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Les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada

  1. 1. DOCUMENT DE TRAVAIL Les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du Canada: l’imputabilité parlementaire, la gestion par résultats et les stratégies de développement des compétences en gestion chercheur principal: Jacques Bourgault.
  2. 2. Pour obtenir des renseignements, veuillez communiquer avec le groupe Recherche et relations universitaires de l’École de la fonction publique du Canada. Courriel : publications@csps-efpc.gc.ca Télécopieur : (613) 992-1736 Téléphone : (613) 943-8370 Cette publication peut être consultée gratuitement au: www.mySCHOOL-monECOLE.gc.ca/research/publications/complete_list_f.html Les opinions exprimées dans cette publication sont celles des auteurs et ne reflètent pas nécessairement les vues de l’École de la fonction publique du Canada ni du Gouvernement du Canada. © École de la fonction publique du Canada, 2005 Catalogage avant publication de Bibliothèque et Archives Canada Bourgault, Jacques, 1945Les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du Canada [ressource électronique] : l’imputabilité parlementaire, la gestion par résultats et les stratégies de développement des compétences en gestion / chercheur principal: Jacques Bourgault. Publié aussi en anglais sous le titre: Good practices in organizations other than the Government of Canada. Monographie électronique en version HTML et PDF. Mode d’accès: World Wide Web. ISBN 0-662-79583-0 (PDF).--ISBN 0-662-79584-9 (HTML) No de cat. SC103-17/2005F-PDF No de cat. SC103-17/2005F-HTML 1. Administration publique--Gestion. 2. Administration publique--Productivité. 3. Finances publiques--Contrôle parlementaire. 4. Hauts fonctionnaires--Formation. 5. Canada--Provinces--Administration--Gestion. 6. Canada--Administration--Gestion. 7. Administration publique. I. École de la fonction publique du Canada II. Titre. JF51.B6814 2005 351 C2005-902014-8
  3. 3. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada ii Résumé Ce rapport répertorie certaines « bonnes » pratiques identifiées entre novembre 2003 et janvier 2004, dans différents pays ou provinces canadiennes et discute de leur transférabilité dans l’administration canadienne. Sur les sujets de l’imputabilité parlementaire, de la gestion par résultats et des stratégies de développement des compétences, trois équipes de chercheurs présentent les concepts et discutent des enjeux qui y sont associés ainsi que de l’importance de ces sujets pour les gestionnaires publics au Canada. Dans chaque cas, le rapport présente ensuite le système général prévalant dans le pays, le système particulier du ministère, de l’organisme ou de l’agence considéré, puis il décrit brièvement ces pratiques prometteuses en renvoyant le lecteur à une source électronique ou à une personne qui pourrait compléter l’information. Dans chaque cas, le rapport discute des conditions d’appropriation de cette pratique exemplaire au Canada et signale à l’occasion que certains organismes canadiens sont en train de mettre en place cette pratique s’ils ne l’ont pas fait déjà. Mots-clés: pratiques, compétences, imputabilité, gestion, résultats, parlement, plans, priorités, Canada, Australie, Grande-Bretagne, États-Unis collection documents du travail résumé
  4. 4. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada collection documents du travail iii table des matières TABLE DES MATIÈRES RÉSUMÉ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ii CHAPITRE 1. INTRODUCTION Mandat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 Méthode . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 Limites . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 Les notions de « bonnes » pratiques, de « meilleures » pratiques (best practices) ou de pratiques excellentes (smart practices) . . . . . . . . . . .4 CHAPITRE 2. L’IMPUTABILITÉ PARLEMENTAIRE DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE PRÉSENTATION DE L’ÉTUDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .5 Discussion générale sur la notion d’imputabilité . . . . . . . . . . . . . . . .5 Définition du concept d’imputabilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .6 Importance de l’imputabilité pour les fonctionnaires . . . . . . . . . . . . . .6 Enjeux de l’imputabilité parlementaire de l’administration publique . . . .7 Description du processus d’imputabilité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .7 Défis canadiens en matière d’imputabilité parlementaire . . . . . . . . . . .8 BONNES PRATIQUES D’IMPUTABILITÉ DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE DANS UNE PROVINCE CANADIENNE ET À L’ÉTRANGER : LE SYSTÈME GÉNÉRAL ET TROIS ÉTUDES DE CAS MINISTÉRIELLES . . . . . . . . . . . . .8 Québec . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .8 Australie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Nouvelle-Zélande . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14 Royaume-Uni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16 Suite 
  5. 5. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada collection documents du travail iv table des matières TRANSFÉRABILITÉ DES OBSERVATIONS AU GOUVERNEMENT DU CANADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Transférabilité dans l’administration fédérale canadienne des pratiques à l’étranger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18 CHAPITRE 3. LA GESTION PAR RÉSULTATS PRÉSENTATION DE L’ÉTUDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20 Discussion générale sur la notion de gestion par résultats . . . . . . . . . 20 Définition des concepts clés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21 Importance de la gestion par résultats pour les fonctionnaires . . . . . . . 21 Enjeux de la gestion par résultats . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22 Description du processus de la gestion par résultats . . . . . . . . . . . . . 22 PRATIQUES ET SMART PRACTICES DE LA GESTION PAR RÉSULTATS DANS DES PROVINCES CANADIENNES ET À L’ÉTRANGER . . . . . . . . . 23 Royaume-Uni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23 Australie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24 Québec . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26 Ontario . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28 Alberta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30 TRANSFÉRABILITÉ DES OBSERVATIONS AU GOUVERNEMENT DU CANADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 Quels défis s’imposent pour le gouvernement canadien en matière de gestion par résultats? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32 CHAPITRE 4. LES STRATÉGIES DE DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES DES GESTIONNAIRES PRÉSENTATION DE L’ÉTUDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35 Discussion générale sur la notion de compétence. . . . . . . . . . . . . . . 35 Définition des concepts clés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36 Importance du développement des compétences pour le gestionnaire public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37 Enjeux liés aux stratégies de développement des compétences . . . . . . 37 Description du processus de développement des compétences . . . . . . 38 Défis pour l’administration canadienne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38 BONNES PRATIQUES EN MATIÈRE DE STRATÉGIES DE DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES À L’ÉTRANGER . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 Australie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39 États-Unis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41 Royaume-Uni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Suite 
  6. 6. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada v TRANSFÉRABILITÉ DES OBSERVATIONS AU GOUVERNEMENT DU CANADA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Quels défis s’imposent pour le gouvernement canadien en matière de développement des compétences? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 Les pratiques étrangères sont-elles concevables et accessibles pour le gouvernement du Canada? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46 BIBLIOGRAPHIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48 ANNEXE : CONTACTS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55 collection documents du travail table des matières
  7. 7. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada 1 1 INTRODUCTION En mai 2003, un groupe de recherches sur les meilleures pratiques à l’échelle mondiale a été constitué comme l’un des six groupes du Programme de recherche du Centre canadien de gestion (devenu depuis l’École de la fonction publique du Canada ou EFPC) sur la gouvernance. Durant l’été et l’automne 2003, des discussions ont eu lieu sur l’organisation du projet. Il a été finalement décidé que six documents de travail seraient constitués, soit trois par le professeur Colin Campbell et trois par le professeur Jacques Bourgault. Celuici a délibérément choisi d’associer un certain nombre de collègues spécialistes à ses démarches. La recherche a démarré en novembre 2003. Madame Véronique Massignani a été la recherchiste pour ce projet comprenant trois recherches sur les sujets de l’imputabilité parlementaire, la gestion par résultats et les stratégies de développement des compétences1. 1. Les auteurs remercient madame Stéphanie Guindon pour sa brillante collaboration à la recherche et madame Carole Garand pour sa contribution à l’édition. collection documents du travail introduction
  8. 8. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada collection documents du travail 2 introduction MANDAT MÉTHODE « [Traduction et adaptation]…Le contractant créera trois documents de travail sur les sujets identifiés en accord avec le chercheur principal du Programme de recherche sur la gouvernance de l’École de la fonction publique du Canada… En accord avec le contractant, l’EFPC identifiera les sujets et les juridictions à être étudiés… Les documents d’un minimum de sept pages (simple interligne) examineront une revue du sujet, des défis et des résultats, des leçons apprises et leur transférabilité au gouvernement du Canada. » Le mandat comprend trois étapes : une discussion sur les concepts, une recension des meilleures pratiques et une brève discussion sur leur transférabilité dans l’appareil de l’administration fédérale du Canada. Pour la discussion sur les concepts, nous avons procédé de manière conventionnelle par revue de la littérature fondamentale ou récente. « [Traduction] Le document se conformera aux principes suivants : • s’assurer que les leçons apprises identifiées sont pertinentes au contexte canadien et sont présentées dans leur contexte; • limiter l’histoire et la théorie à ce qui est pertinent pour l’établissement du contexte et de la définition; • insister sur la pertinence du sujet pour les fonctionnaires de sorte que le document réponde à la question suivante : « Pourquoi vous, en tant que fonctionnaire, vous devriez vous intéresser à ce sujet? »; • s’assurer que le langage et le style d’écriture sont appropriés pour le lectorat ciblé, soit les fonctionnaires. » Le choix des trois sujets de l’étude a été fait conjointement avec le responsable du projet, le professeur Colin Campbell, le professeur Jacques Bourgault, agissant comme chercheur principal, et les responsables de l’EFPC, qui a commandé l’étude. Les sujets choisis ont été : l’imputabilité parlementaire,la gestion par résultats et les stratégies de développement des compétences. Pour chaque sujet, un échantillon spécifique de juridictions à explorer (pays, provinces canadiennes) a été établi. Le choix des pays et provinces à observer pour chaque cas a été fait par l’EFPC en accord avec le chercheur principal. Pour réaliser la seconde partie de ce mandat, nous avons procédé en séquence de trois étapes identiques pour chacun des thèmes étudiés. Nous avons recensé dans un premier temps les pratiques les plus structurantes au centre de l’appareil gouvernemental de la juridiction concernée, et repéré les organismes centraux responsables de ces dossiers, puis obtenu les coordonnées des hauts responsables de ces organismes. Dans un second temps, nous avons sollicité un haut responsable de l’organisme central de ce gouvernement pour identifier trois agences ou ministères qui, selon lui, avaient démontré des pratiques remarquables par leur excellence ou des pratiques innovatrices dans le domaine concerné. Il était aussi invité à nous indiquer quelles étaient ces pratiques « excellentes » ou innovatrices. Dans un troisième temps, nous nous sommes adressés au responsable du dossier dans le ministère ou l’agence concerné pour lui demander d’identifier ou de valider l’identification de la pratique innovatrice ou excellente. Cette personne devait ensuite nous fournir les informations pertinentes sur la pratique concernée.
