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  1. 1. Espacios PúblicosUniversidad Autónoma del Estado de Méxicoespapubs@politicas.uaemex.mxISSN (Versión impresa): 1665-8140MÉXICO 2008 Francisco Herrera Tapia / Fredyd Torres Oregón INSTITUCIONES, POLÍTICA Y DESARROLLO: EL CASO DEL PROGRAMA ESPECIAL PARA LA SEGURIDAD ALIMENTARIA EN LA MONTAÑA DE GUERRERO Espacios Públicos, febrero, año/vol. 11, número 021 Universidad Autónoma del Estado de México Toluca, México pp. 168-185 Red de Revistas Científicas de América Latina y el Caribe, España y Portugal Universidad Autónoma del Estado de México http://redalyc.uaemex.mx
  2. 2. La Cámara de Diputados en la República Dominicana. Un ejercicio de constatación de teorías mediante un estudio de casoInstituciones, política y desarrollo: el caso delPrograma Especial para la Seguridad Alimentariaen la Montaña de Guerrero Fecha de recepción: 6 de julio de 2007 Fecha de aprobación: 13 de septiembre de 2007 Francisco Herrera Tapia* Fredyd Torres Oregón* * RESUMEN El trabajo es una investigación descriptiva de la experiencia en la ope- ración del Programa Especial para la Seguridad Alimentaria ( PESA) de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Ali- mentación en la Montaña de Guerrero, durante los años 2005 y 2006. Presenta el contexto del tema alimentario en México y otros países. Se presenta de manera etnográfica la experiencia adquirida con los indí- genas de esa región, analizando parcelas de su compleja realidad so- cial y la dinámica político-institucional de los diversos actores rurales e institucionales del programa. PALABRAS CLAVE: desarrollo, seguridad alimentaria, instituciones, polí- tica, Programa Especial para la Seguridad Alimentaria ( PESA). ABSTRACT The work is a descriptive investigation of the experience in the operation of the Special Programme for Food Security (SPFS) of the United Nations * Profesor de asignatura en la Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública de la UAEM. Coordina-dor de Proyectos en la Fundación Mexicana para el Desarrollo Rural (Central Estado de México). ** Jefe de Departamento de Concertación Social de la Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno delEstado de México. Región XI Texcoco. Ex coordinador de la Agencia de Desarrollo Rural del PESA en la regiónMontaña de Guerrero. 168
  3. 3. Francisco Herrera Tapia Fredyd Torres Oregónin the mountain of Guerrero, during years Alimentación (FAO), entre otras agencias,2005 and 2006; the work presents the impulsoras de las Metas de Desarrollo delcontext of the nourishing subject in Mexico Milenio, no sólo procuran el financiamientoand other countries. The experience del desarrollo de los países subdesarrolla-acquired with the natives of that region dos, sino que a la vez crean mecanismosappears of ethnographic way, analyzing de vigilancia y fiscalización de los recur-part of its complex social reality and the sos, a fin de fortaler el control internacio-political-institutional dynamics of the ru- nal de un enfoque de desarrollo global.ral and institutional agents of the program. El Programa Especial para la SeguridadKEY WORDS: development, food security, Alimentaria (PESA) es una estrategia de lainstitutions, policy, Special Programme for FAO que inicia en 1994, y que a más de diezFood Security (SPFS) años de su creación ha intensificado su labor con base en los requerimientos de los acuerdos de la Cumbre Mundial sobre laANTECEDENTES DEL PROGRAMA Alimentación llevada a cabo en 1996 enESPECIAL PARA LA SEGURIDAD Roma, los cuales fueron reafirmados en lasALIMENTARIA Metas del Milenio de 2000 en lo referente a la lucha contra el hambre. Es así que el PESADespués de los acuerdos de las Naciones ha incrementado su participación en el mun-Unidas sobre los Objetivos para el Desa- do para el combate, no sólo del hambre sinorrollo del Milenio,1 existen comunes sufi- de la pobreza en general. Se trata de un pro-cientes para un consenso mundial que pone grama focalizado a las comunidades másen marcha la participación creciente de las pobres de los países subdesarrollados, cuyaagencias internacionales en la práctica del finalidad es proporcionar los elementos ne-desarrollo y en las agendas públicas de los cesarios para el acceso a una alimentaciónEstados; el establecimiento de las Metas del segura, nutritiva, permanente e inocua deDesarrollo del Milenio en la agenda políti- la población rural.ca mundial vinieron a vigorizar el tema deldesarrollo de los espacios rurales y la in- El concepto de seguridad alimentaria paracorporación de otros más como la susten- la FAO (2007) se entiendetabilidad, la seguridad alimentaria y la ...cuando todas las personas tienen en todoequidad de género. momento acceso físico y económico a sufi- cientes alimentos, inocuos y nutritivos, paraEn este contexto la nueva ola de la ruralidad satisfacer sus necesidades alimenticias y susse encuentra bajo la tutela y vigilancia de preferencias en cuanto a los alimentos, alas organizaciones internacionales; cada vez fin de llevar una vida activa y sana.más el Banco Mundial, el Banco Interame-ricano de Desarrollo, Organización de las A diferencia de los conceptos críticos de so-Naciones Unidas para la Agricultura y la beranía y autosuficiencia alimentaria, los 169
