Your SlideShare is downloading. ×
  • Like
Luchtkwaliteit in jurisprudentie en wetgeving to 2010 2
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

Thanks for flagging this SlideShare!

Oops! An error has occurred.

×

Now you can save presentations on your phone or tablet

Available for both IPhone and Android

Text the download link to your phone

Standard text messaging rates apply

Luchtkwaliteit in jurisprudentie en wetgeving to 2010 2

  • 1,055 views
Published

 

  • Full Name Full Name Comment goes here.
    Are you sure you want to
    Your message goes here
    Be the first to comment
    Be the first to like this
No Downloads

Views

Total Views
1,055
On SlideShare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
1

Actions

Shares
Downloads
16
Comments
0
Likes
0

Embeds 0

No embeds

Report content

Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
    No notes for slide

Transcript

  • 1. Luchtkwaliteit in jurisprudentie en wetgeving Van onderzoeksverplichtingen tot programmatoetsing Mr. C.A.M. van den Brand en mr. dr. C.N van der Sluis* In paragraaf 2.1 komen enkele uitspraken aan bod die voortborduren op eerdere jurisprudentie. Dit betreft in het bijzonder uitspraken over de voorbereiding van besluiten c.q. het luchtkwaliteitonderzoek. Deze juris- 1 Inleiding prudentie wordt aan de hand van verschillende subthe- 52 ma’s besproken (par. 2.1.1). Daarnaast komen uitspra- Sinds onze vorige bijdrage in dit tijdschrift over het the- ken over het overgangsrecht van de wijziging van de ma luchtkwaliteit,1 is er op dit deelterrein van het milieu- Wm in 2007 (Wet luchtkwaliteitseisen) aan bod recht het nodige gebeurd. Zo is het grootste wapenfeit (par. 2.1.2). Vervolgens wordt in paragraaf 2.2 ingegaan zonder twijfel het in werking treden van het Nationaal op enkele uitspraken waarbij aan de meest recente wijzi- Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL). Dat gingen in de wetgeving wordt getoetst. Achtereenvol- en meer heeft geleid tot enkele interessante uitspraken gens worden besproken: de niet in betekenende mate- die we in deze vijfde bijdrage uit een reeks van overzich- categorie van 3% (NIBM) (par. 2.2.1), het Besluit ten van jurisprudentie en wetgeving willen bespreken.2 gevoelige bestemmingen (par. 2.2.2), het toepasbaar- Ondanks verwachtingen van andere auteurs3 zijn ook op heidsbeginsel (par. 2.2.3), de werking en gevolgen van het gebied van wetgeving nog wijzigingen van titel 5.2 de limitatieve lijst van artikel 5.16 lid 2 Wm (par. 2.2.4) van de Wet milieubeheer (Wm) op komst of reeds reali- en het NSL (par. 2.2.5). In paragraaf 3 wordt ten slotte teit. ingegaan op twee wetswijzigingen die leiden tot aanpas- Reden te meer dus voor een bijdrage waarin in para- sing van titel 5.2 van de Wm, te weten de Crisis- en her- graaf 2 – relevante – jurisprudentie vanaf 15 mei 2009 stelwet4 en de reparatiewet van VROM. tot en met 14 april 2010 wordt besproken. * Mr. C.A.M. (Kitty) van den Brand is milieuofficier van justitie bij het 2 Jurisprudentie Functioneel Parket te Amsterdam en is tevens redactielid van TO. Mr. dr. C.N. (Cornelis) van der Sluis is advocaat bij Ploum Lodder Prin- 2.1 ‘Oude’ thema’s nieuwe ontwikkelingen cen advocaten en notarissen te Rotterdam. Deze bijdrage is op persoon- lijke titel geschreven. 2.1.1 Voorbereiding van besluit c.q. 1. C.A.M. van den Brand, O. Kwast & C.N. van der Sluis, Recente ontwik- kelingen in jurisprudentie en wetgeving over luchtkwaliteit, TO 2009/2, luchtkwaliteitonderzoek p. 69-83. 2. De eerdere bijdragen in deze reeks zijn: H.A.J. Gierveld & H.H.L. Krans, Model en adviseur Jurisprudentie Besluit luchtkwaliteit, TO 2005/2, p. 54-62; C.A.M. van De afgelopen jaren is nogal eens het bij het luchtkwali- den Brand, H.A.J. Gierveld & H.H.L. Krans, Jurisprudentie Besluit lucht- teitonderzoek gebruikte rekenmodel ter discussie kwaliteit 2005, TO 2006/2, p. 62-72; C.A.M. van den Brand, H.A.J. gesteld. In haar uitspraak van 2 december 2009 bevestig- Gierveld & C.N. van der Sluis, Jurisprudentie luchtkwaliteit: saldering en maatregelen, TO 2008/1, p. 17-28. de de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van 3. E.C.M. Schippers & H.J.M. Besselink, Luchtkwaliteit. Weer nieuwe regels; het kader compleet!, Gst. 2009/75, p. 364. 4. Kamerstukken II 2009/10, 32 127. TO juni 2010 | nr. 2
  • 2. State (Afdeling) haar eerdere uitspraak van 24 juni 2009, zoeken. De Afdeling verduidelijkte dat alleen rekening dat CAR II een algemeen geaccepteerd rekenmodel is.5 moet worden gehouden met ontwikkelingen waarover De Afdeling heeft in de afgelopen periode bovendien concrete besluitvorming heeft plaatsgevonden of in wel- – ook – ten aanzien van luchtkwaliteitonderzoeken ver- ke ontwikkeling wordt voorzien in het betreffende duidelijkt dat het bestuursorgaan zich, in ieder geval plan.10 Dat het hierbij ook kan gaan om besluitvorming indien in een eerdere fase van de procedure twijfels zijn over het opheffen van infrastructuur behoeft geen ver- aangevoerd over de inputgegevens van het luchtkwali- bazing. Verrassend is ons inziens wel dat de Afdeling teitonderzoek, zal moeten vergewissen van de juistheid voor de mate van concreetheid genoegen nam met de van de gegevens en de hantering van deze gegevens in onweersproken stelling dat ProRail daadwerkelijk had het onderzoek en daarvan blijk zal moeten geven. Het is besloten tot het opheffen van de betreffende spoorlijn.11 onvoldoende om sec te volstaan met het verwijzen naar Wanneer het bovendien op voorhand aannemelijk is dat de deskundigheid van de adviseur en de door deze opge- in het bestemmingsplan opgenomen nog uit te werken stelde tabellen en modellen.6 plandelen verwezenlijkt kunnen worden zonder dat strijd met het Besluit luchtkwaliteit 2005 (Blk 2005) Berekeningen optreedt, mag voor de toekomstige situatie worden uit- Een ander onderwerp dat de afgelopen jaren in veel gegaan van een invulling van het plangebied die repre- beroepsprocedures naar voren is gebracht, is dat ten sentatief is voor de maximale planologische mogelijkhe- onrechte wordt uitgegaan van berekeningen in plaats den van het plan en niet van alles waarin het plan voor- van metingen om de gevolgen van de geplande activiteit ziet.12 op de luchtkwaliteit te bepalen. Hierover heeft de Afde- ling geoordeeld dat niet alleen het gebruikmaken van Nut en noodzaak van tegenrapportages berekeningen in plaats van metingen gebruikelijk is, Inmiddels is uit de jurisprudentie duidelijk geworden maar dat bovendien realistische