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Governanca patricipacao social e dialogo federativo

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I CEDER - Conferência Nacional de Desenvolvimento Regional …

I CEDER - Conferência Nacional de Desenvolvimento Regional

Governança, participação social e diálogo federativo

Autor: Renato Balbim - IPEA/DIRUR

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  • 1. GOVERNANÇA, PARTICIPAÇÃO SOCIAL E DIÁLOGO FEDERATIVOContribuições: Constantino Mendes, Acir Almeida, Joana Alencar, Ronaldo Garcia, Luseni Aquino, Paulo de TarsoLinhares (DIEST), Renato Balbim (DIRUR) e Grupo CODE. Apresentação: Renato BALBIM – IPEA/DIRUR – renato.balbim@ipea.gov.br
  • 2. Federalismo: Conceito e especificidades• Estrutura de Estado definida por meio de regras constitucionais com objetivo de prover um grau de autonomia regional e representação nacional para suas unidades geográficas. 28 Estados nacionais federativos (3 na América do Sul e 3 na América do Norte). Competências dos entes federativos Arranjos, cooperação e coordenação federativa.• Especificidade do Modelo federativo brasileiro pós - CF 88, em especial, os municípios como entes ou unidades federadas.
  • 3. Bases teóricas e metodológicas• Abordagens teórico-metodológicas diversas: CiênciaPolítica, Economia do Setor Público (Finançaspúblicas), Administração pública, DireitoAdministrativo etc.• Referências: Modelos Americano (competitivo) eAlemão (cooperativo).• Questões: 1) Que federalismo queremos para oBrasil? 2) Por que o federalismo brasileiro não temsido capaz de lidar com as heterogeneidades e asdesigualdades regionais no país?
  • 4. Constituição Federal de 1988: alguns legados...• Cumprimento parcial de atribuições federativas:  União: planos nacionais e regionais, de ordenamento territorial e de desenvolvimento econômico-social;  Estados: ordenamento regional, Regiões Metropolitanas;  Municípios: plano diretor e uso do solo, saneamento, transporte coletivo; • Insuficiente regulamentação das atribuições concorrentes; • Tensões: descentralização x centralização.• Demandas por criação de novos Estados ou Territórios (15)e Municípios (800). Emenda Constitucional 15/1996restringe a emancipação municipal.
  • 5. Novos Estados Propostos
  • 6. Constituição das RMs no BrasilMetropolização: processo de formação socioespacial; configuração de umterritório ampliado (cotidiano), a partir de uma cidade-núcleo, em que seCOMPARTILHA um conjunto de funções de interesse comum. Especificidades da questão metropolitana no Brasil: Metrópoles ≠ RMs (Regiões Metropolitanas) Quais RMs constituem efetivamente metrópoles hoje no Brasil? Descolamento no caso brasileiro: Metrópoles que não são RMs X RMs sem metrópoles Balbin, Renato – et au – “Desafios contemporâneos na gestão das Regiões Metropolitanas” In: Revista Paranaense de Desenvolvimento. IPARDES nº 120 - http://www.ipardes.pr.gov.br/ojs/index.php/revistaparanaense/article/view/245
  • 7. Constituição das RMs no Brasil Atualmente no Brasil...• Ausência de normativas nacionais/federais: perda de importância do papel estratégico das RMs para o desenvolvimento do país?• Gestão metropolitana não mobiliza lutas sociais e se identifica com o planejamento tecnocrático e autoritário, em contraste com os desdobramentos da política urbana => Estatuto da Cidade: valorização do “urbano”, cidade como conceito atrelado a município. Valorização da esfera municipal, desvalorização dos estados- membros e falhas de articulação entre as esferas do governo Desarticulação e enfraquecimento da questão metropolitana A quem (qual esfera) interessa a metrópole?
  • 8. Constituição das RMs no Brasil Atualmente no Brasil...• 54 RMs e 3 RIDEs. (10 RMs SC – 04 SP)• Ao menos 27 interpretações, soluções, arranjos e omissões no que diz respeito à gestão metropolitana;• RMs heterogêneas em termos de composição, tipologia e perfil, e pluralidade de critérios para instituição e gestão metropolitana. Fragmentação institucional da gestão metropolitana• Parcial: 10 Sistemas de Gestão Metropolitanas previstos em lei;• 16 Conselhos Metropolitanos: “democracia do espetáculo”, todos com forte peso dos agentes públicos e políticos (estaduais e da capital).