  4. 4. Instituciones, política y desarrollo: el caso del programa especial para la seguridad alimentaria en la montaña de Guerrerocuales hacen mayor énfasis en el papel del Estado y el ejercicio de losderechos a la alimentación, el PESA matiza el tema de la alimentación y lolleva hacia la seguridad alimentaria, la cual desde su concepción recaeesencialmente en los sujetos y no en una responsabilidad del Estado.En la Cumbre Mundial sobre la Alimentación, Romano Prodi, presidentedel Consejo de Ministros de la República Italiana y presidente de la Cum-bre, así se refería a los objetivos de combate al hambre: “La Declaraciónde Roma nos pide que reduzcamos a la mitad el número de personas quepadecen desnutrición crónica en la tierra para el año 2015... Si cada unode nosotros da lo mejor de sí, considero que podremos alcanzar, inclusosuperar la meta que nos hemos fijado” ( FAO, 2007).Inicialmente el PESA fue aplicado en 15 países con déficit alimentariosevero y bajos ingresos. Actualmente los datos revelan la presencia delPESA en 100 países; la intención es clara: probar que la metodología delprograma puede contribuir significativamente al mejoramientoalimentario de los países subdesarrollados a través de la productividadcon un enfoque de desarrollo rural que supone la integralidad y sinergiaen la potenciación de factores de desarrollo (humano, social, físico yeconómico). A la vez que es un programa que permite la penetración denuevos esquemas de desarrollo ad hoc con las políticas internacionalesde desarrollo en espacios rurales; que si bien estos espacios contienen ala población más pobre del mundo, también representan la puerta deacceso para los capitales al aprovechamiento de los recursos naturalesy ambientales.En América Latina el PESA opera en los siguientes países: Ecuador, Gua-temala, Honduras, Perú, República Dominicana, Nicaragua, Venezuela,Haití, Bolivia y México. Adicionalmente Brasil y El Salvador han incor-porado en sus políticas alimentarias algunos instrumentos metodológicosdel PESA, y han recibido apoyo institucional por parte de la FAO. Porejemplo, es importante resaltar el éxito del programa “Fome Zero” delgobierno de Brasil, el cual ha sido apoyado por la FAO y que no sóloatiende zonas rurales, sino también las zonas urbanas. 170
  5. 5. Francisco Herrera Tapia Fredyd Torres Oregón Gráfica 1 ESTADO ACTUAL DE LOS OBJETIVOS DE LA CUMBRE MUNDIAL DE LA ALIMENTACIÓN (CMA) Relación entre 2001-2003 y el periodo de referencia (1990-1992) Prevalencia de la subnutrición en 2001-2003 (porcentaje) Source: FAOF UENTE: FAO. Estado de la Inseguridad en el Mundo 2006.La llegada del PESA a México se da en el año cipios Marginados: 5.5 millones de habitan-de 2002 que se encuentra marcado por la tes con una elevada proporción de indígenascreciente población en condiciones de (62%). Una característica dominante de es-marginación y pobreza, situaciones que vie- tas poblaciones, principalmente agropecua-nen invariablemente vinculadas con la inse- rias, es su reducida capacidad para accederguridad alimentaria y la subnutrición de la a bienes y servicios elementales y establecerpoblación. De acuerdo con datos del PESA enlaces con los mercados, proceso esencialen México (2007) el 38% de los hogares son para mejorar su situación actual. Los ingre-pobres, 24% está por debajo de la línea de sos de los productores en las comunidadesindigencia y se estima que 5.1 millones de marginadas dependen principalmente de lapersonas padecen desnutrición e inseguridad superficie cultivada que poseen. Los pro-alimentaria. Siguiendo con la información ductores que poseen menos de dos hectá-proporcionada por el programa aun cuando reas tienen un ingreso formado principal-la cantidad de hogares situados por debajo mente por salarios (40%) y remesas (30%),de la línea de pobreza ha disminuido, gran siendo muy bajo el porcentaje de ingresosparte de esa población vive en 1570. Muni- que reciben por cultivar sus tierras (15%). 171
  6. 6. Instituciones, política y desarrollo: el caso del programa especial para la seguridad alimentaria en la montaña de GuerreroEl PESA (2007) considera, en el caso de los localidades. En ese sentido, el PESA conside-productores rurales que tienen una superfi- ra el impulso al desarrollo rural bajo un en-cie de 2 a 10 hectáreas, que sigue siendo foque integral, lo que supone la activación ymuy importante el ingreso por salarios, pero potenciación de ciertos capitales, a fin de quea diferencia de los productores con una me- el tema alimentario derive en opciones denor superficie, los ingresos que provienen desarrollo, los capitales a desarrollar son:de sus tierras van de un 30 a un 40% deltotal de sus ingresos. Los productores que Desarrollo del capital económico: el fo-tienen más de 10 hectáreas presentan un mento a la diversificación y capitalizacióningreso de 50 a 60% proveniente de sus cul- del campo, en la visión ampliada señala-tivos, y únicamente un 20% provienen de da, así como el apoyo al ahorro y micro-salarios. En este caso los ingresos por financiamiento de las actividades rurales,remesas son bajos (10-15%). En todos los incluidas las de turismo. Para que el cam-casos, los ingresos vía microempresa no po se desarrolle debe haber inversionessobrepasa el 10%. productivas.Es así que la mala situación de la pobla- Desarrollo del capital físico: en una pri-ción rural en términos alimenticios no se mera fase, consiste en detener el deterioropuede disociar del tema de la pobreza, y ambiental; contaminación, deforestación,por lo tanto del desarrollo. En otras pala- erosión, etc. Para iniciar programas de res-bras, la alimentación en comunidades más tauración de los recursos naturales, que nospobres del país, no sólo es un asunto de lleven a una recuperación de los patrimo-mayor o menor producción de alimentos. nios ambientales y paisajísticos, a un desa-La escasez e inseguridad alimentaria en gru- rrollo sustentable ambientalmente; con tec-pos sociales marginados es consecuencia en nologías amigables con el ambiente, losgran medida de las políticas del gobierno: recursos florísticos y la vida animal silves-fiscal, mercantil, arancelaría, etc. Por la tre. Así como el desarrollo de infraestruc-otra, cambios en las políticas agrícolas de tura social y económica, como escuelas,los países ricos y, por último, cambios en centros de salud, mejoramiento de la vivien-precios y alimentos en el mercado local y da, caminos, electrificación, etcétera.mundial. Desarrollo del capital humano: se debe fo-Es por ello que la propuesta del PESA plan- mentar el desarrollo de las capacidades ytea un proceso flexible, que va a la búsque- potencialidades de la población; en este sen-da de alternativas que combatan la insegu- tido, mejorar los niveles y estándares deridad alimentaria en las zonas más pobres vida, en cuanto a alimentación, salud,del país, partiendo desde la base social; que educación y capacitación para la produc-genere un empoderamiento de los benefi- ción y competitividad. Para ello, es necesa-ciarios del programa y que permita replicar rio que todos los procesos se acompañen delas buenas prácticas y experiencias en otras un adecuado sistema integrado de asisten- 172
