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  • 1. JUSTICIA ELECTORAL Primer Curso Iberoamericano MEMORIA Puebla, Puebla/México, 2003
  • 2. 342.07 Curso Iberoamericano sobre Justicia Electoral C288j [1er. : 2003 : Puebla, Méx.] Justicia Electoral : Ética, Justicia y Elecciones, Partidos Políticos : Democracia Interna y Fiscalización : Primer Curso Iberoamericano : Memoria, Puebla, Pue., 2003. — México : Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2004. 227 p. ISBN: 970-671-184-8 1. Derecho electoral — América Latina. 2. Justicia electoral. 3. Ética política. 4. Elecciones — América Latina. 5. Democracia — América Latina. 6. Partidos políticos — América Latina. 7. Financiamiento de los partidos políticos. 8. Fiscalización. I. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (México). II. T. Edición 2004 D.R. © Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Carlota Armero No. 5000, Colonia CTM Culhuacán, Delegación Coyoacán, México, D.F., C.P. 04480, tels. 5728-2300 y 5728-2400. Compilación: Unidad de Asuntos Internacionales. Coordinación de Relaciones con Organismos Electorales. Edición: Coordinación de Documentación y Apoyo Técnico. Diseño de portada: Pablo Barrón Salazar. Fotografía y diseño de interiores: Miguel Ángel Ortiz Buendía. El contenido y las opiniones expresadas en los artículos publicados en esta obra son responsabilidad exclusiva de los autores. Impreso en México ISBN: 970-671-184-8
  • 3. CONTENIDO Presentación ................................................................................... 7 INAUGURACIÓN Y CLAUSURA Palabras de Germán López Brun ................................................ 17 Palabras de José Merino .............................................................. 21 Palabras de José Woldenberg ...................................................... 23 Palabras de José Fernando Ojesto Martínez Porcayo ................ 25 Palabras de Carlos Arredondo .................................................... 31 Palabras de Mariano Azuela Güitrón ......................................... 33 Palabras de Alejandro Arturo Necoechea Gómez ..................... 35 CONFERENCIAS MAGISTRALES Ética, elecciones y democracia .................................................... 39 José Woldenberg Ética y justicia electoral ............................................................... 59 José Fernando Ojesto Martínez Porcayo Ética judicial................................................................................. 75 Mariano Azuela Güitrón
  • 4. La justicia constitucional electoral en el sistema jurídico mexicano ........................................................................ 89 Guillermo I. Ortiz Mayagoitia ÉTICA, JUSTICIA Y ELECCIONES Ética justicia y elecciones ........................................................... 105 José Luis de la Peza DEMOCRACIA INTERNA Y FISCALIZACIÓN La estructura interna y el funcionamiento democrático de los partidos políticos. La experiencia española ................... 117 Pablo Lucas Murillo de la Cueva Democracia interna de los partidos políticos en México ......... 137 Jacqueline Peschard La democracia interna de los partidos políticos ....................... 145 J. Jesús Orozco Henríquez El ejercicio de la democracia en la actividad interna de los partidos políticos ............................................................. 169 Carlos Urruty Los principios de proporcionalidad y responsabilidad: Su aplicación por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ......................................................................... 189 Leonel Castillo González Control de financiamiento de los partidos políticos ................ 217 Fernando Neves Da Silva
  • 5. PRESENTACIÓN A finales de los años noventa se suscribió un Convenio General de Cooperación entre las autoridades nacionales electorales de Espa- ña, representadas por el Consejo General del Poder Judicial, la Junta Electoral Central y la Dirección General de Política Interior del Ministerio del Interior, y las autoridades federales electorales de México, a través del Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electo- ral del Poder Judicial de la Federación. Al día de hoy podemos afirmar que el objetivo inicial que se persi- guió al firmar dicho instrumento se ha cumplido exitosamente, al haber identificado y promovido acciones tendentes a desarrollar un proceso fluido y sistemático de intercambio de información, conocimientos y experiencias que han facilitado, a cada una de las partes, la identificación y evaluación de los avances e innovacio- nes técnico-administrativas, procedimentales e instrumentales que fortalecen la práctica institucional en materia electoral. Una muestra de los resultados derivados de esta cooperación es la ejecución de tres eventos de gran trascendencia, que hemos deno- minado Cursos de Formación Judicial Electoral México/España; el pri- mero, celebrado en la Ciudad de México en el 2000; el segundo en la Ciudad de Oaxaca, México, en 2001 y el tercero en Madrid, Es- paña, en 2002. 7
  • 6. 8 Presentación Dada la calidad de los expositores, la temática abordada, la cobertura y entusiasta respuesta por parte de las diversas instituciones partici- pantes, las tres ediciones del Curso mostraron la pertinencia de incidir en la formación judicial electoral. Prueba de lo anterior es el interés que los Cursos despertaron en funcionarios electorales de países de América Latina y del Caribe convirtiendo este espacio en un foro de reflexión, colaboración y cooperación académica e institucional inter- nacional con énfasis hispanomexicano en el cual ya convergen terce- ros países, instituciones y funcionarios de todo el Continente. Con apoyo en lo anterior, las instituciones coorganizadoras coinsideraron pertinente transformar estos Cursos México/Espa- ña en un Curso Iberoamericano sobre Justicia Electoral, a efecto de estrechar y enriquecer la comprensión y práctica interinstitucional en materia electoral en España e Iberoamérica. Es así como las contrapartes mexicanas y españolas convinieron en celebrar en la Ciudad de Puebla el Primer Curso Iberoamericano sobre Justicia Electoral, los días 15 y 16 de mayo del 2003. Contaron para ello, con la generosa hospitalidad de los organismos electora- les de dicha entidad federativa destacando que a tan significativo esfuerzo se sumó el Programa de las Naciones Unidas para el De- sarrollo/México, con lo cual se consolidó el impacto y alcance del evento académico. Este Primer Curso Iberoamericano buscó enriquecer el conocimiento y profundizar en el aprendizaje comparativo de los avances, especia- lidades técnicas, tendencias jurisprudenciales y los retos que enfrenta la justicia constitucional electoral; la democracia en la vida interna de los partidos políticos y la fiscalización de sus recursos con especial énfasis en los aspectos contenciosos, a la vez que el Curso sirviera Justicia Electoral
  • 7. Presentación 9 como un espacio para estrechar los lazos de cooperación entre los países y autoridades electorales participantes del Continente. El Primer Curso Iberoamericano sobre Justicia Electoral se caracte- rizó por reunir a destacados juristas y académicos, quienes partici- paron en las diversas conferencias magistrales y mesas redondas en las que se privilegió el debate e intercambio de ideas. Las confe- rencias magistrales, cuyo tema central fue Ética judicial, democracia y justicia electoral, estuvieron a cargo de especialistas distinguidos como el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Mariano Azuela Güitrón, quién abordó el tema de la Ética judicial; el entonces Consejero Presidente del Instituto Federal Elec- toral, José Woldenberg, participó con el tema Ética, elecciones y de- mocracia; el Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, José Fernando Ojesto Martínez Porcayo, presentó un trabajo sobre la Ética en la justicia electoral; y el Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Guillermo Ortiz Mayagoitia, quien disertó sobre Justicia constitucional electoral. En la primera mesa de trabajo, destinada al tema Ética, justicia y elecciones, se buscó la comparación de experiencias recientes sobre el tema. En esta mesa se contó con la participación del Vocal de la Junta Electoral Central de España y Rector de la Universidad Rey Juan Carlos I de Madrid, Pedro González Trevijano; el Magistrado del Consejo General del Poder Judicial de España, José Merino; el entonces Consejero de la Judicatura Federal, Manuel Barquín y el Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, José Luis de la Peza. En la segunda mesa de trabajo se abordó el tema Democracia inter- na en los partidos políticos, subrayando los fundamentos teóricos, Primer Curso Iberoamericano
  • 8. 10 Presentación expresiones normativas y el ejercicio jurisdiccional de las formas y medios de tutela en torno a la vida interna de los partidos políticos. En ella participaron el Letrado de las Cortes Generales de España, Enrique Arnaldo Alcubilla; el Magistrado del Tribunal Supremo de España, Pablo Lucas Murillo de la Cueva; el Ministro Presiden- te de la Corte Electoral de Uruguay, Carlos Urruty; la entonces Consejera Electoral del Instituto Federal Electoral, Jacqueline Peschard; el Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, José de Jesús Orozco Henríquez y el catedrático de la Facultad de Derecho de la Universidad Na- cional Autónoma de México, Luis Molina Piñeiro. La tercera mesa se reservó al tema Fiscalización de los recursos de los partidos políticos a fin de analizar las condiciones institucionales, normativas y casos relevantes de fiscalización. Participaron el Di- rector del Centro de Asesoría y Promoción Electoral del Instituto Interamericano de Derechos Humanos, José Thompson; el Magis- trado del Tribunal Supremo de España, Pablo Lucas Murillo de la Cueva; el Letrado de las Cortes Generales de España, Enrique Arnaldo Alcubilla; el entonces Consejero del Instituto Federal Elec- toral, Alonso Lujambio; el Magistrado de la Sala Superior del Tri- bunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Leonel Castillo González, y el Magistrado del Tribunal Superior Electoral de Bra- sil, Fernando Neves Da Silva. Es de destacar la participación en el Curso de funcionarios electo- rales y académicos nacionales y del extranjero, así como expertos en la materia, y la presencia de magistrados y consejeros electora- les, estudiantes, representantes de partidos políticos, organismos no gubernamentales y medios de comunicación, tanto de México como de otros países, lo cual significó una asistencia promedio de Justicia Electoral
  • 9. Presentación 11 600 personas diarias, integrada en su mayoría por funcionarios electorales de todo el país, estudiantes y maestros. La indudable calidad de los expositores y la pertinencia de los te- mas desarrollados hicieron que las instituciones coorganizadoras, a través del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, se comprometieran a publicar esta Memoria con el fin de difundir, aún más, las ponencias allí presentadas. La obra que se pone al alcance de los estudiosos del tema se encuen- tra dividida en cuatro apartados: el primero está dedicado a las pa- labras protocolarias, y se encuentran los mensajes del Magdo. Germán López Brun, el Dr. José Merino, el Mtro. José Woldenberg, el Magdo. J. Fernando Ojesto Martínez Porcayo. el Mtro. Carlos Arredondo, el Min. Mariano Azuela Güitrón, y el Lic. Alejandro Necoechea Gómez. El segundo apartado comprende como ya se anotó líneas arriba, las conferencias magistrales que estuvieron a cargo del Min. Presidente Mariano Azuela Güitron, el Mtro. José Woldenberg, el Magdo. José Fer- nando Ojesto Martínez Porcayo y el Min. Guillermo Ortiz Mayagoitia. El tercer apartado, que se dedica al tema Ética, justicia y elecciones, incluye la ponencia del Magdo. José Luis de la Peza. En el cuarto apartado se incluye las ponencias relativas al tema Democracia interna y fiscalización, del Magdo. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, el Dr. Carlos Urruty, la Dra. Jacqueline Peschard, el Magdo. J. de Jesús Orozco Henríquez, el Magdo. Leonel Castillo González y el Min. Fernando Nevez Da Silva. Es pertinente mencionar que mucho lamentamos que algunas po- nencias presentadas por destacados especialistas no estén inclui- Primer Curso Iberoamericano
  • 10. 12 Presentación das en esta obra, pero por razones que escapan al control de los responsables de la edición, no fue posible recopilarlas. De cual- quier forma, mucho apreciamos su esfuerzo como expositores en el Curso. Antes de que los lectores conozcan la abundante experiencia aca- démica e intelectual que se recoge en los trabajos que integran esta obra, es justo reconocer y agradecer a diversos profesionales, aca- démicos, juristas y expertos en la materia electoral que contribuye- ron al éxito del Primer Curso Iberoamericano sobre Justicia Electoral. En primer término, nuestro reconocimiento a las autoridades elec- torales y educativas del Estado de Puebla: al Magistrado Presiden- te del Tribunal Electoral del Estado, Germán López Brun; al Consejero Presidente del Instituto Electoral del Estado, Alejandro Necoechea Gómez; al Rector de la Benemérita Universidad Autó- noma del Estado, Enrique Doger Guerrero, por ser excelentes anfi- triones y promotores de este espacio de reflexión. Agradecemos también a los magistrados, funcionarios y académi- cos que aportaron sus conocimientos en el desarrollo del Curso, como es el caso de la Magistrada de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Alfonsina Berta Na- varro Hidalgo; el catedrático de la Facultad de Derecho de la Bene- mérita Universidad del Estado de Puebla, Rodolfo Archundia de la Rosa; el Representante Residente del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Thierry Lemaresquier; el Coordinador del Proyecto de Asistencia Electoral del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Nguyen-Huu Dong, y el Gobierno del Estado de Puebla, representado por el Lic. Carlos Arredondo, Se- cretario General de Gobierno, entre otras personalidades. Justicia Electoral
  • 11. Presentación 13 De igual manera, es de destacar la asistencia del Magistrado del Jurado Nacional de Elecciones de la República del Perú, Gastón Soto y del Magistrado del Tribunal Supremo Electoral de la Repú- blica de El Salvador, Roberto Oliva, ambos funcionarios de países miembros de la Unión Interamericana de Organismos Electorales (UNIORE), quienes amablemente atendieron a nuestra invitación. Al mismo tiempo, mucho apreciamos al Instituto Federal Electo- ral, al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y al Tribunal Supremo, la Junta Electoral Central y el Ministerio del Interior de España por continuar colaborando con este Tribunal Electoral en los esfuerzos institucionales en favor del enriquecimien- to de la democracia y la justicia electoral. No quisiéramos finalizar sin dejar constancia de la labor logística de todo el evento realiza- da por la Coordinación de Asuntos Internacionales del TEPJF, quie- nes, además, se dieron a la tarea de recopilar y organizar el material y, con el apoyo de la Coordinación de Documentación y Apoyo Técnico de la Institución, darle seguimiento a la edición y repro- ducción de la obra. Esperamos que el análisis del material contenido en esta Memoria sea provechoso para sus lectores y represente un incentivo que imprima continuidad a la línea de trabajo conjunto que se viene consolidando en el ámbito electoral de Iberoamérica. En el hori- zonte se asoma ya el II Curso Iberoamericano sobre Justicia Electoral, a realizarse en el Puerto de Acapulco, Guerrero, en octubre del 2004. Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación Primer Curso Iberoamericano
  • 12. INAUGURACIÓN Y CLAUSURA
  • 13. PALABRAS DE GERMÁN GABRIEL LÓPEZ BRUN* Buenos días, distinguidas personalidades que conforman el presidium, distinguidos asistentes que nos honran con su presencia, es para los integrantes de los órganos electorales del Estado de Pue- bla, así como para la Benemérita Universidad Autónoma de Puebla un honor ser los anfitriones de este Primer Curso Iberoamericano sobre Justicia Electoral, el cual es resultado de la productiva colabo- ración y empeño compartido entre autoridades electorales de Es- paña y México, así como del interés mostrado y participación espontánea de funcionarios electorales de países de América Lati- na y el Caribe, en los tres últimos cursos de Formación Judicial Elec- toral, celebrados en la Ciudad de México, en el Estado de Oaxaca y en Madrid, España. Este Primer Curso Iberoamericano sobre Justicia Electoral, además de atender como objetivo principal aspectos académicos que se- rán de suma valía para los que participamos en el, será un espa- cio fundamental para reafirmar y estrechar los vínculos de cooperación y colaboración interinstitucionales entre las autori- dades y países participantes, los que han mostrado honda pre- * Magistrado Presidente del Tribunal Electoral del Estado de Puebla. 17
  • 14. 18 Palabras de Germán López Brun ocupación por la acción cívica a través de la cual se logre refor- zar en cada ciudadano los valores inherentes a la democracia para definir su posición y actitud frente a los asuntos de interés público y al entorno político en el que expresen sus creencias y sustenten sus expectativas. El Derecho Electoral requiere para su enriquecimiento de activida- des académicas permanentes, a fin de que todos los que estamos inmersos e interesados en esta novísima disciplina profundicemos en su aprendizaje. Retroalimentarnos con nuestras respectivas experiencias es for- jar, a partir del conocimiento adquirido, los elementos necesarios para hacer del Derecho Electoral el arma universal e inquebran- table que garantice el sano desarrollo de la vida democrática de cualquier país. Seguros estamos que el método de trabajo previsto para este Cur- so, basado en mesas redondas en las que se privilegiará el debate, será un espacio importante para el análisis y difusión del conoci- miento jurídico y político electoral, que arrojará al final de las jor- nadas un saldo favorable en beneficio de los asistentes, por tanto, debemos resaltar la importancia y papel que los juzgadores electo- rales tienen en la actualidad y, parafraseando al Magistrado Presi- dente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación el Doctor José Fernando Ojesto Martínez Porcayo, este es el tiempo de los jueces, de los jueces a los que se les permite la creación dentro del propio marco de las leyes y de las normas y principios rectores. La crea- tividad no puede conducir a la arbitrariedad al juzgar y resolver conflic- tos. Él nos dice que es Tiempo de cambios, tiempo de complejidad, tiempos de conflictos. Tiempos de la Justicia Electoral. Justicia Electoral
  • 15. Palabras de Germán López Brun 19 Asimismo, quiero hacer un reconocimiento al Gobierno del Estado de Puebla, por el apoyo incondicional para que este curso tenga como sede a esta Ciudad de Puebla, y especialmente al señor Go- bernador Constitucional del Estado de Puebla, el Licenciado Melquíades Morales Flores, quien como titular del Ejecutivo del Estado se ha distinguido por su colaboración para auspiciar even- tos académicos y participativos de la vida democrática, gracias por su beneplácito señor gobernador, por conducto del Maestro Carlos Arredondo. Asimismo nuestro agradecimiento a todas las instituciones organi- zadoras, tanto del ámbito Federal como el Local, ya que promover proyectos de trascendencia, como el que hoy nos reúne, y unificar esfuerzos para lograrlos, no es tarea fácil, se necesita de la volun- tad de hombres y mujeres comprometidos y preocupados por con- tribuir al fortalecimiento de la justicia electoral y de sus respectivas instituciones. Sean todos bienvenidos a Puebla, entidad federativa que ha parti- cipado de manera significativa durante su historia en la formación y consolidación de la democracia mexicana. Muchas gracias. Primer Curso Iberoamericano
  • 16. PALABRAS DE JOSÉ MERINO* Señor Secretario de Gobierno del Estado de Puebla, Señor Ministro Presidente de la Suprema Corte de la Justicia de la Nación, Señor Magistrado Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Señor Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, Autoridades, Señoras, Señores, Constituye para mi un honor dirigirme a ustedes en este Primer Cur- so Iberoamericano de la Justicia Electoral. Me van a permitir unas pala- bras improvisadas que aluden al importante momento que van a vivir tanto México como España en los próximos meses. Me refiero a las elecciones que ustedes van a tener aquí en el mes de julio y las que en España tendremos el 25 de mayo. Por lo que respecta a las elecciones del 25 de mayo en España tienen una condición peculiar y particular. Es la primera vez en la que solamente van a obtener la posibilidad de adquirir votos de los ciudadanos españoles, aquellos partidos políticos que son en verdad partidos democráticos de acuer- do con la recién aprobada Ley de Partidos Políticos. * Magistrado del Consejo General del Poder Judicial de España. 21
  • 17. 22 Palabras de José Merino Como miembro del Consejo General del Poder Judicial de España tuve la posibilidad de participar en la elaboración del informe para este proyecto de ley. En España hacía falta una ley que dijera que para ser partido no hay que apoyar la violencia, no hay que apoyar la tortura, no hay que apoyar el terror; debe ser una asociación que quiera buscar el bien de los ciudadanos, a través del mismísimo ejercicio de la polí- tica. Y eso en Europa y en la España que estamos viviendo ahora, había que decirlo, por qué había un partido, yo no quiero llamar partido al Batasuna, al que en ocasiones amparaba el terror. Gra- cias a esta Ley de Partidos Políticos y a una valiente sentencia dic- tada por la Sala Especial del artículo 61 (LOPJ) del Tribunal Supremo, presidida por el Presidente del Tribunal Supremo, y que tuvo unanimidad no sólo en la votación sino en la fundamentación jurídica, hoy en España tendremos la suerte de ocurrir el día 25, sabiendo que todos los partidos políticos que van a estar ahí con sus papeletas son de verdad partidos democráticos. O sea, tene- mos la misma suerte que tienen ustedes en los Estados Unidos Mexicanos. Creo que esto era importante decirlo. Y voy a terminar estas breves palabras con una cita de Alexis de Toqueville, que me ha preparado mi buen amigo Enrique Arnaldo, y creo que define muy bien lo que tiene que ser la democracia, el derecho al voto y el vivir y convivir en un estado de derecho, y dice así: Querer detener la democracia parecería entonces luchar contra dios mismo. Muchas gracias Señores. Justicia Electoral
  • 18. PALABRAS DE JOSÉ WOLDENBERG* Muy buenos días a todos. Créanme que es para nosotros, para quie- nes laboramos en el Instituto Federal Electoral, un privilegio y un honor poder conjugar nuestros esfuerzos para realizar este primer Curso Iberoamericano sobre la Justicia Electoral. Creo que este even- to no podía llegar en un momento más afortunado. México ha vivi- do en los últimos años un proceso de cambio político, que cualquier observador o medio puede constatar. Pasamos de lo que fue durante muchos años una fórmula de procesamiento a través de un partido casi único a la construcción de un auténtico sistema de partidos. Pasamos de unas elecciones sin competencia a elecciones altamente competidas. Pasamos de un mundo de la representación básicamente monocolor a un mundo plural de la representación. Y todo este cambio fue posible a través de una vía institucional, de una vía pacífica, de una vía democrática. Y en ese trayecto el hecho de que existiera una vía jurisdiccional para desahogar las controver- sias que se presentan en el campo electoral jugó un papel funda- mental. Hoy los problemas de la justicia electoral no son más los del pasado. Tenemos pocos litigios en torno a la validez o no del padrón electoral, tenemos pocos o nulos litigios sobre los instrumentos y la * Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral (1996 - 2003). 23
  • 19. 24 Palabras de José Woldenberg organización de los procesos electorales. No obstante, el México de- mocrático que ha emergido de las elecciones tiene una nueva agen- da, problemas sobre el financiamiento y la fiscalización a los partidos políticos, conflictos internos al interior de los partidos políticos recla- man nuevos procesamientos, nuevas elaboraciones, nuevos enfoques y enhorabuena que un evento como este pueda discutirlos, pueda recrearlos y puedan salir soluciones que eventualmente nos permi- tan un mejor procesamiento de los mismos. Quiero agradecerles a todos ustedes su presencia en este evento, por supuesto a los ponentes su generosa contribución al éxito de este Primer Curso Iberoamericano y a las autoridades del Estado de Puebla por permitirnos realizar tan importante evento en esta her- mosísima ciudad. Muchas gracias a todos. Justicia Electoral
  • 20. PALABRAS DE JOSÉ FERNANDO OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO* Señor Ministro Don Mariano Azuela Güitron, Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Mtro. José Woldenberg, Consejero Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral, Distinguidos miembros del Presidium, Señoras y Señores. Permítanme agradecer de manera muy destacada la presencia del señor Ministro Don Mariano Azuela Güitrón, Presidente de la Su- prema Corte de Justicia de la Nación; asimismo, quiero dar una bien- venida muy cordial a los representantes de la Corte Electoral del Uruguay, del Tribunal Superior Electoral de Brasil, al Director del Centro de Asesoría y Promoción Electoral (CAPEL), a nuestros cole- gas y amigos españoles, al Magistrado Don José Merino, quien asiste con la representación del Consejo General del Poder Judicial de Es- paña, Magistrado Pablo Lucas Murillo de la Cueva, al Dr. Pedro González Trevijano, Rector de la Universidad Juan Carlos I de Ma- drid, al Dr. Enrique Arnaldo Alcubilla, Letrado de las Cortes Gene- rales, a los representantes del PNUD/México, a las autoridades del Estado de Puebla que nos distinguen con su presencia, a los repre- * Magistrado Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (2000 - 2004). 25
  • 21. 26 Palabras de José Fernando Ojesto Martínez Porcayo sentantes de las instituciones electorales mexicanas, a los académi- cos y al público en general que nos acompaña esta mañana. Quiero iniciar estas palabras recordando que hace ya dos años, con motivo de la inauguración del II Curso de Formación Judicial Electo- ral en la ciudad de Oaxaca, mencioné que el pueblo mexicano tiene una arraigada vocación democrática y un gran anhelo por consoli- darse como país de instituciones. Ese pronunciamiento continúa vi- gente, prueba de ello es que a partir de hoy, con renovado optimismo, nos reunimos nuevamente, esta vez en la hermosa ciudad de Puebla, por cuyas calles fluyen algunos de los momentos más importantes de la historia patria que han contribuido a conformar el México actual. En efecto, no podemos dejar de recordar ahora la importancia que tuvo la Puebla de los Ángeles durante la Colonia; el papel de esta ciudad como el bastión desde el cual se repelió al ejército invasor y permitió, años más tarde, el triunfo de nuestra vocación republicana. ¿Cómo no recordar la gesta heroica de los Hermanos Serdán, pilares del movimiento democratizador que inició hace ya casi un siglo? En fin, podría citar muchos ejemplos más de pasajes históricos de gran trascendencia, pero ustedes coincidirán conmigo que hoy día la con- solidación de la democracia, el fortalecimiento de las instituciones y la defensa de la legalidad ya no se hace mediante el empleo de las ar- mas. Actualmente, es a través del intercambio de ideas, del debate documentado, de la búsqueda de consensos como, día a día, tratamos de fortalecer el estado de derecho. El hecho de que nos encontremos aquí reunidos nuevamente, no es producto de la casualidad, el inmejorable marco que nos ofrece la ciudad de Puebla, seleccionado para llevar a cabo este Primer Cur- so Iberoamericano sobre Justicia Electoral, viene a representar una nueva etapa de su antecedente inmediato: los tres Cursos de For- Justicia Electoral
  • 22. Palabras de José Fernando Ojesto Martínez Porcayo 27 mación Judicial Electoral que, como todos ustedes recordarán, se realizaron en las ciudades de México en el año 2000, en Oaxaca en el año 2001 y en Madrid, España, el año pasado. Esta nueva etapa se enmarca, también, en el Convenio General de Co- operación suscrito en octubre de 1999 entre las autoridades nacionales electorales de España, representadas por el Consejo General del Poder Judicial, la Junta Electoral Central y la Dirección General de Política Interior del Ministerio del Interior de ese país, y las autoridades electo- rales federales mexicanas, por conducto del Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. Este nuevo encuentro representa, en mi opinión, una prueba feha- ciente de que el mencionado Convenio General tiene alcances ili- mitados. De nosotros depende el empleo que queramos dar a esa herramienta maravillosa que hoy por cuarta ocasión da frutos. Si bien ahora lo hace desde una perspectiva más amplia, ya que las partes firmantes hemos acordado convertir nuestros trabajos en un Foro Iberoamericano, al cual han sido convocados distinguidos especialistas de otros países americanos que comparten, junto con México y España, nuestra vocación democrática y garantista. La idea que nos anima es propiciar un amplio intercambio de ex- periencias; que la experiencia adquirida en las tres ocasiones ante- riores, se pueda enriquecer y compartir con otras naciones de Latinoamérica. Este Primer Curso Iberoamericano sobre Justicia Elec- toral podría considerarse como el puente entre el anterior formato y la nueva idea que abrazamos los organizadores: lograr que en un futuro mediato todos los países de la región participemos en este esfuerzo que busca contribuir a la superación profesional de los miembros de los organismos electorales, principalmente. Primer Curso Iberoamericano
  • 23. 28 Palabras de José Fernando Ojesto Martínez Porcayo Ante el enorme reto que representa el Derecho Electoral, que re- quiere de un perfeccionamiento constante y de una adecuación permanente a los cambios sociales, estoy convencido de que no hay nada mejor que el estudio sistemático y profundo de cada uno de los temas que lo componen. Por ello, queridos amigos, realmen- te me encuentro emocionado ante la riqueza temática que, gracias a ustedes, nos ofrece el programa de actividades. Para dar inicio cuatro conferencias magistrales sobre Ética Judi- cial; Ética, Elecciones y Democracia; la Ética en la Justicia Electo- ral, y sobre Justicia Constitucional Electoral. Hoy por la tarde una mesa de trabajo sobre el tema Ética, Justicia y Elecciones. El día viernes, por la mañana, una mesa de trabajo sobre Democracia Interna en los Partidos Políticos y, por la tarde, otra sobre la Fisca- lización de los Recursos de los Partidos Políticos. Como podrán advertir los temas han sido cuidadosamente seleccionados y, en todos los casos, se ha logrado que los expositores sean distinguidas personalidades y autoridades judiciales y electorales de México, España, Uruguay, Brasil y Costa Rica. Los temas que abordaremos los próximos días son de una extraor- dinaria actualidad, son materias que provocan inquietud, que in- vitan a la reflexión y que se discuten en todos los foros y todos los niveles. ¿Cómo evitar pensar en la democracia interna de los parti- dos políticos? ¿Quién no tiene presente el tema de la fiscalización de los recursos de los partidos políticos? En las últimas semanas en México, la atención se ha centrado en estos dos temas con mucha mayor intensidad, habida cuenta que nos encontramos frente al proceso electoral del mes de julio. Por ello, resultará muy oportuno escuchar voces autorizadas que nos Justicia Electoral
  • 24. Palabras de José Fernando Ojesto Martínez Porcayo 29 marquen nuevas líneas de estudio. Por ejemplo, creo que estamos ante el surgimiento de un nuevo Derecho Administrativo Sancio- nador, principalmente en materia de Derecho Electoral, que impli- ca una delicada responsabilidad, que requiere de un estudio cuidadoso, especialmente por su vinculación cercana con el Dere- cho Penal, donde debemos analizar los principios aplicables que pudieran resultar comunes. Aquí es el espacio y el momento para que, todos juntos, comencemos a caminar estos nuevos senderos. A ello los invito. Este año podría ser recordado como el año de los retos y consolida- ciones. Al decir lo anterior no sólo tengo en mente los innumera- bles retos que México tiene como nación, sino que pienso en lo que cada una de las autoridades electorales del país habremos de en- frentar. Nuestra actuación requiere de serenidad y reflexión, de estudio y de análisis y cursos como el que hoy nos convoca, nos brindan mayores instrumentos para hacer frente a nuestro queha- cer cotidiano. Nuestra actuación será decisiva para lograr la con- solidación de las instituciones democráticas del país, pongamos nuestro mejor esfuerzo para lograrlo. No quiero finalizar esta breve intervención sin expresar mi sincero agradecimiento a las instituciones organizadoras, de manera muy especial y significativa a nuestros amigos del Tribunal Electoral de Puebla; del Instituto Electoral del Estado de Puebla; de la Benemé- rita Universidad Autónoma de Puebla y a todas las autoridades locales que han hecho posible la realización de este Primer Curso Iberoamericano sobre Justicia Electoral. Estoy seguro de que todos los participantes haremos el mejor es- fuerzo para que los trabajos por realizar sean todo un éxito. Primer Curso Iberoamericano
  • 25. PALABRAS DE CARLOS ARREDONDO* Señores que integran este presidium, Señoras y Señores. A nombre del Gobierno del Estado de Puebla, del Sr. Gobernador Constitucional del mismo Estado, el Lic. Melquíades Morales Flo- res, sean ustedes bienvenidos a esta su casa, a esta su ciudad y a este su estado. Nos congratulamos de que Puebla sea la sede de este Primer Curso Iberoamericano de Justicia Electoral. Nos congratulamos por dos ra- zones: por la importancia de este curso y por la importancia de las grandes personalidades que hoy nos acompañan. He escuchado que tenemos gente de diferentes partes de América, bienvenidos todos. Puebla es su casa, Puebla es un estado de mucha suerte y de mucha fortuna; estoy seguro que si aprovechan su viaje para dis- frutar de nuestra ciudad se van a ir muy contentos y con el ánimo de regresar a este lugar. Los que aquí estamos nos sentimos muy orgullosos. Yo quiero se- ñalar que el Curso que hoy se inicia, representa un gran prestigio * Secretario General de Gobierno del Estado de Puebla. 31
  • 26. 32 Palabras de Carlos Arredondo para el estado de Puebla, sobre todo en los momentos que hoy vivi- mos de cara a un proceso electoral federal que implicará renovar la cámara de diputados del Honorable Congreso de la Unión. Un proceso que con toda seguridad nos dará tranquilidad. La tranqui- lidad de que hoy en la vida jurisdiccional resolvemos cualquier controversia, cualquier duda o cualquier cuestionamiento deriva- do del proceso electoral. Aquí tenemos a los organismos, al Instituto, a los Tribunales, que nos han de dar tranquilidad a los mexicanos y a los poblanos. Sr. Presidente de la Suprema Corte, Sr. Ministro Don Mariano Azuela Güitrón, Señor Presidente del Tribunal Electoral, Don Fernando Ojesto. Señor Presidente del Instituto Federal Electoral, maestro José Woldenberg, quiero a nombre del Gobierno del Estado seña- larle que reconocemos que las instituciones que ustedes represen- tan y sobre todo en las personas que aquí en Puebla a nombre del Instituto, del Tribunal y de la Corte, están trabajando, que lo ha- cen magníficamente y que nos dan la gran tranquilidad, la gran paz social que permite la gobernabilidad de este estado. Un reco- nocimiento a ustedes en lo personal, al Instituto, al Tribunal y a la Corte que dignamente representan y un gran reconocimiento a quienes hoy nos acompañan, a quienes estoy viendo en estos mo- mento y con quienes convivimos diariamente, por la gran labor que hacen a favor del Estado de Puebla y a favor de México. Sean pues bienvenidos y que sea un éxito este Primer Curso Ibero- americano de Justicia Electoral, por que lo que quiere el pueblo mexi- cano es justicia en todos los sentidos. Justicia Electoral
  • 27. PALABRAS DE MARIANO AZUELA GÜITRON* Distinguidos miembros del presidium, respetables asistentes a este acto, en particular magistrados de circuito y jueces de distrito, lo que me hace sentir más en casa. Con la autorización del pleno de la Su- prema Corte de Justicia de la Nación, asisto a este evento inaugural. Y lo hago con especial satisfacción porque siempre he sido un enamora- do de la democracia. Pero advierto que no es fácil convencer a mu- chas personas que aun la Presidencia puede ser democrática. Cuando el 2 de enero de este año asumí democráticamente la re- presentación que ostento, afirmé con toda nitidez que de ninguna manera me iba a convertir ni en cabeza ni en titular del poder Judicial de la Federación, que en los órganos jurisdiccionales la ti- tularidad es siempre compartida y en el poder judicial esto es com- partido por los ministros de la Suprema Corte, Consejeros de la Judicatura Federal, Magistrados, Jueces en las distintas áreas en que actúan. Tan titular es un juez como el Presidente de la Supre- ma Corte de Justicia. Y no obstante esta clara manifestación, en los 4 meses y medio que llevo con la responsabilidad, he procurado por todos los medios mostrar que la Presidencia puede ser demo- crática y no autocrática. * Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 33
  • 28. 34 Palabras de Mariano Azuela Güitrón Repetidamente leo en medios de información: La Suprema Corte de Justicia de Mariano Azuela; y no Mariano Azuela de la Suprema Cor- te de Justicia; Mariano Azuela titular del Poder Judicial; y no, Mariano Azuela representante de los plenos Suprema Corte y del Consejo de la Judicatura Federal. Por ello, entenderán que asistir a este acto cons- tituye una oportunidad para dar un testimonio de democracia y que no es simplemente, como podría inferirse de la metáfora de estar ena- morado de la democracia, que tiene dosis importantes de sentimien- tos, sino que es un convencimiento racional. Ya lo decía el Mtro. Woldenberg en su intervención: estamos viviendo momentos en que se dan pasos firmes en el desarrollo democrático. Y dentro de estos pasos firmes tenemos que reconocer que a ello han contribuido en forma extraordinaria: el Instituto Federal Elec- toral, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, pero indiscutible también los antecesores al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación: el Tribunal de lo Contencioso Electoral y el Tribunal Federal Electoral. Fueron los pasos que se dieron para gradualmente ir entendiendo lo que en estos momentos parece cla- ro, pero que todavía señala retos. Para mí, la idea fundamental es la gran vinculación existente entre la democracia y el derecho. El derecho da certidumbre a la demo- cracia, y la democracia da seguridad y tranquilidad a los cambios a través del derecho. Cuando la democracia funciona, se cierran las puertas a la violencia, porque quien quiere cambios trascendentales tendrá que utilizar la vía de la democracia, regida por el derecho. Y por ello, con el entusiasmo racional y emotivo que me lleva a participar en este acto, hoy quince de mayo del dos mil tres siendo las diez horas con veintiún minutos declaro solemnemente inau- gurado el Primer Curso Iberoamericano de Justicia Electoral. Justicia Electoral
  • 29. PALABRAS DE ALEJANDRO ARTURO NECOECHEA GÓMEZ* La consolidación de un régimen democrático y de un Estado de De- recho se implican y presuponen recíprocamente, así como la implementación de procedimientos que resuelvan los problemas que se plantean en torno a la legitimación de los poderes políticos y la legalidad de los actos y resoluciones de los organismos electorales. La estrecha vinculación que existe entre la vida social y su expresión normativa exige que todo derecho positivo cuente con mecanismos que permitan adaptar sus disposiciones a los cambios que exija la sociedad. Nada valen los avances que tenga la vida democrática de un país si no se contienen en su sistema normativo las instituciones jurídicas necesa- rias para salvaguardar y hacer valer dichas garantías, si no se brindan los medios necesarios para acceder a la administración de justicia. En este sentido, toda sociedad democrática requiere de un conjunto de normas y regulaciones políticas que, además de garantizar los derechos de los ciudadanos, establezcan las reglas de competencia política. Este conjunto de normas que debe hacer posible garantizar la participación de los ciudadanos, es lo que hoy día se llama “Democracia formal”; “las reglas del juego democrático para definir con claridad quienes pueden participar y determinar cómo deben resolverse los conflictos”. * Consejero Presidente del Instituto Estatal Electoral del Estado de Puebla. 35
  • 30. 36 Palabras de Alejandro Arturo Necoechea Gómez Queda claro que un sistema normativo con reglas claras es un sis- tema democrático, y en extensión un sistema normativo con reglas claras es un sistema justo. Pero una consideración de la justicia no puede prescindir de su vin- culación necesaria con el sistema democrático, si partimos especial- mente de la valorización de la vigencia del estado de derecho. No es posible una democracia sin una “justicia democrática”. Para ello es preciso enfatizar el logro de la justicia a través del mayor acceso al mundo de aplicación de las leyes a la ciudadanía. Lo cierto es que la postura que se adopte acerca del tema, de lo que se hace o no en el campo de la justicia, de cómo se usa ese poder de decir lo justo, o cómo se deja de usar, incide en las democracias. Hoy día, la justicia se encuentra en los ordenamientos bajo cuya protección puede prosperar la búsqueda de la verdad: Hoy día de- bemos velar por la justicia de la libertad, la justicia de la democra- cia: en una palabra, la justicia de la tolerancia. Sirvan estos espacios para continuar el debate y discusión académi- ca que permita el avance y consolidación de la democracia, que per- mita dar sustento a la regulación de los procesos jurisdiccionales. Para el Instituto Electoral del Estado ha sido un gran honor parti- cipar al lado de las demás instituciones que conjuntamente colabo- raron en la organización de este evento internacional que ha cumplido íntegramente su objeto, acercando experiencias en ma- teria de justicia electoral y convertir esta aula en un foro de re- flexión académica sobre las tendencias del Derecho Electoral. Justicia Electoral
  • 31. CONFERENCIAS MAGISTRALES
  • 32. ÉTICA, ELECCIONES Y DEMOCRACIA José WOLDENBERG* Es para mi un auténtico motivo de orgullo acudir a este Primer Curso Iberoamericano sobre Justicia Electoral, organizado conjunta- mente por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y el Tribunal Supremo de España, por el Tribunal Electoral y el Instituto Electoral de Puebla, por la Benemérita Universidad Autó- noma de Puebla, por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el Instituto Federal Electoral. Estoy seguro de que este primer curso iberoamericano sobre justicia electoral será de enorme utilidad para estudiar uno de los campos de- cisivos para el buen funcionamiento de todas las democracias y com- parar provechosamente las experiencias a la vez distintas y cercanas de España y México en esta materia. Me complace tener la oportuni- dad de exponer ante ustedes algunas ideas personales en torno a la estrecha relación que vincula la ética, las elecciones y la democracia. Parto de una premisa: la ética de la responsabilidad caracterizó la con- ducta de los actores relevantes de la democratización de México y fue una condición sine qua non para que la transición misma pudiera llegar a buen puerto, como efectivamente ocurrió una vez que se aseguraron * Presidente del Consejo General del Instituto Federal Electoral (1996 - 2003). 39
