op het vorenstaande, immers evenmin Afdeling van (voorlopig) oordeel dat een uitwerkingsplan 39. ABRvS 28 mei 2008, nr. 200608226/1. 41. Vzr. ABRvS 9 februari 2009, nr. 20080884/2/R2. 40. ABRvS 19 november 2008, nr. 200700614/1. 42. ABRvS 4 maart 2009, nr. 200806884/1. TO juni 2009 | nr. 2
    • in strijd met de thans toepasselijke luchtkwaliteits- gegrond te worden verklaard en dit besluit dient te eisen.’43 worden vernietigd.’ In maart 2009 deed de Afdeling uitspraak in een zaak waar De Afdeling laat ook hier weer de rechtsgevolgen in stand, het ging om een milieuvergunning die ná inwerkingtre- omdat de grenswaarden dezelfde zijn onder het nieuwe ding van de Wet luchtkwaliteitseisen was verleend, maar recht.45 waarbij het Blk 2005 ten onrechte als toetsingskader was gebruikt. De Afdeling laat echter de rechtsgevolgen van In de Majella-uitspraak van 24 december 2008 ging het het besluit in stand, omdat de grenswaarden gelijk zijn in niet om een beslissing op bezwaar vóór en een nieuwe be- het Blk 2005 en in bijlage 2 van de Wet milieubeheer. slissing op bezwaar na inwerkingtreding, maar om de si- tuatie dat het besluit in primo van vóór de inwerkingtre- ‘2.10.2. Op 15 november 2007 is de Wet van 11 oktober ding van de Wet luchtkwaliteitseisen is, terwijl de beslis- 2007 tot wijziging van de Wet milieubeheer (luchtkwa- sing op bezwaar van ná de inwerkingtreding is. In deze liteitseisen) in werking getreden. Bij deze wet is het situatie valt de beslissing op bezwaar niet onder het over- Besluit luchtkwaliteit 2005 ingetrokken en is titel 5.2 gangsrecht: van de Wet milieubeheer over luchtkwaliteitseisen in werking getreden. Uit het overgangsrecht van de wet ‘2.3 Op 15 november 2007 is in werking getreden de van 11 oktober 2007 volgt dat deze wet van toepassing wet van 11 oktober 2007 tot wijziging van de Wet mi- is op het besluit omdat dit is genomen na inwerking- lieubeheer (luchtkwaliteitseisen) (Stb. 2007, 434), die treding van deze wet. het Besluit luchtkwaliteit 2005 (hierna: het Blk 2005) 2.10.3. Aangezien in het bestreden besluit het Besluit vervangt. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen luchtkwaliteit 2005 als toetsingskader is gehanteerd, is (uitspraak van 29 april 2008 in zaak nr. 200703634/1), het besluit in strijd met titel 5.2 van de Wet milieube- heeft deze wet onmiddellijke werking. De rechtbank heer. heeft dan ook ten onrechte geoordeeld dat het Blk 2005 (…) op het besluit op bezwaar van toepassing is.’46 2.12.2. De Afdeling stelt vast dat deze in bijlage 2 bij de Wet milieubeheer opgenomen grenswaarden gelijk Daarmee kiest de Afdeling een andere lijn dan de Recht- zijn aan de tot 15 november 2007 ingevolge het Besluit bank Dordrecht, die op basis van de memorie van toe- luchtkwaliteit 2005 geldende grenswaarden.’44 lichting oordeelt dat de nieuwe regeling eerbiedigende werking heeft en niet van toepassing is op de uitoefening 78 Overgangsrecht bij beslissingen op bezwaar van bevoegdheden die reeds hebben plaatsgehad: In juli 2008 overwoog de Afdeling dat ook een vóór in- ‘Het primaire besluit werd genomen voor de inwer- werkingtreding van de Wet luchtkwaliteitseisen door het kingtreding van de nieuwe regeling. Bij het primaire bestuur van het Amsterdamse stadsdeel Zuidoost geno- besluit werd geen toepassing gegeven aan het bepaalde men beslissing op bezwaar tegen een vrijstellingsbesluit in artikel 7 van het destijds geldende Besluit Lucht- van een bestemmingsplan onder het overgangsrecht viel. kwaliteit 2005. De beslissing op bezwaar werd genomen Hangende het hoger beroep tegen de vernietiging van de na de inwerkingtreding van de nieuwe regeling. De beslissing op bezwaar door de rechtbank, maar na inwer- rechtbank oordeelt op grond van het overgangsrecht als kingtreding van de Wet luchtkwaliteitseisen heeft het be- volgt. In de memorie van toelichting valt te lezen dat stuur op 11 maart 2008 een nieuwe beslissing op bezwaar de nieuwe regeling eerbiedigende werking heeft en niet genomen en zich daarbij gebaseerd op het Blk 2005. De van toepassing is op de uitoefening van bevoegdheden Afdeling betrekt deze beslissing in beroep en overweegt die reeds heeft plaatsgehad. Het Besluit Luchtkwaliteit in dit kader dat die tweede beslissing op bezwaar niet op 2005 blijft derhalve van toepassing op een besluit dat is het oude recht gebaseerd kan worden, omdat de