  9. 9. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada LIMITES L’espace disponible relativement réduit pour les rapports compte tenu de son lectorat, et la perspective générale de l’étude ne nous permettaient pas de rendre compte en détail de toutes ces pratiques. Cependant, dans la plupart des cas, après leur description sommaire, suit une référence au site web ou à une personne-contact pour que le lecteur intéressé puisse approfondir sa connaissance de cette pratique. Les moyens financiers disponibles ne nous permettaient pas d’approfondir ces quelque 37 « meilleures pratiques », en plus de détailler les concepts fondamentaux et d’expliquer le cadre opérationnel de ces gouvernements quant à ces pratiques. Troisièmement, cette démarche se caractérise par la dépendance des sources nationales. On peut craindre que certains répondants manquent d’objectivité, que les réponses des répondants nationaux ne soient limitées par leur propre niveau d’information, ou encore que certains enjeux nationaux n’aient orienté les réponses. Cependant, les chercheurs sont convaincus que la qualité des pratiques identifiées montre que ces craintes ne sont pas justifiées. Quatrièmement, le concept de « bonnes » ou « meilleures » pratiques, ou celui d’innovation ou d’excellence est à la fois subjectif, relatif et imprécis : 1 THÈMES IDENTIFIÉS PAYS ET PROVINCES Alberta collection documents du travail 3 introduction plusieurs répondants ministériels affirment ne pas toujours connaître la « théorie » du domaine. En conséquence, certains ne sont pas toujours à l’aise pour identifier avec précision, certitude et confort, une innovation ou une pratique excellente. Une pratique peut sembler innovatrice à qui ne connaît pas autre chose! Inversement, une pratique pourtant « innovatrice » ou excellente, lorsqu’on la compare à ce qui se fait à l’échelle internationale, peut passer inaperçue à l’échelle nationale dans la mesure où elle s’y trouve assez généralisée. Les pratiques sont donc « relativement » excellentes ou innovatrices. Bien que les répondants choisis soient les plus susceptibles de détenir la meilleure information, il demeure possible que des pratiques très locales aient échappé à leur attention. Enfin, cette recherche s’est déroulée entre novembre 2003 et mars 2004. L’échéancier très comprimé de l’étude, compte tenu de son ampleur et de la distance physique des répondants, a pu contraindre le repérage de ces pratiques, tant chez les auteurs de ces études que chez les interlocuteurs nationaux. De l’avis des auteurs, cette étude présente néanmoins de manière détaillée les concepts fondamentaux sous observation, les systèmes centraux des pays considérés, ainsi que plusieurs des bonnes pratiques des pays ou provinces sous observation. TABLEAU 1. Tableau des bonnes pratiques identifiées GESTION PAR RÉSULTATS 3 IMPUTABILITÉ STRATÉGIES DE DÉVELOPPEMENT DES COMPÉTENCES N.D. N.D. Australie 3 4 3 États-Unis N.D. N.D. 3 Nouvelle-Zélande N.D. 3 N.D. Ontario 2 N.D. N.D. Québec 3 3 N.D. Royaume-Uni 3 3 4
  10. 10. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada LES NOTIONS DE « BONNES » PRATIQUES, DE « MEILLEURES » PRATIQUES (BEST PRACTICES) OU DE PRATIQUES EXCELLENTES (SMART PRACTICES) La recherche sur les meilleures pratiques (best practices) est une partie importante de la recherche sur le management public. Elle a été inspirée par Peters et Watermans qui, en 1982, étudiaient l’excellence dans le secteur privé (Borins, 2001, 3). Depuis, l’étude des bonnes et meilleures pratiques ou pratiques intelligentes tente d’identifier les caractéristiques des innovations réussies dans l’organisation du secteur public (Barzelay, 1992; Osborne et Gaebler, 1992). Depuis les deux dernières décennies, un nombre grandissant de prix et de récompenses publiques sont offertes pour féliciter les pratiques innovatrices. La recherche sur les meilleures pratiques se définit comme le processus par lequel certaines juridictions et agences cherchent des « meilleures » solutions, celles qui fonctionnent, essaient de comprendre exactement comment et pourquoi elles ont pu fonctionner et évaluent leur application à d’autres situations (Bardach, 2000b, 70). Eugene Bardach (2000b, 72) préfère le terme smart practice à best ou good practice parce que le terme smart suggère le fait que la pratique en question mérite une attention spéciale et suggère quelque chose d’intelligent au sens d’adéquat, opportun et fonctionnel (« clever ») que le chercheur doit analyser, caractériser en des mots et évaluer pour connaître son applicabilité dans un contexte qui est le sien. Bardach emploie le terme de « smart practices » pour saisir l’inventivité dont les gestionnaires doivent faire preuve afin d’anticiper les obstacles à l’innovation. L’innovation au sein d’une organisation se caractérise par le remaniement d’éléments connus dans le but de créer de nouveaux programmes ou politiques, ou encore d’adapter des idées générales à des situations particulières (Kernaghan, Marson et Borins, 2000, 73). Une pratique innovatrice portera donc ces caractéristiques. 4 collection documents du travail introduction Pour Kernaghan et al. (2000, 245), les meilleures pratiques réfèrent aux méthodes qui impliquent la recherche active et l’application d’innovations en provenance d’autres organismes publics ou privés. La recherche sur les meilleures pratiques est l’objet de plusieurs critiques non négligeables (Borins, 2001, 3). Certains affirment que les chercheurs de bonnes pratiques choisissent des cas qui illustrent des conclusions prédéterminées, acceptent sans critiquer les informations clés que leur donnent des informateurs et ne font aucune tentative de corroboration des faits. D’autres critiques rappellent que certaines organisations définies comme étant excellentes par des recherches portant sur les bonnes pratiques ont pourtant fait banqueroute un peu plus tard. Enfin, les critiques argumentent que l’étude des bonnes pratiques ne compare pas des organisations excellentes avec d’autres médiocres, ce qui les empêche de dégager les facteurs de réussite des facteurs d’échec et donc de savoir à quoi tient un fonctionnement excellent. Cependant, d’autres études, comme celle de Collins (2001), ont identifié, à partir d’une recherche empirique portant sur plusieurs dizaines d’entreprises, des « best practices » en comparant de manière exhaustive les caractéristiques de « bonnes » entreprises à celles d’ « excellentes » entreprises pour en dégager des leçons de portée générale. Il est donc possible de tirer des leçons des expériences menées dans une autre organisation. Il faut cependant en gérer le transfert selon les caractéristiques de l’organisation d’accueil. Pour les fins de cette étude, nous avons intégré les « meilleures » pratiques et les « pratiques « excellentes » sous le vocable de « bonnes » pratiques.
  11. 11. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada 5 collection documents du travail imputabilité parlementaire de l’administration publique 2 IMPUTABILITÉ PARLEMENTAIRE DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE Par Jacques Bourgault, Paul-André Comeau, Louis Côté et Véronique Massignani PRÉSENTATION DE L’ÉTUDE Discussion générale sur la notion d’imputabilité L’imputabilité est la base du gouvernement responsable qui soustend le régime parlementaire. La plus ancienne forme d’imputabilité, celle du gouvernement responsable face à ses gouvernés, s’exerce par l’élection des députés composant la Chambre des communes (Aucoin, Smith et Dinsdale, 2004, 14-15). Tout au long du développement démocratique, l’imputabilité s’est développée à travers une multitude de dispositifs législatifs (démocratie directe, plébiscites, commissions législatives, débats parlementaires, audiences publiques, etc.). Les nouvelles exigences démocratiques telles que la transparence, la centralité du citoyen et l’efficience ont transformé les normes, les agents et les moyens de l’imputabilité (Aucoin, Heintzman, 2001, 183; Thomas, 1997, 152). Les ministres ont une responsabilité particulière quant aux actes que posent les fonctionnaires selon la doctrine exprimée par l’ancien premier ministre Borden2. La délégation d’autorité et de responsabilité 2. Le premier ministre Borden abordait cet aspect en 1916 lors d’une déclaration à la Chambre des communes : lorsqu’une difficulté est portée à leur attention, les ministres doivent répondre devant la Chambre du fait que les nominations de fonctionnaires sont régulières et titularisent des gens compétents et s’assurer qu’une enquête complète est faite, que les correctifs appropriés sont apportés et que les fautifs éventuels sont adéquatement sanctionnés.