  • 33. 40 José Woldenberg procesos electorales transparentes y se edificó un auténtico sistema de partidos. Hoy, culminada la transición, la sociedad mexicana afronta nuevos temas y problemas que, en esencia, son los mismos que se pre- sentan en otras democracias más maduras, pero la ética de la responsa- bilidad, como antaño, sigue siendo un factor decisivo para la consolidación de una democracia más eficaz, de mayor calidad. ** Permítanme, entonces, comenzar por esbozar qué es lo que entiendo por ética de la responsabilidad en las condiciones de México. La ética, según la noción de Max Weber, puede desdoblarse en ética de la res- ponsabilidad y en ética de la convicción. Lo pongo en sus palabras: “Es preciso que veamos con claridad que toda acción éticamente dirigida puede acoplarse a dos máximas cuyos fundamentos difieren entre sí irremediablemente: es posible orientarse de acuerdo con la ética de la convicción o confor- me a la ética de la responsabilidad. Naturalmente no es que la ética de la convicción sea igual a la falta de responsabili- dad, ni que la ética de la responsabilidad sea semejante a la falta de convicción. No se trata de esto en absoluto. Mas, ciertamente, entre un modo de proceder conforme a la máxi- ma de una ética de la convicción, cuyo ordenamiento, reli- giosamente hablando, reza: ‘el cristianismo obra bien y deja los resultados a la voluntad de Dios’, y el otro de obrar según una máxima de la ética de la responsabilidad, tal como la que ordena tener presente las previsibles ‘consecuencias’ de la propia actuación, existe una enorme diferencia”. 1 1 Weber, Max. El político y el científico.- México : Premia, 1980. p. 47. Justicia Electoral
  • 34. Ética, elecciones y democracia 41 Es decir, cuando se alude a la ética de la responsabilidad se pone en primer término el compromiso frente a las consecuencias, las reacciones, que provoca o desata la acción propia. Por eso Weber señalaba que la ética de la responsabilidad debería de ser, junto con la existencia de una causa verdadera, inherente a la tarea po- lítica. De nuevo, cito al clásico alemán: “sólo hay dos pecados mortales en el campo de la política: la carencia de finalidades objetivas y la falta de responsa- bilidad que no siempre, pero sí muy a menuda, coincide con aquél. La vanidad, la excesiva ambición de aparecer lo más posible en primer plano, es lo que más induce al políti- co a cometer uno de esos dos pecados y hasta los dos al mismo tiempo [...] El hecho de carecer de finalidad objeti- va lo hace propenso [al político] a ir tras la apariencia des- lumbrante del poder en vez del poder auténtico. En cuanto a su falta de responsabilidad, ello lo conduce a disfrutar del poder por el poder, sin tener presente su finalidad.” Quien actúa a partir de la ética de la convicción, propia de la acti- vidad académica, lo hace de cara a aquello que piensa y asume como “lo mejor”, ante sí y para sí. Pero no necesariamente de cara a las repercusiones que sus actos puedan tener para el resto. En cambio, la ética de la responsabilidad lleva a moderar la convic- ción. Es decir, la ética de la responsabilidad tiende a asumir dos dimensiones que la pura ética de la convicción no requiere: la exis- tencia de los otros, y las derivaciones, por ello, de una acción. Permítanme poner un ejemplo que me parece inmejorable para exponer el asunto, que he tomado de un texto de don Julio María Sanguinetti. Cuenta Sanguinetti, que en 1985, al inicio de su perío- Primer Curso Iberoamericano
  • 35. 42 José Woldenberg do como primer presidente uruguayo luego de la dictadura mili- tar, el parlamento, luego de un debate que sobrepasó los muros de dicho cuerpo legislativo, concedió la amnistía “no sólo a los presos políticos y a los que estaban detenidos sin juicio, sino también a los que fueron perseguidos por cometer atropellos contra la democra- cia antes de 1973: las guerrillas de los Tupamaros”. Sanguinetti no era partidario de la amnistía general y su posición había sido que la misma solo la merecían los primeros y no los segundos que ha- bían cometido “hechos de sangre”. Tenía la capacidad constitu- cional de vetar la disposición legal, no obstante, escribe, “para cuando el parlamento votó abrumadoramente por la amnistía ge- neral volví a pensar el asunto y me di cuenta de que vetar la ley haría sentir excluido a un grupo importante de gente y que en de- finitiva era mejor conceder”.2 Sanguinetti, de acuerdo a su convic- ción interna, individual, debía vetar la ley y oponerse a la amnistía general. No obstante, sopesando las derivaciones que acarrearía hacer realidad su certeza, prefirió optar por asumir la responsabi- lidad y modular su convicción. Asumir ese desdoblamiento de la ética (creo) tiene un enorme sen- tido en procesos de tránsito democratizador y en el funcionamien- to regular de cualquier democracia e incluso (creo) es un requisito para que los procesos democratizadores lleguen a buen puerto y para que la democracia pueda reproducirse. Para quienes viven la política como convicción, quienes creen en lo que hacen y postulan, en sus respectivos idearios y programas, y 2 Diamond, Larry y Marc. F. Plattner. “El presente en la transición”.- En: El resurgimiento global de la democracia.- México : UNAM. Instituto de Investigaciones Sociales, 1996. Justicia Electoral
  • 36. Ética, elecciones y democracia 43 que por ello la dimensión de la ética algo les dice, no sobra reparar en la ética de la responsabilidad, aquella que supone “luchar siem- pre por asegurarnos de que nuestras acciones no produzcan conse- cuencias que contradigan nuestras buenas intenciones” (Sanguinetti otra vez), tiene una enorme congruencia. En rigor, la transición a la democracia supone un reajuste de los valores de la política para que ésta sea compatible con la existencia del pluralismo y la competencia entre partidos claramente diferen- ciados. Es decir, es necesario construir paso a paso un nuevo vínculo entre ética y política, capaz de reflejar las nuevas aspiraciones de la ciudadanía, expresadas en reivindicaciones políticas que se presen- tan asociadas a un fuerte componente moral que suele manifestarse como un rechazo a las instituciones o el orden vigente. Por ejemplo, en México el combate contra el fraude electoral y la desconfianza fue un profundo ejercicio de legalidad, de reformas sucesivas, pero sobre todo se manifestó como una búsqueda de transparencia y con- tra la corrupción, es decir, como un argumento moral cuya superio- ridad apenas si requería demostrarse. Naturalmente, esos intentos habrían topado con obstáculos infranqueables si al mismo tiempo no se hubiera formado un amplio sentido de tolerancia, la disposi- ción de los actores políticos para construir los nuevos escenarios de- mocráticos, eludiendo aquellos conflictos que dejados a su curso parecían susceptibles de generar violencia o, cuando menos, un cli- ma de ingobernabilidad. Es decir, si a la voluntad de cambiar no se hubiera unido una ética de la responsabilidad. En virtud de las particularidades del régimen político dominante a lo largo de la mayor parte del siglo XX, los esfuerzos democratizadores se concentraron esencialmente en hacer valer el voto ciudadano de- positado en las urnas, en crear y mejorar reglas e instituciones electo- Primer Curso Iberoamericano
  • 37. 44 José Woldenberg rales capaces de representar y reproducir la pluralidad real y poten- cial de una sociedad en proceso de modernización y crecimiento. Por ello la transición democrática en México tenía que resolver dos cuestiones básicas y mutuamente complementarias: a) la consolida- ción y el desarrollo nacional de los partidos políticos y, b) la creación de unas leyes y unas instituciones reguladoras de su competencia. El primer objetivo consistía en crear un marco que permitiera emerger, sin cortapisas ni restricciones artificiales, la verdadera pluralidad política del país, mientras que el segundo se propuso desterrar las prácticas fraudulentas que inutilizaban o distorsionaban el voto de los ciudadanos. En México se vivió un amplio ciclo de reformas electorales, entre 1977 y 1996, que se hicieron cargo de seis grandes temas: 1) el régimen de los partidos, 2) la conformación del Poder Legislativo, 3) los órganos electorales, 4) la impartición de justicia electoral, 5) las condiciones de la competencia electoral, y 6) la reforma política en la capital de Méxi- co. Los cambios constitucionales y legales, fueron construyendo de forma paulatina las reglas y las instituciones que en un primer mo- mento permitieron la incorporación de fuerzas políticas significativas a la arena electoral; después el fortalecimiento de los partidos con la ampliación de sus prerrogativas; la gradual autonomización de los órganos electorales frente a los poderes públicos, hasta conseguir su plena independencia; la creación del primer tribunal electoral y pos- teriormente la extensión del control jurisdiccional a todos los aspectos de los procesos electorales; la apertura del Congreso a la pluralidad política hasta el diseño de fórmulas de integración que restaron los márgenes de sub y sobre-representación; la mejoría en las condiciones de la competencia, así como la extensión de los derechos políticos de los habitantes de la capital del país. La edificación de este marco fue lo Justicia Electoral
  • 38. Ética, elecciones y democracia 45 que hizo posible que México saldara su añeja aspiración de alcanzar la plena democracia política. Ese cambio fue posible por la disposición al diálogo y al acuerdo; por el reconocimiento de que ningún partido o ideología podía preten- der abrogarse la representatividad de la nación entera; por asumir, entonces, la legitimidad de “los otros”; por una voluntad de apego a la legalidad; por el rechazo a la violencia como vía de cambio políti- co; por la renuncia a privilegios autoritarios y también por la renun- cia al cambio cataclísmico; por la construcción gradual y pacífica de un marco legal fundado en el respeto al voto para encauzar y repro- ducir la vasta pluralidad de la sociedad mexicana, es decir, por la edificación de un auténtico régimen democrático. Ciertamente, reivindicar la posibilidad de hacer política a partir de otros valores y principios implicaba quebrar inercias institucionales, vencer particularismos y conductas que se tenían como inamovi- bles y peculiares y aceptar nuevos códigos de conducta tanto en el ámbito público como en el privado. De ese modo, las reformas que rigieron los cambios democráticos a lo largo de dos décadas se apoyaron en un destacable esfuerzo intelectual y ético que finalmente consiguió cambiar mentalidades, inercias y costumbres, remodelar las orientaciones éticas que esta- ban más profundamente arraigadas en la cultura política nacional a lo largo del siglo XX. Dicho de otra manera: la reforma institucional sería inconcebible sin la reforma moral de la sociedad que la tran- sición propiciaba. Por supuesto, la instalación y consolidación de un sistema democrá- tico, como ilustra nuestra propia experiencia, obliga a un aprendi- Primer Curso Iberoamericano
  • 39. 46 José Woldenberg zaje continuo de los valores de la participación y la estabilidad, de la pluralidad y la paz, del ejercicio de los derechos y la legalidad, del despliegue de los intereses propios y la autolimitación, de la contien- da y la cooperación y de la tolerancia. Un aprendizaje que lleva a reconocer derechos y obligaciones recíprocos, a asumir el valor de la pluralidad y la diversidad, y a renunciar a dogmas y maniqueismos políticos. Un aprendizaje, además, que conduce a la formación de partidos y tendencias políticas conscientes de los alcances y las limi- taciones de la competencia propiamente democrática, en la que na- die puede colocarse por encima de la legalidad, en la que nadie puede pretender tener privilegios contra la mayoría, en la que, incluso, las mayorías eventuales han de asumirse siempre como parte y no como todo, y en la que, por consiguiente, deben respetarse plenamente los derechos de las minorías, incluido su derecho a volverse mayoría.3 La paulatina adhesión a los valores del respeto y la tolerancia, hizo posible que las disputas políticas que parecían más irreconciliables comenzaran a plantearse no ya en la lógica del autoritarismo, en términos de todo o nada, como una lucha a muerte donde al final subsiste un solo vencedor, sino como una contienda civilizada en la cual cada una de las partes mantiene y conserva los mismos dere- chos aun si al final los resultados electorales no le favorecen. Esta actitud, esta valoración de la contienda política dentro de un marco institucional y pacífico, en donde las derrotas y las victorias son tem- porales y no definitivas, en la que ninguna fuerza puede ganar to- dos los espacios de gobierno y representación de una vez y para siempre, por fortuna ha ido extendiéndose de manera paulatina pero sistemática entre el grueso de los actores políticos de México. 3 Salazar, Luis y José Woldenberg. Principios y valores de la democracia.- México : IFE, 1993. Justicia Electoral
  • 40. Ética, elecciones y democracia 47 Es decir, la transición se desplegó cuando los distintos actores se reconocieron como adversarios legítimos y actuaron en consecuen- cia. En otras palabras, poco a poco, fue ganando terreno la tole- rancia, concebida a la manera del gran jurista español Tomás y Valiente “como respeto recíproco entre hombres iguales en dere- chos y libertades, pero que no se gustan, bienvenida sea esta forma de tolerancia”. Y en efecto, los contrarios se reconocieron como tales, aceptando que en materia electoral es tan importante saber ganar como reconocer las propias derrotas. Valió la pena seguir ese camino, pues ahora la sociedad mexicana, la ciudadanía que puntualmente acude a las urnas tiene una ma- yor conciencia de su propia diversidad y acepta el pluralismo más allá de las instituciones políticas, en la ideología y en la moral, como se demuestra con la emergencia en años recientes de innumerables organizaciones civiles de todo tipo y, de manera sustantiva, con la apertura de los medios de comunicación a las más diversas voces y opiniones en un ejercicio amplio de la libertad de prensa. Como resultado, hoy tenemos mexicanos que ya no encarnan las actitudes pasivas o autoritarias de otras épocas, que se han vuelto expertos en el uso de su voto, cada vez más familiarizados con su derecho a la elección y sanción de gobernantes, que cada vez cono- cen y ejercen de forma más amplia sus derechos civiles y políticos. No se trata de cien, ni de mil, sino de millones de personas dispues- tas a influir en la marcha del país pero que, para hacerlo, requieren afinar sus capacidades de intervención en la esfera pública. Para decirlo en breve: la transformación sustancial de las relacio- nes políticas y el cambio en la naturaleza del poder descansa aho- ra en la decisión soberana de decenas de millones de ciudadanos, Primer Curso Iberoamericano
  • 41. 48 José Woldenberg lo cual implica un cambio ético y cultural de enormes dimensiones pues representa la paulatina sustitución de la vieja cultura política por otra que ya empieza a ser democrática, aún cuando en este punto queden importantes cosas por hacer. La dimensión del cambio no puede ser disimulada. Los mexicanos podemos sentirnos satisfechos de que el cambio político se produjo por un cauce legal, pacífico y civilizado. La experiencia de la tran- sición mexicana es la de una transformación lenta, gradual, legal, sistemáticamente negociada. Su recurso no fue el fusil sino los vo- tos. No la fuerza sino el discurso, la crítica, la movilización. No las rupturas estructurales sino las reformas. En efecto, en ese período transformador no bastó con que los acto- res políticos asumieran que actuar conforme a sus respectivas con- vicciones sobraba y bastaba para sentirse bien consigo mismos, y fue necesario que se hicieran cargo de que sus propios actos, di- chos y mensajes —con base a sus convicciones— estaban generan- do reacciones que simple y llanamente no podían omitirse, es decir, que tenían responsabilidad sobre las reacciones que se desencade- naban sobre el conjunto de la vida política. Gracias a este proceso, en un par de décadas se modificaron sustancialmente las relaciones políticas y cambió la naturaleza del po- der político. No se trató de una mera “liberalización” ni de un cambio acotado al ámbito electoral. Fue un auténtico proceso democratizador, fundado en reglas e instituciones renovadas, fruto del acuerdo co- mún entre las principales fuerzas políticas, que permitieron asegurar elecciones transparentes y competidas, elecciones reales. México pasó, así, de tener una vida política que se procesaba bajo el manto de una opción partidaria casi única, a un verdadero sistema de partidos. Pau- Justicia Electoral
  • 42. Ética, elecciones y democracia 49 latina y sistemáticamente, estos partidos se han insertado en las deci- siones fundamentales ya no sólo del gobierno sino del Estado mexica- no. Ha sido un cambio que ha tocado prácticamente todos los rincones del país y a todos los ámbitos de gobierno y de representación política: cabildos y ayuntamientos, congresos locales, el Congreso de la Unión, gubernaturas, el Distrito Federal y el Ejecutivo Federal. Pero, por supuesto, en la historia no hay terminales últimas y aho- ra México tiene el desafío de que el régimen democrático construi- do en el último par de décadas comience a enfrentar y dar respuesta eficiente a los problemas que mejoren la calidad de vida de una sociedad que ya es democrática políticamente pero que no ha deja- do de ser extremadamente pobre y desigual. Justamente porque en el mundo y en México vivimos una situa- ción compleja, pletórica de urgencias y riesgos, de amenazas a la gobernabilidad, de rezagos y desigualdades, pero también de po- tencialidades pospuestas que debemos y podemos aprovechar, es que se hace obligatorio pensar seriamente sobre los pendientes de nuestra democracia a fin de hacerla cada vez más pertinente y eficaz, menos frágil y vulnerable. No es una tarea sencilla, pues estamos obligados a consolidar las prácticas políticas democráti- cas recientemente adquiridas, sin dejar de impulsar la moderniza- ción del país, poniendo un dique al crecimiento de las cifras dramáticas de la pobreza que nos hunden en la injusticia, la irrita- ción y el desánimo. Un país más equitativo tiene que construirse aceptando la complejidad de México, su rica diversidad cultural, social y política, la riqueza de su historia, el valor de la tolerancia y el derecho como instrumento para mantener los conflictos en un plano de civilidad. Justamente porque esos graves problemas nos acosan, es necesario revindicar a la democracia como el único régi- Primer Curso Iberoamericano
  • 43. 50 José Woldenberg men que nos permite inventar un camino para irlos resolviendo o, para decirlo de otra manera, es urgente poner en el primer plano a la política para que ésta sea, como pide Bernard Crick, “una ma- nera de gobernar sociedades plurales sin violencia innecesaria”. En tiempos electorales es natural que los actores políticos pongan en juego todas sus artes para ganar la voluntad de los ciudadanos, pero muy frecuentemente se emplean medios moralmente inadmi- sibles (aunque sean legales) para alcanzar objetivos legítimos y a la inversa: se usan medios legales para lograr fines que pueden ser ilegítimos. Afortunadamente tenemos normas para distinguir en- tre unas y otras y, en su caso, castigar a quienes abusan y cometen ilícitos. Sin embargo, la conducta ética reclama que el cumplimien- to de la ley se vea acompañado por el principio de responsabili- dad. Y eso vale para todos los actores: El candidato que promete cosas que sabe no podrá realizar; el medio que difunde informa- ciones no probadas, el político que escandaliza con el único propó- sito de llamar la atención pervierte los fines de la lucha electoral pues renuncia a poner en juego sus verdaderas posiciones, sus diag- nósticos y propuestas, sus intereses, y, en esa medida, a recrear la pluralidad que nutre y da vida a la democracia. Permítanme llamar la atención, de cara a la realidad democrática, acerca de la responsabilidad de los partidos políticos, ya no como protagonistas de un proceso democratizador, sino como responsa- bles directos de un Estado democrático. Tal como he querido explicar, soy de la idea de que México contó con partidos que supieron encauzar y protagonizar la democratiza- ción, y que por ello ahora el país necesita que sus partidos sean aque- llos capaces de hacerse cargo de la compleja vida democrática. Justicia Electoral
  • 44. Ética, elecciones y democracia 51 Nuestra consolidación democrática no avanzará, no podría hacer- lo, si no es por obra y disposición de los propios partidos políticos. En una democracia son ellos, como representantes legítimos de la sociedad, quienes deben adoptar el papel de vanguardia y poner en juego las visiones de Estado y de país por las que finalmente los ciu- dadanos decidirán optar. Pero no hay construcción que merezca o pueda ser emprendida sin diagnósticos, sin proyectos, sin propues- tas serias y rigurosas acerca del país, sus problemas y sus oportuni- dades. Bien vistas las cosas, la calidad de nuestra democracia se juega en la calidad de los partidos, de sus políticos, y de sus programas legislativos y de gobierno. Una vida política sin ideas puede generar una democracia vacía y vulnerable, y una política sin principios éti- cos conduce al desencanto o al cinismo. Toca a los partidos la res- ponsabilidad de hacer que la política sea una actividad racional y constructiva. Ellos son los protagonistas principales de la política y a querer o no, los mentores últimos de la democracia y de la educa- ción cívica. De ellos depende que la política trascienda los cálculos derivados de la urgencia de ganar la mayoría electoral para conver- tirse en una actividad racional, capaz de convocar a la ciudadanía a proteger el “interés general” del que depende la coexistencia civili- zada y respetuosa de una nación. En la democracia es responsabili- dad de los partidos hallar los incentivos que les permitan pactar las reformas que ellos mismos han diagnosticado como fundamentales para el desarrollo institucional y económico del país. Por ejemplo, en México los partidos políticos en su conjunto comparten la idea de que es necesaria una amplia reforma fiscal que permita fortalecer las finanzas públicas, pues el país cuenta con un débil sistema de recaudación fiscal, y sin embargo los partidos políticos no han con- seguido avanzar siquiera en el diseño de dicha reforma. Otros temas que los partidos políticos han identificado como fundamentales para el desarrollo del país y que forman parte de las llamadas “reformas Primer Curso Iberoamericano
  • 45. 52 José Woldenberg estructurales” son: la reforma energética y la reforma laboral. Estos son sólo botones de muestra de una agenda donde es precisa la ela- boración programática de los partidos y su disposición para tradu- cir en leyes los acuerdos interpartidistas, la voluntad superior de construir una casa habitable para todos, es decir, la convicción de que son necesarios consensos y auténticas políticas de Estado que estén más allá de la disputa cotidiana que es consustancial a la vida política plural. Ahora que se ha edificado un auténtico sistema de partidos, se presenta el reto y la oportunidad de alentar la calidad del debate público y aminorar algunos fenómenos como el abstencionismo, la despolitización o la apatía, que en rigor expresan el grado de cre- dibilidad en los partidos y las instituciones representativas. Para ello, en el accionar de los partidos es necesario que la búsqueda del triunfo electoral no sea en sí mismo el fin o la meta única, sino sólo un importante y necesario paso para incidir de mejor forma en el progreso del bienestar colectivo, así como hacer patente un sentido de responsabilidad en la conducta de los actores políticos. Dicho en breve: no hay un solo acto de los partidos que sea neutral para la democracia; desde la forma en que procesan su vida inter- na, pasando por la importancia que le dan a la propuesta y al pro- grama, por las estrategias de campaña y de competencia que deciden adoptar, hasta su compromiso cotidiano con la legalidad y el juego limpio incluso en las contiendas más reñidas, acaban siendo mensajes y actitudes que impactan sobre la calidad del sis- tema de partidos, de la democracia. Pero si nos tomamos en serio el papel de la ética en la política en una sociedad masiva, compleja, es obligado atender al sistema cir- Justicia Electoral
  • 46. Ética, elecciones y democracia 53 culatorio por el que fluye la vida pública. Es decir, los medios de comunicación también tienen un compromiso ético frente a la so- ciedad que se informa de la política y valora a la democracia a través de la radio y, principalmente, de la televisión. La cuestión de los medios, por llamarla de alguna manera, tiene una dimensión universal y está presente en la deliberación de to- das las democracias modernas. Por ello, la preocupación por el papel de los medios en la democracia no es un tema aleatorio o secundario en la agenda mexicana. De hecho, la reflexión sobre la relación entre medios y política es una tarea imprescindible para consolidar los cambios alcanzados y mejorar la calidad de nuestra convivencia democrática. Bien vistas las cosas, en sociedades cada vez más complejas e interrelacionadas, la política y el ejercicio de la democracia son inconcebibles sin el concurso de los medios de comunicación. Como lo ha escrito el investigador y periodista Raúl Trejo: “Hoy en día, puede decirse, no hay política de masas (es decir, política moder- na) sin medios de comunicación. Pero también es posible asegurar que no hay comunicación de masas distanciada de la política”. Ello es así porque la revolución en las comunicaciones en la era de la globalización ha obligado a revalorar las relaciones entre infor- mación y política y a redefinir en términos productivos el modo cómo se ejerce la libertad de expresión y, en general, el derecho a la información. Asimismo, no es un secreto para nadie decir que la política se encuentra cada vez más condicionada por el uso de los nuevos instrumentos y lenguajes mediáticos que ahora están a su disposición. Podría decirse, sin entrar en detalles, que el debate se despliega en varios ejes que están cruzados por la urgencia de ha- Primer Curso Iberoamericano
  • 47. 54 José Woldenberg llar nuevos equilibrios entre el poder deseable de los medios y las instituciones de la democracia. No son cuestiones de obvia resolu- ción para las que existan recetas universales. En esta materia no partimos de cero. Como he dicho en otras ocasiones, el trayecto democratizador en México indica que los medios de comunicación han contribuido a dibujar un país mu- cho más plural y recrean un sistema de partidos que cada vez refleja mejor el paso hacia la modernidad social: los medios de comunicación masiva se han convertido en un vehículo privile- giado, el único capaz de llevar el mensaje de los partidos simultá- neamente a millones de ciudadanos en un país con la densidad demográfica, la diversidad e incluso la dispersión de sus pobla- ciones como México. Por eso se han vuelto piezas clave para la democracia. Así, mientras la sociedad se fue haciendo reacia a reconocerse en un solo partido, en la unanimidad política, se fue desarrollando también un nuevo contexto para los medios: para ser creíbles, para ser leídos, vistos o escuchados, debieron abrirse a la pluralidad real, sin confundir la noticia con las filias o las fobias propias. Por razo- nes de prestigio, de credibilidad y de mercado, los medios deben actuar cada vez más como espacios abiertos y ya no como coto reservado, proveedor de ventajas exclusivas. Los medios deben buscar la objetividad pero están diseñados para dar información y crear opinión, sus reflexiones cuentan y su labor desempeña un papel en la vida pública que van más allá de la transmisión neutral de las informaciones. Ciertamente, la infor- mación no inventa los hechos políticos pero el tratamiento que se les da modula su importancia. Justicia Electoral
  • 48. Ética, elecciones y democracia 55 Esa función mediadora, en mi perspectiva, debería reforzarse, no reducirse en virtud de la importancia de la prensa escrita y electró- nica en la determinación de la agenda nacional. Me parece que lo más importante es que las distintas voces se expresen con profesionalismo en su propio contexto y con el ánimo de servir a la comunidad. En este punto, vale reiterar que el derecho a la infor- mación parte de la consideración de que no hay libertades ni dere- chos absolutos, no puede haberlos, pues siempre han de estar acotados por las esferas de libertad y por los derechos de otros. Ese es, según entiendo, un principio de aplicación universal que vale tanto para las instituciones del Estado como para los medios que tienen a su cargo la delicada tarea de decidir conforme a sus pro- pios códigos de ética qué publicar o difundir. Está claro que los medios no sustituyen a la escuela en su función de educar y tampoco suplantan a los partidos, ni a otras institucio- nes en la fijación de los valores éticos de la ciudadanía, pero hay que reconocer que ellos influyen de manera relevante sobre el con- junto de la cultura cívica que finalmente encarna o no los valores de la democracia. Los medios nos sirven para reconocer cuáles son los valores que predominan en la sociedad tal y como se manifies- tan en la vida pública; gracias a su trabajo podemos hacer un corte cotidiano de nuestros principales faltantes. Si los medios promueven la difusión de discusiones respetuosas, documentadas, elevan la calidad del debate público; su investiga- ción periodística es primordial para conocer al país real en tiempo real como condición para la consolidación de un contexto demo- crático; gracias a su esfuerzo profesional son visibles hechos que el ojo no entrenado confunde o no ve, sobre todo cuando se trata de prácticas o conductas apartadas de la verdad o la legalidad que Primer Curso Iberoamericano
  • 49. 56 José Woldenberg adquieren notoriedad cuando se convierten en noticias. Además, el punto de vista editorial es imprescindible para que la fiscaliza- ción de la vida pública sea un ejercicio plural de crítica y no mero motivo de escándalo. Esa conjunción entre la información y la opi- nión que es propia de los medios resulta una condición imprescin- dible para el buen funcionamiento de las instituciones y el elemento más eficaz para la formación de la ciudadanía. Hay cuestiones pendientes que afectan a los medios, a las institu- ciones y los actores políticos que no quisiera dejar de mencionar. La primera tiene que ver con una realidad que no se limita a la acción de los medios pero que no puede cambiar sin su concurso. Me refiero concretamente al nivel de nuestra cultura política que se corresponde dramáticamente con muy bajos índices de aprove- chamiento escolar y, en general, con un abatimiento del interés de la sociedad por los asuntos públicos. Los datos obtenidos como re- sultado de dos encuestas realizadas por la Secretaría de Goberna- ción y el Instituto Federal Electoral, no dejan lugar a dudas sobre cuáles son nuestras deficiencias en este punto. Ya es grave que se muestren datos alarmantes respecto al escaso conocimiento de los ciudadanos sobre sus derechos, pero el asunto se complica cuando se advierte la muy baja estima que tienen por las instituciones de- mocráticas, en particular por los partidos y las cámaras de repre- sentación popular. No me cabe duda de que esa percepción, no siempre justa, ayuda muy poco a nuestra convivencia. No se olvi- de que el desencanto con la democracia jamás es el preludio de una forma más racional de concebir la política sino el camino más directo a su deterioro. Así como en el terreno estrictamente político el reto radica ahora en consolidar la democracia y no en demostrar que la alternancia Justicia Electoral
  • 50. Ética, elecciones y democracia 57 es posible, en el campo de los medios tenemos por delante el desa- fío de pasar de garantizar la pluralidad a asegurar la calidad y el profesionalismo informativo. Y no oculto mi deseo de que aquellos principios rectores que han guiado por obligación constitucional el trabajo de la autoridad electoral para asegurar la limpieza y la credibilidad de las elecciones, puedan ser de alguna forma los mis- mos que orienten el trabajo de los medios: la certeza, la legalidad, la independencia, la imparcialidad y la objetividad. Creo que es momento de superar una época en la cual la libertad de expresión tenía como piedra de toque las revelaciones políticas o la pretensión de hacer de cada espacio de noticia o debate públi- co un tribunal, a otra en la cual se requiere construir responsable- mente, por así decirlo, una visión que sea capaz de elevar la calidad del debate público construyendo un contexto de exigencia general que nos abarque a todos: a la autoridad electoral, a los partidos y sus candidatos, y también a los propios medios. ** He tratado de documentar el valor de la responsabilidad en la po- lítica, trayendo a colación el caso mexicano para concluir con una reflexión más general. La responsabilidad sólo se puede interiorizar si se asimila en primer lugar, la existencia de los otros, y en segun- do, que las acciones generan respuestas. Y ello a muchos, por des- gracia, les resulta imposible. En la falta de consideración por los otros gravitan todas las consejas y tradiciones autoritarias. Porque cuando alguien cree que él, su partido, su clase, su credo, su doctrina, su línea editorial, encarnan el bien y los otros no son más que el mal, pensar en los otros no Primer Curso Iberoamericano
  • 51. 58 José Woldenberg puede hacerse más que en términos de enemigos malignos que hay que aplastar, aniquilar, avasallar. ¿Qué consideración pueden en- tonces merecer esos “otros” desechables?, ¿qué responsabilidad tenemos ante ellos? En suma, esta reivindicación de la ética de la responsabilidad y el reconocimiento de que estuvo presente en un dilatado pero signifi- cativo momento de la vida política mexicana y que es imprescindi- ble para la consolidación democrática tiene pertinencia si, como suele decirse, la democracia es una construcción que presupone la correspondencia de diferentes fuerzas políticas y sociales, ninguna de las cuales puede y debe hacer su voluntad singular, sino que todas ellas están obligadas a considerar a las otras y a no desatar espirales de conflicto que supongan la negación de la coexistencia en la diversidad. Justicia Electoral
  • 52. ÉTICA Y JUSTICIA ELECTORAL José Fernando OJESTO MARTÍNEZ PORCAYO* Mucho se ha escrito sobre la ética y la función jurisdiccional, sin embargo, sigue siendo un tema inagotado sobre el que siempre ha- brá algo que no ha sido dicho. El día de hoy no pretendo reincidir en los lugares comunes, sino compartir con ustedes reflexiones per- sonales que han sido producto de mi experiencia jurisdiccional en materia electoral, misma que se ha visto enriquecida con mi tarea como docente en la Facultad de Derecho de la UNAM. Ética proviene del griego ethos que significa modo de ser o carácter en cuanto forma de vida. La ética, entendida como ciencia del com- portamiento moral de los hombres, es un presupuesto indispensa- ble para el desarrollo de la función jurisdiccional. La ética ha sido pensada para realizarse en la vida diaria. Es nor- ma para la vida, orienta la conducta práctica, dirige, encauza las decisiones libres del hombre. Siguiendo a González Díaz Lombardo, se entiende a la ética como una disciplina fundamental de la filosofía que tiene por objeto la * Magistrado Presidente del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (2000 - 2004). 59
  • 53. 60 José Fernando Ojesto Martínez Porcayo conducta libre y responsable del hombre orientada a la realización del bien mediante el cumplimiento del deber. Aquí comienzan las primeras reflexiones: si la Ética es la teoría del bien. ¿Cómo identificar a éste? En todo el proceso de socialización del ser humano se le enseña a distinguir entre lo que está bien y lo que está mal. Esta distinción no es meramente subjetiva. Se va crean- do en cada sociedad una conciencia colectiva que permite su fácil identificación. Como siempre, habrá conductas que queden ubica- das en el límite, en lo que sería la zona de penumbra existente, la mayoría de las veces, en todo objeto que se pretende delimitar. El propio individuo es fuente de la moralidad, de los valores mora- les, de los principios éticos y el creador de los criterios de la evalua- ción moral. En aras de su libre albedrío, cada individuo podrá realizar incluso acciones que se consideren indebidas desde el punto de vista ético, pero de acuerdo con la definición antes citada, la libertad se enla- za siempre a la responsabilidad y al cumplimiento del deber. El problema de qué hacer en cada situación concreta es un problema práctico moral no teórico-ético. Hoy vamos a tratar de aplicar la teoría ético-moral a la práctica jurisdiccional electoral. Se harán reflexiones aplicables a todo el proceso de administración de justicia y otras sólo válidas, o especialmente relevantes, en el ámbito de la justicia electoral. Aunque la ética es mayormente exigida al juez, ésta debe prevale- cer también en quienes son parte en el conflicto. En el caso de la materia electoral, los actores principales son los partidos políticos y los ciudadanos. Justicia Electoral
  • 54. Ética y justicia electoral 61 Aunque es extraño que lo digamos nosotros, lo ideal sería que no hubiera conflictos. Las tareas que realiza el Instituto Federal Elec- toral a través de programas de capacitación e información es justo la medicina preventiva. Si en cada una de las fases del proceso electoral los actores políticos se dejan guiar por principios éticos, las probabilidades de conflicto se reducen. —Alguien dijo que el buen juez es aquél que odia la necesidad del juicio—. Pero este escenario sólo sería posible en una sociedad per- fecta que sólo ha existido en las repúblicas y sociedades ideales que han imaginado desde los clásicos de la antigüedad hasta Tomás Moro y los socialistas utópicos. La realidad es otra. Toda sociedad que amalgama intereses encontrados, toda organización social que aglutina pasiones humanas tendrá latente siempre la posibilidad del conflicto. Por ello, desde tiempos antiguos han existido propuestas y esque- mas prácticos para la solución de los conflictos. En todos los casos, al juez se le ha dejado una posición privilegiada. En algunas cultu- ras el juez es una figura casi divina detentadora de prerrogativas sobrehumanas. La figura del juez ha estado siempre relacionada con la virtud, entendida ésta como una cualidad esencial ligada a la prudencia, a la justicia, a la fortaleza y a la templanza, que desembocan, de nuevo, en la disposición constante de actuar bien. Al juez se le ve como imagen de la equidad y siervo de la misma. Es la cualidad de la prudencia la que, desde Roma, le dio el nom- bre a nuestra disciplina: la juris prudentia. A la prudencia se liga la moderación, la sensatez y la razonabilidad. Esta última cualidad Primer Curso Iberoamericano
  • 55. 62 José Fernando Ojesto Martínez Porcayo es la más atendida por la teoría jurídica contemporánea por lo que se refiere a la decisión judicial. La figura del juez fue mucho más importante en Roma que en la Grecia antigua. En Roma, tanto el jurista como el juez desempe- ñaban roles centrales en un orden político fundado en la tradi- ción que se veía expresado en una serie de normas, procedimientos, fórmulas jurídicas y solemnidades. El jus arcaico tomaba forma en las responsa que el pontífice máximo daba a las preguntas de las partes que lo interrogaban en torno a lo que fuera el derecho en un caso concreto. El juez, en la perfección de su virtud, se equiparaba a un sacerdote. Más adelante, en la alta edad media, comenzó a cuestionarse la la- bor del juez llegándose al extremo de afirmar que “la justicia no es de este mundo”, que “Juzgar es obra divina que ningún hombre se puede arrogar, cuando los hombres se adueñan de la justicia la co- rrompen y alteran la balanza”. O que “Juzgar requiere conocimien- to, pero éste no está dado al ser humano que así está condenado a decidir el destino de sus iguales mientras se pierde en la oscuridad”. En la Utopía de Tomás Moro no se admiten abogados y jueces: cada uno era experto en leyes porque las leyes eran muy pocas. A Moro le parecía injusto someter a los hombres a leyes muy numerosas para ser leídas o muy oscuras para que cualquiera las pudiera entender. Finalmente, lo de Moro fue eso, una utopía imaginada en 1516. En el lluminismo, el juez comienza a recobrar parte del poder que le fue disminuido. El poder del juez es, sin embargo, un poder limi- tado. El juez es visto como un juez humano. Al juez no le compete tanto la eficacia del acto aplicativo de la norma como la legitimi- Justicia Electoral
  • 56. Ética y justicia electoral 63 dad del mismo. En esa época, el procedimiento judicial no es mera- mente instrumental, sino que es eminentemente justificativo. La resolución (la sentencia) es un acto particular de la justicia pública emitida por un administrador del Estado respecto de un súbdito. La concepción democrática de la actividad judicial implica la con- jugación de la práctica deliberativa colectiva (que encuentra en la ley su expresión más plena). En este último paradigma el juez es el ejecutor de la voluntad soberana del pueblo. El poder judicial ha sido visto a partir de la época moderna como poder soberano inde- pendiente contrapuesto a los otros. Si se piensa en la voluntad general como producto de un proceso deliberativo, el juez asume la función de órgano dedicado a con- trolar que la razón de la ley sea reformulada y respetada en el momento de su aplicación. La bondad del modelo democrático originario consistió en ver al juez como tutor y reproductor de la deliberación colectiva y de la argumentación universalizable. Después de este brevísimo repaso histórico, que da cuenta de la evolución de la tarea del juez como institución, retomemos las cua- lidades a las que hemos venido haciendo referencia y que inciden en la labor de juzgar. La ética en la función jurisdiccional tiene sentido porque la justicia es humana. Aunque el juez debe buscar encarnar los valores fun- damentales antes señalados en el cumplimiento de su deber, siem- pre existe la posibilidad de que se equivoque y que no resuelva de la mejor manera. Primer Curso Iberoamericano
