Your SlideShare is downloading. ×
Finanas pblicas aula_02
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

Thanks for flagging this SlideShare!

Oops! An error has occurred.

×

Saving this for later?

Get the SlideShare app to save on your phone or tablet. Read anywhere, anytime - even offline.

Text the download link to your phone

Standard text messaging rates apply

Finanas pblicas aula_02

769
views

Published on


0 Comments
1 Like
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

No Downloads
Views
Total Views
769
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
0
Actions
Shares
0
Downloads
11
Comments
0
Likes
1
Embeds 0
No embeds

Report content
Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
No notes for slide

Transcript

  • 1. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 143 Professor Adauto de Aquino e Silva Filho
  • 2. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 243 Professor Adauto de Aquino e Silva Filho
  • 3. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 343 Professor Adauto de Aquino e Silva FilhoO período 1930-1959 corresponde ao Pacto Popular-Nacional de Getúlio Vargas, do qualparticipam a nova burguesia industrial, a nova burocracia pública moderna, setores da velhaoligarquia e os trabalhadores; é também a primeira fase do Estado Nacional-Desenvolvimentista.Ainda que a democracia seja estabelecida em 1945, não houve mudança de pacto políticoporque, embora nos 15 anos anteriores os trabalhadores não tivessem voto, já participavam,de alguma forma, do processo político por meio do populismo de Vargas. Adicionalmente,tanto o presidente Dutra, que o antecedeu, quanto o presidente Kubitschek, que o sucederádepois de um breve intervalo, serão eleitos nos quadros do Pacto popular-nacional queGetúlio Vargas liderou. Há, em seguida, uma crise, entre 1960 e 1964, que não muda omodelo econômico (que continua substituidor de importações e nacional-desenvolvimentista),mas muda o pacto político, que torna-se burocrático-autoritário, porque dele são excluídos ostrabalhadores, e a burocracia pública militar ganha papel maior.NACIONAL-DESENVOLVIMENTISMO-VITORIOSO:1945-1960Ao aliar-se aos Estados Unidos na Segunda Guerra Mundial, Getúlio Vargas ganhava no curtoprazo, mas sabia que o destino do Estado Novo estava selado. Não foi surpreendente,portanto, que em 1945, com a queda pacífica de Getúlio Vargas, o Brasil transformasse-se,pela primeira vez, em uma democracia digna desse nome – uma democracia ainda de elites,mas baseada em eleições livres e amplas9. O regime ditatorial violentara direitos, mas, nofinal dos 15 anos do primeiro governo Vargas, o Brasil mudara: estava em pleno processo derevolução industrial e nacional. Entretanto, com a democracia, e como se fosse parteintegrante dela, veio do Norte o liberalismo econômico que ameaçou interromper atransformação em curso. Em dois anos, as grandes reservas internacionais que o paísacumulara durante a guerra foram transformadas em consumo de bens de luxo importadospelos novos ricos e por uma classe média deslumbrada. Como, porém, a transiçãodemocrática não implicara em conflito social maior, mas fora antes o resultado de um quase-consenso estabelecido entre as classes médias e as elites entusiasmadas com a vitória dospaíses democráticos na guerra; não implicara em uma mudança substancial na coalizãopolítica dominante no Brasil desde 1930. Por isso, não foi surpreendente que, a partir de1948, a política econômica do governo voltasse a reproduzir o acordo nacional entre aburguesia industrial, a burocracia pública e os trabalhadores em torno da estratégia dedesenvolvimento econômico substitutiva de importações. Faltava à nova política a legitimaçãoideológica necessária, já que a anterior, baseada em grandes intelectuais como OliveiraVianna e Azevedo Amaral, ficara prejudicada pelo apoio que prestara ao Estado Novo. Essalegitimação, entretanto, surgiria na virada da década de 1950, no Brasil, com as idéias dogrupo que a partir de 1955 seria conhecido como o grupo do ISEB, e na América Latina, comas idéias da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (Cepal)10.Com as idéias de Raúl Prebisch e Celso Furtado, da Cepal, legitimava-se a estratégiaeconômica de proteção à industria nacional. Esta legitimação baseava-se nas experiênciasbem-sucedidas de intervenção do Estado na Economia na Europa e no Japão, na nova teoriamacroeconômica de base keynesiana e na crítica à lei das vantagens comparativas docomércio internacional que fora a principal arma ideológica do imperialismo liberal paradificultar a industrialização dos países periféricos e dependentes. A política econômica doBrasil desde 1930 constituíra-se em uma antecipação a essas críticas da mesma forma queas políticas fiscais expansionistas de Franklin Delano Roosevelt haviam antecedido a Teoriageral de Keynes. Por outro lado, as idéias dos grandes intelectuais do ISEB, Guerreiro Ramos,Ignácio Rangel, Vieira Pinto e Hélio Jaguaribe serão fundamentais para legitimar aindustrialização substitutiva de importação no plano político. Serão eles que diagnosticarão edefenderão com mais vigor e coerência o pacto político formulado por Getúlio Vargas e acorrespondente estratégia nacional de desenvolvimento – o nacional-desenvolvimentismo.
  • 4. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 443 Professor Adauto de Aquino e Silva FilhoSão eles que mostram que o Brasil fora uma semicolônia até 1930, dominada por umaoligarquia agrário-mercantil aliada ao imperialismo, e que a partir de 1930 começa aRevolução Industrial e Nacional Brasileira, baseada em uma coalizão política formada pelaburguesia industrial, a burocracia pública, os trabalhadores e a oligarquia substituidora deimportações.Essa análise ganha consistência e força quando, em 1950, Getúlio Vargas é eleito Presidenteda República com uma grande maioria de votos. Nos quatro anos que seguem, até seusuicídio em 1954, o nacional-desenvolvimentismo de Vargas será conduzido sempre por elemesmo, e por uma assessoria econômica da Presidência da República liderada por dois altosburocratas públicos – Rômulo de Almeida e Jesus Soares Pereira. Esta assessoria lograrestabelecer as bases do desenvolvimento nacional a partir da criação de novas empresasestatais para se encarregar do desenvolvimento da infra-estrutura econômica do país; aPetrobrás e a Eletrobrás serão os principais resultados desse trabalho. Por outro lado, umoutro grupo de técnicos mais liberais e mais comprometidos com a cooperação internacional,do qual fazem parte Ary Torres, Roberto Campos, Lucas Lopes e Glycon de Paiva, reúne-seem torno da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, que, no entanto, sob o comando deVargas, realiza um trabalho que mais complementa do que neutraliza a tarefa do primeirogrupo. Contribuía para isto o fato de que esses trabalhos e debates realizavam-se em umquadro intelectual em que o planejamento econômico do desenvolvimento estava legitimado:o quadro da teoria econômica do desenvolvimento (development economics) que nasce dosestudos de Rosenstein-Rodan, Nurkse, Myrdal, Lewis, Singer, Rostow, Celso Furtado e RaúlPrebisch – um grupo de economistas do desenvolvimento originados no processo de criaçãodas Nações Unidas e, indiretamente, do Banco Mundial. O liberalismo da época, portanto, eramuito relativo, nada tendo a ver com o neoliberalismo que surgiria nos Estados Unidos nosanos 1960 e tornar-se-ia dominante nos anos 1980.As novas empresas estatais e a decisão do Estado de investir na infra-estrutura econômicarepresentavam vitórias para a ala nacionalista da burocracia pública econômica que, assim,concretizava seus planos de desenvolvimento, e ao mesmo tempo, criava postos de trabalho,prestígio e poder para si própria. Sua grande vitória, porém, será a criação do Banco Nacionalde Desenvolvimento Econômico (BNDE), em 1952, por proposta do Ministro da Fazenda daépoca, o empresário industrial de São Paulo, Horácio Lafer. O Banco do Brasil encarregava-se, então, do financiamento da produção, e, com a criação da Carteira de Exportação eImportação (Cexim), passa a financiar o comércio exterior brasileiro. Continuava, entretanto,sem um órgão apropriado o financiamento dos investimentos industriais. Isto só ocorrerá em1952, depois da volta de Vargas ao governo. Forma-se, então, a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, de 1951. Esta comissão fora antecedida, durante o governo Dutra, em 1948,por uma missão americana, a Missão Abink, que tivera como contraparte brasileira OtávioGouvêa de Bulhões; não obstante seu corte liberal, aceitara o projeto de estabelecer-se nopaís um "capitalismo industrial". Esta proposta vai ganhar consistência no seio da AssessoriaEconômica e da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, criada para discutir e formular umplano de desenvolvimento para o país e seu financiamento internacional. Embora dominadapelo campo liberal, a Comissão Mista propõe que o Estado encarregue-se da infra-estrutura(energia, transportes, comunicações), enquanto as iniciativas privada e estrangeiraencarregar-se-iam da mineração (principal interesse estratégico dos Estados Unidos naquelaépoca em relação ao Brasil), e o Estado brasileiro garantiria o acesso de empresasamericanas a seu mercado. Havia, naturalmente, um conflito entre os dois grupos detecnoburocratas públicos, principalmente, porque o grupo nacionalista queria o monopólioestatal do petróleo, enquanto que o segundo o rejeitava. Mas estavam os dois gruposigualmente voltados para o planejamento econômico e a montagem de uma infra-estruturade transportes e de energia de base estatal. Na política da Comissão Mista já estavadelineado o que viria a ser o Plano de Metas de Juscelino Kubitschek.
  • 5. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 543 Professor Adauto de Aquino e Silva FilhoAlém de contribuir para o desenvolvimento econômico, o Banco Nacional de DesenvolvimentoEconômico e Social (Bndes) passaria a ser, a partir de então, e até hoje – não obstante atodos os acidentes por que passou a burocracia pública brasileira – uma das bases daautonomia e de poder da burocracia pública brasileira. O Bndes, assim como o Banco Central,a Petrobrás e alguns outros órgãos orientados para a coordenação econômica, seria amaterialização da estratégia de insulamento burocrático que caracteriza o desenvolvimentoeconômico de países como o Brasil em que a burocracia pública joga um papel decisivo, masa democracia nascente obriga os políticos ao exercício da prática do clientelismo. Enquanto osórgãos pertencentes principalmente aos ministérios sociais são objeto de repartição políticaentre os partidos que apóiam o governo e os órgãos relacionados com a infra-estrutura sãorelativamente preservados, os órgãos de coordenação econômica são insulados doclientelismo. Essa é uma reivindicação da burocracia pública, mas é uma decisão dos própriospolíticos que, assim, reconhecem o caráter estratégico dos órgãos de coordenação econômicae o perigo que representa para eles mesmos submetê-los ao clientelismo. Na medida, porém,em que o desenvolvimento econômico é acompanhado pelo desenvolvimento político do país,esse tipo de insulamento vai perdendo importância relativa porque, de um lado, o número deórgãos não submetidos ao clientelismo diminui, e, de outro, porque a sociedade passa aexercer um controle mais direto sobre as políticas que promovem.Enquanto a burocracia pública em sentido amplo desenvolvia-se a passos largos no âmbito doBanco do Brasil, do Bndes e das empresas estatais, a burocracia pública estatutária, que aReforma Burocrática de 1936 procurara definir e tornar meritocrática, retrocedera. QuandoGetúlio Vargas volta ao governo, procura restabelecer a reforma, enviando ao Congresso, em1953, um projeto global de reforma administrativa, mas não logra aprová-lo, como não ologrará Juscelino Kubitschek, que fará a mesma tentativa. Não obstante, conforme relataCelso Lafer (2002 [1970]), a administração pública brasileira progredia: estimava-se que, em1952, a porcentagem de servidores escolhidos segundo o mérito subia a 9%, contra 4%, em194311. O grande desenvolvimento da burocracia pública brasileira, entretanto, estavarealizando-se paralelamente, por meio das empresas estatais, de organizações – na época,quase-estatais – como a Fundação Getúlio Vargas, criada em 1944 por Vargas e porautarquias como o Bndes. Quando, em 1956, Juscelino Kubitschek decide por um ambiciosoPrograma de Metas que, principalmente por meio da indústria automobilística, completará aRevolução Industrial brasileira iniciada por Vargas, o problema de qual setor da burocracia –se o estatutário ou o "paralelo" – deverá ser principalmente acionado se colocará novamente.Embora o Presidente tente a via estatutária, afinal a via paralela revela-se mais flexível emais rápida; o grande número de órgãos que então são criados, entre os quais salienta-se oGrupo Executivo da Indústria Automobilística (Geia), liderado por Lúcio Meira, empregamuma burocracia pública não estatutária, mas competente, recrutada segundo critérios demérito; é a burocracia gerencial que está surgindo, nem mal havia-se formalizado aweberiana. Conforme observa Celso Lafer, "os auxiliares diretos de Kubitschek para aimplementação do Programa de Metas eram todos técnicos de alto nível, experimentados nãoapenas nas tentativas anteriores de planejamento como também em cargos políticosrelevantes" (idem, p. 85). Destacam-se, entre eles, além de Lúcio Meira, Lucas Lopes,Roberto Campos, e, mais adiante, já para criar a Sudene, Celso Furtado. Para o sucesso doplano, a escolha de uma burocracia paralela, que já pré-anunciava a lógica do Decreto-Lei n.200 de 1967 e da reforma gerencial de 1995, foi fundamental.O nacional-desenvolvimentismo fora vitorioso. O Brasil de 1960 era um outro país quandocomparado com o de 1930. Seu desenvolvimento econômico fora extraordinário, um parqueindustrial sofisticado e integrado fora montado, de forma que podia-se dizer que suaRevolução Industrial estava completa; a Nação havia ganho coesão, autonomia e identidade,seu Estado, como organização, estava mais estruturado e profissionalizado e, como sistemaconstitucional-legal, estava mais legitimado por uma democracia nascente, de maneira que