  12. 12. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada à des fonctionnaires a justifié l’ajustement de l’imputabilité particulière des ministres face à des actions entreprises par ces fonctionnaires habilités. On distingue aujourd’hui, avec l’ampleur du rôle de l’État et la complexité de la gestion publique, l’imputabilité générale du gouvernement exercée par le Conseil des ministres et chacun des ministres devant le Parlement, et celle des hauts fonctionnaires (Adie et Thomas, 1987, 142-413). Les réformes administratives du Royaume-Uni, de la Nouvelle-Zélande, de l’Australie et du Canada, se sont toutes employées à améliorer l’imputabilité au niveau du gouvernement et des ministres face à la législature; des fonctionnaires face aux ministres; des hauts fonctionnaires. Définition du concept d’imputabilité « [Traduction] On peut dire que l’imputabilité suppose l’obligation d’expliquer et de justifier comment une personne distribue les responsabilités, lesquelles peuvent être d’origine politique, constitutionnelle, légale, hiérarchique ou contractuelle. L’imputabilité varie selon l’origine des responsabilités : elle peut être de nature politique, légale, bureaucratique, financière, verticale-horizontale, prospective-rétrospective, etc. Elle prend la forme d’un transfert de pouvoir d’une source externe, même si la négociation fait souvent partie de l’affectation des responsabilités » (Thomas, 1997, 144). L’imputabilité est le principe fondamental de la démocratie. L’imputabilité de l’administration publique exige que ceux qui détiennent et exercent l’autorité publique soient tenus de rendre des comptes (Aucoin et Heintzman, 2001, 181). Pour Peters (2001), l’imputabilité de l’administration publique implique la reddition de comptes. Mulgan (2000, 555), Engstrom et Leon (1996, 333) définissent l’imputabilité comme le processus par lequel une personne responsable doit expliquer et justifier ses décisions et actions à une autorité institutionnelle (ou un supérieur hiérarchique) tout en démontrant une utilisation efficace et efficiente des ressources. Michael Harmon (1995) donne trois sens au terme d’imputabilité. Le premier implique 6 collection documents du travail imputabilité parlementaire de l’administration publique l’idée d’agence dans lequel un individu ou une institution est doté par une autorité de pouvoirs qui lui permettent d’atteindre les buts fixés. Le second implique une relation autoritaire dans laquelle un agent est responsable de sa performance et peut être pénalisé ou récompensé en fonction de celle-ci. Le troisième réfère au sens subjectif de la responsabilité, soit au sentiment d’obligation qu’a un individu d’agir d’une certaine façon dans une situation donnée (voir aussi Mulgan, 2000, 555; Adie et Thomas, 1987, 143-145). Pour un ministère ou une agence, l’imputabilité parlementaire est le fait de s’engager envers des objectifs assez précis auprès des parlementaires, de leur rendre des comptes formels par le biais d’un rapport annuel sur la performance et de répondre à leurs questions sur ce rapport de manière directe ou par le biais du ministre ou d’un subordonné (SCT, 2003, 3). L’imputabilité parlementaire de l’administration publique implique le Parlement (Bourgault, 2000, 329-330) qui, via les questions en Chambre et les commissions parlementaires, exerce un pouvoir d’examen et d’enquête sur les activités de l’exécutif. Les commissions sont ainsi chargées d’interroger et d’entendre des individus ou responsables d’organismes sur tout sujet sous étude. Dans ce processus d’imputabilité, le ministre, ou son représentant, peut être questionné sur tout ce qui implique la production des extrants, la réalisation des activités, l’utilisation des intrants et la matérialisation des impacts attendus ou inattendus concernant son ministère (Bourgault, 2002, 13). Il est graduellement sanctionnable (selon les cas) par un commentaire, un reproche, un blâme, une mesure administrative puis disciplinaire ou un congédiement. Importance de l’imputabilité pour les fonctionnaires L’imputabilité est centrale pour les gestionnaires à qui on confie des pouvoirs décisionnels, des budgets et des ressources à gérer. La gestion par résultats oblige les administrateurs publics à gérer en fonction d’objectifs, de normes et de mesures de rendement pré-établies et ce, en échange d’une plus grande autonomie administrative. Le contrôle
  13. 13. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada et l’imputabilité à l’intérieur de l’administration publique permet d’atteindre un niveau élevé de performance des employés permanents et professionnels du gouvernement (Aucoin, 1997, 11). Elle accroît la transparence, permet plus de justice, favorise de meilleurs comportements chez les fonctionnaires, améliore la performance du secteur public et est nécessaire pour assurer la confiance du ministre et celle du public (Dubnick, 2003, 53). Toutefois, la portée de l’imputabilité implique pour les fonctionnaires des facteurs négatifs non négligeables. Ces derniers doivent allouer une partie de leur précieux temps à la préparation des comparutions (moyens, formation). Ils doivent faire preuve de discernement afin de tout traduire en termes de résultats et émettre des prédictions. Enfin, ils doivent prendre gare aux dangers constants de transgression : l’imputabilité implique qu’ils répondent aux questions des parlementaires sans trahir le secret d’office, sans être déloyal envers leur ministre, sans lui porter ombrage, sans entrer dans l’arène politique, sans manquer au devoir de réserve, sans dévoiler des informations protégées par la Loi sur l’accès à l’information ou des informations nominatives, sans briser la règle de l’anonymat, etc. (Bourgault, 2000, 319). Enjeux de l’imputabilité parlementaire de l’administration publique L’imputabilité poursuit trois objectifs (Aucoin et Heintzman, 2001, 181) : contrôler les usages abusifs ou impropres du pouvoir; rassurer la population quant à l’utilisation des ressources publiques, au respect de la loi et aux valeurs de l’administration publique; enfin, encourager l’amélioration de la gouvernance et de l’administration publique. Les fonctionnaires détiennent de par leur position un large pouvoir leur permettant de court-circuiter les mécanismes de la démocratie parlementaire. À titre d’exemple, ils peuvent faire en sorte qu’une loi soit inopérante, qu’un programme mis en place par une décision du gouvernement ne puisse fonctionner, etc.3 L’imputabilité parlementaire 3. À ce sujet, voir les recommandations du rapport McGrath (1985) portant sur la réforme de la procédure de la Chambre des communes. 7 collection documents du travail imputabilité parlementaire de l’administration publique de l’administration publique représente un enjeu important pour combler certains aspects du déficit démocratique tel que la technocratie, le manque de transparence de l’administration publique et les lacunes en matières de responsabilisation des fonctionnaires. Les enjeux de l’imputabilité sur le rapport de performance concernent à la fois la préparation du rapport, son contenu et son explication. Qui est responsable des données du rapport au sein du ministère? Quelle est la forme que doit prendre le rapport (degré d’agglomération des informations, niveau du détail, ton)? Quelle somme d’efforts doiton consacrer à sa préparation? Que doit-on retenir des commentaires et des enseignements de l’année précédente? Quelles sont les règles d’engagement? Quels sont les détails de l’explication qu’il faut fournir aux parlementaires et au public? Dans quelle perspective faut-il témoigner? Quelle est la valeur de l’assermentation? Quel ton doit être utilisé? Description du processus d’imputabilité Les principaux moyens d’imputabilité pratiqués en Occident sont : 1) Les mécanismes externes officiels, tels que les instruments parlementaires (commissions législatives, questions et rapports des agents), les moyens exécutifs (contrôles exercés par les dirigeants politiques: votes de non-confiance, lois, questions en chambre, comités parlementaires, agents parlementaires (Bourgault, 2000, 317)) et les procédures judiciaires (tribunaux administratifs et ombudsman); 2) Les mécanismes internes officiels, tels que les contrôles hiérarchiques et fonctionnels intraministériels, les contrôles spécialisés des organismes centraux, le contrôle général, les règlements et codes de conduite des fonctionnaires, les hiérarchies officielles et les rapports sur la performance; 3) Les mécanismes internes informels, tels que la culture organisationnelle, les valeurs, l’éthique professionnelle et la pression des pairs (DeLeon, 1998; Haque, 2000; Heeks, 1998); 4) Les mécanismes externes informels, tels que les audiences publiques, les groupes d’intérêt, les sondages d’opinion et le contrôle médiatique.
  14. 14. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada L’imputabilité pose les questions suivantes (Adie et Thomas, 1987, 142): Qui est imputable? Devant qui? De quoi? À travers quels mécanismes? Elle implique quelles conséquences? Pour qu’il y ait imputabilité, il faut qu’un cadre d’imputabilité soit clairement adopté par les parties au début du processus et mis à jour si nécessaire, de manière consensuelle ou non. Pour que l’imputabilité soit appréciable, le cadre d’imputabilité doit identifier des indicateurs de performance mesurables et pertinents. Pour que l’imputabilité soit applicable, elle suppose l’application de sanctions légales ou organisationnelles (Banki, 1986, 8). L’imputabilité se compose donc de trois principaux éléments : un ensemble de relations où les agents sont imputables devant leurs supérieurs; une méthode de production de rapports rapportant l’effort fourni par les employés et leur efficacité; et un système qui récompense ou punit selon les performances, les résultats et le rendement atteints (Reck, 2001, 49; Thomas, 1997, 144; Osbaldeston, 1988, 47). L’imputabilité de l’administration publique porte, à divers moments, sur plusieurs objets : 1) Les résultats : évaluation du cycle sous observation, soit de la production (de biens et services, de recommandations, d’analyses, d’enquêtes), du respect du calendrier, de la qualité des produits fournis et des impacts observés dans les milieux ciblés; 2) La conformité au cadre de gestion : évaluation du cadre autorisé pour les achats, l’embauche, le champ de compétence; 3) Les coûts et le respect des budgets : évaluation des coûts prévus et des modalités prévues en début du cycle d’observation; 4) L’approche du contrôleur moderne : évaluation des plans de mesure de rendement, des stratégies de développement des capacités organisationnelles et humaines, du partage des meilleures pratiques (Bourgault, 2002, 27-28). collection documents du travail 8 imputabilité parlementaire de l’administration publique citoyens. Vient ensuite la capacité de départager les dimensions de l’approbation des politiques et programmes de celle de leur gestion; il faut aussi mieux préparer les parlementaires et les hauts fonctionnaires aux audiences des comités (Tsai, 2002). On doit se questionner sur la capacité des parlementaires d’utiliser les nouvelles technologies de l’information pour suivre la performance des administrations et, de manière plus générale, d’apprécier la qualité du travail de la fonction publique. Il faudrait aussi réussir à permettre la publication à la fois des résultats réalisés et des problèmes de mise en œuvre et de gestion rencontrés, sans pour autant que la divulgation de ces informations ne soit vue comme une propagande gouvernementale ou comme un prétexte pour enclencher des débats politiques partisans à courte vue. Le niveau et les formes d’implication des citoyens dans l’examen des comptes et des résultats constitue aussi un défi des temps modernes. Enfin, les règles qui guident la conduite des hauts fonctionnaires lors des comparutions parlementaires restent souvent équivoques. Au surplus, elles sont dictées par l’employeur, le Gouvernement, ce qui est assez compréhensible. Ne serait-il pas aussi légitime que le privilège du Parlement d’accéder à « toute » la vérité prenne le pas sur celui du Gouvernement de protéger ses secrets? BONNES PRATIQUES D’IMPUTABILITÉ DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE DANS UNE PROVINCE CANADIENNE ET À L’ÉTRANGER : LE SYSTÈME GÉNÉRAL ET TROIS ÉTUDES DE CAS MINISTÉRIELLES Défis canadiens en matière d’imputabilité parlementaire Québec Le système canadien d’imputabilité parlementaire fait face à certains défis. Il y a tout d’abord la compréhension des rapports de performance par les députés, groupes, médias et La Loi sur l’imputabilité des sous-ministres et dirigeants d’organismes publics (1993) stipule que les sous-ministres et les dirigeants d’organismes publics sont imputables devant l’Assemblée