uitgangspunten zijn dat het in het geding brengen van een tegenrapportage gehanteerd wanneer de berekeningen zijn uitgevoerd de kans op vernietiging van het bestreden besluit ver- met gebruikmaking van kengetallen die zijn verkregen groot.13 Echter, ook al wordt met deze rapportage de door in vergelijkbare gevallen uitgevoerde metingen.7 vinger op een onderzoeksgebrek gelegd, dan betekent dat niet dat het bestreden besluit in alle gevallen vernie- Uit de jurisprudentie volgt dat in bepaalde situaties tigd wordt, iets wat voor niet juridisch geschoolde indicatieve berekeningen lijken te worden geaccep- appellanten niet altijd te begrijpen zal zijn. Een voor- teerd.8 Hierbij zal onder andere de beperktheid van de beeld van een uitspraak waarbij uit het tegenrapport concentraties een belangrijke rol spelen. In dergelijke volgde dat de berekende verkeersintensiteiten in het 53 gevallen is nader luchtonderzoek soms helemaal niet verkeersintensiteitenonderzoek niet juist waren, maar nodig. Van belang is wel dat dan moet blijken dat over- het besluit desondanks niet vernietigd werd omdat de schrijdingen van de grenswaarden zich niet voordoen en gevolgen na herberekening niet anders zouden zijn, is de dat sprake is van zodanig ruime marges ten opzichte van uitspraak over het goedkeuringsbesluit over het bestem- de grenswaarden dat nog sprake is van voldoende ‘ver- mingsplan ‘Derde fase uitbreiding Artis’.14 vuilingsruimte’. Dit is onder andere aan de orde als de jaargemiddelde concentratie stikstofdioxide in 2010 Indien er meerdere luchtkwaliteitonderzoeken zijn 30,1 µg/m³ lucht is en dat gesteld wordt dat van een waarin is uitgegaan van verschillen in de verhoudingen overschrijding van de grenswaarde voor de uurgemid- licht, middelzwaar en zwaar verkeer en deze onderzoe- delde concentratie stikstofdioxide eerst sprake is bij jaar- ken allemaal gedateerd zijn voor de vaststelling van het gemiddelde concentraties vanaf 82 µg.9 bestreden besluit, hoeft een appellant overigens niet per se een tegenrapport te overleggen om het bestreden Toekomstige ontwikkelingen in onderzoek besluit te kunnen laten vernietigen. Het betreffende Een ander onderwerp dat bij bestuursorganen tot hoofd- bestuursorgaan zal dan immers een verklaring moeten brekens kan leiden, is met welke toekomstige ontwikke- kunnen geven voor deze verschillen.15 lingen nog rekening gehouden moet worden in verband met de te hanteren invoergegevens in de milieuonder- Tenzij sprake is van overduidelijke emissies in het luchtkwaliteitonderzoek zal de eigen waarneming van appellanten (als ‘tegenrapport’) overigens geen reden 5. ABRvS 2 december 2009, zaaknr. 200900114/1 (bestemmingsplan zijn voor vernietiging van het bestreden besluit. De con- ‘Brookhuis’), r.o. 2.4.1. 6. Rb. Haarlem 10 augustus 2009, LJN BJ5136. Zie overigens de enigszins statering dat het aandeel vrachtverkeer feitelijk hoger bijzondere overweging 2.5, waarbij de rechtbank aangeeft, ondanks het onjuist interpreteren van het overgangsrecht, toch te onderzoeken of er redenen zijn om de rechtsgevolgen in stand te laten. De rechtbank stelt 10. ABRvS 30 september 2009, zaaknr. 200805534/1 (bestemmingsplan dat zij dit kan doen omdat ‘de luchtkwaliteitseisen in genoemde Wet ‘Het Klooster 2004, correctieve herziening’). Luchtkwaliteit over het geheel genomen als minder streng zijn te 11. ABRvS 24 februari 2010, zaaknr. 200809402/1. beschouwen dan die van het BLK 2005’. 12. ABRvS 30 september 2009, zaaknr. 200805534/1 (bestemmingsplan 7. ABRvS 18 november 2009, zaaknr. 200808838/1. ‘Het Klooster 2004, correctieve herziening’). 8. ABRvS 19 augustus 2009, zaaknr. 200806838/1. 13. In de onder par. 2.2.5 te bespreken programmasystematiek van het NSL 9. ABRvS 10 juni 2009, zaaknr. 200806253/1. Zie ook ABRvS 22 juli mag dat een nog grotere opgave worden genoemd. 2009, zaaknr. 20080507/1; ABRvS 16 september 2009, 14. ABRvS 30 september 2009, zaaknr. 200900778/1. zaaknr. 200808182/1. 15. ABRvS 27 januari 2010, zaaknr. 200808579/1. TO juni 2010 | nr. 2
  • 3. was dan gesteld, was volgens de Afdeling onvoldoende waarde voor de jaargemiddelde concentratie op een punt om te oordelen dat het percentage vrachtverkeer onjuist toeneemt van 66 naar 186 µg. Ook de toename van het zou zijn. Van belang hierbij was dat het bestuursorgaan aantal overschrijdingsdagen van 210 naar 271 werd niet alle mogelijke ontwikkelingen had meegenomen in de als beperkt aangemerkt.23 Daarnaast werd ook een toe- verkeersgegevens.16 name van 2,16 µg niet bestempeld als niet significant.24 Dat mag geen verrassing zijn gelet op het verschil tussen Ontbreken van informatie 0,086 en 2,16 µg. Eind 2009 maakte de Afdeling nog korte metten met een besluit waarbij in het luchtkwaliteitonderzoek de onder- Emissiereductie 2015/2020 als uitgangspunt bouwing van de gevolgen van de plannen voor de ver- Indien in het luchtkwaliteitonderzoek in 2015 en 2020 keersintensiteiten en de voertuigverdeling ontbrak. De niet alleen ruime marges worden gehanteerd ten opzich- saldering mocht gelet op deze gebreken niet worden te van de grenswaarden voor stikstofoxiden (NOx) en gebaseerd op het luchtkwaliteitonderzoek en het bestre- zwevende deeltjes (PM10), maar bovendien gewerkt is den besluit werd dan ook vernietigd.17 Het ontbreken met een conservatieve marge (de berekende emissie- van informatie in een luchtkwaliteitonderzoek hoeft ech- waarden zijn met een factor 2 vermenigvuldigd), kan in ter niet altijd tot vernietiging van het besluit te leiden. redelijkheid in het luchtkwaliteitonderzoek rekening Zo oordeelde de Afdeling dat het besluit niet vernietigd worden gehouden met een emissiereductie in 2015 en hoefde te worden in de situatie waarin de luchtkwaliteit 2020.25 ter plaatse van een weg weliswaar niet was opgenomen in het luchtkwaliteitonderzoek, maar dat niet aanneme- Verouderde GCN-kaarten lijk was dat daar ook sprake zou zijn van overschrijding Bij de voorbereiding van besluiten lopen bestuurs- van de normen, aangezien ter plaatse van de weg die het organen er nogal eens tegen aan dat onderzoeken ver- meeste verkeer genereerde ruimschoots werd voldaan ouderen. Denk hierbij in het bijzonder aan de ‘Concen- aan de grenswaarden.18 tratiekaarten voor grootschalige luchtverontreiniging in Nederland’ (de GCN-kaarten), die jaarlijks bekend wor- Indien is uitgegaan van te weinig vervoersbewegingen in den gemaakt door de minister van VROM (ex art. 66 de berekende jaargemiddelde bijdrage van het verkeer Regeling beoordeling luchtkwaliteit 