  7. 7. Francisco Herrera Tapia Fredyd Torres Oregóncia técnica y capacitación, es decir, de ser- proceso el tema de la productividad y lavicios profesionales para el campo. empresarialidad del campo a partir de las acciones del mismo programa.Desarrollo del capital social: es fundamen-tal que todo el proceso de desarrollo rural El enfoque de desarrollo reconoce tres com-integral se acompañe de un fomento a la or- ponentes básicos: Proyectos integrados;ganización interna y externa de las comuni- fortalecimiento de la gestión local y la coor-dades y de los productores. Recuperar las dinación interinstitucional. En el primertradiciones de solidaridad, cooperación y re- caso, el programa concibe un desarrollo aciprocidad de nuestros pueblos. Apoyar sus partir de proyectos integrados y estruc-normas, organizaciones e instituciones loca- turados desde y para la gente en sus luga-les. Fomentar la organización económica para res de origen en concordancia con lala producción, transformación y comercia- multidimensionalidad de sus necesidades. Ellización de sus productos. Desarrollar estra- segundo componente refiere a la generacióntegias competitivas a partir de las economías de capacidades para la gestión del desarro-de escala, de las redes y coordinaciones secto- llo (autogestión), es decir, que los habitan-riales y territoriales (BACA, 2003). tes rurales generen sus propias acciones participativas de desarrollo desde lo local,El planteamiento de potenciar el desarrollo con el apoyo de otros actores sociales erural a partir de la integración de las di- institucionales. Finalmente, el tercer com-mensiones económico-productivas; social- ponente busca la coordinación entre acto-humana y físico-ambiental, suele tener un res gubernamentales para el desarrollo, enmarco lógico claro en la intención meto- este aspecto es determinante la descentrali-dológica del desarrollo. No obstante, la zación de los procesos de desarrollo (léaseinstitucionalización del programa por par- municipalización) y participación social ate de los gobiernos hace que el enfoque ori- través de los Consejos para el Desarrolloginal revire hacia el marco ideológico de Rural Sustentable.desarrollo del gobierno en turno, así comoa la dinámica político-institucional en la Esquema 1 COMPONENTES DEL PESAcual se desenvuelve el programa. 1. Proyectos 2. Fortalecimiento integrados de la cuestión localDISEÑO INSTITUCIONAL DEL PESAEn México el PESA está incorporado a laestructura de la administración pública Análisis defederal dentro de la Secretaría de Agricul- restricciones y diseño de políticastura Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y 1. ProyectosAlimentación (SAGARPA), dicho programa integradosha incorporado en las últimas fases de su FUENTE: PESA, 2007. 173
  8. 8. Instituciones, política y desarrollo: el caso del programa especial para la seguridad alimentaria en la montaña de GuerreroEl PESA ha incorporado la gestión local y la interinstitucionalidad comodos factores concomitantes para el desarrollo, lo cual representa unametodología que rescata el papel de los actores y las reglas para el desa-rrollo rural, y la participación de los gobiernos en sus tres órdenes, lasociedad civil, sociedades mercantiles o privadas, organismos interna-cionales y los beneficiarios del programa. La movilidad y activación deactores en torno a un proyecto de desarrollo, lleva consigo el estableci-miento de un nuevo tipo de relaciones sociopolíticas, legales, económicasy culturales marcadas por un nuevo sistema de gobernanza y por lo tantode redimensionamiento del rol del Estado. Esquema 2 ACTORES INSTITUCIONALES DEL PESA EN MÉXICOFuente: PESA, 2007.En 2001, por unanimidad, el Congreso Federal aprobó la Ley de Desa-rrollo Rural Sustentable (LDRS), dicha Ley reconfigura el tema de lo ru-ral en la agenda pública, a la vez que ordena la reestructuración del apar-to burocrático y de la administración pública de atención al sector rural.Marcada por un enfoque territorial, ya no sectorial, la Ley también deli-nea la forma de participación social para el desarrollo de los espaciosrurales, a partir de una mayor ingerencia de los municipios (municipali-zación del desarrollo rural) y de la concurrencia de recursos para lasestrategias de desarrollo locales. 174
