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  1. 1. Boletín2010 5 Marzo Nº Descentralización, Gestión Pública y Derechos Sociales La descentraLización y La participación ciudadana en eL municipio venezoLano
  2. 2. Este boletín se elaboró en el marco del proyecto: Descentralización y Agendas Sociales, que lleva adelante Convite A.C. en alianza con el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS). Participan en el equipo de investigadores: Jorge Luis Olivares, Yolanda D´Elia, Luis Francisco Cabezas, José Gregorio Delgado, Miguel González Marregot, Haydée García y Silvia Salvato Los contenidos de este boletín fueron preparados con los aportes de Miguel González Marregot, Jorge Luis Olivares y Jorge Luis Díaz.
  3. 3. Presentación C elebradas en noviembre de 2008 las elecciones de gobernadores, consejos legislativos y alcaldes, muchas son las interrogantes sobre qué deben hacer quienes resultaron electos para que las agendas sociales propuestas en la campaña electoral sean realizables a partir de las garantías, competen- cias y recursos financieros con los que cuentan estados y municipios, y cómo podrán resolverse a partir de estas agendas los problemas que interesan a los ciudadanos de manera oportuna y efectiva. Esta es una serie de 8 boletines, cuyo propósito es aportar información pa- ra desarrollar y fortalecer una gestión pública descentralizada en las materias sociales. Entendemos la descentralización como el conjunto de condiciones ju- rídicas, institucionales y financieras necesarias para ejercer el poder federal y los poderes locales en forma soberana, democrática, autónoma y responsable. Materias como salud, saneamiento, alimentación, vivienda, empleo, educa- ción, deporte y recreación, convivencia y seguridad ciudadana entran en los asuntos donde los poderes constitucionales de los estados y los municipios pue- den participar en Venezuela y son condiciones necesarias de descentralización para que las autoridades y los ciudadanos organizados puedan intervenir en ellas. En este quinto boletín se aporta información para que los actores guber- namentales impulsen el desarrollo y el fortalecimiento de una gestión pública descentralizada y participativa en el ámbito municipal, de acuerdo al marco constitucional y a las condiciones institucionales, jurídicas y financieras, aún vigentes en el país.
  4. 4. el estado Federal y descentralizado en Venezuela V enezuela es por tradición his- la Constitución de 1999, bajo la cual tórica y por constitución un la federación adquiere las siguientes Estado Federal, esto implica el connotaciones: reconocimiento y la existencia de distintos centros de poder que 1. El poder federal es un se constituyen en unidades político- principio constitutivo de la territoriales autónomas y con perso- República y emana de los nalidad jurídica propia, a las cuales ciudadanos se les reconocen determinadas potes- De conformidad al artículo 4, –La tades y competencias1. El desarrollo República Bolivariana de Venezuela de este modelo es el resultado de un es un Estado federal descentraliza- largo proceso histórico y de luchas do en los términos consagrados por ciudadanas por la reivindicación del esta Constitución– dado que, según derecho a participar e incidir en los el artículo 5, –la soberanía reside in- asuntos de decisión pública de una transferiblemente en el pueblo quien forma más directa y localizada. la ejerce directamente en la forma Ahora bien, aún cuando la Cons- prevista por la Constitución y en la titución de 1961 –la anterior a la ley Los órganos del Estado emanan Constitución vigente– contemplaba de la soberanía popular y a ella están el modelo federal como forma de Es- sometidos.– tado, no es sino hasta la década de los noventa cuando comienza a desa- 2. El poder federal es un poder rrollarse leyes de descentralización2 político-territorial que ponen en marcha la federación Al reconocerse constitucional- y el ejercicio de la autonomía de las mente el poder federal, se reconoce entidades político-territoriales que también la existencia de unidades 1 Convite (2009). En defensa de la descentralización, conforman la República. Este marco político-territoriales autónomas y ediciones Convite A.C, Caracas, p.39 legal es recogido y desarrollado por con personalidad jurídica propia que 2 Idem. Pág. 43
  5. 5. 6 Boletín Nº 5 Descentralización, Gestión Pública y Derechos Sociales, 5/8, Marzo 2010 constituyen el territorio de la Repú- 4. Las potestades y blica. De acuerdo al artículo 16 de la competencias federales son Constitución –Con el fin de organizar irrenunciables, indelegables políticamente la República, el terri- e improrrogables torio nacional se divide en el de los Las potestades son poderes cons- Estados, el del Distrito Capital, el de titucionalmente establecidos a los que las dependencias federales y el de los no se puede renunciar ni tampoco territorios federales.– El territorio se pueden delegarse. En consecuencia, organiza en Municipios”. estas potestades no son modificables por voluntad del Poder Nacional, ni 3. El poder federal se ejerce de una entidad o un grupo de ellas. por medio de potestades Ni siquiera podrían ser objeto de mo- y competencias dificación por el voto de mayorías, en Los municipios y los estados cons- tanto constituyen un derecho político tituyen poderes políticos autónomos, de los ciudadanos conquistado por constitucionalmente originarios de la generaciones anteriores, y consagrado conformación y división territorial de constitucionalmente en el presente. la República, a los cuales se les reco- (ver cuadro Nº 1) noce un conjunto de potestades que Las potestades se ejercen a través hacen referencia a un determinado de competencias, cuya delimitación poder político para darse sus propias se deriva de acuerdos inter-territoria- normas de convivencia y decidir so- les entre los poderes. Sin competen- bre asuntos relacionados con el desa- cias, las potestades no podrían tener rrollo de sus territorios, en el marco efecto dado que no estarían definidos de las normas constitucionales y las sus objetos ni ámbitos de aplicación. leyes de la República. Cualquiera de las entidades podría Cuadro Nº 1. Potestades Federales de los Poderes Públicos de conformidad a la Constitución de 1999 potestades FederaLes repúbLica estados municipios 1. Asegurar la independencia, la 1. Dictar su Constitución para organizar 1. Dictar el ordenamiento jurídico libertad, la soberanía, la inmunidad, la los poderes públicos. municipal. integridad territorial y la autodetermina- 2. Organización de sus Municipios y 2. Organizarse con la finalidad de ción nacional. demás entidades locales y su división impulsar el desarrollo social, cultural y 2. Defensa y desarrollo de la persona y el político-territorial. económico sustentable de las comunida- respeto a su dignidad. 3. Creación, régimen y organización de des locales y los fines del Estado. 3. Ejercicio democrático de la voluntad los servicios públicos estadales. 3. Ordenación territorial y urbanística. popular. 4. Elegir a sus autoridades. 4. Elegir a sus autoridades. 4. Construcción de una sociedad justa y 5. Gestionar las materias de su compe- pacífica. tencia. 5. Prosperidad y bienestar del pueblo. 6. Garantía del cumplimiento de los principios, derechos y deberes constitu- cionales. 7. Defensa de intereses de la República, paz pública y recta aplicación de la ley. 8. Seguridad, defensa y desarrollo nacional. 9. Legislación en derechos, deberes y garantías constitucionales. Fuente: Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Artículos 1, 2, 156, 160, 164, 174 y 178