  • 9. RMs sem metrópolesQuanto à taxa de urbanização:• 6 RMs tem taxa inferior à taxa brasileira de 84,3%, sendo a RM do Agreste a com menor taxa : 55%.Quanto ao número de municípios:• RMs formadas de 02 municípios (Macapá, N-NE Catarinense e Lajes) até 39 (São Paulo);• RMs federais, à exceção de Belém, são formadas por 13 (Salvador) a 39 municípios (São Paulo).Tamanho médio das cidades “metropolitanas”.• Tubarão, a menor RM, tem 129 mil habitantes, contra os 19 milhões de São Paulo;• Rio de Janeiro, São Paulo e Belém: 678.990, 504.425 e 408.169 habitantes. O mesmo indicador para as RMs do Agreste, de Campina Grande e de Chapecó é de 30.063, 29.875 e 21.535, respectivamente.• A relação encontrada entre a maior delas (Rio de Janeiro) e a menor (Chapecó) é de 32 vezes. Consideradas as 09 RMs originais seria de 5,3 vezes Comunicado IPEA nº 116 http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=10881
  • 10. Classificações das RMs e metrópoles• IBGE – REGIC: 12 espaços metropolitanos no Brasil, sendo uma grande metrópole nacional (São Paulo), duas metrópoles nacionais (Rio de Janeiro e Brasília), e outras 9 metrópoles regionais;• IBGE – GEUBs: 17 Grandes Espaços Urbanos Brasileiros;• Governo Federal - IPEA 2002 e outros estudos: 11 metrópoles globais, nacionais e regionais. Metrópoles prioritárias;• IPEA 2010: 9 RMs originais ou metrópoles nacionais;• Plano Nacional de Habitação: diferencia RMs Rio e São Paulo (A), Centro-Sul (B), e Norte e Nordeste (C) na sua tipologia;• Fundação João Pinheiro – Déficit Habitacional no Brasil 2007: 9 RMs historicamente pesquisadas pela PNAD - IBGE;• Observatório das Metrópoles estuda 15 metrópoles e Maringá (citada como aglomeração urbana);• MPOG: 11 RMs e RIDE DF como prioritárias no PAC 2.
  • 11. Configuração Atual e Tendências da Rede Urbana no Brasil (IPEA, 2002) O estudo de referência para agregar as RMs por grupos.
  • 12. Grandes Espaços Urbanos Brasileiros – GEUBs (IBGE)
  • 13. Região de Influência das Cidades – REGIC (IBGE, 2008) Classificação da REGIC – IBGE 2008 RMs e regiões integradas de desenvolvimento Número de ocorrências Nível Subnível Grande metrópole nacional São Paulo 1 Metrópole nacional Rio de Janeiro e Brasília (Ride) 2Metrópole Manaus, Belém, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Metrópole 9 Horizonte, Curitiba, Goiânia e Porto Alegre São Luís, Teresina (Ride), Natal, João Pessoa, Capital regional A Maceió, Aracaju, Vitória, Campinas, 10 Florianópolis e Cuiabá Campina Grande, Londrina, Maringá Blumenau Capital regional B (RM do Vale do Itajaí), Chapecó e Joinville (RM 6 do Norte-Nordeste Catarinense)Capital regional Santos (RM da Baixada Santista), Macapá, Petrolina-Juazeiro (Ride), Arapiraca (RM do Agreste), Ipatinga-Coronel Fabriciano-Timóteo Capital regional C 8 (RM do Vale do Aço) e Criciúma (RM Carbonífera), Crato (RM do Cariri) e Imperatriz (RM do Sudoeste Maranhense)Centro sub-regional Centro sub-regional A Itajaí (RM da Foz do Rio Itajaí), Lages e Tubarão 3
  • 14. Conclusões primeiras Profunda heterogeneidade entre RMs Existência de RMs não metrópoles Esvaziamento institucional Falta de cidadania metropolitana Falta de critérios nacionais Falta de institucionalidade acerca das FPIC INEXISTENCIA DE POLITICA METROPOLITANAMETROPOLE NÃO SE INSERE NA PERSPECTIVA DO DESENVOLVIMENTO NACIONAL
  • 15. Gestão regional e metropolitana: avanços recentes Lei de Consórcios Públicos nº 11.107/2005 (e Decreto nº 6.017/2007)• Arranjos institucionais cooperativos: maior legalidade e viabilidade à gestão metropolitana, porém não se adapta às questões de planejamento integrado e gestão do uso do solo;• Ações setoriais concertadas entre estados: Ceará, Piauí e Maranhão na área do turismo; Alagoas e Sergipe para o desenvolvimento regional; Pernambuco e Bahia na área da saúde;• Entre municípios e entre municípios e estado, sobretudo nas áreas de saúde pública, educação e meio ambiente (apoio do MMA para formação de consórcios intermunicipais para coleta e destinação de resíduos sólidos), transportes (Recife e Curitiba), e saneamento e uso dos recursos hídricos (Ceará). Comunicado IPEA nº 116 http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=10881
  • 16. Gestão regional: avanços recentes Número de municípios consorciados por setorCUNHA et al (org.). Coordenação e cooperação no federalismo brasileiro: avanços e desafios. In: Estado, instituições e democracia : república. Brasília : Ipea, 2010.