  9. 9. Francisco Herrera Tapia Fredyd Torres OregónPara autores como Lutz y Riella (2006) la Esquema 3normatividad en materia de desarrollo ru- METODOLOGÍA DEL PESAral en México retoma uno u otro plantea-miento de las agencias internacionales comola de territorialización del desarrollo, porejemplo. Pero en la Constitución, la LDRS yel Acuerdo Nacional para el Campo, domi-na la tradición de un desarrollo rural inte-gral basado esencialmente en su vertienteeconómica. Asimismo, se puede afirmar quelos programas federales de apoyo se carac-terizan por su alto contenido en términos ynociones en boga en el ámbito internacio-nal, mientras las leyes que rigen el desarro-llo rural conservan una perspectiva del de-sarrollo cerciorada a la “integralidad”. Estedesfase, comprensible desde cierto punto devista, propicia ciertamente equívocos y des-ajustes los cuales tienden a reducir el grado FUENTE: PESA, 2007.de coherencia de las políticas en materia dedesarrollo rural. La aplicación metodológica del programa recae en actores externos (Agencias de De-Metodológicamente el PESA coloca a los sarrollo Rural), como organizaciones de lamétodos participativos y la multidisci- sociedad civil, consultorías y empresas pri-plinariedad como requisitos para estructu- vadas o prestadores de servicios profesio-rar la ruta de trabajo con las comunidades nales del sector rural quienes se integran debeneficiarias del programa, así se contem- manera pluridisciplinaria para operar elpla la elaboración de diagnósticos en varios PESA en las zonas seleccionadas por los go-niveles como el regional y comunitario, para biernos de acuerdo con los criterios deque una etapa posterior se identifiquen las marginalidad o pobreza que ellos establecen,principales necesidades de la población para y con base en las convocatorias emitidasla formulación de planes integrales comu- por el gobierno federal, estatal o munici-nitarios y proyectos específicos. Las eta- pal, ya que son ellos quienes aportan el ma-pas complementarias tienen que ver con la yor porcentaje de recursos en comparaciónsistematización de la experiencia, la eva- con la FAO quien aporta menos recursos.luación y las propuestas de políticas públi-cas a partir del análisis de restriccionesoperativas del programa. 175
  10. 10. Instituciones, política y desarrollo: el caso del programa especial para la seguridad alimentaria en la montaña de GuerreroLA EXPERIENCIA DEL PESA EN LA Si bien la problemática físico- ambiental yMONTAÑA DE GUERRERO. EL PAPEL de pobreza alimentaria tienen rasgos seme-DE LOS ACTORES RURALES E jantes en aquellas comunidades donde se haINSTITUCIONES aplicado el Programa, la percepción de es- tos problemas y su solución por parte de laLas experiencias surgidas de la aplicación población local son distintas. En eso, lasdel PESA en distintos municipios con pobla- Agencias de Desarrollo Rural (ADR) hanciones indígenas y mestizas de alta y muy sido receptivas, a fin de definir las mejoresalta marginación en el país, también ha sido alternativas y estrategias que sean compa-de gran importancia para actores sociales tibles con aquello que las comunidades quie-y académicos: centros de investigación, fun- ren o desean.cionarios públicos, técnicos agropecuarios,sociólogos, prestadores de servicios profe- Del mismo modo, los actores sociales y po-sionales, etc., los cuales desde su campo de líticos de cada lugar tienen similitudes ytrabajo, ya sea en la formulación de estra- diferencias, en cuanto a sus formas de ac-tegias, procedimientos administrativos y tuación, relaciones sociales y políticas conoperatividad del programa contribuyen al y en sus comunidades. Estos mismos acto-perfeccionamiento de la metodología con- res, que mantienen arreglos formales e in-juntamente con los beneficiados y conduc- formales de tipo político y social con líde-tores del PESA que son las comunidades. Así, res de las comunidades, organizacionesla metodología del PESA no es un proceso sociales y población general, varían de unterminado, sino todo lo contrario: es un pro- municipio a otro, ya sea en el mismo estadoceso en constante revisión y adecuación, u otros del país. Así pues, dependiendo dederivado de las prácticas y nuevas experien- la actuación de los principales actores polí-cias que van surgiendo en la práctica con ticos y sociales de un municipio, los arre-las comunidades participantes. glos se pueden caracterizar por la coopera- ción o conflicto; la participación social o laPor otra parte, se debe reconocer que las no cooperación, la legitimidad de sus go-características socioeconómicas, culturales bernantes o el descrédito popular.y políticas de cada municipio o región, de-terminan e influyen en la estrategia para la En efecto, la implementación del PESA porpuesta en marcha de la metodología del primera vez en la Región de la Alta Monta-PESA. Esto es, que la respuesta participativa ña de Guerrero, a través de una ADR, se abrióde la población y los actores locales deter- camino por la accidentada geografía mon-minan la estrategia a seguir por parte de tañosa y sus comunidades apartadas. Losquien aplica operativamente el programa: actores sociales y políticos de la región yAgencias de Desarrollo Rural (Universida- comunidades marcarían el rumbo, la pautades, Centros de Investigación, Organizacio- y la velocidad del programa.nes de la Sociedad Civil, ONG, etcétera). 176
  11. 11. Francisco Herrera Tapia Fredyd Torres OregónJUSTIFICACIÓN DEL PESA EN GUERREROLa puesta en marcha del PESA en Guerrero, es producto de una serie deexperiencias “piloto”, realizadas años atrás en municipios de los esta-dos de Michoacán, Yucatán, Jalisco, Aguascalientes y Puebla. El PESA,como se ha explicado, está dirigido hacia los grupos sociales que seencuentran en una situación de alta vulnerabilidad alimentaria y bajaproducción, acceso y consumo de alimentos. Del mismo modo, grupossociales que además de su pobreza alimentaria padecen carencias mate-riales, por ejemplo, servicios básicos: agua, drenaje, salud, educación,etcétera.El PESA y su componente metodológico le apuestan a la actividadparticipativa social: la comunidad es quien analiza sus principales pro-blemas, los discute y decide las acciones a seguir para mejorar sus condi-ciones de vida. Así, la participación social de la comunidad en la soluciónde sus propios problemas, relacionados en primera instancia, con la inse-guridad alimentaria, constituye el eje rector que define el derrotero delprograma en las comunidades