2007 (Rbl 2007)).26 hoeft dat evenmin te leiden tot vernietiging van het De minister van VROM heeft inmiddels aangegeven besluit, indien deze extra in aanmerking te nemen ver- voornemens te zijn een voorziening te treffen in de Rbl voersbewegingen een zodanig klein effect op de ver- 2007 voor de houdbaarheid van, voor onderzoek naar 54 slechtering van de luchtkwaliteit hebben dat deze er niet luchtkwaliteit, gebruikte gegevens. Dit wordt meegeno- toe leiden dat de wettelijk gestelde grenswaarden zullen men in een wijziging van de Rbl 2007, die naar verwach- worden overschreden.19 ting medio 2010 van kracht zal worden.27 Hierbij lijkt een constructie zoals opgenomen in de Tracéwet en Ook als geen inzicht wordt geboden in de 24-uurgemid- Spoedwet wegverbreding voor de hand te liggen. Daarin delde concentratie kan overigens toch sprake zijn van is immers neergelegd dat bij besluitvorming over weg- voldoende informatie om het bestreden besluit op te projecten mag worden uitgegaan van de luchtkwaliteit- baseren, mits wel het aantal dagen dat de grenswaarden gegevens over bijvoorbeeld achtergrondconcentraties in beide situaties wordt overschreden in het luchtkwali- die ten grondslag lagen aan het ontwerpbesluit. Zijn teitonderzoek is opgenomen.20 deze gegevens bij de besluitvorming niet ouder dan twee Al dan niet significante bijdragen jaar, dan moeten ze als actueel worden beschouwd.28 Uit Behoedzaam dient te worden omgegaan met het op de jurisprudentie volgt overigens al dat het werken met voorhand uitgaan van het niet significant zijn van bij- oude GCN-kaarten niet per definitie leidt tot een ver- dragen aan de emissie als gevolg van een specifieke acti- nietiging van het besluit. Het moet dan gaan om geval- viteit. De omvang van de activiteiten en de aard ervan len waarbij de concentraties al zeer laag zijn, zodat de spelen hierbij een belangrijke rol, zodat iedere keer een wijzigingen tussen de oude en nieuwe gegevens – die afweging op haar plaats is.21 In de vorige bijdrage bijvoorbeeld variëren van min 2 tot plus 2 µg – nog bespraken we de jurisprudentie waarbij de Afdeling de altijd niet zullen leiden tot een overschrijding.29 Ook toename van 0,086 µg/m³ lucht acceptabel achtte, staat inmiddels vast dat niet getwijfeld hoeft te worden althans dit een zodanig geringe toename oordeelde dat aan de juistheid van, ten opzichte van eerdere onderzoe- er geen betekenis aan behoefde te worden toegekend.22 Dit is vanzelfsprekend niet het geval als de maximale 23. ABRvS 29 juli 2009, AB 2009, 409 m.nt. G.M. van den Broek; JM 2009, 98 m.nt. De Vries. 24. ABRvS 19 augustus 2009, zaaknr. 200806838/1. 16. ABRvS 20 januari 2010, zaaknr. 200900550/1. 25. ABRvS 30 september 2009, zaaknr. 200805534/1 (bestemmingsplan 17. ABRvS 30 december 2009, JM 2010, 20 m.nt. De Vries. ‘Het Klooster 2004, correctieve herziening’), r.o. 2.14. 18. ABRvS 20 januari 2010, zaaknr. 200902637/1. 26. Zie voor de bekendmaking dit jaar Stcrt. 2010, nr. 4029, 16 maart 2010 19. ABRvS 20 januari 2010, zaaknr. 200900125/1. en www.vrom.nl/invoergegevens2010. 20. ABRvS 2 december 2009, zaaknr. 200807106 (goedkeuring bestem- 27. Kamerstukken II 2009/10, 30 175, nr. 93, p. 1-2. mingsplan ‘Zitterd Revisited’), r.o. 2.10. 28. Van den Brand, Kwast en Van der Sluis 2009, p. 83. Zie art. 15 lid 1 21. ABRvS 26 augustus 2009, zaaknr. 200805857/1. Tracéwet en art. 4 lid 4 Spoedwet wegverbreding. 22. Van den Brand, Kwast en Van der Sluis 2009, p. 73. 29. ABRvS 10 juni 2009, zaaknr. 200806253/1. TO juni 2010 | nr. 2
  • 4. ken, afwijkende resultaten, wanneer tenminste gebruik belang is dat de daarin opgenomen informatie juist is, is gemaakt van de laatst bekende gevalideerde gegevens bleek al bij de uitspraak van de Afdeling inzake het tra- over achtergrondconcentraties van het RIVM.30 Ten cébesluit A4 Burgerveen-Leiden.36 Dat van dergelijke aanzien van de GCN-gegevens is nog interessant dat handreikingen enige kracht uitgaat in de rechtszaal, is ervan uitgegaan mag worden dat bestaande bronnen erin ook dit jaar weer gebleken. Zo merkte de Afdeling expli- zijn verdisconteerd. Een afzonderlijke bepaling van ciet op dat, hoewel een handreiking geen wettelijke sta- bestaande bronnen is dan ook niet vereist.31 tus heeft, deze wel uitdrukkelijk de bedoeling heeft om eenieder die te maken heeft met rekenen en meten van Toets besluit aan grenswaarde PM2,5 luchtkwaliteit, houvast te geven om in de praktijk tot In de vorige bijdrage werd al kort ingegaan op de nieu- inhoudelijk betere en juridisch stevigere onderzoeken te we normen voor PM2,5. Hierbij werd opgemerkt dat uit- komen die dienen ter onderbouwing van concreet te drukkelijk is bepaald dat pas wordt getoetst aan deze nemen besluiten.37 grenswaarde vanaf 1 januari 2015.32 De Voorzitter van Het op deze manier gebruiken van andere bronnen dan de Afdeling heeft dit nog eens zeer duidelijk gemaakt wetgeving is weliswaar begrijpelijk, maar daarmee ont- door aan te geven dat pas met ingang van 2015 onder- staat wel het gevaar dat wettelijke bepalingen te veel zoek dient te worden gedaan naar de jaargemiddelde worden ingevuld door, bijvoorbeeld, handreikingen concentratie PM2,5.33 In een latere uitspraak oordeelde waarin soms zelfs tegenstrijdigheden met de betreffende de Afdeling dat, nu ten tijde van het nemen van het wetgeving kunnen staan (soms impliciet). Het blijft dan besluit de Wm niet in een grenswaarde voor PM2,5 voor- ook zaak om bij het betrekken van dergelijke handreikin- zag, er ook geen aanleiding bestond voor het bevoegd gen een kritische blik te houden. gezag om daar rekening mee te houden.34 Dit lijkt een wat meer genuanceerde uitspraak dan die van de Voor- 2.1.2 Overgangsrecht Wet luchtkwaliteitseisen zitter. Per 1 augustus 2009 bevat de Wm immers wel In onze vorige bijdrage hebben we stilgestaan bij het een grens- en streefwaarde voor PM2,5, maar is deze uit- overgangsrecht bij de inwerkingtreding van de Wet drukkelijk niet gesteld om rekening mee te houden bij luchtkwaliteitseisen op 15 november 2007, meer in het de uitoefening van bevoegdheden. Het is afwachten of bijzonder artikel V van deze wet.38 In aanvulling op de Afdeling de lijn van de Voorzitter zal volgen. Uit de onze vorige bijdrage is een viertal uitspraken van de toelichting blijkt dat de wetgever de nieuwe Richtlijn afgelopen periode relevant. luchtkwaliteit strikt heeft willen implementeren en deze In lijn met de vaste rechtspraak oordeelde de Afdeling zo heeft willen opvatten dat de grenswaarde pas in op 24 maart 