  6. 6. Descentralización, Gestión Pública y Derechos Sociales, 5/8, Marzo 2010 Boletín Nº 5 7 tener ingerencia en los ámbitos de derivadas de los acuerdos que llevó decisión de las otras. Siendo así, las adelante la Comisión Presidencial pa- competencias solo podrían ser trans- ra la Reforma del Estado (COPRE), feribles mediante un nuevo acuer- pasaron a ser protegidas en la Cons- do de delimitación, sin restringir o titución de 1999. Este es un principio menoscabar las potestades; y si las que recoge la Ley Orgánica de la Ad- competencias no llegan a definirse, el ministración Pública Administración ejercicio de las potestades queda de- Pública en su artículo 263: tenido. (ver cuadro Nº 2) Toda competencia otorgada a los órganos Por esta razón, las transferencias y entes de la Administración Pública Na- 3 Decreto con fuerza, valor y rango de Ley Nº 6217, publicado en la Gaceta desarrolladas por las leyes de des- cional será de obligatorio cumplimiento Oficial Extraordinaria Nº 5890 centralización de los años noventa, y ejercida bajo las condiciones, límites y del 31 de julio de 2008. Cuadro Nº 2. Distribución de Competencias entre los Poderes Públicos de conformidad a la Constitución de 1999 distribución de competencias repúbLica estados municipios 1. Servicios de identificación. 1. Administración e inversión de sus 1. Crear, recaudar e invertir sus ingresos. 2. Policía nacional. bienes y recursos. 2. Vialidad urbana; tránsito de vehículos 3. Fuerza Armada Nacional. 2. Organización, recaudación, control y y personas en vías municipales; servicios 4. Riesgos y emergencias. administración de tributos propios. de transporte público urbano de 5. Régimen Distrito Capital y dependen- 3. Régimen y aprovechamiento de pasajeros. cias federales. minerales no metálicos, no reservados al 3. Espectáculos públicos y publicidad 6. Sistema bancario, financiero y mo- Poder Nacional, salinas, ostrales y tierras comercial. netario. baldías en su jurisdicción. 4. Protección del ambiente y coopera- 7. Regulación de Cargas Impositivas. 4. Organización de la policía estadal. ción en saneamiento ambiental. 8. Legislación tributaria. 5. Creación, organización, recaudación, 5. Salubridad y atención primaria en 9. Comercio exterior y de aduanas. control y administración de ramos de salud. 10. Minas e hidrocarburos; y riquezas papel sellado, timbres y estampillas. 6. Educación preescolar. naturales. 6. Ejecución, conservación, adminis- 7. Servicios de integración familiar de la 11. Normas de ingeniería, arquitectura y tración y aprovechamiento de vías persona con discapacidad. urbanismo, y ordenación urbanística. terrestres estadales. 8. Actividades e instalaciones culturales 12. Obras públicas de interés nacional. 7. Conservación, administración y apro- y deportivas. 13. Políticas macroeconómicas, financie- vechamiento de carreteras y autopistas 9. Servicios de prevención y protección, ras y fiscales. nacionales, puertos y aeropuertos de vigilancia y control de bienes y activida- 14. Sistema de seguridad social. uso comercial, en coordinación con el des municipales. 15. Políticas nacionales y legislación Ejecutivo Nacional. 10. Servicio de agua potable, electrici- naviera, sanidad, vivienda, seguridad dad y gas doméstico, alcantarillado y alimentaria, ambiente, aguas, turismo y aguas servidas. ordenación del territorio. 11. Cementerios y servicios funerarios. 16. Políticas y servicios nacionales de 12. Justicia de paz, prevención y educación y salud. protección vecinal y servicios de policía 17. Políticas nacionales en producción municipal. agrícola, ganadera, pesquera y forestal. 18. Régimen nacional de navegación y transporte aéreo, terrestre, marítimo, fluvial y lacustre, puertos, aeropuertos y su infraestructura. 19. Sistema de vialidad y ferrocarriles nacionales. 20. Correo, telecomunicaciones y espec- tro electromagnético. 21. Régimen nacional de servicios pú- blicos domiciliarios (electricidad, agua potable y gas). 22. Política de fronteras. 23. Sistema nacional de justicia, Ministe- rio Público y Defensoría del Pueblo. 24. Legislación Nacional Fuente: Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Artículos 156, 164, y 178
  7. 7. 8 Boletín Nº 5 Descentralización, Gestión Pública y Derechos Sociales, 5/8, Marzo 2010 procedimientos establecidos legalmente: autónomos en sus decisiones y en será irrenunciable, indelegable, improrro- los medios para tomarlas. gable y no podrá ser relajada por conven- • El ejercicio de competencias re- ción alguna, salvo los casos expresamente lacionadas con potestades con- previstos en la leyes y demás actos nor- currentes, en donde las respon- mativos. Toda autoridad realizada por un sabilidades con los ciudadanos órgano manifiestamente incompetente o son indivisibles y requieren de la usurpada por quien carece de autoridad actuación conjunta de los poderes pública es nula y sus efectos se tendrán públicos. por inexistentes. 6. La descentralización 5. El poder federal es acercar los espacios se viabiliza por medio de decisión pública a los de la descentralización ciudadanos desde el punto La descentralización es un meca- de vista territorial nismo que viabiliza la construcción En el artículo 158 de la Consti- de acuerdos para la delimitación y tución de 1999, la descentralización transferencia de competencias federa- es concebida como una política na- les. Por ello, la descentralización debe cional, que “…debe promover la ser objeto de consulta, negociación y democracia, acercando el poder a la consenso político entre los poderes y población y crear las mejores condi- contar con el respaldo de los ciuda- ciones, tanto para el ejercicio de la danos que son, en última instancia, democracia como para la prestación la sede del poder político. Al mismo eficaz y eficientes de los cometidos tiempo la descentralización es un pro- estatales”. En tanto, se trata de poner ceso que debe ser flexible y adaptable al alcance de los ciudadanos los espa- a la diversidad territorial, así como cios de decisión pública y de ampliar fiscalmente sostenible y equitativo, su poder de participación en las deci- en función de las posibilidades y ca- siones acerca de los destinos del país, pacidades humanas, institucionales y la descentralización es un mecanismo financieras de cada territorio. aplicado fundamentalmente al Poder En este sentido, la descentraliza- Nacional, para que los estados y los ción va desde la delimitación de com- municipios como entidades políticas petencias, hasta la ejecución de éstas más cerca de los ciudadanos, tengan por medios propios o en combinación mayores capacidades de respuesta y con otros poderes, dentro de una do- decisión en los asuntos públicos. En ble fórmula: el mismo sentido, la descentralización • El ejercicio de competencias rela- se aplica de los estados hacia los mu- cionadas con potestades exclusi- nicipios, incluyendo la participación vas, en las que los ciudadanos y los de la sociedad organizada en la ges- poderes públicos del territorio son tión pública.