seleccionadas.En ese sentido, el programa es promovido por los gobiernos estatales encolaboración con el Gobierno Federal, a través de la Secretaría de Agri-cultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA) yla Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimen-tación, con el objeto de: 1) mejorar la situación alimentaria de la pobla-ción rural más pobre del país; 2) abatir los índices de marginación socioeco-nómica en que se encuentran estos grupos sociales, y 3) promover eldesarrollo rural de las comunidades y su inclusión social.De acuerdo con las mediciones de la Secretaría de Desarrollo Social(SEDESOL), de los cerca de 26 millones de habitantes rurales, el 70%carece de ingreso suficiente para cubrir los requerimientos básicos dealimentación, salud, educación y vestido y el 35% no recibe un ingresoque le permita pagar al menos sus gastos en comida por lo que se encuen-tra en vulnerabilidad económica.Por otro lado, según la medición realizada en el 2000 por el ConsejoNacional de Población (CONAPO), se han identificado 386 municipioscon grado de marginación muy alto y 906 municipios con un gradoalto, distribuidos prácticamente en todos los estados de la República. 177
  12. 12. Instituciones, política y desarrollo: el caso del programa especial para la seguridad alimentaria en la montaña de GuerreroEn la caracterización por estados, cinco del sur del país se considerande alta marginación, que son Chiapas, Guerrero, Veracruz, Oaxaca eHidalgo debido a la alta proporción de municipios que están en esacondición.Asimismo, tan solo en Guerrero, el estado con mayor marginación en elaño 2005, 20% de su población de 15 o más años de edad es analfabeta y36% no terminó la primaria; más de uno de cada cuatro ocupa viviendassin drenaje ni sanitario, seis de cada cien habitantes reside en viviendas sinenergía eléctrica, tres de cada diez sin agua entubada, uno de cada tres conpiso de tierra, y más de la mitad ocupa viviendas en condiciones de hacina-miento (www.conapo.gob.mx).Del mismo modo, en la Región de la Montaña de Guerrero convivendistintas comunidades indígenas con mayor pobreza en el estado: mixtecos,tlapanecos, nahuas y musgos. Estos pueblos indígenas, en lo general,presentan características similares asociadas a su condición social yeconómica: exclusión, pobreza, marginación, etc. En lo particular, man-tienen diferencias de tipo social y económico, asociadas a su posicióngeográfica; relaciones más estrechas con otros actores gubernamentales,sociales y actividades económicas.Por eso, dadas las condiciones de pobreza y marginación en esa regióndel estado de Guerrero, definieron las directrices para que el gobiernoestatal atendiera y decidiera implementar el PESA. El Programa com-prendía los municipos de: Metlatonoc, Cochoapa el Grande, San MiguelAmoltepec Nuevo, San Miguel Amoltepec Viejo, Atlamajalcingo delMonte, Acatepec, Tlacoapa e Iliatenco.LA REGIÓN MONTAÑALa Región de la Montaña de Guerrero está caracterizada por fuertes con-trastes sociales y agrícolas. En la parte alta de la Montaña, que compren-de los municipios de Metlatónoc, Cochoapa el Grande, Atlamajalcingodel Monte, San Miguel Amoltepec Viejo y San Miguel Amoltepec Nuevo,predomina la población mixteca. Se caracterizan por un alto nivel depobreza: falta de servicios de salud, educación, analfabetismo, drenaje,hacinamiento y casas con pisos de tierra; y fuerte migración hacia loscampos agrícolas de los estados del noreste del país. 178
  13. 13. Francisco Herrera Tapia Fredyd Torres Oregón Mapa 1 ferencia de los primeros, los destinos LOCALIZACIÓN DE LA REGIÓN MONTAÑA DE son estados vecinos con actividades GUERRERO agrícolas importantes: Puebla, Morelos y, en menor medida, ciuda- des del mismo estado de Guerrero: Iguala, Tlapa, Acapulco, Zihuatanejo y Atoyac de Álvarez. LOS INDÍGENAS CAMPESINOS Los indígenas de México durante muchos años han sido y siguen sien- do objeto de estudio y atención por parte de organismos internacionales; los gobiernos nacionales; organizacio- nes no gubernamentales; las univer- sidades, etc. Por ejemplo, desde la perspectiva gubernamental, los indí- genas se han visto como grupos so- ciales económicamente atrasados que, por una parte, había que incor- porar o sumar al tren de la vida mo- derna. Para ello había que diseñar e implementar programas y apoyos so- ciales. Por el otro lado, están los par-Fuente: Gobierno del Estado de México. tidos políticos y sus representantes populares: presidentes municipales,Por otro lado, están los municipios de la Monta- senadores, diputados, quienes siguenña en dirección a la costa chica de Guerrero. Com- viendo a los indígenas como clientelaprende los municipios de etnias tlapanecas. Sobre- electoral, la cual se cristaliza a travéssalen por su fuerte vocación cafetalera: Mali- de apoyos y dádivas materiales ennaltepec, Tlacoapa, Iliatenco, Acatepec. A dife- tiempos de las campañas políticas.rencia de los mixtecos, éstos cuentan con más ser-vicios: salud, educación (nivel básico y bachille- Hoy, desde la óptica gubernamental yrato), entre otros, concentrados básicamente en del discurso oficial, ya no se ubica allas cabeceras municipales; existe mayor activi- indígena como un sujeto carente de ca-dad comercial de las comunidades hacia el exte- pacidades y habilidades para su pro-rior, asociadas en gran medida, a la actividad del pio desarrollo social; no se desea uncafé. Hay migración de fuerza laboral, pero a di- indígena que sólo espere la ayuda de 179