2010 over het van toepassing zijnde recht geding kan zijn, als deze ook in Europees verband geldt. aangaande het Tracébesluit ‘Omlegging Zuid-Willems- 55 Ons inziens is hetgeen de wetgever hierover heeft opge- vaart Maas-Den Dungen’ (TB).39 Nu het TB was vast- merkt klip en klaar: gesteld op 3 juli 2008 stelde de Afdeling vast dat – gelet op artikel V – niet het Blk 2005, maar de Wm van toe- ‘Deze grenswaarde gaat in op 1 januari 2015 en is passing was. Vanwege het feit dat de grenswaarden opgenomen in voorschrift 4.4 van bijlage 2 van de gelijk zijn, oordeelde zij echter dat de rechtsgevolgen in Wm. Toetsing vindt met ingang van die datum plaats stand gelaten konden worden.40 op de wijze, bepaald in artikel 5.16. Vóór die datum In een uitspraak van 27 januari 2010 oordeelde de Afde- wordt niet getoetst aan de grenswaarde, ook niet ling dat ingevolge artikel V de bepalingen van de Wet indien een besluit mede betrekking heeft op de perio- luchtkwaliteitseisen niet van toepassing zijn op een vóór de vanaf 1.1.2015.’35 het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet met toe- passing van artikel 7 van het Blk 2005 vastgesteld Hoewel misschien wenselijk met het oog op instandhou- besluit. Het plan waar het in deze procedure om ging, ding van besluitvorming, lijkt dit wel op gespannen voet was vastgesteld na 15 november 2007, en derhalve is te kunnen staan met het Europese recht. Immers, vanaf titel 5.2 en de daarbij behorende regelgeving van toepas- 1 januari 2015 geldt de grenswaarde en zal hieraan ook sing. Het betoog van het college van Gedeputeerde Sta- moeten worden voldaan. ten van Zuid-Holland, dat de in artikel V opgenomen Handreikingen woorden ‘of ontwerpbesluit’ uitsluitend betekenis heb- Bij het verrichten van onderzoek wordt gebruikgemaakt ben in de fase tussen ontwerpbesluit en vaststelling van van de Handreikingen over luchtkwaliteit die op de een besluit, slaagde niet. Op een ontwerpplan dat voor website van het ministerie van VROM te vinden zijn. de inwerkingtreding van de wet ter inzage is gelegd, is Dat het hierbij juridisch gezien niet zomaar om een het Blk 2005 van toepassing. Op de vaststelling van een ‘handleiding’ gaat en dat het dan ook van zeer groot plan, als deze na de inwerkingtreding van de wet heeft 30. ABRvS 30 september 2009, zaaknr. 200805534/1, LJN BJ8898 (bestemmingsplan ‘Het Klooster 2004, correctieve herziening’). 36. Zie Van den Brand, Gierveld en Van der Sluis 2008. 31. ABRvS 17 februari 2010, zaaknr. 200902096/1. 37. ABRvS 20 januari 2010, zaaknr. 200900585/1. 32. Zie Van den Brand, Kwast en Van der Sluis 2009, p. 82. 38. Zie Van den Brand, Kwast en Van der Sluis 2009, p. 76-79. 33. Vz. ABRvS 27 augustus 2009, zaaknr. 200904401/2. 39. ABRvS 24 maart 2010, zaaknr. 200806140/1. 34. ABRvS 18 november 2009, zaaknr. 200808838/1. 40. Zie ook Van den Brand, Kwast en Van der Sluis 2009, p. 78 en de daar 35. Kamerstukken II 2007/08, 31 589, nr. 3, p. 8. besproken uitspraak ABRvS 19 november 2008, zaaknr. 200801713/1. TO juni 2010 | nr. 2
  • 5. plaatsgevonden, zijn de bepalingen uit de Wm van toe- waarbij de grenswaarden niet worden overschreden. passing.41 Artikel 5.16 lid 1 onder c geeft een mogelijkheid om tot Een derde interessante uitspraak is die van 2 september besluitvorming te komen als niet in betekenende mate 2009 inzake een uitwerkingsplan.42 Hierover oordeelde wordt bijgedragen aan de luchtkwaliteit. Hoewel beide de Afdeling dat ingevolge artikel V de Wet luchtkwali- gecombineerd kunnen worden (wat ook expliciet is teitseisen niet van toepassing is op een voor het tijdstip gesteld bij de wet ter implementatie van de Richtlijn van inwerkingtreding van deze wet met toepassing van luchtkwaliteit 2008/50/EG46), lijkt een wettelijke ver- artikel 7 van het Blk 2005 vastgesteld besluit, noch op ter plichting daartoe niet te bestaan. uitvoering daarvan strekkende besluiten. Het onderhavige Met de tijdelijke NIBM-categorie van 1% werd het uitwerkingsplan was vastgesteld op 22 juli 2008 en mogelijk gemaakt om tot het tijdstip van de vaststelling strekte niet ter uitvoering van een met toepassing van van het NSL, projecten te vergunnen in gevallen waar- artikel 7 van het Blk 2005 vastgesteld besluit. Titel 5.2 bij de grenswaarden worden overschreden indien aanne- van de Wm en de daarbij behorende regelgeving waren melijk was dat als gevolg van het project de concentratie derhalve van toepassing. Nu een uitwerkingsplan echter in de buitenlucht van zwevende deeltjes en stikstofdi- niet is opgenomen op de limitatieve lijst van artikel 5.16 oxide (NO2) met niet meer dan 0,4 µg/m³ toeneemt. lid 2 (zie par. 2.2.4) stelt de Afdeling vast dat artikel 5.16 lid 1 Wm niet van toepassing is. Er gelden dan ook Deze tijdelijke 1%-categorie NIBM kan in zekere zin geen regels ter zake van luchtkwaliteit. De Afdeling lijkt worden aangemerkt als een ‘saldering in de toekomst’. hiermee af te wijken van de eerdere lijn, waaruit volgde Er werd met deze regeling immers geanticipeerd op dat een uitwerkingsplan dat strekt tot uitwerking van mogelijke ontwikkelingen in de toekomst. Gelet op het een bestemmingsplan, dat (in dat geval) was vastgesteld beeld uit de jurisprudentie dat eerder iedere ontwikke- bij besluit van 31 augustus 1995, getoetst diende te wor- ling tot achter de komma significant (alles meer dan den aan de hand van het Blk 2005.43 Deze nieuwe lijn 0,086 µg) was en dus beoordeeld moest worden, mocht leidt ertoe dat – anders dan wij destijds stelden – min- deze regeling in onze ogen dan ook als niet geheel der snel nog jarenlang besluitvorming op basis van het onomstreden worden beschouwd. Nu werd immers 0,4 Blk 2005 zal (moeten) plaatsvinden. Bij uitwerkings- µg ‘zomaar’ toegestaan. Jurisprudentie van de Afdeling plannen die zijn gebaseerd op een bestemmingsplan van werd dan ook op dit punt met bijzondere belangstelling voor het Blk 2005, zal bovendien geen luchtkwaliteiton- afgewacht en in de vorige bijdrage werd al melding derzoek nodig zijn. Een reden voor deze ‘draai’ van de gemaakt van een acceptatie van NIBM-1%.47 Vanzelf- Afdeling kan moeilijk worden gegeven. Wij vermoeden sprekend werd dan ook een toename van de concentratie 56 zwevende deeltjes (PM10) met 0,18% geaccepteerd.48 dat dit te maken heeft met de wijziging van de limitatie- ve lijst van artikel 5.16 lid 2 Wm, waardoor uitwerkings- Meer uitgebreid wordt NIBM besproken door de plannen niet meer op deze lijst staan vermeld (zie Rechtbank Utrecht op 11 juni 2009.49 Ter discussie par. 2.2.4). stond