  8. 8. Marco Jurídico del MuniciPio Venezolano en el Modelo Federal de la constitución de 1999 E l municipio, en el modelo fe- Constitución, siempre y cuando exis- deral venezolano, constituye la ta una demostración manifiesta de la “unidad política primaria de la capacidad para prestarlos. organización nacional” de con- Según el artículo 168 “las actua- formidad con el artículo 168 de la ciones del Municipio en el ámbito de Constitución. Es decir, el municipio sus competencias se cumplirán incor- es en esencia la entidad político-terri- porando la participación ciudadana al torial más cercana al ciudadano y en proceso de definición y ejecución de cuyo ámbito recaen la atención de las la gestión pública y al control y eva- necesidades más próximas a la vida luación de sus resultados, en forma local. En el artículo 165 de la Consti- efectiva, suficiente y oportuna, con- tución se expresa: forme a la ley”. La participación ciu- Los Estados descentralizarán y transferi- dadana en la gestión municipal es un rán a los Municipios los servicios y com- mandato constitucional. petencias que gestionen y que éstos estén en capacidad de prestar, así como la ad- Gobierno deL municipio ministración de los respectivos recursos, El gobierno del municipio se en- dentro de las áreas de competencias con- marca dentro del Poder Público Mu- currentes entre ambos niveles del Poder nicipal. Su organización responderá Público. Los mecanismos de transferen- a los principios constitucionales y al cias estarán regulados por el ordenamien- resto de las leyes orgánicas, así como a to jurídico estadal. sus características geográficas, históri- cas y culturales, como lo menciona el Sin embargo, esto no excluye la artículo 169 de la Constitución: posibilidad de transferencia de servi- La organización de los Municipios y de- cios hacia otros sectores, comunida- más entidades locales se regirá por esta des y/o organizaciones sociales, tal y Constitución, por las normas que para como lo establece el artículo 184 de la desarrollar los principios constitucionales
  9. 9. 10 Boletín Nº 5 Descentralización, Gestión Pública y Derechos Sociales, 5/8, Marzo 2010 establezcan las leyes orgánicas nacionales, integrado por los concejales o con- y por las disposiciones legales que en con- cejalas, los presidentes de la Juntas formidad con aquéllas dicten los Estados. Parroquiales y un nuevo componen- La legislación que se dicte para desarro- te, expresado por representantes de llar los principios constitucionales relati- organizaciones vecinales y otras de la vos a los Municipios y demás entidades sociedad organizada (artículo 182 de locales, establecerá diferentes regímenes la Constitución). para su organización, gobierno y admi- Con la creación de los Consejos nistración, incluso en lo que respecta a Locales de Planificación se dio un la determinación de sus competencias y giro en el ejercicio del gobierno mu- recursos, atendiendo a las condiciones de nicipal, creando una instancia cuyo población, desarrollo económico, capaci- propósito es coadyuvar en el proce- dad para generar ingresos fiscales propios, so de formulación y ejecución de las situación geográfica, elementos históricos políticas municipales, incorporando a y culturales, y otros factores relevantes. sectores ciudadanos en la formación y En particular, dicha legislación estable- control de los asuntos públicos. cerá la organización del régimen de go- bierno y administración local que corres- marco Jurídico e ponderá a los Municipios con población institucionaL deL indígena. En todo caso, la organización municipio municipal será democrática y responderá En el marco del proceso consti- a la naturaleza propia del gobierno local. tuyente del año 1999 y mediante la promulgación de la Constitución de Por otra parte, los municipios pue- la República Bolivariana de Venezue- den asociarse en mancomunidades o la, a partir del año 2001 se decretan acordar la creación de modalidades un conjunto de leyes orgánicas4 rela- intergubernamentales (artículo 170 cionadas con el régimen de gobierno de la Constitución). De la misma ma- municipal. Éstas son: de Planifica- nera, dos o más municipios pertene- ción, Ley Orgánica de la Adminis- cientes a una misma entidad federal tración Pública, Ley Orgánica de podrán formar distritos metropolita- Contraloría General de la República nos, garantizando el carácter demo- y Ley Orgánica de Sistema Nacional crático y participativo del mismo (ar- de Control y la Ley de los Consejos tículo 171 de la Constitución). Locales de Planificación Pública. 4 Entre los años 2000 y 2005 la Asamblea El gobierno y la administración del En el año 2005, se publica la Ley Nacional aprobó nuevas leyes sobre el poder federal y la descentralización como lo fueron municipio corresponden a un Alcalde Orgánica del Poder Público Munici- la Ley Orgánica del Poder Público Munici- o Alcaldesa, quien se constituye en la pal que adecua la Ley Orgánica del pal, la Ley especial del Régimen del Distrito primera autoridad civil (artículo 174); Régimen Municipal del año 1989 a lo Capital, la Ley de Hacienda Pública Estadal y la Ley del Consejo Federal de Gobierno, la función legislativa corresponde al establecido por la Constitución. pero fueron vetadas por el Presidente de la Concejo Municipal (artículo 176). República y devueltas a la Asamblea, la cual decidió no volver a discutirlas. Vid. Convite Además de estas atribuciones Ley orGánica de (2009). En defensa de la Descentralización, constitucionales, se crea el Consejo pLaniFicación de 2001 editado por Convite A.C, p. 16. 5 Gaceta Oficial Nº Extraordinario 5.554, de Local de Planificación Pública, pre- La LOP5 del año 2001, sienta tres fecha 13 de noviembre de 2001 sidido por el Alcalde o Alcaldesa, precedentes importantes:
  10. 10. Descentralización, Gestión Pública y Derechos Sociales, 5/8, Marzo 2010 Boletín Nº 5 11 a. Definió un “sistema de planifi- directrices de gobierno de cada mu- cación” encabezado por autoridades nicipio, con un horizonte temporal de ejecutivas a cada nivel político-terri- cuatro años (artículo 55, LOP). Ade- torial; con su respectiva instancia de más de ello, los municipios han de participación ciudadana con el cual asegurarse que los planes y proyectos se crea un sistema de gestión planifi- se articulen al Plan Municipal de De- cado verticalmente. sarrollo, correspondiendo al Alcalde b. Determinó por primera vez el dictar las instrucciones necesarias pa- concepto de control ciudadano; en- ra la elaboración de todos los planes tendido como la participación de los de la Administración Pública Munici- sectores sociales en la supervisión y pal (artículo 56, LOP). evaluación del cumplimiento de las Con la promulgación de la LOP acciones planificadas y la proposición se pretendía que la gestión públi- de correctivos, cuando se estimen ca municipal respondiera a un plan convenientes. estratégico, en cuya elaboración y c. Otorgó a los Consejos Locales posterior evaluación y seguimiento de Planificación Pública la función intervinieran los representantes ve- de asegurar la coordinación y par- cinales y sectoriales organizados en ticipación social en la elaboración y el Consejo Local de Planificación seguimiento del Plan Municipal de Pública de cada Municipio. Ade- Desarrollo, los programas y acciones más, la ley reconoce la participación que se ejecuten en el municipio y su social como un derecho que com- articulación con los planes estadales prende el acceso a la información y de desarrollo (artículo 27, LOP). (ver también la posibilidad de elaborar cuadro Nº 3) propuestas, identificar prioridades La LOP estableció la obligación y recomendar formas de participa- de elaborar por parte de las autorida- ción que incidan en el cumplimien- des municipales el Plan Municipal de to de los planes (artículo 58, LOP). Desarrollo; el cual debe contener las Cuadro Nº 3. Sistema Nacional de Planificación instancias de participación ámbito poLítico-territoriaL ciudadana autoridad responsabLe producto institucionaL Nacional Consejo Federal -Vice-Presidente -Plan Nacional de Desarrollo de Gobierno -Ministerio de Planificación -Plan Operativo Anual Nacional -Gabinete Ministerial -Plan de Desarrollo Regional -Gobernadores -Planes Nacionales de Desarrollo Sectorial -Un alcalde por Estado -Plan Nacional de Desarrollo Institucional Regional -Organizaciones -Planes de Desarrollo Regional de Desarrollo Regional Estadal Consejo Estadal de Planificación -Gobernador -Plan Estadal de Desarrollo y Coordinación de Políticas -Plan Operativo Anual Públicas -Planes Estadales de Desarrollo Sectorial Municipal Consejo Local de Planificación -Alcalde -Plan Municipal de Desarrollo Pública -Plan Operativo Anual -Planes Municipales de Desarrollo Sectorial
  11. 11. 12 Boletín Nº 5 Descentralización, Gestión Pública y Derechos Sociales, 5/8, Marzo 2010 Ley Orgánica de de las actividades, los servicios, los Administración Pública procedimientos y la organización de de 2001 la Administración Pública; todo esto La LOAP de 20016, impulsó tam- con el objetivo de facilitar el control bién posibilidades de participación social sobre la gestión pública y a ciudadana y descentralización en el obligar a las agencias estatales a po- ámbito municipal. La LOAP consa- seer unidades de información perma- gró el principio de “descentralización nentemente actualizadas y al servicio territorial” de competencias y servi- de los ciudadanos con su información cios públicos desde la República hacia organizativa y procedimental (artí- los Estados y de éstos hacia los muni- culos 135-139). Por último, la LOAP cipios, con el propósito de profundi- también prescribió el derecho al ac- zar la democracia y de incrementar la ceso a los archivos y registros de la eficiencia y eficacia de la administra- administración pública en todos sus ción pública (artículo 30, LOAP). niveles (artículos 155-171). La LOAP formalizó los compro- misos de gestión pública (artículo Ley Orgánica de Contraloría 129-133), los cuales suponen acuerdos General de la República entre los componentes de la Admi- y el Sistema de Control nistración Pública (en sus distintos La Ley Orgánica de Contraloría niveles) y entre éstos y las comunida- General de la República y el Sistema des organizadas y organizaciones pú- de Control7 incorporó la participa- blicas no estatales, para la obtención ción ciudadana a la gestión contralora de resultados específicos en determi- (artículo 1), señalando como una de nados sectores de actividad pública, las obligaciones del Contralor Gene- como contrapartida al monto de los ral de la República fomentar la parti- recursos presupuestarios convenidos cipación ciudadana en el ejercicio del entre las partes. control en la gestión pública (artículo Por otra parte, la LOAP consolidó 14). Por otro lado, se considera a los la participación ciudadana en la ges- ciudadanos/as como integrantes del tión pública, mediante el reconoci- Sistema Nacional de Control Fiscal miento del derecho de las personas a (artículo 24) y se incorpora la parti- presentar propuestas y formular opi- cipación ciudadana como uno de los niones sobre la gestión de los distin- principios de ese mismo sistema (ar- tos órganos de la Administración Pú- tículo 25). La LOCGRP establece, blica (nacional, estadal o municipal) igualmente, como principales normas de manera directa o por medio de las a cumplir en el ejercicio de la parti- comunidades organizadas y organiza- cipación ciudadana a nivel municipal, ciones públicas no estatales. Aunado los siguientes aspectos: a esto, la LOAP estableció el procedi- a. Atender las iniciativas de la co- miento de consulta pública (general y munidad en el proceso de participa- 6 Gaceta Oficial Nº 37.305, de fecha 17 especializada) de regulaciones secto- ción ciudadana en el control fiscal. de octubre de 2001 7 Gaceta Oficial Nº 37.347, de fecha 17 riales, obligando así a los entes guber- b. Ordenar, dirigir, sistematizar y de diciembre de 2001 namentales a informar a la población evaluar las denuncias ciudadanas.