  • 57. 64 José Fernando Ojesto Martínez Porcayo Las partes en conflicto pueden también pretender abusar del dere- cho e intentar sorprender a los jueces. Por eso dijimos que aunque la ética se liga normalmente a quien juzga, quien promueve ante un órgano jurisdiccional debe también actuar responsablemente y con rectitud. Puede suceder que las partes no planteen con esmero y habilidad sus demandas o logren plantear la litis debidamente, ni localizar los puntos débiles de la resolución que se impugna. El juez sólo puede resolver a partir de los elementos que las partes le proporcionen, a pesar de que, como sucede en materia electoral, el Tribunal esté facultado para suplir algunas deficiencias técnicas. Los grandes esfuerzos de capacitación por parte de los partidos políticos y del propio Tribunal Electoral han hecho que, tanto el Código sustantivo, como los diversos medios de impugnación, no sólo se conozcan, sino que se manejen con profesionalismo, pero no obstante ello, siempre habrán ciudadanos que no conozcan las leyes lo suficiente como para saber con exactitud el alcance de sus derechos político-electorales y la manera de ejercitarlos al interpo- ner un recurso o un juicio. Es normal que las partes en un conflicto busquen, cada una, que el juez le de la razón. Las partes buscan vencer y para ello, tratan de convencer. Hay una inevitable percepción subjetiva que genera diferencias, confrontaciones y conflicto. Para cada parte, la justi- cia consiste en que el juez le dé la razón. Cada una de las partes atiende a sus propios intereses, plantea y narra los hechos desde el lado que le corresponde. La parte siem- pre es parcial. El juez en cambio debe ser imparcial. Debe adoptar Justicia Electoral
  • 58. Ética y justicia electoral 65 al inicio una posición equidistante y neutral respecto de las partes para valorar las razones enfrentadas. En el juicio se inicia un diá- logo entre el juez y las partes. Diálogo entendido no sólo como comunicación, sino como la retroalimentación característica de un juego dialéctico. Las partes no son sujetos pasivos. Son actores en el proceso. Las partes buscan que se les dé la razón no que el juez encuentre la verdad. Son los científicos y los filósofos los que buscan encontrar la verdad. El juez no trabaja con regla de cálculo ni con fórmulas matemáticas, sino con argumentos. Argumentos técnicos extraí- dos de categorías teóricas que han sido elaboradas por los juristas a lo largo del tiempo. El juez busca ante todo resolver un conflicto, revisa la narración de los hechos, valora las pruebas presentadas, pondera con sumo cui- dado las argumentaciones de cada una de las partes y las va sope- sando. Se va convenciendo. Va sumando elementos para llegar a una conclusión. La balanza se va inclinando con el peso de lo pro- bado y la fuerza de las argumentaciones. A diferencia de los científicos, el juez no debe asumir una posición de obsesiva búsqueda de la verdad. Debe recordarse que la narra- ción de los hechos la hace cada parte. Son ellas las que presentan las pruebas. Las partes se sirven de las mismas para convencer al juez, no de que poseen la verdad, sino de que tienen la razón y que merecen que el juez resuelva a su favor la controversia. En algunos casos, las partes harán todo lo que puedan para ocultar, manipu- lar o eliminar la verdad, sobre todo si saben que la constatación de la verdad determinará que se resuelva en su contra. En circunstan- cias normales y honestas, las dos partes pueden tener la razón. Primer Curso Iberoamericano
  • 59. 66 José Fernando Ojesto Martínez Porcayo Pero las razones de una de las partes pueden parecer al juez más plausibles que la opuesta. Es lógico que la óptica del enfrentamiento se da para alcanzar la victoria, no la verdad. Está claro que las partes se sirven de cual- quier cosa para convencer al juez, no para que éste pueda descu- brir cómo, efectivamente, se dieron las cosas, sino para inducirlo a inclinar su decisión hacia un lado en vez del otro. Los jueces cumplen responsablemente su función si demuestran que los medios probatorios incluidos en el expediente se conside- ran elementos suficientes para probar la existencia de los hechos. La función se cumple dentro de los límites que el orden jurídico establece y también de acuerdo con los principios de la ética. El juez, a partir de lo que va encontrando en el expediente, va tejiendo un hilo argumentativo que lo lleva a armar la resolución Así se construye la verdad procesal, que es siempre una verdad relativa. El proceso debe concluirse dentro de determinado tiem- po. No puede durar para siempre, mientras que la búsqueda de la verdad científica perdura ad infinitum. La verdad relativa constitu- ye una aproximación con respecto a una hipotética “verdad ver- dadera”, que se desconoce y que sucedió fuera del proceso. En el proceso se trabaja a partir de hipótesis, se razona sobre la base de las hipótesis probadas. Es solamente la sentencia la que va a deter- minar lo que sucedió y lo que no sucedió en el ámbito jurídico y las consecuencias derivadas de ello. No hay que olvidar, asimismo, que no todo depende de las prue- bas, sino de cómo se planteó el caso y de la interpretación que las partes hacen de la norma, contrastada con el sentido que según el Justicia Electoral
  • 60. Ética y justicia electoral 67 juzgador debe tener. Las partes buscan en las normas la solución posible que más favorezca a sus intereses pero la determinación de la exacta aplicación al caso sólo depende del juez. El juez tiene en una mano los hechos (que selecciona y valora) y en otra los textos legales que también selecciona. A partir de esta selección se elabo- ran las normas particulares subsecuentes. De acuerdo con lo dicho hasta ahora, podemos afirmar que cuan- do el juez resuelve se guía no sólo por su intuición o deseo de justi- cia, sino por un razonamiento que finalmente es el que le da fuerza a la resolución. Los considerandos y los resultandos no son más que partes de la cadena argumentativa del razonamiento hecho. Siguiendo a Michele Taruffo “No es necesario que al justificar las decisiones, el juez invente de nuevo el universo”. El punto de par- tida del juez son los elementos que le proporcionan las partes. La resolución va tomando cuerpo después de que se han valorado las pruebas y analizado las posiciones divergentes. Así se forma el ra- zonamiento justificativo de la decisión. El juez es un creador y aplicador del derecho, pero también un ser pensante, volente y comprometido ética y profesionalmente con su función. La buena o mala actuación de un juez no sólo va a depender de factores de carácter ético, es decir, del deseo de comportarse de la manera imparcial y comprometida que la ética exige. Su actuación también debe estar sustentada en una sólida formación jurídica. A la intuición, agudeza y habilidades que se van desarrollando con la práctica jurisdiccional, debe acompañar, necesariamente, un conocimiento profundo del Derecho, tanto de los enunciados normativos como de las posi- bilidades interpretativas, esto es, de las maneras de desentrañar significados. Primer Curso Iberoamericano
  • 61. 68 José Fernando Ojesto Martínez Porcayo La herramienta es el lenguaje y el lenguaje, aún el normativo, es siem- pre susceptible de interpretación. Pero la razón por la que quien inter- preta sea un juez y no un lingüista es por el conocimiento del contexto normativo social y su trasfondo ético con ayuda de técnicas hermenéuticas y heurísticas. El juez no se limita a interpretar textos legales, sino a operar con normas jurídicas. Desde el momento en que la ley se expresa con palabras hay necesidad de interpretar y de ex- traer significados, siempre pasando del texto al contexto y viceversa. El juez va encontrando razones justificativas de su decisión. Va armando lógicamente su razonamiento. Al final debe presentar este razonamiento a sus pares, cuando se trata de órganos colegia- dos, para la adopción de la decisión final. Aquí también el juez trata de convencer con argumentos a los otros miembros del órga- no colegiado. Su argumentación ordenada y coherente es funda- mental para que resulte plausible. No se trata sólo de una impresión subjetiva sino que debe estar apoyada en la demostración de las conclusiones a partir de razonamientos lógicos. Cuando cada uno de los miembros de un cuerpo colegiado asume una postura respecto de la resolución de un caso, ha pasado por la realización de una serie de operaciones mentales complejas. Al fi- nal hay un producto: un proyecto de resolución, que en el caso de los cuerpos colegiados se adopta por unanimidad o por mayoría. Los puntos de vista distintos, las posiciones divergentes quedan plasmadas como votos particulares. Eso no significa que cada uno posea una verdad distinta, o que haya una única solución correc- ta, sino sólo que la interpretación de la norma puede ser diferente. Más rígida o más flexible, más literal o con libertad exegética. Tam- bién puede depender del peso que la valoración de las pruebas tuvo para el que disiente, según el caso. Justicia Electoral
  • 62. Ética y justicia electoral 69 En todo el proceso deliberativo es muy importante la motivación de las resoluciones y la convicción personal. Aquí es relevante la postura que asuma cada juez respecto de una textura abierta o cerrada de los enunciados normativos. Independientemente de la posición que se adopte, la sola posición adoptada implica ya, asun- ción de responsabilidades. En materia electoral esta responsabilidad puede llegar a tener ma- yor trascendencia en la resolución de algunos juicios y recursos por las repercusiones sociales y políticas que conlleva. No se puede desconocer que en materia electoral siempre están presentes, y en permanente confrontación, encendidas posturas ideológicas. En toda lucha por el poder se hace evidente la fuerza de las pasiones humanas. De ahí la importancia que los miembros del órgano legi- timador por excelencia, que en México es el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, encarnen las virtudes de templan- za, prudencia, justicia y fortaleza que enumeramos al principio de esta charla. A esto se debe sumar la sensibilidad, la apertura, el compromiso y la convicción. La independencia del órgano y de cada uno de sus miembros es fundamental. Al decidir, cada magistrado debe quedar ligado sólo a los dictados de su propia conciencia. La actitud personal que adopte el juez no es una actitud intelectual, sino vital, que debe ser asumida de manera consciente. No todos los casos que llegan al tribunal tienen el mismo grado de dificultad. No todos quedan en la categoría de los llamados por Ronald Dworkin “casos difíciles”. La dificultad de los casos puede depender de diversos factores entre los que podemos enunciar, por lo que se refiere a las normas: insuficiencias, contradicciones o Primer Curso Iberoamericano
  • 63. 70 José Fernando Ojesto Martínez Porcayo polisemias, y respecto de los hechos, problemas probatorios. Tam- bién puede ser considerado un caso difícil aquél que se presenta como el primero en su género. Es distinto el esfuerzo que lleva aten- der situaciones novedosas que aquellas que se van volviendo parte de la cotidianeidad. Cuando, como ha sucedido en el Tribunal Electoral, los criterios de decisión se van consolidando, se logra mayor estabilidad y, entonces, los casos ya no serían considerados difíciles, sino hasta en tanto se presentaran situaciones novedosas o cambios de con- texto que obligarán a un cambio de criterio. Resolver sobre asun- tos semejantes a los ya planteados se vuelve más sencillo por la existencia de parámetros de referencia previamente establecidos que crean un suelo más firme; pero no hay que olvidar que en nuestro oficio, no hay resultados garantizados de antemano ni soluciones preestablecidas. Es difícil que se presenten dos casos iguales. Tal vez serán, en ocasiones, a lo sumo, semejantes o aná- logos. Como diría Tomás Ramón Fernández: “La imaginación de los operadores jurídicos que actúan en cualquier sociedad es in- agotable y los retos que puede plantear la sociedad y el derecho, infinitos”. No se pueden esperar decisiones uniformes, estables y fijas cuando se tiene el compromiso de atender al dinamismo y movilidad de los factores externos que dan su razón de ser al Derecho. Conservar largo tiempo los mismos criterios de decisión implicaría que el punto de referencia es una sociedad estática. Es claro que en México ha habido una gran movilidad política en los últimos años y también es claro que el Tribunal Electoral ha respondido a cada momento histórico a partir de la evolución de las instituciones, como garante de la paz social. Justicia Electoral
  • 64. Ética y justicia electoral 71 La legitimidad democrática del poder judicial diversamente a los ór- ganos políticos, no depende de hecho de la representatividad y del respeto de la voluntad mayoritaria de los representantes, sino de los factores procesales, es decir, de las fundamentales modalidades del proceso judicial. Se trata de la legitimación por el procedimiento, en la que queda comprendida la legitimidad en virtud de los resultados. Buenas razones llevan a buenas decisiones. El Tribunal Electoral no es máxima autoridad electoral sólo en función de la previsión constitucional formal, sino en función de su legitimidad, misma que se ha ido adquiriendo a partir de sus resoluciones y el proceder de acuerdo con principios éticos. Los jueces no somos infalibles. La falibilidad es parte esencial de la condición humana. Cuando Dworkin habla de tomar los derechos en serio o en Law’s Empíre presenta a un juez ideal al que le llama Hércules. Al juez Hércules le atribuye habilidades, erudición, paciencia y perspica- cia sobrehumanas. Es un juez ideal cuyas cualidades difícilmente encarne un juez humano. El propósito de Dworkin es, a través de un recurso teórico, expli- car la forma como los jueces deben actuar. Se trata de un modelo de racionalidad decisional con orientación ética. En tanto modelo, no describe de manera real cómo se desarrollan los procesos de decisión, más bien busca establecer los presupuestos lógicos y teleológicos que encauzan dichos procesos. Aunque los jueces terrenales no corresponden del todo al modelo de Hércules, la posibilidad de equivocarse no debe servir de pre- Primer Curso Iberoamericano
  • 65. 72 José Fernando Ojesto Martínez Porcayo texto para dejar de hacer esfuerzos en torno a la búsqueda de solu- ciones razonables y justas. Por ello, los jueces deben justificar ra- cionalmente sus decisiones dentro de los límites que el sistema jurídico permite y ordena. El juez Hércules de Dworkin sirve sólo como ideal. Acercarse a él es una tarea que queda para los jueces de carne y hueso. Tal vez los logros de Hércules no se consigan de manera aislada, pero sí colectivamente. De ahí la importancia de que los tribu- nales de última instancia sean órganos colegiados. Una deci- sión colegiada tiene menores posibilidades de error, ya que previamente a la adopción del criterio, tuvieron que darse un buen número de encuentros previos cuyo objeto es también con- vencer, pero en sentido distinto a como lo hicieron en su mo- mento las partes. Se trata de convencer con razones, con la fuerza de los argumen- tos, buscando un consenso que derive en unanimidad o al menos, en un apoyo mayoritario. De cada diálogo previo pueden salir nuevas consideraciones o fortalecerse otras. Las conclusiones se van afinando en beneficio de quienes participan el el intercambio de ideas. De ahí va a derivar la fuerza y el sustento de la resolución final. De acuerdo con algunas teorías contemporáneas de argumenta- ción jurídica, en muchos casos no hay una única solución correcta. La mejor solución será la que se adopte con el voto de la mayoría. Esa será la solución que tome forma en la resolución final. Lo ante- rior significa que las posturas minoritarias no presentan soluciones incorrectas, sino que más bien, son soluciones diferentes que no obtuvieron el apoyo mayoritario. Justicia Electoral
  • 66. Ética y justicia electoral 73 En esto no coincide toda la teoría contemporánea, especialmente el propio Dworkin quién sostiene la tesis de “la única respuesta correcta”. De acuerdo con su planteamiento; “el sistema jurídico compuesto de reglas y principios es capaz de ofrecer siempre una única respuesta correcta para cada caso planteado. El juez está obligado a buscar y encontrar dicha respuesta, pues solo de ese modo es posible sostener que su decisión ha resultado jurídicamente adecuada y, por lo tanto, justa”. En lo particular, me adhiero a las corrientes que han demostrado que es posible que, con respecto a un caso particular, se den varias respuestas posibles. Esta corrección implica que aunque las solu- ciones obtenidas puedan ser distintas o incluso contradictorias, las mismas se encuentran apoyadas en elementos racionales que las convierten en las soluciones más razonables en el contexto en que se emiten. En un órgano de última instancia, lo que deciden los miembros del cuerpo colegiado es la decisión final, la razón última. Detrás de que el órgano colegiado sea el último que se pronuncie, hay una razón pragmática. En algún momento hay que poner fin formal a los conflictos y dar soluciones. Alguien tiene que tener la última palabra y los medios para hacer cumplir sus resoluciones. Y aun- que uno podría suponer que efectivamente es el juez el último que se pronuncia, no hay que olvidar que la actuación de los jueces también es susceptible de ser juzgada, no sólo por la vía de las responsabilidades que la propia Constitución prevé, sino por la opinión pública. El juicio que la sociedad emite con respecto a los jueces está siem- pre abierto. La publicidad de las resoluciones es un elemento fun- Primer Curso Iberoamericano
  • 67. 74 José Fernando Ojesto Martínez Porcayo damental para transparentar los argumentos y las motivaciones usadas. La justicia no es ciega. Se deben tener los ojos y la mente muy abiertos y limpios. Todos los sentidos deben estar puestos en el desarrollo comprometido de una función pública que debe tener como último sustento los principios éticos fundamentales. Justicia Electoral
  • 68. ÉTICA JUDICIAL Mariano AZUELA GÜITRÓN* En primer lugar mi gratitud a la magistrada Alfonsina Berta Na- varro por la generosidad de sus palabras. Como decía Don Felipe Tena Ramírez, de quien tuve el honor de ser secretario durante cerca de 9 años, cuando se busca la imagen ideal de un juez proba- blemente sólo se encuentre sumando las cualidades de muchos jue- ces y dejando un tanto sin atención sus deficiencias y sus defectos. Como juez tengo estas características y, por lo mismo, muy lejano estoy de esta imagen que, amablemente, presentó ante ustedes la Magistrada Alfonsina Navarro. Aceptar un tema de ética judicial es, a primera vista, expresión de audacia porque la ética normal- mente se sitúa en el esquema de la filosofía. Y de la ética judicial solo debiera poder hablar con autoridad un juez que se aproxima- ra extraordinariamente a ese ideal a que aludía. De filosofía tengo muy pocos conocimientos. Mi experiencia el año de 1960 como Secretario de Estudio y Cuenta, y por lo mismo no tanto juez formal sino apoyo de juez tras bambalinas, es más bien de remor- dimientos por estar muy lejos de lo que en realidad debía cumplir para llegar a esa aproximación, de lo que es el juez ideal. Soy conciente * Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. 75
  • 69. 76 Mariano Azuela Güitrón de que conforme con aquel gran principio de que nadie da lo que no tiene; si mis palabras se juzgan por los eruditos, seguramente tendrán que salir desilusionados porque no habrá en esta disertación, ni mu- chas citas de prestigiados tratadistas nacionales y extranjeros, ni tam- poco la erudición que rebele la profundización de la materia. Se preguntarán en este momento por qué acepté si por lo pronto yo mismo me he descalificado, y la ficta aceptación radica fundamen- talmente en dos motivos: el primero, que en la organización de este evento participa de manera fundamental el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, y todo lo que hace el Tribunal Elec- toral es de interés para la Suprema Corte de Justicia y obviamente para quien la representa. De las personas que conforman este Tri- bunal y que fueron elegidas por el Senado de la República según nuestra propuesta, tenemos la tranquilidad de conciencia, que en todos los casos respondían a los mismos perfiles y por lo mismo ga- rantizaban que el papel que en ese momento asumía la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para la democracia mexicana, se ha- bía cumplido con toda precisión. Y sería quizás largo el narrar pre- siones que pretendían que se llegara por la concertacesión a ciertas listas que se estimaban adecuadas. Valga este dato como una de las justificaciones de por qué con audacia asumo un tema que científi- camente me resulta muy lejano. Pero el segundo motivo es de tipo pragmático, y no voy a hablar de lo que los grandes investigadores del derecho llegan a descubrir como la ética del juez, porque, perdónenme y lo digo con todo respeto hacia quienes piensan de otra manera, para mi la ética del juez se da en la vida y no tanto en los maravillosos libros de texto. De qué sirve finalmente un maravilloso tratado de ética judicial que esté en los estantes de la biblioteca o que esté en la página de internet de algún Justicia Electoral
  • 70. Ética judicial 77 determinado órgano jurisdiccional, si esa ética no se reproduce cotidianamente en todos los jueces que están actuando dentro del sistema de impartición de justicia que se da en un estado determina- do ¿hablará a favor de la buena administración de justicia porque hay maravillosos estudios sobre ética judicial en ese lugar? O se hablará bien de este sistema cuando a través de las sentencias, a través de los fundamentos y motivos en que se sustentan, se ad- vierta que detrás de estos pronunciamientos hay jueces que reúnen atributos que cumplen con reglas de comportamiento que garanti- zan que no obstante lo discutible, que por su naturaleza puedan ser sus decisiones, están presentando la labor seria de una persona convencida de que las obligaciones que internamente considera que existen para él, en razón con la función que desempeñan, han sido cumplidas celosamente. Y ahí es donde debo invitarlos a equilibrar sus aspiraciones en torno a lo que con la brevedad que recomienda la programación muy rica que ustedes tienen, hablaré sobre la ética del juez. He visto con tranquili- dad que hay otros expositores que probablemente sí los enriquezcan con la sabiduría de los grandes filósofos, de los grandes filósofos del derecho, y les den muchos elementos de su erudición que sirvan de apoyo extraordinario a la comprensión de la ética judicial. En el mundo plural en que vivimos nos encontramos siempre con el problema de que, aún cuando estemos en presencia de impor- tantes tratadistas, no va a haber unidad en cuanto a sus enfoques y planteamientos. Ética, moral y derecho ¿Cuántos enfoques de los tratadistas? A la ética algunos le dan el contenido que para otros tiene la moral, otros más, sobre todo en la línea del ius positivismo, estiman que el derecho establece obligaciones y lo demás son re- Primer Curso Iberoamericano
  • 71. 78 Mariano Azuela Güitrón glas que se pueden cumplir, según lo que cada quien estime perti- nente. ¿Cuántas veces, a través de los medios de comunicación, vemos discusiones sobre ciertas conductas de servidores públicos? Y se plantea ¿actuaron bien o actuaron mal? Y se hacen estos pronunciamientos como expresando intrínseca- mente: lo que forma parte de la ética y la moral es solamente una invitación amable a que ciertas reglas que se establecen por dife- rentes motivos, puedan cumplir de una manera discrecional. Y quien realiza la conducta en cuestión se siente ampliamente satis- fecho de que a lo mejor se cometió un pecadillo con relación a la ética y la moral. Pero, esto de ninguna manera significa que faltó a sus obligaciones en el desempeño de su cargo. Quizá es un enfoque deformante del derecho. Respetando a quienes vean las cosas de modo distinto, yo considero que si de una manera existencial tratamos de razonar, de reflexio- nar, de meditar sobre cuál es la situación de una persona que de pronto se siente involucrada en la vida de juez, tendremos que ver que él se interroga ¿Cuál va a ser la conducta que debo asumir? Y ahí es donde uno descubre que, curiosamente, uno tiene las normas donde se señalan conductas que aún no llegan a ser tipificadas como delito, en las que uno puede incurrir, y obviamente tendrán la cohercibilidad de estos ordenamientos y se estará sujeto a ser de- nunciado, a ser procesado y a ser sentenciado, sin embargo existen. A mi me preocupa sinceramente que hemos venido multiplicando los sistemas de vigilancia, los sistemas coercitivos, los sistemas de algún modo de uso de poder coactivo, porque parece ser un recono- cimiento implícito de que las obligaciones éticas y morales han lleva- do sólo a esa invitación que con facilidad muchos harán a un lado. Justicia Electoral
  • 72. Ética judicial 79 Y perdónenme, yo estoy convencido de que si queremos caminar fir- memente no sólo en el terreno de la ética judicial, sino en todos los aspectos de la vida social, es imprescindible la convicción de cada persona con relación a cuáles son los comportamientos que le están permitidos y cuáles son los comportamientos que le están prohibidos. Y que esto deriva de reglas que están en el campo del derecho, que tratan de garantizar lo indispensable para que una sociedad funcio- ne, y finalmente, estarán señalandos los caminos que llevarán a esa sociedad justa, a esa sociedad equilibrada, por la que tanto hablamos a su favor; magna expresión que se usa frecuentemente: cuando veas las barbas de tu vecino cortar, pon las tuyas a remojar. Debo decirles que yo estoy absolutamente convencido de que la expresión suena bien, pero el vecino que todavía no corta sus barbas, piensa que al que ya se las cortaron no fue por pillo sino por tonto. Y claro, no digo la palabra que en México hemos consagrado y que a la tontería le da una sofisti- cación que expresa con mayor nitidez, lo que normalmente se ve en el sujeto al que pescaron es algo indebido, y algo indebido que natural- mente tiene que estar consignado en el derecho. Alrededor de estos aspectos es donde pienso que se da esa ética del juez, esa ética del juez se va aprendiendo con el juez de distrito con el que uno colabora, con el magistrado de circuito, con el mi- nistro de la Suprema Corte, con el magistrado del Tribunal Electo- ral, que deben tener una serie de atributos a los que me referiré dentro de unos momentos, pero que indiscutiblemente, y lo ade- lanto, deben entender que su función no sólo está en dictar resolu- ciones o participar en la emisión de las mismas; sino que su función radica en ir normando su conducta diaria. Los principios y los valores que lleven con el tiempo a sus subordi- nados a dar testimonio de lo que es el comportamiento ético del Primer Curso Iberoamericano
  • 73. 80 Mariano Azuela Güitrón juez, que aprendieron casi sin darse cuenta del superior que supo con el ejemplo y con sus indicaciones y recomendaciones, en la formulación y en la corrección de proyectos; lo que debe hacerse para estar actuando dentro del comportamiento que se espera de un hombre que cumple con esa función. El juez no puede dejar de ser hombre, ahora dirían y la jueza no pue- de dejar de ser mujer. Díganlo como quieran para no entrar en pro- blemas que podrían llevarnos ante la Comisión de Derechos Humanos. Yo sigo con la actitud tradicional de que hay palabras que se usan genéricamente y otras que se usan específicamente, y que no tiene uno por qué estar permanentemente haciendo distinciones. Sobre todo cuando, a veces, las distinciones lo obligarían permanentemente a gran- des introducciones tratando de dar por su lado a todos los asistentes. Entre otras razones, porque propio de la naturaleza humana es la individualidad. Y cada persona es diferente a los demás. ¿Qué hom- bre no puede prescindir, cuando actúan como jueces, de lo que son aspectos fundamentales en la actuación de un ser humano, que trata de regir su conducta por lo que resulta conveniente en la vida social? Don Juan Díaz Romero, mi compañero, tiene un hermoso trabajo que se originó en una conferencia que le tituló El ABC de la deonto- logía judicial. Y dijo Don Juan: Este principio, el de la conducta correcta de los jueces, ve a la vida privada del juez. Cuyo comportamiento debe corresponder a la de una persona de bien. Un legislador, un miem- bro del ejecutivo pueden ser respetados por su fuero y su poder. Un juez suele ser respetado por su conducta proba, ¿quién va a respetarlo con la conducta de un juez borracho, vicioso o corrup- Justicia Electoral
  • 74. Ética judicial 81 to? Sólo la hombría de bien da respetabilidad a sus palabras. En- tiéndase, no se trata de oler a santidad, como decimos, si a esto se aspira tanto mejor pero basta con que el juez sea, como expresa- mos los mexicanos: siempre decente. Lo cual está al alcance de todo ser humano con un poco de buena voluntad. Es común que nos quejemos de la malevolencia e inseguridad en que vivimos. Las calles son peligrosas, los asaltos proliferan, la gente no confía en sus dirigentes, la sociedad está en descomposición y cla- mamos porque todo esto se revele ¿Por dónde empezar? Esta pre- gunta, continúa Juan Díaz Romero, fue hecha a Confucio hace más de 2500 años. Maestro: le dijo uno de sus discípulos. Miro por todos lados que en nuestra sociedad hay muchas divisiones. Son demasia- dos los temores, las hostilidades y las sospechas. ¿Cómo cambiar esto para siempre? El maestro contestó: Cuando toda la gente esté educada, toda hostilidad desaparecerá. El estudiante todavía per- plejo le dijo: Pero, eso ha estado presente durante cientos de años: ¿Por dónde debemos comenzar? Entonces el maestro lentamente puso su mano sobre el corazón. Si queremos que el mundo cambie para bien, debemos empezar por nosotros mismos. No mañana ni como propósito de año nuevo, sino desde luego, aquí y ahora. El juez debe ser el espejo de un padre de familia, alejado de vicios y ambiciones propias debe encontrar en el desempeño de su fun- ción la oportunidad de superación, que le permita el honor de le- gar a sus hijos un nombre limpio y honrado. Y de este pensamiento conforme a Romero pueden derivarse algunos de los atributos que garantizaran esa rectitud de conducta de quien cumple esa tan hermosa y maravillosa función. Hago un paréntesis previo: por la naturaleza del juez tiene que resolver controversias y por lo mismo siempre habrá quienes cuestionen lo correcto de su fallo. Sin em- Primer Curso Iberoamericano
  • 75. 82 Mariano Azuela Güitrón bargo, eso es natural a su función: ataques, injurias a veces alenta- das por abogados postulantes que ante la situación de haber ofre- cido al cliente al iniciar el asunto que tenía absolutamente toda la razón y que ganaría, tiene que encontrar algunas fórmulas para después explicar por qué las cosas salieron distintas a como las había pronosticado; y con naturalidad se enloda a los jueces. En días pasados recibí una carta de un buen amigo que se mueve en el campo empresarial. Hombre preocupado por el bien de México, que incluso, cuando estima que algo puede decir, con naturalidad escribe una carta. Me expresaba muchos puntos interesantes para el mejoramiento del sistema de impartición de justicia. Pero llamó po- derosamente la atención uno de los párrafos. Decía más o menos: Es evidente que los impartidores de justicia son deshonestos, como us- tedes comprenderán, en la carta con la que le respondí, manifestaba mi total desacuerdo con esa expresión. Sigo convencido, y si ustedes siguieron los datos que sobre mi persona dio la Magistrada Alfonsina Berta Navarro, desde el año de 1960 he estado involucrado de ma- nera directa en la impartición de justicia; y doy testimonio de que la inmensa mayoría de quienes se entregan en su labor de jueces, lo hacen con honestidad y buscan adquirir excelencia profesional di- námica que les permita respaldar la solidez de sus resoluciones. Desafortunadamente, tenemos que reconocer, y aquí se vincularía la ética del juez con la responsabilidad judicial y con la responsabi- lidad de las instituciones, que es fácil hablar de la institución cuando hay alguien que falla. Ahí es donde para mi resulta verdaderamente dramático que haya jueces, que haya juzgadores a los que les intere- se muy poco el que estén enlodando a todo un sistema de impartición de justicia con actitudes y conductas indebidas. Eso, por sí sólo, in- dependientemente de cuáles sean las conductas concretas que se Justicia Electoral
  • 76. Ética judicial 83 realicen de carácter negativo, ya es lo suficientemente deplorable para que se les condene. Porque en la opinión pública, desgraciadamente muy inclinada al amarillismo, es mucho más atractivo hablar de una institución po- drida, porque alguno tiene esas características, que destacar en ocho columnas que hay miles de funcionarios honestos y capaces que cotidianamente están demostrándolo en sus resoluciones. Ahí me resulta muy apropiado lo que decía Don Felipe Tena Ramírez en un estudio interesante sobre la ética del juez: cuando hablaba pre- cisamente de los ataques a los jueces, lo dicho no se endereza contra la crítica a los funcionarios judiciales, quienes durante toda su vida han hecho de la independencia de criterio la base de su dignidad humana, quienes siempre han respetado en los demás el mismo derecho que ellos tienen para expresar y defender sus ideas, jamás podrán aventurar la especie de que debe suprimirse, ni si- quiera limitarse, la censura a los funcionarios públicos. Yo admito contra los jueces aun la crítica apasionada y parcial. Pero una lealtad elemental exige que la parte que ataca pública- mente a su juez, se exhiba como parte, nunca como juez. El que se erige en juez de los jueces disfrazando de imparcialidad lo que en realidad es un alegato de parte o una represalia de vencido, come- te un engaño a la opinión pública ante la que denuncia las reales o supuestas irregularidades de un proceso. Cuando a sus sentencias esperan el fino soborno del elogio público o la encubierta amenaza del improperio público, los jueces tienen que estar muy alerta para colocar por encima de uno y de otro su serenidad de juzgador. Y hoy con esta fuerza de los medios de comunicación social se for- talece este pensamiento de Don Felipe Tena Ramírez. Hoy, que Primer Curso Iberoamericano
  • 77. 84 Mariano Azuela Güitrón estamos a unas semanas de que entre en toda su plenitud la Ley de la Transparencia, tenemos que ser especialmente escrupulosos los juzgadores de no someter nuestras decisiones a las presiones que cada vez serán más generalizadas y más intensas que se hagan a través de las planas de los periódicos. ¡Qué importante que se co- nozcan los proyectos de sentencia!, de ahí pueden seguirse extraor- dinarios beneficios. Pero qué terrible cuando los proyectos de sentencia se aprovechan como información confidencial para anunciar lo que va a decidir un tribunal varios días después. Es obvio, propio de la naturaleza del trabajo judicial; es un documento previo, incluso con la res- ponsabilidad de los órganos colegiados, de uno de los magistrados o ministros que está proponiendo una solución. Pero el sentido de las sesiones es precisamente de debatir con la posibilidad propia de que, incluyendo al ponente, puede finalmen- te cambiar de punto de vista. Hacer entender esto a quienes cu- bren fuentes judiciales, es de especial importancia. Y que se entienda que un proyecto es un documento de trabajo que invita a la re- flexión y al debate, pero que será precisamente esta técnica la que finalmente permita que se llegue a una determinada solución. Que se sepa que mientras el juzgador de un órgano colegiado no emite su voto, no ha expresado su punto de vista en torno el proble- ma. De ahí que uno de los atributos que derivan de éste paréntesis sean: la mansedumbre y la serenidad. Ni ser sensible a los elogios que podrán darse, ni ser temerosos a lo que lleva el atributo de la valentía ante los improperios que se le podrán dedicar. El juez debe tener sentido de pertenencia, no solamente al juzgado, al tribunal de que forma parte, sino de pertenencia al sistema de impartición de justicia. Justicia Electoral
  • 78. Ética judicial 85 Esto implica el respeto a todos los que participan en el sistema de impartición de justicia. ¿Cuantas veces por sacar adelante, aparte de los órganos que participan en el sistema, se ataca con la mayor naturalidad a quienes están en otros campos? Desconociendo que se pertenece al mismo barco y que todos unidos debemos de llevar- lo a feliz puerto. Tan respetable es un juez del fuero común como un juez de distrito. Tan digno de alabanza es un Ministro de la Suprema Corte como un Magistrado de un Tribunal Superior de un Estado de la República. Cuando se dan estos atributos en uno y otro sitio se estará luchando por salvaguardar los grandes valores de la judicatura. Se debe tener espíritu de equipo, sobre todo en última instancia el trabajo se realiza por órganos colegiados. Cuando en mis responsabilidades en el Consejo de la Judicatura Federal advierto Tribunales Colegiados, de tres personas, que no están en armonía pienso que se debe avanzar en la madurez de esas personas que están en específico. Y la madurez normalmente radica también en otros atributos, y esos atributos giran alrededor del respeto profundo a los demás. No pretender la uniformidad, no buscar que la relación de los otros sea exactamente como uno quiere, no detenerse en cuestiones intrascendentes que bloquean el despacho ágil de los asuntos simplemente por destacar que uno fue el que se dio cuenta de algún defectillo en el proyecto. Esto requiere colocar el interés general por encima del interés par- ticular. Espíritu de equipo, saber que se integra un órgano con otras 10 personas, como sucede en el caso de la Corte, que se integra un órgano con otro número de personas pero que ello exige que eso que es tan rico de descubrir en las diferencias humanas, más que encontrar fuentes de división y de enfrentamiento, deben descu- brirse oportunidades de enriquecimiento recíproco. Es cuando se Primer Curso Iberoamericano
  • 79. 86 Mariano Azuela Güitrón advierte el sentido de la individualidad y el principio de la igual- dad, cuando se descubre que las deficiencias que uno tiene pueden ser suplidas por la suficiencia y la riqueza de los demás. Pero, sobre esto hay que avanzar, tener sentido de justicia. Y no quisiera entrar al gran problema de la justicia. Es cómodo en una conferencia utilizar esa frase tan socorrida que muchas veces se dice del más alto Tribunal de Justicia: Su decisión fue legal pero no fue justa. Y los críticos deciden lo más complejo, porque decidir la lega- lidad no es tan complicado porque hay normas jurídicas que pue- den examinarse. Pero decidir el problema de justicia y decidirlo en un mundo plural a mí sinceramente me ha llevado al convencimien- to (y doy testimonio de que me considero ius naturalista) que de acuer- do con el ius naturalismo, finalmente, debemos tener a una justicia que derive de los ordenamientos jurídicos, que es la que puede ver- daderamente llevar a la seguridad jurídica. Y claro está que el estudio armónico integral de los ordenamientos jurídicos permitirá descubrir los grandes valores que un momento determinado, quienes integraron un Poder Constituyente, quienes formaron parte de un Poder Reformador, llegaron a estimar cómo deben salvaguardar los valores fundamentales. Debo seguir, pero siempre aparecería que uno de los atributos que debe tener el juz- gador es su sentido de justicia. ¿Es justo? me pregunto (y ojalá se lo pregunten algunos de los presentes), que yo me dedique a estar otorgando amparos para efectos, para quitarme rápidamente asun- tos de encima cuando desde el primer momento estaba yo en posi- bilidad de resolver el punto de esa controversia. ¿No hay la posibilidad de recurrir a jurisprudencias de la Suprema Corte que hablan de la inoperancia del concepto de violación, y que hacen ver que resulta totalmente intrascendente pedir que se desahoguen Justicia Electoral
  • 80. Ética judicial 87 pruebas cuando el problema de base es estrictamente jurídico, y sea el resultado que sea el de esas pruebas en nada va a variar? Pero a veces esto es síntoma de que no se tiene sentido de justicia. El sentido es quitarme un asunto de encima y que estadísticamente esto me permita estar satisfecho. Como ustedes advertirán, el planteamiento de estos atributos ha sido meramente ejemplificativo. Era consciente, cuando advertí que me habían otorgado exclusivamente 40 minutos, que sólo iba a te- ner una ligera aproximación al tema, pero tengo la tranquilidad de que en mayor o menor grado la mayoría de mis interlocutores se mueven en la justicia electoral o en algún otro tipo de justicia espe- cializada o de justicia mixta y, por lo mismo, solamente los invita- ría a que en su vida cotidiana, cuando vayan actuando, se pregunten al menos al finalizar cada día: Hoy como hombre, hoy como juez, es decir, con una función específica de especial impor- tancia, para mi comunidad ¿Puedo sentirme satisfecho? ¿he sabi- do escuchar a los justiciables? ¿los he tratado con respeto y amabilidad? ¿me he preocupado por estudiar con la mayor pro- fundidad cada uno de los asuntos? ¿me he esforzado por partici- par constructivamente en el órgano colegiado? ¿he tratado de que no sean intereses personales sino intereses generales los que guíen mi decisión? Cuando ustedes vayan haciendo esta labor irán descubriendo que lo que yo he ejemplificado lo irán enriqueciendo extraordinariamente. Sólo quiero concluir con una inquietud que también justifica mi pre- sencia. La democracia no se logra de la noche a la mañana, la demo- cracia supone un largo camino y todavía hay un largo trecho que recorrer, porque los peligros siguen existiendo. Yo apuntaría sola- mente dos de ellos: uno, el abuso y el mal empleo de los medios de Primer Curso Iberoamericano
  • 81. 88 Mariano Azuela Güitrón comunicación que en lugar de contribuir (como lo hacen normalmen- te quienes actúan con ética profesional), en esas formas de comunica- ción buscan el amarillismo y del amarillismo al sensacionalismo, a la manipulación y, lo más grave a la superficialidad, sólo hay una dis- tancia muy pequeña. Una democracia meramente cuantitativa, no es democracia, la democracia supone compromiso consciente y respon- sable de quienes participan en una comunidad. Esto indiscutiblemente tiene que superarse, y el segundo peligro, vaya paradoja, nunca el hombre en el siglo XX ni de siglos anterio- res llegó a contar con los adelantos técnicos que hoy existen, los sistemas de comunicación y de internet, paradójicamente, digo, tienen el gran peligro de contribuir a la despersonalización, a la ignorancia y a la pereza. Quienes antes de los sesentas iniciamos nuestras actividades docentes en el magisterio pedíamos a los alum- nos que nos presentaran sus trabajos a máquina, hoy los maestros tienen que utilizar el procedimiento contrario porque saben que una presentación con estas características ha significado tan sólo oprimir una tecla y es testimonio de que quien lo presenta ignora totalmente el trabajo que ha realizado. Este gran desarrollo que nos debe hacer sentir profundamente satisfe- chos, debe ser también contemplado en cuanto a sus peligros. Y por ello mi reconocimiento a todos los organizadores de este evento, por- que en el se busca la formación en la justicia electoral. Cuando los miembros de una comunidad, y sobre todo quienes tienen la respon- sabilidad en la organización y en el juicio sobre las elecciones, sean muy ricos en esta materia, podremos llegar a estar profundamente satisfechos porque la democracia ha llegado a mayor plenitud a nues- tro sistema jurídico-político. Si mis palabras los han motivado en ello, quedaré plenamente congratulado. Justicia Electoral