de verlening van een vrijstelling respectievelijk Tot slot wijzen we nog op de uitspraak van de Afdeling bouwvergunning voor het oprichten van een winkelge- van 25 november 2009.44 In dat geval mocht een betoog bouw met openbare fietsenstalling met daarboven tach- van het bevoegd gezag, dat de ontwikkeling niet in bete- tig appartementen op een perceel gelegen aan het Vre- kenende mate bijdroeg, niet baten, nu vanwege het denburgplein naast het muziekpaleis. In dat kader oor- overgangsrecht – en het feit dat het onderhavige plan deelde de rechtbank dat uit artikel 5 van het Besluit was vastgesteld op 10 januari 2006 – de zogeheten ‘niet NIBM volgt dat de ontwikkelingen in het stationsgebied in betekende mate-regeling’ van de Wm nog niet aan de niet bij de beoordeling van het onderhavige project orde was. behoefden te worden betrokken, voor zover de toename 2.2 ‘Nieuwe’ thema’s in de jurisprudentie van de concentratie als gevolg van dit project niet meer bedroeg dan 0,1 µg/m³. Vervolgens wordt het luchton- 2.2.1 ‘Niet in betekenende mate’ derzoek inhoudelijk besproken en leidt dit voor de Inmiddels lijkt ook de nieuwe regeling aangaande ‘niet rechtbank tot het oordeel dat het onderzoek deugt en in betekenende mate’ steeds vaker te worden toegepast. dat wat appellanten naar voren hebben gebracht niet In een aantal gevallen lijkt voor de zekerheid een beroep leidt tot de overtuiging dat het project De Vredenburg gedaan te worden op NIBM, terwijl de concentraties al leidt tot een bijdrage van stikstofdioxide van meer dan zodanig zijn dat de grenswaarden nooit overschreden 0,1 µg/m³. Van belang was daarbij dat – gelet op het zullen worden.45 Hoewel begrijpelijk, lijkt dit gelet op bepaalde van artikel 5 van het Besluit NIBM – bij de het systeem van de wet niet vereist. Artikel 5.16 lid 1 beoordeling van de luchtkwaliteit de andere ontwikke- onder a geeft immers een grondslag voor besluitvorming lingen in het stationsgebied niet behoefden te worden betrokken. De rechtbank sloot af met de mededeling dat 41. ABRvS 27 januari 2010, zaaknr. 200808579/1. het aantal blootgestelden – anders dan bij de salderings- 42. ABRvS 2 september 2009, zaaknr. 200808214/1. 43. ABRvS 4 maart 2009, zaaknr. 200806884/1, Van den Brand, Kwast en Van der Sluis 2009, p. 77. 46. Zie Van den Brand, Kwast en Van der Sluis 2009, p. 82. 44. ABRvS 25 november 2009, zaaknr. 200901746/1. 47. Van den Brand, Kwast en Van der Sluis 2009, p. 79. 45. ABRvS 16 december 2009, zaaknr. 200901493/1 en ABRvS 16 decem- 48. ABRvS 10 februari 2010, zaaknr. 200901949/1. ber 2009, zaaknr. 200808009/1. 49. Rechtbank Utrecht 11 juni 2009, LJN BI7442. TO juni 2010 | nr. 2
  • 6. methodiek – bij NIBM niet behoeft te worden vastge- zal verblijven (een niet voor het publiek toegankelijk ter- steld en het Besluit gevoelige bestemmingen (zie hierna rein van een inrichting of bedrijfsterrein).54 in par. 2.2.2) geen toepassing vindt in dit geschil. Uit de uitspraak van de Afdeling van 30 december 2009 Kortom, de systematiek van NIBM is geaccepteerd en mag overigens worden opgemaakt dat – als een locatie lijkt ook zijn weg te vinden in de praktijk. Met bijzonde- niet beoordeeld hoeft te worden vanwege het toepas- re belangstelling wachten wij af op welke wijze jurispru- baarheidsbeginsel (of zoals in onderhavig geval, de hier- dentie wordt gevormd in de situatie dat meerdere pro- mee te vergelijken Arbeidswetgeving) – hieruit niet jecten op elkaar volgen binnen een bepaald gebied, die volgt dat de eventuele vervoersbewegingen op die loca- bovendien allemaal gebruik willen maken van deze rege- tie niet beoordeeld behoeven te worden.55 De gedachte ling. Ook blijft interessant op welke wijze het NSL wer- hierachter is dat die bewegingen wel gevolgen kunnen kelijk blijkt te hebben geanticipeerd (qua maatregelen) hebben voor de luchtkwaliteit op naburige locaties die op een onbekende hoeveelheid aan NIBM-projecten. wel beoordeeld dienen te worden. 2.2.2 Besluit gevoelige bestemmingen Overigens is met de inwerkingtreding van de Wet van Jurisprudentie over het Besluit gevoelige bestemmin- 12 maart 2009 tot wijziging van de Wet milieubeheer gen50 is beperkt. Concreet spreekt de Voorzitter van de (implementatie en derogatie luchtkwaliteitseisen),56 het Afdeling in zijn uitspraak van 26 januari 2010 hierover. toepasbaarheidsbeginsel inmiddels op wetsniveau gere- Het ging hierbij om een plan aangaande nieuwbouw ten geld in artikel 5.19 Wm. In de afgelopen periode is arti- behoeve van het Jan Tinbergen College, op een afstand kel 2 lid 1 en 3 van de Rbl 2007 dan ook komen te ver- van minder dan 300 meter van de A58. De Voorzitter vallen.57 merkte op dat het Besluit gevoelige bestemmingen zich niet tegen het plan verzet, nu geen grenswaarden (dreig- 2.2.4 De limitatieve lijst van bevoegdheden den te) worden overschreden.51 In die zin is deze uit- Met de eerste wijziging van de Wm in 2007 werd al spraak dan ook niet zo bijzonder, aangezien de werking gewerkt met een limitatieve lijst van bevoegdheden in van het Besluit inderdaad alleen ziet op gevallen waarbij artikel 5.16 lid 2 Wm. Uit deze lijst volgt dat enkel bij de grenswaarden dreigen te worden overschreden. In de uitoefening van de daarin opgenomen bevoegdheden dat geval mag een dergelijk plan namelijk niet worden een toets aan de luchtkwaliteitsnormen dient plaats te gerealiseerd als er een toename van het aantal ter plaatse vinden. Met de meest recente (grote) wijziging van titel verblijvende personen plaatsvindt. 5.2 Wm (de implementatie van de nieuwe Richtlijn luchtkwaliteit) heeft de wetgever deze lijst nader willen 57 2.2.3 Het toepasbaarheidsbeginsel toespitsen. Het was namelijk gebleken dat een aantal In onze vorige bijdrage is de wijziging van de Rbl 2007 bevoegdheden in één en dezelfde besluitvormingsproce- al besproken, waarbij het toepasbaarheidsbeginsel in de dure op de lijst stonden, waardoor op meerdere momen- Nederlandse wetgeving werd geïntroduceerd.52 Kort en ten in een besluitvormingsprocedure voor hetzelfde pro- goed volgt uit dit beginsel dat de luchtkwaliteit niet op ject een toets aan de grenswaarden diende plaats te vin- iedere plaats meer wordt beoordeeld. Met name op den. Ook stonden er bevoegdheden op de lijst die op plaatsen waar mensen geen toegang hebben, waar zichzelf geen gevolgen (kunnen) hebben voor de lucht- Arbeidswetgeving geldt en op, langs of tussen wegen. kwaliteit.58 Ook locaties waar sprake is van een verwaarloosbare duur van blootstelling hoeven niet te worden