  • 17. Consórcios públicos: avanços recentes Gráfico 1: Evolução do consorciamento por setor (Em %) – Brasil – 2005/2009 Modalidade de Consorciamento 45% 40% 35% BRASIL 2005 30% 25% BRASIL 2009 20% 15% 10% 5% 0% EDUCAÇÃO SAÚDE DESENVOLVIMENTO HABITAÇÃO MEIO AMBIENTE TRANSPORTES URBANO E SOCIALFonte: MUNIC 2009/IBGE.
  • 18. Gráfico 2 - Modalidade de consorciamento, por grande região (2009) (Em % do total de municípios participando de consórcios) Tipo de Consórcio por Grande Região - 2009 80% 70% 60% EDUCAÇÃO SAÚDE 50% DESENV. URBANO 40% HABITAÇÃO 30% MEIO AMBIENTE 20% TRANSPORTES 10% 0% TE E TE E L IL SU ST RT AS ES ES DE NO BR O RD SU O NO R NT CEFonte: MUNIC 2009/IBGE.
  • 19. Gráfico 3 - Modalidade de consorciamento, por faixa populacional (2009) (Em % do total de municípios participando de consórcios, em cada faixa) Tipo de Consórcio por Tamanho da População - 200960%50% EDUCAÇÃO40% SAÚDE DESENVOLVIMENTO URBANO30% HABITAÇÃO MEIO AMBIENTE20% TRANSPORTES10% 0% Total Até 5000 De 5001 a De 10001 a De 20001 a De 50001 a de 100001 a Mais de 500000 10000 20000 50000 100000 500000Fonte: MUNIC 2009/IBGE.
  • 20. MAPA 2 - Frequência dos consórcios por município (2005 / 2009) - Brasil
  • 21. Governar• De acordo com o paradigma da governança, governar é: – Capacitar grupos sociais e comunidades para que eles se organizem de forma autônoma; e – Coordenar e articular esses grupos e comunidades, assim como equilibrar os seus interesses.• A identificação e solução de problemas sociais e econômicos envolve a interação - redes;• Esse processo é essencial para se produzir políticas geradoras de desenvolvimento sustentável.
  • 22. Governança recente• Principais mudanças na governança, no Brasil pós-1988: – Transferência de poderes decisórios e de implementação aos governos ou esferas federativas subnacionais; – Redução do escopo da intervenção do Estado; – Ampliação da transparência das decisões públicas; – Incorporação da sociedade civil ao processo decisório, via instituições participativas.
  • 23. Participação social• Uma das dimensões do regime democrático e de sistemas federativos e republicanos, tem como objetivos:• Transparência,• Expressão das demandas sociais,• Inserção da sociedade nas ações estatais – governança em redes,• Controle social.
  • 24. Avanço das instituições participativas no Brasil• CONSELHOS NACIONAIS• Espaços permanentes de interação entre representantes do poder público e da sociedade civil que auxiliam no planejamento, formulação e controle das políticas públicas. 31 conselhos criados desde 1930 – 1350 conselheiros titulares 10 conselhos criados na década de 1990 (33%) 16 conselhos criados entre 2003 e 2010(50%)
  • 25. Avanço das instituições participativas no Brasil• CONFERÊNCIAS NACIONAIS• Eventos que ocorrem periodicamente e constituem canal de comunicação entre diversos setores sociais e o Estado brasileiro.• Produzem deliberações e diretrizes para as políticas públicas. 12 conferências até 1988 74 conferências nacionais entre 2003 e 2010
  • 26. OUVIDORIAS• Atuam na interlocução entre o cidadão e a administração pública.• Permite que o cidadão participe da gestão pública e realize o controle social sobre os serviços oferecidos.• O número de ouvidorias cresceu de 40 em 2003 para 176 em 2011.• 3 Desafios para as ouvidorias:1. Constituição de ouvidorias autônomas e democráticas.2. Criação de um Sistema Federal de Ouvidoria Públicas com o objetivo de Articular e coordenar a ação das Ouvidorias Públicas.3. Criação de indicadores de avaliação.