  • 82. LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL ELECTORAL EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO Guillermo I. O RTIZ MAYAGOITIA* SUMARIO: I. Concepto. II. La justicia y la seguridad jurídica. III. Antecedentes de la justicia constitucional electoral. IV. La justicia constitucional electoral en vigor. V. Conclusiones. I. CONCEPTO Por razón de método se debe definir qué se entiende por Justicia Constitucional Electoral, en este sentido, desmembrando el térmi- no en sus partes, “justicia” proviene del latín “justitia”, que deriva de “jus”, que significa “justo”. Ulpiano definía la justicia como: “La constante y perpetua voluntad de dar a cada quien lo suyo”. Ahora bien, lo “constitucional” jurídicamente implica lo que corres- ponde o abarca la Constitución. Por último, las normas electorales conforme a una Jurispruden- cia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se * Ministro de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La versión escrita de esta ponencia fue redactada por el Doctor Carlos A. Morales Paulín, bajo la dirección y aprobación del sustentante. 89
  • 83. 90 Guillermo I. Ortiz Mayagoitia entienden como: “las que establecen el régimen normativo de los pro- cesos electorales propiamente dichos, sino también las que, aunque con- tenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral sustantivo, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con dichos procesos o que deban influir en ellos de una manera de otra, como por ejemplo, distritación o redistritación. Creación de órganos administrativos para fines electorales, organización de las elecciones, financiamiento público, comunicación social de los partidos, límites de las erogaciones y montos máximos de aportaciones, delitos y faltas administrativas y sus sanciones”.1 De esta forma, la Justicia Electoral Constitucional puede entender- se como el reconocimiento y salvaguarda de los derechos políticos derivados de la Constitución; dichos derechos van desde el corres- pondiente a la formación de organizaciones políticas hasta el ejer- cicio del voto tanto activo como pasivo. II. LA JUSTICIA Y LA SEGURIDAD JURÍDICA Al derecho le corresponde el difícil papel de constituirse en la ciencia encargada de discernir entre lo justo y lo injusto, en otras palabras, el telos del derecho es la justicia, así, bien puede afirmarse que la justicia constituye el valor supremo del derecho; sin embargo, frente a este valor supremo surgen otros valores como la seguridad jurídica, enten- dida ésta como el respeto a la persona, sus bienes y derechos, que abarca los mecanismos para la reparación o restitución de éstos. 1 Cfr. ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, MATERIA ELECTORAL PARA LOS EFECTOS DEL PROCEDIMIENTO RELATIVO.- En: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo: IX, Abril de 1999, p. 255.- Tesis P/ J25/99. Justicia Electoral
  • 84. La justicia constitucional electoral en el sistema jurídico mexicano 91 De la revisión del texto constitucional deriva que en él coexisten ambos valores, de suerte tal que en el artículo 17 se consagra la garantía de obtener justicia pronta, completa, gratuita e imparcial; sin embargo, en el propio precepto se señala que la justicia se im- partirá en los plazos y términos que fijen las leyes, aspectos éstos vinculados con la seguridad jurídica. Difícil resulta empatar la justicia y la seguridad jurídica, en ocasiones puede parecer que el privilegiar la segunda sobre la primera lleve a la concreción de un acto injusto; de esta forma, cuando las leyes fijan aspectos tales como la legitimación, los plazos, las pruebas que pue- dan admitirse y la forma en que deben desahogarse, entre otros, no hacen sino fijar los criterios tendentes a garantizar el principio de la seguridad jurídica; por ello, cuando un derecho no se ejerce dentro del plazo que fija la ley, y se declara su preclusión, sin duda ello cons- tituye un acto en el que se sacrifica la justicia en aras de la seguridad jurídica; lo mismo acontece cuando se produce la caducidad de la instancia, pues la simple inactividad de una de las partes puede dar lugar a que no le sea reconocido su derecho que en justicia le corres- ponde, valga el aforismo “el derecho protege al diligente”. La seguridad jurídica en materia electoral se encuentra recogida principalmente en el artículo 41 constitucional, cuando ordena que en la organización de las elecciones deberá salvaguardarse el prin- cipio de certeza cuya ontología es la misma que le corresponde a la seguridad jurídica. No cabe duda que el valor certeza es fundamental en la materia electoral, pues no puede imaginarse dejar sin reglas la forma y tér- minos en que los ciudadanos ejercerán sus derechos políticos, pues ello equivaldría a la indefinición en la manera y plazos para la inte- Primer Curso Iberoamericano
  • 85. 92 Guillermo I. Ortiz Mayagoitia gración de los poderes constituidos, dicho en otras palabras, la in- certidumbre electoral se identifica con la anarquía o ingobernabilidad. Junto al principio certeza el propio numeral 41 agrega los relativos a la legalidad, independencia, imparcialidad y objetividad, princi- pios que constituyen un pentaedro en el que descansa la función electoral. III. ANTECEDENTES DE LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL ELECTORAL Antes de comentar el estado que guarda hoy por hoy la Justicia Constitucional Electoral en México, conviene hacer un repaso su- cinto del desarrollo de ésta novel materia. De esta forma, el desarrollo legislativo y jurisprudencial en Méxi- co, nos revela marcadamente, que a partir de la sentencia recaída en la revisión del juicio de amparo de fecha 11 de junio de 1878, en la que figuraron como conceptos de violación, la ilegitimidad del titular del Gobierno del Distrito Federal, prevaleció el criterio del Ministro Ignacio L. Vallarta relativo a que el juicio de amparo re- sultaba improcedente para justipreciar la legitimidad o no de las autoridades, por lo que desde entonces, el juicio de amparo se re- servó para la defensa de las garantías constitucionales de los go- bernados en estricto sentido, dejando fuera de su ámbito protector a los derechos de naturaleza política. El precedente del siglo XIX (Tesis Vallarta), por el que se establecía la no revisión judicial de los actos electorales, se reiteró en buena parte del siglo XX; primero, por vía jurisprudencial como lo revela el siguiente criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación: Justicia Electoral
  • 86. La justicia constitucional electoral en el sistema jurídico mexicano 93 “PRERROGATIVAS DEL CIUDADANO. Las prerrogati- vas del ciudadano, entre las cuales está la de ser votado para servir los cargos de elección popular, son distintas de los dere- chos del hombre, cuya violación es la única que puede dar materia a juicios de garantías”. (Quinta Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo: IV, Página: 862). Este criterio de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se vio reflejado en la Ley de Amparo, la que en su artículo 73, fracciones VII y VIII, establece la improcedencia del llamado juicio de garan- tías, cuando el acto reclamado verse en contra de resoluciones o declaraciones de los organismos y autoridades en materia electo- ral, así como en contra de resoluciones del Congreso de la Unión, las Cámaras de éste o de las legislaturas de los estados en los casos de elección de funcionarios. Fue hasta el año de 1977, que en el marco de la Ley de Organiza- ciones Políticas y Procesos Electorales, se estableció un recurso de reclamación del que conocería la Suprema Corte de Justicia de la Nación; sin embargo, la resolución que llegara a dictarse no ten- dría efectos vinculatorios, pues se le reservaba a los Colegios Elec- torales la facultad de resolver en definitiva sobre la impugnación presentada. La Ley de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales, fue sus- tituida por el Código Federal Electoral (publicado en el Diario Ofi- cial de la Federación el 12 de febrero de 1987), en el que se preveía la existencia de un Tribunal de lo Contencioso Electoral; empero, subsistía la facultad de los Colegios Electorales para modificar las sentencias dictadas por dicho Tribunal. Primer Curso Iberoamericano
  • 87. 94 Guillermo I. Ortiz Mayagoitia El 6 de abril de 1990, se publicó la reforma al artículo 41 constitucional, mediante la cual se establecía la existencia de un Tribunal Autónomo en Materia Electoral, cuyas resoluciones serían inatacables, salvo aqué- llas que se dictaren después de la jornada electoral, las que podrían ser revisadas por los entonces Colegios Electorales. Con motivo de la reforma constitucional mencionada, el 15 de agos- to de 1990, se publica en el Diario Oficial de la Federación, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, ordenamien- to que al referirse al Tribunal Federal Electoral, lo definió como un órgano jurisdiccional autónomo, encargado de conocer de los recur- sos de apelación y de inconformidad, reiterando así, la previsión constitucional, en el sentido de que sus resoluciones serían inatacables, salvo en el caso de aquéllas que dictaran con posterioridad a la jor- nada electoral, las que en todo caso podrían ser modificadas por los Colegios Electorales. El 3 de septiembre de 1993, se reformó el artículo 41 constitu- cional, y para los efectos de la presente, destaca la enmienda que ordenó que: “El Tribunal Federal Electoral tendrá competencia para conocer en forma definitiva e inatacable, en los términos de esta Constitución y la Ley, las impugnaciones que se presenten en mate- ria electoral federal”. De lo anterior, se colige que la previsión normativa mencionada, permitió al entonces Tribunal Federal Electoral, llevar a cabo la interpretación constitucional en la materia que le resultaba propia. Como acto reflejo de la enmienda constitucional mencionada, el 24 de septiembre de 1993, se reformó el Código Federal de Institu- ciones y Procedimientos Electorales, otorgándole a la Sala de Se- gunda Instancia del Tribunal Federal Electoral, la calidad de órgano Justicia Electoral
  • 88. La justicia constitucional electoral en el sistema jurídico mexicano 95 terminal para la calificación de las elecciones de Diputados y Se- nadores, desapareciendo los Colegios Electorales respectivos. IV. LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL ELECTORAL EN VIGOR En el año de 1996, México logró una reforma electoral que ha de- mostrado sus bondades, si tomamos en consideración dos factores: a) El marco normativo emanado de ésta, ha regido los procesos electorales de 1997 y del año 2000, sin que se suscitaran generali- zados reclamos de inequidad y parcialidad, frecuentes en los pro- cesos electorales precedentes; y aunado a lo anterior, b) El marco normativo emanado de la reforma, no ha sido objeto de revisión substancial alguna, lo que de suyo revela su contenido de amplio espectro. Esto es, que todos o casi todos los supuestos de la comple- ja materia electoral, se encuentran previstos y encausados en la normatividad respectiva. En tal sentido, el 22 de agosto de 1996, se publicaron los cambios constitucionales de la multicitada reforma electoral, y para los efec- tos de la presente, destacan las enmiendas a los artículos 99 y 105. En el primero de los numerales, se establece la facultad del Tribunal Electoral (ahora del Poder Judicial de la Federación), para resolver en los términos de la propia Constitución y de las leyes emanadas de ésta, de prácticamente “todos” los “actos” de naturaleza electoral, como son los derivados de la elección de los funcionarios federales, los relativos a los órganos electorales tanto de naturaleza federal como estatal, los correspondientes a los derechos políticos de los ciudadanos, principalmente. Empero, como deriva del estudio del artículo constitucional de mérito, la actuación del Tribunal Electoral, se endereza en contra de “actos” que no de “leyes” en materia electo- ral, pues en paralelo a la reforma al artículo 99 —como ya se dijo— Primer Curso Iberoamericano
  • 89. 96 Guillermo I. Ortiz Mayagoitia también fue reformado el diverso 105 constitucional, en cuyo antepenúltimo párrafo de la fracción II, se lee taxativamente que: “La única vía para plantear la no conformidad de leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo”, vía que corresponde a la acción de inconstitucionalidad, de la que privativamente conoce la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En abono a lo anterior, la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido los siguientes criterios jurisprudenciales: “LEYES ELECTORALES. LA ÚNICA VÍA PARA IM- PUGNARLAS ES LA ACCIÓN DE INCONSTITU- CIONALIDAD. En el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en su ley reglamentaria, se establece que las leyes electora- les federal y locales deben promulgarse y publicarse cuan- do menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse; que durante éste no pueden someterse a modificaciones fundamentales, así como el sistema de su impugnación, conforme al cual la única vía para plantear la no conformidad de dichas leyes con la Constitución es la acción de inconstitucionalidad, que puede promoverse dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de la respectiva publicación y que la única autoridad competente para conocer y resolver di- chas acciones es la Suprema Corte de Justicia de la Nación, las que deben tramitarse y resolverse en plazos breves, a fin de que el legislador esté en posibilidad de llevar a cabo las modificaciones pertinentes, en caso de que la norma impugnada sea declarada inconstitucional. Por tanto, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación no Justicia Electoral
  • 90. La justicia constitucional electoral en el sistema jurídico mexicano 97 puede, en ningún caso, pronunciarse acerca de la constitucionalidad de leyes electorales, por no ser impugnables ante él con motivo de los actos y resoluciones en los que se hubieran aplicado, porque por un lado, en atención a su naturaleza, en cuanto a que están destinadas a regir un proceso electoral, es imprescindible partir de su firmeza, ya que de otra forma se vulneraría el equilibrio del proceso electoral, pues no sería lógico que conforme a un sistema de contienda electoral entre partidos políticos, se cuestionara la constitucionalidad de una norma relativa a ese proceso, con motivo de actos y resoluciones producidos en él; y por el otro, que está fuera de las facultades de ese tribunal cotejar la norma electoral frente a la Constitución, aun a pretexto de determinar su posible inaplicación”. (No- vena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: XV, Junio de 2002, Tesis: P./J. 25/2002, Página: 81). “TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. CARECE DE COMPETENCIA PARA PRONUNCIARSE SOBRE INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES. De lo dispuesto en los artículos 99 y 105, frac- ción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende, por un lado, que el Tribunal Electoral es la máxima autoridad jurisdiccional en mate- ria electoral y es el órgano especializado del Poder Judi- cial de la Federación, cuya competencia es la de garantizar la especialización, objetividad e imparcialidad en el ejer- cicio de esa función jurisdiccional, así como la custodia de los derechos políticos electorales de los ciudadanos, y verificar que los actos y resoluciones que al respecto se Primer Curso Iberoamericano
  • 91. 98 Guillermo I. Ortiz Mayagoitia dicten, se ajusten al marco jurídico previsto tanto en la propia Constitución Federal, como en la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral y, por otro, que a la Suprema Corte de Justicia de la Na- ción le corresponde en forma exclusiva conocer de las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma gene- ral y la Constitución Federal, siendo dichas acciones la única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales con la propia Ley Fundamental. En congruen- cia con lo anterior, se concluye que la facultad para resol- ver sobre la contradicción de normas electorales y la Carta Magna está claramente limitada por mandato constitu- cional al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Na- ción, por lo que el Tribunal Electoral sólo puede manifestarse respecto de algún acto o resolución o sobre la interpreta- ción de un precepto constitucional, siempre que ésta no sea para verificar la conformidad de una ley electoral con el propio Ordenamiento Supremo, ya que de lo contrario estaría ejerciendo una facultad que constitucionalmente no le corresponde”. (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Se- manario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: XV, Junio de 2002, Tesis: P./J. 23/2002, Página: 82). “TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. SI RESUELVE RESPECTO DE LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA ELEC- TORAL O SE APARTA DE UN CRITERIO JURISPRUDENCIAL SUSTENTADO POR LA SUPRE- MA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN RESPEC- TO A LA INTERPRETACIÓN DE UN PRECEPTO Justicia Electoral
  • 92. La justicia constitucional electoral en el sistema jurídico mexicano 99 CONSTITUCIONAL, INFRINGE, EN EL PRIMER CASO, EL ARTÍCULO 105, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, Y EN EL SEGUNDO, EL ARTÍCULO 235 DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN. Los preceptos consti- tucional y legal mencionados establecen, respectivamente, que la única vía para plantear la no conformidad de las le- yes electorales con la Constitución es la acción de inconstitucionalidad, de la que conoce y resuelve sólo la Su- prema Corte de Justicia de la Nación; y que la jurispruden- cia del Pleno de ésta, cuando se refiere a la interpretación directa de un precepto de la Constitución, es obligatoria para el Tribunal Electoral. A éste únicamente le corresponde, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 99 constitu- cional, resolver sobre la constitucionalidad de actos o reso- luciones emitidos por las autoridades electorales. Por tanto, dicho Tribunal Electoral no está facultado para hacer con- sideraciones ni pronunciarse sobre la constitucionalidad de una norma general electoral, por ser una atribución exclusiva de este Alto Tribunal. Ahora bien, si dicho ór- gano jurisdiccional al resolver sobre un asunto sometido a su consideración aborda cuestiones relativas a la constitucionalidad de una norma general, así sea con la única finalidad de determinar su posible inaplicación, o establece la interpretación de un precepto constitucional distinta a la contenida en una jurisprudencia sustentada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la que ya se haya determinado el sentido y alcance respectivos, es evidente que incurre, en el primer caso, en inobservan- cia al mencionado artículo 105, fracción II, de la Consti- tución Federal, y en el segundo, infringe el artículo 235 de Primer Curso Iberoamericano
  • 93. 100 Guillermo I. Ortiz Mayagoitia la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y, en consecuencia, su actuación afecta la seguridad jurídica que se busca salvaguardar. En tal virtud, las tesis que se han sustentado por el Tribunal Electoral del Poder Judi- cial de la Federación o que llegaran a sustentarse sobre inconstitucionalidad de leyes electorales, no constituyen jurisprudencia”. (Novena Época, Instancia: Pleno, Fuen- te: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: XV, Junio de 2002, Tesis: P./J. 26/2002, Página: 83). De esta forma, es fácil colegir, que derivado del sistema de distri- bución competencial que en materia electoral emerge desde la pro- pia Constitución, corresponde al Tribunal Electoral examinar la constitucionalidad de los actos propios de su materia, y a la Supre- ma Corte de Justicia de la Nación hacer lo propio cuando el exa- men verse sobre leyes electorales. No debe soslayarse que de conformidad con el artículo 99 consti- tucional: “Cuando una Sala del Tribunal Electoral sustente una tesis sobre la inconstitucionalidad de algún acto o resolución o sobre la interpretación de un precepto de esta Constitu- ción, y dicha tesis pueda ser contradictoria con una soste- nida por las Salas o el Pleno de la Suprema Corte de Justicia, cualquiera de los Ministros, las Salas o las partes, podrán denunciar la contradicción, en los términos que señale la ley, para que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación decida en definitiva cuál tesis debe prevalecer. Las resoluciones que se dicten en este supues- to no afectarán los asuntos ya resueltos.” Justicia Electoral
  • 94. La justicia constitucional electoral en el sistema jurídico mexicano 101 Lo anterior, le confiere a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el papel de órgano terminal por lo que hace a la interpretación cons- titucional, en los casos en los que se suscite una tesis contradictoria que sobre ésta se dé entre alguna de las Salas del Tribunal Electoral respecto de una diversa sostenida por la Suprema Corte. V. CONCLUSIONES Frente al valor justicia coexiste la seguridad jurídica, la que en materia electoral se identifica con el principio de certeza; para ga- rantizar este principio el derecho fija aspectos tales como la legiti- mación, identificación de las acciones y excepciones, pruebas que deben admitirse y la forma de desahogarse, diversos plazos para las etapas procesales, etcétera. En el marco de la certeza electoral la Constitución le reserva al Tribunal Electoral la facultad de conocer de los procesos en los que se impugnen actos, en tanto que cuando se impugna una ley elec- toral, esto constituye una materia privativa de conocimiento a car- go de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. A mayor abundamiento, en aras de garantizar el principio de certe- za tratándose de la acción de inconstitucionalidad en materia elec- toral, la propia constitución establece que las leyes electorales deberán publicarse al menos “noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificacio- nes legales fundamentales”; por su parte, la ley que rige la acción de inconstitucionalidad establece plazos precisos tanto para la presen- tación del proyecto como el dictado de la sentencia, y esto es así, pues en la práctica no se puede dejar al infinito o en la indetermina- ción temporal, la decisión jurídica sobre la constitucionalidad o no Primer Curso Iberoamericano
  • 95. 102 Guillermo I. Ortiz Mayagoitia de una ley que por su contenido tiene que ver con la forma y térmi- nos en que se integran los poderes constituidos, pues de otro modo se estaría en la fronteras de la anarquía o ingobernabilidad. Refuerza lo anterior el hecho de que la sentencia que recaiga en una acción de inconstitucionalidad, cuando se obtiene el voto de al menos ocho ministros, tendrá efectos generales, con lo que la nor- ma electoral impugnada no sólo podrá ser desaplicada al actor, con lo cual se garantiza que las normas electorales serán las mis- mas para todos los sujetos intervinientes en la materia. En cambio cuando lo que se demanda es un acto electoral, la sen- tencia que emita el Tribunal tiene efectos sólo para las partes del proceso, de aquí que no sea dable que a través de las figuras proce- sales (juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano y juicio de revisión constitucional electoral), sea re- visable la constitucionalidad de una ley, ya que ello implicaría un quebranto al principio de certidumbre, pues si llegado el caso, el Tribunal determina la no aplicación de una ley, esta no aplicación no alcanza a todos los sujetos intervinientes en un proceso electo- ral, sino sólo a las partes del proceso jurisdiccional. Justicia Electoral
  • 96. ÉTICA, JUSTICIA Y ELECCIONES
  • 97. ÉTICA, JUSTICIA Y ELECCIONES José Luis DE LA PEZA* Agradezco sinceramente la invitación para participar en este Primer Curso Iberoamericano sobre Justicia Electoral, inscrito en el marco del Acuerdo de Cooperación Técnica, suscrito entre las autoridades elec- torales nacionales españolas y las federales mexicanas, Curso que cuenta en esta ocasión con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo en México, el Instituto Electoral del Esta- do de Puebla, el Tribunal Electoral del Estado de Puebla, y la Bene- mérita Universidad Autónoma del mismo Estado. Como se ha hecho patente, el tema que tendré oportunidad de exponer se titula “Ética, justicia y elecciones”, y sugiere, prima facie, la existencia de una relación entre estos conceptos. Considero pertinente destacar que detrás de la inteligencia de esta vinculación es necesaria, en primer lugar, una premisa antropológica: ciertamente, al hablarse de una calificación o valoración ética de la conducta humana, se presupone una actividad voluntaria, delibe- rada, encaminada hacia la consecución de un fin propuesto como valioso por la inteligencia. * Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 105
  • 98. 106 José Luis de la Peza De esta forma, toda antropología que considera las acciones del ser humano como imposibles de ser vinculadas con aspectos axiológicos, conlleva directamente a la negación de la ética. Baste mencionar, como ejemplos de lo que se está señalando, las antropologías que suponen que “el hombre es el lobo del hombre”, como se afirma rotundamente en Hobbes; o que es “un ser hipócri- ta, voluble, que no debe retroceder frente a la traición de la palabra dada, cuando así lo exige la razón de Estado”, como postula el autor de El príncipe, Nicolás Maquiavelo; o que el verdadero hom- bre es el superhombre, como lo llama Nietzsche, entendiendo por tal “el monstruo alegre que ha regresado a la irresponsabilidad de la conciencia del animal depredador”. Por el contrario, el concepto central de la ética es la libertad, enten- dida como la autodeterminación del sujeto al fin valioso que persi- gue por medio de su conducta. Éste es el sentido en el que deben tomarse las palabras de Aristóteles, cuando dice que “... toda acción y elección parecen tender a algún bien; y por ello definieron con toda pulcritud el bien los que dijeron ser aquello a que todas las cosas aspiran”.1 Existe, por tanto, una relación de causalidad entre el acto libre y el resultado de la conducta, pues como dice Kant “La libertad es el poder elaborar uno mismo, en definitiva, los motivos de la volun- tad”;2 es en virtud de esta vinculación que el sujeto es responsable de su conducta. 1 Ética nicomaquea, 1094 a. 2 Cit. por Messner, Johannes: Ética general y aplicada.- Madrid : RIALP, 1969, p. 35. Justicia Electoral
  • 99. Ética, justicia y elecciones 107 En síntesis, a partir de este aspecto antropológico que hemos exa- minado sólo en sus líneas más generales, toda consideración ética presupone la libertad, significando con ello que el ser humano es dueño de sus actos. Como corolario de esta libertad, los filósofos morales y los huma- nistas han reconocido en la persona una dignidad especial, que la distingue de cualquier otro ser. Por ello, se encuentran en los clási- cos, elogios a la libertad como cuando Cicerón exclama: “O nomen dulce libertatis! O ius eximium nostrae civitatis”!3, o el jurisconsulto Paulo la propone como principio general del derecho, en su regla “Libertas inaestimabilis res esf”.4 Un segundo aspecto que sirve de base para plantear la relación existente entre la ética, la justicia y las elecciones, es la epistemolo- gía de las disciplinas en las que se encuentra ubicado el tratamien- to de los dos últimos conceptos. Lo que deseo destacar ahora es que tanto el derecho como la polí- tica son disciplinas especializadas y prácticas, y como tales, se en- cuentran vinculadas con aspectos éticos. En efecto, encontramos disciplinas cuyo objeto se traduce en un conocimiento especulativo, teórico. Tal sería el caso, por ejemplo, de las matemáticas o de la geometría. Puede mencionarse que se trata de disciplinas cuyo método es predominantemente demos- trativo. 3 In Verrem, II, 5,63, 163. 4 D. 4 D. 50,17,106. Primer Curso Iberoamericano
  • 100. 108 José Luis de la Peza Por otro lado, se encuentran las disciplinas que no tienen por fina- lidad la especulación, sino que se encuentran enderezadas a la con- secución de una actividad. Dentro de este segundo tipo, es necesario introducir una distinción ulterior, pues en algunas ocasiones la actividad está regida por principios técnicos, y otras veces, se encuentra involucrada una valoración ética relativa a los fines y a los medios. Dicha distinción es conocida a partir de la diferenciación clásica entre el hacer (facere) y el obrar (agere). Las disciplinas técnicas están referidas a las cosas que se hacen, es decir, todo la relativo a la industria humana. Por el contrario, en las disciplinas que están dirigidas hacia la ob- tención de un acto humano que no queda fuera del sujeto, sino que es inmanente al agente, la valoración no puede ser sólo técnica, sino que es fundamentalmente ética, en tanto que se trata de una operación prudencial. En mi opinión, el derecho y la política se inscriben en este tipo de disciplinas prácticas morales, porque no tienen como finalidad un conocimiento especulativo puro, ni tampoco buscan primordial- mente una perfección técnica, sino que su objeto está definido en atención a la problemática humana que están llamados a resolver. Es precisamente colocados en este extremo en el que pueden vincular- se las ideas que he desarrollado en esta breve exposición, puesto que si tanto el derecho como la política están referidos a la acción humana, sus postulados y respuestas no pueden contrariar el concepto básico de la ética, que es la libertad. Justicia Electoral
  • 101. Ética, justicia y elecciones 109 Dicho de otro modo, la misión fundamental de la ciencia jurídica y de la ciencia política es lograr el respeto de la persona humana, crean- do las condiciones individuales y circunstancias sociales propicias para su perfeccionamiento, a través del ejercicio de su libertad. Por consiguiente, con relación al tema de esta intervención, el as- pecto de la ética que resulta más fecundo es el de la responsabili- dad, pues ésta no se agota en el ámbito individual, sino que presenta también una dimensión social. Recordemos las siguientes palabras de Bertrand Russell, cuando dice que “... sin ética social, las comunidades perecen; sin ética individual, su supervivencia carece de valor. Por consiguiente, la moral cívica y la individual son igualmente necesarias en un mundo encomiable”.5 En el mismo sentido, Karl Jaspers explica que “Si todos los hombre deben ser libres, la libertad de cada uno es sólo posible en cuanto pueda coexistir con la libertad de todos... El hombre es libre en la medida en que ve a su alrededor la libertad”.6 Pero, ¿cómo puede asegurarse al hombre el ejercicio de su libertad? La dimensión social de la ética abarca, según el propio Jaspers, dos pretensiones humanas fundamentales: “... estar protegido contra la violencia y hacer valer su convicción y su voluntad...”.7 5 Autoridad e individuo. México : FCE, 1995, p. 110. 6 Jaspers, Karl. Vom Ursprung und Ziel der Geschichte; 1956; cit. por Verdross, Alfred: La filosofía del derecho del mundo occidental. Visión panorámica de sus fundamentos y principales problemas.- México : UNAM. Centro de Estudios Filosóficos, 1962. pp. 343-348; p. 343. 7 Ibidem. Primer Curso Iberoamericano
  • 102. 110 José Luis de la Peza Es claro que el primer aspecto se refiere a la instauración del Esta- do de derecho, que significa tanto como asegurar las libertades fun- damentales del individuo, construyendo una sociedad justa, en la que la violencia sea superada por el derecho. Ahora se comprende cabalmente lo que se decía antes, con rela- ción a que el derecho es una disciplina referida al obrar humano, y está inscrito, por tanto, en el amplio cuadro de la filosofía moral. En efecto, si la justicia, como ha sido definida por los romanos es “constans et perpetua voluntas ius suum cuique tribuendi”,8 es decir, “la constante y perpetua voluntad de dar a cada quien su dere- cho», o de “dar a cada cual lo suyo”, cabe preguntarnos ¿qué es lo suyo, qué es lo más propio del hombre, a qué se encuentra más legitimado si no a exigir el respeto de su condición de persona? Desde esta perspectiva, se comprende la vinculación de la política con la ética, o más aún, por qué puede afirmar Andrés Bello que la ética es la vida misma de la sociedad política.9 La tradición filosófica clásica destaca esta relación argumentando, en palabras de Tomás de Aquino, que “... si la ciencia principal es la que trata del objeto más noble y perfecto, necesariamente es la política la principal, la ciencia arquitectónica, digámoslo así, res- pecto de todas las demás ciencias prácticas, al menos en cuanto al bien último y perfecto en las cosas humanas. Y por esto se afirma ... que la filosofía de las cosas humanas culmina con la política”.10 8 D. 1,1,10. 9 Bello, Andrés. Misión de la universidad. Discurso inaugural de la Universidad de Chile, 17 de septiembre de 1843.- En: El Araucano, oct., 1843. 10 Aquino Tomás de. Prefacio a la Política. México : Tradición, 1976. pp. 18-19. Justicia Electoral
  • 103. Ética, justicia y elecciones 111 En atención al segundo cuestionamiento, esto es, el respeto a la convicción y voluntad individuales, puede decirse que se logra en la medida en que la sociedad es democrática, a tal grado que la libertad política ha sido identificada a partir de las exposiciones clásicas con la democracia, como puede leerse en Aristóteles: “La libertad es el principio fundamental de la constitu- ción democrática. Esto es lo que acostumbra decirse, im- plicando ello que sólo en este régimen político pueden los hombres participar de la libertad, y a este fin apunta, se- gún se afirma, toda democracia... Uno de los caracteres de la libertad es el alternarse en la obediencia y en el mando...”.11 Las elecciones, por lo tanto, se encuentran relacionadas con la éti- ca, pues se ofrecen como respuesta al cuestionamiento sobre la le- gitimidad del poder. “A la intangibilidad del derecho de la persona humana pertenece el derecho de participar en la vida de la comu- nidad. Así pues, el imperio de la libertad no es posible más que por la democracia, es decir, por la posible cola- boración de todos en la formación de la voluntad gene- ral... Todos se hacen valer con el mismo derecho en las votaciones electorales... Por virtud de las elecciones, que se repiten en plazos legalmente establecidos, se constitu- ye el gobierno. Por tanto, en las democracias, el gobierno puede ser derribado, cambiado o reformado por conduc- 11 Política; 6,1. Primer Curso Iberoamericano
  • 104. 112 José Luis de la Peza tos legales, sin recurrir a la violencia y así ocurre en la realidad de la vida social”, nos dice Jaspers. 12 En la instauración de la democracia se alcanza el máximo respeto de la libertad personal, pues, a juicio de un filósofo contemporá- neo como Johannes Messner, se identifica con “... el autogobierno del pueblo sobre la base de la corresponsabilidad de todos sus miem- bros”,13 presuponiéndose que existe una responsabilidad ética de todos los ciudadanos en la conformación y administración de la cosa común. Por supuesto, esta corresponsabilidad a la que se está haciendo referencia conlleva una multiplicidad de exigencias éticas concre- tas, tales como la creación y fomento de una conciencia cívica des- de la infancia; el ejercicio responsable del derecho al sufragio; la creación de autoridades imparciales que organicen los comicios, así como de otras que juzguen los conflictos que se susciten en la contienda política; la promulgación de normas constitucionales y legales que hagan efectivos los valores democráticos; etcetera. Dentro de dichas exigencias éticas concretas derivadas de la ins- tauración de un sistema democrático fundado en las elecciones, destacamos el derecho al disenso, derivado directamente de la li- bertad humana, pues la democracia no busca el consenso univer- sal y unánime de todos los ciudadanos, sino que la generalidad pueda convivir en justicia con las minorías, según dice Lyotard.14 12 Op. cit., loe. cit. 13 Messner: op. c/f.; p. 319. 14 Las ideas han sido revisadas en el texto de Muguerza, Javier: “La razón con minúscula (o por qué somos posmodernos)”.- pp. 424 y ss.- En Historia, lenguaje, sociedad. Homenaje a Emilio Lledó.- Barcelona : Crítica, 1989. Justicia Electoral
  • 105. Ética, justicia y elecciones 113 En síntesis, quiero mencionar que la libertad queda verdaderamente convertida en realidad vivencial en la democracia, pues sólo en ella la formación de la voluntad se da a través de los procesos en los que los individuos entablan un diálogo de unos con otros, re- nunciando a la violencia y al capricho como modos de imponer sus opiniones, diálogo que supone una actitud responsablemente madura y, consecuentemente, ética. Reitero mi agradecimiento al Comité organizador por haber sido invitado a este foro, y a todos ustedes su atención. Primer Curso Iberoamericano
  • 106. DEMOCRACIA INTERNA Y FISCALIZACIÓN
  • 107. LA ESTRUCTURA INTERNA Y EL FUNCIONAMIENTO DEMOCRÁTICOS DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. LA EXPERIENCIA ESPAÑOLA Pablo Lucas MURILLO DE LA C UEVA* I. El artículo 6 de la Constitución española exige que los partidos políti- cos se doten de una estructura interna democrática y que observen en su funcionamiento pautas democráticas. El origen de esta exigencia se halla en una enmienda presentada por el Grupo Mixto del Congreso de los Diputados en las Cortes Constituyentes que fue defendida por el profesor don Enrique Tierno Galván. Su observancia representa una de las principales peculiaridades del derecho de partidos, pues, según se ha dicho, esta regla no la exige la Constitución a las asociaciones comunes ni está establecida en todos los ordenamientos. 1 * Magistrado del Tribunal Supremo de España. 1 En España, la Constitución la exige, también, a los sindicatos y asociaciones empresariales (artículo 7), a los colegios profesionales (artículo 36) y a las organizaciones profesionales que contribuyan a la defensa de intereses económicos (artículo 52). Por su parte, la Ley Orgánica 1/2002, reguladora del Derecho de Asociación, la ha impuesto también a las asociaciones ordinarias (artículo 2.5). Por lo que se refiere a otros países, por ejemplo, en Italia, si bien se les exige a los partidos concurrir con método democrático a la determinación de la política nacional (artículo 49 de la Constitución de 1947), no se les requiere estar dotados de una estructura interna democrática. Cfr., al respecto, Giuseppe De Vergottini, Diritto costituzionale.- 3ed.-. Padua : Cedam, 2001, pp. 309 y ss. 117
  • 108. 118 Pablo Lucas Murillo de la Cueva II. Ahora bien, si desde una perspectiva no técnica, se pueden entender sin dificultad los argumentos que llevaron al constituyente a incorporar este requisito al régimen de los partidos políticos, en cambio, no resulta sencillo transformar los planteamientos de principio en normas jurídi- cas precisas y operativas. En efecto, definir qué cosa sea la democracia intrapartidista es una tarea compleja, del mismo modo que no es fácil establecer un concepto de democracia, dada la variedad de elementos de diversa naturaleza que implica esa noción y el peso que tienen los prejuicios del intérprete a la hora de establecer conceptos de tanta rele- vancia política. 2 Por eso mismo, se comprende que, frecuentemente, más que definiciones categóricas de democracia, se avancen aproxima- ciones atentas a recoger la pluralidad de matices que el término puede evocar. La riqueza explicativa de ese proceder, sin duda, ayuda a la mejor comprensión de lo que significa. Sin embargo, normalmente se sirve, también, de planteamientos problemáticos e, inevitablemente, deja ámbitos de indeterminación. Evidentemente, esa forma de construir con- ceptos, útil en otros campos, no parece apropiada para despejar las incógnitas que suscita este mandato constitucional. En efecto, lo que éste necesita es un entendimiento que compense la imprecisión que le caracteriza, aportando los elementos de certeza que cabe esperar de las reglas que contienen límites al ejercicio de los derechos fundamentales, como sucede en este caso. Pero los avan- ces logrados no han ido todo lo lejos que cabía esperar. Desde luego, se ha coincidido en el acierto que supone exigir a los partidos que, no solamente sean agentes insustituibles de la dinámica política demo- crática, sino que, también, se ajusten en su vida interna a los postu- 2 Véase sobre el concepto de democracia, Giovanni Sartori. Democrazia e definizioni. Bolonia : II Mulino, 1957 y ulteriores ediciones. Del mismo autor, cfr. Teoría de la democracia. Madrid : Alianza, 1987.- 2 vols. Justicia Electoral
  • 109. La estructura interna y el funcionamiento democráticos de los partidos políticos 119 lados democráticos básicos. 3 Además de razones de coherencia con el régimen político en el que actúan, otros motivos adicionales con- curren a justificar esta opción constitucional. Sobre todo los que se refieren a la necesidad de contrarrestar las tendencias oligárquicas que predominan en las organizaciones partidistas, tal como la cien- cia política ha puesto de manifiesto hace ya tiempo.4 Desde una perspectiva técnica, se ha calificado como una carga al ejercicio del derecho a crear partidos la imposición de unas pautas organizativas y funcionales democráticas, 5 pero se ha considerado aceptable esa modulación de lo que es un derecho fundamental en atención a las funciones que el ordenamiento asigna a los partidos políticos y a la vista de que la compresión que pueda representar para la facultad de autoorganización del partido se ve, finalmente, compensada por los derechos de participación que esa estructura interna democrática ofrece a los afiliados. 6 3 Por su parte, la jurisprudencia constitucional considera coherente la regla de la democracia interna con los cometidos que los partidos políticos están llamados a desempeñar. Cfr. la STC 56/1995, f. j. 3°, para la que los partidos “actores privilegiados del juego democrático deben respetar en su vida interna unos principios estructurales y funcionales democráticos mínimos al objeto de que pueda manifestarse la voluntad popular y materializarse la participación en los órganos del Estado a los que esos partidos acceden”. En el mismo sentido la STC 75/1985. En general, sobre la democracia interna y sobre la forma en la que la practican los principales partidos políticos españoles, véase Navarro Méndez, José Ignacio, Punidos políticos y democracia interna. Madrid : Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 1999. 4 Véase el trabajo de Sánchez de Vega García, Agustín. “Derecho de partidos y democracia interna en el ordenamiento español”, en Debate Abierto. Revista de Ciencias Sociales. n° 1/1989, pp. 76 ss. Asimismo, cfr. Dietcr Grimm. “Los partidos políticos”.- págs. 411 ss.- En Manual de Derecho Constitucional. Benda, y otros.- 1VAP. Oñate, 1996, (hay edición posterior). 5 Cfr., STC 56/1995, f.j. 3°. 6 Ibidem. Primer Curso Iberoamericano