  • 6. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 643 Professor Adauto de Aquino e Silva Filhotambém sua Revolução Nacional estava completa; quando estas duas revoluções consumam-se, consuma-se também a Revolução Capitalista: o Brasil já não era mais uma sociedademercantil e patriarcal, mas uma sociedade capitalista industrial na qual a acumulação decapital e a incorporação de progresso técnico passavam a fazer parte integrante do processoeconômico.Esse já é um mundo diverso do mundo patrimonialista descrito por Faoro, que, congelando asociedade e o Estado nessa formação, indica que o Governo Vargas foi ainda uma expressãodo Estado patrimonial. Faoro é claro a respeito: "De D. João I a Getúlio Vargas, numa viagemde seis séculos, uma estrutura político-social resistiu a todas as transformações [...] apersistência secular da estrutura patrimonial, resistindo galhardamente, inviolavelmente, àrepetição, em fase progressiva, da experiência capitalista" (FAORO, 1975 [1957], p. 733-736). Ora, ao insistir nesta tese, Faoro ignora a diferença fundamental entre opatrimonialismo e a burocracia racional-legal, que Weber tanto salientou. Não considera ocaráter essencialmente tradicional do Estado patrimonial, em oposição ao caráter moderno,racional-legal, do capitalismo industrial e da burocracia moderna. Erro que Sérgio Buarque deHollanda, por exemplo, embora escrevendo muito antes, não cometeu quando afirmou: "Ofuncionalismo patrimonial pode, com a progressiva divisão das funções e com aracionalização, adquirir traços burocráticos. Mas em sua essência ele é tanto mais diferentedo burocrático, quanto mais caracterizados estejam os dois tipos" (HOLLANDA, 1969 [1936],p. 106). Entretanto, um acontecimento não previsto – a Revolução Cubana de 1959 que, embreve, transforma-se em um episódio-chave na Guerra Fria entre Estados Unidos e UniãoSoviética – mudará no plano político o quadro otimista que o governo Kubitschek deixara,enquanto uma crise econômica interna aprofundará a crise política. As reformas de 1964/67: No início da década de 60 contávamos com elevados déficits públicos, consideráveisníveis de inflação, e um sistema que dificultava a intermediação financeira a ponto de proibirpráticas de correção monetária e de taxas juros superiores a 12% ao ano. Nesse contexto, ogoverno foi obrigado a implementar um conjunto de reformas a partir de meados da década,onde destacamos o Programa de Ação Econômica do Governo lançado no final de 1964. OPAEG buscava a estabilização e o desenvolvimento econômico, dentre outros diversosobjetivos. As metas mais voltadas às finanças públicas relacionavam-se, principalmente, àpolítica de redução do déficit fiscal, às alterações na política tributária, ao sistema bancário ecreditício, aos investimentos públicos e à restauração do crédito externo. Visto que, ao impor limites nas taxas de juros e proibir a correção monetária, o sistemafinanceiro limitava a atratividade dos títulos lançados pelo governo, criou-se, através doPAEG, as Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional (ORTN). Esses títulos foramintroduzidos inicialmente de forma compulsória, passando a serem demandandosvoluntariamente em um segundo momento. O lançamento das ORTN tornou possível aobtenção de recursos adicionais para a cobertura do déficit além de estimular a poupança,por ter criado a correção monetária. Eles significaram também uma nova forma deendividamento do Estado - de caráter não inflacionário - e um caminho à indexação daeconomia. Em 31/12/1964 foi promulgada a lei 4.595 que extinguiu a Superintendência da Moedae do Crédito (SUMOC) e criou o Conselho Monetário Nacional (CMN) como órgão formuladorde políticas econômicas e o Banco Central do Brasil (BACEN o BC) como o órgão executor efiscalizador dessas políticas. Entretanto, a manutenção do Banco do Brasil (BB) comodepositário das reservas voluntárias dos bancos comerciais, prestador de serviços decompensação de cheques e titular da "conta-movimento" para nivelamento das reservas com
  • 7. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 743 Professor Adauto de Aquino e Silva Filhoo Banco Central, acabou gerando a coexistência de duas autoridades monetárias. Dessaforma, o governo não tinha um perfeito controle da política monetária. Nota-se ainda queforam acrescentadas ao Banco Central algumas funções atípicas de uma autoridademonetária como a de fomento agricultura, de comércio exterior, habitação, levando-o ainda atornar-se executor da política da dívida do tesouro nacional. Na verdade, a "conta-movimento" referida no parágrafo anterior era um passivo do BBem relação ao BACEN que foi criado devido à falta de infra-estrutura da nova autoridademonetária para poder desempenhar seu papel. Vale lembrar que era para ser uma contaprovisória, ou seja, que existiria apenas em um momento transitório. Acontece que essaconta acabou sendo perpetuada por facilitar a liberação de empréstimos e financiamentossem que estes constassem no orçamento do governo. A Constituição Federal de 1967 previa uma política de emissão de títulos públicos a serregulamentada em lei específica. Na ausência da regulamentação o governo usou deDecretos Leis até 1971 quando foi finalmente promulgada a Lei Complementar número 12.Através dessa lei, regulamentou-se o endividamento via emissão de títulos, retirando o poderdo Congresso Nacional de legislar sobre questões financeiras. A lei dava total poder ao CMNpara administrar a dívida mobiliária sem que as operações transitassem pelo OrçamentoGeral da União (OGU). Iniciou-se assim uma nova fase da política da dívida pública no Brasil.Diante do total descrédito do OGU que não mais podia impor limites e restrições à políticafiscal, observou-se o surgimento de orçamentos paralelos como, por exemplo, o orçamentomonetário, que era submetido apenas ao poder executivo.O comportamento das contas públicas nos anos 70: Ao longo da década de 70 as finanças do setor público eram norteadas por uma grandemultiplicidade orçamentária. Havia o Orçamento Geral da União, o orçamento das empresasestatais, o orçamento monetário e a conta da dívida. Até o final da década as receitas edespesas das empresas estatais não haviam sido agregadas em um orçamento consolidado.Na verdade, somente com a criação da Secretaria de Controle das Empresas Estatais (SEST)em 1979 é que o governo pôde ter um conhecimento preciso do número total de entidadesestatais e fazer um orçamento geral das empresas estatais para o ano seguinte. O orçamento monetário funcionava como uma ferramenta de controle do passivomonetário e não-monetário que era utilizado, de uma forma geral, para política cambial,subsídios, linhas de crédito, dentre outros programas. Observe que cada orçamento eraaprovado por uma autoridade pública diferente e em momentos também diferentes, o quecausava a total desarticulação entre as políticas econômicas implementadas pelo governo.Como se não bastasse, havia ainda a conta da dívida que, a partir do início da década de 70,funcionou de forma autônoma e garantiu a cobertura dos juros e amortizações (serviço dadívida) sempre através da emissão de novos títulos. Esse processo ficou conhecido como o"giro da dívida interna". Era impossível efetuar um controle eficaz da política monetária e do endividamentopúblico sem que antes fosse realizada uma reforma que fortalecesse o Banco Central ereordenasse o controle financeiro do governo. A dívida foi evoluindo em função de diversosfatores, inclusive, em função de si própria e do financiamento de gastos extra-orçamentário.Obviamente não se soube o quanto do crescimento da dívida foi devido a cada fator. Por fim, observa-se que a estratégia adotada pelo governo, ao longo da década de 70,foi de utilização das autoridades monetárias como bancos de fomento, no processo dedesenvolvimento econômico, como forma de atender a meta de "crescimento com
  • 8. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 843 Professor Adauto de Aquino e Silva Filhoendividamento". Grandes volumes de recursos eram levantados sem elevação na cargatributária, ou seja, sem desestabilizar o regime militar vigente. A contra-partida era sempre aexpansão monetária ou elevação da dívida mobiliária. Com o segundo choque do petróleo em1979, deparamo-nos com uma crise que forçou um ajuste na economia brasileira e,conseqüentemente, nas finanças públicas.Finanças Públicas Brasileiras entre 1981 e 1984 O período foi caracterizado por intensas divergências entre ortodoxos e estruturalistas.Enquanto os primeiros defendiam o ajuste fiscal acima de tudo, os demais não davamimportância ao déficit, e buscavam combater apenas a inércia inflacionária. Quando foi feito oprimeiro acordo com o FMI, tivemos a implementação de políticas econômicas de cunhoortodoxo. Essas não alcançaram êxito na busca pela estabilidade e os teóricos que defendiamessa linha de pensamento perderam sua credibilidade. Tivemos então a implementação de diversos planos econômicos elaborados poreconomistas heterodoxos os quais não tinham grande preocupação com o déficit fiscalbrasileiro. Todos eles - o Plano Cruzado, Bresser, Verão, Collor I e Collor II - não obtiveramsucessos duradouros na busca pela estabilização. Com isso surgiu hipótese de que a chave estaria na combinação de elementosortodoxos e heterodoxos, ou seja, no ajuste fiscal e na desindexação da economia, dentreoutras medias. Nos primeiros quatro anos da década de 80 observou-se consideráveis déficits fiscais,situação a qual foi se agravando ainda mais até o final dessa mesma década. A partir de1990 o desequilíbrio fiscal manteve-se modesto durante 4 anos consecutivos.Necessidade de financiamento do setor público (NFSP) A forma de mensuração do déficit/superávit do setor público na economia brasileirausualmente utilizada tem sido a chamada Necessidade de Financiamento do Setor Público,que é a metodologia recomendada pelo Fundo Monetário Internacional. Déficit (+) ou superavit (-) que se deriva da variação líquida da dívida pública em umdeterminado período de tempo descontando-se os empréstimos concedidos ao setor privado.O conceito nominal é o mais amplo incluindo todas as receitas e despesas. O conceitooperacional exclui a correção monetária e cambial sobre a dívida pública, mas inclui asdespesas com o pagamento de juros reais das dívidas interna e externa. O conceito primárioexclui receitas e despesas financeiras, ou seja, com juros nominais (juros reais + correçãomonetária e cambial). Portanto, NFSP primária + juros reais + correção monetária e cambial= NFSP operacional + correção monetária e cambial = NFSP nominal. O resultado primário de um determinado ente pode ser apurado por dois critérios:pela variação do nível de endividamento do ente durante o período considerado, ou pelasoma dos itens de receita e despesa que geram o resultado. O primeiro critério, chamado“abaixo da linha”, é calculado também pelo BACEN e considerado resultado oficial, porfornecer também o nível de endividamento final obtido com a geração do superávit/défictprimário. O segundo, denominado “acima da linha”, possibilita o controle dos itens quecompõem o resultado, sendo fundamental para a elaboração dos orçamentos e planejamentofiscal para um exercício financeiro. A política fiscal adotada pelo governo brasileiro foi de característica mais expansionistano período de implantação do Plano Real e até o ano de 1998, quando se passou a atuar deforma mais contracionista. Ao analisar separadamente os totais das despesas e das receitasdo Governo Central se percebeu um aumento maior das despesas do que das receitas nos
  • 9. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 943 Professor Adauto de Aquino e Silva Filhoanos de 1993 a 1996. Esta política expansionista implicou em queda do superávit fiscalprimário efetivo, surgindo um déficit em 1997. Contudo, medido em termos de alto emprego,estes resultados, em todo o período estudo, nunca ficaram deficitários. Diante da ineficiência da NFSP nominal em medir os resultados das contas públicas, ogoverno conseguiu convencer o FMI a utilizar a NFSP operacional, excluindo a inflação anualdo termômetro do déficit público. Esse indicador, mesmo operacional, só deixou de ser"contaminado” pela inflação quando, a partir dos anos 90, passou a ser corrigidomensalmente. Nesse momento foram também solucionados outros problemas relativos àirregularidade de dados divulgados e defasagem das informações.O "problema da transferência" A partir do início da década de 80 ficou mais difícil para o Brasil manter a "rolagem dadívida externa" ficando obrigado a fazer um ajustamento externo. Optou-se assim por umamaxidesvalorização cambial objetivando forçar saldos positivos na balança comercial e obterrecursos suficientes para honrar seus compromissos. Foi nesse contexto que surgiu o"problema da transferência" com 2 componentes principais: Como a balança comercial (X-M) alcançou os saldos desejados, mas o produto (Y) nãose elevou, logicamente deveria ter ocorrido uma redução no consumo (C) ou nos gastosgovernamentais (G) pois Y = C + G + I + (X-M). Obviamente, os investimentos (I) é queapresentaram decrescentes; Como a dívida externa era essencialmente pública e o superávit comercial era privado,houve a necessidade de emissão de títulos públicos. Assim, o ajuste externo causou umdesajuste interno, pois apesar de termos conseguido recursos via balança comercial, nãooptou-se pela transferência interna de recursos através de um ajuste fiscal. O diagnóstico errado No início da "Nova República" os estruturalistas dominavam as atitudesgovernamentais. Segundo eles, o déficit público não era o problema mais importante a serresolvido, pois grande parcela do mesmo era originada de investimentos, o que deveria serexcluído do cálculo e, além do mais, poder-se-ia financiá-lo a qualquer momento, através daemissão de títulos públicos. Fragilidade política e mudanças institucionais O fim do ciclo militar no Brasil surgiu de uma aliança entre o PMDB (Tancredo Neves) ea Frente Liberal (José Sarney). Com a morte do presidente eleito, Sarney foi quem assumiu afunção, mas não pôde desempenhá-la de forma satisfatória, pois não contou com o apoio dosdeputados e senadores pemedebistas. O que elevou ainda mais a fragilidade política do governo Sarney foi a eclosão dedemandas populares por investimentos e gastos públicos, demandas essas que eramanteriormente sufocadas pelo regime autoritário. Com a implementação de diversas alterações na legislação a partir de 1985 e com apromulgação da Constituição Federal de 1988, vieram diversas mudanças institucionais. Doponto de vista das finanças públicas, destacamos alguns pontos positivos como a extinção daconta-movimento do Banco do Brasil, a incorporação do orçamento monetário ao OGU(Orçamento Geral da União), a extinção das funções de fomento do Banco Central, a criaçãoda STN (Secretaria do Tesouro Nacional), a incorporação das despesas com pagamentos dejuros da dívida ao OGU, e alguns pontos negativos, como a elevação do repasse de verbas aestados e municípios, a sobrecarga do sistema previdenciário e uma elevação no volume dereceitas vinculadas. Esse último ponto destacado provocou a redução na margem de manobrado poder executivo no que tange a alocação de recursos.
  • 10. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 1043 Professor Adauto de Aquino e Silva Filho Todos esses fatores somados aos impactos da crise externa e a ação dos heterodoxos(keynesianos) contribuíram para uma elevação no déficit já a partir de 1987, quando passou-se a observar uma combinação de níveis de arrecadação constantes e gastos públicoscrescentes. A partir do governo de Fernando Collor o Brasil experimentou uma grande aberturaeconômica acompanhada de um processo de privatização. Naquele momento, observou-seque embora a inflação provesse recursos para o governo através da "senhoriagem", essamesma inflação depreciava o valor dos tributos e, portanto, a própria receita pública. Essefenômeno foi chamado "efeito-Tanzi". Ele foi amenizado no Brasil através de uma profundaindexação das obrigações tributárias. Outro efeito que a inflação exercia sobre as contas era o de que os recursos públicoseram solicitados à autoridade em um momento e liberados em um momento seguinte. Emtermos reais os recursos liberados eram inferiores aos solicitados, traduzindo o que ficouconhecido como "efeito-Bacha".Reformando a administração pública no Brasil A reforma da administração pública, atualmente em curso no Brasil, representou umainovação na agenda. Na transição democrática, face às evidências de retorno do clientelismo,os constituintes inscreveram na Carta vários dispositivos de engessamento da administraçãopública, traduzindo a desconfiança generalizada nos altos administradores públicos; aomesmo tempo, estenderam privilégios a todos os que tinham um vínculo empregatício com osetor público, concedendo os mesmos direitos a juízes, formuladores de políticas públicas,motoristas e auxiliares. No governo seguinte, a agenda foi a do desmonte – e a prática, a dacorrupção. O governo Itamar concentrou a agenda da administração pública em dois temas:a retórica anti-corrupção e a recuperação salarial, tratada como “a implementação doprincípio constitucional da isonomia”. No período de uma década, alternaram-se vários temassemelhantes aos da Progressive Era – com um século de defasagem.