  • 27. Estudos sobre participação• Estudos no Brasil até anos 90 : A dinâmica horizontal da relação entre os atores sociais, Relação de autonomia e dependência em relação ao Estado.• A partir de 2000 os estudos tornaram-se mais complexos: Efetividade deliberativa Efeitos distributivos da participação social.
  • 28. Direcionamento Monitoramento estratégico e fiscalização Conselhos e Conferências Ouvidorias Reuniões, comitês, GTs Audiências e e mesas de Consultas negociação Resolução de Oitiva para ações problemas e específicas conflitos
  • 29. Legenda: azul – 1 a 10 conselheiros, amarelo – 11 a 20, verde – 21 a 30, vermelho – mais de 30.Fonte: Survey IPEA 2011.
  • 30. Fonte: Survey PRODEP 2011
  • 31. PROPOR (44,2%):• Garantias de direitos• Estabelecimento de estratégias• Indicação de prioridades de ação• Articulação de entes federados• Indicação de alternativas de financiamento• Criação ou qualificação de programas, políticas, planos e sistemas
  • 32. AGENDAR (24,5%):• Disseminar uma visão de política ou maneira de tratar o assunto• Possibilitar o encontro de diferentes sujeitos políticos• Promover reflexões e debates• Reafirmar compromissos
  • 33. FORTALECER A PARTICIPAÇÃO (17,3%):• Reafirmando princípios e propondo instrumentos participativos• Garantir o acesso a grupos específicos em espaços participativos• Criação e reformulação de conselhos• Monitoramento e institucionalização de conferências
  • 34. ANALISAR (14%):• Diagnóstico da realidade• Avaliação da implementação de uma política
  • 35. O(A) SR(A) ACHA QUE O GOVERNO FEDERAL ENTRE 2003 E 2010 AMPLIOU AS OPORTUNIDADES DE INFLUÊNCIAS DASOCIEDADE NAS DECISÕES GOVERNAMENTAIS? % Sim 53,0 Não 38,0 JÁ OUVIU FALAR DAS CONFERÊNCIAS NR 9,0 TEMÁTICAS PROMOVIDAS NOS Total 100,0 MUNICÍPIOS,ESTADOS E NA UNIÃO? % Sim 41,8 Não 57,7 JÁ PARTICIPOU DE ALGUMA CONFERÊNCIA NR ,5 TEMÁTICA ? Total 100,0 % Sim 6,5 Não 35,3 NR 58,2 Total 100,0
  • 36. Se já participou de conferências, em qual temática? % Assistência social 56,4 Comunicação 22,2 Cultura 29,4 Das cidades 20,5 Direitos humanos 39,2 Educação 18,9 Esportes 16,1 Juventude 11,2 Política para as mulheres 44,8 Saúde 8,4 Saúde mental 11,2 Segurança alimentar e nutricional 3,5 Segurança pública 12,6Fonte: survey PRODEP 2011
  • 37. 13% Desenvolvimento Econômico 8% Garantia de direitos Infraestrutura e 11% Recursos Naturais Políticas Sociais 68%Fonte: IPEA, 2011.
  • 38. Meio- Desenvolvimento Proteção Social Infraestrutura Ambiente Econômico Transparência e 42% 38% 32% 27% legitimidadeCorreção de rumos e metodologias dos 22% 29% 43% 45% programasFiscalização e controle 36% 33% 25% 28% Total 100% 100% 100% 100% Fonte: Sigplan - Respostas de gerentes de programas nos relatórios de avaliação anual
  • 39. • Multidimensionalidade dos resultados  formação de cidadãos mais preparados para ação política;  formação e ativação de novos atores na sociedade civil;  transparência, racionalidade e eficiência da administração pública;  políticas públicas direcionadas a funções distributivas e inclusivas; a formação de novas elites políticas;
  • 40. Contribuições: Constantino Mendes, Acir Almeida, Joana Alencar, Ronaldo Garcia, Luseni Aquino, Paulo de Tarso Linhares (DIEST), Renato Balbim (DIRUR) e Grupo CODE.Apresentação: Renato BALBIM – IPEA/DIRUR – renato.balbim@ipea.gov.br

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