  • 110. 120 Pablo Lucas Murillo de la Cueva Así, la democracia interna se sustancia en “la exigencia de que los partidos políticos rijan su organi- zación y su funcionamiento internos mediante reglas que permitan la participación de los afiliados en la gestión y control de los órganos de gobierno y, en suma, (...) me- diante el reconocimiento de unos derechos y atribuciones a los afiliados en orden a conseguir esa participación en la formación de la voluntad del partido”.7 En consecuencia, todos los partidos, para serlo, han de incorporar en sus estatutos estos extremos u otros análogos. III. Si descendemos a las normas particulares que deben hacer efec- tiva esa democracia interna el panorama cambia. Porque, en efecto, tanto la formulación constitucional, cuanto las previsiones legales ofrecen notables dificultades de concreción. Eso sucedía con el ar- tículo 4 de la Ley 54/1978, vigente hasta el 29 de junio de 2002. En efecto, el legislador, con esa disposición añadió poco al mandato del artículo 6 del texto fundamental. Si para éste la estructura interna y el funcionamiento de los partidos han de ser democráticos, aquél, tras afirmar que “la organización y funcionamiento de los partidos políticos deberá ajustarse a principios democráticos” (artículo 4.1), establecía una serie de normas mínimas que debían encontrar su desarrollo en los estatutos de los partidos. El apartado segundo de esta disposición las enumeraba. Eran las siguientes: a) la asamblea general del conjunto de los miembros es el órgano supremo del par- tido y puede estar integrada directamente por todos los afiliados o por compromisarios que los representen; b) todos los miembros del 7 Ibidem. Justicia Electoral
  • 111. La estructura interna y el funcionamiento democráticos de los partidos políticos 121 partido tendrán derecho a elegir y a ser elegidos para los cargos del mismo; c) la elección de los integrantes de los órganos directores se producirá por sufragio libre y secreto; d) todos los miembros del par- tido tienen derecho a acceder a la información sobre sus actividades y situación económica. Sin embargo, esta regulación fue considerada insuficiente por la doctrina y por la jurisprudencia.8 Por otra parte, los restos entonces 8 Por lo que se refiere a la jurisprudencia, la citada STC 56/1995. f.j. 3o, dice que la Ley 54/1978 optó “por establecer unas muy parcas reglas de organización y funcionamiento democrático y por reconocer unos muy escuetos derechos a los afiliados”. La insuficiencia, en las normas y en la realidad, de la democracia intrapartidista es un punto común en las obras dedicadas al derecho de partidos. Es interesante, en este sentido, el debate suscitado entre juristas españoles e italianos a ese respecto del que dan cuenta Francisco J. García Roca y Pablo Lucas Murillo de la Cueva, “Democracia interna y control de los partidos políticos”, en Revista de Estudios Políticos, no. 42/1984, pp. 239 ss. Asimismo, véase Ángel Rodríguez Díaz. Transición política y consolidación constitucional de los partidos políticos. Madrid : Centro de Estudios Constitucionales, 1989, págs. 189 ss. Ignacio de Otto y Pardo, Defensa de la Constitución y partidos políticos. Madrid : Centro de Estudios Constitucionales, 1985, págs. 61 ss.; 83-S4 y 1 19-120. Es especialmente contundente cuando, a propósito del artículo 4 de esa ley, dice: “Aún desde el más profundo escepticismo respecto de la posibilidad de democracia interna en los partidos —incluso desde el convencimiento de que ésta ha de ser limitada ya que la condición de militante, a diferencia de la de ciudadano, se acepta libremente y un partido no debe en modo alguno reproducir la pluralidad como la democracia exige que lo haga el Estado— hay que reconocer que la regulación no satisface ni siquiera las exigencias mínimas” (p. 63). Cfr.. además, el estudio de Cesare Pinelli sobre el sistema español en su libro Disciplina controlli sulla democrazia interna dei partiti. Padua : Cedam, 1984. pp. 125 ss.; y las consideraciones de Agustín Sánchez de Vega García. “Derecho de partidos y democracia interna ...”, pp. 79 ss. Véase, también, cuánto señalan Roberto Blanco Valdés, “Democracia de partidos y democracia en los partidos”; José Luis Cascajo Castro. “Controles sobre los partidos políticos”; José Juan González Encinar, “Democracia de partidos versus Estado de partidos”, todos ellos en José Juan González Encinar (coord.). Derecho de partidos. Madrid : Tecnos, 1992. En fin véase Navarro Méndez. Partidos políticos y democracia interna, cit.. págs.. 321 ss. y 514 y ss. Primer Curso Iberoamericano
  • 112. 122 Pablo Lucas Murillo de la Cueva en vigor de la Ley 21/1976, en particular los de su artículo 3, aun- que ofrecían alguna precisión adicional, no bastaban para cambiar el panorama descrito. Así, entre los derechos de los afiliados que han de regular los estatutos [apartado 2,f)], incluía, en lo que ahora interesa, los siguientes: a) el de impulsar el cumplimiento de los fines del partido presentando iniciativas; b) el de manifestar su opinión y expresar sus sugerencias y quejas ante los órganos rectores. En fin, ese mismo artículo, esta vez en el apartado 2 g), demandaba una previsión estatutaria del régimen disciplinario y de las causas por las que se pierde la condición de miembro del partido, entre las que habrían de figurar la decisión motivada de los órganos rectores rati- ficada por la Asamblea General y la renuncia escrita. IV. Parece que, aun no siendo despreciables estos elementos,9 de- bían ser completados con algunos más de indudable relieve. Así, se señaló la conveniencia de explicitar el principio mayoritario como criterio de decisión, la necesidad de introducir algunos contenidos garantistas en el procedimiento disciplinario y, en especial, en el con- ducente a la expulsión de los afiliados. A este respecto, se insistió acertadamente en que la ley debería exigir que los estatutos de los partidos contemplaran la existencia de una comisión arbitral o de conflictos, dotada de una mínima independencia e imparcialidad. A ella le correspondería dirimir las controversias más importantes surgidas en la vida interna del partido en torno a los derechos y deberes de los afiliados y, en particular, las de carácter disciplina- rio. Asimismo, los estatutos deberían asegurar el respeto, en la sustanciación de los expedientes de esa naturaleza, de las garan- tías que, para los procedimientos de tipo sancionador, derivan del 9 Véase el juicio que, desde una perspectiva comparada, hace Pinelli, Discipline e controlli sulla “democrazia interna” dei partiti, cit., pp. 165 ss. Justicia Electoral
  • 113. La estructura interna y el funcionamiento democráticos de los partidos políticos 123 artículo 24 de la Constitución.10 Igualmente, parece que deberían superarse los estrechos límites en que las normas provenientes de 1976 constreñían la libertad de expresión de los afiliados para que ésta, de conformidad con la Constitución, fuese plena dentro y fuera del par- tido. También era preciso garantizar el voto individual e indelegable de los afiliados y de sus representantes, en los casos en que los estatu- tos preveían una participación indirecta de los miembros del partido en sus órganos supremos. En fin, otro extremo sobre el que se conside- raba que debía requerir un pronunciamiento estatutario era sobre la forma de participación de los afiliados en la designación de los candi- datos del partido en los distintos procesos electorales. 11 10 Véase Pinelli, loe. ult. cit. y Sánchez de Vega “Derecho de partidos y democracia interna ...”, cit., p. 85. Además, cfr. Miguel Satrústegui Gil-Delgado, “La reforma legal de los partidos políticos”.- págs. 93 ss.- en: Revista Española de Derecho Constitucional, n° 46, 1996. Sobre la vinculación de los órganos del partido por las garantías derivadas del artículo 24 de la Constitución, véase Roberto Blanco Valdés. Los partidos políticos. Madrid : Tecnos, 1990, pp. 169 ss., donde comenta la jurisprudencia de los tribunales ordinarios sobre esta cuestión. 11 La decisión del Partido Socialista Obrero Español, adoptada en 1998, de establecer el denominado sistema de primarias para designar sus candidatos a los cargos públicos electivos ha abierto un intenso debate sobre esta cuestión y en general sobre la democracia intrapartidista. Véase, al respecto Octavio Salazar Benitez. El candidato en el actual sistema de democracia representativa. Comares, Granada, 1999, pp. 343 ss. Además, el debate sostenido en torno a esa cuestión, a partir de una ponencia de Alejandro Saiz Arnaiz por éste profesor y por Gabriel Cisneros Laborda; Juan Fernando López Aguilar, Pablo Lucas Murillo de la Cueva y Miguel Ángel Presno Linera, bajo el título “Cara y Cruz de las elecciones primarias”, en el Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario, n° 12-13, Murcia, 2000-2001, pags. 177 y ss. Asimismo, Navarro Méndez, Partidos políticos y “democracia interna”, cit., pp. 437 ss. Por lo demás, el catálogo podría ampliarse a otros extremos, como los que sugiere De Otto y Pardo. Defensa de la Constitución y partidos políticos, cit., p. 63: “determinación de las competencias de la Asamblea General para adoptar las decisiones fundamentales; periodicidad de la elección de los “cargos” y “órganos directores”; responsabilidad de los mismos; necesidad de confianza de la Asamblea; revocabilidad; colegialidad de los órganos de dirección; posibilidad de presentar candidaturas sin el consentimiento de éstos (...), articulación de los órganos desde la base hasta la cúspide, etc.” Primer Curso Iberoamericano
  • 114. 124 Pablo Lucas Murillo de la Cueva Seguramente, la predeterminación legal de un estatuto tipo dota- do de la suficiente precisión en todos estos aspectos es una manera más eficaz de introducir en el ordenamiento partidista la garantía de unos niveles de participación de los miembros más satisfacto- rios que los existentes hasta ahora y un remedio capaz de corregir o, al menos, mitigar los excesos oligárquicos. Al mismo tiempo, la mayor densidad normativa de sus derechos estatutarios, es decir, la ampliación de los cauces de participación a su alcance y de las garantías de su posición, redundarían en mejores posibilidades de fiscalización jurisdiccional de su respeto individual y del funciona- miento democrático del partido en su conjunto. Por lo demás, esa exigencia legislativa, encaminada a actuar la previsión del artículo 6 de la Constitución, no tiene por qué poner en cuestión la libertad de creación de los partidos políticos, ni la autonomía organizativa y funcional que les es propia. En este sen- tido, el establecimiento previo por la ley de los rasgos estructurales que han de adoptar no afecta ni a los fines ni al modo de perseguir- los que deseen los afiliados. Solamente incide en la manera en que el partido formará su voluntad interna y es coherente con la Cons- titución que una institución que expresa el pluralismo político, con- curre a la formación y manifestación de la voluntad popular y es instrumento fundamental de la participación política de los ciuda- danos, adopte sus decisiones en forma democrática. Se trata, en consecuencia, de una intervención estatal compatible con la posi- ción que el ordenamiento asigna a los partidos políticos. V. Todo esto lo tuvo presente el legislador español cuando acometió la elaboración de la vigente Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos, que desarrolla, por fin, el artículo 6 de la Constitu- ción. Esta Ley, muy polémica por las circunstancias que determina- Justicia Electoral
  • 115. La estructura interna y el funcionamiento democráticos de los partidos políticos 125 ron su elaboración y aprobación —el Pacto por las Libertades y con- tra el Terrorismo, suscrito por el Partido Popular y el Partido Socialis- ta Obrero Español— y por la forma en que ha regulado la disolución de los partidos por actuaciones reiteradas y graves que vulneren los principios democráticos o persigan deteriorar o destruir el régimen de libertades o imposibilitar o eliminar el sistema democrático, se ha ocu- pado con más detalle que la de 1978 de la estructura interna partidis- ta. Y lo ha hecho siguiendo las indicaciones que se venían formulando desde la doctrina y desde la jurisprudencia. En este sentido, supone un claro progreso respecto de la situación anterior. No obstante, el avance es limitado, pues no se pronuncia sobre las cuestiones que ahora están en discusión, limitándose a formalizar lo que ya se había admitido pacíficamente en la práctica. Así, el artículo 7, dedicado a la “Organización y funcionamiento”, dispone: “1. La estructura interna y el funcionamiento de los par- tidos políticos deberán ser democráticos. 2. Sin perjuicio de su capacidad organizativa interna, los partidos deberán tener una asamblea general del conjun- to de sus miembros, que podrán actuar directamente o por medio de compromisario, y a la que corresponderá, en todo caso, en cuanto órgano superior de gobierno del partido, la adopción de los acuerdos más importantes del mismo, incluida su disolución. 3. Los órganos directivos de los partidos se determinarán en los estatutos y deberán ser provistos mediante sufragio libre y secreto. Primer Curso Iberoamericano
  • 116. 126 Pablo Lucas Murillo de la Cueva 4. Los estatutos o los reglamentos internos que los desa- rrollen, deberán fijar para los órganos colegiados un pla- zo de convocatoria de las reuniones suficiente para preparar los asuntos a debate, el número de miembros requerido para la inclusión de asuntos en el orden del día, unas reglas de deliberación que permitan el contraste de pareceres y la mayoría requerida para la adopción de acuerdos. Esta última será, por regla general, la mayoría simple de presentes o representados. 5. Los estatutos deberán prever, asimismo, procedimien- tos de control democrático de los dirigentes elegidos.” Y, luego, el artículo 8, dedicado a los “Derechos y deberes de los afiliados”, establece: “1. Los miembros de los partidos políticos deben ser per- sonas físicas, mayores de edad, y no tener limitada ni res- tringida su capacidad de obrar. Todos tendrán iguales derechos y deberes. 2. Los estatutos contendrán una relación detallada de los derechos de los afiliados, incluyendo, en todo caso, los siguientes: a) A participar en la actividades del partido y en los ór- ganos del gobierno y representación, a ejercer el derecho de voto, así como a asistir a la Asamblea General, de acuerdo con los estatutos. b) A ser electores y elegibles para los cargos del mismo. Justicia Electoral
  • 117. La estructura interna y el funcionamiento democráticos de los partidos políticos 127 c) A ser informados acerca de la composición de los ór- ganos directivos y de administración o sobre las decisio- nes adoptadas por los órganos directivos, sobre las actividades realizadas y sobre la situación económica. d) A impugnar los acuerdos de los órganos del partido que estimen contrarios a la Ley o a los estatutos. 3. La expulsión y el resto de medidas sancionadoras que impliquen privación de derechos a los afiliados sólo podrán imponerse mediante procedimientos contradictorios, en los que se garantice a los afectados el derecho a ser informados de los hechos que den lugar a tales medidas, el derecho a ser oídos con carácter previo a la adopción de las mismas, el derecho a que el acuerdo que imponga la sanción sea moti- vado, y el derecho a formular, en su caso, recurso interno. 4. Los afiliados a un partido político cumplirán las obli- gaciones que resulten de las disposiciones estatutarias y, en todo caso, las siguientes: a) Compartir las finalidades del partido y colaborar para la persecución de las mismas. b) Respetar lo dispuesto en los estatutos y en las leyes. c) Acatar y cumplir los acuerdos válidamente adoptados por los órganos directivos del partido. d) Abonar las cuotas y otras aportaciones que, con arre- glo a los estatutos puedan corresponder a cada uno.” Primer Curso Iberoamericano
  • 118. 128 Pablo Lucas Murillo de la Cueva VI. Está claro que el marco jurídico es ahora más preciso, lo que, ciertamente, no sólo se traduce en sometimiento de la actividad partidista a Derecho, sino también en garantías para los miembros de los partidos, especialmente aquéllos que no pertenecen a la mayoría que los gobierna. Asimismo, es claro que los tribunales de justicia disponen de más y más precisos parámetros para asegurar que los partidos, efectivamente, respetan las exigencias democráti- cas que la Constitución impone. No obstante, siguen en pié algu- nos problemas que ya se apuntaron bajo la Ley de 1978 y han aparecido algunos nuevos. Entre los primeros está la cuestión de la forma de efectuar el control sobre la observancia de estos requisi- tos de la democracia interna,12 pues las dudas de constitucionalidad han sido resueltas recientemente por la Sentencia del Tribunal Constitucional 48/2003, de 12 de mayo. 12 En el proceso constituyente no se debatió, al discutirse el Título IX de la Constitución, sobre la conveniencia de atribuir el control de la constitucionalidad de los partidos políticos al Tribunal Constitucional. Es interesante, a este respecto, la enmienda n° 216 que presentó al Proyecto de Ley Orgánica del Tribunal Constitucional el diputado D. Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón para atribuirle el control de la democracia interna de los partidos. Cfr. Tribunal Constitucional. Trabajos Parlamentarios. Madrid : Cortes Generales, 1980, pp. 97-99. En particular, proponía introducir un recurso —para cuya interposición estarían legitimados el Ministerio Fiscal y un número de afiliados que supusieran, al menos, el 10 por ciento del total— que tendría por objeto ”la modificación de los Estatutos o las normas internas del partido que no se ajusten a las exigencias de su ley reguladora, o la adopción de aquellas medidas de régimen interior que garanticen el efectivo gobierno democrático del partido con el máximo respeto a las opciones ideológicas, políticas y electorales de la mayoría de sus miembros”. La sentencia, cuando fuese declaratoria del carácter antidemocrático de la organización del partido o de su funcionamiento, tendría ”por efecto la inmediata modificación de los Estatutos o inmediata adopción de medidas en el sentido previsto en aquélla”. Aceptada por la ponencia (cfr., ibidem. pp. 125, 144-145, 151 y 167-168), la enmienda desapareció en el trámite del proyecto ante la Comisión Constitucional del Congreso de los Diputados. Pinelli, Discipline c controlli sulla ”democrazia interna” dei partiti, cit., p. 182-183, se hace eco de esta iniciativa. Justicia Electoral
  • 119. La estructura interna y el funcionamiento democráticos de los partidos políticos 129 Así, el establecimiento de una organización respetuosa con las exi- gencias es —y era— una condición sine qua non para la existencia jurídica del partido. Por tanto, la primera dificultad estriba en si su desconocimiento autorizará la denegación de la inscripción registral que, conforme a la legislación española, determina la adquisición de personalidad jurídica del partido. Y la duda surge porque, según ha dicho desde el primer momento el Tribunal Constitucional, la verifi- cación que ha de hacer el Registro de Partidos Políticos es meramen- te formal o extema.13 Y es que, en efecto, un partido que se organizara en forma incompatible con los requerimientos de la ley antes men- cionados no sería democrático. No sería, en propiedad, un partido político, ya que nuestro ordenamiento jurídico solamente tiene por tales a los que se han dotado de una configuración de tal naturale- za. En consecuencia, podría sostenerse que no procedería inscribirlo lo cual tendría unas consecuencias prácticas muy importantes, pues es la constancia en el Registro la que abre el paso al protagonismo en las elecciones y a la financiación estatal ordinaria.14 13 Antes por el artículo 3 de la Ley 54/1978, ahora por los artículos 4 y 5 de la Ley Orgánica 2/2002. Sobre el asunto, cuyos términos de debate no han variado, cfr. Javier Jiménez Campo, “Diez tesis sobre la posición de los partidos políticos en el ordenamiento constitucional español”, en Régimen Jurídico de los punidos políticos. Madrid : Centro de Estudios Constitucionales, 1994. págs. 39-40. Obviamente, la denegación de la inscripción es recurrible en la vía contencioso- administrativa, tanto a través del procedimiento preferente y sumario de protección de los derechos fundamentales, cuanto —mientras no se modifiquen las normas vigentes— mediante el recurso contencioso-administrativo ordinario (artículo 6.5 de la Ley Orgánica 2/2002). 14 Dado que la Administración Electoral sólo reconoce a tales efectos a los partidos inscritos. Por lo demás, la financiación pública ordinaria solamente corresponde a los partidos que, además de estar inscritos como tales, reúnan los requisitos previstos en el artículo 3 de la Ley Orgánica 3/1987. Véase la doctrina de la Junta Electoral Central sobre el particular en Enrique Arnaldo Alcubilla y Manuel Delgado Iríbarren, Código Electoral. El Consultor de los Ayuntamientos, Madrid, 1999, pags. 216 ss. La Ley Orgánica 1/2003, de 10 de marzo, para la garantía de la Primer Curso Iberoamericano
  • 120. 130 Pablo Lucas Murillo de la Cueva La jurisprudencia constitucional, al interpretar restrictivamente las atribuciones administrativas en la fase de creación del partido políti- co, en coherencia con el principio de libertad que sienta en este punto el artículo 6 del texto fundamental, ha sentado unas bases desde las que cabe concluir que, sólo en los casos en los que de la documenta- ción presentada se desprenda de forma manifiesta el carácter no de- mocrático del partido que se pretende crear, sería procedente denegar su inscripción. Ahora bien, en esos supuestos podría darse una curiosa situación. Me refiero a que la denegación de la inscripción de un partido por carecer de estructura democrática interna, ciertamente, no impide que esa formación nazca jurídicamente como una asociación,15 ni democracia en los Ayuntamientos y la seguridad de los Concejales, ha introducido normas en la LOREG y en la citada Ley Orgánica 3/1987, de financiación de los partidos políticos, para evitar toda forma de sostenimiento económico público de candidaturas o partidos que incurran en las causas de ilegalización previstas en la Ley Orgánica 6/2002, de Partidos Políticos. 15 Esto ya se apuntó bajo la Ley anterior. Así, se sostuvo que la inobservancia de la democracia interna en la creación de los partidos y sindicatos tenía como única consecuencia el que no adquirieran la condición de tales. Al no contar con ese elemento organizativo esencial sólo se habría dado vida a una asociación que no goza de la posición propia de los partidos o sindicatos. Cfr. Germán Fernández Farreres, Asociaciones y Constitución. Madrid : Civitas, 1987, pags. 198 ss. A su juicio, lo que “caracteriza y singulariza a un partido político o a un sindicato o, en general a una ‘asociación de configuración legal —dada la tipicidad de las mismas que el ordenamiento prevé— es precisamente una concreta y determinada configuración, de manera que esas modalidades asociativas o se constituyen con arreglo a derecho o, en caso contrario, no podrán tener la consideración jurídica de partidos, sindicatos, etc., ni, por tanto, podrán acceder o concurrir a elecciones, disfrutar de las posibles cantidades que el estado pueda disponer para financiar parcial o totalmente sus actividades o, en definitiva, participar en cualesquiera otras funciones o situaciones que puedan preverse”. Naturalmente, bajo la legislación anterior sobre el derecho de asociación, la posibilidad de existencia de las que no se rigieran internamente por procedimientos democráticos, no estaba limitada temporalmente como ahora, pues, con la regulación vigente, tal hipótesis solamente puede darse de forma transitoria. Justicia Electoral
  • 121. La estructura interna y el funcionamiento democráticos de los partidos políticos 131 que pueda realizar, desde esa posición, en tanto no sea judicial- mente disuelta, actividad política16, aunque, como es evidente, sin privilegio alguno respecto a las demás asociaciones comunes y sin acceder a las ventajas reservadas a los partidos. Con lo cual se puede plantear algunas dificultades singulares. Y es que, aunque también las asociaciones deben ser democráticas porque así lo exi- ge la Ley Orgánica desde 2002 las regula, sucede sin embargo que su nacimiento no depende de su inscripción registral. De acuerdo, con lo previsto en el artículo 22 de la Constitución, tal inscripción solamente sirve a los efectos de dar publicidad a la existencia de la asociación. Así, pues, si llegara a rechazarse, por no tener una es- tructura democrática, la creación de un partido, sus promotores podrían darle vida como asociación por un mero acuerdo entre ellos (artículo 5 de la Ley Orgánica 1/2002). De esa manera crea- rían una entidad que, solo por resolución judicial, adoptada por la jurisdicción civil (artículo 40 de la Ley Orgánica 1/2002) podría ser disuelta, cosa que, por lo demás, sucedería en un momento posterior que, vistos los tiempos de la Administración de Justicia, no estaría cercano. Por otro lado, sigue en pié el problema principal que viene deter- minado por el hecho de que los riesgos para la democracia interna de los partidos no vienen tanto de las previsiones de las normas estatutarias cuanto de su aplicación práctica. Y es que la realidad del funcionamiento interno de los partidos ofrece abundantes mues- tras de ignorancia y de desnaturalización de los elementos participativos que, a partir de la Constitución y de la Ley, han de ser observados en ella. La experiencia española pone en relieve que 16 Véase De Otto y Pardo, Defensa de la Constitución y partidos políticos, cit., p. 95. Primer Curso Iberoamericano
  • 122. 132 Pablo Lucas Murillo de la Cueva el ordenamiento interno de los partidos políticos, desde luego el de todos los relevantes, contiene una regulación perfectamente acep- table desde el punto de vista democrático. Sin embargo, la vida democrática entendida como libre juego político, en su contexto de debate abierto y plenamente respetuoso entre las distintas sensibi- lidades o tendencias existentes en la organización, suele ser la ex- cepción y no la regla. Y, frente a esa realidad, cautelas como las previstas por el legislador para el momento de la creación del par- tido político no son especialmente operativas. 17 VII. Tampoco será fácil actuar para exigir el respeto a los cauces democráticos internos en partidos ya constituidos. En primer lu- gar, por la dificultad que entraña determinar en qué casos se “vul- nera de forma continuada, reiterada y grave la exigencia de una estructura interna y un funcionamiento democrático”, que es la causa de disolución prevista en la Ley 6/2002 en su artículo 10.2 b). En segundo lugar, por la gravedad de la consecuencia de ese precepto de Ley de partidos Políticos anuda a la verificación de tal supuesto: la suspensión y disolución acordada por la autoridad judicial competente, que será, ahora, la Sala especial del Tribunal Supremo y no la Jurisdicción Civil como sucedía antes. 17 En efecto, difícilmente se dará en la práctica un supuesto en el que los promotores presenten unos estatutos contrarios a la ley en este punto. Habitualmente cuidarán de recoger en ellos los requisitos legales, aunque, después, sorteen de diversas maneras su observancia. Por esta razón decía De Otto y Pardo, Defensa de la Constitución y partidos políticos, cit. P. 90, que el control previo meramente formal encomendado al registro es inútil. También afirmaba su inconstitucionalidad, aunque esa consecuencia no derivara de la inutilidad sino del, a su juicio, constitucionalmente inadecuado sistema de control previsto por el legislador. En general, sobre las limitaciones que, desde esta perspectiva, caracterizan el régimen jurídico de los partidos. Cfr. Cascajo Castro, “Controles sobre los partidos políticos”, cit., pp. 193 ss. Justicia Electoral
  • 123. La estructura interna y el funcionamiento democráticos de los partidos políticos 133 Llama la atención, en este sentido, que frente al detalle con el que el legislador se ha preocupado en el artículo 9 de la Ley Orgánica 6/2002, de predeterminar qué ha de entenderse por actividad ex- terna no democrática, a los efectos de activar la causa de disolu- ción prevista en el artículo 10.2 c), en cambio, ha sido muy parco en lo relativo a la falta de la democracia interna constitucional- mente exigible. Ciertamente, la apreciación de la contradicción de la organización del partido con los principios democráticos puede ofrecer menos dificultades en la medida en que se identifique esa democracia con el establecimiento y el respeto formal de los ele- mentos exigidos por el artículo 7 de la Ley Orgánica 6/2002 más arriba reproducido. Bastará entonces con comprobar si los estatu- tos han asumido la estructura exigida por las normas legales, si los órganos que deben expresar la voluntad de la organización la han producido formalmente conforme a lo dispuesto por aquellos o si los derechos que se reconocen a los afiliados han sido o no respeta- dos. Así, el control de la democracia interna se traduciría en el control formal de la organización consagrada, de acuerdo con la ley, por los estatutos. 18 En cambio, el logro no sólo del respeto a las formas sino de una verdadera práctica democrática en los partidos políticos, esto es el pleno respeto al pluralismo que en ellos exista y el establecimiento de una vida interna en la que los afiliados ejerzan con naturalidad su libertad y sus derechos, es un objetivo más ambicioso que difícil- 18 Agustín Sánchez de Vega García “Derecho de partidos y democracia interna ...”, cit., p. 88, tras considerar admisible el control registral del cumplimiento formal del mandato constitucional sobre la democracia interna, añade: “lo que se pretende con el registro es establecer la garantía de que al menos, en sus Estatutos, la estructura interna del partido responde y respeta el principio democrático tal como ha sido concebido por el legislador”. Primer Curso Iberoamericano
  • 124. 134 Pablo Lucas Murillo de la Cueva mente podrá conseguirse sólo con instrumentos jurídicos, dada la tendencia de las direcciones partidistas a imponer un funciona- miento interno en el que predominen los impulsos desde arriba hacia abajo, en lugar de favorecer el circuito opuesto. En este pun- to, son factores de cultura política los determinantes, aunque, sin duda, las garantías jurídicas operarán como factores coadyuvantes de gran importancia. VIII. En cualquier caso, es evidente el progreso que se ha produ- cido en este terreno Así, la positivación más completa de pautas organizativas y funcionales que miran a asegurar los derechos de los afiliados, los cuales tienen ya un reconocimiento más in- tenso, no sólo hace posible la defensa jurídica de esos elemen- tos, sino que, a medida que las normas que la han concretado sean objeto de consideración por la jurisprudencia, darán paso a nuevos avances. Luego, en otro plano, pero siempre desde la perspectiva de dinamizar la dimensión democrática y participativa de los propios partidos políticos, y en estrecha conexión con la preocupación por dotarles de un ordenamiento más ajustado a los planteamientos constitucionales, tenemos otras novedades. Por un lado, la expe- riencia reciente nos muestra los esfuerzos realizados por algunos partidos por fortalecer la intervención de sus afiliados e, incluso, simpatizantes en el proceso de designación de los candidatos a los cargos públicos representativos o para promover la renovación de los dirigentes. Por el otro, hay que hacer constar las iniciativas en- caminadas a realizar más plenamente la igualdad entre hombres y mujeres mediante la exigencia, consignada en la legislación electo- ral, de que las candidaturas de lista incluya el mismo número de unos y otras o una cifra sustancialmente igual. Justicia Electoral
  • 125. La estructura interna y el funcionamiento democráticos de los partidos políticos 135 En el primer caso, ha sido el Partido Socialista Obrero Español el que en 1998 ha tomado la iniciativa de establecer una suerte de eleccio- nes primarias a tal efecto. Con independencia del resultado que arrojó en su puesta en práctica, puede afirmarse que ha servido para revitalizar a esa formación política, en un momento especialmente delicado para ella, y para plantear el debate general sobre la cues- tión. Por su parte, en el Partido Popular ha de destacarse la decisión de su Presidente, a la que no estaba obligado por las normas estatutarias, de limitar a dos legislaturas su permanencia en la Presi- dencia del Gobierno. Es verdad que se trata de un gesto que no afec- ta directamente a la vida interna de su organización política y que no es pacifica la opinión sobre la bondad de limitar la permanencia en cargos públicos representativos, con todo no puede negarse la incidencia que tiene, también, en el ámbito interno, así como los efec- tos que ha producido en la opinión pública, desde el momento en que la preocupación por evitar la permanencia de las mismas perso- nas en el poder político cuenta con importantes argumentos a su favor. Sobre lo segundo, las Cortes de Castilla-La Mancha y el Parlamento de Baleares han aprobado en 2002 sendas Leyes con ese objetivo,19 las cuales, habiendo sido recurridas por Presidente del Gobierno ante el Tribunal Constitucional, con invocación del artículo 161.2 de la Constitución, se encuentran en este momento suspendidas. 19 Se trata de la Ley 6/2002, de 21 de junio, del Parlamento de las Islas Baleares y de la Ley 11/2002, de 27 de junio, de las Cortes de Castilla-La Mancha. Sobre esta cuestión, cfr. Octavio Salazar Benítez, Las cuotas electorales femeninas: una exigencia del principio de igualdad sustancial. Diputación de Córdoba, Córdoba, 2001, quien se refiere, también, al debate abierto en otros países a este respecto y, en particular, al habido en Francia e Italia, saldado con la declaración de inconstitucionalidad de la imposición a través de la ley de esas cuotas en el último país, mientras que en el primero han sido finalmente aceptadas. Primer Curso Iberoamericano
  • 126. 136 Pablo Lucas Murillo de la Cueva 9. Estas novedades no agotan el catálogo de cuestiones debatidas en torno a la democracia en los partidos políticos. Además, están las que se refieren a la búsqueda de formas de participación de los simpatizantes en los procesos internos y cuanto tiene que ver con las nuevas formas de hacer política que permite Internet. En reali- dad, las posibilidades de relación ofrecidas por la red abren unos escenarios todavía no suficientemente explorados aunque cabe vaticinar que pueden suponer cambios de gran importancia en la manera de ejercer la actividad política y, concretamente, en el modo mediante el que los partidos reciben de los ciudadanos sus deman- das e inquietudes y les dan respuesta con propuestas e iniciativas. Hasta ahora, Internet sólo es un medio más de información y co- municación pero no habrá que esperar mucho tiempo para que empecemos a percibir qué es lo que permite llevar a cabo. Justicia Electoral
  • 127. DEMOCRACIA INTERNA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN MÉXICO Jacqueline PESCHARD* Durante los últimos 25 años en que el reclamo democrático en México estuvo centrado en el expediente electoral, el tema de los partidos políticos giró alrededor de los procesos externos,1 es decir, el debate privilegió los asuntos relativos al sistema de partidos y a las condiciones equitativas de la competencia. Las principales pre- ocupaciones de ciudadanos y actores políticos en el curso de la larga y accidentada transición a la democracia estuvieron ubica- das en cómo construir un sistema electoral confiable y transparen- te y un sistema de partidos plural y competitivo. Hoy, que existen reglas claras de competencia política, instituciones elec- torales que velan por la aplicación puntual de dichas normas y partidos políticos que acatan las disposiciones legales, al igual que las decisiones que sobre los distintos litigios electorales adopta la autoridad, los alcan- ces y los contenidos del reclamo democrático se han ampliado, cubrien- do ahora el tema de la vida interna de los partidos políticos. * Consejera Electoral del Instituto Federal Electoral (1996 - 2003). 1 El análisis de los partidos políticos en tanto organizaciones reconoce dos áreas fundamentales: l) los procesos internos y 2) los procesos externos. Véase, Wilson, James Q., Political Organizations.- New Jersey : Princeton University Press, 1995. 137
  • 128. 138 Jacqueline Peschard En efecto, una vez que los objetivos de la transición se lograron en el plano federal de manera nítida a partir de 1997, y en buena medida como producto de la reforma electoral de 1996, el tema de los procesos internos de los partidos políticos empezó a cobrar im- portancia. El hecho de que los partidos políticos tengan en la ac- tualidad acceso efectivo a cargos de representación y de gobierno hizo que el asunto de la dinámica de la organización interna de los institutos políticos cobrara centralidad. Desde principios del siglo XX, ya Michels señalaba cómo los parti- dos políticos tienden a ser estructuras fuertemente centralizadas y jerárquicas, en la medida que tanto la función electoral como la parlamentaria que desempeñan han reclamado privilegiar la uni- dad como herramienta fundamental de gobierno interno, es decir, de la posibilidad de mantener clara su orientación y sus objetivos, y así evitar escisiones o desprendimientos. Si en México, durante la época de la hegemonía, estructuras verticales y fuertemente centralizadas resultaron funcionales para la operación de los partidos políticos, ello obedeció a que en, el caso del hegemónico, el mantenimiento de la disciplina interna era factible en la medida que no existían alternativas reales de acceso al poder, por lo que para los priístas apegarse a las reglas definidas por las cúpulas del partido resultaba más redituable que oponerse o rebelarse en contra de ellas y, conse- cuentemente, apartarse de las filas del partido. Adicionalmente, el hecho de que el Presidente de la República fuera el líder in- discutible y el gran eje articulador de corrientes y grupos inter- nos daba agilidad y estabilidad a los procesos internos, particularmente a aquellos relativos al nombramiento de diri- gentes y de candidatos. Justicia Electoral
  • 129. Democracia interna de los partidos políticos en México 139 En el caso de los partidos de oposición, el hecho de que las posibilida- des efectivas de triunfo fueran remotas hacía que su objetivo primor- dial fuera buscar la derrota, o cuando menos el debilitamiento del partido hegemónico. La función básicamente testimonial que cum- plían los partidos opositores y la existencia de un enemigo claramente identificado promovía su cohesión interna alrededor de sus principios doctrinarios y sus grandes líneas programáticas. De ahí que la dispu- ta por las candidaturas fuera, en general, poco intensa, y no generara mayores conflictos entre los distintos grupos o tendencias, ni tampoco existieran cuestionamientos en torno a las reglas del funcionamiento interno de los partidos políticos. Aun en el caso de partidos con es- tructuras más desconcentradas, es decir, partidos fundados y confor- mados a partir de una diversidad de organizaciones y corrientes, como el PRD la existencia de una estructura y un liderazgo fuertemente centralizado resultaba, en ese contexto, particularmente funcional para mantener la cohesión y disciplina del partido. Con la consumación de la transición a la democracia, expresada con claridad en la alternancia en el poder, las tendencias, corrientes o fracciones dentro de los partidos políticos cobraron mayor visibili- dad y el precio de su disciplina y adhesión a los dictados de las direc- tivas centralizadas de los partidos se elevó significativamente. La competencia entre las distintas corrientes para alcanzar mejores posiciones dentro de los partidos se acrecentó, en la medida que el acceso al poder estaba ya abierto. El reclamo democrático se trasla- dó al seno de los propios partidos. Como bien ha señalado Giovanni Sartori, “cuanto más competitiva es la situación entre partidos, ma- yor será la fraccionalización intrapartidaria”.2 2 Sartori, Giovanni. Partidos y sistemas de partidos.- Madrid : Alianza, 1980, p. 119. Primer Curso Iberoamericano
  • 130. 140 Jacqueline Peschard Dentro del PRI, el hecho de que ya no tuviera garantizado el triunfo de todas todas, devino un incentivo para la desobediencia, y el des- prendimiento, lo cual, sumado a la competencia política existente, alen- taba la huida de dirigentes y militantes priístas y la búsqueda de refugio en otros partidos políticos. En los partidos tradicionalmente de oposi- ción, el incremento de sus triunfos, sobre todo a partir de 1994, des- pertó las ambiciones políticas, otrora adormecidas de sus miembros y grupos internos, dando lugar a tensiones y conflictos, tanto entre sus distintas fracciones, como entre éstas y los grupos dirigentes. Todo esto ha enfrentado a los partidos políticos al reto de definir procedimientos adecuados para procesar su diversidad interna en aras de preservar la unidad de sus institutos políticos. El tema de la democracia interna ha cobrado relevancia política, al punto que mientras que en el 2000, de las 358 quejas que recibió el IFE de los partidos políticos, sólo el 15.4% se refirieron a vida inter- na, es decir, a impugnar decisiones de las directivas del propio partido, entre 2001 y 2003, de las 166 quejas que se han recibido hasta el momento, el 81% versan sobre pugnas internos. Si en el pasado, los recursos de impugnación que recibía el IFE se referían en su gran mayoría a posibles violaciones constitucionales y/o legales de partidos adversarios, hoy, predominan los relativos a presuntas infracciones a las disposiciones y procedimientos in- ternos de los partidos políticos. En este contexto, el reclamo democratizador ha extendido su agenda, ya que no solamente implica la lucha por el goce efectivo de los dere- chos políticos para todos los ciudadanos, sin exclusión alguna, sino la traducción de dicho principio a los miembros de los partidos políticos. Justicia Electoral
  • 131. Democracia interna de los partidos políticos en México 141 ¿En qué consiste este reclamo democrático post-transición? En la búsqueda de nuevos espacios dentro de las estructuras de los partidos políticos tanto para que los miembros participen en la delibe- ración de los asuntos internos y para que tengan injerencia en la toma de decisiones, como para que puedan competir por cargos directivos y candidaturas. Esta demanda ha implicado reformas a los ordenamientos internos de los partidos políticos en tres grandes sentidos: 1) Para incluir como fórmula de selección de dirigentes y candidatos la consulta directa a militantes o ciudadanos (especie de primaria) que anteriormente solamente esta- ba contemplada en los estatutos del PRD y que desde 1999 la incorporaron el PRI y el PAN. 2) Para que las instancias encargadas de dirimir contro- versias internas en los partidos políticos (Comisiones de Garantía y Vigilancia, de Honor y Justicia, etc.) cuenten con facultades suficientes para garantizar el respeto a los derechos de los militantes. 3) Para abrir espacios para el acceso a las candidaturas por parte de los grupos tradicionalmente marginados como el de las mujeres, lo cual devino obligatorio para los partidos políticos, primero, gracias a la reforma electoral de 1996 que dispuso que los partidos contemplaran en sus estatu- tos una cuota de 30% para las mujeres, y, posteriormente, a la reforma del 2002 que perfeccionó dicha acción afirma- tiva, al disponer que los candidatos propietarios de los par- tidos políticos en cada uno de los principios de representación cuenten al menos con 30% de candidatos de género distin- Primer Curso Iberoamericano