Wet vastgesteld voor 15 november 2007 en waarbij artikel 7 luchtkwaliteitseisen onmiddellijke werking heeft: van dat besluit toegepast had behoren te worden maar ‘2.7.1. (…) Nu ten tijde van het besluit op bezwaar van niet is toegepast. Voorts dient het Besluit Luchtkwali- 11 maart 2008 de wet van 11 oktober 2007 tot wijziging teit 2005 ook te worden toegepast bij de beslissing op van de Wet milieubeheer (luchtkwaliteitseisen) reeds het bezwaar tegen zo’n besluit.’47 in werking was getreden en deze wet, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 29 april 2008 in Wat deze uitspraak van de rechtbank ook bijzonder maakt, zaak nr. 200703634/1), onmiddellijke werking heeft, is dat het een verkeersbesluit op grond van de Wegenver- heeft het dagelijks bestuur ten onrechte het project keerswet 1994 betreft, dat niet is opgenomen in de limi- waarvoor vrijstelling is verleend beoordeeld aan de tatieve opsomming van artikel 5.16 lid 2 Wet milieube- hand van de in het Blk 2005 opgenomen luchtkwali- heer: teiteisen. Het beroep van de vereniging tegen het be- sluit van 11 maart 2008 dient vanwege het vorenstaande 43. Vzr. ABRvS 29 september 2008, nr. 200804096/1 en 200804096/3, 45. ABRvS 2 juli 2008, nr. 200706308/1, r.o. 2.7.1. r.o. 2.9. 46. Zaak van ABRvS 24 december 2008, nr. 200804932/1. 44. ABRvS 19 november 2008, nr. 200801713/1. 47. LJN BD8471, Rb. Dordrecht 4 juli 2008, AWB 07/1275 en AWB 08/62. TO juni 2009 | nr. 2
    • ‘[v]erkeersbesluit op grond van de Wegenverkeerswet dit rapport blijkt dat de gevolgen van het plan voor de 1994, als gevolg waarvan het aantal motorvoertuigen in luchtkwaliteit zo gering zijn, dat aannemelijk is dat het de desbetreffende straat aanmerkelijk toeneemt. Met plan niet in betekenende mate bijdraagt aan de con- ingang van 15 november 2007 is het Besluit Lucht- centratie in de buitenlucht van een stof waarvoor een kwaliteit 2005 vervallen en de regeling inzake lucht- grenswaarde is opgenomen, als bedoeld in artikel 5.16, kwaliteitseisen in de Wet Milieubeheer in werking ge- eerste lid, onder c, van de Wet milieubeheer. treden. De rechtbank stelt vast dat ingevolge artikel 7 2.7.2. (…) [verzoekers] hebben, mede gelet op de ter van het Besluit Luchtkwaliteit 2005 bij het nemen van zitting gegeven toelichting door de stadsdeelraad en de een verkeersbesluit onderzoek diende te worden ver- deskundige, niet aannemelijk gemaakt dat de voor het richt naar de gevolgen voor de luchtkwaliteit. De recht- luchtkwaliteitsonderzoek gebruikte gegevens en de bank stelt voorts vast dat het nemen van een verkeers- daaraan ten grondslag gelegde aannames onjuist zijn. besluit niet onder de reikwijdte valt van artikel 5:16 van In hetgeen [verzoekers]hebben aangevoerd ziet de de Wet Milieubeheer, zodat het nieuwe recht bij het voorzitter dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat, nemen van een verkeersbesluit niet langer onderzoek het luchtkwaliteitsonderzoek naar inhoud en wijze van naar de gevolgen voor de luchtkwaliteit vereist.’48 totstandkoming zodanige gebreken vertoont, dat de stadsdeelraad zijn besluit niet op dit onderzoek had Voor de uitspraak van de Rechtbank Dordrecht valt ge- mogen baseren. Daarbij is in aanmerking genomen dat zien de memorie van toelichting wel wat te zeggen. Maar [verzoekers], afgezien van een algemene reactie op het omdat deze uitspraak nagenoeg gelijktijdig gedaan is met onderzoek door [deskundige], geen tegenonderzoek de uitspraak van de Afdeling waarmee deze paragraaf be- van een terzake deskundige hebben overgelegd.’51 gon, zal dit wel een unieke uitspraak blijven.49 Uit deze uitspraak blijkt dat volstaan kan worden met het 2.2.4 Beroep op onjuiste implementatie verworpen aannemelijk maken dat een project niet in betekenende De Afdeling heeft op 4 maart jl. uitspraak gedaan in een mate bijdraagt. Tot nu toe is het bij deze ene (voorlopige) zaak waarin aan de orde komt een beroep op het niet juist uitspraak gebleven. Dat kan een indicatie zijn dat geïmplementeerd zijn van de richtlijn luchtkwaliteit. Het bestuursorganen nog niet staan te trappelen om van deze beroep werd echter niet onderbouwd, zodat de Afdeling extra grondslag in artikel 5.16 lid 1 Wet milieubeheer ge- geen aanleiding ziet om aan de implementatiewetgeving bruik te maken. te twijfelen. Bovendien lijkt de Afdeling te overwegen dat wanneer een beroep op de