  12. 12. Descentralización, Gestión Pública y Derechos Sociales, 5/8, Marzo 2010 Boletín Nº 5 13 c. Establecer estrategias de pro- orientada a una gestión compartida y moción de la participación ciudada- asociada con estas organizaciones (ar- na para coadyuvar a la vigilancia del tículo 2). control fiscal. Los CLPP reunían en su integra- d. Promover mecanismos de con- ción a autoridades públicas y repre- trol ciudadano en proyectos de alto im- sentantes ciudadanos (uno más que pacto, financiero y social (artículo 76). la suma del total de la representación oficial). La integración formal de cada Otro aspecto innovador que es- CLPP contemplaba la participación tablece la LOCGRP es que tanto las ad-honorem del Alcalde o Alcaldesa comunidades organizadas como las -quien ejercería su presidencia-, los organizaciones representativas de los concejales del municipio, los presi- sectores de la sociedad podrán pos- dentes de las juntas parroquiales, los tular candidatos a titulares de los representantes de las organizaciones órganos de control fiscal de distintos vecinales de las parroquias y los re- entes públicos como las contralorías presentantes de la sociedad organi- municipales. zada. La organización los CLPP con- templaba la representación indígena Ley de los Consejos Locales en aquellas entidades federales donde de Planificación Pública la hubiere. Con la promulgación de la Ley La elección de los miembros veci- de los Consejos Locales de Planifica- nales y sectoriales se realizaba en fo- ción Pública8 se esperaba una modi- ros propios (artículo 4) y la duración ficación sustancial en los procesos de en el cargo era de dos años (artículo toma de decisiones gubernamentales 7). Los CLPP buscaban articularse (formación, gestión y control de polí- hacia los espacios comunitarios más ticas públicas); pues se abría una po- locales de los municipios a través de sibilidad de incidencia de la ciudada- una red de consejos parroquiales de nía en tales procesos, aún cuando se planificación pública (uno por cada mantenía en vigencia la Ley Orgánica parroquia), con representación ve- del Régimen Municipal. cinal de los miembros de las juntas La Ley de los CLPP planteaba parroquiales y una red de consejos objetivo principal hacer eficaz la in- comunales conformado por los habi- tervención de estos órganos en la pla- tantes de cada comunidad. nificación local y comprendía la inter- vención de las autoridades públicas y La Ley Orgánica las comunidades organizadas (artícu- del Poder Público Municipal lo 19). Un elemento sustancial en la La Ley Orgánica del Poder Públi- naturaleza de los Consejos Locales de co Municipal es sancionada en el año Planificación Pública era el propósito 20059, seis años después de haber sido 8 Gaceta Oficial Nº 37.463, de fecha 12 de integrar a las organizaciones comu- aprobada la Constitución Nacional, y de Junio de 2002 nitarias y grupos vecinales, mediante posteriormente modificada en el año 9 Gaceta Oficial Nº 38.204 de fecha 08 de junio de 2005 la participación y protagonismo den- 200610. La LOPPM tiene como norte 10 Gaceta Oficial Nº 38.421 de fecha 21 tro de una política general del Estado desarrollar los principios constitucio- de abril de 2006
  13. 13. 14 Boletín Nº 5 Descentralización, Gestión Pública y Derechos Sociales, 5/8, Marzo 2010 nales relativos al poder público mu- mecanismos que lo garanticen. nicipal, su autonomía, organización La división funcional del poder y funcionamiento, gobierno, admi- público municipal que contiene la nistración y control, conforme a los LOPPM impulsan el cogobierno ciu- valores de la democracia participa- dadano de una manera definitiva en tiva, la corresponsabilidad social, la aspectos estratégicos, como lo son la planificación, la descentralización y la función contralora y la de planifica- transferencia las comunidades y gru- ción. Por ejemplo, el contralor mu- pos vecinales organizados (artículo 1). nicipal tiene la obligación de atender La LOPPM se vio por la elimina- los requerimientos y denuncias de los ción de las asociaciones de vecinos vecinos, pudiendo ser destituido en contempladas en la derogada Ley Or- caso de que no las atienda o las ignore gánica de Régimen Municipal de 1988 de manera sistemática. En otras pala- y su Reglamento Parcial Nº 1, que bras, la eficacia de la gestión contralo- reconocía a tales figuras asociativas ra municipal pasa a estar bajo la obser- como los principales mecanismos de vación de los vecinos del municipio. relacionamiento, entre las autorida- Otro caso está referido al ejerci- des públicas locales y los ciudadanos. cio de la función de planificación. Y Por otro lado, uno de los elemen- este es uno de los aspectos más in- tos centrales de la nueva LOPPM es teresantes dentro del nuevo poder que divide la función del poder pú- público municipal, dado que por blico municipal en cuatro: la función mandato expreso de la CRBV, la Ley ejecutiva, desarrollada por el alcalde Orgánica de Planificación y la propia o alcaldesa a quien le atañe el gobier- Ley del Poder Público Municipal la no y administración; la función deli- gestión debe realizarse de manera berante que pertenece al concejo mu- corresponsable y compartida con las nicipal, integrado por los concejales y comunidades organizadas, por me- concejalas; la función de control fiscal dio de la gestión del Consejo Local que corresponde a la Contraloría Mu- de Planificación Pública (CLPP). En nicipal en los términos establecidos consecuencia, los ciudadanos y las co- en la ley y la ordenanza; y, por último, munidades organizadas pasan a tener la función de planificación que forma incidencia directa en uno de los as- parte del ejercicio en corresponsabili- pectos centrales de las alcaldías como dad con el Consejo Local de Planifi- es el de la planificación municipal; es- cación Pública (artículo 75). pecíficamente en sus distintas moda- Ese mismo artículo establece que lidades, tales como: el Plan Municipal los órganos del poder público muni- de Desarrollo, el Plan de Desarrollo cipal, en el ejercicio de sus funciones, Urbano Local, los Planes Sectoriales incorporarán la participación ciuda- y el Presupuesto Participativo. dana en el proceso de definición y ejecución de la gestión pública, y en el En este sentido, el Plan Municipal control y evaluación de sus resultados de Desarrollo (PMD) y el Plan de De- en forma efectiva, suficiente y opor- sarrollo Urbano Local (PDUL) servi- tuna; para lo cual deberán crear los rían como instrumentos eficaces para