  • 132. 142 Jacqueline Peschard to, adicionalmente a que en las listas de representación pro- porcional, se intercale al menos una mujer en cada uno de los primeros tres segmentos de tres. La consecuencia de que ahora existan reglas de selección de dirigen- tes y candidatos más descentralizadas y democráticas, es que los partidos se han visto obligados a comprometerse más con la idea de la rendición de cuentas, ya que, por una parte, dichas reglas han transparentado la lucha entre grupos y fracciones de los partidos políticos, lo cual los ha obligado a responsabilizarse más de sus ac- tos, discursos, y posiciones, y por otra, ha generado un mayor con- texto de exigencia en cuanto a su relación con la ciudadanía. En lo que se refiere a la apertura de espacios para la incorporación de grupos tradicionalmente excluidos de los cuadros directivos de los partidos políticos, no cabe duda que la aprobación de la llamada “cuota de género”, aplicada por primera vez en las elecciones de este año, tuvo un efecto positivo, ya que el porcentaje de mujeres propietarias registradas como candidatas de mayoría-independien- temente del proceso de selección utilizado (voto directo o indirecto)- alcanzó el 29.6%, mientras que en el 2000 solamente fue del 17.7%. Adicionalmente, las listas de candidatos plurinominales propieta- rios registraron en promedio un 46% de mujeres, y cuatro de los once partidos tuvieron 50% o más de candidatas. Estas cifras reflejan el nivel de socialización que ha alcanzado el tema de la representación justa de las mujeres y la utilidad de los mecanis- mos de acción positiva para acercarse a la democracia paritaria. No cabe duda que para fomentar y hacer efectiva la democracia interna de los partidos políticos, el trabajo de los militantes es fun- Justicia Electoral
  • 133. Democracia interna de los partidos políticos en México 143 damental y prioritario, incluso de cara a la posibilidad de avanzar en la promulgación de una Ley de Partidos que, además de impli- car la regulación estatal de la vida de los Partidos establezca una serie de principios rectores de democracia intrapartidaria.3 Esta posibilidad consagraría el concepto de los partidos políticos como entidades de interés público, a la vez que definiría con preci- sión los compromisos de las directivas partidarias para que los de- rechos de los militantes, abonando en la institucionalización de dichos institutos políticos. Por lo pronto, velar por la democracia interna de los partidos polí- ticos es obligación de las autoridades electorales en los ámbitos de su competencia específica. De tal suerte, el Instituto Federal Elec- toral tiene la facultad de certificar que los documentos básicos de los partidos políticos se apeguen a la Constitución y a la ley —sólo con esta certificación pueden entrar en vigor—. Derivado de lo anterior, el Consejo General del IFE ha dispuesto que los reglamen- tos internos que emiten los partidos políticos para regular diferen- tes actividades como, por ejemplo, el reglamento de elecciones debe hacerse del conocimiento de dicha autoridad para que esta pueda eventualmente identificar si los procesos internos se ciñeron a to- das las disposiciones establecidas y no solamente a los estatutos. Adicionalmente, los partidos políticos están obligados a registrar y actualizar permanentemente los nombres de sus dirigentes naciona- 3 Un ejemplo de este tipo de regulación estatal es la Ley de Partidos en Alemania de 1967. Véase, Katz S. Richard y Peter Mair (eds.) How parties Organize. Change and Adoptation in Party Organizations in Western Democracies.- Londres : Sage Publications, 1994, p. 10. Primer Curso Iberoamericano
  • 134. 144 Jacqueline Peschard les y estatales ante la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Parti- dos Políticos del IFE. A partir de una resolución del Tribunal Electo- ral del Poder Judicial de la Federación, dicho registro debe vigilar que los nombramientos que realizaron puntualmente de acuerdo con los estatutos y reglamentos de los partidos políticos. La violación a alguno de los ordenamientos internos puede dar lugar a la presentación de una queja por parte de algún militante en contra de su partido político. El IFE está facultado por ley para sustanciar el procedimiento y realizar una investigación para de- terminar si existió la falta, en cuyo caso, impondrá una de las san- ciones previstas en el artículo 269 del COFIPE. Si el militante considera que la irregularidad cometida por el partido político lo afecta en sus derechos ciudadanos, puede a partir de una tesis de jurisprudencia del TEPJF recurrir al juicio para la protección de los derechos políticos directamente ante el Tribunal Electoral, a fin de lograr la restitución de dichos derechos. 4 En suma, los ordenamientos del código electoral permiten asegu- rar que los actos de los partidos políticos se ciñan a la Constitución y a la ley, sin embargo, éstos son todavía muy generales en lo que a democracia interna se refiere. La acción de la máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral ha permitido avanzar en la pre- cisión de las reglas democráticas en la vida interna de los partidos políticos al establecer qué debe entenderse por fórmula democráti- ca de selección de sus candidatos, o las características específicas de los órganos internos de garantías y vigilancia. De esta manera, la actividad jurisdiccional ha llenado lagunas del código electoral. 4 Esta definición es producto de la resolución del TEPJF (SUP/JDC-805/2002) del 27 de febrero de 2003. Justicia Electoral
  • 135. LA DEMOCRACIA INTERNA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS J. Jesús OROZCO H ENRÍQUEZ * SUMARIO: I. Estado constitucional democrático de derecho y garantía jurisdiccional de la democracia interna de los partidos políticos. II. Régimen mexicano para la tutela judicial de la democracia interna de los partidos políticos y posibilidades de reforma. III. Criterios relevantes del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación sobre el tema. El propósito de mi intervención es proporcionar un panorama sobre la garantía judicial del derecho político-electoral de asociación de los ciudadanos mexicanos, cuya vertiente de afiliación incluye la demo- cracia interna del correspondiente partido político, así como comen- tar una iniciativa legislativa reciente para reformar el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales y la Ley General del Sis- tema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, con el objetivo explícito de impedir que el Instituto Federal Electoral y el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación interpreten los estatutos de los partidos políticos o conozcan de asuntos relacionados con la selección de sus dirigentes y candidatos, o bien, con el régimen disci- plinario de sus afiliados. * Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. 145
  • 136. 146 J. Jesús Orozco Henríquez Es claro que mi intervención es a título estrictamente personal y desde una perspectiva exclusivamente académica. Sobra decir que lo que finalmente establezca el marco constitucional y legal debe ser —y así lo garantizará el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación— cabalmente observado tanto por autoridades ju- risdiccionales y administrativas electorales como por los ciudada- nos y demás actores políticos. I. ESTADO CONSTITUCIONAL DEMOCRÁTICO DE DERECHO Y GARANTÍA JURISDICCIONAL DE LA DEMOCRACIA INTERNA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS La importante función que los partidos políticos están llamados a des- empeñar en el Estado constitucional democrático de derecho ha pro- piciado, a partir principalmente de la finalización de la Segunda Guerra Mundial, 1 que en la mayoría de los ordenamientos constitucionales se les reconozca e, incluso, en varios de éstos se asegure que los partidos cuenten con un mínimo de elementos materiales de origen público para el cumplimiento de sus fines y se prevea que su estructura y funcionamiento interno deben apegarse al principio democrático. 1 Durante casi todo el siglo XIX se consideró que la actividad electoral interna de los partidos políticos no debía ser regulada por normas extrañas a las dictadas por los propios partidos, a los que generalmente se les atribuía un carácter privado. En el movimiento constitucional europeo posterior a la Primera Guerra Mundial fue ganando terreno la idea de regular legalmente los procesos electorales internos de los partidos políticos, si bien sólo la Constitución de la República de Checoslovaquia (1920) lo previó expresamente. Por su parte, la legislación y jurisprudencia de los Estados Unidos de América, esta última desde 1921, preveían la posibilidad de regular legalmente y controlar jurisdiccionalmente las correspondientes elecciones primarias de los partidos políticos para la selección de sus candidatos (vid., Héctor Gros Espiell, La Corte Electoral del Uruguay, IIDH- CAPEL, San José, 1990, pp. 41 ss). Justicia Electoral
  • 137. La democracia interna de los partidos políticos 147 La democracia de nuestro tiempo es una democracia de partidos políticos. Sin la existencia de partidos no puede haber democracia auténtica o, lo que es igual, democracia pluralista. Sin unos parti- dos estables, es decir, socialmente arraigados y con el grado sufi- ciente de cohesión o disciplina interna, no cabe que la democracia sea una forma de organización política eficaz ni, mucho menos, perdurable. En este sentido, por ejemplo, aunque para Kelsen la democracia es fundamentalmente una cuestión procedimental, 2 éste ya señalaba que la democracia no es concebible sin la existencia de partidos políticos; en sus palabras: “La democracia moderna des- cansa sobre los partidos políticos, cuya significación crece con el fortalecimiento progresivo del principio democrático”.3 El relevante papel que los partidos políticos desempeñan en las mo- dernas democracias pluralistas (y que constitucionalmente tienen reconocido, como es el de promover la participación del pueblo en la vida democrática, contribuir a la integración de la representación nacional y hacer posible el acceso de los ciudadanos al ejercicio del poder público, atribuyéndoseles en algunos países la naturaleza ju- rídica de “entidades de interés público”, o bien, funciones cuasi-pú- blicas como “sujetos auxiliares del Estado” en el ámbito electoral, y otorgándoseles el monopolio o cuasi-monopolio para la postulación de candidaturas para los cargos públicos de elección popular), justi- fica que el Estado les proporcione, de manera equitativa, elementos y recursos para llevar a cabo sus actividades (a través de ayuda fi- 2 Cfr., Hans Kelsen, “Los fundamentos de la democracia”, en Escritos sobre la democracia y el socialismo, Madrid, Debate, 1988, p. 210 [“… la democracia (es) ante todo una cuestión de procedimiento, de método específico de creación y aplicación del ordenamiento social que constituye la comunidad; éste es el criterio distintivo de ese sistema político al que se llama propiamente democracia”]. 3 Idem, Esencia y valor de la democracia, tr. de Rafael Luengo Tapia y Luis Legaz Lacambra, México, Colofón, 1992, pp. 35-36. Primer Curso Iberoamericano
  • 138. 148 J. Jesús Orozco Henríquez nanciera directa o la posibilidad de acceder en forma gratuita a los medios públicos de comunicación social), y exige, al mismo tiempo, que se extreme la obligación (también impuesta por las constitucio- nes y/o las leyes) de que su estructura interna y su funcionamiento sean democráticos, con lo cual se pretende asegurar el efectivo cum- plimiento de los fines y funciones que éstos tienen constitucional y legalmente encomendados y, en último término, contribuir a garan- tizar el funcionamiento democrático del Estado. Al respecto, pese a las dificultades y a la casi irresistible tendencia oligárquica que se da en el seno de cualquier partido —recuérdese la llamada “ley de hierro de la oligarquía” a que se refiere Michels—,4 pro- bablemente la salida de la crisis de legitimidad que hoy afecta a los partidos políticos dependa, en no escasa medida y como advierte Manuel Aragón, de la capacidad de éstos para dotarse de una razo- nable democracia interna. 5 “La patología de los partidos afecta el fun- cionamiento de los órganos del poder. Por esta razón —sostiene Diego Valadés— la regulación de los partidos propende a incorporar nor- mas que garanticen su democracia interna y su probidad pública”. 6 De este modo, la exigencia de democracia interna de los partidos políticos tiene por objeto impedir que un eventual déficit democráti- co o funcionamiento autocrático de estas organizaciones se traduz- ca en una consecuente merma en el mecanismo de la representación política y ponga en peligro el correcto funcionamiento del Estado 4 Vid., Robert Michels, Los partidos políticos. Un estudio sociológico de las tendencias oligárquicas de la democracia moderna¸ tr. Enrique Molina de Vedia, t. 2, 4ª reimp., Buenos Aires, Amorrotu Editores, 1991, pp. 164-180. 5 Cfr., Manuel Aragón, Constitución y control del poder. Introducción a una teoría constitucional del control, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 1999, pp. 139-142. 6 Cfr., Diego Valadés, El control del poder, México, UNAM, 1998, p. 65. Justicia Electoral
  • 139. La democracia interna de los partidos políticos 149 democrático.7 Al respecto, resulta oportuno traer a colación lo sus- tentado por el Tribunal Constitucional de España en la STC 56/ 1995: [E]l mandato constitucional conforme al cual la organi- zación y el funcionamiento de los partidos debe respon- der a los principios democráticos constituye, en primer lugar, una carga impuesta a los propios partidos con la que se pretende asegurar el efectivo cumplimiento de las funciones que éstos tienen constitucional y legalmente encomendadas y, en último término, contribuir a garantizar el funcionamiento democrático del Estado, [pues] difícilmente pueden los par- tidos ser cauces de manifestación de la voluntad popular e instrumentos de una participación en la gestión y con- trol del Estado si sus estructuras y su funcionamiento son autocráticos, [de forma que] los actores privilegiados del juego democrático deben respetar en su vida interna unos principios estructurales y funcionales democráticos míni- mos al objeto de que pueda “manifestarse la voluntad po- pular y materializarse la participación” en los órganos del Estado a los que esos partidos acceden (STC 75/1985). Aun cuando las razones anteriores tenderían a justificar la exigen- cia de democracia interna de los partidos políticos en todo Estado constitucional democrático de derecho, como una obligación o “li- mitación” no aplicable a las asociaciones en general, persistiría la duda acerca del alcance o grado en que los órganos (administrati- 7 Cfr., José Ignacio Navarro Méndez, “La aportación de la justicia constitucional a la definición de modelo de partido en España”, en La justicia constitucional en el Estado democrático, Eduardo Espín Templado y F. Javier Díaz Revorio (coords.), Valencia, Cortes de Castilla-La Mancha y Tirant lo Blanch, 2000, pp. 312-313. Primer Curso Iberoamericano
  • 140. 150 J. Jesús Orozco Henríquez vos y/o jurisdiccionales) del Estado estarían legitimados para “in- vadir” la esfera interna de estas organizaciones a fin de garantizar su funcionamiento democrático, pues, pese a las relevantes funcio- nes cuasi-públicas o de interés público asignadas a los partidos y que los hace sujetos de las prerrogativas y subvenciones estatales mencionadas, no pierden su carácter asociativo y, por tanto, el principio básico de su actuación sigue siendo el de libertad, inclui- da la de autoorganización.8 En cuanto al alcance de la exigencia de democracia interna de los partidos políticos, la propia STC 56/1995 del Tribunal Constitu- cional de España ofrece la aproximación a un concepto “mínimo” de democracia interna, en los términos siguientes: [L]a democracia interna se plasma, pues, en la exigencia de que los partidos políticos rijan su organización y funcio- namiento internos mediante reglas que permitan la participa- ción de los afiliados en la gestión y control de los órganos de gobierno y, en suma, y esto es aquí relevante, mediante el reconocimiento de unos derechos y atribuciones a los afilia- dos en orden a conseguir esa participación en la formación de la voluntad del partido. Como señala Ferrajoli, toda concepción adecuada de la democra- cia debe dar cuenta tanto de una dimensión formal como de una dimensión sustancial. La democracia no es simplemente una cues- tión de reglas y procedimientos (el “cómo” tomar ciertas decisio- nes), sino centralmente tiene que ver con “el qué” de las decisiones, lo que supone —entre otros principios del modelo de Estado cons- 8 Cfr., ibidem. Justicia Electoral
  • 141. La democracia interna de los partidos políticos 151 titucional democrático de derecho— un respeto irrestricto y una expansión de los derechos fundamentales. 9 En este sentido, la anterior noción mínima de democracia interna de los partidos políticos sustentada por el Tribunal Constitucional de Es- paña, da cuenta de dos manifestaciones básicas: La primera, de ca- rácter formal o procedimental, relacionada con la forma como se distribuye el poder dentro del partido y el grado de participación de los afiliados en la gestión y el eventual control de su ejercicio; la segun- da, de carácter material o sustancial, referida al respeto de un conjun- to de derechos “fundamentales” de los afiliados para conseguir participar en la formación de la voluntad partidaria, lo cual se tradu- ce en un derecho subjetivo de los afiliados respecto o frente al propio partido, con el objeto de asegurar su participación en la toma de deci- siones y en el control del funcionamiento interno de los mismos. 10 En términos generales, el reto para todo ordenamiento (constitu- cional o legal) que pretenda regular la democracia interna de los partidos políticos y, de manera especial, de cualquier órgano juris- diccional al que le competa garantizarla, es lograr un equilibrio o armonización entre dos principios o valores fundamentales apa- rentemente contrapuestos, como es el derecho de los afiliados a la participación democrática en la formación de la voluntad partidaria y el derecho de los partidos políticos a la libre autoorganización, en cuyo respeto se debe preservar la existencia de un ámbito libre de interferencias de los órganos del poder público en la organización 9 Cfr., Luigi Ferrajoli, “Sobre la definición de ‘democracia’. Una discusión con Michelangelo Bovero”, en Teoría de la democracia. Dos perspectivas comparadas, México, IFE-Temas de la democracia, Conferencias magistrales, núm. 13, 2001, p. 15. 10 Cfr., Navarro Méndez, op. cit. (supra, nota 7), pp. 313-314. Primer Curso Iberoamericano
  • 142. 152 J. Jesús Orozco Henríquez y el funcionamiento interno de los partidos, en el entendido de que, a diferencia de lo que ocurre con otros tipos de asociación,11 en el caso de los partidos políticos ese derecho de autoorganización tiene un límite [también previsto en la Constitución y/o la ley] con- sistente en el derecho de los propios afiliados a participar demo- cráticamente en su organización y funcionamiento.12 Parafraseando a Ricardo Guastini, 13 es mi convicción de que mien- tras las disposiciones constitucionales que confieren poderes a los órganos del Estado deben ser objeto de una interpretación restric- tiva, las disposiciones constitucionales que consagran derechos fun- damentales deben ser objeto de una interpretación extensiva. La tendencia a fortalecer la tutela judicial efectiva de los derechos político-electorales fundamentales, particularmente de asociación y afiliación, se inscribe —en mi concepto— dentro de la expansión de lo que Ferrajoli denomina el constitucionalismo garantista.14 El constitucionalismo no sólo es una preciada herencia de las genera- ciones pasadas que han luchado por el derecho sino —sostiene Ferrajoli— un “programa para el futuro”.15 Ello en un doble senti- do: Por una parte, reclama la tutela efectiva de los derechos funda- 11 Aun cuando la libertad de organización de las personas morales (dentro del respectivo marco constitucional y legal) es consustancial al tratarse del derecho fundamental de asociación, cabe advertir que varios ordenamientos de la región (a nivel constitucional o legal, por ejemplo, Argentina, Colombia, España, Honduras, México, Panamá, Paraguay, República Dominicana y Uruguay) ponen énfasis sobre tal libertad de los partidos políticos. 12 Cfr., ibidem, p. 315. 13 Cfr., Ricardo Guastini, Estudios sobre la interpretación jurídica, México, UNAM- Porrúa, p. 121. 14 Cfr., Luigi Ferrajoli, “Juspositivismo crítico y democracia constitucional”, en Isonomía. Revista de Teoría y Filosofía del Derecho, ITAM, núm. 16, abril 2002, pp. 16-17. 15 Cfr., ibidem. Justicia Electoral
  • 143. La democracia interna de los partidos políticos 153 mentales mediante las técnicas garantistas adecuadas y, por otra, el que la democracia constitucional sea un paradigma en ciernes, exige que la garantía deba extenderse, entre otras direcciones, frente a todos los poderes, no sólo los poderes públicos sino frente a otros “poderes” no públicos, como los partidos políticos (e, incluso, los particulares), que, dada su situación de predominio, pueden vul- nerar los derechos fundamentales de sus afiliados o militantes. En este sentido, no sólo cabe ejercer un control jurisdiccional indirecto de los actos internos de los partidos políticos para asegurar su apego al principio democrático, a través de la impugnación que se haga de algún acto de autoridad administrativa que se base en el respectivo acto partidario o le otorgue eficacia jurídica al mismo, sino, eventual- mente y en aquellos países cuyo orden jurídico así lo contemple, un control jurisdiccional directo mediante la impugnación que se haga respecto de determinado acto partidario que se estime violatorio de los derechos político-electorales de alguno de sus afiliados. En efecto, atendiendo también a la doctrina alemana y austríaca de “la eficacia de los derechos fundamentales en el tráfico jurídico privado”,16 la protección jurisdiccional frente a entidades, grupos o individuos particulares distintos a los órganos del poder público se justifica más cuando se trata de partidos políticos, no sólo por la referida función constitucional relevante que desempeñan y su carácter cuasi-público en el ámbito electoral o, incluso, la naturale- za de entidades de interés público que se les reconoce en diversos países (como México), sino por su posición preponderante o de predominio frente a los ciudadanos, cuya eventual inmunidad al 16 Según la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Federal Alemán y los trabajos de Stern y Alexy, por ejemplo. Primer Curso Iberoamericano
  • 144. 154 J. Jesús Orozco Henríquez control jurisdiccional de la constitucionalidad y legalidad de sus actos sería también injustificada, pues podría hacer nugatorio el ejercicio de los derechos político-electorales de los ciudadanos, máxime el monopolio o cuasi-monopolio que en los países de la región se les ha conferido para la postulación de candidatos a car- gos de elección popular. Asimismo, debe tenerse presente que, de acuerdo con lo dispuesto en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y la Con- vención Americana sobre Derechos Humanos, ninguna disposi- ción de dichos instrumentos de derecho internacional público puede ser interpretada en el sentido de conceder derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción o limitación de cualquiera de los derechos y libertades reconocidos en los mismos (como lo son los derechos fundamentales de carácter político-electoral), o a su limitación en mayor medida que la prevista en tales instrumentos, además de que éstos establecen el derecho de toda persona a un recurso judicial ante un tribunal independiente e imparcial esta- blecido con anterioridad al hecho. De esta manera, se puede apreciar cómo desde dichos instrumen- tos internacionales se extiende la obligación de respetar los dere- chos humanos a los grupos —donde quedarían comprendidos los partidos políticos— o individuos particulares, la cual originalmen- te pesa sobre los Estados partes. Esto es, el disfrute o eficacia en el ejercicio de los derechos humanos, no puede hacerse depender de, o subordinarse a, las actividades o actos que lleven a cabo o pre- tendan efectuar los partidos políticos o particulares, como cierta- mente se destaca en la citada doctrina de “la eficacia de los derechos fundamentales en el tráfico jurídico privado”. Justicia Electoral
  • 145. La democracia interna de los partidos políticos 155 Someter al imperio del derecho a quienes ejercen el poder político y garantizar, así, los derechos fundamentales, constituye uno de los principales objetivos del Estado constitucional democrático de derecho. Como advierte Manuel Atienza, en una sociedad demo- crática “es el poder el que se somete a la razón, y no la razón al poder”.17 En todo caso, cabe tener presente que uno de los mayo- res desafíos del constitucionalismo —como lo destaca Eduardo García de Enterría—18 es reducir, al mínimo, las inmunidades al control jurisdiccional del poder, toda vez que —como lo pone de relieve Guillermo O’Donnell—19 entre los déficit más graves de la legalidad en América Latina se encuentra la existencia de poderes fácticos por encima de la ley, que, desde luego, deben erradicarse. En este sentido, si los partidos políticos ejercen un poder político real susceptible de violar derechos fundamentales político-electo- rales de los ciudadanos —particularmente de sus afiliados—, con riesgo de que tal violación devenga en irreparable si no es combati- da oportunamente, no habría justificación alguna para excluir los actos internos partidarios del control jurisdiccional en cuanto su constitucionalidad y legalidad. No parece discutible, pues, que los tribunales (ya sea los de carác- ter constitucional o, según la competencia asignada en los diversos países, los ordinarios o los electorales) puedan verificar si la actua- ción de los órganos de los partidos es conforme con sus estatutos. Si las organizaciones se dan unas reglas, las más importantes apro- 17 Manuel Atienza, El sentido del derecho, Barcelona, Ariel, 2001, p. 310. 18 Vid., Eduardo García de Enterría, La lucha contra las inmunidades del poder, Madrid, Civitas, 1995, 99 pp. 19 Vid., Guillermo A. O’Donnell, The (un)Rule of Law and the Underprivileged in Latin America, Juan E. Méndez et al (eds.), Notre Dame, Indiana, University of Notre Dame Press, Helen Kellogg Institute for International Stdies, 1999, 368 pp. Primer Curso Iberoamericano
  • 146. 156 J. Jesús Orozco Henríquez badas por su órgano supremo, la primera obligación que se impo- nen es la de cumplirlas, y el afiliado interesado que aprecie que han sido ignoradas podrá, tras agotar, en su caso, oportunamente las instancias internas del propio partido, ejercer una acción ante los órganos jurisdiccionales competentes. II. RÉGIMEN MEXICANO PARA LA TUTELA JUDICIAL DE LA DEMOCRACIA INTERNA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Y POSIBILIDADES DE REFORMA Una de las características fundamentales de la relevante reforma constitucional y legal de 1996 en la materia electoral fue precisa- mente la de establecer instrumentos procesales de control judicial de la constitucionalidad de leyes y actos electorales, a fin de garan- tizar la protección de los derechos político-electorales de los ciuda- danos, modificando así la tradición de más de un siglo que había propiciado que tanto las leyes como los correspondientes procedi- mientos comiciales en nuestro país estuvieran al margen de este tipo de control y que los ciudadanos no contaran con procedimien- tos constitucionales específicos para la defensa de sus derechos político-electorales fundamentales. 20 Una de las diferencias sustanciales entre el contencioso electoral predominantemente político que nos rigió durante 175 años —con la salvedad de los primeros años del último tercio del siglo XIX en que los tribunales de amparo desarrollaron la doctrina de la “in- competencia de origen”, hasta 1881 en que la Suprema Corte la 20 Vid., Carlos Arenas Bátiz, Raúl Ávila Ortiz, Jesús Orozco Henríquez y Juan Carlos Silva Adaya, El sistema mexicano de justicia electoral, México, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2000, pp. 30 ss. Justicia Electoral
  • 147. La democracia interna de los partidos políticos 157 abandonó para sostener que los derechos políticos, al no ser garan- tías individuales, no eran susceptibles de protección a través del juicio de amparo— y el contencioso electoral plenamente judicializado establecido hace poco más de seis años, en el que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación desempeña una función central (sin desconocer las importantes contribucio- nes a la democratización electoral mexicana del Instituto Federal Electoral, así como del Tribunal Federal Electoral y el Tribunal de lo Contencioso Electoral que le antecedieron e, incluso, de los di- versos consejos, institutos y tribunales electorales de las entidades federativas), radica en que los criterios conforme con los cuales se resuelven los conflictos ya no son más la negociación y la oportuni- dad política, que se daban al seno de los correspondientes colegios electorales, sino, estrictamente, los principios de constitucionalidad y legalidad, por parte de un Tribunal Electoral independiente e imparcial, con el objeto de salvaguardar y dar plena vigencia al Estado de derecho. De especial importancia en la evolución del régimen constitucional electoral mexicano fue la incorporación en el año de 1996 de au- ténticas garantías constitucionales, no sólo en favor de los parti- dos políticos, a través de la acción de inconstitucionalidad contra leyes electorales ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de los medios de impugnación contra actos y resoluciones electo- rales bajo la competencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, sino de los ciudadanos, mediante el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano que corresponde resolver a este último órgano jurisdiccional, por lo que cualquier iniciativa legislativa que pretenda suprimir o limitar la procedencia del mencionado juicio implicaría una desafortunada involución del sistema de justicia electoral mexicano, que dejaría Primer Curso Iberoamericano
  • 148. 158 J. Jesús Orozco Henríquez de tener un carácter integral, a pesar de haber sido uno de los ob- jetivos explícitos del órgano revisor de la Constitución al promover la citada reforma de 1996. En este sentido, si bien de la interpretación sistemática y funcional de lo dispuesto, entre otros preceptos, en los artículos 9º; 35, frac- ción III, y 41, párrafo segundo, fracción I, de la Constitución Polí- tica de los Estados Unidos Mexicanos, así como 25, 26 y 27 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, esta- blecen el derecho de los partidos políticos a su libre auto-organización, cabe advertir que, en congruencia con el importante papel que los partidos desempeñan en un Estado constitucional democrático de derecho, la propia Constitución y la ley electoral sujetan a los pro- pios partidos a ciertas bases, entre las que se encuentra la relativa a que su estructura y funcionamiento internos sean democráticos. Así, por ejemplo, el artículo 38, párrafo 1, inciso a), del menciona- do código electoral federal expresamente establece la obligación de los partidos de “Conducir sus actividades dentro de los cauces le- gales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado democrático, respetando... los derechos de los ciudada- nos”, en tanto que el 27 del mismo ordenamiento establece que los estatutos deben contener, entre otros aspectos, los procedimientos democráticos para la integración y renovación de los órganos di- rectivos, así como para la postulación democrática de sus candida- tos y las sanciones aplicables a los miembros que infrinjan sus disposiciones internas y los correspondientes medios y procedimien- tos de defensa. A pesar de la potestad de los partidos políticos para dotarse libre- mente de su propia organización, teniendo en cuenta que el mis- Justicia Electoral
  • 149. La democracia interna de los partidos políticos 159 mo ordenamiento constitucional y electoral exige que su estructu- ra y funcionamiento sean democráticos, cabe hablar de un derecho de los afiliados a participar en la formación de la voluntad partidaria, al menos, en los ámbitos previstos legalmente y en aquellos otros que los respectivos estatutos establezcan. Asimismo, este derecho de los afiliados a participar en la formación de la voluntad partidaria, como parte del derecho político-electoral fun- damental de asociación de los ciudadanos mexicanos, es suscepti- ble de protección judicial, atendiendo a lo previsto, entre otros preceptos, en los artículos 17; 35, fracción III, y 41, párrafo segun- do, fracciones I y IV, así como 99, párrafo cuarto, fracción V, de la Constitución federal, por lo que el derecho a la libre auto-organi- zación de los partidos políticos no significa ni supone que la activi- dad interna de los mismos está fuera de todo control por parte de los órganos judiciales, pues también debe asegurarse el derecho a una tutela judicial efectiva del derecho fundamental de los afiliados a participar en la formación de la voluntad partidaria. Incluso, la protección judicial también frente a entidades, grupos o individuos particulares distintos a los órganos del poder público se justifica más cuando se trata de los partidos políticos, no sólo por- que en México —como en otros países— tienen la naturaleza de entidades de interés público sino por su posición preponderante o de predominio frente a los ciudadanos, cuya eventual inmunidad al control de la constitucionalidad y legalidad de sus actos sería también injustificada, pues podría hacer nugatorio el ejercicio de los derechos político-electorales fundamentales de los ciudadanos, máxime que en nuestro país, el legislador ha establecido, en gene- ral, que corresponde exclusivamente a los partidos políticos el de- recho a postular candidatos a cargos de elección popular. Primer Curso Iberoamericano
  • 150. 160 J. Jesús Orozco Henríquez De ahí la relevancia del juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, establecido a través de la re- forma de 1996, cuyo conocimiento, sustanciación y resolución es competencia del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fede- ración. III. CRITERIOS RELEVANTES DEL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN SOBRE EL TEMA Como he intentado mostrar en otras intervenciones académicas, en el ejercicio de su función jurisdiccional, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha desempeñado una función garantista y antiformalista, en beneficio de los derechos fundamen- tales de los justiciables, la seguridad jurídica y la celebración de elecciones libres y auténticas, estableciendo relevantes criterios jurisprudenciales, entre otros, en favor del acceso a la justicia elec- toral de ciudadanos, organizaciones políticas y comunidades indí- genas; el control efectivo de la constitucionalidad y legalidad de los actos electorales; el fortalecimiento del sistema de partidos polí- ticos; la consolidación de las atribuciones de las autoridades elec- torales para el cabal desempeño de sus funciones, así como la protección amplia de los derechos político-electorales de los ciuda- danos, incluida la democracia interna de los partidos políticos. Reiteradamente y dentro del marco constitucional, el Tribunal Elec- toral ha protegido y expandido los derechos fundamentales de ca- rácter político-electoral de los ciudadanos, rechazando posiciones reduccionistas acerca de los derechos fundamentales y, en su lu- gar, favoreciendo interpretaciones de las normas que potencien el alcance y disfrute de tales derechos. Justicia Electoral
  • 151. La democracia interna de los partidos políticos 161 Aun cuando nuestra Constitución establece la relevancia de los par- tidos políticos en nuestro régimen democrático representativo, no prevé expresamente la exigencia de que los partidos políticos se estructuren internamente y funcionen de forma democrática —a di- ferencia de lo que ocurre en Costa Rica y España, por ejemplo—, sin embargo, como se mencionó, es el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales el que establece dichos aspectos. En general, la unanimidad de la Sala Superior ha sostenido que el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciu- dadano es un medio indirecto idóneo para promover la democracia interna de los partidos políticos, a través de la tutela de los derechos de los ciudadanos a votar y ser votados en las elecciones, así como de asociarse y afiliarse libre e individualmente a los partidos políti- cos, como ha ocurrido con motivo de la impugnación de los actos de las autoridades electorales en el ejercicio de sus atribuciones. En este sentido, por ejemplo, el Tribunal Electoral ha considerado procedente el mencionado juicio de protección cuando algún afilia- do de un partido político impugne el acto de registro de uno o varios candidatos por parte de la autoridad electoral, en el entendido de que si se demuestra que los mismos no fueron elegidos o selecciona- dos conforme con el procedimiento estatutario interno de su parti- do, el respectivo acto de la autoridad electoral debe revocarse por ser producto de un error propiciado por la solicitud del representan- te partidario. En este misma dirección, a fin de asegurar que se dé efectividad a los procedimientos internos para la designación de dirigencias de los partidos políticos, así como garantizar el cumplimiento de la normativa partidaria interna, la Sala Superior ha considerado que Primer Curso Iberoamericano
  • 152. 162 J. Jesús Orozco Henríquez la autoridad electoral encargada del registro de los integrantes de los órganos directivos de los partidos políticos, posee atribuciones también para verificar previamente que el partido político intere- sado haya dado cumplimiento al procedimiento establecido en sus estatutos para llevar a cabo la designación de sus dirigentes, a fin de que, una vez realizado esto, se proceda al registro en los libros respectivos y no se convierta en una mera registradora de actos, contando los afiliados del propio partido con legitimación e interés jurídico para impugnar el acto registral respectivo. Al respecto, cabe destacar las resoluciones del Tribunal Electoral mediante las cuales se determinó que los registros a cargo de la Dirección Ejecutiva de Prerrogativas y Partidos Políticos del Insti- tuto Federal Electoral acerca de los documentos básicos y cuadros dirigentes de los partidos políticos, así como de los procedimientos que sustenten su designación o elección, tienen el carácter de pú- blicos, por lo que el acceso a los mismos debe estar abierto a los ciudadanos peticionarios (en general y no sólo a los afiliados del respectivo partido), en virtud de que la información anotada está relacionada con entidades de interés público y el registro lo lleva un organismo público autónomo sin que legalmente se prevea que la respectiva información tenga carácter confidencial. Ello debe ser así no sólo para garantizar el derecho constitucional a la información del ciudadano sino para que éste se encuentre en aptitud de ejercer libremente su derecho político-electoral de asociación en su ver- tiente de afiliación.21 Es importante resaltar también que el citado criterio garante del derecho de información política-electoral, se estableció pioneramente por la Sala Superior antes de la expedi- 21 Vid., sentencias recaídas en los expedientes SUP-JDC-117/2001, SUP-JDC- 127/2001 y SUP-JDC-128/2001. Justicia Electoral
  • 153. La democracia interna de los partidos políticos 163 ción de la reciente Ley Federal de Transparencia y Acceso a la In- formación Gubernamental y en aplicación directa del artículo 6ª constitucional. En este sentido, el juicio para la protección de los derechos políti- co-electorales del ciudadano no sólo se ha considerado procedente cuando se alegan presuntas violaciones directas a los derechos de votar y ser votado, así como de asociación política y afiliación políti- co-electoral, sino cuando se aducen presuntas violaciones a otros derechos fundamentales que se encuentren estrechamente vincula- dos con el ejercicio de los mencionados derechos político-electorales, como podrían ser los derechos de petición, de información, de re- unión o de libre expresión de las ideas, cuya protección sea indis- pensable a fin de no hacer nugatorio cualquiera de aquellos derechos político-electorales, garantizando así el derecho constitucional a la impartición de justicia completa y a la tutela judicial efectiva. Es igualmente relevante mencionar que la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha tendido a interpretar la normativa electoral de las diversas entidades federativas de forma tal que, conforme con lo dispuesto en el artículo 116, fracción IV, inci- so d), de la Constitución federal, se estime, de ser jurídicamente via- ble, que también existen medios de impugnación ordinarios locales para la defensa de los derechos político-electorales del ciudadano, de manera que no sólo sea la instancia federal la que tutele tales dere- chos, sino también los órganos jurisdiccionales estatales y del Distrito Federal, 22 en pleno acatamiento de un federalismo judicial electoral 22 Vid., sentencias recaídas en los expedientes SUP-JDC-772/2002 y SUP-JRC- 020/2003, aprobadas el dieciséis de agosto de dos mil dos y el doce de marzo de dos mil tres, respectivamente. Primer Curso Iberoamericano
  • 154. 164 J. Jesús Orozco Henríquez Por otra parte, la mayoría del propio órgano jurisdiccional electo- ral federal, a fines de febrero del año en curso, estableció que el medio idóneo para impugnar una resolución del Consejo General del Instituto Federal Electoral recaída en un procedimiento admi- nistrativo sancionador electoral instaurado con motivo de una que- ja planteada por un ciudadano afiliado al partido político en contra del cual se siga dicho procedimiento, es el recurso de apelación mas no el juicio para la protección de los derechos político-electo- rales del ciudadano.23 Lo anterior implicó, por una parte, que se abandonara el criterio anterior de una mayoría distinta de la Sala Superior en el que se sostenía que el procedimiento administrativo sancionador electo- ral previsto en el artículo 270 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales podría tener como uno de sus efectos restituir al ciudadano quejoso en sus derechos político-electorales violados (en tanto que el mismo, según se estableció en el nuevo criterio, se debe circunscribir a determinar si se acredita o no la comisión de una infracción administrativa y, en su caso, imponer la sanción correspondiente) 24 y, por la otra, que se anunciara que el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano podría ser procedente para combatir directamente cier- tos actos de partidos políticos, cuando algún afiliado a determina- do partido pretendiese ser restituido en el goce o ejercicio de su 23 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JDC-805/2002, resuelta el veintisiete de febrero de dos mil tres. 24 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JDC-021/2000, resuelta el treinta de enero de dos mil uno, en la que el suscrito formuló voto particular por disentir del sentido de la resolución, toda vez que, en mi opinión, el único mecanismo para restituir en el goce del derecho violado es el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano. Justicia Electoral