richtlijnen niet is onderbouwd, 2.3 Jurisprudentie over luchtkwaliteitsplannen een rechtstreeks beroep op die richtlijnen niet aan de orde Met de nieuwe wetgeving komt ook de jurisprudentie over 79 kan zijn: het opstellen van luchtkwaliteitsplannen om de grens- waarden te bereiken op gang. Het Janacek-arrest van het ‘2.10.2. (…) Het enkele, niet nader onderbouwde, be- Hof van Justitie van de EU speelt daarin een belangrijke roep van [appellant]op de Europese richtlijnen over rol. Kern van die zaak was dat van de overheid een actie- luchtkwaliteit vormt geen aanleiding voor het oordeel plan kan worden geëist bij (dreigende) overschrijding van dat deze richtlijnen niet naar behoren zijn omgezet in de grenswaarden of alarmdrempels. Dat arrest zelf is eer- titel 5.2 van de Wet milieubeheer of dat de volledige der in de bijdrage van Wildeboer besproken.52 Van een toepassing van deze richtlijnen niet daadwerkelijk is vaste lijn in de nationale jurisprudentie kan nog niet wor- verzekerd. Een rechtstreeks beroep op deze richtlijnen den gesproken. Er is slechts één zaak waarbij het Ge- kan in dit geval dan ook niet aan de orde zijn.’50 rechtshof Amsterdam in een hoger beroep tegen de ge- meente Utrecht het toetsingskader van het Janacek-arrest 2.2.5 Acceptatie van de NIBM-1% als toetsingskader neemt voor de beoordeling van de ac- In de vorige bijdrage werd reeds uitgesproken dat juris- tieplannen luchtkwaliteit van de gemeente Utrecht. Dit is prudentie omtrent de niet in betekenende mate-categorie een belangwekkende zaak, niet alleen omdat het de eerste (NIBM) betreffende de 1% verslechtering kon worden zaak is na Janacek waarin de actieplannen ter discussie verwacht. Die verwachting is waarheid gebleken met de staan, maar ook omdat de civiele rechter zich hier opwerpt uitspraak van 13 maart 2009, waarbij de voorzitter van de als hoeder van de effectiviteit van die plannen. Afdeling, zij het impliciet, de NIBM-1% heeft erkend en ook aanvaardbaar geacht: ‘4.4 Het hof stelt vast dat in de Nederlandse praktijk een koppeling is gemaakt tussen de in artikel 7 lid 3 van ‘2.7.1. Door Goudappel Goffeng is onderzoek verricht de Kaderrichtlijn53 bedoelde nationale actieplannen en naar de effecten van het nieuwbouwproject op de lucht- de in artikel 8 van die richtlijn bedoelde gebiedsgerichte kwaliteit in het gebied rond het Haarlemmerplein. De plannen, nu immers die laatste categorie van plannen resultaten hiervan zijn neergelegd in het rapport deel uitmaakt van het NSL. Tegen die achtergrond “Luchtkwaliteitsonderzoek parkeergarage Haarlem- dient naar het oordeel van het hof de toetsing van de merplein” van 15 juli 2008 (hierna: het rapport). Uit 51. ABRvS 13 maart 2009, nr. 200809292/2/R3. 48. Idem. 52. Zie Wildeboer 2008. 49. Zie bijv. Rb. Utrecht 2 februari 2009, LJN BH1551, r.o. 2.4. 53. Bedoeld wordt Europese Richtlijn 1996/62 van 27 september 1996 inzake 50. ABRvS 4 maart 2009, nr. 200801785/1. de beoordeling en het beheer van de luchtkwaliteit. TO juni 2009 | nr. 2
    • door de Gemeente ontwikkelde plannen plaats te vin- ALU 2008 voldoende effectief zal zijn, beoordeeld den binnen het toetsingskader zoals dat is gegeven in dient te worden in de nog openstaande bestuursrech- het arrest van het Hof van Justitie van de EU in de zaak telijke procedure. [A.]/[B.]van 25 juli 2008 (C-237/07) (hierna: het [A.]- Dit is anders ten aanzien van reeds vastgestelde plan- arrest), hoewel in die zaak uitsluitend een oordeel is nen die formele rechtskracht hebben gekregen, zoals gegeven over de betekenis van artikel 7 lid 3 van de het ALU 2006. Daartegen staat geen bestuursrechte- Kaderrichtlijn.’54 lijke rechtsgang meer open. Een behoorlijk effectivi- teitstoezicht vergt dat de effectiviteit ook nog nadat de Het debat tussen appellant en de gemeente Utrecht spitst plannen formele rechtskracht hebben verkregen, on- zich volgens het hof toe op de vraag of al door de gemeente derwerp van debat kan zijn. Het kan immers zo zijn dat ontwikkelde actieplannen toereikend zijn om tijdig aan de achteraf blijkt dat een plan dat formele rechtskracht in de regelgeving gestelde normen te voldoen, en of de al heeft verkregen, onvoldoende effectief is, waardoor door de gemeente getroffen maatregelen afdoende zijn geen geleidelijke terugdringing wordt gerealiseerd. Nu geweest. Het hof verklaart appellant niet-ontvankelijk volgens het Hof van Justitie van de EU de rechter erop voor het aanvechten van de inhoud van de bestreden ac- dient toe te zien dat een geleidelijke terugdringing ge- tieplannen, nu daarvoor een bijzondere, met waarborgen realiseerd wordt, is een logisch gevolg daarvan dat ook omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat of heeft in dat geval nog een beroep op de rechter moet open- opengestaan.55 De plannen worden daarmee niet geheel staan om een bijstelling van de plannen te kunnen vor- onttrokken aan de burgerlijke rechter: deren. Dat toezicht rust bij de civiele rechter als rest- rechter.’ ‘4.11 Het voorgaande betekent evenwel niet dat de plannen – ook voor zover deze formele rechtskracht Zo komt het gerechtshof toe aan de vraag of de plannen hebben gekregen, waardoor daartegen geen bestuurs- voldoende effectief zijn, waarbij opnieuw het Janacek-ar- rechtelijke rechtsgang meer openstaat – geheel zijn rest als leidraad wordt genomen en het er voor het ge- onttrokken aan toetsing door de burgerlijke rechter. rechtshof niet alleen om gaat of op de peildata van de Uit rov. 45 e.v. van het [A.]-arrest volgt namelijk dat richtlijn aan de eisen wordt voldaan, maar ook of in aan- de nationale rechterlijke instanties erop dienen toe te loop daarnaartoe sprake is van een geleidelijke terugdrin- zien dat de in de actieplannen op te nemen maatregelen ging. afdoende zijn, met het oog op de doelstelling van ver- kleining van het risico van overschrijding en beperking ‘4.13 In deze procedure staat dus uitsluitend ter be- 80 van de duur van overschrijding. Dit komt voort uit het oordeling of de door de Gemeente tot nu toe vastge- feit, zo begrijpt het hof, dat de overheid op grond van stelde en onherroepelijk geworden plannen, voldoende de Kaderrichtlijn gehouden is maatregelen te nemen effectief zijn. Daarbij gaat het er naar het oordeel van die geschikt zijn om het risico van overschrijding van het hof niet alleen om of o[p]de in de Dochterrichtlijn de grenswaarden of plandrempels tot een minimum te genoemde peildata aan de gestelde eisen wordt voldaan, beperken en geleidelijk terug te keren naar een niveau maar ook of in de aanloop daar naartoe sprake is geweest onder deze waarden of drempels. Hieruit volgt dat er van een geleidelijke terugdringing. De overheid dient rechterlijk toezicht dient te zijn op de effectiviteit van er immers voor te zorgen, zo volgt uit rov. 47 van het de ontwikkelde plannen.’ [A.]-arrest, dat er geleidelijk wordt teruggekeerd naar een niveau onder de grenswaarden en plandrempels. Ook bij dat rechterlijk toezicht geldt de formele rechts- De omstandigheid dat de overheid rekening mag hou- kracht, waarbij de civiele rechter als restrechter bevoegd den met “het evenwicht dat moet worden bewaard tus- is toe te zien op de effectiviteit van die plannen, ook nadat sen de verschillende betrokken openbare en particulie- deze plannen formele rechtskracht hebben gekregen. re belangen”, kan aan die verplichting als zodanig niet afdoen.’ ‘4.12 Daarbij dient naar het oordeel van het hof een onderscheid te worden gemaakt tussen de situatie dat Appellant vindt dat de gemeente tekortschiet, de gemeen- een plan reeds in werking is getreden en onherroepelijk te kort gezegd dat de situatie niet ideaal is, maar op termijn is geworden (zoals het ALU 2006) en de situatie dat een zal verbeteren (r.o. 4.14). Het gerechtshof wil daarom plan in ontwikkeling is of is vastgesteld, maar nog on- duidelijkheid over de daadwerkelijke vermindering, en derwerp van debat kan zijn in een bestuursrechtelijke vraagt derhalve de gemeente naar meetgegevens. De be- procedure (zoals het ALU 2008). Voor beide situaties slissing is in deze zaak voorlopig verder aangehouden. geldt weliswaar de eis dat er rechterlijk effectiviteits- toezicht dient te zijn, maar voor zover tegen een plan ‘4.14 (…) De vraag rijst dan ook in hoeverre de tot nu nog een bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat, toe door de Gemeente ontwikkelde plannen en de ter moet het ervoor worden gehouden dat in die (bijzon- uitvoering daarvan genomen maatregelen daadwerke- dere) rechtsgang ook de effectiviteitsbeoordeling aan lijk tot een vermindering van overschrijdingen hebben de orde kan komen. Dat betekent dat de vraag of het geleid. Het is aan de Gemeente om daarover duidelijk- heid te verschaffen. 54. Hof Amsterdam 9 december 2008, nr. 104.003.312, LJN BH2911. 55. Idem, voetnoot 54, r.o. 4.7-4.10. TO juni 2009 | nr. 2