  14. 14. Instituciones, política y desarrollo: el caso del programa especial para la seguridad alimentaria en la montaña de Guerrerolos distintos ámbitos de gobierno, sin com- en párrafos anteriores, que la pobreza deprometerse a nada. Es decir, ahora, por ejem- las comunidades de lengua mixteca, ubica-plo, las políticas públicas implementadas das en la parte más alta de la Montaña, esdesde el gobierno federal hacia el campo y más aguda. Por su parte, las comunidadeszonas rurales, particularmente indígenas de más cercanas a la costa chica de Guerrero,extrema pobreza, consideran que debe va- de lengua, tlapaneca, son más desenvuel-lorarse y darle mayor importancia a su tos; mantienen una relación comercial conriqueza cultural, organización social y terri- los pueblos de la costa, aún con problemas,torial.1 Esto es, que los pobres y más po- pero constantes. Del mismo modo, las re-bres deben ser corresponsables con el go- acciones de estas etnias frente al PESA, enbierno para salir de su condición de pobreza. lo general, similares, pero en lo particular diferentes. ¿En qué fueron similares y enEl gobierno se compromete a generar las que distintas?condiciones materiales y oportunidades,pero el indígena deberá ser responsable de Primero, el carácter desconfiado de los cam-su propio desarrollo comunitario, respon- pesinos indígenas frente a personas ajenassable de cuidar y no afectar el ecosistema a sus comunidades, poca comunicación,de su región. Es decir, la “corresponsa- reservados, callados; el reclamo de sus prin-bilidad” es condición indispensable para que cipales representantes de que siempre hanel indígena pueda ser “apoyado”. Ya no es sido objeto de engaño por parte de los fun-válido el esquema en el cual el indígena sólo cionarios gubernamentales; la inconformi-era receptor de apoyos, ahora debe ser un dad por la inconsistencia de los planes yente activo, comprometido y corresponsable programas ofertados, entre otros.de las políticas gubernamentales. Segundo, la asistencia a las asambleas deLa experiencia del PESA se focalizó en siete las comunidades mixtecas, predominaronmunicipios de la parte alta de la Montaña, las mujeres, calladas, con su mirada máspor ello, además de analizar parcelas de la atenta al movimiento de sus manos, por lascompleja realidad de las comunidades, este cuales se deslizaban hábilmente tiras de hojatrabajo también pretende encontrar algunas de palma que daban forma y diseño a susrespuestas a las siguientes preguntas: ¿con sombreros tradicionales.qué nos encontramos en la región?, ¿cuálfue la respuesta de los indígenas al progra- Por nuestra parte, hacíamos lo posible porma?, ¿cómo son las relaciones interins- hacernos comprender, apoyándonos entitucionales e intergubernamentales en el nuestra compañera intérprete o en su caso,programa? en el comisario municipal. Las explicacio- nes giraban en torno a los componentes delSi bien la región de la Montaña tiene varias PESA: proyecto integrado, fortalecimientosimilitudes en cuanto a pobreza y margi- de la gestión local y coordinación institu-nación, es importante señalar, como dijimos cional. 180
  15. 15. Francisco Herrera Tapia Fredyd Torres OregónSin embargo, los niveles de comprensión A pesar de ser más participativos losaún eran difíciles de digerir por los asisten- tlapanecos, no significaba que no hubierates. En ese sentido, buscamos facilitar esta problemas. Por ejemplo, estaban aquellassituación mediante la explicación de las comunidades que condicionaban su apoyocuatros áreas de intervención del progra- al PESA, si el gobierno estatal les subía elma: Milpa, Traspatio, Diversificación Pro- agua desde lo más bajo de un río en líneaductiva y Cadenas Prioritarias. recta hasta el cerro de una altura de un ki- lómetro o más. “Ya teniendo agua”, nosLas intervenciones no se hicieron esperar: argumentaban, “podemos sembrar”.preguntaban cuánto costaba el paquete depollos, el de chivos, etc. Otros decían que En otra comunidad llamada Llano Perdido,querían borregos ya con credencial de elec- con proximidad hacia la Costa Chica, nun-tor en la mano. Al clarificar esa confusión o ca fue posible explicar el Programa por dosidea equivocada del PESA, en algunas comu- motivos: primero, coexistían dos comisa-nidades, los asistentes optaban por abando- rías: una, compuesta por simpatizantes delnar la Asamblea debido a que el programa Partido de la Revolución Democrática (PRD)no lleva recursos, sino propuestas para que y otra, del Revolucionario Institucionalde manera conjunta se busquen estrategias (PRI), lo que dificultaba la convocatoria yde desarrollo. En otras comunidades, aunque reunión con los habitantes de la comunidad;decían que sí les interesaba el programa, segundo, las festividades religiosas y fies-era evidente que no había tal compromiso. tas especiales impedían y cancelaban el intento de convocar a la comunidad.En cambio, en las comunidades de lenguatlapaneca la concurrencia mayoritaria se LÍDERES INDÍGENAS SOCIALES Ycomponía de varones. Atentos, en silencio CAMPESINOSescuchaban la idea del PESA. En ellos pare-cía que el PESA despertaba mayor interés En este apartado sólo nos queremos referir arespecto a los mixtecos, sobre todo cuando esos líderes o representantes indígenas cam-creían que a través del Programa podrían pesinos, que viven y trabajan en sus respec-mejorar la producción de maíz en un corto tivas comunidades. Aunque existen otro tipoplazo, abatir los bajos precio del café, la de líderes sociales en la región, identificadosjamaica, recuperar la producción de piña, con los partidos políticos y organizacionesy tener agua en sus casas. productivas, no es nuestro propósito en este trabajo analizar dichos actores. Sin embar-“Ingeniero, a mí sí me parece muy importante go, dada la importancia que algunos de és-este Programa, lo malo es que la gente si le tos tienen en la región, nos permitiremos se-entra, luego lo deja. En otros Programas ha ñalar sólo algunos aspectos de su liderazgo.sucedido, todos quieren, le entran, pero hastaahí” (Felícitas Terán, Regidora de Atención Los líderes sociales de mayor presencia ena la Mujer del Municipio de Iliatenco). la región de la Montaña, están vinculados a 181