  • 11. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 1143 Professor Adauto de Aquino e Silva FilhoOs formuladores da proposta que está sendo atualmente implementada têm argumentadoque a reforma administrativa é apenas uma das dimensões da reforma do Estado. Do pontode vista conceitual, entendem que a reforma do Estado lato sensu abrange quatro áreas:- delimitação da área de atuação do Estado; desregulamentação; governaça : aumento da capacidade de governo; e governabilidade : aumento da democracia e da accountability.Do ponto de vista institucional, cabe ao Ministério da Administração Federal e Reforma doEstado conceber e contribuir para implantar a reforma administrativa, cujos resultados terãoimpactos sobre as quatro áreas acima elencadas.Quanto à delimitação da área de atuação do Estado, a reforma administrativa propõealgumas distinções fundamentais, para a transformação do que hoje constitui o aparatoestatal. Primeiro, distingue as atividades exclusivas do Estado (núcleo estratégico,compreendendo as secretarias formuladoras de políticas, as agências executivas e asagências reguladoras) daquelas onde não há exercício de poder de Estado, mas queenvolvem direitos humanos fundamentais ou geram externalidades que não devem serapropriadas privadamente (processo de publicização, através do qual estes serviços passama ser providos por organizações sociais). Uma segunda distinção fundamental: dentro decada um desses segmentos, diferencia o que são atividades principais (core) das atividadesde apoio (a serem terceirizadas). Finalmente, distingue o “Estado enquanto pessoal”(reservado às atividades principais do núcleo estratégico) do “Estado enquanto orçamento”(pois o Estado continuará a financiar as atividades de apoio do núcleo estratégico, bem comoboa parte das atividades core e de apoio das atividades não exclusivas do Estado). Encontra-se aqui a proposta de reforma das instituições públicas, pressuposto para o exercício daadministração gerencial.Na área da desregulamentação, a proposta é a de reduzir a regulamentação aos aspectosonde ela é absolutamente necessária. Na reforma administrativa, toda uma série de medidasdevem contribuir para diminuir o chamado “entulho burocrático” – disposições normativasexcessivamente detalhadas, que só contribuem ao engessamento da máquina e muitas vezesà sua intransparência.A maior contribuição da reforma administrativa está voltada à governança, entendida como oaumento da capacidade de governo, através da adoção dos princípios da administraçãogerencial: - orientação da ação do Estado para o cidadão-usuário de seus serviços; - ênfase no controle de resultados através dos contratos de gestão; - fortalecimento e autonomia da burocracia no core das atividades típicas de Estado, emseu papel político e técnico de participar, junto com os políticos e a sociedade, da formulaçãoe gestão de políticas públicas; - separação entre as secretarias formuladoras de políticas e as unidades executorasdessas políticas, e contratualização da relação entre elas, baseada no desempenho deresultados; adoção cumulativa de três formas de controle sobre as unidades executoras de políticaspúblicas: controle social direto (através da transparência das informações, e da participaçãoem conselhos); controle hierárquico-gerencial sobre resultados (através do contrato de
  • 12. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 1243 Professor Adauto de Aquino e Silva Filhogestão); controle pela competição administrada, via formação de quase-mercados (BresserPereira, 1997, p.42).Na concepção da atual reforma administrativa, a governabilidade depende de váriasdimensões políticas, dentre elas a qualidade das instiuições políticas quanto à intermediaçãode interesses, a existência de mecanismos de responsabilização (accountability) dos políticose burocratas perante a sociedade, a qualidade do contrato social básico. Essas dimensõesremetem lato sensu à reforma política, essencial à reforma do Estado no Brasil (BresserPereira, 1997, p.36).A reforma gerencial da administração pública, ao modificar subustancialmente as formas decontrole no interior do aparato estatal (sobre a alta burocracia e sobre as instituiçõespúblicas), dando ao mesmo tempo maior transparência às decisões administrativas (abrindo-as ao controle da sociedade, e não apenas da própria burocracia), pode contribuir para oaumento da responsabilização dos administradores públicos. Para isto, a informação éinsumo fundamental. E não há, aí, contraposição entre aumento de eficiência e aumento deaccountability 1.Uma das principais mudanças propostas pela atual reforma administrativa é a de substituir adesconfiança generalizada nos funcionários públicos (e políticos) por “um grau ainda quelimitado de confiança” (Bresser Pereira, 1996). Nesse caso, a maior autonomia paraadministrar é balanceada pelo compromisso com os resultados a serem atingidos, e pelatransparência das informações sobre desempenho institucional – através do contrato degestão. Trata-se da mudança sobre o que controlar: o controle não será mais exclusivamentesobre processos, mas fundamentalmente sobre resultados (entendendo a legalidade dos atosadministrativos como requisito necessário, mas não suficiente para a accountability).Mas quem define os resultados a serem alcançados? Na administração gerencial, estesresultados têm que ser negociados entre os formuladores da política pública e a instituiçãoencarregada de implementá-la. Quanto mais claramente identificados os objetivos e metas aserem alcançados, e os responsáveis pelo seu atingimento, em todos os níveis daorganização, mais accountable será o contrato de gestão. Nas organizações sociais, além doministério supervisor, o conselho integrado por representantes do Estado e de entidades dasociedade civil deverá ser o guardião da execução do contrato de gestão, devendo aindaparticipar na própria definição das metas 2. A implementação da reforma administrativa oferece alternativas consideráveis paratransformar a capacidade Estado brasileiro, principalmente por inovar frente as soluçõesencontradas no passado. Uma dessas alternativas é a proposta de contratualização quediversifica os mecanismos de responsabilização das organizações públicas. Nesse sentido, ocontrato de gestão, como uma orientação estratégica para toda administração pública, é umainovação dentro das tradições sincréticas e incompletas de mudança da gestão pública,apontando para a institucionalização de mecanismos universalistas de regulação e orientaçãopara a qualidade. A flexibilidade proposta para as OS traz também vantagens para as organizaçõespúblicas por permitir formas mais ágeis e eficientes de gestão e incentivo à produtividade. Oscontratos de gestão servem também nesse caso como um mecanismo de grande potencialpara impedir as condutas máximadoras dos instituidores dessas novas sociedades civis. Para que esse processo tenham êxito é determinante a avaliação dos erros e dasmudanças de curso das experiências internacionais que se defrontaram com a necessidade de12
  • 13. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 1343 Professor Adauto de Aquino e Silva Filhoreformar os sistemas administrativos. Essas experiências têm problematizado, entre outrospontos: 1) a baixa experiência da administração pública na regulação eficiente dasorganizações terceirizadas, potencializando um processo de captura e baixaresponsabilização; 2) a pouca confiança na capacidade de contratualização do Estado. Esse escassez deconfiança é agravada quando os contratos entre as novas agências e o setor terceirizado sãoavalizados pelo sistema de representação política. As organizações tendem, diante da baixatradição contratual desses agentes, a definir estratégias de resistência e veto às inovaçõespropostas. 3) a ameaça aos direitos dos cidadãos de acesso e utilização de bens públicos pelacriação de mecanismos alternativos ao quasi-mercado para financiamento organizaçõessituadas no terceiro setor. Esta ameaça tem recolocado na agenda a discussão das atividadesestratégicas as quais o poder público não pode submeter a mecanismos de mercado pelaameaça à eqüidade e a justiça distributiva 4) a indefinição sobre quem arca com os altos custos de transação para estabelecer oequilíbrio entre principal e agente, e prevenir os contratos contra as condutas oportunistas; 5) a constatação de que as teorias de mercado aplicados ao setor público podemproduzir resultados incertos e desastrosos, gerando novos gastos pela necessidade decorreção das falhas do mercado em situações de assimetria de informação entre os agentesou de controle por um único provedor dos mercados criados pelo setor público. Plano Diretor da Reforma do Aparelho do EstadoAPRESENTAÇÃO1- IntroduçãoEstado e sociedade formam, numa democracia, um todo indivisível. O Estado, cuja competênciae limites de atuação estão definidos precipuamente na Constituição, deriva seu poder de legislare de tributar a população, da legitimidade que lhe outorga a cidadania, via processo eleitoral. Asociedade, por seu turno, manifesta seus anseios e demandas por canais formais ou informaisde contacto com as autoridades constituídas. É pelo diálogo democrático entre o Estado e asociedade que se definem as prioridades a que o Governo deve ater-se para a construção de umpaís mais próspero e justo.Nos últimos anos, assistimos em todo o mundo a um debate acalorado - ainda longe deconcluído - sobre o papel que o Estado deve desempenhar na vida contemporânea e o grau deintervenção que deve ter na economia. No Brasil, o tema adquire relevância particular, tendo emvista que o Estado, em razão do modelo de desenvolvimento adotado, desviou-se de suasfunções precípuas para atuar com grande ênfase na esfera produtiva. Essa maciça interferênciado Estado no mercado acarretou distorções crescentes neste último, que passou a conviver comartificialismos que se tornaram insustentáveis na década de 90. Sem dúvida, num sistemacapitalista, Estado e mercado, direta ou indiretamente, são as duas instituições centrais queoperam na coordenação dos sistemas econômicos. Dessa forma, se uma delas apresentafuncionamento irregular, é inevitável que nos depararemos com uma crise. Foi assim nos anos20 e 30, em que claramente foi o mau funcionamento do mercado que trouxe em seu bojo umacrise econômica de grandes proporções. Já nos anos 80, é a crise do Estado que põe emcheque o modelo econômico em vigência.
  • 14. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 1443 Professor Adauto de Aquino e Silva FilhoÉ importante ressaltar que a redefinição do papel do Estado é um tema de alcance universal nosanos 90. No Brasil esta questão adquiriu importância decisiva, tendo em vista o peso dapresença do Estado na economia nacional: tornou-se, conseqüentemente, inadiável equacionara questão da reforma ou da reconstrução do Estado, que já não consegue atender comeficiência a sobrecarga de demandas a ele dirigidas, sobretudo na área social. A reforma doEstado não é, assim, um tema abstrato: ao contrário, é algo cobrado pela cidadania, que vêfrustrada suas demandas e expectativas.A crise do Estado teve início nos anos 70, mas só nos anos 80 se tornou evidente.Paralelamente ao descontrole fiscal, diversos países passaram a apresentar redução nas taxasde crescimento econômico, aumento do desemprego e elevados índices de inflação. Após váriastentativas de explicação, tornou-se claro afinal que a causa da desaceleração econômica nospaíses desenvolvidos e dos graves desequilíbrios na América Latina e no Leste Europeu era acrise do Estado, que não soubera processar de forma adequada a sobrecarga de demandas aele dirigidas. A desordem econômica expressava agora a dificuldade do Estado em continuar aadministrar as crescentes expectativas em relação à política de bem-estar aplicada com relativosucesso no pós-guerra.A Primeira Grande Guerra Mundial e a Grande Depressão foram o marco da crise do mercado edo Estado Liberal. Surge em seu lugar um novo formato de Estado, que assume um papeldecisivo na promoção do desenvolvimento econômico e social. A partir desse momento, oEstado passa a desempenhar um papel estratégico na coordenação da economia capitalista,promovendo poupança forçada, alavancando odesenvolvimento econômico, corrigindo as distorções do mercado e garantindo uma distribuiçãode renda mais igualitária.Não obstante, nos últimos 20 anos esse modelo mostrou-se superado, vítima de distorçõesdecorrentes da tendência observada em grupos de empresários e de funcionários, que buscamutilizar o Estado em seu próprio benefício, e vítima também da aceleração do desenvolvimentotecnológico e da globalização da economia mundial, que tornaram a competição entre as naçõesmuito mais aguda. A crise do Estado define-se então (1) como uma crise fiscal, caracterizadapela crescente perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se tornanegativa; (2) o esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, a qual sereveste de várias formas: o Estado do bem-estar social nos países desenvolvidos, a estratégiade substituição de importações no terceiro mundo, e o estatismo nos países comunistas; e (3) asuperação da forma de administrar o Estado, isto é, a superação da administração públicaburocrática.No Brasil, embora esteja presente desde os anos 70, a crise do Estado somente se tornará claraa partir da segunda metade dos anos 80. Suas manifestações mais evidentes são a própria crisefiscal e o esgotamento da estratégia de substituição de importações, que se inserem numcontexto mais amplo de superação das formas de intervenção econômica e social do Estado.Adicionalmente, o aparelho do Estado concentra e centraliza funções, e se caracteriza pelarigidez dos procedimentos e pelo excesso de normas e regulamentos.A reação imediata à crise - ainda nos anos 80, logo após a transição democrática - foi ignorá-la.Uma segunda resposta igualmente inadequada foi a neoliberal, caracterizada pela ideologia doEstado mínimo. Ambas revelaram-se irrealistas: a primeira, porque subestimou tal desequilíbrio;a segunda, porque utópica. Só em meados dos anos 90 surge uma resposta consistente com o
  • 15. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 1543 Professor Adauto de Aquino e Silva Filhodesafio de superação da crise: a idéia da reforma ou reconstrução do Estado, de forma aresgatar sua autonomia financeira e sua capacidade de implementar políticas públicas.Neste sentido, são inadiáveis: (1) o ajustamento fiscal duradouro; (2) reformas econômicasorientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica,garantam a concorrência interna e criem as condições para o enfrentamento da competiçãointernacional; (3) a reforma da previdência social; (4) a inovação dos instrumentos de políticasocial, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviçossociais; e (5) a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua "governança", ouseja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas.Cabe aos ministérios da área econômica, particularmente aos da Fazenda e do Planejamento,proporem alternativas com vistas à solução da crise fiscal . Aos ministérios setoriais competerever as políticas públicas, em consonância com os novos princípios do desenvolvimentoeconômico e social. A atribuição do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado éestabelecer as condições para que o governo possa aumentar sua governança. Para isso, suamissão específica é a de orientar e instrumentalizar a reforma do aparelho do Estado, nostermos definidos pela Presidência através deste Plano Diretor.Entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentido amplo, ou seja, aestrutura organizacional do Estado, em seus três poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) etrês níveis (União, Estados-membros e Municípios). O aparelho do Estado é constituído pelogoverno, isto é, pela cúpula dirigente nos TrêsPoderes, por um corpo de funcionários, e pela força militar. O Estado, por sua vez, é maisabrangente que o aparelho, porque compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal,que regula a população nos limites de um território. O Estado é a organização burocrática quetem o monopólio da violência legal, é o aparelho que tem o poder de legislar e tributar apopulação de um determinado território.Estes conceitos permitem distinguir a reforma do Estado da reforma do aparelho do Estado. Areforma do Estado é um projeto amplo que diz respeito às varias áreas do governo e, ainda, aoconjunto da sociedade brasileira, enquanto que a reforma do aparelho do Estado tem um escopomais restrito: está orientada para tornar a administração pública mais eficiente e mais voltadapara a cidadania. Este Plano Diretor focaliza sua atenção na administração pública federal, masmuitas das suas diretrizes e propostas podem também ser aplicadas no nível estadual emunicipal.A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado,que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via daprodução de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador dessedesenvolvimento. No plano econômico o Estado é essencialmente um instrumento detransferências de renda, que se torna necessário dada a existência de bens públicos e deeconomias externas, que limitam a capacidade de alocação de recursos do mercado. Pararealizar essa função redistribuidora ou realocadora o Estado coleta impostos e os destina aosobjetivos clássicos de garantia da ordem interna e da segurança externa, aos objetivos sociaisde maior justiça ou igualdade, e aos objetivos econômicos de estabilização e desenvolvimento.Para realizar esses dois últimos objetivos, que se tornaram centrais neste século, o Estadotendeu a assumir funções diretas de execução. As distorções e ineficiências que daí resultaram