    • 4.15 In dit verband lijken meetgegevens onontbeerlijk, 3.2 Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 maar die zijn niet overgelegd door de Gemeente. Ook (toepasbaarheid) de verder door de Gemeente overgelegde stukken, Op 19 december 2008 is een wijziging van de Regeling zoals de Tussenrapportage ALU 2006 van 9 oktober beoordeling luchtkwaliteit 2007 in werking getreden.60 2007 die is overgelegd bij memorie van antwoord, bie- Met deze wijziging is het zogeheten toepasbaarheidsbe- den onvoldoende duidelijkheid over de concreet be- ginsel geïmplementeerd, voordat de hierna te bespreken reikte resultaten. Het hof heeft dan ook behoefte aan ‘algemene’ implementatie op wetsniveau wordt gereali- nadere voorlichting op dit punt. Het hof zal daarom de seerd. De regelgever had hierbij, zo blijkt uit de toelich- Gemeente in de gelegenheid stellen om bij nadere me- ting, de doelmatigheid van de sanering van luchtkwali- morie uiteen te zetten in hoeverre haar tot nu toe ge- teitsknelpunten voor ogen. De luchtkwaliteit wordt inge- voerde beleid daadwerkelijk effectief is geweest en in volge het gestelde in bijlage III van de richtlijn luchtkwa- hoeverre er sprake is geweest van een geleidelijke te- liteit niet beoordeeld op locaties waar – kort en goed – rugdringing van de overschrijdingen. Daarbij dient de mensen geen toegang hebben, waar arbo-regels gelden,61 Gemeente, gelet op het bepaalde in de paragrafen 2 en en op, langs of tussen wegen (onderdeel A). Ook locaties 4 van Bijlage 2 bij de Wm, zo mogelijk inzage te ver- waar sprake is van een verwaarloosbare duur van bloot- schaffen in de sinds 2000 in Utrecht gemeten jaarge- stelling, worden van beoordeling uitgezonderd (onderdeel middelde concentraties fijnstof (PM10) en stikstofdi- B). Een spoedige implementatie maakte dat voorkomen oxide, de uurgemiddelde concentraties stikstofdioxi- kon worden dat mogelijk kostbare luchtkwaliteitsmaatre- den en de vierentwintig-uurgemiddelde concentraties gelen zouden moeten worden getroffen op plaatsen waar fijnstof (PM10) alsmede het aantal eventuele over- – indachtig het doel van de richtlijn luchtkwaliteit: de be- schrijdingen per kalenderjaar van de (vierentwin- scherming van de bevolking – er geen aanleiding voor be- tig-)uurgemiddelde concentraties fijnstof respectieve- stond. Het voert te ver in dit verband nader op deze the- lijk stikstofdioxide. Ook zal de Gemeente inzage moe- matiek in te gaan, maar de toelichting gaat hier uitgebreid ten geven in de in de woonomgeving van [appellant] op in. Denk bijvoorbeeld aan parkeerterreinen en rust- (het begin van [adres]) voorgekomen concentraties en plaatsen langs de snelweg, langs het water en bij vaarwe- eventuele overschrijdingen.’56 gen (en zeehavens). Wordt vervolgd. 3.3 Wijziging van de Wet milieubeheer (implementatie en derogatie) De wet ter implementatie van de genoemde richtlijn luchtkwaliteit heeft inmiddels het Staatsblad bereikt,62 81 3 Wet en regelgeving zodat de uiterste implementatiedatum (11 juni 2010) naar verwachting zonder problemen zal worden gehaald. 3.1 Algemeen In de vorige bijdrage werd wat betreft de wet- en Zonder het gehele wetsvoorstel te willen belichten, wordt regelgeving al ingegaan op het NSL, de categorie niet in in het navolgende kort aangestipt wat de belangrijkste betekenende mate (art. 5.16 lid 1 aanhef en onder c Wet wijzigingen zijn ten opzichte van de wijziging van de Wet milieubeheer), de AMvB-gevoelige bestemmingen en de milieubeheer van 15 november 2007. Hierbij wordt het nieuwe Europese richtlijn luchtkwaliteit (hierna: richtlijn drieledige doel van het wetsvoorstel als verdeling gehan- luchtkwaliteit). De eerste twee elementen zijn nadien ook teerd: besproken door Bosma in dit tijdschrift, waarbij met name 1. implementatie van de richtlijn; het aspect van de rechtsbescherming centraal stond.57 Op 2. implementatie van het uitstel en de vrijstelling van de wetgevingsgebied zijn sindsdien nog wijzigingen opge- verplichting om aan de grenswaarden te voldoen, die treden die bespreking behoeven. Deze wijzigingen vinden uit de richtlijn voortvloeit; en hun oorsprong in de vaststelling en inwerkingtreding van 3. de wettelijke regeling van andere onderwerpen. de richtlijn luchtkwaliteit.58 De AMvB-gevoelige