beoor- De Afdeling is – ons inziens terecht – kort en krachtig deeld. Onze verwachting was dat de toelichtende tekst ingeval bevoegdheden ter discussie staan, die niet op de bij de wijziging van de Rbl 2007 voldoende helder was lijst van artikel 5.16 lid 2 Wm staan. Artikel 5.16 lid 1 voor de praktijk. Wm is in dat geval niet van toepassing en er gelden dan ook geen regels ter zake van luchtkwaliteit.59 Hetgeen De jurisprudentie van het afgelopen jaar geeft toch een appellanten dan aanvoeren omtrent luchtkwaliteit kan iets ander beeld. Zo werd ten onrechte werd gedacht dat dan geen doel treffen en ook een onderzoek naar de zodra overschrijdingen van de concentraties plaatsvin- luchtkwaliteit is niet nodig.60 Naast verkeersbesluiten den op locaties waar geen woningen van derden zijn, – waar de meeste uitspraken tot nu toe over gaan – gaat dergelijke overschrijdingen buiten beschouwing konden het hierbij bijvoorbeeld ook over geluidsplannen als blijven.53 Het gaat overigens ook wel eens goed, zo blijkt bedoeld in artikel 6 van de Spoedwet wegverbreding.61 uit de uitspraak van de Afdeling van 3 maart 2010. Terecht werd het toepasbaarheidsbeginsel toegepast; 54. ABRvS 3 maart 2010, zaaknr. 200903456/1. wat heeft geleid tot het niet beoordelen van de lucht- 55. ABRvS 30 december 2009, JM 2010, 21 m.nt. De Vries. kwaliteit op locaties waar het publiek in de praktijk niet 56. Stb. 2009, 158. Zie uitgebreid Van den Brand, Kwast en Van der Sluis 2009, p. 81 e.v. 57. Zie Stcrt. 2009, nr. 12182, 13 augustus 2009. 58. Zie uitgebreider Van den Brand, Kwast en Van der Sluis 2009, p. 82. 50. Zie Van den Brand, Gierveld en Van der Sluis 2008, p. 28. 59. ABRvS 15 juli 2009, JM 2009, 97 m.nt. De Vries; ABRvS 12 augustus 51. Vz. ABRvS 26 januari 2010, zaaknr. 200906655/1. 2009, zaaknr. 200809302/1; ABRvS 2 september 2009, zaaknr. 52. Van den Brand, Kwast en Van der Sluis 2009, p. 81. 200808214/1. 53. ABRvS 29 juli 2009, AB 2009, 409 m.nt. G.M. van den Broek; JM 2009, 60. Rb. Den Haag 17 september 2009, LJN BJ7948. 98 m.nt. De Vries. 61. ABRvS 23 september 2009, zaaknr. 200806856/1. TO juni 2010 | nr. 2
  • 7. Dat is in het laatste geval ook niet zo vreemd, aangezien vorming aangaande verzoeken om vrijstelling en uitstel een dergelijk geluidsplan niets meer of minder is dan de van andere lidstaten geen aanknopingspunt biedt voor vaststelling van de gevolgen van een wegaanpassing op dergelijke kritiek.66 Ook de Afdeling lijkt deze mening de akoestische situatie, de bepaling van eventueel te toegedaan.67 Of de President van het Gerecht van Eerste treffen geluidsmaatregelen en vast te stellen hogere Aanleg er ook zo over denkt, weten we (vooralsnog) niet. waarden. Ter voorbereiding van het wegaanpassingsbe- Milieudefensie en Stichting Stop Luchtverontreiniging sluit zal vanzelfsprekend wel onderzoek naar de gevol- Utrecht zijn niet-ontvankelijk verklaard in het verzoek gen van de wegaanpassing op de luchtkwaliteit moeten om opschorting van de niet-ontvankelijkverklaring van zijn gedaan.62 hun verzoek. Zij verzochten om herziening door de Europese Commissie van de beschikking inhoudende De Vries merkt in zijn noot bij de uitspraak van 15 juli goedkeuring van het NSL en het verzoek om Nederland 2009 overigens op dat hij Europeesrechtelijke twijfels voorlopige maatregelen op te leggen om zo snel mogelijk heeft bij de limitatieve lijst. De betreffende niet in de aan de verplichtingen te voldoen.68 limitatieve lijst uitgeoefende bevoegdheden zouden niet zijn meegenomen in het NSL en zodoende zou een De praktijk lijkt het gebruikmaken van het NSL als overschrijding van de normen dreigen op het tijdstip dat grondslag voor besluitvorming (met behulp van art. 5.16 daaraan voldaan moet worden. Met deze notie vergeet lid 1 sub d Wm) langzaamaan te omarmen. De uitge- De Vries naar onze mening dat het NSL aan de hand breide informatievoorziening vanuit het ministerie van van de jaarlijkse concentratiegegevens de meest actuele VROM – waarbij een nadere systeembeschrijving en stand van de luchtkwaliteit in Nederland in kaart brengt nadere toelichting werden opgesteld – zal daar mogelijk en zodoende ook deze ontwikkelingen, waarvoor moge- aan hebben bijgedragen.69 lijk een expliciet luchtonderzoek ontbreekt, meeneemt Inmiddels zijn de eerste uitspraken over het NSL er. In bij de jaarlijkse monitoring. Blijkt uit deze monitoring eerste instantie was er een (meer impliciete) acceptatie dat de grenswaarden in het gedrang komen, dan zullen van het NSL door de Voorzitter van de Afdeling.70 De extra maatregelen worden getroffen.63 Wat dat betreft Voorzitter leek in die uitspraak – waarbij een voorlopige lijkt een overschrijding in 2011 respectievelijk 2015 niet voorziening werd gevraagd om de besluiten inzake de aan de orde. Dat de beperking van de limitatieve lijst bouwvergunning en vrijstelling te doen schorsen – acht wel een extra belasting van het NSL als programma met te slaan op het feit dat het project, een nieuw winkel- en zich brengt, staat evenwel buiten kijf. appartementencomplex aan het Vredenburgplein, was opgenomen in het inmiddels vastgestelde NSL. Gelet 58 2.2.5 Het NSL daarop achtte hij op voorhand geen aanleiding aanwezig Het NSL is op 10 juli 2009 door het kabinet vastgesteld voor het oordeel dat de in de Wm opgenomen luchtkwa- en per 1 augustus 2009 in werking getreden.64 Dit sluit- liteitseisen aan het verlenen van vrijstelling voor dit stuk van de wetgeving – waarvoor de Wet luchtkwali- bouwplan in de weg stonden. teitseisen de basis legde – zal genoeg aanleiding geven voor jurisprudentie. De eerste uitspraken zijn er al. Vervolgens nam de Afdeling op 31 maart 2010 iedere onzekerheid weg over de werking van het NSL in indi- Overigens wordt nog wel eens gesuggereerd dat met het viduele besluitvormingsprocedures bij de procedure NSL een afwijking van de Europeesrechtelijke regels over het besluit tot vrijstelling voor het realiseren van inzake luchtkwaliteit wordt toegestaan.65 Naar onze een fly-over en het reconstrueren van het 24 Oktober- mening behoeft dit enige nuancering; het NSL is geen plein. Het NSL kwam ter sprake nu het college met een afwijking van de regels, maar een plan waarmee brief – twaalf dagen voor de zitting – opmerkte dat het – indachtig de geldende regels zoals opgenomen in de project (tevens) is opgenomen in het bij besluit van 30 Europese Richtlijn luchtkwaliteit – vrijstelling en uitstel juli 2009 door de minister van VROM vastgestelde voor het voldoen aan de gestelde grenswaarden zijn ver- luchtkwaliteitsplan bij het NSL. De Afdeling beoor- kregen. deelde dit door (sec) te kijken in het NSL en stelde vast Ook wordt nogal eens de indruk gewekt dat de beoorde- dat het project daarin was opgenomen onder de naam ling door de Europese Commissie niet scherp is geweest ‘Bereikbaarheid Utrecht-West’ onder nummer IB of dat het NSL op z’n minst niet voldoet, gelet op het 1325.71 Hieruit volgde volgens de Afdeling dat de bereiken van de grenswaarden. Wij zijn van mening dat de door de Commissie gevolgde procedure van besluit- 66. Zie ‘Commission decisions to vast majority of Member States requests for more time to comply with EU air quality legislation’, IP/09/1908, 11 december 2009. 