  • 16. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 1643 Professor Adauto de Aquino e Silva Filhodeixaram claro, entretanto, que reformar o Estado significa transferir para o setor privado asatividades que podem ser controladas pelo mercado. Daí a generalização dos processos deprivatização de empresas estatais. Neste plano, entretanto, salientaremos um outro processo tãoimportante quanto, e que no entretanto não está tão claro: a descentralização para o setorpúblico não-estatal da execução de serviços que não envolvem o exercício do poder de Estado,mas devem ser subsidiados pelo Estado, como é o caso dos serviços de educação, saúde,cultura e pesquisa científica. Chamaremos a esse processo de "publicização".A reforma do Estado envolve múltiplos aspectos. O ajuste fiscal devolve ao Estado a capacidadede definir e implementar políticas públicas. Através da liberalização comercial, o Estadoabandona a estratégia protecionista da substituição de importações. O programa deprivatizações reflete a conscientização da gravidade da crise fiscal e da correlata limitação dacapacidade do Estado de promover poupança forçada através das empresas estatais. Atravésdesse programa transfere-se para o setor privado a tarefa da produção que, em princípio, esterealiza de forma mais eficiente. Finalmente, através de um programa de publicização, transfere-se para o setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos deEstado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seufinanciamento e controle.Deste modo o Estado reduz seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-seentretanto no papel de regulador e provedor ou promotor destes, principalmente dos serviçossociais como educação e saúde, que são essenciais para o desenvolvimento, na medida em queenvolvem investimento em capital humano; para a democracia, na medida em que promovemcidadãos; e para uma distribuição de renda mais justa, que o mercado é incapaz de garantir,dada a oferta muito superior à demanda de mão-de-obra não-especializada. Como promotordesses serviços oEstado continuará a subsidiá-los, buscando, ao mesmo tempo, o controle social direto e aparticipação da sociedade.Nesta nova perspectiva, busca-se o fortalecimento das funções de regulação e de coordenaçãodo Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para osníveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociaise de infra-estrutura.Considerando esta tendência, pretende-se reforçar a governança - a capacidade de governo doEstado - através da transição programada de um tipo de administração pública burocrática,rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administraçãopública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão. O governobrasileiro não carece de "governabilidade", ou seja, de poder para governar, dada sualegitimidade democrática e o apoio com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, umproblema de governança, na medida em que sua capacidade de implementar as políticaspúblicas é limitada pela rigidez e ineficiência da máquina administrativa.2 - As Três Formas de Administração PúblicaA reforma do aparelho do Estado tornou-se imperativa nos anos 90 por uma segunda razão. Nãoapenas ela se constituiu em uma resposta à crise generalizada do Estado, mas também está
  • 17. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 1743 Professor Adauto de Aquino e Silva Filhosendo caracterizada como uma forma de defender o Estado enquanto res publica, enquantocoisa pública, enquanto patrimônio que, sendo público, é de todos e para todos.A defesa da coisa pública vem sendo realizada nas democracias modernas em dois níveisdistintos: o nível político e o administrativo. No nível político temos as instituições fundamentaisda democracia, através das quais se defendem não apenas os direitos individuais e sociais doscidadãos, mas também os "direitos públicos" à participação igualitária na coisa pública. Aseleições livres e a liberdade de pensamento e de imprensa são formas de defender o cidadão ea coisa pública. A explicitação dos direitos públicos ao patrimônio que é de todos é um passoque está hoje sendo dado em todo o mundo. A denúncia da "privatização" do Estado pelaesquerda corresponde à denúncia da direita de que o Estado e a sociedade estão sendo vítimasda prática generalizada do "rent seeking", da busca de rendas ou vantagens extra-mercadospara grupos determinados através do controle do Estado. Ainda no plano democrático, a práticacada vez mais freqüente da participação e controle direto da administração pública peloscidadãos, principalmente no nível local, é uma nova forma de defender a coisa pública.No plano administrativo, a administração pública burocrática surgiu no século passadoconjuntamente com o Estado liberal, exatamente como uma forma de defender a coisa públicacontra o patrimonialismo. Na medida porém, que o Estado assumia a responsabilidade peladefesa dos direitos sociais e crescia em dimensão, foi-se percebendo que os custos dessadefesa podiam ser mais altos que os benefícios do controle. Por isso, neste século as práticasburocráticas vêm sendo substituídas por um novo tipo de administração: a administraçãogerencial.A reforma do aparelho do Estado não pode ser concebida fora da perspectiva de redefinição dopapel do Estado e, portanto, pressupõe o reconhecimento prévio das modificações observadasem suas atribuições ao longo do tempo. Desta forma,partindo-se de uma perspectiva histórica, verificamos que a administração pública - cujosprincípios e características não devem ser confundidos com os da administração das empresasprivadas - evoluiu através de três modelos básicos: a administração pública patrimonialista, aburocrática e a gerencial. Estas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto,qualquer uma delas seja inteiramente abandonada.Administração Pública Patrimonialista - No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona comouma extensão do poder do soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status denobreza real. Os cargos são considerados prebendas. A res publica não é diferenciada das resprincipis. Em conseqüência, a corrupção e o nepotismo são inerentes a esse tipo deadministração. No momento em que o capitalismo e a democracia se tornam dominantes, omercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. Neste novo momento histórico, aadministração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável.Administração Pública Burocrática - Surge na segunda metade do século XIX, na época doEstado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituemprincípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a idéia de carreira, ahierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, em síntese, o poder racional-legal. Oscontroles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-sede uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem
  • 18. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 1843 Professor Adauto de Aquino e Silva Filhodemandas. Por isso são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplona admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-se na própria razão deser do funcionário. Em conseqüência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção desua missão básica, que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da administração públicaburocrática é a efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-referência,a incapacidade de voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes. Este defeito,entretanto, não se revelou determinante na época do surgimento da administração públicaburocrática porque os serviços do Estado eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter aordem e administrar a justiça, a garantir os contratos e a propriedade.Administração Pública Gerencial - Emerge na segunda metade do século XX, como resposta, deum lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, aodesenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambosdeixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior. A eficiência daadministração pública - a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços,tendo o cidadão como beneficiário - torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estadopassa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestaçãode serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações.A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento coma administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue todos os seusprincípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qualconserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissãosegundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal deremuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. Adiferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos paraconcentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, quecontinua um princípio fundamental.Na administração pública gerencial a estratégia volta-se (1) para a definição precisa dosobjetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade, (2) para a garantia deautonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lheforem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e (3) para ocontrole ou cobrança a posteriori dos resultados. Adicionalmente, pratica-se a competiçãoadministrada no interior do próprio Estado, quando há a possibilidade de estabelecerconcorrência entre unidades internas. No plano da estrutura organizacional, a descentralização ea redução dos níveis hierárquicos tornam-se essenciais. Em suma, afirma-se que aadministração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou dasorganizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para osresultados (fins).A administração pública gerencial inspira-se na administração de empresas, mas não pode serconfundida com esta última. Enquanto a receita das empresas depende dos pagamentos que osclientes fazem livremente na compra de seus produtos e serviços, a receita do Estado deriva deimpostos, ou seja, de contribuições obrigatórias, sem contrapartida direta. Enquanto o mercadocontrola a administração das empresas, a sociedade - por meio de políticos eleitos - controla a
  • 19. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 1943 Professor Adauto de Aquino e Silva Filhoadministração pública. Enquanto a administração de empresas está voltada para o lucro privado,para a maximização dos interesses dos acionistas, esperando-se que, através do mercado, ointeresse coletivo seja atendido, a administração pública gerencial está explícita e diretamentevoltada para o interesse público.Neste último ponto, como em muitos outros (profissionalismo, impessoalidade, etc.), aadministração pública gerencial não se diferencia da administração pública burocrática. Naburocracia pública clássica existe uma noção muito clara e forte do interesse público. Adiferença, porém, está no entendimento do significado do interesse público, que não pode serconfundido com o interesse do próprio Estado. Para a administração pública burocrática, ointeresse público é freqüentemente identificado com a afirmação do poder do Estado. Aoatuarem sob este princípio, os administradores públicos terminam por direcionar uma partesubstancial das atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades daprópria burocracia, identificada com o poder do Estado. O conteúdo das políticas públicas érelegado a um segundo plano. A administração pública gerencial nega essa visão do interessepúblico, relacionando-o com o interesse da coletividade e não com o do aparato do Estado.A administração pública gerencial vê o cidadão como contribuinte de impostos e como clientedos seus serviços. Os resultados da ação do Estado são considerados bons não porque osprocessos administrativos estão sob controle e são seguros, como quer a administração públicaburocrática, mas porque as necessidades do cidadão-cliente estão sendo atendidas.O paradigma gerencial contemporâneo, fundamentado nos princípios da confiança e dadescentralização da decisão, exige formas flexíveis de gestão, horizontalização de estruturas,descentralização de funções, incentivos à criatividade. Contrapõe-se à ideologia do formalismo edo rigor técnico da burocracia tradicional. À avaliação sistemática, à recompensa pelodesempenho, e à capacitação permanente, que já eram características da boa administraçãoburocrática, acrescentam-se os princípiosda orientação para o cidadão-cliente, do controle por resultados, e da competição administrada.No presente momento, uma visão realista da reconstrução do aparelho do Estado em basesgerenciais deve levar em conta a necessidade de equacionar as assimetrias decorrentes dapersistência de aspectos patrimonialistas na administração contemporânea, bem como dosexcessos formais e anacronismos do modelo burocrático tradicional. Para isso, é fundamental terclara a dinâmica da administração racional-legal ou burocrática. Não se trata simplesmente dedescartá-la, mas sim de considerar os aspectos em que está superada, e as características queainda se mantêm válidas como formas de garantir efetividade à administração pública.O modelo gerencial tornou-se realidade no mundo desenvolvido quando, através da definiçãoclara de objetivos para cada unidade da administração, da descentralização, da mudança deestruturas organizacionais e da adoção de valores e de comportamentos modernos no interior doEstado, se revelou mais capaz de promover o aumento da qualidade e da eficiência dos serviçossociais * oferecidos pelo setor público . A reforma do aparelho do Estado no Brasil significará,fundamentalmente, a introdução na administração pública da cultura e das técnicas gerenciaismodernas.