  15. 15. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada nationale de leur gestion administrative. En 2000, la Loi sur l’administration publique propose plusieurs pratiques innovantes au Québec en matière d’imputabilité de l’administration publique : la convention de performance et d’imputabilité, le rapport annuel de gestion et la création de la commission de l’administration publique. En 2002, un nouveau Règlement sur l’éthique et la discipline dans la fonction publique ainsi qu’une Déclaration de valeurs de l’administration publique québécoise voient le jour. Le règlement a pour objectif de préserver et de renforcer la confiance des citoyens dans l’intégrité et l’impartialité de la fonction publique ainsi que de maintenir la grande qualité des services offerts. Composantes de l’imputabilité parlementaire au Québec le plan d’action Le plan d’action présente annuellement la planification stratégique et les objectifs opérationnels, les ressources disponibles, les mesures de responsabilisation des ressources humaines, les projets à réaliser, les indicateurs, les outils de mesure et les mécanismes pour le suivi des résultats. la convention de performance et d’imputabilité et l’entente de gestion La Loi sur l’administration publique prévoit la possibilité pour un ministre de conclure, avec le dirigeant d’une unité administrative de son ministère ou d’un organisme relevant de sa responsabilité, une Convention de performance et d’imputabilité (CPI) (SCT du Québec, novembre 2002, 4). La convention constitue un engagement entre deux parties : l’agence établit des objectifs d’amélioration de services en fixant des cibles de qualité et de productivité mesurées à l’aide d’indicateurs et s’engage à fournir des résultats; le ministère auquel elle appartient s’engage à lui fournir une marge de manœuvre en matière de gestion des ressources appropriées (SCT du Québec, novembre 2002, 5). 9 collection documents du travail imputabilité parlementaire de l’administration publique L’Entente de gestion est conclue entre le Conseil du Trésor du Québec et le ministre responsable de l’agence. Elle définit un cadre des ressources humaines, budgétaires, matérielles et informationnelles spécifiques à une CPI. Le responsable de l’entente de gestion (ministre ou sous-ministre) surveille et exerce un contrôle sur le dirigeant de la CPI. S’il considère que la CPI n’atteint pas ses objectifs annuels ou que son dirigeant ne se conforme pas à la convention, il peut le remplacer ou recommander son remplacement. Chaque agence rend publics sa convention, son plan d’action et son rapport de gestion. Le ministre responsable dépose ces documents à l’Assemblée nationale. le rapport annuel de gestion La Loi sur l’administration publique exige que les ministères et organismes présentent aux parlementaires et à la population un rapport annuel de gestion. Un rapport de gestion distinct est aussi présenté par toute unité visée par une CPI. Un rapport de gestion comprend une présentation des résultats obtenus par rapport aux objectifs prévus par le plan stratégique ou, le cas échéant, par le plan annuel de gestion des dépenses, une déclaration du sous-ministre ou du dirigeant d’organisme attestant la fiabilité des données contenues au rapport et des contrôles afférents, ainsi que tout autre élément ou renseignement déterminé par le Conseil du Trésor (Loi sur l’administration publique, art. 5). Chaque ministre dépose à l’Assemblée nationale son rapport annuel de gestion ainsi que ceux des organismes et unités relevant de sa responsabilité. L’examen en commission parlementaire La production des documents et la reddition de comptes devant les parlementaires constituent les deux composantes essentielles de l’imputabilité de l’administration gouvernementale. La loi stipule qu’un sous-ministre, ou une personne exerçant les pouvoirs que la Loi sur la fonction publique attribue à un sous-ministre et un dirigeant d’un organisme de l’Administration gouvernementale, est imputable devant l’Assemblée nationale de sa gestion administrative. La reddition de comptes en
  16. 16. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada commission parlementaire permet de questionner les dirigeants sur les résultats atteints par rapport aux objectifs visés. L’article 29 de la Loi sur l’administration publique prévoit que la commission parlementaire compétente entend au moins une fois l’an le ministre et, selon le cas, le sous-ministre ou le dirigeant d’organisme afin de discuter de leur gestion administrative. Cette discussion peut porter sur le contenu de tout document public (2000, ch. 8, art. 29). Bonnes pratiques Mme Andrée Bernard, directrice de la gestion de la performance au Sous-secrétariat à la réingénierie de l’État du Conseil du Trésor, a identifié le Centre de perception fiscale, le ministère de l’Environnement et le ministère des Relations avec les citoyens et de l’Immigration comme organisations innovantes dans le domaine de l’imputabilité parlementaire. Cette section énumère les meilleures pratiques d’imputabilité identifiées par des personnesressources dans chacun de ces ministères et agences. À cette liste, nous avons ajouté une pratique au niveau provincial que nous jugeons également innovante, soit la préparation des parlementaires et des fonctionnaires avant l’examen des rapports en commission parlementaire. la préparation des parlementaires et des fonctionnaires La Commission de l’administration publique est dotée d’un service de recherche destiné à préparer les parlementaires avant que des fonctionnaires ne comparaissent devant eux au sujet de leur rapport annuel de gestion du ministère. Lors de cette préparation, les parlementaires reçoivent un document préparatoire, aussi remis aux gestionnaires concernés par le rapport annuel visé. Le document comprend deux colonnes, l’une résumant le rapport annuel et l’autre offrant des pistes de réflexion quant aux questions soulevées par le rapport. Le document permet aux gestionnaires de prendre connaissance des préoccupations des parlementaires et de compléter leur préparation en vue de répondre aux questions jugées délicates. Cela accroît donc la pertinence et la précision des informations fournies. Le Bureau du Vérificateur 10 collection documents du travail imputabilité parlementaire de l’administration publique général du Québec a entrepris de tenir des séances préparatoires, tant avec les membres du comité qu’avec les hauts fonctionnaires, afin de favoriser la tenue d’un débat autour des enjeux critiques et stratégiques identifiés dans son analyse des rapports annuels de gestion. la convention de performance et d’imputabilité du centre de perception fiscale (cpf) Le CPF est l’une des trois premières unités autonomes de service à voir le jour au gouvernement du Québec. En octobre 2001, le CPF se voit conférer le statut d’agence par une convention de performance et d’imputabilité. Ce cadre permet au CPF une plus grande flexibilité dans la gestion de son administration. Son statut d’agence oblige le Centre à publier une convention de performance et d’imputabilité, un plan d’action et un rapport annuel de gestion. Ces documents de base assurent la transparence de la gestion de l’organisme et renforcent l’obligation de rendre des comptes auprès de l’Administration, des parlementaires et de la population. D’après la convention, le directeur général du Centre rend compte sur une base mensuelle, au ministre et à la sous-ministre du Revenu, des résultats obtenus sur les cibles à atteindre convenues dans le plan d’action. Le ministre et la sous-ministre du Revenu ainsi que le directeur général du Centre discutent des résultats du Centre auprès de la Commission des finances publiques au moment de l’étude des crédits du ministère. La sous-ministre et le directeur général peuvent être appelés à se présenter, sur convocation, à la commission parlementaire sur l’administration publique afin de rendre compte des résultats obtenus et de la gestion du Centre. (Voir http://www.revenu.gouv.qc.ca/fr/publications/cpf/ cpf-503.asp.) un rapport annuel clair qui fait état de prix de revient : le ministère de l’environnement et ses agences Deux agences relèvent du ministère de l’Environnement : le Centre d’expertise en analyse environnementale du Québec (CEAEQ) et le Centre
  17. 17. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada d’expertise hydrique du Québec (CEHQ). Les rapports annuels de ces agences incluent des états financiers complets : en plus des résultats annuels comparatifs, ils exposent un bilan. L’innovation vient du CEAEQ qui ajoute à ces informations les prix de revient. Au niveau du ministère, le rapport annuel est clair et très synthétisé. La présentation de l’atteinte de résultats sous forme de tableaux et de graphiques facilite la compréhension du rapport. (Voir http://www.menv.gouv.qc.ca/ ministere/rapports_annuels/Rapportannuel20022003.pdf.). Les explications sur les résultats sont accompagnées d’un contexte de réalisation qui éclaire le lecteur quant à l’atteinte des cibles fixées (Berthiaume, G., 1er mars 2004). clarté du rapport annuel : le ministère des relations avec les citoyens et de l’immigration (mrci) Le rapport annuel du MRCI (2002-2003) présente un bon aperçu des réalisations de l’organisme lors de la dernière année. Le document débute par une attestation de fiabilité des données et du benchmarking (contrôles afférents). Les renseignements contenus dans le rapport sont clairs et synthétisés. Cinq parties divisent le document. Chaque section est accompagnée de tableaux et de graphiques qui facilitent la compréhension du lecteur en mettant l’accent sur la cible souhaitée par le ministère et le résultat obtenu. Le rapport compare également ces données avec celles de l’exercice précédent et compare à l’occasion, ses résultats avec ceux du ministère de la Citoyenneté et de l’Immigration du Canada. Voir http://www. mrci.gouv.qc.ca/publications/pdf/Rapport_ annuel_2002_2003.pdf.) Australie En Australie, le Chief Executive Officer ou secrétaire ministériel, est responsable de la gestion du ministère et d’instruire son ministre sur tout sujet concernant le ministère. La Financial Management Accountability Act de 1997 et la Public Service Act de 1999 encadrent respectivement la gestion des ressources financières et la gestion des ressources humaines. Les fonctionnaires se conforment aux 11 collection documents du travail imputabilité parlementaire de l’administration publique valeurs et normes de comportement indiquées par la Public Service Act : la responsabilité envers le gouvernement, l’imputabilité, l’impartialité, le mérite, l’intégrité, la courtoisie, la confidentialité, l’éthique, la légalité et l’utilisation appropriée des ressources. En plus d’être responsable devant son ministre, le haut fonctionnaire est imputable à la communauté australienne par le biais de mécanismes comprenant les comités parlementaires et le droit administratif. Pour les fonctionnaires, le processus d’imputabilité implique de pourvoir des informations aux parlementaires qui en font la demande; il inclut la fixation d’objectifs et de buts en fonction desquels ils rendent compte de leurs résultats. Les fonctionnaires apparaissent au moins deux fois par année devant les comités sénatoriaux, lors du dépôt de la déclaration financière et du rapport annuel (Podger, A., 3 février 2004). Composantes de l’imputabilité parlementaire en Australie un rapport annuel intégré À la fin de chaque exercice, le secrétaire du ministère présente un rapport à son ministre qui le soumet ensuite au Parlement. Ce rapport est préparé selon les directives approuvées au nom du Parlement par le comité mixte des comptes publics et de la vérification (Joint Committee of Public Accounts and Audit) (Public Service Act de 1999, art. 63). La bonne pratique du rapport annuel vient de l’intégration des composantes suivantes : le compte rendu du secrétaire du ministère, une vue d’ensemble du ministère, le rapport de performance, un rapport sur la gestion de l’imputabilité, les états financiers et d’autres informations obligatoires. (Voir http:// www.pmc.gov.au/publications.cfm.) des règles d’engagement qui favorisent les parlementaires : l’examen en commission parlementaire Les commissions parlementaires interrogent des individus, des fonctionnaires et des responsables d’organismes sur des sujets sous examen. Les audiences permettent à des témoins de clarifier leurs soumissions écrites et offrent à la