  14. 14. Descentralización, Gestión Pública y Derechos Sociales, 5/8, Marzo 2010 Boletín Nº 5 15 la creación de consensos en el campo ción y evaluación de la actividad ins- de las políticas públicas municipales. titucional, en cuanto a la ejecución de Con el presupuesto participativo se determinados programas guberna- haría especial énfasis en proporcionar mentales. (ver cuadro Nº 4) información de calidad a las comuni- dades y en ofrecer la debida asesoría Cuadro Nº 4. Los Procesos de Participación y asistencia técnica a los vecinos, con Ciudadana en la Gestión Gubernamental procesos de participación ciudadana el objeto de que puedan obtener el mayor provecho posible de este me- procesos mecanismos canismo de participación ciudadana. Formación de políticas públicas - Iniciativas legislativas - Presentación de proyectos - Presupuestos participativos La participación ciudadana Ejecución de políticas públicas - Convenios de gestión en La Gestión municipaL - Cogestión - Transferencia de programas y recursos De acuerdo al marco constitucional Control de la ejecución - Comités de usuarios la participación ciudadana es un prin- de políticas públicas - Contralorías sociales cipio al que debe propender la gestión - Mesas técnicas de trabajo pública municipal, para esto tanto la legislación como la propia Constitu- En el texto constitucional se ofre- ción establece una serie de criterios cen al menos de manera formal, una que permiten la participación de los serie de alternativas y canales de par- ciudadanos en los asuntos públicos. ticipación para que el ciudadano pue- El ejercicio del derecho a la parti- da incidir en los asuntos públicos de cipación abarca funciones ejecutivas, naturaleza municipal: legislativas, contraloras y también 1. La elección directa, universal y vinculadas a la administración de secreta de las autoridades guberna- justicia. La participación ciudadana mentales en los Poderes Ejecutivos en la gestión gubernamental impli- y Legislativos (Alcalde, Concejales y ca la realización de tres procesos: la Juntas Parroquiales). formación de programas públicos, la 2. La elección de los Jueces de Paz, cogestión de esos programas y políti- como mecanismo de resolución de cas y el control en la ejecución de las conflictos a nivel comunitario y en el políticas públicas. La incidencia en que las alcaldías desempeñan un pa- la formación de los asuntos públicos pel fundamental en el soporte institu- se efectúa a través de la presentación cional de estas figuras. de iniciativas, propuestas, recomen- 3. La participación social y comu- daciones e incluso proyectos a las nitaria en el diseño, coordinación y autoridades públicas por parte de los gestión de políticas públicas. ciudadanos. La cogestión de progra- 4. La participación social y comu- mas y políticas se realizará por medio nitaria en los procesos de formación de mecanismos de cogestión, estable- de leyes y de ordenanzas. cimiento de convenios de gestión, la 5. La cogestión ciudadana en los descentralización y la privatización. procesos electores. La población tie- El control ciudadano de la gestión ne el derecho y el deber de prestar el gubernamental conlleva la fiscaliza- servicio electoral.
  15. 15. 16 Boletín Nº 5 Descentralización, Gestión Pública y Derechos Sociales, 5/8, Marzo 2010 Del mismo modo, la Ley Orgánica un medio de participación ciudada- del Poder Público Municipal estable- na a través del cual las comunidades ce un conjunto de mecanismos para organizadas y los colectivos sociales promover la participación ciudadana emprenden de manera autónoma en la gestión municipal, entre éstos se decisiones para alcanzar ciertos ob- encuentran: los cabildos abiertos, las jetivos, en función de mejorar la ca- asambleas ciudadanas, los referendos, lidad de vida (artículo 70, LOPPM). las consultas públicas, los medios de En cambio, por medio de la iniciativa comunicación alternativos, la auto- legislativa los habitantes de un muni- gestión y la cogestión, entre otros. cipio -en un porcentaje no menor al Los cabildos abiertos constituyen 0.1 de los electores- pueden presentar una sesión ampliada de la Cámara proyectos de ordenanzas o modifica- Municipal con el propósito de buscar ciones a las vigentes para la conside- soluciones a problemas que afecten a ración del respectivo Concejo Muni- una comunidad determinada (artícu- cipal (artículo 274, LOPPM). lo 206 y 261, LOPPM). Por su parte, Los medios de comunicación al- las asambleas de ciudadanos son un ternativos son otro mecanismo de medio de participación en el ámbito participación, en los cuales los veci- local de carácter deliberativo en el nos, las comunidades organizadas que pueden participar todos los ciu- y los colectivos sociales desarrollan dadanos vinculados a una comunidad medios comunitarios o sectoriales in- en un tema específico. Sus decisiones dependientes, con el propósito de ge- son de carácter vinculante (artículos nerar espacios para el fortalecimiento 262 y 263, LOPPM). de la confianza, la solidaridad y la co- Los referendos consultivos son de operación mutua, en función de me- varios tipos: revocatorio, abrogato- jorar su calidad de vida (artículo 70 rio o aprobatorio; los cuales deberán de la Constitución). Y la autogestión y cumplir con los requisitos estableci- cogestión son expresiones de gestión dos por el Consejo Nacional Electoral asociativa de carácter corresponsa- (CNE). A nivel municipal, las convo- ble, descentralizado, desconcentrado catorias a referendos sobre una orde- y democrático que se producen bajo nanza o tema específico sólo podrán la figura de convenios entre el muni- realizarse una vez, durante un perío- cipio y las comunidades organizadas do constitucional (artículo 70 de la o los colectivos sociales o entre estos Constitución y artículo 273 de la LO- dos últimos, para la prestación de ser- PPM). Otro medio de participación vicios públicos o la gestión de progra- destacado lo constituye la consulta mas sociales (artículos 70 y 184 de la pública, mediante éstas los ciudada- Constitución). nos tienen derecho a formular obser- Un último aspecto relacionado vaciones y propuestas a los proyectos con la LOPPM está vinculado al tema de ordenanzas en discusión; en espe- de la descentralización de servicios cial aquellos referidos al desarrollo públicos municipales a las comunida- urbano y la conservación ambiental des y grupos vecinales organizados. (artículos 265 y 266, LOPPM). La LOPPM establece que, de acuerdo La iniciativa popular constituye a su ordenanza respectiva y a las leyes
  16. 16. Descentralización, Gestión Pública y Derechos Sociales, 5/8, Marzo 2010 Boletín Nº 5 17 que regulen la materia, los municipios pasa a convertirse en una herramienta podrán descentralizar y transferir ser- potencial para lograr la participación vicios hacia las comunidades y grupos e influir en la gestión pública local; vecinales organizados, previa demos- mediante la co-elaboración del presu- tración de su capacidad e idoneidad puesto de inversión municipal. para prestarlos (artículo 277). Adi- La contraloría social posee una cional a esto, el citado artículo se en- serie de rasgos distintivos que la con- cuentra en directa concordancia con vierten en otra herramienta para la los postulados establecidos en el ar- participación ciudadana en la gestión tículo 184 de la Constitución vigente; gubernamental local. Por ejemplo, el así como con los aspectos referidos a control de la gestión pública es un de- los convenios de gestión establecidos recho constitucional y, en consecuen- en la Ley Orgánica de la Administra- cia, es para el estricto ejercicio ciuda- ción Pública. dano. Por otra parte, la contraloría Entre los requisitos que deben social abarca los ámbitos, nacional, demostrar las comunidades y grupos estadal, municipal, con lo que posee vecinales organizados para la transfe- un alcance mayor que el mismo pre- rencia de servicios y recursos, se en- supuesto participativo. Cabe agregar cuentran los siguientes: que, la contraloría social tiene carác- 1. La capacidad legal. ter vinculante, puesto que todos los 2. La formación profesional o téc- ciudadanos forman parte del sistema nica en el área relacionada con el ser- nacional de control fiscal. Por último, vicio. la actividad de control sobre la gestión 3. Experiencia previa en la gestión pública puede ser realizada en forma de servicios públicos o en áreas afines individual o colectiva, con lo que no al servicio solicitado. se ata exclusivamente a un entorno 4. Comprobación por certificación organizativo. (ver cuadro Nº 5) emitida por el municipio de los planes de formación ciudadana. 