  • 20. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 2043 Professor Adauto de Aquino e Silva Filho1 - BREVE HISTÓRICO3.1 A Reforma do DASPNo Brasil, o modelo de administração burocrática emerge a partir dos anos 30. Surge no quadroda aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindopesadamente no setor produtivo de bens e serviços. A partir da reforma empreendida nogoverno Vargas por Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes, a administração pública sofre umprocesso de racionalização que se traduziu no surgimento das primeiras carreiras burocráticas ena tentativa de adoção do concurso como forma de acesso ao serviço público. A implantação daadministração pública burocrática é uma conseqüência clara da emergência de um capitalismomoderno no país.Com o objetivo de realizar a modernização administrativa, foi criado o DepartamentoAdministrativo do Serviço Público - DASP, em 1936. Nos primórdios, a administração públicasofre a influência da teoria da administração científica de Taylor, tendendo à racionalizaçãomediante a simplificação, padronização e aquisição racional de materiais, revisão de estruturas eaplicação de métodos na definição de procedimentos. Registra-se que, neste período, foiinstituída a função orçamentária enquanto atividade formal e permanentemente vinculada aoplanejamento.No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP representou a tentativa deformação da burocracia nos moldes weberianos, baseada no princípio do mérito profissional.Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes à época, tais como oinstituto do concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar consistentemente umapolítica de recursos humanos que respondesse às necessidades do Estado. O patrimonialismo(contra o qual a administração pública burocrática se instalara), embora em processo detransformação, mantinha ainda sua própria força no quadro político brasileiro. O coronelismodava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo.1.1.1 3.2 Rumo à Administração GerencialTendo em vista as inadequações do modelo, a administração burocrática implantada a partir de30 sofreu sucessivas tentativas de reforma. Não obstante, as experiências se caracterizaram,em alguns casos, pela ênfase na extinção e criação de órgãos, e, em outros, pela constituiçãode estruturas paralelas visando alterar a rigidez burocrática. Na própria área da reformaadministrativa esta última prática foi adotada, por exemplo, no Governo JK, com a criação decomissões especiais, como a Comissão de Estudos e Projetos Administrativos, objetivando arealização de estudos para simplificação dos processos administrativos e reformas ministeriais, ea Comissão de Simplificação Burocrática, que visava à elaboração de projetos direcionados parareformas globais e descentralização de serviços.A reforma operada em 1967 pelo Decreto-Lei 200, entretanto, constitui um marco na tentativa desuperação da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro momento daadministração gerencial no Brasil. Mediante o referido decreto-lei, realizou-se a transferência deatividades para autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista, afim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da descentralização funcional.Instituíram-se como princípios de racionalidade administrativa o planejamento e o orçamento, odescongestionamento das chefias executivas superiores (desconcentração/descentralização), atentativa de reunir competência e informação no processo decisório, a sistematização, acoordenação e o controle.
  • 21. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 2143 Professor Adauto de Aquino e Silva FilhoO paradigma gerencial da época, compatível com o monopólio estatal na área produtiva de bense serviços, orientou a expansão da administração indireta, numa tentativa de "flexibilizar aadministração" com o objetivo de atribuir maior operacionalidade às atividades econômicas doEstado.Entretanto, as reformas operadas pelo Decreto-Lei 200/67 não desencadearam mudanças noâmbito da administração burocrática central, permitindo a coexistência de núcleos de eficiência ecompetência na administração indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano daadministração direta ou central. O núcleo burocrático foi, na verdade, enfraquecidoindevidamente através de uma estratégia oportunista do regime militar, que não desenvolveucarreiras de administradores públicos de alto nível, preferindo, ao invés, contratar os escalõessuperiores da administração através das empresas estatais.Em meados dos anos 70, uma nova iniciativa modernizadora da administração pública teveinício, com a criação da SEMOR - Secretaria da Modernização. Reuniu-se em torno dela umgrupo de jovens administradores públicos, muitos deles com formação em nível de pós-graduação no exterior, que buscou implantar novas técnicas de gestão, e particularmente deadministração de recursos humanos, na administração pública federal.No início dos anos 80, registrou-se uma nova tentativa de reformar a burocracia e orientá-la nadireção da administração pública gerencial, com a criação do Ministério da Desburocratização edo Programa Nacional de Desburocratização -PrND, cujos objetivos eram a revitalização eagilização das organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a melhoria esimplificação dos processos administrativos e a promoção da eficiência. As ações do PrNDvoltaram-se inicialmente para o combate à burocratização dos procedimentos. Posteriormente,foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatização,num esforço para conter os excessos da expansão da administração descentralizada,estimulada pelo Decreto-Lei 200/67.1.1.2 3.3 O Retrocesso de 1988As ações rumo a uma administração pública gerencial são, entretanto, paralisadas na transiçãodemocrática de 1985 que, embora representasse uma grande vitória democrática, teve como umde seus custos mais surpreendentes o loteamento dos cargos públicos da administração indiretae das delegacias dos ministérios nos Estados para os políticos dos partidos vitoriosos. Um novopopulismo patrimonialista surgia no país. De outra parte, a alta burocracia passava a seracusada, principalmente pelas forças conservadoras, de ser a culpada da crise do Estado, namedida em que favorecera seu crescimento excessivo.A conjunção desses dois fatores leva, na Constituição de 1988, a um retrocesso burocrático semprecedentes. Sem que houvesse maior debate público, o Congresso Constituinte promoveu umsurpreendente engessamento do aparelho estatal, ao estender para os serviços do Estado epara as próprias empresas estatais praticamente as mesmas regras burocráticas rígidasadotadas no núcleo estratégico do Estado. A nova Constituição determinou a perda daautonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos órgãos públicos, instituiu aobrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores civis da União, dos Estados-membros e dos Municípios, e retirou da administração indireta a sua flexibilidade operacional, ao
  • 22. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 2243 Professor Adauto de Aquino e Silva Filhoatribuir às fundações e autarquias públicas normas de funcionamento idênticas às que regem aadministração direta.Este retrocesso burocrático foi em parte uma reação ao clientelismo que dominou o paísnaqueles anos. Foi também uma conseqüência de uma atitude defensiva da alta burocracia que,sentindo-se injustamente acusada, decidiu defender-se de forma irracional.O retrocesso burocrático não pode ser atribuído a um suposto fracasso da descentralização e daflexibilização da administração pública que o Decreto-Lei 200 teria promovido. Embora algunsabusos tenham sido cometidos em seu nome, seja em termos de excessiva autonomia para asempresas estatais, seja em termos do uso patrimonialista das autarquias e fundações (onde nãohavia a exigência de processo seletivo público para a admissão de pessoal), não é corretoafirmar que tais distorções possam ser imputadas como causas do mesmo. Na medida em que atransição democrática ocorreu no Brasil em meio à crise do Estado, essa última foiequivocadamente identificada pelas forças democráticas como resultado, entre outros, doprocesso de descentralização que o regime militar procurara implantar. Por outro lado, atransição democrática foi acompanhada por uma ampla campanha contra a estatização, quelevou os constituintes a aumentar os controles burocráticos sobre as empresas estatais e aestabelecer normas rígidas para a criação de novas empresas públicas e de subsidiárias das jáexistentes.Afinal, geraram-se dois resultados: de um lado, o abandono do caminho rumo a umaadministração pública gerencial e a reafirmação dos ideais da administração pública burocráticaclássica; de outro lado, dada a ingerência patrimonialista no processo, a instituição de uma sériede privilégios, que não se coadunam com a própria administração pública burocrática. Comoexemplos temos a estabilidade rígida para todos os servidores civis, diretamente relacionada àgeneralização do regime estatutário na administração direta e nas fundações e autarquias, aaposentadoria comproventos integrais sem correlação com o tempo de serviço ou com a contribuição do servidor.Todos estes fatos contribuíram para o desprestígio da administração pública brasileira, nãoobstante o fato de que os administradores públicos brasileiros são majoritariamentecompetentes, honestos e dotados de espírito público. Estas qualidades, que eles demonstraramdesde os anos 30, quando a administração pública profissional foi implantada no Brasil, foramum fator decisivo para o papel estratégico que o Estado jogou no desenvolvimento econômicobrasileiro. A implantação da indústria de base nos anos 40 e 50, o ajuste nos anos 60, odesenvolvimento da infra-estrutura e a instalação da indústria de bens de capital, nos anos 70,de novo o ajuste e a reforma financeira, nos anos 80, e a liberalização comercial nos anos 90,não teriam sido possíveis não fosse a competência e o espírito público da burocracia brasileira.As distorções provocadas pela nova Constituição logo se fizeram sentir. No governo Collor,entretanto, a resposta a elas foi equivocada e apenas agravou os problemas existentes, namedida em que se preocupava em destruir ao invés de construir. O governo Itamar Francobuscou essencialmente recompor os salários dos servidores, que haviam sido violentamentereduzidos no governo anterior. O discurso de reforma administrativa assume uma novadimensão a partir de 1994, quando a campanha presidencial introduz a perspectiva da mudançaorganizacional e cultural da administração pública no sentido de uma administração gerencial.
  • 23. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 2343 Professor Adauto de Aquino e Silva Filho2 - DIAGNÓSTICO Como resultado do retrocesso burocrático de 1988 houve um encarecimento significativo docusteio da máquina administrativa, tanto no que se refere a gastos com pessoal como bens eserviços, e um enorme aumento da ineficiência dos serviços públicos. Os dados da Tabela 1 e 2confirmam claramente esta tendência pós-Constituição. Embora tenha havido uma substancialdiminuição do número de servidores civis ativos do Poder Executivo da União, que caiu de 713mil em 1989 para 580 mil em 1995 (Tabela 1), a participação da folha de pagamentos da Uniãono PIB não se reduziu; na verdade, aumentou, passando de 2,89% entre 1980-1987 para 3,17%do PIB na média do período 1988-94 (Tabela 2). O crescimento dos gastos foi ainda muito maisacentuado nos estados e municípios, que passaram a receber uma parcela maior daarrecadação tributária.O aumento dos gastos com pessoal foi menor na administração federal porque a necessidade deajuste fiscal, somada à redução relativa de sua participação na receita tributária, levou àsuspensão de quase todos os concursos públicos e, portanto, a uma diminuição do número deservidores ativos, visto que os funcionários que se aposentavam não eram substituídos. Naverdade, o que vem ocorrendo ao longo dos últimos anos é uma mudança no perfil dosservidores: há um crescente número de inativos comparado com o total de ativos.O contingente de servidores ativos do Poder Executivo - considerando os civis da administraçãodireta, autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista e ex-territórios- registrou um declínio nos últimos anos. Em 1988, havia 1.444.000 servidores ativos. Ao final de1994, eram contabilizados 1.197.000 funcionários. Não dispomos da evolução histórica donúmero de funcionários dos demais poderes, mas sua participação no total é bem reduzida.Dada essa redução do número de funcionários, não se pode falar em excesso de quadros naUnião. O que existe são áreas que concentram um número desnecessário de funcionários eoutras que apresentam déficit, como no caso das atividades finais nos setores de saúde eeducação.Além disso, temos que associar esta análise ao processo de descentralização de funções entreos níveis de governo, no âmbito do Estado, e deste para o setor público não-estatal. Acomposição da força de trabalho no setor público em 1992 (que não deve ter sofrido nenhumaalteração substancial até o presente), no que se refere à sua distribuição entre as três esferas degoverno, mostra que os estados empregavam praticamente a soma (49%) do que empregavammunicípios (26%) e a União (25%). Este perfil de distribuição, que demonstra uma claraconcentração no nível estadual, revela-se a princípio incoerente com a municipalização daexecução de serviços, conforme dispõe o texto constitucional.2.1.1.1.1 Tabela 1: Evolução do Número de Servidores do Poder Executivo CIVIS TOTAL** ESTATUTÁRIOS* 1988 705.548 1.442.657 1989 712.740 1.488.608 1990 628.305 1.338.155 1991 598.375 1.266.495 1992 620.870 1.284.474
  • 24. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 2443 Professor Adauto de Aquino e Silva Filho 1993 592.898 1.258.181 1994 587.202 1.197.460 1995*** 580.035(*) Civis da Adm. Direta, Autarquias e Fundações; não inclui, portanto os militares.(**) Inclui, além dos civis estatutários, as empresas públicas e as sociedades de economiamista(***) Posição de marçoFonte: SRH / MARE - SEST/MPO2.1.1.1.2 Tabela 2: Evolução dos Gastos da Uniãoe dos Estados e Municípios (em % do PIB) União Est. e Munic. Média anual 70/79 3,41 3,87 Média anual 80/87 2,89 4,18 Média anual 88/94 3,17 6,532.1.2 4.1 Perguntas BásicasO diagnóstico da administração pública brasileira envolve a resposta a algumas perguntasbásicas:(1) O Estado deve permanecer realizando as mesmas atividades? Algumas delas podem sereliminadas? Ou devem ser transferidas da União para os estados ou para os municípios? Ouainda, devem ser transferidas para o setor público não-estatal? Ou então para o setor privado?(2) Por outro lado, dadas as novas funções, antes reguladoras que executoras, deve o Estadocriar novas instituições?(3) Para exercer as suas funções o Estado necessita do contingente de funcionários existente? Aqualidade e a motivação dos servidores são satisfatórias? Dispõe-se de uma política de recursoshumanos adequada?(4) As organizações públicas operam com qualidade e eficiência? Seus serviços estão voltadosprioritariamente para o atendimento do cidadão, entendido como um cliente, ou estão maisorientadas para o simples controle do próprio Estado?Para responder as estas perguntas será necessário um trabalho amplo e permanente deavaliação do setor público brasileiro. Um trabalho que foi em parte realizado no governo detransição, quando dois ministérios foram extintos e diversos órgãos reestruturados ou mesmocriados. Está claro, porém, que ainda há muito a fazer. Na verdade, o que está se iniciando éuma ampla reforma administrativa, para a qual este Plano Diretor estabelece as diretrizes.No esforço de diagnóstico da administração pública brasileira centraremos nossa atenção, deum lado, nas condições do mercado de trabalho e na política de recursos humanos, e, de outro,na distinção de três dimensões dos problemas: (1) a dimensão institucional-legal, relacionadaaos obstáculos de ordem legal para o alcance de uma maior eficiência do aparelho do Estado;