  18. 18. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada commission la chance d’obtenir de l’information supplémentaire. Afin de faciliter l’échange d’information entre l’administration publique, le Parlement et le public, le gouvernement australien publie les Government Guidelines for Official Witnesses before Parliamentary Committees and Related Matters (2e édition, 1989). Ces lignes directrices stipulent qu’un ministre peut se prévaloir du « privilège de la couronne » afin de préserver le caractère secret de certains documents ou d’instruire un agent public des réponses et des documents qu’il peut ou non divulguer en commission parlementaire (Legislative Council Secretariat, 1995, 4). En Australie, les fonctionnaires sont tenus de donner toute information factuelle ou technique pertinente au sujet des politiques publiques et de leur administration. Ils ne doivent en aucun cas faire état de leur opinion, favorable ou non, au sujet d’une politique du gouvernement, d’un gouvernement précédent ou d’un gouvernement étranger (Guidelines, par. 2.15). L’élaboration des politiques, la protection de l’intérêt public et la confidentialité peuvent être invoquées afin de limiter la divulgation d’information (Guidelines, par. 2.22). Les témoins d’une commission parlementaire jouissent du « privilège parlementaire » : aucune action légale ne peut être entreprise contre eux au sujet des preuves entendues lors de la comparution (Guidelines, par. 2.39). De même, aucune autre personne, en relation avec les pièces à conviction, ne peut faire l’objet d’une poursuite légale, du seul fait de leur comparution aux audiences. le rapport au vérificateur général Le secrétaire du ministère est responsable de l’utilisation efficace, efficiente et éthique des ressources du Commonwealth (Financial Management and Accountability Act de 1999, par. 7(44)). Il est également chargé de fournir au vérificateur général des états financiers annuels (Annual financial statements) . Ces états sont préparés selon les indications du ministre des Finances et fournit des renseignements clairs et justes en conformité avec les directives du ministre. Le secrétaire fournit au ministre des Finances des états financiers chaque fois que ce dernier le demande. Les états financiers peuvent donc couvrir collection documents du travail 12 imputabilité parlementaire de l’administration publique un exercice ou une partie d’exercice. Le secrétaire peut déléguer ses pouvoirs par écrit à tout autre fonctionnaire du ministère. Bonnes pratiques Le Commissaire de la fonction publique, M. Andrew Podger, a identifié l’Australian Customs Service, l’Australian Taxation Office, la National Library et la Grain Research and Development Corporation comme organisations innovantes dans le domaine de l’imputabilité parlementaire. Cette section énumère les meilleures pratiques d’imputabilité citées par des personnes-ressources dans chacun de ces ministères et agences. À cette liste, nous avons ajouté une pratique fédérale que nous jugeons innovante, soit la préparation des fonctionnaires en vue de leur témoignage en commission parlementaire. la préparation des fonctionnaires en vue de leur témoignage en commission parlementaire La Commission de la fonction publique (Public Service Commission) australienne offre une formation aux gestionnaires supérieurs qui n’ont jamais témoigné en commission parlementaire ou souhaitant renforcer leurs aptitudes à témoigner. Le programme est conçu afin d’améliorer la confiance et les compétences des gestionnaires dans la présentation publique et la communication personnelle. Le programme comprend des jeux de rôle qui montrent aux participants comment comparaître et répondre efficacement aux questions d’une commission (Voir http://www.apsc.gov. au/sesprograms/-parliamentcommittees.htm). Le programme est basé sur un autre séminaire, le Public Servants’ Accountability Rights and Responsibilities, qui donne aux participants une compréhension pratique du processus parlementaire (structure législative et principes) et de la relation entre le Parlement et l’administration publique. Ce séminaire permet de comprendre les procédures et les attentes des membres des commissions parlementaires et d’informer les gestionnaires de leurs responsabilités. (Voir http://www.apsc.gov. au/sesprograms/ psarr.htm.)
  19. 19. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada la gestion du risque : l’australian customs service (acs) Afin de gérer la surcharge de travail et de maintenir l’efficience et l’efficacité dans un environnement en changement, l’ACS mise sur une stratégie de gestion du risque. Cette stratégie se déploie en trois étapes : La première établit l’infrastructure d’une gestion du risque coordonnée en intégrant une stratégie de formation de gestion du risque à l’ensemble des ressources humaines; la seconde met en œuvre des plans stratégiques, tactiques et opérationnels afin d’intégrer les plans de gestion du risque au niveau des divisions, des équipes et des lieux de travail; la troisième est celle de l’application opérationnelle et utilise des techniques qui identifient les transactions nécessitant plus d’observation. Cette approche est utilisée pour la contrebande et la surveillance des endroits lointains. Le profilage est utilisé et se fonde sur un groupe de caractéristiques, d’indicateurs de risque qui décrivent des groupes cibles déjà repérés ou potentiels. Par ses bonnes pratiques de gestion du risque, l’ACS a contribué à l’amélioration des normes de gestion du risque dans d’autres ministères d’Australie et de Nouvelle-Zélande. (Voir http://www.customs.gov.au/site.) l’étude de cas pour enrichir le rapport annuel : l’australian taxation office (ato) L’ATO utilise l’étude de cas pour enrichir son rapport annuel. Afin de documenter ses études de cas, l’ATO a interviewé de nombreux agents de fiscalité. Ce processus donne au rapport un aspect plus humain et très novateur (Pearson, C., 6 février 2004). L’ATO a également rendu son rapport plus lisible en procédant à la réécriture complète des soumissions (submissions) reçues. Chaque soumission a été vérifiée par des auteurs spécialisés afin d’améliorer le style du rapport. L’ATO a aussi amélioré la présentation de son rapport en y ajoutant des photos et des images (Pearson, C., 6 février 2004). (Voir www.ato.gov. au/corporate/content.asp?-doc=/content/39007. htm&mnu=6686&mfp=001.) 13 collection documents du travail imputabilité parlementaire de l’administration publique un sous-comité de la vérification pour les conseils d’administration d’agences : la national library of australia (nla) La NLA est un organisme officiel dirigé par un conseil d’administration qui relève directement du ministre. L’élément clef de la NLA est son souscomité de la vérification (SCV) (Linehan, G., 29 février 2004). La NLA valide de manière continue son plan de performance auprès de ce souscomité spécialisé du conseil d’administration. Ce sous-comité se réunit plusieurs fois par année. À chacune de ses réunions, il étudie les actions prises suite au rapport du Vérificateur général, valide les informations à transmettre à l’Australian National Audit Office, prend acte de l’état d’avancement du Plan interne de vérification et étudie les questions extraordinaires que soulève le processus de vérification interne. À sa réunion de décembre, le SCV étudie la section du rapport annuel portant sur la fourniture et la gestion des contrats et celle portant sur la gestion de la fraude. Tous les deux ans, il met à jour le plan de contrôle de la fraude et les initiatives de gestion du risque. Deux fois par année (en décembre et avril), le SCV élabore un Plan interne de vérification et d’évaluation du mandat du comité. À sa réunion d’avril, il étudie le rapport annuel sur la gestion du risque et, tous les deux ans, il évalue le cadre de contrôle interne. En août, le SCV approuve son calendrier de travail, adopte son rapport annuel, établit l’étalonnage qui guidera sa fonction de vérification interne, étudie le rapport sur la formation en matière de vigilance au sujet de la fraude et approuve les états financiers annuels. (Voir http://www.nla.gov.au/). rendre compte à deux « dépositaires » : le cas de la grains research and development corporation (grdc) La GRDC gère six programmes de recherche et développement (R-D). Chaque année, les programmes définissent leurs propres stratégies afin de réaliser les objectifs identifiés dans le plan stratégique de la GRDC. Tous les programmes disposent d’indicateurs de performance suivis sur une base annuelle. Le rapport annuel de la GRDC