5. Comprobación por certificación emitida de curso en área. Cuadro Nº 5. Base Legal Nacional del Presupuesto 6. Legitimidad ante la comunidad Participativo y la Contraloría Social involucrada. Ley PresuPuesto ParticiPativo contraLoría sociaL 7. Presentación del proyecto. Constitución de la República Artículos: 51, 62, 70, 168 Artículos: 51, 62, 168 y 184. Bolivariana de Venezuela y 184. El presupuesto participativo y la Ley Orgánica de la Artículo: 138. Administración Pública contraloría social merecen una men- Ley Orgánica de Planificación Artículos: 14, 58, 59, 60. ción particular. El presupuesto parti- cipativo es un medio de participación Ley Orgánica de la Contraloría Artículos: 1, 6, 14, 24, 25, 75, 76. General de la República que busca que los ciudadanos de cada Ley Orgánica del Artículos: 37, 88, 95, 231, Artículos: 1, 2, 4, 7, 8, 75, 109, municipio propongan, deliberen y de- Poder Público Municipal 258 y 268. 112, 130, 259, 271 y 272. cidan en los procesos de formulación, Ley de los Consejos Locales Artículos: 34, 35, 36, 37, 38, Artículos: 12. ejecución, control y del presupuesto de Planificación 39 y 40. de inversión anual municipal. De es- Ley Orgánica de los Consejos Artículos: 33, 34 y 45. Comunales ta forma, el presupuesto participativo
  17. 17. deseMPeño y resultados en Materia de descentralización y ParticiPación ciudadana en el MuniciPio Venezolano Los conseJos LocaLes de cias complementarias de los CLPP. pLaniFicación púbLica Teóricamente, tendrían que existir unos mil ciento treinta y cinco (1.135) C on apenas seis años de existen- consejos parroquiales integrados por cia, los Consejos Locales de autoridades públicas y representan- Planificación Pública (CLPP) ya tes vecinales responsabilizados de la están presentes en casi todos los micro-planificación local. Sin embar- municipios del país; pese a sufrir una go, esta red institucional no ha sido serie de dificultades institucionales y implementada de manera exitosa en políticas que han impedido su ope- ningún municipio del país. ratividad. Desde 2003, la operación Uno de los elementos más conflic- de los CLPP estuvo muy limitada, tivos en la dinámica de los CLPP es en razón al denotado desinterés de su proceso de elección. Los primeros la mayoría de las autoridades públi- CLPP del país fueron electos en el cas locales. Inicialmente, muchos de año 2003; siendo los Municipios El los cargos de representación vecinal Hatillo (Estado Miranda) y Valen- y sectorial fueron ocupados por fun- cia (Estado Carabobo) los pioneros cionarios públicos de las alcaldías y de ese proceso. Para el año 2004, el concejos municipales; de modo que veinticinco por ciento (25%) de las al estar allí se garantizaba la gestión elecciones de esas instancias habían del gobierno municipal, excluyendo y sido impugnadas. En esa situación limitando la verdadera participación cayeron, por ejemplo, los consejos lo- vecinal. cales de Maracaibo y San Francisco, En cuanto a la consolidación de en el Estado Zulia; así como el CLPP- los CLPP, cabe agregar que deberían Iribarren del Estado Lara. haberse constituido los consejos pa- Otra situación irregular es la no re- rroquiales de planificación pública novación oportuna de los CLPP en su –uno por parroquia- como instan- momento. Así ocurrió con el CLPP-
  18. 18. 20 Boletín Nº 5 Descentralización, Gestión Pública y Derechos Sociales, 5/8, Marzo 2010 Libertador del Distrito Capital, que tores vinculados al PSUV. El Munici- tiene ya tres períodos vencidos, aun- pio Baruta; en medio de debates con que sigue activado y cumpliendo sus el movimiento vecinal de su ámbito funciones de organización y promo- territorial, ha sido uno de los pocos ción popular; según la opinión ex- municipios del país que ha logrado presada por Armida Vergara, vocera elegir en forma continua a tres CLPP por la Parroquia El Recreo en esa para los períodos 2004-2006, 2007- instancia11. Los CLPP de Maracaibo 2009 y 2009-2011. y San Francisco (Zulia) también se A propósito de la aprobación de encuentran desactualizados; al igual la Ley de los Consejos Comunales en que el CLPP-San Cristóbal (Táchi- 2006, la Ley de los Consejos Locales ra). El CLPP-Valencia (Carabobo) se de Planificación Pública fue reforma- encuentra en disputa entre los repre- da14. Con esta reforma, el Poder Le- sentantes vecinales y las autoridades gislativo pretendió reactivar y forta- de la Alcaldía, por la forma en que se lecer a estos órganos constitucionales pretendía abordar su renovación. En de participación popular. La nueva opinión del Profesor Carmelo Eca- Ley de los CLPP –aún vigente-, com- rri12, vocero de la Parroquia San José bina elementos restrictivos en su al- de Valencia, “las autoridades de esa cance institucional, pero incrementa alcaldía violentaron los porcentajes el ámbito temático de sus funciones poblacionales establecidos en la orde- locales. Veamos los puntos más resal- nanza con el propósito de favorecer tantes: la tendencia político-partidista oficial 1. Elimina de su estructura fun- en el seno del CLPP”. cional los componentes de descentra- Por otra parte, el CLPP-Liberta- lización y desconcentración inheren- dor del Estado Mérida recientemen- tes a su gestión de planificación; con te logró renovar su conformación, en lo cual se contrapone a los fines del medio de una fuerte disputa entre los modelo federal, descentralizado y co- representantes de esa alcaldía y los operativo, previsto en la Constitución miembros del Partido Unido Socialis- del año 1999. ta de Venezuela (PSUV)13 El Munici- 2. Elimina -en el conjunto de sus pio Sucre del Estado Miranda logró funciones-, las relaciones anterior- renovar su CLPP y, de hecho, en sep- mente explícitas con el Consejo Fede- tiembre de 2009 realizó su proceso de ral de Gobierno. elecciones parroquiales para a elegir 3. Aumenta de uno a tres, la mayo- sus veintidós (22) representantes ve- ría de la representación comunitaria y 11 Entrevista a Armida Vergara, Vocera por la cinales y de la sociedad civil. El Mu- social sobre la representación guber- Parroquia El Recreo en el Consejos Local de Planificación Pública de Libertador D.C. 2010 nicipio Urbaneja (sector Lechería del namental. 12 Entrevista realizada a Carmelo Ecarri, Estado Anzoátegui) inició su renova- 4. Agrega la elección de un Vice- Directivo de la Asociación Civil “Gente de ción de representantes comunitarios y Presidente electo del seno de la re- Soluciones”, Representante Sectorial en el Consejo Local de Planificación Pública del sectoriales; sin embargo, el resultado presentación vecinal y la selección y Municipio Valencia, Estado Carabobo. final del proceso fue impugnado por contratación de un cargo de secreta- 13 El Diario de los Andes, 22-10-2009 14 Gaceta Oficial Nº 38.591 de fecha 26 sectores de la sociedad civil que de- rio, para el apoyo de las actividades de Diciembre de 2006 nunciaron el asalto del CLPP por sec- operativas del organismo.