bestem- 3.3.1 Implementatie mingen zijn overigens inmiddels per 16 januari 2009 in Bezien we het aspect van de implementatie van de richtlijn werking getreden.59 luchtkwaliteit, dan valt op dat gekozen is voor een strikte implementatie. De normstelling staat daarbij wederom centraal, waarbij opvalt dat – naast de mogelijkheden voor uitstel en vrijstelling – ook een nieuwe norm voor fijn stof 56. Idem, voetnoot 62. wordt geïntroduceerd: fijn stof (PM2,5). Die norm wordt 57. Bosma 2008. met verschillende waarden gereguleerd. Deze zijn opge- 58. Richtlijn 2008/50/EG van het Europees Parlement en de Raad van 21 mei 2008 betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (ge- rectificeerd in PbEG van 15 januari), 11 juni 2008 gepubliceerd en in wer- 60. Regeling tot wijziging van de Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 king getreden. (toepasbaarheid regels inzake de wijze waarop het kwaliteitsniveau wordt 59. Besluit van 1 december 2008, houdende bepalingen ter voorkoming van gemeten of berekend, en criteria voor meet- en rekenpunten), de toename van het aantal personen met een verhoogde gevoeligheid Stcrt. 2008, nr. 2040. voor bepaalde verontreinigende stoffen in de buitenlucht die verblijven 61. Zie hierover ook de uitspraak zoals besproken in par. 2.1.5. op bij die bepalingen aangewezen plaatsen (Besluit gevoelige bestem- 62. Wet van 12 maart 2009 tot wijziging van de Wet milieubeheer (imple- mingen (luchtkwaliteitseisen)), Stb. 2009, 14. mentatie en derogatie luchtkwaliteitseisen), Stb. 2009, 158. TO juni 2009 | nr. 2
    • nomen in bijlage 2 van de Wet milieubeheer.63 Voor de volgen hebben voor de luchtkwaliteit – tot een dergelijke praktijk is overigens relevant dat uitdrukkelijk wordt ge- toetsing overgaan.71 Artikel 5.16 lid 3 ten slotte moet ver- regeld dat aan de grenswaarde voor PM2,5 pas wordt ge- helderen dat onder het NSL bestuursorganen zich bij hun toetst vanaf de datum dat deze geldt (1 januari 2015), en bevoegdheidsuitoefening baseren op artikel 5.16 lid 1 aan- dat de overige waarden ook geen rol kunnen spelen bij een hef, en onder c of d een toetsing aan de grenswaarden is uitoefening van een bevoegdheid als genoemd in artikel uitgesloten. Voorts wordt nader geconcretiseerd dat het 5.16 lid 2 Wet milieubeheer.64 Dat geldt overigens voor beroepen op een dergelijk programma tevens met zich alle richtwaarden die ten behoeve van de duidelijkheid meebrengt dat het luchtkwaliteitsonderzoek behorende nader worden gereguleerd in een aparte AMvB op grond bij een dergelijke bevoegdheidsuitoefening zich beperkt van artikel 5.17 (nieuw).65 Verder is het meer expliciet tot het uiterste zichtjaar van het NSL (zijnde 2020).72 regelen van het gestelde omtrent de zeezoutaftrek – waar- over de Raad van State en de regering overigens van me- Tot slot wordt aandacht besteed aan het luchtkwaliteits- ning lijken te verschillen66 – een vermelding waard.67 plan, het NSL en de weg die het heeft afgelegd. Nationaal is het aangeboden aan de beide Kamers der Staten- 3.3.2 Implementatie van het uitstel en de vrijstelling Generaal73 en is of wordt het daar ook besproken.74 Daar- Het tweede doel, de implementatie van het uitstel en de naast heeft het ontwerp-NSL de uniforme openbare voor- vrijstelling, vindt eveneens voor een belangrijk deel plaats bereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb doorlopen in- in bijlage 2 van de Wet milieubeheer. De ingangsdata gevolge artikel 5.12 lid 8 Wet milieubeheer. Tevens is het worden gewijzigd en de nadere invulling wordt overgela- NSL in juli 2008 ingediend bij de Europese Commissie ten aan een AMvB ten behoeve van een noodzakelijk snelle om, op grond van artikel 22 van de richtlijn luchtkwaliteit, implementatie van de uiteindelijk verkregen derogatie (zie vrijstelling en derogatie te verkrijgen.75 Het oordeel van voorschrift 2.1a en 4.2).68 de Europese Commissie volgde op 7 april 2009. Een bijna volledige derogatie en vrijstelling werd verleend met uit- 3.3.3 Enige andere onderwerpen zondering van de zone rondom Kerkrade en Heerlen, Tot slot wordt een aantal zaken geregeld waarover nog een waarvan de Commissie stelde dat eerder dan de gevraagde ‘openstaande’ rekening stond met de Eerste of Tweede uiterste termijn van 2015 de grenswaarde voor NO2 kon Kamer,69 en wordt een en ander verhelderd inzake de be- worden bereikt, immers