  20. 20. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada a deux dépositaires : l’Australian Graingrowers et le gouvernement australien. Son rapport annuel rend compte des activités en fonction des priorités de ces deux dépositaires. Il décrit comment l’organisation contribue à la réalisation des objectifs de l’industrie des céréales et de ceux du gouvernement. Le rapport annuel montre clairement la relation entre le gouvernement et les priorités de l’industrie, la législation, les plans, les produits et services, les cibles, les indicateurs de performance, les résultats, la vision, les impacts et la direction future. (Voir http://www.grdc.com.au/about/ar2002/home. htm.) Nouvelle-Zélande La State Sector Act 1988 définit la relation d’imputabilité entre le haut responsable (Chief Executive) d’un ministère et son ministre. Le principe fondamental est que le gestionnaire qui prend des décisions liées aux intrants est responsable des produits et de leur qualité. La State Sector Act stipule que ces hauts responsables sont employés par le Commissaire de la fonction publique par contrat à terme fixe pouvant aller jusqu’à cinq ans. Ils sont responsables de la gestion de leur ministère : dotation, nombre d’employés, salaire, structure organisationnelle, système de production, etc., et de leur performance au niveau de la fourniture des biens et services. Chacun rend compte à son ministre et il lui incombe 1) de mener à bien les fonctions et devoirs du ministère; 2) d’aviser son ministre et les autres ministres de la Couronne de tout sujet pouvant les intéresser; 3) de veiller à la conduite générale du ministère; et;4) de veiller à l’efficacité, à l’efficience et à la gestion économique des intrants du ministère. Une entente personnelle de performance (Personal Performance Agreement) lie ces hauts fonctionnaires à leur ministre et une convention d’achat (Purchase Agreement) spécifie les activités (outputs) que devra réaliser le ministère. Ces hauts responsables savent ce qu’on attend d’eux grâce à ces conventions et gèrent leur ministère en conséquence. Ils répondent directement de leur gestion à leur ministre et sont évalués annuellement par le Commissaire de la fonction publique sur les bases de leur entente personnelle de performance. Cette évaluation collection documents du travail 14 imputabilité parlementaire de l’administration publique détermine leurs conditions salariales (salaire fondé sur le rendement) et la reconduction ou non de leur contrat. La Public Finance Act 1989 encadre les activités financières et les dépenses publiques du gouvernement. Elle soutient trois principes : 1) l’examen parlementaire (Parliamentary scrutiny) : le gouvernement reçoit du Parlement le droit de dépenser en justifiant ses intentions et en démontrant des résultats; 2) la responsabilité (Accountability) : les ministères rendent compte aux ministres et les ministres présentent ce rapport au Parlement; 3) l’amélioration du rendement en gestion (Improved managerial performance) : les ministères et autres agences gouvernementales encouragent les bonnes pratiques de gestion financière par des récompenses (incentives). La Public Finance Act introduit les concepts de ministre acheteur et de ministère fournisseur. Les ministres achètent des produits afin d’atteindre les résultats désirés du gouvernement. Le Public Service Code expose trois principes de conduite que doit observer tout fonctionnaire : 1) accomplir ses obligations légales envers le gouvernement avec professionnalisme et intégrité; 2) exécuter ses devoirs officiels honnêtement, fidèlement et efficacement en respectant les droits du public et ceux de ses collègues; 3) ne pas porter atteinte à la réputation de l’administration publique par ses activités privées. Ce code a la particularité de stipuler des principes directeurs généraux. Il est rédigé de façon à établir des exigences minimales; les ministères ajoutent les conditions qu’ils souhaitent de manière à adapter ce profil à leurs propres besoins. Composantes de l’imputabilité parlementaire en Nouvelle-Zélande rapport annuel À la fin de chaque exercice, la chambre des représentants et les comités parlementaires (Select Committees) étudient la performance des ministères, des entreprises publiques et entités de la Couronne. Ce processus est appelé Financial Review ou examen financier. Chaque ministère dépose un
  21. 21. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada rapport annuel au comité chargé de l’examiner. Le rapport annuel est préparé par le Chief Executive (ou haut responsable) et remis au ministre pour être présenté au comité correspondant. Dans le cadre de l’examen du rapport annuel, de hauts fonctionnaires peuvent être appelés à comparaître devant un comité parlementaire afin de répondre à des questions qui pourraient surgir de l’étude du rapport. Les rapports annuels informent le Parlement, les dépositaires, les médias et le grand public de la performance du gouvernement et des ministères. Il comporte des états financiers annuels qui s’adressent au bureau du Vérificateur. Ce dernier doit formuler une opinion et la soumettre au ministère concerné. Le rapport annuel des ministères présenté au Parlement comprend un énoncé des objectifs, un état de la performance en matière de service, des états financiers annuels, le rapport du vérificateur et une déclaration de responsabilité signée par le Chief executive (State Sector Act, 1988, art. 35). Pour en savoir plus sur les organismes publics, voir le rapport annuel du Contrôleur général (janvier 2002) (voir http://www. ssc.govt.nz/). l’examen en commission parlementaire Les commissions parlementaires peuvent, en plus d’examiner les rapports annuels des ministères et les projets de lois, choisir d’enquêter sur tout autre sujet pouvant les concerner. Les Public Servants and Select Committees Guidelines (ou lignes directrices à l’intention des fonctionnaires et des comités parlementaires) guident les fonctionnaires lors de leur comparution devant les commissions parlementaires. Elles rappellent que les fonctionnaires sont responsables vis-à-vis de leur ministre, lui-même responsable devant la Chambre des députés. Les fonctionnaires apparaissent devant les commissions parlementaires en tant que témoins ou conseillers, seulement pour appuyer le principe de la responsabilité ministérielle. Le seul moment où les fonctionnaires ne sont pas sujets aux directives ministérielles est lorsqu’ils témoignent sur des questions n’impliquant pas la responsabilité ministérielle. La justification des politiques incombe au ministre. collection documents du travail 15 imputabilité parlementaire de l’administration publique Bonnes pratiques M. Derek Gill, gestionnaire de la Direction du développement stratégique, à la State Services Commission, a identifié l’Environment Canterbury, le Manukau City Council et le Landcare Reasearch comme organisations innovantes dans le domaine de l’imputabilité parlementaire. Cette section énumère les meilleures pratiques d’imputabilité citées par des personnes ressources dans chacune de ces organisations. établir des liens entre les produits et les résultats : la state services commission (ssc) La SSC est reconnue pour sa déclaration d’intention dans laquelle on trouve des informations sur les éléments clés des orientations retenues (Rapport du contrôleur général, 2002, 32). La méthode retenue pour le document est de présenter systématiquement les liens entre les produits et les résultats. La déclaration d’intention de 2001 et le rapport prévisionnel de l’année se terminant le 30 juin 2002 de la SSC peuvent être consultés à l’adresse www.ssc.govt.nz/documents/ ssc_soi_dfr2001.htm. utiliser un tableau de bord équilibré : le manukau city council (mcc) Le tableau de bord du MCC a pour but d’aligner de manière étroite les activités budgétées et leurs résultats selon les stratégies préalablement retenues. Un schéma présente les stratégies internes de gestion axées sur la livraison de résultats clairs pour les citoyens et les clients. Le plan stratégique 2001-2011 du MCC montre la façon dont la ville exploite son tableau de bord. (Voir www.manukau. govt.nz/strategic_plan/Intro1.pdf.) utiliser un triple bilan (triple bottom line) pour rendre compte des résultats : le landcare research Le Landcare Research rend compte à la fois des résultats économiques, des impacts sociaux (social, éthique ou comportemental) et des impacts
  22. 22. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada sur l’environnement. En général, les standards conventionnels d’imputabilité et les rapports financiers ne tenaient pas compte de la seconde et de la troisième dimensions (rapport du Contrôleur général, 2002, 41-43). Le Landcare Research rapporte ses performances financières, sociales et environnementales dans son rapport annuel et son rapport sur la durabilité. (Voir http://www. landcare.cri.n/informations_services/ publications/ sustainability.) Royaume-Uni Dans le régime parlementaire britannique, le ministre est responsable de ses politiques et des actions de son ministère devant le Parlement. Les secrétaires permanents doivent répondre à leur ministre, mais ne sont pas directement imputables devant le Parlement. Le Civil Service Code de 1996 sert de cadre d’imputabilité à la fonction publique. Tout fonctionnaire doit se conduire avec intégrité, fournir des informations et avis honnêtes et impartiaux à son ministre ou, selon le cas, à un organe habilité, sans crainte de sanction ni espérance de faveur. La loyauté du fonctionnaire doit privilégier le gouvernement qu’il sert. Le code de conduite de la fonction publique se comprend dans le contexte des droits et responsabilités des ministres énumérés dans le code des ministres (Ministerial Code). Au Royaume-Uni, toutes les agences sont tenues de présenter deux fois par an un rapport à la Chambre des communes exposant les résultats obtenus en fonction des objectifs lors du dépôt de l’Entente de service public (Public Service Agreement ou PSA) . Le directeur exécutif doit, à chaque trimestre, produire un rapport au ministre sur les performances et soumettre deux rapports annuels au Parlement. Par l’intermédiaire des comités parlementaires, les Select Committees, le Parlement examine minutieusement les objectifs et résultats obtenus. Le gouvernement permet au public de suivre les progrès de tous ces services publics. (Voir http://www.hm-treasury.gov.uk/ performance/.) collection documents du travail 16 imputabilité parlementaire de l’administration publique Composantes de l’imputabilité parlementaire au Royaume-Uni rapport annuel Le système de rapports semi-annuels place le Royaume-Uni au premier rang international pour la mise en œuvre des réformes sur les rapports de performance (HM Treasury, 2003, 7). Tous les ministères publient sur une base annuelle un rapport ministériel (Departmental Report ou DR). Ce dernier contient des informations générales sur le ministère ainsi que sur ses réalisations qui permettent d’évaluer sa performance en gestion. Le rapport est préparé par le secrétaire permanent (Permanent Secretary) et remis au ministre pour être présenté au Parlement. Il précise les réalisations de chaque domaine d’activités, détermine les défis à venir et les actions prévues pour les surmonter. Le chapitre sur la performance expose les objectifs formulés dans un examen complet des dépenses (Comprehensive Spending Review) et dans l’entente de service public. Pour chaque objectif, le rapport annuel émet un bref commentaire sur sa réalisation et sur les raisons du succès ou de l’échec d’après les indicateurs établis dans l’Examen et l’Entente. Depuis 2002, le gouvernement a augmenté la fréquence de ce rapport à deux fois par an en introduisant le rapport de performance de l’automne (Autumn Performance Report ou APR). l’examen en commission parlementaire Dans le contexte du code des ministres, les fonctionnaires doivent fournir au Parlement le plus d’informations possibles à propos des politiques, des décisions et des actions de leur ministère selon les directives de leur ministre. En ce sens, les secrétaires permanents contribuent au processus central de responsabilité ministérielle en donnant l’heure juste sur les politiques du gouvernement et en comparaissant devant des comités parlementaires (Select Committees). Les comités sont autorisés à faire témoigner de hauts responsables de la fonction publique. Ils sont responsables de leurs propres activités et le gouvernement se doit de coopérer. Les secrétaires permanents appelés à témoigner devant ces comités