  19. 19. Descentralización, Gestión Pública y Derechos Sociales, 5/8, Marzo 2010 Boletín Nº 5 21 5. Incorpora y resalta -de manera Municipal de Desarrollo (artículo expresa dentro las atribuciones del 34). También se ofrece un concepto organismo- otros medios de partici- de presupuesto participativo (artícu- pación popular, como el presupuesto lo 35) acorde con el contenido en la participativo. LOPPM y, se incorpora una impor- 6. Reconoce el otorgamiento de tante definición del diagnóstico par- una dieta especial –por reunión (no ticipativo (artículo 36) como una fase mayor a tres unidades tributarias) a importante para la elaboración del los consejeros no gubernamentales- presupuesto participativo. como reconocimiento a los gastos Cabe destacar que la Ley de los ocasionados por su actividad. Consejos Locales de Planificación 7. Prohíbe la participación como Pública establece la necesaria incor- voceros a funcionarios públicos de poración de los Consejos Comunales los tres niveles de gobierno de la ad- con lo cual se determina un nexo im- ministración pública. portante para la relación entre estas 8. Restringe al foro de los conse- instancias y el poder público munici- jos comunales, el derecho a elegir a pal. Por su parte, la Ley de los Conse- los voceros comunitarios y vecinales; jos Comunales del año 2006 también mediante la figura de la asamblea pa- incluía el tema del presupuesto parti- rroquial de voceros de los consejos cipativo, como una función específica comunales. de la unidad de gestión financiera o Pese a los serios obstáculos para su banco comunal (artículo 22). Ahora, propia instalación, los CLPP lograron con la nueva LOCC los consejos co- convertirse en una referencia obliga- munales deberán ajustarse a los con- da para el movimiento vecinal vene- tenidos técnicos de la planificación zolano, con base a dos incentivos: i) municipal, lo que puede ser una ven- la aprobación de proyectos guberna- taja para integrar a esas instancias a la mentales y no gubernamentales a tra- inversión municipal. vés del acceso al Fondo Interguber- El presupuesto participativo se namental para la Descentralización perfila como uno de los principales (FIDES) y la Ley de Asignaciones medios de participación a nivel muni- Económicas Especiales (LAEE); y, cipal en nuestro país. Sin embargo, su fundamentalmente, ii) el presupues- desarrollo aún es afectado por la de- to de inversión municipal, elaborado bilidad institucional de la mayoría de mediante el presupuesto participativo. los consejos locales de planificación pública, el recelo de los gobernantes eL presupuesto locales para su aplicación y el escepti- participativo cismo o la debilidad del movimiento El presupuesto participativo es- ciudadano para abordar o exigir la tá recogido de manera especial en la aplicación de este derecho. Por lo que Ley de los Consejos Locales de Plani- el presupuesto participativo requiere ficación Pública (año 2006). En esa ley de mecanismos y reglas; así como de de los CLPP se estima al presupues- una sociedad civil consciente de sus to participativo como parte del Plan derechos.
  20. 20. 22 Boletín Nº 5 Descentralización, Gestión Pública y Derechos Sociales, 5/8, Marzo 2010 La experiencia de la aplicación del cada comunidad involucrada, para la presupuesto participativo en los mu- adecuada realización de los proyectos nicipios venezolanos ha sido muy po- escogidos y preparados por las mis- sitiva, considerando que su aplicación mas comunidades. se inicia en forma consistente a partir En el Estado Zulia ocurrió un fe- de la reforma de Ley de los Consejos nómeno muy particular; mientras en Locales de Planificación en el 2006; la ciudad de Maracaibo recién co- aunque ya la LOPPM incluía al pre- mienza la aplicación del presupuesto supuesto de inversión como un medio participativo por medio de la alcaldía; de participación ciudadana. Veamos en el Municipio San Francisco, fue el algunos casos: Consejo Legislativo del Estado Zulia, Los Municipios Baruta y El Hati- quien emprendió la consulta del pre- llo del Estado Miranda, y del Munici- supuesto participativo 201015. En el pio Bolivariano Libertador del ahora caso del Municipio San Francisco, en Distrito Capital, han legislado sobre opinión de Jesús Montilla16, la actual el procedimiento para realizar anual- gestión de esa alcaldía sustituyó la mente el presupuesto participativo; aplicación del presupuesto participa- lo cual, sin duda alguna, significa un tivo como medio de consulta popular logro sustancial en materia de descen- por la transferencia de recursos a los tralización y participación ciudadana. consejos comunales; mediante la con- Incluso la Alcaldía Metropolitana, tratación de obras. Para Montilla, el bajo la gestión de Juan Barreto, im- vigente mandato abandonó la expe- plementó el presupuesto participativo riencia preliminar que había realizado y hasta se elaboró un reglamento so- el alcalde Saadi Bijani. Cabe agregar, bre el tema, aunque su iniciativa no que la nueva administración del Mu- tuvo mayor trascendencia y fue aban- nicipio San Francisco eliminó la Ge- donada. rencia de Participación Ciudadana. Una experiencia muy interesante En las ciudades de San Cristóbal y fue impulsada por el Alcalde Carlos Mérida, la realización del presupues- Ocariz en el Municipio Sucre del Es- to participativo ha sido continua. En tado Miranda, donde se emprendió y el caso de San Cristóbal se recogieron se aplicó por primera vez un Sistema doscientos setenta (270) propuestas de Planificación Participativa (SIPP) en el Primer Ciclo de Foros Parro- en las distintas zonas de la entidad. El quiales de Presupuesto Participativo SIPP supone no sólo la consulta po- 2010; según informara la alcaldesa de pular sobre las necesidades de las co- esa ciudad Mónica de Méndez. Mien- munidades en los llamados “Encuen- tras que en el Municipio Libertador tros Comunitarios”, sino que además de Mérida se planteó una polémica desarrolla un proceso de capacitación entre los miembros del Partido So- y asistencia a un conjunto de líderes cialista Unido de Venezuela (PSUV) 15 http://clezzulia.gov.ve. vecinales que son seleccionados en y la alcaldía y concejales por la forma 16 Entrevista realizada al Profeso Jesús Montilla. esos eventos. Además, el SIPP con- como se habría realizado la consulta.17 Ex Director de Participación Ciudadana de la lleva la firma de un compromiso de La experiencia en materia de pre- Alcaldía San Francisco del Estado Zulia. 17 El Diario de los Andes, 18-10-2009. corresponsabilidad entre la alcaldía y supuesto participativo de este año en
  21. 21. Descentralización, Gestión Pública y Derechos Sociales, 5/8, Marzo 2010 Boletín Nº 5 23 el Municipio Libertador del Distrito piado; al contrario de lo ocurrido con Capital fue canalizada por el alcalde instancias y procesos para la parti- Jorge Rodríguez hacia el “Plan Cara- cipación popular como los consejos cas Socialista”; por medio de la induc- locales de planificación pública, los ción de la consulta con delegados de consejos comunales y el presupuesto la alcaldía en cada una de las parro- participativo. Y es que, después de ca- quias de ese municipio capitalino. si diez años de discurso y propuestas Por su parte, en el Municipio Iri- participativas y pese a la importancia barren del Estado Lara, el anterior que tiene la Contraloría Social, tanto Alcalde Henry Falcón desarrolló el para el Estado como para las comuni- presupuesto participativo, a través de dades aún se carece de un marco re- una metodología de diagnóstico con gulatorio específico para su adecuado los ciudadanos y el equipo de Go- ejercicio. bierno sobre obras de infraestructura La aplicación de la controlaría y servicios sociales. La metodología social ha resultado un tema polémi- permitió el contacto directo entre los co, hasta para el propio Estado. Por ciudadanos y el ejecutivo municipal. ejemplo; según el Contralor General A través de este método podían re- de la República, Clodosbaldo Russian solverse problemáticas en el mismo los consejos comunales no podrían momento en que se detectaran. El fiscalizar servicios. En efecto, para el proceso del diagnóstico participativo Contralor el control social no tiene se hacía mediante caminatas, selec- por objeto realizar actividades, vale ción de las comunidades, estimación decir, vigilar y fiscalizar ingresos, gas- de costos unitarios de las obras que tos y bienes públicos mediante estu- con mayor frecuencia se ejecutan, re- dios, análisis e investigaciones18. En gistro de compromisos y entrega de otras palabras, las acciones empren- cartas compromiso. Desde que fue- didas por una unidad de contraloría ran creados y constituidos los Con- social para fiscalizar la gestión de po- sejos Comunales, la Alcaldía de Iri- líticas públicas o la administración de barren creó una instancia de apoyo y los recursos recibidos por su consejo comunicación permanente con estos comunal carecerían de legitimidad y Consejos, a fin de fortalecerlos y tra- no serían por lo tanto vinculantes. bajar en acuerdos sobre obras para las Por otro lado, el ejercicio de la comunidades y cooperativas, que de- contraloría social exige cierto nivel de bían ser aprobadas por las Asambleas capacitación técnica para la realiza- de Ciudadanos y Ciudadanas y tener ción de los distintos tipos de audito- el aval de un Concejal, miembros de ría que implican la ejecución de obras la Junta Parroquial y del Consejo Lo- públicas por parte de las agencias es- cal de Planificación Pública. tatales o la administración de los re- cursos financieros y no financieros a La contraLoría sociaL los que pueden acceder los consejos La contraloría social -como pro- comunales. ceso participativo- no ha tenido un En tal sentido, la propuesta de Ley desarrollo legislativo ni técnico apro- de Contraloría Social que promete la 18 El Nacional, año 2007.