  • 155. La democracia interna de los partidos políticos 165 derecho político-electoral fundamental supuestamente violado a través de la posible infracción legal o estatutaria cometida por el propio partido político. Precisamente, en una ejecutoria más reciente,25 la mayoría de la Sala Superior resolvió interrumpir la jurisprudencia bajo el rubro “JUICIO PARA LA PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS POLÍTI- CO-ELECTORALES DEL CIUDADANO. ES IMPROCEDENTE CONTRA ACTOS DE PARTIDOS POLÍTICOS”, al revalorar los elementos existentes en la legislación aplicable del sistema de me- dios de impugnación en materia electoral y sostener que, según una interpretación preponderantemente sistemática y funcional, así como conforme con la Constitución federal, de acuerdo con el artículo 12, párrafo 1, inciso b), de la Ley General del Sistema de Medios de Impugnación en Materia Electoral, los partidos políti- cos pueden ser sujetos pasivos o parte demandada en el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano, por lo que éste es jurídicamente procedente contra actos o resolu- ciones definitivos de los partidos políticos que sean susceptibles de vulnerar irreparablemente los derechos político-electorales de sus afiliados, cuando no existan otros medios específicos para conse- guir la restitución oportuna y directa de esos derechos, en el enten- dido de que este nuevo criterio, con posterioridad, se transformó en jurisprudencia. Conviene también resaltar que, según otra tesis jurisprudencial, con base en una interpretación sistemática y funcional de la nor- mativa aplicable, en particular, la exigencia legal de que los estatu- 25 Vid., sentencia recaída en el expediente SUP-JDC-084/2003, resuelta el veintiocho de marzo de dos mil tres. Primer Curso Iberoamericano
  • 156. 166 J. Jesús Orozco Henríquez tos de los partidos políticos prevean medios internos de defensa de los derechos político-electorales de sus afiliados, se estableció que, antes de acudir a una instancia administrativa o jurisdiccional en busca de desagravio, el afiliado presuntamente afectado debiera agotar las instancias internas partidarias, en la inteligencia de que si pretendiera tanto la imposición de una sanción como la restitu- ción en el goce de su derecho político-electoral, una vez agotadas tales instancias internas, primero debe promover el juicio para la protección de los derechos político-electorales del ciudadano en busca de su restitución y, una vez resuelto este último, incoar el respectivo procedimiento administrativo sancionador electoral. Pues bien, para concluir sólo resta mencionar que el contenido de la iniciativa legislativa a la que hice referencia al inicio de mi inter- vención, la cual pretende impedir o restringir el control jurisdiccio- nal de los actos y resoluciones partidarios no sólo iría en contra de la evolución histórica de la protección judicial de los derechos po- lítico-electorales de los ciudadanos mexicanos que, después de casi ciento veinte años, apenas hace poco más de seis, estableció me- dios procesales de defensa constitucional de tales derechos; al igual que de las exigencias teóricas y jurídicas del Estado constitucional democrático de derecho que consagran nuestro ordenamiento cons- titucional y diversos instrumentos internacionales de derechos hu- manos suscritos y ratificados por México, así como de la tendencia que se observa en el derecho comparado, según han dado cuenta quienes me antecedieron en el uso de la palabra, sino, incluso, des- de la perspectiva de la ciencia política, una reforma en tal sentido, lejos de fortalecer a los partidos políticos, se estima que podría acen- tuar una crisis de los mismos, además de que podría propiciar la generación de conflictos postelectorales —como los que prolifera- ban antes del establecimiento de tribunales electorales en nuestro Justicia Electoral
  • 157. La democracia interna de los partidos políticos 167 país— e, incluso, preelectorales, con el riesgo de que generen vio- lencia ante la ausencia de canales institucionales para su resolu- ción. Y es bien sabido que la violencia es la antítesis del derecho. El Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, pues, a través de sus ejecutorias, tesis relevantes y tesis jurisprudenciales, ha ido conformando una doctrina judicial que se ha caracteriza- do, principalmente, por una función garantista, en última instan- cia, de los derechos fundamentales de carácter político-electoral, así como por hacer cumplir los principios de constitucionalidad y legalidad de los actos y resoluciones electorales, a fin de robuste- cer, aún más, su función de generar mayor certeza y seguridad jurídicas y, a través de la garantía judicial de la democracia inter- na de los partidos políticos, conseguir la plena realización de un Estado constitucional democrático de derecho. Primer Curso Iberoamericano
  • 158. EL EJERCICIO DE LA DEMOCRACIA EN LA ACTIVIDAD INTERNA DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Carlos A. URRUTY* SUMARIO: I. Importancia del tema. II. Evolución en la consideración del tema por la doctrina y la legislación. III. El contenido de la democratización interna. IV. Los partidos políticos en la normativa uruguaya. V. Conclusión. I. IMPORTANCIA DEL TEMA El tema relacionado con la democratización interna de los parti- dos no ha merecido una adecuada regulación en la legislación de la mayoría de los países latinoamericanos y ha sido poco desarrollado a nivel de estudios doctrinarios sistemáticos. Reviste, sin embargo una gran importancia. En efecto, la aparición y el desenvolvimiento de los partidos políticos, que llegan a adquirir en la mayoría de los Estados la exclusividad en la postulación de candidaturas, deter- mina que entre elector y elegido se erija una nueva entidad que limita de manera considerable la libertad de elegir. Para que el can- didato pueda ser votado por sus electores, debe ser previamente * Presidente de la Corte Electoral de la República Oriental del Uruguay. 169
  • 159. 170 Carlos Urruty seleccionado como candidato por su partido. Adquiere, entonces, enorme importancia el contralor del procedimiento mediante el cual se lleva a cabo esta selección interna. Se plantea la cuestión de de- cidir si esa selección interna debe o no ser regulada jurídicamente con el mismo criterio que preside el contralor de los actos electora- les nacionales. Si nos encontramos, además, en presencia de un régimen elec- toral basado en el sistema de lista cerrada y bloqueada, que no deja, por tanto, al elector ninguna posibilidad de sustituir o aña- dir nombres en la lista por la cual está votando, aparece en toda su dimensión la trascendencia que tiene la vigencia de un siste- ma normativo que asegure que, en la postulación de los candi- datos imperen, también, procedimientos democráticos. De poco sirve extremar las garantías que aseguren la pureza del sufragio y la libertad del elector, si esa libertad no va acompañada de normas que aseguren que en la selección de los candidatos por los cuales puede inclinarse el elector, se han observado, tam- bién, procedimientos democráticos. Si no existen actos electora- les internos o, en caso de existir, si están viciados por el fraude o la violencia, ese vicio de origen no se subsana por el hecho de que la elección de los candidatos que cada partido presenta al cuerpo electoral esté rodeada de garantías y sea debidamente controlada. Es tal la importancia de esta actividad de los partidos que el procedi- miento electoral se ha dividido prácticamente en dos fases distintas: la de la elección partidaria interna y la de la elección propiamente dicha. Justicia Electoral
  • 160. El ejercicio de la democracia en la actividad interna de los partidos políticos 171 II. EVOLUCIÓN EN LA CONSIDERACIÓN DEL TEMA POR LA DOCTRINA Y LA LEGISLACIÓN1 Durante casi todo el siglo XIX se consideró que la actividad electo- ral interna de los partidos políticos no debía ser reglamentada por normas extrañas a las dictadas por los propios partidos. La doctrina, la jurisprudencia y la legislación norteamericana afir- maron tempranamente el deber de controlar los actos electorales internos de los partidos políticos. Esto llevó a la jurisprudencia a afirmar en 1921 que el poder de las Cámaras para juzgar eleccio- nes se extiende a una investigación de gastos hechos para influir sobre las designaciones de una elección primaria. En el movimiento constitucional europeo de la primera posguerra fue ganando terreno la idea de regular jurídicamente los procesos electorales internos de los partidos políticos. Sin embargo, sólo la Constitución checoeslovaca dejó abierto el camino para que la ley interviniera en dichos procesos. Las constituciones de la segunda postguerra no afirmaron, en ge- neral, bases jurídicas que permitieran el contralor de los actos elec- torales internos de los partidos. La Constitución de la República Federal de Alemania de mayo de 1949 establece que la organiza- ción interna de los partidos deberá responder a los principios de- mocráticos. De este modo afirma el criterio, cuyo desarrollo queda librado a la ley, de que la organización partidaria debe responder a los principios democráticos, siendo posible que la ley llegue a 1 Seguiremos en el desarrollo de este punto el estudio realizado por Héctor Gros Espiell (La Corte Electoral del Uruguay IIDH-Capel, p. 41 y ss). Primer Curso Iberoamericano
  • 161. 172 Carlos Urruty establecer un régimen de contralor de los actos electorales internos de los partidos. En el derecho constitucional latinoamericano ha encontrado eco la tendencia a controlar los actos electorales internos de los partidos. La Constitución cubana de 1940 estableció, entre las atribuciones del Tribunal Superior Electoral, la de intervenir y controlar los ac- tos de nominación de candidatos de los partidos. El Estatuto Orgánico de los Partidos Políticos aprobado en la Ar- gentina en 1945, se inspiraba en general en la tendencia indica- da. Organizaba juzgados federales electorales a los que asignaba competencia para controlar la elección, escrutinio y proclama- ción de las autoridades partidarias y de los candidatos a cargos electivos. Estos dos casos y el de Uruguay, que analizaremos más adelante, constituyen los intentos más serios de regular jurídicamente la vida interna de los partidos. En general, el examen del derecho compa- rado nos muestra que los actos electorales internos de los partidos políticos carecen, en la gran mayoría de los estados, de toda forma de contralor por parte de órganos extra partidarios. III. EL CONTENIDO DE LA DEMOCRATIZACIÓN INTERNA Cuando hablamos de democratización interna de los partidos po- líticos nos referimos al conjunto de normas y procedimientos que procuran otorgar garantías y hacer más amplia la participación de los adherentes y afiliados a un partido político en la selección de Justicia Electoral
  • 162. El ejercicio de la democracia en la actividad interna de los partidos políticos 173 las autoridades partidarias, en la determinación del programa de acción y de gobierno del partido y en la designación de los candi- datos que el partido ha de postular para la elección de los distintos cargos electivos y que aseguran la posibilidad de que la actividad interna del partido sea controlada por órganos ajenos al mismo. a) La elección de autoridades partidarias En las Cartas Orgánicas o Estatutos de los Partidos Políticos se con- templa, casi sin excepción, la existencia, además de otros órganos partidarios, de un órgano deliberante o Convención y de un órga- no ejecutivo, a los cuales se encomienda la potestad de adoptar las decisiones que comprometen la línea de acción del partido. Con frecuencia se aprecia el intento de asegurar la dirección de los par- tidos a cúpulas que no reflejan, en la mayoría de los casos, la vo- luntad mayoritaria de sus adherentes. Se procura lograrlo, en algunos casos, prolongando indebidamente el mandato de las au- toridades provisorias designadas al fundarse el partido, que se in- tenta transformar en permanentes. En otros casos se recurre a procedimientos que contemplan en la selección de autoridades sólo a determinadas fracciones del partido o se establecen exigencias muy severas para acceder a los cargos partidarios. Tales, por ejem- plo, la de haber desempeñado anteriormente cargos de gobierno en representación del partido o tener una importante antigüedad como afiliado. De este modo, se margina del acceso a la dirección del partido a las nuevas generaciones y se asegura su conducción a cúpulas que se eternizan en su control interno. La democratiza- ción procura hacer más flexibles esas exigencias acompañándolas de mecanismos de selección que permitan que cualquiera de los adherentes pueda proponer al electorado del partido su candida- tura a ocupar los cargos de gobierno partidario. Primer Curso Iberoamericano
  • 163. 174 Carlos Urruty b) La determinación de los objetivos del partido y del plan de gobierno para el caso de alcanzar el poder Este punto está íntimamente vinculado con el de la elección de auto- ridades. Parece claro que en la determinación del plan de acción del partido y en el establecimiento de su programa de gobierno ha de predominar la línea ideológico programática de la fracción que ha triunfado en la elección de sus autoridades. Esta es la razón por la cual, normalmente, la Convención encargada de preparar el pro- grama de gobierno del partido se lleva a cabo después de las prima- rias. Con frecuencia los delegados ante la Convención terminan por aceptar el programa del candidato vencedor en dichas elecciones. La forma más democrática de establecer el plan de acción y el pro- grama de gobierno del partido es encomendárselo a su órgano de- liberante o Convención en el que están representadas las diferentes fracciones que lo integran. c) La selección de los candidatos del partido a los distintos cargos de gobierno electivos Existen tres sistemas que procuran contribuir a lograr la democra- tización interna de los partidos políticos con referencia a la selec- ción de sus candidatos a cargos de elección popular. 1) las Convenciones o Asambleas; 2) las elecciones primarias; 3) la cele- bración simultánea de las elecciones primarias con la elección na- cional que es posibilitada por el sistema del doble voto simultáneo. 1. Las Convenciones o Asambleas. En este sistema los candidatos del partido son elegidos por delegados de sus distintos sectores políti- cos representados en la Convención. La forma de elegir esos dele- Justicia Electoral
  • 164. El ejercicio de la democracia en la actividad interna de los partidos políticos 175 gados varía. En algunos casos se lleva a cabo mediante votaciones cerradas entre los distintos grupos de interés que conforman el partido. En otros mediante votaciones sucesivas desde niveles distritales hasta el nivel nacional. Se contempla en otros casos la existencia de convenciones con competencia para dirigir la actua- ción del partido en circunscripciones territoriales menores y se atri- buye a esas convenciones territoriales la facultad de elegir los candidatos del partido a cargos departamentales o locales y de una convención nacional con competencia para elegir los candidatos a cargos nacionales. Se ha señalado como defecto de este sistema de selección de candidaturas que muchas veces el candidato elegido no es el que cuenta con el respaldo de los electores del partido sino el que ha logrado el apoyo de los miembros de la Convención pac- tando con ellos o por la imposición de los dirigentes del partido. 2. Las elecciones Primarias. Para eliminar el defecto anterior se ha recu- rrido a la elección directa de los candidatos por parte de los adherentes al partido. Se nos presentan dos formas de elección primaria: las pri- marias abiertas y las primarias cerradas. En las primeras el elector pue- de participar en la elección de cualquier partido sin estar obligado a declarar a qué partido pertenece. En las primarias cerradas debe hacer esa declaración y solicitar la papeleta del partido al que declaró perte- necer. Las primarias abiertas presentan el grave defecto de permitir que en la interna de un partido participen militantes de otro con la finalidad de favorecer la elección de los candidatos más débiles. Se exige en algunos casos para que el candidato electo en las primarias pueda ser proclamado por el partido que haya obtenido en las mismas una mayoría especial. Si tal cosa no ocurre se otorga competencia a la Convención del partido para elegir el candidato (convención post-pri- maria) o se lleva a cabo una segunda elección primaria en la que sólo pueden participar los dos candidatos más votados en la anterior. Primer Curso Iberoamericano
  • 165. 176 Carlos Urruty 3. La simultaneidad de las primarias con la elección nacional. El sistema electoral uruguayo. En la base del sistema electoral uruguayo, im- pregnándolo totalmente, se encuentra el principio del doble voto simultáneo. ¿En qué consiste? En considerar que la elección, antes que una pugna entre candidatos y por encima de ella, es una com- petencia entre partidos políticos. Con base en ello se entiende que el elector, al emitir el sufragio, está expresando primordialmente su preferencia por un partido político frente a los demás que concu- rren a la elección y sólo secundariamente, su voluntad de elegir a determinados candidatos de ese partido (los que figuran en la lista impresa por la cual está sufragando). Eso explica la exigencia de que la lista de candidatos esté precedida del lema (nombre) del partido, lo que ha llevado a calificar el sistema, en forma equivoca- da, como el de la “ley de lemas”. El elector emite un solo voto. Pero ese voto tiene un doble efecto: favorece en primer lugar al partido por el cual el votante está sufragando. Beneficia en segundo térmi- no a los candidatos del partido en favor de los cuales el elector expresa su preferencia. El sistema del doble voto simultáneo permite a cada uno de los par- tidos políticos proponer al cuerpo electoral pluralidad de listas de candidatos a los mismos cargos electivos sin que esa pluralidad pro- voque como consecuencia retacear el número de cargos que al par- tido han de corresponder en la elección. Y ello porque al momento de adjudicar los cargos que están en juego, para determinar los que corresponden a cada partido, se acumulan, es decir, se suman, to- dos los que puedan haber obtenido las listas de candidatos que con- currieron a la elección bajo un mismo lema partidario. En esa etapa de adjudicación, la primer operación a realizar es determinar cuan- tos escaños corresponden a cada partido en proporción a la suma de los votos obtenidos por las distintas listas que el partido ofreció a Justicia Electoral
  • 166. El ejercicio de la democracia en la actividad interna de los partidos políticos 177 la ciudadanía. Determinado el número de cargos que obtuvo el par- tido se distribuyen entre las diversas listas del mismo, también en forma proporcional a los votos obtenidos por cada una de ellas. La posibilidad que cada partido tiene de concurrir a la elección con pluralidad de listas para los mismos cargos ofrece a las diferentes agrupaciones que lo integran una amplia libertad para la postulación de candidaturas, no dependiendo para hacerlo de la cúpula parti- daria. Le basta a una agrupación política con obtener de la autori- dad partidaria su reconocimiento y por ende el derecho a usar el lema partidario (nombre del partido), para adquirir, conjuntamente con ese derecho, el de postular sus propias candidaturas a los órga- nos electivos nacionales o departamentales. Ese derecho sólo se ve limitado, a partir de la reforma constitucional de 1996, con referen- cia a la candidatura a la Presidencia de la República, porque dicha reforma impuso el candidato único por partido político. La aplicación del principio del doble voto simultáneo y la pluralidad de listas por partido para los mismos cargos que el mismo permite, termina haciendo coincidir en un mismo acto lo que en otros siste- mas se desdobla en elecciones primarias y generales. En otros siste- mas, de los cuales el más conocido es el norteamericano, se realiza una elección primaria entre las distintas fracciones de un partido tendente a determinar el candidato único que el partido ha de pos- tular en la elección nacional. En el régimen uruguayo cada partido somete a consideración de la ciudadanía una pluralidad de candi- daturas para los mismos cargos. El elector, en el mismo acto en que expresa su voluntad a favor de un partido para la integración de los diferentes órganos electivos, dirime, simultáneamente, el pleito in- terno entre los diversos candidatos del partido que aspiran a ocupar los cargos electivos que al partido puedan corresponder. Primer Curso Iberoamericano
  • 167. 178 Carlos Urruty IV. LOS PARTIDOS POLÍTICOS EN LA NORMATIVA URUGUAYA a) El análisis histórico El proceso electoral uruguayo tiene a los Partidos Políticos como protagonistas necesarios. No se admiten en Uruguay las candida- turas independientes. En la historia institucional del país asistimos a una creciente regu- lación de la vida partidaria que culmina con la reforma constitu- cional plebiscitada afirmativamente en diciembre de 1996. 1) Aunque actúan en Uruguay desde el comienzo de su historia como país independiente, durante el siglo XIX las normas constitu- cionales no contienen referencia alguna a los Partidos Políticos. El texto constitucional de 1830 los ignora. 2) Merece señalarse como innovación trascendente la sanción de la ley de 11 de julio de 1910 que introduce el doble voto simultá- neo, que como dijimos anteriormente constituye la base, hasta el día de hoy, del sistema electoral uruguayo. 3) Las reformas constitucionales que se aprueban con posterioridad —en 1917, 1934, 1942 y 1952— aunque se abstienen de regular la vida intema de los partidos políticos, presuponen su existencia al establecer la organización institucional del Estado. Contienen nor- mas expresas que procuran dejar en manos de los partidos políticos la integración del Poder Ejecutivo y de ambas Cámaras del Poder Legislativo. En esa tendencia se destaca especialmente la Constitu- ción de 1952 que introduce el sistema colegiado de gobierno para el Poder Ejecutivo y predetermina la cuota que en la integración de ese Justicia Electoral
  • 168. El ejercicio de la democracia en la actividad interna de los partidos políticos 179 órgano colegiado corresponde a los dos partidos mayoritarios. Al respecto establece que, de los nueve miembros de que se componía el Consejo Nacional de Gobierno, órgano jerarca del Poder Ejecutvio que sustituía al Presidente de la República, corresponderían seis al partido mayoritario y tres al que le siguiera en número de votos. 4) En la reforma introducida en 1967 aparecen por primera vez en la Constitución normas que tienen relación con la vida interna de los Partidos Políticos. En el artículo que consagra las bases del sufra- gio se incorpora un numeral que, luego de establecer que el Estado debe velar por asegurar a los partidos la más amplia libertad, agrega que éstos deben ejercer efectivamente la democracia interna en la elección de sus autoridades y dar la máxima publicidad a sus Cartas Orgánicas y Programa de Principios, en forma tal que el ciudadano pueda conocerlos ampliamente. La inclusión de esta norma permite a Gros Espiell2 sos- tener, con razón, que implica la exigencia obvia de que los partidos tengan autoridades electivas, que el mandato de éstas sea por un término razonable, que el acto electoral sea libre y que esté sujeto a un efectivo contralor. Concluye que si un partido no tiene autorida- des electas democráticamente los órganos de la justicia electoral pue- den, sin necesidad de nueva previsión legal expresa, negarse a registrar la denominación partidarias y los nombres de las personas que componen sus autoridades ejecutivas nacionales y locales. 5) Llegamos así a la reforma constitucional plebiscitada en diciem- bre de 1996. En ella se incorporan a la Constitución normas en materia de elecciones internas de los partidos políticos que modifi- can radicalmente el régimen vigente con anterioridad. Para que pueda entenderse el alcance de esas modificaciones debo explicar 2 Ob. cit., p. 332. Primer Curso Iberoamericano
  • 169. 180 Carlos Urruty cómo se organizaban los partidos políticos y se postulaban las can- didaturas antes de la reforma constitucional de 1996. b) La organización interna de los partidos políticos antes de la reforma constitucional de 1996 Desde el retorno a la institucionalidad democrática, logrado a partir de 1985, Uruguay carece de ley de Partidos Políticos. Durante el régimen de facto se sancionó una norma que regulaba la fundación, constitución, organización, funcionamiento y extinción de los Parti- dos Políticos. El Parlamento elegido en noviembre de 1984, luego de evaluar las normas jurídicas sancionadas por los órganos creados por el régimen de facto a efectos de determinar cuáles debían man- tenerse y cuáles derogarse, decidió derogar la ley orgánica de Parti- dos Políticos con el compromiso de aprobar en breve término una ley sustitutiva. Hasta este momento esa ley no se ha dictado. La inexis- tencia de una ley de Partidos Políticos provocaba, antes de la refor- ma constitucional de 1996, que su organización quedara librada a lo que estableciera su propio Estatuto. En lo referente a la elección de sus autoridades y a la postulación de candidaturas el régimen imperante era el siguiente: 1) Cada Partido Político se daba, mediante la aprobación de su propia Carta Orgánica, la estructura que consideraba más conve- niente, con la única limitación derivada del texto constitucional incorporado en la reforma de 1966, señalado precedentemente, que le obligaba a ejercer efectivamente la democracia interna en la elec- ción de sus autoridades. El Tribunal Electoral Nacional —la Corte Electoral— ninguna com- petencia tenía para intervenir en la organización interna del parti- Justicia Electoral
  • 170. El ejercicio de la democracia en la actividad interna de los partidos políticos 181 do ni en el juzgamiento de sus elecciones internas. De acuerdo a lo previsto en las diferentes Cartas Orgánicas, algunos de los Parti- dos elegían sus órganos deliberantes (Asambleas o Convenciones) en forma tácita y concomitante con las elecciones nacionales y en base a los votos obtenidos por las diversas listas a la Cámara de Representantes, en tanto otros llevaban a cabo elecciones internas, previas a la elección nacional, con el fin de elegir las autoridades partidarias, elecciones internas que, como señalé, eran organiza- das y juzgadas por los propios órganos partidarios. 2) Se reconocía a las autoridades partidarias la facultad discrecional de administrar el lema partidario. ¿Qué contenido tiene esta facul- tad? Lema partidario, según la definición legal, es el nombre del Partido Político. Administrar el lema partidario implica decidir discrecionalmente si se reconoce o no a una agrupación partidaria el derecho a funcionar dentro del partido y participar en la elección dentro del mismo, lo cual adquiere enorme trascendencia si se tiene presente el sistema del doble voto simultáneo que permite al partido presentar multiplicidad de candidaturas para los mismos cargos. 3) En lo que tiene relación con la postulación de candidaturas, cada agrupación política reconocida por la respectiva autoridad partida- ria, tenía plena libertad y discrecionalidad para elegir sus candida- tos a ambas Cámaras del Poder Legislativo, a la Intendencia y Junta Departamental, e incluso, a la Presidencia y Vice-Presidencia de la República con la única limitación que podía auto-imponerse el Par- tido por así establecerlo su propia Carta Orgánica. No existía nin- gún tipo de contralor impuesto por el Estado y encomendado al Tribunal Electoral sobre el procedimiento que el Partido o la Agru- pación reconocida por el Partido debía observar para seleccionar los candidatos a incluir en la lista que procuraba registrar. Primer Curso Iberoamericano
  • 171. 182 Carlos Urruty c) La organización interna de los partidos políticos a partir de la reforma constitucional de 1996 La reforma constitucional de 1996 modificó el régimen de elección del Poder Ejecutivo y estableció la candidatura única por Partido Político a la Presidencia de la República. De acuerdo al texto cons- titucional esa candidatura única debe emanar de elecciones inter- nas cuya reglamentación se encomendó al legislador, exigiéndose, a tal efecto, un quorum de dos tercios del total de componentes de cada Cámara. El constituyente contempló por vía de Disposicio- nes Transitorias las bases a las cuales debían ajustarse esas eleccio- nes, llamadas internas, antes de que se dictara la referida ley. La ley reglamentaria se sancionó en diciembre de 1998. La Corte Electoral completó, por vía de reglamentación que dictó en enero de 1999, aspectos de la elección que la ley no había contemplado. Como resultado de este proceso normativo, las bases de estas elec- ciones de los Partidos Políticos, llamadas internas, son las que se expresan a continuación: 1) Deben realizarse, en forma simultánea, el último domingo del mes de abril del año en que se celebran las elecciones nacionales por todos los Partidos Políticos que concurran a estas últimas. La consecuencia im- portante que se extrae de este precepto es que no puede participar en la elección nacional un partido político que no se haya presentado en las elecciones primarias simultáneas de abril. La simultaneidad impide que el elector, que con su voto está incidiendo en la elección de autoridades y de candidatos de un partido, pueda hacerlo también en otro. 2) Esas elecciones son organizadas y juzgadas por la Corte Electoral y no por cada partido político. Es al Tribunal Electoral a quien co- Justicia Electoral
  • 172. El ejercicio de la democracia en la actividad interna de los partidos políticos 183 rresponde instalar las Mesas Receptoras de Votos, escrutar los votos emitidos y proclamar el resultado de la elección dentro de cada par- tido. Al sancionar la Ley reglamentaria del texto constitucional el legislador atribuyó expresamente a la Corte Electoral el conocimien- to de todo lo relacionado con los actos y procedimientos electorales referentes a las elecciones internas de los partidos políticos, la erigió en juez de dichos actos y procedimientos y le confirió la calidad de juez de alzada de las decisiones adoptadas por los órganos partida- rios en materias relacionadas con las elecciones internas. Atribuyó, asímismo, a la Corte Electoral, el contralor de la integración de las convenciones partidarias, nacionales y departamentales, y de sus procedimientos y votaciones, cuando dichas convenciones deban pro- ceder a elegir los candidatos a la Presidencia o Vice-Presidencia de la República o a las Intendencias Municipales. 3) Participan en la elección todos los inscritos en el Registro Cívico Nacional. Se ha optado en esta materia por una solución que se destaca por su singularidad respecto a lo que es corriente observar en el derecho comparado. No se requiere, para que un ciudadano pueda intervenir en la elección de autoridades de un partido polí- tico o del candidato a la Presidencia de la República de ese partido, que tenga la condición de afiliado al mismo. Al ingresar al recinto de votación y dentro del cuarto secreto, el elector decide, en forma secreta, en qué elección de las diversas que se están llevando a cabo en forma simultánea, ha de incidir su voto. Es obvio que sólo pue- de participar en una de ellas. Si al emitir su voto incluyera listas de más de un partido político, su manifestación de voluntad se anula. 4) El sufragio se emite en forma secreta y no obligatoria. Al dictar la ley reglamentaria el legislador optó por la no obligatoriedad del voto en estas elecciones. En Uruguay, la obligatoriedad del voto Primer Curso Iberoamericano
  • 173. 184 Carlos Urruty constituye una de las garantías del sufragio en materia de eleccio- nes nacionales y departamentales, de plebiscito y referendum. Con- sidero que el no mantener esa obligatoriedad para estas elecciones, llamadas internas, es una inconsecuencia porque, si bien se anali- zan, estas elecciones que el constituyente ordena efectuar el último domingo del mes de abril del año en que deben celebrarse las elec- ciones nacionales constituyen la primera etapa del proceso electo- ral nacional y, también, del proceso electoral departamental. Aunque se las denomine internas, son verdaderas elecciones pri- marias que, por su singularidad, carecen de precedentes en el de- recho comparado, y como tales deberían estar regidas por las mismas reglas establecidas para el resto del proceso electoral. 5) Se establece que en un único acto se expresará el voto por el ciu- dadano a nominar como candidato único del Partido a la Presiden- cia de la República y por las nóminas de convenciones nacionales y departamentales de ese Partido que se eligen por el sistema de repre- sentación proporcional. La Disposición Transitoria de la Constitu- ción preceptuaba la hoja única de votación para todas estas candidaturas. Al dictar la ley reglamentaria el legislador varió esta solución y, en su lugar, estableció que se votarían en hojas separa- das: por un lado, el candidato único a la Presidencia de la República y los candidatos a las Convenciones Nacionales y, por otro lado, los candidatos a las Convenciones departamentales. La ley reglamenta- ria fijó en 500 el número de miembros titulares de las Convenciones Nacionales de cada partido, con igual número de suplentes, estable- ció que su mandato se extendería por el término de 5 años y preceptuó que serían elegidos en circunscripciones departamenta- les, al igual que los Diputados o integrantes de la Cámara de Repre- sentantes. Respecto a las Convenciones Departamentales estableció que estarían compuestas por un número de miembros igual al cuá- Justicia Electoral
  • 174. El ejercicio de la democracia en la actividad interna de los partidos políticos 185 druple de los que les corresponda al departamento en la Conven- ción Nacional con un mínimo de cincuenta y un máximo de dos- cientos cincuenta integrantes. 6) La Disposición Transitoria Letra W de la Constitución exige para que un ciudadano pueda resultar electo directamente en la elec- ción interna o primaria como candidato único de su partido a la Presidencia de la República, que haya obtenido la mayoría absolu- ta de los votos válidos de su partido o que haya superado el cua- renta por ciento de esos votos válidos y aventajado al segundo candidato por no menos del diez por ciento de los referidos votos. En caso de no obtenerse ninguna de esas mayorías, el constituyen- te atribuyó competencia para postular el candidato único a la Pre- sidencia de un partido a la Convención Nacional surgida de la elección interna. Esta debe decidir por mayoría absoluta de sus integrantes, en votación nominal y pública controlada por la Corte Electoral. El legislador estableció que la Convención Nacional del partido, con la misma mayoría, sería el órgano partidario compe- tente para elegir el candidato único a la Vice-Presidencia de la Re- pública. 7) Respecto a las candidaturas a la Intendencia, la Constitución establece que los partidos políticos seleccionarán sus candidatos mediante elecciones internas que reglamentará la ley sancionada por el voto de los dos tercios de componentes de cada Cámara. Mientras esa ley no se dicte, la Disposición Transitoria Letra Z dis- pone que los candidatos de cada partido serán nominados por su convención departamental electa en el mismo acto que la conven- ción nacional. Se establece que será nominado quien haya sido más votado por los integrantes del órgano elector y también, quien lo siguiere en número de votos siempre que superare el treinta por Primer Curso Iberoamericano
  • 175. 186 Carlos Urruty ciento de los sufragios emitidos. La Constitución prevé, así mismo, que la ley por dos tercios de votos pueda establecer la candidatura única por cada partido para las Intendencias. 8) EI constituyente previó, también en disposición transitoria, que quien se presenta como candidato a cualquier cargo en las eleccio- nes internas sólo puede hacerlo por un partido político y queda inhabilitado para presentarse como candidato a cualquier cargo por otro partido en las inmediatas elecciones nacionales y departa- mentales, que por otra disposición incluida en la reforma constitu- cional aparecen separadas en el tiempo en cuanto a su realización. V. CONCLUSIÓN Como resultado de la reforma constitucional de 1996 cabe concluir que en lo referente a la postulación de candidaturas a los órganos legislativos nacionales y departamentales el régimen no ha variado. Con vistas a la elección de Cámara de Senadores, Cámara de Repre- sentantes y Juntas Departamentales las agrupaciones políticas reco- nocidas por las respectivas autoridades partidarias mantienen la libertad y discrecionalidad para postular a sus propios candidatos sin que en el procedimiento para su selección deban intervenir los órganos partidarios ni el Tribunal Electoral y sus dependencias. No ocurre lo mismo, como se ha visto, en lo que respecta a las candi- daturas a la Presidencia y Vice-Presidencia de la República y en cuan- to a los candidatos a la Intendencia. Para estos órganos los candidatos deben emerger, o directamente de la elección en la que interviene el cuerpo electoral nacional, o indirectamente de las convenciones na- cionales y departamentales surgidas de esa misma elección. Por esa razón, reitero, que esa elección previa, que el constituyente obliga a Justicia Electoral
  • 176. El ejercicio de la democracia en la actividad interna de los partidos políticos 187 realizar en el mes de abril del año en que se celebran las elecciones nacionales, aunque denominadas internas por el texto constitucional, son verdaderas elecciones primarias que dan comienzo tanto al pro- ceso electoral nacional como al departamental. Para concluir esta exposición quiero traer a colación dos citas que menciona Gros Espiell al final del capítulo dedicado a los partidos políticos. Una pertenece a mi recordado Profesor de Derecho Cons- titucional Aníbal Barbagelata quien, en un trabajo sobre Estatuto de los partidos políticos publicado en 1967, recordaba que si hace cincuenta años Aréchaga pudo decir enfáticamente que “la gran cuestión de los gobiernos representativos era la cuestión electoral”, media centuria después cabe expresar que la gran cuestión de los gobiernos democráticos es y habrá de seguir siendo por un largo término la cuestión de los partidos políticos. La otra es de autoría de Georges Vedel quien afirmó que “una democracia no puede vivir sin partidos organizados, pero puede morir por la acción de los partidos” y, me permito agregar, por la omisión de los partidos. Primer Curso Iberoamericano
  • 177. LOS PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y RESPONSABILIDAD: SU APLICACIÓN POR EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN (A propósito de las sentencias pronunciadas en los recursos de apelación 50/2001 y 18/2003, denominados por la opinión públi- ca como “Amigos de Fox” y “Pemexgate”, respectivamente) Leonel C ASTILLO GONZÁLEZ * SUMARIO: Introducción. I. Breve marco conceptual. II. Consideraciones básicas sobre la aplicación de los principios del derecho penal al derecho administrativo sancionador. III. El principio de proporcionalidad. IV. El principio de responsabilidad. Bibliografía. INTRODUCCIÓN Hasta hace poco tiempo casi no se hablaba del derecho adminis- trativo sancionador electoral, el cual ha transitado entre dos ra- mas tradicionales del derecho con un amplio desarrollo doctrinal: * Magistrado de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. El autor agradece la participación del Mtro. Jaime del Río Salcedo, secretario de estudio y cuenta, adscrito a su ponencia, en la investigación y elaboración de este trabajo, así como su exposición en el Primer Curso Iberoamericano de Justicia Electoral. 189
  • 178. 190 Leonel Castillo González penal y administrativa, a las que se han incorporado característi- cas específicas o propias de un novísimo derecho: el electoral. Esta circunstancia admite, en mi opinión, una lectura positiva, ya que no sólo ha supuesto el reconocimiento al más alto nivel norma- tivo1 necesaria judicialización de las cuestiones electorales, 2 sino tam- bién un importante avance en la sistematización y fundamentación de la naturaleza, alcances y límites de la potestad sancionadora del Estado, respecto de los actos u omisiones de los partidos y agrupa- ciones políticas, en el cual el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación ha sido indiscutible, si no es que único, protagonista. Así, el derecho administrativo sancionador, al igual que el derecho penal, ha adquirido carta de naturalización en el sistema jurídico mexicano, al ser concebidos como dos ramas de un ius puniendi único y superior del Estado, que se rige por unos principios sustancialmente homogéneos. Los principios que rigen al derecho administrativo sancionador no son una traslación, sin más, de los elaborados en la dogmática pe- nal, pues tienen matices propios. Tales principios, en materia elec- toral, se han ido delineando de forma progresiva a través de las 1 Entre los aspectos más destacables de las reformas constitucionales de 1996, se encuentran los siguientes: 1. Se incorpora el Tribunal Electoral al Poder Judicial de la Federación con el carácter de órgano especializado y máxima autoridad jurisdiccional en la materia; 2. Se termina con la calificación política de las elecciones, ya que desaparece el colegio electoral para la elección presidencial, correspondiendo a la Sala Superior la calificación y declaración de presidente electo, y 3. Se crea un sistema de medios de impugnación para el control constitucional y legal de todos los actos y resoluciones de las autoridades electorales, tanto federales como locales. 2 Es decir, la consolidación del contencioso jurisdiccional en materia electoral. Justicia Electoral
  • 179. Los principios de proporcionalidad y responsabilidad 191 sentencias de la Sala Superior, para ser finalmente asumidos por el Instituto Federal Electoral como parámetros referenciales de su potestad sancionadora. En el presente trabajo se analizarán algunos principios sustanciales del derecho administrativo sancionador electoral, a partir de dos im- portantes ejecutorias del Tribunal, en las cuales la doctrina extranje- ra3 se ha tenido siempre a la vista. Lo que el lector, ciertamente, echará de menos será la bibliografía nacional, lo que encuentra explicación, muy probablemente, en que esta especie del derecho punitivo estatal ha merecido poca atención por parte de los académicos, no obstante que sus aportaciones permitirían resolver las dificultades teóricas y prácticas que todavía existen o que pueden ir surgiendo. Conviene advertir también al amable lector qué es lo que no va a encontrarse en este artículo, por ejemplo, referencias históricas, aunque confieso que esa renuncia ha sido dolorosa, puesto que siempre me ha gustado escarbar en los antecedentes de las institu- ciones jurídicas, seguro de encontrar en ellos su génesis y evolu- ción, esto es, la razón de ser de las cosas, con el objeto de tener una visión general que permita un entendimiento y aplicación correcta en casos presentes; empero, no ha sido posible, en parte, para no desbordar la extensión del trabajo. Hay, sin embargo, otras ausencias, verbigracia, una referencia doc- trinal exhaustiva de los principios del derecho administrativo san- cionador electoral que son objeto de estudio, pues el artículo se ha elaborado, esencialmente, sobre los fallos de la Sala Superior, que 3 Vid., por todos, Nieto Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, Madrid : Tecnos, 2000. Primer Curso Iberoamericano