  • 25. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 2543 Professor Adauto de Aquino e Silva Filho(2) a dimensão cultural, definida pela coexistência de valores patrimonialistas e principalmenteburocráticos com os novos valores gerenciais e modernos na administração pública brasileira; e(3) a dimensão gerencial, associada às práticas administrativas. As três dimensões estão inter-relacionadas. Há uma tendência a subordinar a terceira à primeira, quando se afirma que éimpossível implantar qualquer reforma na área da gestão enquanto não forem modificadas asinstituições, a partir da Constituição Federal. É claro que esta visão é falsa. Apesar dasdificuldades, é possível promover já a mudança da cultura administrativa e reformar a dimensão-gestão do Estado, enquanto vai sendo providenciada a mudança do sistema legal.2.1.3 4.2 Dimensão Institucional-LegalNa história brasileira, registram-se movimentos de reforma administrativa identificados com afusão, extinção e criação de órgãos. Estas mudanças, que revelam uma grande instabilidade doorganograma governamental, não evitaram a manutenção de estruturas obsoletas, pesadas ehierarquizadas, pouco dinâmicas e excessivamente caras, sobretudo devido à tendência àcentralização e à superposição de órgãos e de funções.Em 1988, num esforço de impedir o arbítrio e fortalecer as instituições democráticas, aConstituição, por força do que dispôs o artigo 48, inciso XI, retirou a competência exclusiva doPoder Executivo para atuar na organização da administração pública no tocante à estruturaçãodos órgãos públicos. Este fato criou sérios obstáculos à modernização das organizações doEstado, sem impedir que a mudança das estruturas continuasse a ser submetida a critériospolíticos indesejáveis.Visando maior racionalização no uso de recursos, a Constituição de 1988 assegurou comoprincípio administrativo a descentralização da execução dos serviços sociais e de infra-estrutura,bem como dos recursos orçamentários para os estados e municípios. Conseqüentemente, estesúltimos aumentaram sua participação na repartição da carga tributária. Entretanto, os avançosno sentido de conceder maior autonomia na execução de serviços e de favorecer as unidadessubnacionais caminham lentamente, menos por falta de definição legal do problema, e mais pelacrença arraigada na cultura política brasileira de que cabe à União promover diretamente odesenvolvimento social do país. Esta crença está em contradição com a profunda tradiçãomunicipalista brasileira, que vem do período colonial, e aos poucos vai sendo abandonada, àmedida em que os municípios, melhor dotados de recursos financeiros, vêm assumindocrescentes responsabilidades na área social.O modelo burocrático tradicional, que a Constituição de 1988 e todo o sistema do DireitoAdministrativo brasileiro privilegiam, está baseado no formalismo, no excesso de normas e narigidez de procedimentos. A pretexto de garantir a impessoalidade, dificulta-se a transparênciaadministrativa, inibindo-se deste modo o controle social. A excessiva regulamentação éexpressão da ênfase nas normas e processos, e ocorre em detrimento dos resultados.A rigidez da estabilidade assegurada aos servidores públicos civis impede a adequação dosquadros de funcionários às reais necessidades do serviço, e dificulta a cobrança de trabalho. Damesma forma, a transformação do concurso público - cuja exigência generalizada naadministração pública representou o grande avanço da Constituição de 1988 - em uma espéciede tabu dificulta as transferências de funcionários entre cargos de natureza semelhante. Poroutro lado, as exigências excessivas de controles no processo de compras e o detalhismo dosorçamentos são exemplos dessa perspectiva burocrática implantada na lei brasileira, quedificultam de forma extraordinária o bom funcionamento da administração pública. Destaca-se a
  • 26. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 2643 Professor Adauto de Aquino e Silva Filhodeficiência de sistemas de informação e a inexistência de indicadores de desempenho clarospara os diversos órgãos da administração direta e indireta.2.1.4 4.3 Recursos HumanosA legislação brasileira reflete a ausência de uma política de recursos humanos coerente com asnecessidades do aparelho do Estado. É, em princípio, o aspecto da administração pública maisvulnerável aos efeitos da crise fiscal e da política de ajuste.A legislação que regula as relações de trabalho no setor público é inadequada, notadamentepelo seu caráter protecionista e inibidor do espírito empreendedor. São exemplos imediatosdeste quadro a aplicação indiscriminada do instituto da estabilidade para o conjunto dosservidores públicos civis submetidos a regime de cargo público e de critérios rígidos de seleçãoe contratação de pessoal que impedem o recrutamento direto no mercado, em detrimento doestímulo à competência.Enumeram-se alguns equívocos da Constituição de 1988 no campo da administração derecursos humanos. Por meio da institucionalização do Regime Jurídico Único, deuinício ao processo de uniformização do tratamento de todos os servidores da administraçãodireta e indireta. Limitou-se o ingresso ao concurso público, sendo que poderiam ser tambémutilizadas outras formas de seleção que, tornariam mais flexível o recrutamento de pessoal sempermitir a volta do clientelismo patrimonialista (por exemplo, o processo seletivo público parafuncionários celetistas, que não façam parte das carreiras exclusivas de Estado).Os concursos públicos, por outro lado, são realizados sem nenhuma regularidade e avaliaçãoperiódica da necessidade de quadros, fato que leva à admissão de um contingente excessivo decandidatos a um só tempo, seguida de longos períodos sem uma nova seleção, o que inviabilizaa criação de verdadeiras carreiras.Além disso, a extensão do regime estatutário para todos os servidores civis, ampliando o númerode servidores estáveis, não apenas encareceu enormemente os custos da máquinaadministrativa, mas também levou muitos funcionários a não valorizarem seu cargo , na medidaem que a distinção entre eficiência e ineficiência perde relevância. Como os incentivos positivossão também limitados - dada a dificuldade de estabelecer gratificações por desempenho, e o fatode que a amplitude das carreiras (distância percentual entre a menor e a maior remuneração) foiviolentamente reduzida, na maioria dos casos não superando os 20% -, os administradorespúblicos ficaram destituídos de instrumentos para motivar seus funcionários, a não ser asgratificações por ocupação de cargos em comissão (DAS). A redução da amplitude deremuneração das carreiras, inclusive de algumas mais recentes como as dos analistas doTesouro, dos analistas de orçamento e dos gestores, reduziu as mesmas, na verdade, a meroscargos, ao eliminar uma das características típicas das carreias, que é o estímulo à ascensão aolongo do tempo.Do ponto de vista dos quadros técnicos, gerenciais e operacionais, observa-se que aadministração de recursos humanos carece da existência de um sistema de incentivos para oprofissional, sendo patente a ausência de uma política orgânica de formação, capacitaçãopermanente e de remuneração condizente com a valorização do exercício da função pública.O perfil da distribuição de servidores em carreiras apresenta sérias distorções. Do total defuncionários civis estatutários, cerca de 47% estão agrupados fora de carreiras específicas, sem
  • 27. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 2743 Professor Adauto de Aquino e Silva Filhodefinição de atribuições, alocados no Plano de Cargos e Carreiras - PCC. Ressalta-se, ainda,uma concentração de pessoal nos níveis operacionais, sendo o quadro técnico, representante dainteligência do Estado, bastante reduzido.Consideram-se carreiras estruturadas apenas a Diplomacia, o Magistério e as dos Militares. Sãoaquelas que possuem uma amplitude entre o piso e o teto salarial (entre a menor e a maiorremuneração) que estimula o servidor a buscar a ascensão funcional e possibilita a prática depolíticas de promoção baseadas em avaliações de desempenho, conforme podemos observarna Tabela 3. Outras carreiras, como as dos Procuradores, da Polícia Federal, Receita Federal,Finanças, Controle e Orçamento e dos Gestores têm alguma estruturação, mas sua amplitudede remuneração é pequena.2.1.4.1.1 Tabela 3: "Amplitude" das Carreiras da Administração Federal* AMPLITUDE CARGO / CARREIRA % Orçamento / Finanças e Controle - Analista 26 - Técnico 44 Espec. em Políticas Públicas e Gestão Governamental - Gestor 26 Auditoria - Auditor Fiscal do Tesouro Nacional 6 - Técnico do Tesouro Nacional 12 Procuradoria da Fazenda Nacional - Procurador 2ª Categoria a Procurador 1ª Categoria / 8 Subprocurador de Categoria Especial Diplomacia - 3º Secretário a Ministro 1ª Classe 51 Carreira de Docente (Superior - 40 H) - Professor Auxiliar a Titular 222 Carreira de Pesquisa em Ciência e Tecnologia - Assistente de Pesquisa a Pesquisador Titular 114 Militares - Segundo Tenente a Almirante de Esquadra 1812.1.4.1.1.1 Fonte: MARE: SIAPE.Posição de julho/95Observação: "Amplitude" de uma carreira é a diferença percentual entre a menor e amaior remuneração dessa carreira.
  • 28. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 2843 Professor Adauto de Aquino e Silva FilhoA administração pública brasileira, embora marcada pela cultura burocrática e regida peloprincípio do mérito profissional, não chegou a se consolidar, no conjunto, como uma burocraciaprofissional nos moldes weberianos. Formaram-se grupos de reconhecida competência, como éo caso das carreiras acima descritas, bem como em áreas da administração indireta, mas osconcursos jamais foram rotinizados e o valor de sua remuneração real variou intensamente emfunção de políticas salariais instáveis. Os instrumentos de seleção, avaliação, promoção etreinamento que deram suporte a esse modelo estão superados.Embora seja possível interpretar que a Constituição de 1988 e o Regime Jurídico Único tenhamoriginalmente tentado preservar a administração, evitando a utilização política dos cargos epromovendo a valorização através da proteção ao servidor, o que se observa de fato é quecontribuíram para restringir a capacidade operacional do governo, ao dificultar a adoção demecanismos de gestão de recursos humanos que sejam baseados em princípios de valorização peloefetivo desempenho profissional e também eficazes na busca da melhoria dos resultados dasorganizações e da qualidade dos serviços prestados.2.1.5 4.4 O Mercado de Trabalho no Setor PúblicoAs condições do mercado de trabalho no setor público também desempenham um papelimportante na gestão de recursos humanos do Estado e, conseqüentemente, em seu próprioprocesso de modernização, na medida em que podem definir o grau de estímulo ao ingressoneste mercado para profissionais com boa formação e treinamento e recém-formados que sedemonstrem competentes. Neste sentido, vamos analisar a relação entre a crise fiscal, adinâmica deste mercado e o comportamento da remuneração dos servidores, e traçar umacomparação entre as estruturas salariais dos setores público e privado.2.1.5.1 4.4.1 Crise Fiscal e Gastos com Ativos e InativosA participação dos gastos com pessoal na receita da União vem apresentando uma tendênciahistórica crescente. A partir da Tabela 4, podemos observar que a participação dos gastosglobais com pessoal na receita disponível (que corresponde à receita tributária bruta,descontada dos incentivos fiscais e das transferências legais e constitucionais), sofreu umincremento nesta década em relação aos valores observados nos anos 80, em grande partedevido à Constituição de 1988. A partir de 1990, tem se mantido no intervalo entre 55 e 60% .2.1.5.1.1 Tabela 4: Participação dos Gastos com Pessoal na Receita Disponível ** MÉDIA 82-84 38,4% MÉDIA 85-87 40,6% MÉDIA 88-89 50,9% 1990 60,1% 1991 57,9% 1992 57,2% 1993 60,4% 1994 56,1% 1995* 60,4%
  • 29. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 2943 Professor Adauto de Aquino e Silva Filho2.1.5.1.1.1 (*) Acumulado até julho(**) Receita tributária bruta (-) incentivos fiscais(-) transferências legais e constitucionaisObs.: este cálculo não corresponde ao critério estabelecido pela Lei Complementar 82/95,que considera também, entre outros, as receitas e despesas da Previdência Social nãoincluídas aqui.Fonte: Execução. Fin. do Tesouro NacionalJá os dados da Tabela 5 mostram o crescimento da folha de pagamento da União e aparticipação de ativos e inativos/pensionistas na mesma. Estas despesas incluem o pagamentodos servidores da administração direta, indireta, empresas públicas, sociedades de economiamista e ainda transferências a estados e ao DF.2.1.5.1.2 Tabela 5: Despesa com Pessoal da União (bilhões de reais de abril/95) MÉDIA 91/93 1994 1995* 1996** R$ % R$ % R$ % R$ % Ativos 14,1 69,6 18,1 64,0 22,2 63,4 24,2 59,8 Inat./Pens. 6,2 30,4 10,2 36,0 12,8 36,6 16,3 40,2 Total 20,3 100,0 28,3 100,0 35,0 100,0 40,5 100,02.1.5.1.2.1 (*) Estimativa(**) PrevisãoFonte: Ministério do PlanejamentoA partir das informações da Tabela 5, podemos observar claramente uma evoluçãoproporcionalmente maior dos gastos com inativos que com ativos, fruto do crescimento donúmero de aposentados nos últimos anos (entre o início de 1991 e junho de 1995, da ordem deaproximadamente 110.000 pessoas), que não foi acompanhado da contratação de novos ativos,e do pagamento de proventos, em média, 8,3 % superiores ao valor do último salário dofuncionário (para quem se aposenta após cumprir o tempo integral de serviço).O número de funcionários ativos na administração direta e indireta (considerando os civis doPoder Executivo) atingia em março último 580.035 pessoas (54,8% do total), enquanto o númerode inativos e instituidores de pensão (que geram as pensões) chegava a 478.181 (45,2% dototal). A tendência mostra que, dada a idade média elevada dos ativos (42 anos), e mantida amédia anual do número de aposentadorias (aproximadamente 18.000, sem considerarmos osperíodos atípicos), em três anos o número de ativos se igualará ao de inativos.Estima-se que 36% dos gastos com pessoal da União serão direcionados para o pagamento deinativos em 1995. Se desconsiderarmos, entretanto, as despesas esporádicas como férias, 13ºsalário, diárias, indenização de transporte e despesas de exercícios anteriores (algumas delastípicas dos servidores ativos), esta proporção se eleva para 45%.Do ponto de vista fiscal, a situação se tornará insustentável: a União terá de incorrer em déficitscrescentes, ou comprimir ainda mais os gastos com salários dos servidores em atividade e asdespesas com consumo e investimento para arcar com o pagamento de aposentadorias.Portanto, a reforma do sistema previdenciário do servidor público é um passo fundamental eimprescindível para o equacionamento da crise fiscal e a própria reforma do Estado.
  • 30. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 3043 Professor Adauto de Aquino e Silva FilhoAlém de explosivo do ponto de vista fiscal, o sistema previdenciário público é hoje, do ponto devista social, um sistema injusto e desequilibrado, na medida em que aposenta o servidor quandoele ainda possui plena capacidade para trabalhar e paga uma aposentadoria ao funcionáriomuito acima da recebida no setor privado, que não guarda correspondência com suacontribuição. Tudo isto pago pelo contribuinte, quando se sabe que no Brasil, dado o peso dosimpostos indiretos, quanto menor o nível de renda, maior a proporção desta que é destinada aosimpostos.Conforme podemos ver na Tabela 6, o beneficio médio do aposentado pela União é 8,1 vezesmaior que o benefício do aposentado do INSS, enquanto que a contribuição média do servidorpúblico federal é 3,4 vezes maior que a dos segurados no INSS.2.1.5.1.3 Tabela 6: Comparação entre Segurados do INSS e da União (valores anuais) Receita Despesa Contribuição Benefício Segurados Beneficiários R$ R$ Média R$ Médio R$ União 3,3 B 12,8 B 910.000 760.000 3.626 16.842 INSS 32,5 B 32,6 B 30 M 15,6 M 1.082 2.088 União/INSS 10,2 % 39,3% 3,0% 4,9% 3,4 vezes 8,1 vezesObservações: M = milhões de pessoas; B = bilhões de reais. Adotamos as seguinteshipóteses: Receita da União: 1,665 B de contribuição dos funcionários, correspondente a7,5 % de uma folha de ativos (os outros 4 %, que integram a alíquota média decontribuição para o Plano de Seguridade Social do Servidor de 11,5% foram reservadospara despesa de saúde) de 22,2 B, mais a mesma quantia da União.Contribuição Média = Receita/Segurados.Benefício Médio = Despesa/Beneficiários.Enquanto no INSS o trabalhador recebe uma aposentadoria, em média, de 1,7 salários mínimos,sendo que 73% dos beneficiados recebem proventos na faixa de um salário mínimo e 90% nafaixa até cinco salários mínimos, os inativos civis do Poder Executivo recebem em média 15salários mínimos, do Legislativo 36 salários mínimos e do Judiciário 38 salários mínimos. NoINSS, os trabalhadores mais pobres se aposentam, por idade, aos 62 anos; no serviço público,aqueles que cumprem integralmente o tempo de serviço deixam de trabalhar, em média, aos 56anos (sem considerarmos os professores, que se aposentam mais cedo e certamentecontribuiriam para reduzir o valor desta média; os professores universitários, por exemplo,aposentam-se com freqüência antes dos 50 anos e, em média, aos 53 anos).As pessoas que começam a servir ao Estado com idade relativamente avançada contribuemdurante um intervalo reduzido para o sistema previdenciário do setor público. Não obstante,conseguem se aposentar com vencimentos integrais, que, afinal, acabam por ser 8,3% maioresque o último salário devido a uma promoção adicional na passagem para a inatividade (paraaqueles que cumprem o tempo integral de serviço); há a possibilidade de contagem de tempo deserviço em dobro em algumas situações, e os reajustes dos salários dos ativos (inclusivegratificações por produtividade) são repassados aos inativos. Não há, necessariamente,nenhuma relação atuarial entre tempo de serviço, de contribuição e valor dos proventos.Além de o sistema ser injusto, cerca de 85% de seu financiamento recai sobre o Tesouro, dado ofato de que só recentemente os servidores passaram a contribuir para sua aposentadoria. No