  23. 23. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada parlementaires le font au nom de leur ministre et sous sa direction. La permanence et la neutralité de la fonction publique exigent qu’ils s’abstiennent de tout jugement personnel sur des sujets de politiques controversées (Civil Service Code, 1996). Les directives intitulées Departmental Evidence and Response to Select Committees énoncent les principes à respecter lorsqu’un haut responsable de la fonction publique témoigne devant un comité. Bonnes pratiques M. David Beardsworth, de l’équipe pour l’amélioration des services publics (Better Public Services Team), Her Majesty’s Treasury, a identifié deux organisations comme étant innovantes dans le domaine de l’imputabilité parlementaire : le Department for Education and Skills et le Ministry of Defence. Cette section énumère les meilleures pratiques d’imputabilité citées par des personnesressources dans chacun de ces ministères. À cette liste de bonnes pratiques, nous avons ajouté une autre pratique innovante, la production de rapports horizontaux. Rapports globaux du gouvernement par thèmes horizontaux Aujourd’hui, il n’y a plus d’objectifs gouvernementaux qui ne touchent qu’à un seul domaine ou auquel ne contribue qu’un seul ministère ou agence. En 1999, le document stratégique « A better quality of life » annonçait que le gouvernement britannique produirait tous les ans un rapport global sur les progrès réalisés en matière de développement durable. En 2001, le gouvernement a publié son premier rapport sur les progrès dans tous les ministères impliqués à l’égard des objectifs gouvernementaux de développement durable : « [traduction] Le rapport se penchait sur la question du développement durable et poussait plus loin la réflexion du gouvernement et des autres intervenants dans ce domaine. Il discutait en outre des objectifs, des principes et des approches qui sous-tendent le concept de développement durable. Il définissait les priorités et proposait des mesures pratiques pour faire avancer la cause du développement durable au pays et à l’étranger. Le rapport examinait les bonnes pratiques des 17 collection documents du travail imputabilité parlementaire de l’administration publique organisations et des particuliers à l’extérieur de l’administration gouvernementale, en particulier les efforts de collaboration ou les initiatives susceptibles d’avoir un effet cumulatif. » (Voir http ://www.sustainable-development.gov.uk.) inviter les citoyens à suggérer des améliorations en ligne : le department for education and skills (dfes) Durant l’année 2002-2003, les commentaires des clients du DfES ont été utilisés afin d’améliorer le site Web du ministère ainsi que son premier portail Internet, Teachernet, http://www.teachernet. gov.uk/. Les clients sont impliqués dans la conception du portail, lequel réunira tous les services appropriés du gouvernement destinés à des groupes de clients stratégiques. Le ministère a également développé un système en ligne afin d’améliorer la façon dont il mène ses consultations. (Voir http://www.dfes.gov.uk/.) fusion du rapport annuel de performance et du rapport budgétaire : le ministry of defence (mod) En 2003, le MoD a fusionné son rapport annuel de performance et ses comptes ministériels des ressources(Departmental Resource Accounts) en un seul document, le rapport et les comptes annuels du MOD . La version fusionnée permet une compréhension plus claire de la performance du ministère, car elle relie mieux les éléments de la performance aux budgets consentis. Le document est divisé en deux sections : la première couvre la performance non financière et la seconde, la performance financière. (Voir http://www.mod.uk/ publications/performance2002/index.htm.) TRANSFÉRABILITÉ DES OBSERVATIONS AU GOUVERNEMENT DU CANADA Certains défis s’imposent pour le gouvernement canadien en matière d’imputabilité parlementaire tels que l’amélioration de la transparence des
  24. 24. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada rapports, la séparation entre la dimension de l’approbation des politiques et programmes et celle de leur gestion, la préparation des parlementaires et des hauts fonctionnaires aux audiences des comités, l’utilisation des nouvelles technologies de l’information par les parlementaires pour suivre la performance des administrations et la reconnaissance des diverses dimensions de la qualité du travail de la fonction publique. Un autre défi est de permettre la publication à la fois des résultats réalisés et des problèmes de mise en œuvre et de gestion rencontrés, sans toutefois que la divulgation de ces informations ne soit vue comme une propagande gouvernementale ou comme un prétexte à enclencher des débats politiques partisans à courte vue. Enfin, l’implication des citoyens dans l’examen des comptes peut aussi constituer un défi des temps modernes. Transférabilité dans l’administration fédérale canadienne des pratiques à l’étranger Le jugement d’appropriation par l’administration fédérale canadienne au sujet de ces bonnes pratiques dépend d’abord des connaissances relativement sommaires qu’ont les auteurs des conditions de la mise en œuvre de chacune de ces bonnes pratiques et des résultats qui seront obtenus sur un horizon temporel suffisamment long. Ce jugement est en revanche facilité du fait de notre connaissance assez poussée des législations et procédures à ce sujet au gouvernement fédéral du Canada. Néanmoins, le degré de connaissance des auteurs ne peut égaler celui des spécialistes qui travaillent depuis longtemps dans les ministères de l’administration fédérale et dans son Parlement. Certaines de ces pratiques habitent déjà l’administration publique fédérale du Canada sous une forme assez similaire. Dans certains domaines comme la présentation des rapports au Parlement, l’approche du Parlement et du Secrétariat du Conseil du Trésor s’est faite plus uniforme. On peut donc en déduire que plusieurs de ces « bonnes » pratiques sont compatibles avec le système 18 collection documents du travail imputabilité parlementaire de l’administration publique parlementaire canadien. Des séminaires de validation et d’apprentissage avec des spécialistes des ministères et du Parlement seraient une façon possible de valider les conditions de transfert de ces « bonnes » pratiques. Au Québec, la préparation des parlementaires et des hauts fonctionnaires, tant par le service de la recherche que par le BVG constitue une bonne pratique qui serait facilement transférable au Parlement du Canada. D’ailleurs, l’Australie a adopté une pratique similaire pour l’audition du rapport sur la gestion des ressources humaines. Les conventions de performance et d’imputabilité pour les agences méritent d’être éprouvées par le temps. Néanmoins, elles permettraient sans trop de modifications réglementaires de préciser leur cadre d’imputabilité tant face aux ministères qu’aux comités parlementaires. Qui plus est, les organismes tels que ceux qui gèrent les aéroports et NAVCAN, ainsi que les « Fondations » crées au tournant du siècle pourraient être l’objet de ces conventions après des modifications législatives appropriées. Enfin, on pourrait raffiner les exigences quant au gabarit des rapports sur les priorités et sur les résultats de sorte qu’ils soient plus faciles à lire, comprendre et analyser pour les parlementaires, les citoyens, les groupes et les médias. On a déjà confirmé la possibilité d’importer des méthodes de préparation des parlementaires aux audiences des comités comme on le fait en Australie. Si les pratiques systémiques de gestion du risque de l’ACS pourraient facilement compléter certaines approches déjà pratiquées au gouvernement du Canada, la reddition méthodique de comptes au Parlement à ce sujet mériterait d’être importée d’autant plus que le public s’attend plus que jamais à la pratique du principe de précaution. L’étude de cas pour illustrer les rapports annuels semble avoir connu un succès certain en Australie et l’administration canadienne pourrait s’en inspirer sans difficulté. Le renforcement des sous-comités des conseils d’administration des organismes publics chargés de la vérification interne, ainsi que la systématisation et la standardisation de leur travail pourraient contribuer à accroître l’imputabilité des organismes tant aux ministres et aux organismes centraux qu’au Parlement, cela sans pour autant réduire leur autonomie de conception
  25. 25. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada des politiques opérationnelles et de gestion. Les mandataires du Gouvernement, des ministres ou encore des directives ministérielles au sujet de ces procédures pourraient rendre cet exercice assez facile. Dans certains cas des agences pourraient rendre compte à deux mandants : le ministre et un ou des groupes d’intérêts spécialisés qui sont servis par l’Agence; une obligation légale devrait être établie là où la chose serait pertinente. Les bonnes pratiques repérées en NouvelleZélande portent principalement sur le montage des rapports de performance. On y renforce les relations entre les produits et les résultats dans les rapports annuels de performance, comme le fait la State Services Commission (SSC), ou encore la diversification des critères en vertu desquels les rapports sont présentés. Par exemple, on y utilise un bilan à triple perspective qui fait état non seulement des résultats économiques, mais aussi environnementaux et sociaux. Le Manukau City Council relie de manière étroite les activités budgétées et leurs résultats sur les stratégies qui avaient été retenues; ce tableau de bord équilibré, comme les autres formes de rapport ci-dessus identifiées, pourrait facilement être appliqué au Canada si cela présentait un intérêt, car aucun empêchement légal ou technique n’existe à cet effet. Le Royaume-Uni a permis d’identifier des bonnes pratiques qui portent sur la perspective des rapports. Les rapports globaux du gouvernement qui portent sur des thèmes horizontaux permettent d’éviter le morcellement de la reddition de comptes à l’heure où les problématiques sont de plus en plus intersectorielles et interdisciplinaires et où les frontières des ministères sont de moins en moins stables. Le gouvernement du Canada pourrait adopter sans difficulté une telle perspective s’il choisissait d’y consacrer les investissements nécessaires. La fusion du rapport annuel de performance et du rapport sur le budget comme bonne pratique, interpelle fondamentalement l’expérience canadienne qui a déjà ces deux types de rapports mais produits à six mois d’intervalle et sur des années différentes de référence. L’adoption d’une telle pratique impliquerait un changement fondamental de la procédure canadienne, tant au Parlement, au Conseil du Trésor que dans les 19 collection documents du travail imputabilité parlementaire de l’administration publique ministères. En revanche l’invitation systématique aux citoyens à suggérer des améliorations en ligne, compte tenu des observations du rapport annuel et leur possible prise en compte par les parlementaires, constituerait une innovation significative pour notre système et assez facile à mettre en place, si on y consacrait les moyens nécessaires. Il faudra tôt ou tard reconnaître que l’exercice complet et significatif de la démocratie dans nos temps modernes peut, lui aussi, exiger plus d’investissements que cela n’était le cas il y a quelque quarante ans. C’est parce qu’il se trouve soumis à des défis plus complexes. Les défis se font plus complexes du fait, par exemple, de l’ampleur accrue du rôle de l’État, de la plus grande taille de l’administration et de ses budgets, de la complexité plus grande des problématiques dues aux interfaces dont on est plus conscients, et dues aux avancées de la science et à leur internationalisation. Les nouveaux droits des citoyens quant à l’accès à l’information et les nouvelles protections offertes par les Chartes ne simplifient pas le rôle de l’administration. Aujourd’hui les médias examinent de manière plus détaillée l’action des gouvernements et diffusent l’information presqu’en temps réel; ils atteignent des citoyens qui ont plus d’instruction, d’information et qui nourrissent des attentes plus élevées que jamais face à leur gouvernement. Pourtant il ne semble pas que depuis quarante ans, on ait beaucoup plus investi dans le support à cet aspect de la démocratie qu’est l’imputabilité parlementaire du gouvernement et de son administration.