  16. 16. Instituciones, política y desarrollo: el caso del programa especial para la seguridad alimentaria en la montaña de Guerreroorganizaciones de cafeticultores como la son importantes; en tercer lugar, el propieta-“Luz de la Montaña”, con presencia en los rio o concesionario de la tienda en la comu-municipios tlapanecos de Iliatenco y nidad. Se distingue de los demás por una ma-Malinaltepec. Su actividad comercial en la yor participación en las reuniones, derivadaproducción, distribución y venta de café, les ésta de sus relaciones con otras personas fue-ha permitido, no sólo fortalecerse por ésta ra de la comunidad: proveedores, clientes,vía, sino construir bases de apoyo social y funcionarios de gobierno, etcétera.político con los productores de la zona, locual se ha cristalizado, por ejemplo, en ocu- Finalmente, están aquellos ex miembros depar la Presidencia Municipal del reciente alguna organización productiva, particular-municipio de Iliatenco y otros cargos im- mente de cafeticultores. Su experiencia acu-portantes en la administración municipal. mulada en esa actividad productiva se vuel- ve relevante para la participación positivaEl contacto permanente con las comunida- o negativa de los asistentes, a tal o cual pro-des de la Montaña, a través del PESA, se grama social, impulsado por los distintospudo constatar y visualizar una tipología ámbitos de gobierno.de representantes indígenas que mantienencierta influencia en sus respectivas comu-nidades. Si bien, no tienen el poder y lideraz- PRESIDENTES MUNICIPALESgo regional que los primeros, si son piezafundamental en los arreglos y negociaciones Los presidentes municipales como actoresformales para el buen o deficiente funciona- políticos de su municipio o región, sobremiento de iniciativas y programas sociales. todo, en ésta de la Montaña, juegan un pa- pel importante en términos de lo que lasEn primer lugar, tenemos al comisario comunidades demandan. Particularmente,municipal, que sigue siendo el principal en el terreno de obras y servicios, del cualrepresentante de la comunidad con base en la Región presenta un gran déficit. Sin em-el sistema de cargos. En él recae la res- bargo, en este apartado, por ahora, sólo que-ponsabilidad política y administrativa de remos analizar el papel o relación que man-su comunidad. No se concibe una reunión tuvieron éstos con el PESA.o Asamblea si él no convoca y está pre-sente en la misma. En caso contrario, lo De entrada, el tema de la Seguridad Ali-sucede el comisario suplente, pero siem- mentaria no logró entrar en las prioridadespre esperando con el visto bueno del co- de la Agenda Municipal de los distintosmisario propietario. municipios seleccionados por el PESA, ¿por qué? En lo general, el primer acercamientoEn segundo lugar: el profesor de educación del PESA con algunos presidentes munici-básica auxilia y apoya en gestiones genera- pales fue a través de las reuniones ordina-les de la comunidad. Sus intervenciones y rias del Consejo Municipal de Desarrollopuntos de vista en las asambleas siempre Rural Sustentable (CMDRS). 182
  17. 17. Francisco Herrera Tapia Fredyd Torres OregónEl PESA era incluido en el mismo nivel de de compromiso de éstos con la seguridadasuntos ordinarios relacionados con el alimentaria en la región.campo: información sobre fertilizantes alos comisarios, obras de infraestructura ru-ral y diagnósticos ecológicos por parte del ACTORES INSTITUCIONALES EN LAConsejo Nacional de Zonas Áridas REGIÓN DE LA MONTAÑA(CONAZA) y el Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD). Es de- Al hablar de actores institucionales, noscir, el tema de la seguridad alimentaria para estamos refiriendo a aquellos funcionarioslos presidentes municipales formaba parte o empleados de dependencias gubernamen-de un punto más en la lista de la orden del tales que operan en la región: SAGARPA, Co-día. misión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CDI), Secretaría de De-Para ellos, por la discusión generada en el sarrollo Rural de Guerrero ( SEDER ),interior del Consejo, su preocupación era SEDESOL, principalmente, y que interactúancómo responder a peticiones de los comisa- con los indígenas y sus comunidades en larios sobre si el gobierno local los apoyaría Montaña.económicamente con sus fiestas de la co-munidad; la rehabilitación de centros es- La interacción de estos actores institucio-colares y la ausencia de profesores bilin- nales con las comunidades indígenas de lagües; la terminación de obras como brechas, región está precedida de funciones y accio-accesos, electrificación, entre otras. nes que tradicionalmente se viene realizan- do, desde el punto de vista de sus normati-El tema de la seguridad alimentaria era nue- vas y facultades legales. Aún con el cambiovo para ellos, pero no tan importante como o alternancia política en los distintos ámbi-otros pendientes con las comunidades: agua, tos de gobierno, la relación de éstos con losluz eléctrica, conflicto de tierras, etc. Si algo indígenas de la Montaña, a través de susllegaba a comprender sobre el PESA, inme- instituciones, no ha cambiado significa-diatamente surgía la preocupación por quién tivamente.financiaría los proyectos a realizar con lascomunidades seleccionadas. Si bien se observa una disminución de prác- ticas tradicionales de corrupción: apoyosAdemás, por el papel que le asigna el PESA políticos y electorales a cambio de obras;en su propuesta metodológica, respecto a fortalecimiento de grupos o personas quela apropiación del programa por parte de acaparan los beneficios y conductas opor-las comunidades, con base en sus fortale- tunistas de funcionarios, prevalece el esque-zas, debilidades y capacidades, para mejo- ma tradicional de ubicar a las dependen-rar su situación alimentaria, no es del todo cias gubernamentales como fuentes devalorado y aquilatado por los presidentes apoyos y programas. En ese mismo senti-municipales. De ahí, la indiferencia y falta do, los indígenas también lo perciben así. 183