  • 31. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 3143 Professor Adauto de Aquino e Silva FilhoINSS, para cada R$ 1 arrecadado, é gasto aproximadamente R$ 1,9 com benefícios; no setorpúblico, para cada R$ 1 arrecadado, gasta-se R$ 4,6 com benefícios.2.1.5.2 4.4.2 Evolução da Remuneração dos ServidoresA política remuneratória do servidor durante o governo Collor foi marcada por uma quedageneralizada dos níveis reais de salário, que visava a compressão dos gastos do Tesouro compessoal. Conforme pode se observar na Tabela 7, o salário das carreiras selecionadas sofreuuma redução significativa em comparação ao vigente antes de 1990 (tal comportamento ésemelhante para as demais não incluídas no quadro). A partir de 1993, o governo logrourecuperar os níveis salariais dos servidores, que atualmente se encontram numa situaçãopróxima à do final dos anos 80.2.1.5.2.1 Tabela 7: Evolução Salarial dos Servidores Públicos (reais de junho / 95) Média Auditor Analista SOF PCC Nível PCC Nível Anual Fiscal Gestão Superior Auxiliar 1989 3.528 4.778 1.171 201 1992 3.852 1.698 723 134 1994 3.314 1.408 1.158 168 jun 1995* 4.719 3.497 1.363 1912.1.5.2.1.1 (*) Valor no mêsObs.: Estes valores são referentes à remuneração do final da tabela, exceto oPCC - NívelAuxiliar, que se refere ao valor inicial da tabelaFonte: MARE: Diário Oficial da União2.1.5.3 4.4.3 Desequilíbrios nas RemuneraçõesA característica fundamental do sistema remuneratório da União é o desequilíbrio. Um sistemaburocrático de remuneração é um sistema em que todos os vencimentos estão organizados emuma tabela única, constituída de 30 a 40 entradas. As carreiras se organizam nessa estrutura deremunerações universal. Uma carreira de nível superior terá uma maior extensão e ocupará afaixa superior da tabela, uma carreira operacional situar-se-á na parte inferior da tabela. ATabela 7 nos oferece uma idéia dessas distorções. Observe-se a diferença entre o PCC de nívelsuperior e a remuneração das demais carreiras de nível superior.No Brasil não há nada parecido com um sistema universal e padronizado de remuneração deservidores, do tipo existente nos países desenvolvidos, onde a administração pública burocráticaalcançou pleno desenvolvimento. Ou melhor, existe o Plano de Cargos e Carreiras - PCC, quepoderia preencher esse papel, mas que na verdade é apenas a situação da qual todos queremsair para integrarem carreiras específicas que, graças a seu sistema de gratificações especiais,acabam sendo razoavelmente remuneradas. No geral, o que existe é um sistema deremunerações extremamente distorcido, em que algumas carreiras, especialmente as jurídicase, em segundo plano, as econômicas, são bem remuneradas, em função de gratificações quevisariam premiar desempenho, enquanto que os demais cargos, especialmente os de nívelsuperior do PCC, são mal pagos. São também muito bem remuneradas, quando comparadascom o setor privado, as funções operacionais, que exigem baixa qualificação.
  • 32. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 3243 Professor Adauto de Aquino e Silva FilhoExiste no país uma crença generalizada de que a remuneração dos servidores públicos é baixa.A verdade não é exatamente essa. Elas são baixas para alguns setores, altas para outros. ATabela 8 baseia-se em uma comparação entre os salários do setor público e do setor privado, naqual foram confrontadas as remunerações de cargos com atribuições semelhantes nos doismercados. Para o cálculo do salário dos servidores, foi utilizada a estrutura de remuneração e adistribuição dos funcionários na escala salarial de cada cargo. Os dados foram coletados noSIAPE. No caso dos trabalhadores das empresas privadas, foi utilizada a pesquisa de cargos esalários da Coopers & Lybrand. Os valores estão atualizados pela inflação até o mês de maio de1995. Nos cargos executivos do setor público estão considerados os DASs de 4 a NaturezaEspecial.Os resultados mostram que enquanto os executivos e profissionais de nível superior recebemsalários mais elevados no setor privado, os menos qualificados (como os que trabalham ematividades auxiliares da administração, CPD, estoques, manutenção, instalação, vigilância,portaria, limpeza e copa, entre outros) têm remuneração substancialmente maior no setorpúblico (os dados detalhados se encontram em anexo no final deste trabalho). A principalconseqüência desta situação é a dificuldade em recrutar pessoas mais qualificadas naadministração pública, importantes para a renovação, criação e disseminação de métodos quecontribuam para a modernização gerencial do Estado.2.1.5.3.1 Tabela 8: Salários Médios: Setor Público e Privado (reais de maio de 1995) Salário MédioSetor Salário Médio Diferença Privado Setor Público Público/Privado Cargos 7.080 6.069 -14% Executivos Cargos de Nível 1.899 1.814 -5% Superior Cargos de Nível 926 899 -3% Médio Cargos 437 635 45% Operacionais2.1.5.3.1.1 Fonte: MARE: SIAPE e Coopers & LybrandInicialmente, foram levantados os cargos com atribuições semelhantes no setor público eno privado. Para calcular a remuneração média de cada cargo, foi utilizada, no setorprivado, o salário médio, independentemente do porte e da localidade das empresas; parao setor público, foram consideradas a estrutura de remuneração e a distribuição defreqüência dos servidores na escala salarial de cada cargo. Para os executivos, foi feitauma amostra do valor da remuneração dos ocupantes de DAS de diversos níveis,considerando o diretor-presidente como DAS de Natureza Especial, diretores como DAS-6
  • 33. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 3343 Professor Adauto de Aquino e Silva Filhoe gerentes como DAS-5, exceto para os cargos da área jurídica, que têm uma estruturahierárquica um pouco distinta. Não estão incluídos benefícios indiretos dos cargos.Pode-se argumentar que o leque salarial (a distância entre o menor e o maior salário) é muitogrande no setor privado e, conseqüentemente, a estrutura salarial do setor público estariacontribuindo para melhorar o perfil da distribuição da renda no país. Isto é em parte verdade.Entretanto, a ordenação dos salários (do maior para o menor) não é semelhante nos doissetores: esta última característica contribui decisivamente para a desmotivação do servidor, geradistorções na produtividade e desestimula o ingresso no setor público.Concluindo, a inexistência tanto de uma política de remuneração adequada (dada a restriçãofiscal do Estado) como de uma estrutura de cargos e salários compatível com as funçõesexercidas, e a rigidez excessiva do processo de contratação e demissão do servidor (agravada apartir da criação do Regime Jurídico Único), tidas como as características marcantes domercado de trabalho do setor público, terminam por inibir o desenvolvimento de umaadministração pública moderna, com ênfase nos aspectos gerenciais e na busca de resultados.Neste quadro, a existência da gratificação por ocupação de cargos em comissão - DAS -, quegeralmente é entendida como um grave desvio do modelo burocrático, na medida em quepermite a contratação de pessoal externo ao serviço público, na verdade é um elemento positivoa dar alguma racionalidade ao sistema de remuneração e ao estabelecer um sistema deincentivo para os servidores mais competentes.Em primeiro lugar, apenas uma minoria dos cargos são ocupados por não-servidores. Conformepodemos ver pela Tabela 9, 75,5% dos ocupantes de DAS são servidores estatutários ou dasempresas públicas federais. Em segundo lugar, a remuneraçãoglobal dos detentores de DAS obedece a uma escala crescente, aproximando-se de um sistemade carreira.2.1.5.3.2 Tabela 9: Ocupantes de DAS Quantidade Idade Sexo Nível Servidores Remuneração Servidores Média Feminino Superior Públicos Média* DAS-1 7.206 41 45,2% 50,8% 78,5% 2.665 DAS-2 5.661 42 39,0% 61,8% 77,7% 3.124 DAS-3 2.265 44 36,0% 71,0% 71,4% 3.402 DAS-4 1.464 46 28,8% 81,3% 65,4% 4.710 DAS-5 503 48 17,3% 86,1% 60,6% 6.018 DAS-6 128 50 16,4% 85,9% 48,4% 6.339 TOTAL 17.227 42 39,5% 61,0% 75,5% 3.1122.1.5.3.2.1 Fonte: SIAPE* Inclui remuneração do cargo e da função; estão considerados no cálculo dos valoresdesta coluna somente os servidores efetivos
  • 34. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 3443 Professor Adauto de Aquino e Silva FilhoA lei que no início de 1995 aumentou o valor nominal dos DASs de 4 a 6 e a retribuição dosCargos de Natureza Especial, ao determinar que a remuneração de origem dos servidores fossedescontada, apenas aperfeiçoou ainda mais esse sistema. Na verdade, o sistema de DASs, aoflexibilizar a estrutura rígida e distorcida do sistema remuneratório brasileiro, é um passo nadireção de uma administração pública gerencial. Os DASs são ocupados a partir de umverdadeiro mercado, no qual os ministros e dirigentes públicos que dispõem de DASs disputamentre si os melhores quadros do serviço federal. Desta forma se premiam os mais competentes.Certamente existem distorções no sistema, derivadas da consignação de DAS para pessoassem mérito, geralmente provenientes de fora do serviço público. Estas distorções, entretanto,são a exceção e não a regra. Uma exceção cuja ocorrência será cada vez mais rara à medidaem que um número alto e crescente de DASs seja reservado por lei a servidores federais.2.1.6 4.5 Dimensão Cultural e Dimensão-GestãoOs problemas até agora analisados estão fortemente relacionados com sua dimensãoinstitucional-legal, dependendo, portanto, de reforma constitucional, ou de mudança nalegislação infra-constitucional, mas todos esses entraves estão diretamente relacionados com acultura burocrática existente no país, intensamente preocupada em evitar as práticas clientelistasou patrimonialistas. Como sabemos, historicamente a dominação racional-legal ou burocráticasurgiu no século XIX como uma forma superior de dominação, legitimada pelo uso da lei, emcontraposição ao poder tradicional (divino) e arbitrário dos príncipes e ao afeto das liderançascarismáticas. Surgiu, portanto, como uma reação à cultura patrimonialista, então dominante. Suaafirmação implicou o desenvolvimento, no nível da administração pública, de uma culturaburocrática, que, no plano político, correspondeu à prevalência do Estado liberal e àcorrespondente ideologia liberal, que o direito administrativo expressa bem.Esta cultura burocrática não reconhece que o patrimonialismo, embora presente como prática, jánão constitui mais valor hoje no Brasil. Não reconhece que os políticos, em uma democracia, sãocrescentemente controlados por seus eleitores. Por isso, ela mantém uma desconfiançafundamental nos políticos, que estariam sempre prontos a subordinar a administração pública aseus interesses eleitorais. Na prática, o resultadoé uma desconfiança nos administradores públicos, aos quais não se delega autoridade paradecidir com autonomia os problemas relacionados com os recursos humanos, materiais efinanceiros. Explica-se daí a rigidez da estabilidade e dos concursos, o formalismo do sistema delicitações, e o detalhismo do orçamento. Esses obstáculos a uma administração pública eficientesó poderão ser superados quando, conjuntamente com a mudança institucional-legal ocorra umamudança cultural no sentido da administração pública gerencial.A dimensão institucional-legal e a dimensão cultural dos entraves a uma administração públicamoderna, gerencial, eficiente e voltada para o atendimento do cidadão complementam-se com adimensão-gestão. Na verdade, é nesta última que a administração pública demonstra suaenergia, pois sua eficiência e efetividade dependerão da capacidade de gestão nela existente.Esta dimensão diz respeito a um elemento central da técnica administrativa de como fazer, comque métodos, de que modo, sob orientação de quais valores. A boa gestão é aquela que defineobjetivos com clareza, recruta os melhores elementos através de concursos e processosseletivos públicos, treina permanentemente os funcionários, desenvolve sistemas de motivação
  • 35. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 3543 Professor Adauto de Aquino e Silva Filhonão apenas de caráter material mas também de caráter psicossocial, dá autonomia aosexecutores e, afinal, cobra os resultados. Nada disto existe na administração pública federal.O modelo burocrático implantado no país soma aos defeitos inerentes à administração públicaburocrática, relacionados com o controle rígido dos processos, a falta de treinamento e deestrutura de carreiras que, pelo contrário, caracterizam as boas burocracias ainda existentes empaíses como a França e o Japão. Os instrumentos de supervisão e acompanhamento são poucocriativos, sendo deste modo insuficientes para caminhar passo a passo com a mudançatecnológica e atender à necessidade de repensar e propor novos objetivos e métodos de formaágil, em menor tempo e a um custo mais baixo. Além disso, o sistema carece de mecanismosauto-reguladores e é refratário às inovações. Sua capacidade de resposta aos novos econstantes estímulos é limitada, fato que o torna arcaico e ineficiente.O mecanismo por excelência de motivação, na administração pública burocrática, é o dapromoção por mérito em carreiras formalmente estabelecidas. Através desse mecanismo, emque o tempo, além dos cursos, a avaliação de desempenho e os exames são essenciais, oadministrador ascende lentamente na sua profissão. Dada, entretanto, a dinâmica dodesenvolvimento tecnológico das sociedades contemporâneas, esse sistema de carreira foi setornando crescentemente superado. Os jovens administradores não estão dispostos a esperar oalcance dos 50 anos para ocuparem cargos de direção. Por outro lado, a instabilidade dosistema político e administrativo brasileiro dificultou adicionalmente o desenvolvimento decarreiras. Mesmo as novas carreiras, criadas na segunda metade dos anos 80, como as dosgestores e dos analistas de finanças e orçamento, tiveram sua amplitude de remuneraçãorapidamente reduzida, para permitir o acesso dos jovens. O sistema de premiação e motivaçãodos funcionários públicos foi crescentemente identificado com a ocupação de cargos emcomissão.Torna-se, assim, essencial repensar o sistema de motivação dos servidores públicos brasileiros.Não há dúvida que a motivação positiva fundamental é aquela relacionada com o sentido demissão do servidor. Para o servidor público é mais fácil definir esse sentido do que para oempregado privado, já que a atividade do Estado está diretamente voltada para o interessepúblico, enquanto que a atividade privada só o está indiretamente, através do controle viamercado. Entretanto, em momentos de crise e de transição como o que vivemos, o papel doEstado e do servidor público ficam confusos. A idéia burocrática de um Estado voltado para simesmo está claramente superada, mas não foi possível ainda implantar na administraçãopública brasileira uma cultura de atendimento ao cidadão-cliente.A segunda motivação é a da profissionalização do serviço público, não apenas através deconcursos e processos seletivos públicos, mas principalmente através de um sistema depromoções na carreira em função do mérito acompanhadas por remuneraçãocorrespondentemente maior. Esta motivação é fundamental, mas já vimos que não pode ter arigidez peculiar às carreiras burocráticas. É preciso garantir a profissionalização sem acorrespondente rigidez da burocracia.Finalmente é essencial contar-se com uma motivação negativa, possibilitada através dademissão por insuficiência de desempenho. Embora secundária em relação às motivaçõespositivas, não há dúvida que sem ela será muito difícil, senão impossível, levar o funcionáriocomum a valorizar o seu emprego.O diagnóstico mostra que para uma reforma consistente do aparelho do Estado necessita-se,hoje, mais que um mero rearranjo de estruturas. A superação das formas tradicionais de ação