  26. 26. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada 20 3 LA GESTION PAR RÉSULTATS Par Jacques Bourgault, Lucie Rouillard et Véronique Massignani PRÉSENTATION DE L’ÉTUDE Discussion générale sur la notion de gestion par résultats (GPR) Au cours des années 80, l’État moderne faisait face à de nombreux défis : déficits budgétaires récurrents, poids croissant de la fiscalité, essor de la compétitivité mondiale, mise en doute de l’efficacité des politiques publiques, problématiques de gestion plus complexes et critiques du public sur la gestion gouvernementale (Aucoin, 1995, 2). Les citoyens, mieux instruits et informés, se considèrent comme des « actionnaires du projet social », des clients consommateurs de biens publics et, à ce titre, expriment des attentes en termes de résultats (Aucoin, 1995, 6). En réponse à ce constat, les gouvernements ont révisé leur approche de la gestion (Osborne, Gaebler, 1993, 139-142; Thomas, 1996, 5; OCDE 1995, 1997; Popovich, 1998; Heeks, 1999; Kettl, 2000). La gestion par résultats reflète l’influence de la gestion privée sur la nouvelle gestion publique. En visant l’accroissement de l’efficacité et de l’efficience des dépenses publiques et une meilleure imputabilité des gestionnaires, la gestion par résultats est tout indiquée pour répondre à la nouvelle conjoncture (Kernaghan, Marson et Borins, 2000, 28). Depuis, la nouvelle préoccupation pour les résultats accompagne l’approche traditionnelle fondée sur le respect des règles et des procédures et remplace les modes de gestion par intrants ou par activités (Perrin, 2003, 2; Leclerc, 2001, 25). collection documents du travail la gestion par résultats
  27. 27. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada Définition des concepts clés La GPR connaît de multiples variantes (management by objectives, management by commitment, management by exception, performance management, etc.). Sa particularité vient du fait qu’elle finalise l’action par les résultats à atteindre plutôt que par les ressources à déployer ou par les activités à mener. Elle oriente les activités quotidiennes par l’identification et la poursuite d’objectifs définis de manière précise sur les plans quantitatifs ou qualitatifs (indicateurs et cibles)4. Elle se définit comme une intervention délibérée dans le processus de présentation de l’information financière dans le but de consolider des gains (Bozec et Zéghal, 2001, 5). Dans le contexte de gestion publique, la GPR découle d’une condition générale (sociale, économique) que l’on veut changer. Ainsi, les objectifs de la GPR transcendent une organisation et peuvent nécessiter la contribution de plusieurs. Les indicateurs et les cibles servent à mesurer les progrès dans l’amélioration d’une condition de société. La performance correspond à l’atteinte ou au dépassement des indicateurs de performance. La GPR met l’accent sur les résultats des dépenses publiques, c’est-à-dire sur les avantages tirés des actions et non pas sur les processus ou sur les actions elles-mêmes. Elle commande des activités de suivi et d’évaluation ainsi que des efforts pour lier la gestion et la budgétisation aux résultats. Elle attribue donc la priorité aux conséquences des actions réalisées (OCDE, 1997; Perrin, 2003, 5). La GPR implique une dynamique d’amélioration continue par des apprentissages individuels et organisationnels : « [traduction] Elle signifie qu’on améliore les services et les politiques par l’apprentissage continu, l’examen des solutions de remplacement et la prise de décisions fondées sur des indications tangibles de ce qui fonctionne et ne fonctionne pas. Elle doit s’accompagner d’une bonne planification d’entreprise, de décisions sur la meilleure manière d’atteindre les résultats 4. Les indicateurs permettent de vérifier la concordance entre les objectifs, les résultats projetés, les comportements adoptés, les compétences exercées, les moyens appliqués et les ressources allouées pour la production de biens et de services publics afin de répondre, de façon satisfaisante, aux besoins des citoyens. 21 collection documents du travail la gestion par résultats visés compte tenu des ressources disponibles, d’un apprentissage continu, de programmes, de politiques et de services améliorés, et d’une capacité d’adaptation aux citoyens, au Parlement et aux divers partenaires et d’une responsabilité à leur égard. » (Ulrich 1999, 10). La GPR met à contribution le benchmarking (étalonnage), soit l’utilisation de standards ou de critères, d’extraits de l’histoire, de pratiques organisationnelles concurrentes analogues, nationales ou étrangères, ou de normes professionnelles. Cette technique d’étalonnage sert à établir un objectif, un indicateur ou une cible qui mesure les performances en matières d’utilisations d’intrants, de réalisation d’activités, de produits réalisés, de services offerts, de résultats obtenus et d’impacts produits. Cette méthode comparative permet d’offrir des critères d’évaluation pour déterminer la compétitivité d’une organisation, son efficacité et son efficience en termes de pratiques managériales, de performance, de méthodes et de technologies (Helms, 2000, 45). Importance de la gestion par résultats pour les fonctionnaires L’exigence d’amélioration de la performance dans le secteur public interpelle les fonctionnaires. La GPR rend les fonctionnaires responsables de l’atteinte des résultats (pas seulement de la réalisation d’activités). Elle fournit un cadre de transparence pour les organismes publics. Elle rend imputables les gestionnaires soumis à la reddition de comptes, encadre la qualité du service aux citoyens, permet de spécifier les attentes des clients, d’identifier les caractéristiques diverses et spécifiques des biens publics à livrer. Elle fournit un mécanisme où les organismes et leurs cadres supérieurs peuvent s’engager conjointement dans la réévaluation des buts stratégiques et des résultats recherchés et permet de faire des choix éclairés et concrets sur les propriétés des biens publics à réaliser ou livrer. Grâce à la préparation des plans stratégiques, elle permet l’élaboration d’un travail collectif de réévaluation et de clarification des missions des organismes et une présentation des résultats et des programmes entre élus et
  28. 28. école de la fonction publique du canada les bonnes pratiques dans des organisations autres que le gouvernement du canada gestionnaires (Jorjani, 1998, 64). Elle donne de l’information sur l’atteinte des résultats liés aux activités publiques, rend l’organisation responsable de sa gestion interne à tous les niveaux, laisse voir les difficultés de l’organisation, offre un cadre de formation et de soutien à la réalisation des résultats. Enfin, elle fournit un cadre de gestion du risque, des moyens d’habilitation et permet aux citoyens de juger de la valeur ou de la compétence de leur gouvernement (Osborne et Plastrik, 2000, 247). Enjeux de la gestion par résultats Qu’est-ce qu’un résultat dans le contexte de la gestion publique? Quels sont les choix implicites à l’identification des résultats à atteindre? Comment concilier des résultats aux impacts opposés? Qui fixe les standards de résultats? Quelles sont les zones de délégation acceptables? Quels sont les niveaux raisonnables de résultats à atteindre? Comment insérer l’apprentissage continu? Comment modifier les objectifs/cibles en fonction des commentaires des clients et mandants? Quand le faire? Comment concilier les attentes et les moyens (financiers, contraintes juridiques et de relation de travail)? Comment rendre des comptes sur chacun de ces sujets? Description du processus de la gestion par résultats La GPR se base sur un cadre stratégique qui définit où se dirige l’organisation et comment elle compte s’y rendre. Elle table sur la délégation, l’habilitation et la responsabilisation. Elle porte l’attention sur les résultats et favorise la flexibilité d’action par l’élimination des contrôles inutiles, notamment les contrôles ex-ante. Elle nécessite la mise sur pied d’un système de reportage et de communication portant sur le développement de mesures indicatives des progrès réalisés (Proulx, 2003, 40). Elle implique la capacité d’identifier des résultats, d’établir un lien entre les résultats des entités et les priorités du gouvernement, d’étudier des alternatives, de mesurer la performance, de lier les coûts et les résultats, de faire participer les partenaires et les clients, d’informer, d’utiliser collection documents du travail 22 la gestion par résultats l’information afin d’engager les citoyens et les partenaires et incite le développement d’instruments liés aux résultats (Ulrich, 1999, 11). L’habilitation consiste à doter le personnel de moyens pour lui faciliter la prise de décision. Elle est constituée d’une capacité juridique, d’une marge de manœuvre décisionnelle, de moyens, de formation sur la manière d’opérer à l’intérieur de ce cadre de responsabilisation et d’appuis d’expertises disponibles auprès des organismes centraux ou du supérieur hiérarchique, afin de répondre aux difficultés de gestion. Elle implique aussi l’appropriation d’une culture fondée sur des valeurs qui permettent de faire face à des situations imprévisibles. Elle s’appuie sur l’apprentissage organisationnel à partir des cas vécus : leçons apprises et meilleures pratiques. La GPR repose sur une méthode pertinente de gestion des risques, sur des systèmes de contrôle adéquats ainsi que sur des valeurs et principes éthiques communs à une organisation (SCT, 2003b). La gestion du risque est une approche systématique servant à déterminer la meilleure voie à prendre en cas d’incertitude. Elle permet d’identifier, d’évaluer, de comprendre et de communiquer les risques et de prendre des mesures à leur égard (SCT, 2001a). En matière de gestion par résultats, le Canada fait notamment face aux défis de mutualiser plus rapidement les bonnes pratiques, de développer un support central à l’apprentissage ainsi qu’à l’action, de concevoir des tableaux de bord qui permettent de suivre la performance sous diverses dimensions, notamment via des indicateurs plus polyvalents, et enfin de mettre sur pied un système d’adaptation des scénarios qui ont justifié les plans de performance afin d’en raffiner leur ajustement en cours de réalisation. PRATIQUES ET SMART PRACTICES DE LA GESTION PAR RÉSULTATS DANS DES PROVINCES CANADIENNES ET À L’ÉTRANGER Royaume-Uni Le Royaume-Uni travaille à mettre en œuvre

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