  18. 18. Instituciones, política y desarrollo: el caso del programa especial para la seguridad alimentaria en la montaña de GuerreroCONCLUSIONES y autonomía para realizar su quehacer profesional.En este escrito se ha mostrado cómo laimplementación del PESA en las comuni- Asimismo debemos resaltar el papel de lasdades indígenas de la Región de la Alta comunidades y líderes campesinos indíge-Montaña de Guerrero ha sido una empre- nas y los actores institucionales, ponién-sa difícil y compleja, sin embargo, la agen- dose especial énfasis en la trascendenciada del programa para su inicio sentó las de la política y en la debida aplicación ybases para la nueva estrategia estatal de eficiencia de los programas destinados alcombate a la inseguridad alimentaria en medio rural. Fue evidente que las prácti-varias regiones del estado de Guerrero por cas clientelares por parte de los partidosvarias razones: políticos y distintos ámbitos de gobierno han devenido y mermado la capacidad de1. En principio las comunidades seleccio- autogestión y desarrollo de las comunida- nadas conocieron y entendieron que exis- des indígenas. De no haber apoyos mate- ten alternativas reales para salir de su riales a corto plazo, muchos indígenas no difícil situación alimentaria. Las resis- se comprometen con empresas que requie- tencias por parte de algunas comunida- ren de esfuerzo, atribuciones y respon- des obedece a razones de tipo cultural y sabilidades. Así sea algo tan crucial para social que no se resuelven en el corto pla- su sobrevivencia como es la seguridad zo con la sola acción de las ADR, sino se alimentaria. requiere de una estrategia masiva y con todo el peso del Estado. Aunque el comisario u otro líder importan- te de la comunidad tuvieran interés, al igual2. Los presidentes municipales y otros ac- que el resto de la comunidad, un programa tores políticos, a pesar de asignarle ma- que requiere de participación, discusión, yor importancia a compromisos políti- análisis y tiempo para su validación, deja cos y obras materiales por encima de la de ser importante y termina quedando en cuestión alimentaria, reconocieron el buenos propósitos. valor de la Ley de Desarrollo Rural Sus- tentable (LDRS) y su instrumentación a Finalmente, los actores institucionales que través de los Consejos Municipales de participan directa o indirectamente con las Desarrollo Rural Sustentable (CMDRS) comunidades indígenas basan su actuación como instrumentos positivos de gestión con apego a las normas y reglas de opera- social. ción de los programas sociales federales o estatales ya establecidos, así como la selec-3. Si bien, los programas federales o estata- ción de sus grupos de atención. Sin embar- les de apoyo al campo llevan implícito el go, en el nivel operativo falta mayor coor- sello institucional del ámbito de gobier- dinación con otros programas que operan no, las ADR tienen márgenes de libertad en la Región, que logren aglutinar una sola 184
  19. 19. Francisco Herrera Tapia Fredyd Torres Oregónpropuesta de desarrollo rural integral de ma- manera, sus premisas básicas: el modo deyor impacto y menos pulverizada. producción y la tenencia de la tierra, tien- den a descomponerse; mientras más se integran en el mercado capitalista, éste tien-No obstante, la complejidad de la región, de a aniquilar la comunidad como centrode las comunidades e inconvenientes en el económico, ceremonial, etc., y al campesi-trabajo de campo, de sus representantes y nado como clase social. (Gutierrez, J. enotros actores, se logró en esta primera fase, Bartra, R. Caciquismo y poder político endemostrar las bondades del PESA como una el México rural, México, IIS UNAM/Siglo XXIherramienta útil social y metodológicamente Editores, 1976.para la contribución en la superación delproblema de la inseguridad alimentaria. BIBLIOGRAFÍA Baca, Julio (2003), “PESA-México. ProgramaNOTAS Especial para la Seguridad Alimentaria”, en Páramo del Campo y la Ciudad, número1 Las Metas de Desarrollo del Milenio, acor- extraordinario, segundo semestre 2003, re- dadas al seno de las Naciones Unidas en 2000 fueron: 1) Erradicar la pobreza extre- vista del centro de estudios sobre margi- ma y el hambre; 2) Lograr la enseñanza nación y pobreza del Gobierno del Estado primaria universal; 3) Promover la igual- de México, México. dad entre los géneros y la autonomía de las mujeres; 4) Reducir la mortalidad infantil; FAO (2007), Cumbre Mundial sobre la Alimen- 5) Mejorar la salud materna; 6) Combatir tación [en línea] s/f [consultado en 2007], el VIH/SIDA, la malaria y otras enfermeda- disponible en http://www.fao.org/wfs/ des; 7) Garantizar la sostenibilidad del main_es.htm medio ambiente; y 8) Fomentar una aso- ciación mundial para el desarrollo. Lutz, Bruno y Alberto Riella (2006), “El desa- rrollo rural: discursos oficiales y prácticas2 La comunidad agraria es un centro de pobla- normativas en México”, en Revista Pam- ción campesina cuyo factor de cohesión es pa, no. 2, Universidad Nacional del Litoral, el modo de apropiación de la tierra, bien se Universidad de la República, Argentina. trate de propiedad comunal o ejidal. La con- dición de su existencia es una estructura PESA (2007), Programa Especial para la Se- social poco diferenciada, y su inversión en guridad Alimentaria [en línea] s/f [consul- un modo de producción simple de mercan- tado en 2007], disponible en www.sagarpa. cías económicamente se caracteriza por su gob.mx/sdr/pesa/ atraso y su relativo estancamiento. De tal 185

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