reeds in 2013.76 oogde systematiek. De belangrijkste punten stippen wij hier nog aan. 3.4 Wet versnelling besluitvorming wegprojecten Vermeldenswaardig is verder nog de op 24 april 2009 in Veel verandert aan artikel 5.16. In de aanhef van het eerste werking getreden Wet versnelling besluitvorming 82 lid wordt verduidelijkt dat het regime van dat lid verplicht wegprojecten.77 Deze wijziging van de Spoedwet weg- wordt voor de bevoegdheden zoals genoemd in het tweede verbreding en de Tracéwet werkt terug tot 1 januari 2009, lid. Tevens wordt benadrukt dat ook andere bevoegdhe- en is krachtens het overgangsrecht niet van toepassing op den de grondslagen van het eerste lid mogen toepassen. wegaanpassingsbesluiten en tracébesluiten waarvan het In lijn met de hiervoor besproken jurisprudentie van de ontwerp voor die datum ter inzage is gelegd. Voor tracé- Afdeling van 9 januari 2008 wordt verhelderd dat een in besluiten is de werkingssfeer van deze wijziging in alge- het tweede lid van artikel 5.16 opgenomen besluit op mene zin beperkt tot wegprojecten, waarbij de vereen- meerdere van de in het eerste lid opgenomen grondslagen voudigde m.e.r.-regeling en de bepalingen over de wijze kan worden gebaseerd. waarop dient te worden omgegaan met de voornemens tot Wat betreft de limitatieve lijst van het tweede lid van ar- invoering van een kilometerprijs, verder zijn beperkt tot tikel 5.1670 wordt een verdere sanering van het aantal be- projecten die in de bijlage bij de Tracéwet zijn opgeno- voegdheden en wettelijke voorschriften voorgesteld. In de men. toelichting wordt uitgebreid stilgestaan bij de beweegre- In het kader van deze bijdrage is echter met name van denen, die niet onlogisch lijken. Zo wordt bijvoorbeeld belang het door deze wet geïntroduceerde artikel 4a van onwenselijk geacht dat eenzelfde project meerdere malen de Spoedwet wegverbreding en het gelijkluidende artikel in het besluitvormingstraject moet toetsen aan de grens- 15a van de Tracéwet. Deze bieden een naar hun aard tij- waarden, of dat voorschriften – die op zichzelf geen ge- 63. Om precies te zijn een richtwaarde, een grenswaarde en een blootstel- 71. Zie uitgebreid Kamerstukken II 2007/08, 31 589, nr. 3, p. 27 e.v. en Ka- lingsconcentratieverplichting – een soort nationale streefwaarde die lid- merstukken II 2008/09, 31 589, nr. 8, p. 4. staatspecifiek wordt bepaald. Zie de voorschriften 4.3-4.7. 72. Kamerstukken II 2008/09, 31 589, nr. 8, p. 6. 64. Kamerstukken II 2007/08, 31 589, nr. 3, p. 8. 73. Kamerstukken II 2008/09, 30 175, nr. 58 en Kamerstukken I 2007/08, 65. Kamerstukken II 2008/09, 30 175, nr. 81. Zie over art. 5.17 ook uitge- 30 489, Q. breid nog Kamerstukken II 2008/09, 31 589, nr. 9. 74. De Tweede Kamer heeft het op 4 februari besproken, zie Kamerstukken 66. Zie Kamerstukken II 2007/08, 31 589, nr. 4, p. 4-6, waaromtrent de CDA- II 2008/09, 30 175, nr. 79. Voor de Eerste Kamer stond de bespreking fractieleden uit de Tweede Kamer in ieder geval de repliek van de regering gepland op 26 mei (dat was na de afronding van deze bijdrage). overtuigend achten, zie Kamerstukken II 2008/09, 31 589, nr. 6, p. 2. 75. Zie o.a. Kamerstukken II 2008/09, 30 175, nr. 66. 67. Zie art. 5.19 lid 2 en 3. Zie ook voor het belang hiervan de hiervoor be- 76. Beschikking van 7 april 2009 betreffende de kennisgeving van Nederland sproken jurisprudentie. inzake uitstel van het tijdstip waarop aan de grenswaarden voor NO2 68. Kamerstukken II 2007/08, 31 589, nr. 3, p. 9. moet worden voldaan, en de vrijstelling van de verplichting de grens- 69. Zie uitgebreid Kamerstukken II 2007/08, 31 589, nr. 3, p. 11-12. waarden voor PM10 toe te passen, C(2009)2560 def. 70. Zie ook Bosma 2008, p. 138. 77. Stb. 2009, 189. TO juni 2009 | nr. 2