  • 36. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 3643 Professor Adauto de Aquino e Silva Filhoestatal implica descentralizar e redesenhar estruturas, dotando-as de inteligência e flexibilidade,e sobretudo desenvolver modelos gerenciais para o setor público capazes de gerar resultados.A modernização do aparelho do Estado exige, também, a criação de mecanismos que viabilizema integração dos cidadãos no processo de definição, implementação e avaliação da açãopública. Através do controle social crescente será possível garantir serviços de qualidade.Exercícios de Fixação:Com base no conteúdo da LDO prescrito pela Carta Magna e naquele praticado pelo governofederal nos últimos anos, julgue os itens abaixo.1 – ( ) O fato de a LDO trazer, de regra e explicitamente, a forma de se calcular o valor mínimoda reserva de contingência a ser estabelecida na lei orçamentária anual para o exercício ao qualse refira não fere o texto constitucional.
  • 37. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 3743 Professor Adauto de Aquino e Silva Filho2 – ( ) Pela definição constitucional de seu conteúdo, infere-se que a LDO entra em vigor namesma data em que a lei orçamentária anual a que se refira iniciar sua vigência.3 – ( ) A LDO compreenderá, de forma regionalizada, as metas e as prioridades daadministração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeirosubseqüente.4 – ( ) A LDO estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.5 – ( ) O projeto de lei relativo às diretrizes orçamentárias será apreciado pelas duas Casas doCongresso Nacional, na forma de cada um de seus regimentos internos.A respeito da utilização desses princípios no Brasil, julgue os itens que se seguem.6 – ( ) Consoante o princípio da anualidade, as previsões de receita e despesa devem referir-sesempre a um período limitado de tempo. O período de vigência do orçamento chama-seexercício financeiro e, de acordo com a Lei n.º 4.320/64, coincide com o ano civil: 1.º de janeiro a31 de dezembro.7 – ( ) Segundo o princípio do orçamento bruto, todas as parcelas da receita e da despesadevem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução.8 – ( ) O orçamento deve conter apenas matéria orçamentária e não deverá cuidar de assuntosestranhos, conforme previsto na Constituição Federal, exceção feita à autorização para aabertura de créditos suplementares e a contratação de operações de crédito. Tal preceitocaracteriza o princípio da não-afetação.9 – ( ) Antes da Constituição de 1988, embora constasse na legislação, o princípio da unidadenão era praticado na administração orçamentária da União.10 – ( ) A Lei n.º 4.320/64 dispõe que, na lei de orçamento, a discriminação da despesa seráfeita, no mínimo, por elementos. Tal preceito vem corroborar a prática do princípio do equilíbrio.No Brasil, a prática orçamentária, que é fundamentada nessas regras, também chamadasprincípios orçamentários,11 – ( ) não respeita o princípio da unidade, dada a existência do orçamento fiscal, doorçamento das estatais e do orçamento da seguridade social.12 – ( ) respeita o princípio da universalidade, mesmo não havendo a exigência de inclusão dasreceitas e das despesas operacionais das empresas estatais.13 – ( ) não respeita o princípio do orçamento bruto, porquanto permite que algumas despesassejam deduzidas de certas receitas.14 – ( ) respeita o princípio da anualidade, mesmo havendo a exigência de elaboração deplanos plurianuais.15 – ( ) respeita o princípio da exclusividade, mesmo havendo a possibilidade de o orçamentoconter autorizações para a abertura de créditos suplementares.
  • 38. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 3843 Professor Adauto de Aquino e Silva FilhoEm relação aos procedimentos no processo orçamentário, no nível federal, julgue os itensabaixo.16 – ( ) Cada um dos três poderes é responsável pela elaboração da proposta orçamentária aser encaminhada ao Congresso Nacional.17 – ( ) A lei das diretrizes orçamentárias deve ser elaborada em conjunto com a leiorçamentária anual, de forma a orientar a execução das despesas relativas ao exercíciofinanceiro seguinte.18 – ( ) O projeto da lei orçamentária anual deve ser enviado ao Congresso Nacional até trêsmeses antes do início do exercício financeiro seguinte.19 – ( ) O Presidente da República poderá encaminhar mensagem retificativa à propostaorçamentária, desde que não tenha sido iniciada a votação da parte cuja alteração esteja sendoproposta na Comissão Mista de Deputados e Senadores responsável pela redação final doprojeto.20 – ( ) A discussão e a votação da proposta orçamentária acontecerão em sessão conjuntadas duas casas do Congresso Nacional.21 - O século XIX marca o surgimento de uma administração pública burocrática em substituiçãoàs formas patrimonialistas de administrar o Estado. O chamado “patrimonialismo” significa aincapacidade ou relutância do governante em distinguir entre o patrimônio público e seus bensprivados. Assinale a opção que indica corretamente as características da administração públicaburocrática.a) Serviço público profissional, flexibilidade organizacional e nepotismo.b) Serviço público profissional e um sistema administrativo fruto de um arranjo político, formal eracional.c) Serviço público profissional e um sistema administrativo impessoal, formal e racional.d) Serviço público fruto de um arranjo entre as forças políticas e um sistema administrativoseletivo de acordo com os diversos grupos de sustentação da base de governo.e) Serviço público orientado para o consumidor, ênfase nos resultados em detrimento dosmétodos e flexibilidade organizacional.22- A administração burocrática clássica, baseada nos princípios da administração do Exércitoprussiano, foi implantada nos principais países europeus no final do século XIX. Ela foi adotadaporque era uma alternativa muito superior à administração patrimonialista do Estado. Quais dasseguintes características básicas pertencem ao conceito de burocracia de Weber ?I. Ligação entre os patrimônios público e privado.II. Autoridade funcional baseada no estatuto.
  • 39. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 3943 Professor Adauto de Aquino e Silva FilhoIII. Gestão voltada para resultados.IV. Caráter hierárquico das relações de trabalho.V. Caráter impessoal das relações profissionais, sem ódios ou paixões.VI. Critérios de mérito para atribuição de responsabilidades e evolução na carreira.VII. Autoridade derivada de normas racionais-legais.Estão corretos apenas os itens:a) III, VIIb) II, VI, VIIc) II, IV,V,VI, VIId) II, III, VIIe) II , VI23- Assinale a opção que indica corretamente as características de uma administraçãopatrimonialista.a) A administração patrimonialista predomina no período da monarquia e nos primeiros anos darepública; há uma clara distinção entre propriedade pública e propriedade privada e os serviçospúblicos são prestados por funcionários concursados.b) A administração patrimonialista está presente durante os primeiros anos da república, não háuma clara distinção entre propriedade pública e propriedade privada e os serviços públicos sãoprestados por funcionários selecionados discricionariamente.c) A administração patrimonialista está presente durante os primeiros anos da república e seestende até os anos 50; há uma clara distinção entre propriedade pública e propriedade privadae os serviços públicos são prestados por funcionários concursados.d) A administração patrimonialista predomina no período da monarquia, não há uma claradistinção entre propriedade pública e propriedade privada e os serviços públicos são prestadospor escravos.e) A administração patrimonialista predomina na nova república, há uma clara distinção entrepropriedade pública e propriedade privada e os serviços públicos são prestados por funcionáriosselecionados discricionariamente.
  • 40. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 4043 Professor Adauto de Aquino e Silva Filho24- A nova gestão pública tem-se configurado em função dos processos de globalização daeconomia e de democratização nos países em desenvolvimento. Assinale a opção queapresenta corretamente as tendências desse modelo.a) Constituição de fundações de caráter privado e autarquias.b) Centralização das decisões de políticas públicas no Poder Judiciário.c) Funcionários voltados para o atendimento de demandas clientelistas.d) Orçamento público e plano plurianual estabelecidos pelos três poderes do Estado.e) Constituição de agências executivas e de regulação.25- Assinale como verdadeira (V) ou falsa (F) as afirmações acerca da redefinição do papel doEstado no contexto da transição da administração pública burocrática para a administraçãopública gerencial.( ) No núcleo estratégico da administração pública devem prevalecer os princípios daadministração pública gerencial, enquanto nos demais setores, onde o requisito da eficiência éfundamental, dado o grande número de servidores e de cidadãosclientes ou usuários envolvidos,o peso da administração pública burocrática deve ir aumentando até chegar ao ponto máximonas empresas estatais.( ) O treinamento do funcionário público deve estar prioritariamente relacionado com asnecessidades e os programas do novo Esta do que se quer implantar, ao invés de subordinar-seàs etapas de uma carreira, como requer a visão burocrática.( ) O público passa a ser cada vez mais indistinto da esfera privada, devendo a lógica do setorprivado comandar todo o processo decisório do setor público, que passa também a contar comos mesmos objetivos e forma de mensuração de desempenho do setor privado.( ) O controle dos recursos estatais postos à disposição da organização social dar-se-á cada vezmais por meio do contrato de gestão, estando também submetido à supervisão do órgão decontrole interno e do Tribunal de Contas ou órgão similar.( ) No setor dos serviços não exclusivos do Estado, a propriedade deve ser em princípio públicanão estatal. Não cabe ser estatal porque não envolve o uso do poder de Estado, mas deve serpública para justificar os subsídios recebidos do Estado.Escolha a opção correta.a) V, F, V, V, F
  • 41. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 4143 Professor Adauto de Aquino e Silva Filhob) F, V, F, V, Vc) V, V, F, F, Vd) V, F, V, F, Fe) F, F, V, V, F26- A seguir identificam-se aspectos do cenário em que se circunscreveu a Reforma do Aparelhodo Estado de 1995, com indicação de alguns dos seus instrumentos.Assinale como verdadeira(s) (V) a(s) frase(s) que expressam corretamente estes aspectos ecomo falsa(s) (F) aquela(s) que não condizem com estes aspectos.( ) Ordem econômica de cunho liberal, processo de democratização em curso, crise fiscal doEstado e inovações na gestão pública e privada.( ) Estado autoritário voltado para o bem-estar social, foco na privatização das estatais einstituição da estabilidade do funcionalismo.( ) Desregulamentação da economia, ênfase no processo de privatização e liberação docomércio, políticas sociais focadas.( ) Gestão centralizada com rígidos controles dos processos administrativos, políticas sociais decaráter universal e predomínio do Estado empresarial.a) F, F, V, Fb) V, F, V, Vc) V, F, V, Fd) F, V, V, Fe) V, V, F, F27- Diante dos crescentes desafios decorrentes da crise fiscal, aumento das demandas sociais ea necessidade da retomada do crescimento, a administração pública vê-se obrigada aaperfeiçoar a sua organização para estar à altura de seus objetivos de políticas públicas.Assinale a opção que identifica corretamente os contornos da nova administração pública.a) Centralização do ponto de vista político, descentralização administrativa e administraçãovoltada para o atendimento ao cidadão.
  • 42. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 4243 Professor Adauto de Aquino e Silva Filhob) Descentralização do ponto de vista político, centralização administrativa e administraçãovoltada para o atendimento ao cidadão.c) Descentralização do ponto de vista político, descentralização administrativa e administraçãoauto-referida.d) Descentralização do ponto de vista político, descentralização administrativa e administraçãovoltada para o atendimento ao cidadão.e) Centralização do ponto de vista político, descentralização administrativa e controle rígidopasso a passo.28 -O déficit público no Brasil é mensurado a partir da idéia de necessidade definanciamento do setor público (NFSP). Este, por sua vez, pode ser apresentado pormeio dos conceitos primário, operacional e nominal. Quanto a esses conceitos écorreto afirmar quea) no Brasil o déficit primário é maior do que o déficit nominal.b) nem no conceito primário nem no nominal estão incluídos os juros nominais dadívida pública.c) tanto o conceito operacional quanto o primário levam em consideração os jurosreais da dívida pública.d) o pagamento dos juros reais da dívida pública não influi no déficit público,independentemente do conceito utilizado na sua apuração.e) no déficit primário, diferentemente do déficit nominal, não são considerados osjuros nominais da dívida pública.29 – A maior contribuição da reforma administrativa está voltada à governança,entendida como o aumento da capacidade de governo30 – Constituem princípios da administração gerencial, entre outros, orientação daação do Estado para o cidadão-usuário de seus serviços; ênfase no controle deresultados através dos contratos de gestão .31 – A governabilidade depende de várias dimensões políticas, dentre elas aqualidade das instiuições políticas quanto à intermediação de interesses, a existênciade mecanismos de responsabilização (accountability) dos políticos e burocratasperante a sociedade e a qualidade do contrato social básico.Gabarito:1 – V 2 – F 3 – F 4 – V 5 – F 6 – V 7 – V 8 – F 9 – V 10 – F 11 – F 12 – V 13 – F14– V 15 – V 16 – F 17 – F 18 – F 19 – V 20 – V 21 – c 22 – c 23 – b 24 – e 25 – b26 – c 27 – d28 - Opção correta: e. Para se resolver esta questão basta conhecer-se os diferentesconceitos de déficit público. O conceito primário engloba as receitas e despesas dosetor público, sem a inclusão dos recebimentos e pagamentos dos juros em funçãoda dívida pública. O conceito operacional incorpora os juros, e o conceito nominal é o
  • 43. Curso de Testes de Finanças Públicas aula 02 4343 Professor Adauto de Aquino e Silva Filhototal do déficit, inclusive com as correções nominal e cambial. Como os juros pagospelo setor público são maiores do que os recebidos, certamente que o déficitprimário não é maior do que o déficit no conceito nominal, conforme a afirmação doitem a (ao contrário, temos tido superávit primário nos últimos anos).29 – V 30 – V 31 - V