62. ABRvS 20 januari 2010, zaaknr. 200903924/1. 67. ABRvS 31 maart 2010, zaaknr. 200900883/1 en ABRvS 14 april 2010, 63. Vgl. Kamerstukken I 2009/10, 30 489, Y, p. 6. zaaknr. 200905089/1. Zie hierover C.N. van der Sluis, NSL dan toch 64. Zie Kamerstukken II 2008/09, 30 175, nr. 88. Merk overigens op dat de echt geaccepteerd, Tijdschrift Lucht 2010/3 (juni). discussie met de Eerste Kamer nog niet tot een einde was gekomen. De 68. Pres. GvEA 17 december 2009, zaak T-396/09 R, M en R 2010, 21 minister van VROM wilde daar echter – naar onze overtuiging terecht, m.nt. Jaeger. nu de Eerste Kamer geen formele rol inzake vaststelling of iets dergelijks 69. Zie Kamerstukken II 2008/09, 30 175, nr. 88 met bijlagen. is toegekend – niet op wachten. Zie voor de discussie o.a. Kamerstuk- 70. Vz. ABRvS 1 december 2009, zaaknr. 200905089/2. Zie hierover C.N. ken I 2008/09, 30 489, W en Y. van der Sluis, Ontwikkelingen in de jurisprudentie. NSL doorstaat ‘eer- 65. A.R. Klijn & H.A.H. Stam, Gebieds- en innovatie-experimenten in de ste juridische toets’, Tijdschrift Lucht 2010/1, p. 25-27. Crisis- en herstelwet, TBR 2010/8, p. 58. 71. Zie p. 269 van het NSL. TO juni 2010 | nr. 2
  • 8. omstandigheid dat het project gevolgen kan hebben voor schrijdingen.76 Individuele besluitvorming en het Actie- de luchtkwaliteit, het besluit niet in de weg kan staan. plan werden in dat geval dus los van elkaar bezien. Dit volgt uit artikel 5.16 lid 1 sub d Wm. In het kader van de plansystematiek deed de Afdeling De volgende aspecten woog de Afdeling mee in haar op 31 maart 2010 een interessante uitspraak over het oordeel. Ten eerste is het systeem van de Wm en het Actieplan luchtkwaliteit Regio IJmond van het college NSL van belang. De Afdeling stelde vast dat het NSL van B&W van de gemeente Velsen.77 De Afdeling stelde een plan als bedoeld in artikel 5.12 lid 1 Wm is. Daarbij vast dat het Actieplan geen besluit is als bedoeld in arti- hoort de meldingsprocedure van wijzigingen in project- kel 1:3 Awb. Enerzijds volgt dit uit het feit dat de en en maatregelen, zoals opgenomen in lid 12 van dat genoemde maatregelen nadere uitvoering door daadwer- artikel (zie hierover ook par. 3). Ook het feit dat jaarlijks kelijke aanwending van bevoegdheden behoeven. gerapporteerd wordt aan de minister van VROM over Anderzijds volgt dit uit het gegeven dat geen sprake was de voortgang en uitvoering van het NSL en de daarin van een afwijzing van een aanvraag (nu het plan niet is opgenomen maatregelen, ontwikkelingen en besluiten vastgesteld naar aanleiding van een aanvraag). Rechtsbe- (en dus ook het onderhavige project waarvoor de vrij- scherming bij de Afdeling stond dan ook niet open. stelling wordt verleend), achtte de Afdeling van belang. Nog daargelaten of zich ten tijde van het nemen van het Ten tweede merkte de Afdeling op dat de Europese bestreden besluit ten aanzien van stikstofdioxide een Commissie, op grond van het NSL, geen bezwaar heeft dreigende overschrijding van een grenswaarde voordeed gemaakt tegen het uitstel en de vrijstelling van het in de als bedoeld in het Janecek-arrest,78 overwoog de Afde- Europese richtlijn vastgestelde tijdstip om aan de grens- ling dat noch uit dit arrest, noch uit het gemeenschaps- waarden te voldoen. Ten derde merkte de Afdeling op rechtelijke beginsel van effectieve rechtsbescherming dat de compenserende maatregelen in de agglomeratie volgt dat het door het Hof van Justitie bedoelde toezicht Utrecht voldoende lijken om aan de grenswaarden te moet worden uitgeoefend door de bestuursrechter.79 Nu voldoen. Hierbij merkte de Afdeling nog op dat ook de het Actieplan niet is aan te merken als een besluit in de Europese Commissie zich expliciet heeft uitgelaten over zin van de Awb, stelt de Afdeling vast dat het Actieplan het omvangrijke kader voor het beheer en de bewaking uitsluitend door middel van een vordering bij de bur- van de luchtkwaliteit in Nederland.72 Gelijkluidend oor- gerlijke rechter aan de rechterlijke toets kan worden deelde de Afdeling in het hoger beroep over de hoofd- blootgesteld. De Afdeling lijkt daarmee een uitdrukke- zaak van de hiervoor besproken casus inzake het Vre- lijk andere lijn te kiezen dan het Gerechtshof Amster- denburgplein.73 dam eerder deed.80 59 Helemaal verrassend is het accepteren van de program- Ten overvloede wijzen wij erop dat het opstellen van matoetsing niet. De Overeenkomst luchtkwaliteit van actieplannen als bedoeld in artikel 5.9 Wm in gebieden 22 mei 2008 in het kader van het project de Tweede waarop het NSL betrekking heeft – en er dus uitstel en Maasvlakte mocht reeds als mini-NSL74 worden aange- vrijstelling van de grenswaarden is verleend – per merkt. Binnen een redelijk omvangrijk gebied zijn daar 1 augustus 2009 niet meer mogelijk is. Met de wijziging ruimtelijke ontwikkelingen afgezet tegen maatregelen van de Wm ter implementatie en derogatie81 en de ter verbetering van de luchtkwaliteit. Deze onderbou- inwerkingtreding van het Besluit waarmee de derogatie wing werd al door de Afdeling geaccepteerd.75 is verwerkt,82 is de verplichting tot het opstellen van een ’5.9-plan’ beperkt tot gebieden of plaatsen waarop Ook de angst dat het bestaan van een dergelijk plan het uitstel van de verplichting om aan de grenswaarden onderzoek bij andere ruimtelijke ontwikkelingen voor stikstofdioxide te voldoen niet van toepassing is. bemoeilijkt, omdat wellicht andere uitspraken worden gedaan over concentraties op een bepaalde locatie, lijkt onterecht. Zo oordeelde de Afdeling dat een besluit waarin gesteld (en onderbouwd) werd dat geen sprake 3 Wetgeving was van overschrijdingen, niet in twijfel werd getrok- ken, ook al bleek uit een bestaand Actieplan, waarbij de 3.1 Crisis- en herstelwet ontwikkeling zoals voorgesteld in het bestreden plan Met de inmiddels in werking getreden Crisis- en her- niet was meegenomen, dat wel sprake was van over- stelwet is een wijziging aangebracht in artikel 5.12 Wm. Hiermee wordt verduidelijkt dat van de meldingsproce- 72. Zie ook Rb. Den Bosch 26 maart 2010, LJN BM0146, die zich er met 76. ABRvS 16 september 2009, zaaknr. 