    • delijke aanvulling op de grondslagen van artikel 5.16 lid 1 dat jurisprudentie over de nieuwe wetgeving nog pril is, Wet milieubeheer. Daarmee is het mogelijk dat in de be- zeker op het punt van de actieplannen voor luchtkwaliteit. sluitvorming voor wegprojecten wordt geanticipeerd op Het vervolg van de behandeling van het gerechtshof over de vaststelling van het NSL. De bewoordingen van deze de actieplannen in Utrecht zal met belangstelling worden artikelen komen overeen met die van artikel 5.16 lid 1 on- gevolgd. der d Wet milieubeheer, met dien verstande dat in plaats van het (nog vast te stellen) NSL gebruik wordt gemaakt Sinds 15 februari 2008 (de sluitingsdatum van de vorige van het ontwerp van het NSL. Aan het gebruik van deze bijdrage) blijkt op het gebied van wet- en regelgeving veel grondslagen is in de genoemde bepalingen de voorwaarde van dat wat destijds nog moest gebeuren, te zijn afgerond. verbonden, dat het betreffende project gedurende het Zo is de nieuwe richtlijn in werking getreden en geïmple- eerste jaar na ingebruikneming geen verslechtering van menteerd in de Wet milieubeheer, waarbij tevens aan- meer dan 1% van de grenswaarden voor PM10 of stik- dacht is besteed aan een verduidelijking en stroomlijning stofdioxide met zich meebrengt. van de systematiek. Tot slot zijn het benodigde uitstel en de nodige vrijstelling verkregen. Hiermee lijkt de weg Verder introduceert de Wet versnelling besluitvorming voor het bereiken van een luchtkwaliteit in Nederland die wegprojecten nog enkele andere elementen die op het voldoet aan de (Europees) gestelde normen én de nood- punt van luchtkwaliteit van belang zijn. Het projectspe- zakelijke (ruimtelijke) ontwikkelingen, open. Dit laatste is cifieke luchtonderzoek voor het wegaanpassings- of tra- gelet op het belang van de rijksinfrastructuur met extra cébesluit wordt met de wet ook in de ruimte begrensd. spoed ter hand genomen met de wijziging van de Tracé- Eventuele effecten van het project die zich buiten het wet en de Spoedwet wegverbreding. wettelijke gebied zullen voordoen, worden opgevangen via de maatregelen van het NSL, waarvan mag worden Interessant wordt de precieze werking van het systeem in aangenomen dat het binnen afzienbare tijd zal worden de praktijk, zowel die van laatstgenoemde wijziging, als- vastgesteld. Ook wordt er nu in de Tracéwet en Spoedwet ook de ‘volle werking’ van titel 5.2 van de Wet milieube- wegverbreding in voorzien dat bij de besluitvorming over heer met een volwaardig werkend NSL en een NIBM- wegprojecten mag worden uitgegaan van de luchtkwali- categorie van 3%. teitsgegevens over bijvoorbeeld achtergrondconcentraties De juridische belemmeringen voor het voldoen aan de (de krachtens art. 5.20 lid 1 Wet milieubeheer bekendge- grenswaarden voor PM10 en NO2 lijken te zijn weggeno- maakte gegevens en de daarop gebaseerde onderzoeken) men, waarbij ook het bereiken van die grenswaarden ein- die ten grondslag lagen aan het ontwerpbesluit. Zijn deze delijk meer in zicht komt. Of recente ontwikkelingen in gegevens bij de besluitvorming niet ouder dan twee jaar, 83 het ruimtelijk bestuursrecht – zoals de prejudiciële vragen dan moeten ze als actueel worden beschouwd. van de Raad van State aan het Hof van Justitie van de EG Tot slot anticipeert artikel III van de Wet versnelling be- over de implementatie van de NEC-richtlijn78 – tot nieu- sluitvorming wegprojecten al op de hiervoor in paragraaf we belemmeringen leiden, moet nog worden bezien en 3.2.3 genoemde sanering van artikel 5.16 lid 2 Wet mi- wordt met bijzondere belangstelling afgewacht. lieubeheer, door in dat artikel de tot voor kort nog opge- Een en ander geeft in ieder geval aanleiding om weer af te nomen verwijzing naar het ontwerp-tracébesluit – naast sluiten met de verwachting dat er genoeg ontwikkelingen de verwijzing naar het Tracébesluit zelf – te laten verval- zullen zijn om ook volgend jaar weer een vervolg aan deze len. bijdrage te geven. ■ 4 Conclusie Het voorgaande overzicht en de eerder verschenen bij- drage over het overgangsrecht laten ten eerste zien dat duidelijk omschreven overgangsrecht van groot belang is. Anders dan de toelichting en parlementaire geschiedenis bij de overgangsrechtelijke bepaling bij de Wet luchtkwa- liteitseisen immers doen vermoeden, is van overgangs- recht nauwelijks sprake bij een letterlijke lezing van artikel V. Dit is anders in de gevallen van een uitwerkingsplan of goedkeuringsbesluit bij bestemmingsplannen. Bovendien is weer wat meer duidelijk geworden over de precieze vormgeving van luchtonderzoek. In paragraaf 3.3 zien we de wijze waarop de wetgever dat voor een specifiek aantal besluiten nog duidelijker heeft willen bepalen, mede om te voorkomen dat de luchtkwaliteitsonderzoeken vanwege over elkaar heen buitelende jurisprudentie telkens weer achterhaald blijken te zijn. Verder kan worden vastgesteld 78. ABRvS 29 april 2009, nr. 200708144/1, 200803143/1 en 200800181/1. TO juni 2009 | nr. 2