  22. 22. 24 Boletín Nº 5 Descentralización, Gestión Pública y Derechos Sociales, 5/8, Marzo 2010 Asamblea Nacional para el ejercicio le- jos de la meta de sesenta mil (60.000) gislativo del año 2010 tendrá que con- consejos comunales prevista para el siderar la creación de un nuevo meca- año 2009; de acuerdo a lo expresado nismo de “auditoría social” paralelo por el anterior Ministerio de Partici- a la institucionalidad establecida en pación y Desarrollo Social19. el marco constitucional venezolano. El surgimiento de los consejos Sin embargo, existe una creciente comunales ha generado una serie de presión tanto pública como ciudada- cambios políticos e institucionales en na por controlar la utilización de los Venezuela. En el ámbito nacional de recursos transferidos hacia los conse- la administración pública se han em- jos comunales. Y es allí, cuando la re- prendido una serie de ajustes institu- lación de los organismos contralores cionales. municipales con los consejos comu- En el mes de mayo de 2006, se de- nales cobra importancia estratégica al signa la Junta Directiva del Servicio momento de exigir rendición de cuen- Autónomo Fondo Nacional de los tas a los administradores comunales. Consejos Comunales20. A partir de Por lo tanto, la Declaración Jurada de octubre de 2006 y, de acuerdo a la ley Patrimonio que deben preparar y en- se creó la Comisión Nacional Presi- tregar obligatoriamente los miembros dencial del Poder Popular (CNPPP), de la Unidad Financiera Comunitaria responsable, entre otras funciones, de cada consejo comunal se convier- de orientar, coordinar y evaluar el te en una medida administrativa ra- desarrollo de estas instancias a nivel zonable, en función de propiciar una nacional, regional y local. Sin embar- gestión comunal más transparente go, la CNPPP no tuvo trascendencia que además debe ser también cono- operativa, por lo que finalmente co- cida por las contralorías municipales: rrespondió a FUNDACOMUNAL una instancia micro-local -como un (adscrita al anterior Ministerio de consejo comunal- debe ser controlada Participación y Desarrollo Social) por el órgano de control local, es de- desempeñar una función de primer cir, la contraloría municipal. orden en la promoción de los conse- jos comunales. Los conseJos comunaLes A partir de 2007, el tema de los Los consejos comunales han te- consejos comunales se –ideologiza– nido un desarrollo relevante y polé- abiertamente y se integra al compo- mico como medios de participación nente denominado –Explosión del popular y como nuevos sujetos de Poder Comunal–, dentro de la pro- transferencia de recursos estadales y puesta ideológica-política denomina- municipales. Según cifras que maneja da –Los Cinco Motores Socialistas–. la Comisión de Participación Ciuda- De igual manera, los consejos comu- dana, Descentralización y Desarrollo nales se incluyeron en la propuesta Regional de la Asamblea Nacional, en de Reforma Constitucional de ese 19 Ministra del Poder Popular, Erika Farías, en una Venezuela existen treinta mil ciento mismo año con la creación del poder reunión de ministros en Chile, http://www.mps. gov.ve, 21 de Julio de 2008. noventa (30.190) consejos comunales, comunal que afectaba directamente 20 Decreto Nº 4.472 de fecha 10 de mayo de 2009. aunque esta cifra se encuentra muy le- la división político-territorial de la
  23. 23. Descentralización, Gestión Pública y Derechos Sociales, 5/8, Marzo 2010 Boletín Nº 5 25 República y, por lo tanto, del muni- de bolívares para el financiamiento cipio. Con la propuesta de reforma de unos once mil setecientos ocho constitucional se incluía la creación (11.708) proyectos comunitarios en de las comunas –como células geohu- todo el país, durante el lapso 2006- manas– que podrían sustituir a los 2009. De acuerdo al diputado Rafael municipios. Delgado (PSUV-Apure), el Ejecutivo Los consejos comunales, en ese Nacional dispuso de tres mil doscien- mismo año, fueron incorporados co- tos cincuenta y cuatro (3.254) millar- mo asunto público al proceso de la dos de bolívares para que los consejos Ley Habilitante en la que recibieron comunales funcionen a plenitud en el una serie de asignaciones funcionales año 2010 y contribuyan al impulso del en áreas vinculadas a la planificación poder popular. alimentaria, la seguridad ciudadana, Entre los años 2006 y 2009 la las contrataciones públicas, la firmas transferencia de recursos financie- de convenios de cogestión, la reduc- ros se enfocó en la presentación de ción de procedimientos administrati- proyectos de inversión comunitaria vos, la actividad turística y las Fuerzas ante las autoridades públicas de los Armadas Bolivarianas, entre otras. ámbitos local, estadal y nacional. Al En febrero de 2007 se creó el Consejo respecto, el numeral 7 del artículo 21 Presidencial del Poder Comunal, que de la derogada Ley de los Consejos pasó a sustituir a la Comisión Nacio- Comunales (2006), señalaba como nal Presidencial del Poder Popular; funciones del órgano ejecutivo del sin que hasta el presente tampoco consejo comunal: la promoción de haya podido justificar su existencia solicitudes de transferencias de servi- como organismo orientador del pro- cios, la participación en los procesos ceso. En el 2007 se crea el Ministerio económicos, la gestión de empresas de Economía Comunal, que luego es públicas y la recuperación de empre- fusionado con el Ministerio de Par- sas paralizadas mediante mecanismos ticipación y Desarrollo Social para autogestionarios y cogestionarios. crear el Ministerio de las Comunas El 28 de diciembre de 2009, el en el año 2008. Ejecutivo Nacional promulgó la nue- En el ámbito financiero se han pro- va Ley Orgánica de Consejos de Co- ducido ajustes por medio de las refor- munales (LOCC).21 La nueva LOCC, mas de la Ley del Fondo Interguber- además de su nuevo rango orgánico, namental para la Descentralización contiene una serie de aspectos no- (FIDES) y de la Ley de Asignaciones vedosos que tenderían a modificar Económicas Especiales (LAEE), con sustancialmente su funcionamiento. la finalidad de otorgar recursos finan- Mencionaremos los más relevantes: cieros en forma directa a los consejos 1. incorpora el tema de la construc- comunales. Según cifras del Fondo ción del socialismo al objetivo, prin- Nacional de los Consejos Comuna- cipios y promoción de la economía les, el Estado venezolano se ha trans- comunal de los consejos comunales, ferido hasta el presente, aproxima- 2. otorga mayor capacidad de de- 21 Gaceta Oficial Nº 39.335 de fecha 28 damente siete mil (7.000) millardos cisión y control a la asamblea de ciu- de diciembre de 2009

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