200805786/1. een korte ‘klap’ van afmaakt (het staat in het NSL, dus kan het project 77. ABRvS 31 maart 2010, zaaknr. 200902395/1. doorgang vinden) en – meer uitgebreid – Rb. Utrecht 14 april 2010, LJN 78. HvJ EG 25 juli 2008, C-237/07. Zie uitgebreid L.J. Wildeboer, Jurispru- BM1072. dentie luchtkwaliteit: afdwingbaarheid maatregelen en overgangsrecht, 73. ABRvS 14 april 2010, zaaknr. 200905089/1/H1. TO 2008/3, p. 102-109. 74. Nog meer dan de gebiedsontwikkelingsplannen als bedoeld in art. 2.3 79. HvJ EG 13 maart 2007, C-432/05. van de Crisis- en herstelwet, die ook als zodanig worden aangeduid 80. Hof Amsterdam 9 december 2008, LJN BH2911. Zie hierover Van den door Koeman; Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 9, p. 84-85. Die Brand, Kwast en Van der Sluis 2009, p. 79-81. zijn misschien ‘mini’ qua territoriaal bereik, maar omvangrijk wat betreft 81. Stb. 2009, 158. Zie Van den Brand, Kwast en Van der Sluis 2009, de (beoogde) milieuaspecten. p. 81-82. 75. ABRvS 4 november 2009, zaaknr. 200900671/1. 82. Stb. 2009, 366. TO juni 2010 | nr. 2
  • 9. dure ook gebruik kan worden gemaakt in geval van wij- zigingen van een project of maatregel en niet alleen bij 4 Slot een volledige vervanging. Dit komt, aldus de regering, ten goede aan de praktische uitvoerbaarheid van het Het belangrijkste wapenfeit in de afgelopen periode is NSL en projecten, in geval van discrepantie tussen pro- de acceptatie van het NSL als grondslag voor individue- jectaannames in het NSL en het projectbesluit die per le besluitvorming. Hiermee lijkt voor een grote hoeveel- saldo een vergelijkbaar of positief effect hebben op de heid projecten luchtkwaliteit geen belemmering meer te luchtkwaliteit (bijvoorbeeld door bijkomende maatrege- zijn. Bovendien – en niet minder belangrijk – is met dat- len), en zal naar verwachting tot minder discussies in zelfde NSL het daadwerkelijk bereiken van de grens- procedures leiden – die dus ogenschijnlijk werden ver- waarden dichterbij gekomen. Met deze acceptatie is naar wacht onder de oude redactie van artikel 5.12.83 onze mening nog niet alles duidelijk omtrent het NSL. Zeker de eerste resultaten van de werking van het NSL Daarnaast is het de minister van Verkeer en Waterstaat, – de uitkomsten van de eerste monitoringsrapporta- met het toegevoegde artikel 5.12b Wm, bijzonder mak- ge85 – zullen van belang zijn. Wordt duidelijk dat het kelijk gemaakt. Het artikel bevat een regeling voor de NSL niet ‘in de pas’ loopt met de prognoses, dan valt versnelde uitvoering van maatregelen aan het hoofdwe- nog te bezien of bestuursorganen ‘blind’ op het NSL gennet. Het gaat dan uitsluitend om de niet-’projectge- mogen vertrouwen. Verder kan de redactie van artikel bonden’ luchtkwaliteitschermen die zijn opgenomen in 5.16 lid 1 sub d Wm ons inziens nog wel tot de nodige bijlage 10 van het NSL. Deze schermen dienen krach- discussie leiden, zeker in relatie tot de laatste wijzigin- tens het NSL uiterlijk in 2011 onderscheidenlijk 2015 te gen van artikel 5.12 Wm. zijn gerealiseerd. Naar onze mening leidt de systematiek ertoe dat indien 3.2 Reparatiewet VROM het NSL niet meer ‘in zichzelf past’ (aannames en prog- Een volgende aanpassing van artikel 5.12 Wm wordt noses wijken te zeer af), dit niet zozeer op individuele voorgesteld in een nota van wijziging bij een zogeheten projecten terug zou mogen slaan. Eerder zal dit een reparatiewet van VROM.84 Het doel van deze wijziging meer politiek-bestuurlijke gevolgtrekking moeten krij- is synchronisatie van de meldingen- en programmasys- gen voor de minister van VROM in de Tweede Kamer tematiek. Na een melding aan de minister van VROM en – belangrijker – bij de Europese Commissie. De uit- kunnen maatregelen worden vervangen, gewijzigd of komst van (met name) dat laatste ‘debat’ zal – zo mag uit toegevoegd indien aannemelijk wordt gemaakt dat de de huidige lijn van de jurisprudentie worden opge- 60 aanpassing per saldo nog altijd past binnen of in elk maakt – wel gevolgen kunnen hebben voor de rechterlij- geval niet in strijd is met het NSL. De melding moet ke toets. een omschrijving van de wijziging bevatten en een tijds- pad vermelden. Voorts kan uit de voorliggende periode worden opge- maakt dat tegenonderzoek kan helpen bij het bestrijden De vraag die hierbij gesteld kan worden, is of een pro- van een specifiek plan. Garantie voor succes is het ech- ject dat genoemd staat in het NSL – maar ‘subtiel’ ter geenszins, zelfs niet als een gebrek wordt blootge- afwijkt qua projectgegevens – pas doorgang kan vinden legd. Daarnaast volgt uit de jurisprudentie dat lucht- na een dergelijke melding, of dat het project reeds door- kwaliteitonderzoek een punt van aandacht (en zorg) gang kan vinden omdat het ‘staat genoemd’ in het NSL. blijft. In sommige gevallen kan er weliswaar van worden Dat laatste lijkt – gelet op de redactie van artikel 5.16 lid afgezien, maar veelal dient gedegen onderzoek te wor- 1 sub d Wm – het geval, al lijkt dat gelet op de systema- den gedaan om aan te tonen dat aan een van de grond- tiek van het NSL tot vreemde consequenties te kunnen slagen van artikel 5.16 Wm kan worden voldaan. leiden. Verondersteld wordt dan immers dat een project in het NSL is opgenomen (het staat er immers in ver- Tot slot lijkt de wetgever nog niet helemaal klaar te zijn meld), echter het is maar de vraag of het project dan (geweest) met het ‘finetunen’ van de programmasyste- – vanwege een verandering in de kenmerken van het matiek en het vergemakkelijken van onderzoek (op basis project – ook nog qua effecten op de luchtkwaliteit in van bijvoorbeeld ‘verouderde’ gegevens). Wij wagen ons het NSL is opgenomen. Het is vooralsnog onzeker op dan ook niet aan een voorspelling – zeker gelet op de welke wijze de rechter de ‘papieren werkelijkheid’ (die discussies inzake het brede omgevingsrecht en een even- de wet mogelijk maakt) beoordeelt in het licht van de tuele ‘omgevingswet’ – dat het finetunen met de laatste ‘technische werkelijkheid’. wijzigingen daadwerkelijk tot een einde is gekomen. 83. Kamerstukken II 2009/10, 32 127, nr. 3, p. 95. 84. Kamerstukken II 2009/10, 32 277, nr. 7. 85. Verwacht in oktober 2010, Kamerstukken I 2009/10, 30 489, Y, p. 6. TO juni 2010 | nr. 2