  • 180. 192 Leonel Castillo González por cierto, son fruto de la experiencia y la reflexión permanente de quienes forman parte de ella. El bloque temático central se encuentra en la aplicación concreta de los principios de proporcionalidad y responsabilidad (de los parti- dos políticos, en cuanto personas jurídicas), por parte del Tribunal Electoral, a propósito de las ejecutorias pronunciadas en los recur- sos de apelación números 50/2001 y 18/2003, conocidos en la opi- nión pública como los casos “Amigos de Fox” y “Pemexgate”, respectivamente. I. BREVE MARCO CONCEPTUAL La facultad de reprimir conductas consideradas ilícitas, que vulne- ran el orden jurídico, es connatural a la organización del Estado, al cual el Constituyente le encomendó las actividades necesarias para lograr el bienestar común, con las limitaciones correspondien- tes, entre las cuales destacan, primordialmente, el respeto a los derechos humanos y las normas fundamentales con las que se cons- truye el Estado de Derecho.4 4 Luigi Ferrajoli sostiene que con la expresión “Estado de Derecho” se entienden, habitualmente, dos cosas diferentes que es oportuno distinguir con rigor. En sentido lato o formal, “Estado de Derecho” designa cualquier ordenamiento en el que los poderes públicos son conferidos por la ley y ejercidos en las formas y con los procedimientos legalmente establecidos. En un segundo sentido, fuerte o sustancial, “Estado de Derecho” designa, en cambio, sólo aquellos ordenamientos en los que los poderes públicos están, además sujetos a la ley (y, por tanto, limitados o vinculados a ella), no sólo en lo relativo a las formas, sino también en los contenidos. En este significado más restringido, son Estados de Derecho aquellos ordenamientos en los que todos los poderes están vinculados al respeto de principios sustanciales, establecidos por las normas constitucionales, como la división de poderes y los derechos fundamentales. Cfr. “Pasado y Futuro del Estado de Derecho” en Neoconstitucionalismo(s), edición de Miguel Carbonell, Madrid : Trotta, 2003, p. 13. Justicia Electoral
  • 181. Los principios de proporcionalidad y responsabilidad 193 Existe una tesis en absoluto dominante, en el sentido de que la po- testad sancionadora de la administración forma parte, junto a la potestad penal de los tribunales, de un ius puniendi superior del Estado, que además es único, de tal manera que aquéllas son sim- ples manifestaciones concretas de éste. Pero esta coexistencia no es ni en concurrencia perfecta ni equivalente. La división del derecho punitivo del Estado en una potestad san- cionadora jurisdiccional y otra administrativa, tiene su razón de ser en lo siguiente: a. Los bienes jurídicos y valores que se protegen. b. La variedad de las conductas, y c. Los entes que pueden llegar a cometer la conducta sancionada. Aunque ambas potestades coinciden, fundamentalmente, en que tie- nen por finalidad alcanzar y preservar el bien común y la paz social. El poder punitivo del Estado, ya sea en el campo del derecho penal o en el del derecho administrativo sancionador, tiene como objetivo inmediato y directo prevenir la comisión de ilícitos (considerados en sentido amplio), ya sea en forma especial, referida al autor indivi- dual, o general, dirigida a toda la comunidad, para disuadir y evitar su proliferación futura.5 Por esto, es válido sostener que los princi- 5 Francisco García Gómez de Mercado afirma que lo importante es la preservación del Estado de Derecho, no tanto sancionar el incumplimiento de las leyes en sí mismo, pues la imposición concreta de sanciones, no es el fin, sino el medio de conseguir lo primero, a través de la llamada prevención general, es decir, que el conjunto de los ciudadanos cumplan las leyes ante la amenaza de una posible sanción y, en particular, de la denominada prevención especial, esto es, que el sujeto sancionado no vuelva a infringir la ley, ya sea por el temor a ser sancionado, o incluso porque la sanción impida una nueva infracción. Cfr. Sanciones Administrativas, Granada, 2002. Primer Curso Iberoamericano
  • 182. 194 Leonel Castillo González pios desarrollados por el derecho penal, en cuanto a ese objetivo preventivo, son aplicables al derecho administrativo sancionador.6 Lo anterior no significa que se deba aplicar al derecho administra- tivo sancionador la norma positiva penal, sino que se deben ex- traer los principios desarrollados por la dogmática penal y adecuarlos, en lo que sean útiles y pertinentes, a la imposición de sanciones administrativas, en lo que no se opongan a las particula- ridades de éstas; lo que significa que no siempre, ni todos los prin- cipios penales son aplicables, sin más, a los ilícitos administrativos, sino que debe tomarse en cuenta la naturaleza de las infracciones y el debido cumplimiento de los fines de la administración.7 En efecto, en cada caso concreto se debe operar con cautela cuando se pretenden trasladar principios extraídos de la dogmática penal. Esta operación no puede hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichos principios al derecho administrativo sancionador sólo es po- sible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza. 8 Por tanto, en la construcción del derecho administrativo sanciona- dor, y dentro de él, en su vertiente electoral, debe acudirse, necesa- riamente, a los principios y valores contenidos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las leyes y reglamentos 6 Al respecto, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación estableció la tesis relevante identificada con el rubro “DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. LE SON APLICABLES LOS PRINCIPIOS DEL IUS PUNIENDI DESARROLLADOS POR EL DERECHO PENAL”, la cual se encuentra publicada en las páginas 379 y 380 de la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2002. 7 Nieto, op. cit. p. 167 y ss. 8 La experiencia ha demostrado que las matizaciones de adaptación llevadas a cabo mecánicamente son tan difíciles como inseguras. Justicia Electoral
  • 183. Los principios de proporcionalidad y responsabilidad 195 electorales, así como al derecho administrativo. En esta tarea, el derecho penal es, ya no sólo útil, sino imprescindible, como punto de referencia, como pauta técnica y medida de las garantías que deben tenerse presentes siempre.9 II. CONSIDERACIONES BÁSICAS SOBRE LA APLICACIÓN DE LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO PENAL AL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR Ya se dijo que no existe discusión respecto a si los principios del derecho penal se aplican o no al administrativo sancionador, puesto que así se acepta unánimemente, tanto por la doctrina como por los tribunales. La principal dificultad, en mi concepto, se encuentra en la deter- minación de qué principios resultan aplicables y, sobre todo, hasta qué punto van a hacerlo. Esta circunstancia obliga a establecer de antemano la siguiente precisión: no se trata de aplicar al derecho administrativo sancio- nador las normas penales, 10 sino exclusivamente aquellos princi- pios desarrollados por la dogmática penal. 11 9 Aspiro a que estas orientaciones puedan ser útiles para los investigadores y las personas interesadas en la materia, ni qué decir de quienes desarrollan una actividad jurisdiccional directamente relacionada con ella, además de ayudar, en todo caso, al proceso de creación del derecho administrativo sancionador electoral mexicano. 10 Considero que las normas del derecho penal pueden tener aplicación al administrativo sancionador en casos verdaderamente excepcionales, tales como: a) la declaración expresa de supletoriedad y b) la remisión expresa de la norma administrativa. En este mismo sentido, véase Nieto, op cit. p.167 [el citado autor agrega, además, la analogía no in peius]. 11 No se hace referencia a todos y cada uno de los principios desarrollados por el derecho penal, sino solamente de algunos declarados por la Constitución como fundamentales o considerados básicos o inspiradores por la doctrina generalmente aceptada. Primer Curso Iberoamericano
  • 184. 196 Leonel Castillo González Antes de intentar hacer una lista de los principios que concretamente pueden ser aplicados en la materia (que nunca debe considerarse ex- haustiva), cabe preguntarse ¿por qué se da prevalencia a los princi- pios del derecho penal que se extienden a los del derecho administrativo sancionador?, si se toma en cuenta que ambas disciplinas jurídicas son manifestaciones iguales y paralelas del ius puniendi estatal. 12 Existen tres razones que sustentan la prevalencia en la aplicación de los principios del derecho penal sobre el administrativo sancionador: I. Cronológica. El derecho penal tiene consolidados sus principios fundamentales, como consecuencia de un importante desarrollo doctrinal y legal, lo que no sucede con el derecho administrativo sancionador, por lo que es lógico que el segundo aproveche la experiencia del primero. II. Constitucional. Los principios básicos del derecho penal han sido y siguen siendo progresistas, en cuanto suponen una garantía de los derechos fundamentales de los individuos, lo que sin duda representa uno de los pilares fundamentales del actual Estado social y democrático de Derecho. III. Dogmática. A pesar de que el derecho penal y el administrativo sancionador forman parte del derecho punitivo estatal, éste se identificaba de forma exclusiva 12 A mi modo de ver, la trasposición de los principios del derecho penal al administrativo sancionador puede llevarse a cabo en ambas direcciones, como en un mecanismo de vasos comunicantes, y el hecho de que no se haya aplicado nunca en la práctica encuentra una sencilla explicación, en que el derecho administrativo sancionador carece de principios que, hasta ahora, puedan trasladarse a la materia penal. De ahí que esta cuestión no se haya planteado por la doctrina, ni haya sido motivo de pronunciamiento por los tribunales en la práctica jurisdiccional. Justicia Electoral
  • 185. Los principios de proporcionalidad y responsabilidad 197 con el primero, por lo que tales principios son los únicos que se consideraban como una expresión del ius puniendi. Los principios del derecho penal que se estiman aplicables al ad- ministrativo sancionador son: tipicidad, proporcionalidad, respon- sabilidad, irretroactividad de las normas sancionadoras, non bis in idem, in dubio pro reo, y non reformatio in peius. Tipicidad Principios de carácter sustantivo Responsabilidad Proporcionalidad Irretroactividad Principios de carácter adjetivo Non bis in idem In dubio pro reo Non reformatio in peius Otra cuestión esencial por resolver es el alcance con que tales prin- cipios han de aplicarse a los casos concretos. Ya se afirmó, con gran énfasis, que no es posible una aplicación au- tomática y absoluta de un ámbito a otro, sino que requiere de ciertas matizaciones que dimanan de sus propias características o singula- ridades, esto es, ponderándose los aspectos que los diferencian.13 13 Se ha avanzado bastante en la recepción de los principios del orden penal por el derecho administrativo sancionador, no obstante son muchas las cuestiones novedosas que se presentan. De ahí que los órganos jurisdiccionales tienen que ir buscando el significado que se esconde debajo de la letra de los textos normativos, a fin de garantizar los derechos fundamentales, el patrimonio jurídico de los partidos y agrupaciones políticas, al mismo tiempo que la eficacia de las actuaciones de la autoridad administrativa electoral. Primer Curso Iberoamericano
  • 186. 198 Leonel Castillo González Lo anterior no es un mero desiderátum teórico, sino que así es lo que realmente sucede [aplicación con matices], como se demostrará cumplidamente en párrafos subsecuentes de este trabajo: ni la le- galidad, ni la tipificación, ni la culpabilidad, ni el non bis in idem tienen el mismo alcance en el derecho penal que en el administra- tivo sancionador. Se reitera, lo difícil será graduar, en cada caso concreto, la diferente intensidad de tales matices, para lo que no parece existir un criterio general que pueda servir como solución universal, aunque la unidad del sistema garantiza una homogeneización mínima. Vistas así las cosas, estimo que las anteriores consideraciones pro- porcionan, al menos, una pauta interpretativa que puede resultar útil a la hora de examinar, para cada supuesto de hecho, los prin- cipios del derecho administrativo sancionador electoral que se está importando, desde hace buen tiempo, de la dogmática penal. III. EL PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD El principio de proporcionalidad, en sentido estricto, es uno de los tres requisitos intrínsecos del principio de prohibición de exceso o proporcionalidad en sentido amplio 14 que juntamente con la idonei- dad y la necesidad resultan aplicables al derecho sancionador (pe- nal o administrativo), tanto sustantiva como procesalmente y, por ello, sin entrar en su estudio pormenorizado, se hará referencia exclusivamente al ámbito de la averiguación de los hechos, con remisión expresa a las consideraciones de la sentencia emitida por 14 Cfr. González-Cuellar Serrano, Nicolás, Proporcionalidad y Derechos Fundamentales en el proceso penal, Colex, Madrid, 1990, p. 225 a 227. En el mismo sentido véase González Beilfuss, Markus, El Principio de Proporcionalidad en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Aranzadi, Navarra, 2003. Justicia Electoral
  • 187. Los principios de proporcionalidad y responsabilidad 199 la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Fe- deración, el siete de mayo de dos mil dos, al resolver el recurso de apelación número SUP-RAP-050/2001, conocido como el caso “Amigos de Fox”. Dicho principio, encuentra sustento constitucional en los artículos 14 y 16 de la Carta Magna, que garantizan la libertad, dignidad y privacidad, al imponer a toda autoridad la obligación de respetarlos, y la exigencia de fundar y motivar debidamente las determinaciones en que se requiera causar una molestia en ellas a los gobernados, pues la restricción eventual y permitida del ejercicio de dichos derechos fundamentales es un acto grave, que necesita encontrar una especial causalización, mediante la expresión del hecho o conjunto de hechos que justifiquen la restricción, y que han de explicitarse con el fin de que los ciudadanos conozcan las razones o intereses por los cuales se les molesta en su derecho en esas circunstancias. 15 Así, en los procedimientos de investigación, la proporcionalidad implica la ponderación de bienes o valores constitucionalmente pro- tegidos, según las circunstancias del caso concreto, a fin de determi- nar si el sacrificio de los intereses individuales de una persona física 15 Al respecto la Sala Superior estableció la tesis de jurisprudencia identificada con el rubro “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. DEBE REALIZARSE CONFORME A LOS CRITERIOS DE IDONEIDAD, NECESIDAD Y PROPORCIONALIDAD”, la cual se puede consultar en la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2002, p. 174 y 175. Cabe señalar que en el incidente número VI del recurso de apelación SUP-RAP- 050/2001, se sostuvo que no se tenían las bases necesarias e indispensables para que el Instituto Federal Electoral solicitara a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público información sobre una determinada persona jurídica, al parecer relacionada con los “Amigos de Fox”, toda vez que en el requerimiento respectivo no se ponía de manifiesto vínculo alguno con los hechos denunciados ni con los elementos de prueba aportados inicialmente; es decir, no se precisaba la vinculación indiciaria. Primer Curso Iberoamericano
  • 188. 200 Leonel Castillo González o moral que comporta la ingerencia, guarda una relación razonable con la importancia del interés general que se trata de salvaguardar. Las notas esenciales que caracterizan los criterios de idoneidad y necesidad son las siguientes: La idoneidad implica, necesariamente, que la autoridad pondere, de forma racional, si determinadas diligencias conducen o no a resultados previsiblemente objetivos y ciertos, indicando si con ellas se logrará un fin probatorio o si se acercará a él o lo facilitará. Se refleja también en la intención de la autoridad por la forma en que solicita la información, por ejemplo, si lo hace omitiendo datos o pidiendo más de los objetivamente necesarios y si prevé el manejo que hará de la información que se obtenga. La observancia del criterio de necesidad exige de la autoridad adminis- trativa electoral que, ante la posibilidad de realizar varias diligencias aptas para la obtención de elementos de prueba, elija la medida que afecte en menor grado los derechos y libertades de los ciudadanos. Parece, pues imprescindible verificar la racionalidad y el impacto en los derechos fundamentales de las personas, desde una óptica garantista de los medios que utiliza la autoridad administrativa electoral para la averiguación de hechos relacionados con la fisca- lización de los recursos de los partidos políticos. 16 Este planteamiento exige una reflexión adicional: el derecho admi- nistrativo sancionador debe hacer presencia sólo cuando sea es- 16 Puede decirse, de modo muy enfático, que la necesidad de limitar con rigor el ius puniendi es un claro reto del garantismo. Justicia Electoral
  • 189. Los principios de proporcionalidad y responsabilidad 201 trictamente necesario, nada más. En el ámbito de la averiguación de hechos debe operar el principio de intervención mínima de la autoridad en esfera jurídica de los gobernados. Del contexto de las consideraciones de la ejecutoria de siete de mayo de dos mil dos, emitida en el expediente SUP-RAP-50/ 2001, a la que se ha hecho referencia con anterioridad, en don- de se precisaron los lineamientos generales de la investigación, así como los actos que, en el caso concreto debían desplegarse en la labor indagatoria (dentro del procedimiento administrati- vo para la atención de las quejas sobre el origen y la aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos políticos) que hiciera el Instituto Federal Electoral, se destacó lo siguiente: 1. Para iniciar una investigación, los hechos deben revestir, ab initio, la calidad de ilícitos, con una referencia general de las circunstan- cias espaciales y temporales en que ocurrieron, que permitan con- siderar creíble la versión del denunciante, así como estar apoyados en algún principio de prueba o elemento de valor indiciario. De lo contrario se corre el riesgo de que la investigación se convierta en un proceso insustancial, abusivo y sin objeto concreto, y dar pauta a una pesquisa general proscrita desde la Constitución de 1857. Así, cabe distinguir dos hipótesis: a) Existe prueba de los hechos narrados, pero no tipifican ningún ilícito. b) La posible ilicitud de los hechos denunciados, pero sin estar apoyados en mínimos elementos indiciarios. Primer Curso Iberoamericano
  • 190. 202 Leonel Castillo González 2. Según lo prescriben las normas legales y reglamentarias, el Secretario Técnico de la Comisión de Fiscalización en la investigación de los he- chos denunciados posee amplias facultades, las cuales no se limitan a valorar las pruebas exhibidas por el denunciante, ni a recabar las que posean los órganos del Instituto Federal Electoral, sino que tiene la obli- gación de agotar todas las medidas necesarias para el esclarecimiento de los hechos, debidamente valoradas por el mencionado secretario, entre las legalmente existentes o permitidas. 17 No obstante, tales facul- tades encuentran su límite en los indicios que se desprenden, por leves que sean, de los elementos de prueba aportados por el denunciante. Lo anterior puede dar lugar a los siguientes supuestos: a) Si el resultado de tales investigaciones no arroja la verificación de hecho alguno o los elementos se desvanecen, destruyen o desvirtúan, no se justifica instrumentar nuevas medidas tendientes a generar principios de prueba en relación con esos u otros hechos. b) Si se verifican ciertos hechos enunciados, debe sopesarse el posible vínculo de inmediatez entre los indicios iniciales y los nuevos que resulten (cadena de indicios), lo que permitirá decretar nuevas diligencias. 3. En el desarrollo de las investigaciones iniciales se deben privile- giar y agotar las diligencias en que no sea necesario afectar a terce- 17 Vid., tesis de jurisprudencia “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL PARA LA ATENCIÓN DE QUEJAS SOBRE EL ORIGEN Y APLICACIÓN DE LOS RECURSOS DERIVADOS DEL FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS. ES ESENCIALMENTE INQUISITIVO”, en Compilación... op. cit. p. 176 y 177. Justicia Electoral
  • 191. Los principios de proporcionalidad y responsabilidad 203 ros, ni siquiera en grado de molestia, o si es indispensable, con la mínima molestia posible,18 verbigracia: a) Si el acopio de datos puede recabarse legalmente de determinadas autoridades no debe solicitarse, de primera mano, a los gobernados. b) Tratándose de una información preliminar de parte de una persona, debe pedírsele por escrito y no citarla de inmediato a comparecer. Las normas generales que debe observar la autoridad administra- tiva electoral en la investigación de los hechos en que se sustenten las quejas sobre el origen y aplicación de los recursos derivados del financiamiento de los partidos políticos se recogen en la tesis de jurisprudencia de la Sala Superior publicada en las páginas 177 a 179 de la Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2002, identificada con el rubro “PROCEDIMIENTO ADMI- NISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL RELACIONADO CON LA FISCALIZACIÓN DE LOS RECURSOS DE LOS PARTI- DOS POLÍTICOS. NORMAS GENERALES PARA LA ACTIVIDAD INVESTIGADORA”. IV. EL PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD La evolución de la responsabilidad en el derecho administrativo sancionador es la historia de su progresiva y, hoy en día, general 18 Cfr. tesis de jurisprudencia “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR ELECTORAL. DEBEN PRIVILEGIARSE LAS DILIGENCIAS QUE NO AFECTEN A LOS GOBERNADOS”, en Compilación... op. cit. p. 175 y 176. Primer Curso Iberoamericano
  • 192. 204 Leonel Castillo González aceptación,19 que corre, además, paralela a la de la culpabilidad de las personas jurídicas en derecho penal. Ciertamente, un requisito indispensable para que una conducta pueda ser castigada tanto en la esfera penal como en la adminis- trativa, en cuanto ambas son manifestaciones del ius puniendi del Estado, es que tal conducta sea culpable, es decir, atribuible a la persona a título de dolo o culpa, sin intervención de circunstancias que eliminen tal culpabilidad. En otras palabras, la infracción ad- ministrativa, como un ilícito culpable, requiere ser sancionado si existe dolo o culpa,20 circunstancia que excluye la imposición de una sanción por el mero resultado y sin atender a la conducta del sujeto (con lo cual se excluye cualquier forma de responsabilidad objetiva).21 Para la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, esta cuestión no ofrece ya la menor duda, como lo des- 19 Vid., por todos, Nieto, op. cit. p. 339. 20 La contravención administrativa se comete no sólo cuando se conoce y quiere el resultado antijurídico, sino también cuando pudiendo ser previsto no es impedido por el sujeto obligado a que no se produzca, a través de una diferente conducta del mismo. 21 Toda sanción requiere, para ser conforme a derecho, que en la conducta del sujeto pasivo (de la sanción y activo de la infracción) se den los elementos esenciales de dolo o culpa, pues la potestad sancionadora de la administración goza de la misma naturaleza que la potestad penal, por lo que, en consecuencia, las directrices estructurales del ilícito administrativo tienden también, como en los delitos del orden penal, a conseguir la individualización de la responsabilidad, con lo cual queda vedado cualquier intento de construir una responsabilidad objetiva. Por consiguiente, en el ámbito de la responsabilidad administrativa no basta con que la conducta sea antijurídica y típica, sino que también es necesario que sea culpable, es decir, consecuencia de una acción u omisión imputable a su autor por dolo o culpa (imprudencia o negligencia). Justicia Electoral
  • 193. Los principios de proporcionalidad y responsabilidad 205 cribe la sentencia de trece de julio de dos mil uno, emitida en el recurso de apelación número 29/2001, que en la parte conducente se transcribe: “[...] Ciertamente, el Título Quinto del Libro Quinto del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, que comprende de los artículos 264 a 272, establece un conjunto de normas que regula las faltas administrativas, las sanciones aplicables, entre otros, a los partidos políticos, y los órganos encargados de su imposición o ejecución. La responsabilidad administrativa se entiende como la imputación o atribuibilidad de un hecho predeterminado y sancionado normativamente, en la medida en que la sanción de las infracciones administrativas es una de las manifestaciones del ius puniendi del Estado (derecho sancionador administrativo). Así las cosas, al formar parte la responsabilidad administrativa del derecho sancionador, no puede atribuírsele exclusivamente un carácter objetivo, es decir, como aquella responsabilidad que se actualiza y finca en atención únicamente a los hechos y consecuencias materiales y los efectos perniciosos de las faltas o infracciones cometidas, sino que también se debe tomar en consideración la conducta y la situación personal del infractor en la comisión de la falta, con el objeto de determinar y graduar la sanción correspondiente (imputación subjetiva). Primer Curso Iberoamericano
  • 194. 206 Leonel Castillo González En otras palabras, la sanción de las infracciones administrativas no se imponen, en forma exclusiva, en atención a la situación objetiva y a su resultado, sino también en concurrencia con la culpabilidad del autor de los hechos infraccionales (elemento subjetivo), requisito esencial para la graduación de la sanción aplicable. Todo lo anterior debe servir para una interpretación sistemática y funcional de los artículos 270, apartado 5, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, y 10.1 del Reglamento que establece los Lineamientos Aplicables en la Integración de los Expedientes y la Substanciación del Procedimiento para la Atención de las Quejas sobre el Origen y Aplicación de los Recursos Derivados del Financiamiento de los Partidos y Agrupaciones Políticas, la cual conduce a establecer que la referencia a las “circunstancias” que debe considerar el Consejo General para fijar la sanción que corresponda al partido político por la infracción cometida, comprende tanto a las de carácter objetivo como a las de índole subjetiva que rodean a la contravención de la norma administrativa. Esto es, en la responsabilidad administrativa se combinan la gravedad de los hechos y sus consecuencias, con las circunstancias de tiempo, modo y lugar de ejecución que los rodearon, así como el enlace personal o subjetivo entre el autor y su acción (el grado de intencionalidad o negligencia, así como si se trata de reincidencia), como presupuestos para la imposición de una sanción. Justicia Electoral
  • 195. Los principios de proporcionalidad y responsabilidad 207 Bajo este contexto, una vez acreditada la infracción cometida por un partido político y su imputación subjetiva, la autoridad electoral debe, en primer lugar, determinar si la falta fue levísima, leve o grave, y en este último supuesto precisar si se trata de una gravedad ordinaria, especial o mayor, para saber si alcanza o no el grado de “particularmente grave”, así como dilucidar si se está en presencia de una infracción sistemática, y con todo esto, debe proceder a localizar la clase de sanción que legalmente corresponda entre las previstas por el artículo 269 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, en el caso de las infracciones de partidos o agrupaciones políticas, que son multa, reducción de ministraciones del financiamiento público hasta el 50% por cierto tiempo, supresión total de las mismas por un periodo determinado, suspensión de su registro, o cancelación del mismo. Posteriormente, se debe proceder a graduar o individualizar la sanción que corresponde dentro de los márgenes admisibles por la ley...”22 Aceptada la exigencia de la responsabilidad -culpabilidad en ma- teria penal, en estricto sentido-, ésta opera como última fase y cie- rre del proceso sancionador, ya que al analizar una resolución administrativa relativa a la imposición de una sanción, se ha de partir del análisis del hecho o acto impugnado, de su naturaleza o 22 Después de dictarse la sentencia se modificó el artículo 269 del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, para incluir como sanción aplicable a los partidos políticos la amonestación pública. Cfr. Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación de 24 de junio de 2002. Primer Curso Iberoamericano
  • 196. 208 Leonel Castillo González alcance, para determinar si la conducta imputada al sujeto es o no subsumible en alguno de los tipos de infracción administrativa pre- vistos en la norma, que sirve de basamento para la estimación de la transgresión que se persigue y, en su caso, sanciona; de tal forma que la legalidad de la sanción se encuentra condicionada por la tipificación de la falta y por la prueba inequívoca y concluyente de que la persona sancionada es la responsable de aquella. En el derecho administrativo sancionador predominan las llama- das infracciones formales, constituidas por una simple omisión o co- misión antijurídica que no precisa ir acompañada de un resultado lesivo.23 Y tanto es así que semánticamente es ese dato del incum- plimiento —literalmente: infracción— el que da el nombre a la fi- gura, con la que se identifica. Parafraseando a Alejandro Nieto24 la prueba de fuego es el caso de las personas jurídicas, toda vez que somete a una dura prueba el dogma actual de la exigencia de la culpabilidad, puesto que estas personas, en cuanto no son físicas, no son susceptibles de imputa- ción, reservada por su propia naturaleza a los seres humanos. 25 Para intentar aclarar esto, a continuación se hará una exposición de las principales consideraciones que sobre este punto se formula- 23 De esta forma, el incumplimiento de un mandato o prohibición ya es, por sí mismo, una infracción administrativa. Si a este incumplimiento sigue luego una lesión, la consecuencia será una responsabilidad con consecuencias resarcitorias. 24 Op cit. p. 352 y ss. 25 La consecuencia lógica sería la exclusión de las personas jurídicas de la responsabilidad administrativa sancionadora, no obstante, un sector dominante de la doctrina admite, sin vacilar, su capacidad para ser sujetos activos de infracciones administrativas y sujetos pasivos de las sanciones correspondientes. Justicia Electoral
  • 197. Los principios de proporcionalidad y responsabilidad 209 ron en el engrose del acuerdo de la Sala Superior del Tribunal Elec- toral del Poder Judicial de la Federación, correspondiente a la se- sión pública celebrada el trece de mayo de dos mil tres, donde se resolvió el recurso de apelación identificado con el número de ex- pediente SUP-RAP-018/2003, interpuesto por el Partido Revolu- cionario Institucional en contra de la resolución emitida por el Consejo General del Instituto Federal Electoral, el catorce de mar- zo del presente año, en el procedimiento sancionatorio incoado en su contra, conocido comúnmente como “Pemexgate”.26 En el mencionado recurso, el partido impugnante formuló un gru- po de agravios en los que planteaba la imposibilidad de que las conductas de ciertos individuos pudieran generar responsabilidad a un partido político, por la cual debiera ser sancionado. Ante esa circunstancia la Sala Superior dio respuesta a las interrogantes de en qué casos y de qué manera una persona moral 26 Los antecedentes del asunto pueden resumirse de la siguiente manera: 1. El veintitrés de enero de dos mil dos, el Partido de la Revolución Democrática denunció, ante el Instituto Federal Electoral, la comisión de presuntas irregularidades en el financiamiento recibido por el Partido Revolucionario Institucional durante el año dos mil, a partir de la recepción de cuantiosos recursos del Sindicato de Trabajadores Petroleros de la República Mexicana, que no se reportaron en el informe anual. 2. La Comisión de Fiscalización del Instituto Federal Electoral integró el expediente Q-CFRPAP01/02 Partido de la Revolución Democrática contra el Partido Revolucionario Institucional, para averiguar y, en su caso, sancionar esa conducta. 3. El catorce de marzo de dos mil tres, el Consejo General del Instituto Federal Electoral determinó sancionar al Partido Revolucionario Institucional con una multa de mil millones de pesos. 4. El dieciocho de marzo de dos mil tres, el Partido Revolucionario Institucional interpuso recurso de apelación en contra de la resolución, el cual se radicó, en esta Sala Superior, con el número de expediente SUP-RAP-018/2003. 5. El trece de mayo siguiente se dictó sentencia en la apelación, donde se confirmó la multa, por mayoría de cuatro votos contra tres, rechazando así el proyecto que proponía la revocación. Primer Curso Iberoamericano
  • 198. 210 Leonel Castillo González es responsable de una conducta ilícita, esto es, si resulta aplicable o no el principio societas delinquere et punire non potest. Ese órgano jurisdiccional sostuvo que, en concordancia con la moderna doctrina desarrollada tanto en el derecho penal (respeto absoluto de la norma, riesgo creado, deber de cuidado, imputación objetiva, etc.) como en el derecho administrativo sancionador (cul- pa in vigilando o culpa in eligendo), la legislación electoral mexica- na reconoce a los partidos políticos como entes capaces de cometer infracciones a las disposiciones electorales, a través de personas físicas, concretamente en relación con el origen, uso y destino de sus recursos y que, por tanto tienen responsabilidad que los hace acreedores a la imposición de una sanción. Las bases normativas que sustentan esa determinación son: I. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El artículo 41, fracciones II y III, ambas en su último párrafo, es la disposición rectora de las funciones fiscalizadoras y sancionado- ras del Instituto Federal Electoral, reservándose al legislador ordi- nario la regulación de dichas atribuciones para hacerlas efectivas. Dicho precepto prevé que la ley señalará las sanciones que deban imponerse por el incumplimiento de las disposiciones aplicables a los partidos políticos. II. Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales. El artículo 38, apartado 1, inciso a), establece la obligación de los partidos políticos de conducir sus actividades dentro de los cauces Justicia Electoral
  • 199. Los principios de proporcionalidad y responsabilidad 211 legales y ajustar su conducta y la de sus militantes a los principios del Estado Democrático, entre cuyos elementos destaca el respeto absoluto a la ley (Estado de Derecho). En dicho precepto se recogen dos principios que sustentan la res- ponsabilidad de un partido político: 1. El respeto absoluto a la norma legal, porque basta la simple trasgresión de la ley, por parte del partido, para que se produzca su responsabilidad. Lo anterior es acorde con lo establecido por el artículo 269, aparta- do 1, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electo- rales, que prevé que el partido político nacional será sancionado por violación a esa obligación de respeto a la ley (con independen- cia de las responsabilidades en que incurran sus dirigentes, miem- bros y simpatizantes). En ese mismo sentido, el artículo 39, apartado 2, del código invo- cado, prevé que las sanciones administrativas se aplicarán por el Consejo General del Instituto con independencia de las responsa- bilidades civil o penal que, en su caso pudieran exigirse en los tér- minos de la ley a los partidos políticos, las agrupaciones políticas, dirigentes y candidatos. 2. La posición de garante del partido político respecto de la conduc- ta de sus militantes (categoría en la que se incluyen los dirigentes y simpatizantes que se encuentran en el ámbito de poder y de acción del partido político, esto es, aquellos que materialmente participen en sus actividades y por tanto el control de sus actos sea factible por parte de los dirigentes partidistas, como sería el caso, por ejemplo, Primer Curso Iberoamericano
  • 200. 212 Leonel Castillo González de personas no vinculadas formalmente con el partido pero que participan en el desarrollo de una asamblea o en el programa de un mitin). La figura de la posición de garante permite explicar satisfac- toriamente la responsabilidad del partido político, en cuanto que éste debe garantizar que la conducta de sus militantes se ajuste a los principios del Estado Democrático, de tal manera que las infraccio- nes por ellos cometidas constituyen el correlativo incumplimiento de la obligación de garante (partido político), que determina su res- ponsabilidad, ya sea por aceptar, o al menos tolerar, las conductas ilícitas (dolo), o por desatenderlas (culpa). Esa posición de garante no se circunscribe a la conducta de los militantes, sino también abarca la de sus trabajadores o cualquier otra persona que lleve a cabo acciones u omisiones que tengan con- secuencias en el ámbito de acción de los partidos políticos (funcio- nes y/o fines), sobre la base de una infracción al deber de vigilancia sobre tales sujetos, conocido en el campo del derecho administrati- vo sancionador como culpa in vigilando. Justicia Electoral
  • 201. Los principios de proporcionalidad y responsabilidad 213 BIBLIOGRAFÍA BACIGALUPO, Silvina. Responsabilidad penal de las personas jurídicas, Buenos Aires, Hammurabi, 2001. BAIGÚN, D. “La responsabilidad penal de las personas jurídicas: polémica conocida pero no resuelta”, en La responsabilidad, libro homenaje al profesor Isidoro H. Goldenberg, Buenos Aires, 1995. BAJO FERNÁNDEZ, M. “La responsabilidad de las personas jurídicas en el derecho administrativo sancionador”, en Mir Puig, S.- Luzón Peña, D. M. (coords.), Responsabilidad penal de la empresa y sus órganos y responsabilidad penal por el producto, Barcelona, 1996. BUSTOS RAMÍREZ, J. “La responsabilidad penal de las personas jurídicas”, en Maier, J.- Binder, A. (comps.), El derecho penal hoy, libro homenaje al profesor D. Baigún, Del Puerto, Buenos Aires, 1996. CONTRERAS LÓPEZ, Rebeca Elizabeth. La persona jurídica a la luz del derecho penal (un estudio de la responsabilidad penal colectiva), Universidad de Xalapa, México, 2000. DE PALMA DEL TESO, A. El principio de culpabilidad en el Derecho administrativo sancionador, Madrid 1996. DOMÍNGUEZ VILA, Antonio. Constitución y Derecho Sancionador Administrativo, Marcial Pons, Madrid, 1997. FERNÁNDEZ-MAYORALES, S. “Derecho Administrativo sancionador y Derecho Penal: principios comunes”, en Actualidad Penal, No. 12, 1987. F ERRAJOLI , Luigi. “Pasado y Futuro del Estado de Derecho” en Neoconstitucionalismo (s) edición de Miguel Carbonell, Trotta, Madrid, 2003. Derecho y razón (Teoría del garantismo penal) trad. Andrés Ibáñez y otros, Trotta, Madrid, 1995. GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. “El problema jurídico de las sanciones administrativas”, en Revista Española de Derecho Administrativo, No. 10, 1976. G ARCÍA G ÓMEZ D E M ERCADO , Francisco, Sanciones Administrativas, Granada, 2002. Primer Curso Iberoamericano
  • 202. 214 Leonel Castillo González GIMBERNAT ORDEIG, E. “El sistema del derecho penal en la actualidad”, en Estudios de derecho penal, Madrid, 1981. —”¿Tiene un futuro la dogmática jurídico-penal?” en Estudios de derecho penal, Madrid, 1981. G ONZÁLEZ B EILFUSS , Markus. El Principio de Proporcionalidad en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional, Aranzadi, Navarra, 2003. G ONZÁLEZ-CUELLAR S ERRANO , Nicolás. Proporcionalidad y Derechos Fundamentales en el proceso penal, Colex, Madrid, 1990. LÓPEZ CÁRCAMO , Ignacio. “Normas sancionadoras administrativas en blanco”, en Revista Vasca de Administración Pública, No. 29, 1991. LOZANO, B. “La responsabilidad de la persona jurídica en el ámbito del derecho sancionador administrativo (A propósito de la STC 246/91)”, en Revista de Administración Pública, No. 129, 1992. MIR PUIG, S. Función de la pena y teoría del delito en el Estado social y democrático de Derecho, Barcelona, 1982. MORENO HERNÁNDEZ, Moisés. “Principios rectores en el Derecho penal mexicano”, en Criminalia, 1998. NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador, Tecnos, Madrid, 2000. P EÑARANDA R AMOS , E.- Suárez González, C.,- Cancio Meliá, M., “Consideraciones sobre la teoría de la imputación objetiva de Günther Jakobs”, en Jakobs, G., Estudios de derecho penal, Madrid 1997. ROXIN, Claus. Problemas básicos del Derecho penal, trad. Diego M. Luzón Peña, Reus, Madrid, 1976. Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Compilación Oficial de Jurisprudencia y Tesis Relevantes 1997-2002. SILVA Sánchez, J. Aproximación al derecho penal contemporáneo, Bosch, Barcelona 1992. SUAY RINCÓN, José. “El Derecho Administrativo Sancionador. Perspectivas de reforma”, en Revista de Administración Pública, No. 109, 1986. Justicia Electoral
  • 203. Los principios de proporcionalidad y responsabilidad 215 VERVAELE J.A.E. “La responsabilidad penal de y en el seno de la persona jurídica en Holanda. Matrimonio entre pragmatismo y dogmática jurídica”, en Revista Derecho Penal y Criminología, 1998. ZAFFARONI, Eugenio Raúl. Manual de Derecho penal, Cárdenas, México, 1991. ZUGALDÍA ESPINAR, J. M. “Una vez más sobre el tema de la responsabilidad criminal de las personas jurídicas (doce años después)”, enHacia un derecho penal económico europeo, Madrid, 1995. Primer Curso Iberoamericano
  • 204. CONTROL DE FINANCIAMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS Fernando NEVES DA SILVA* En primer lugar deseo, en mi nombre y en nombre del Tribunal Superior Electoral de Brasil, agradecer la oportunidad de partici- par en este Primer Curso Iberoamericano sobre Justicia Electoral. Es realmente una gran satisfacción poder compartir con tantos y tan importantes compañeros la experiencia brasileña del sistema de seguimiento de las cuentas de los partidos políticos. Empiezo destacando algunos datos de mi país, apenas para recordar el tamaño de nuestros problemas. Nuestro territorio tiene más de ocho millones y medio de kilómetros cuadrados, nuestra población es de casi ciento ochenta millones de habitantes y teníamos en la elección del año pasado más de ciento quince millones de electores. Informo, además, que la Justicia Electoral en Brasil está estructurada en tres instancias. Tenemos el Tribunal Superior Electoral, con ju- risdicción en todo el territorio y al cual le corresponde decir la últi- ma palabra tanto en relación a la organización de las elecciones como en la solución de los conflictos jurídicos electorales, o sea, ejercemos funciones jurisdiccionales y funciones administrativas. * Ministro del Tribunal Superior Electoral de Brasil. 217
  • 205. 218 Fernando Neves Da Silva A continuación, tenemos veintisiete tribunales regionales, locali- zados uno en cada Estado y en el Distrito Federal. En la primera instancia, actúan los jueces electorales: son dos mil, ochocientos ochenta y seis en todo el país. En 1986, dimos el primer paso para la automatización del proceso electoral, registrando nuevamente a los electores. En las elecciones presidenciales de 1989, empleamos sistemas informatizados en el conteo de los votos en seis estados. En el plebiscito nacional de 1993, ese sistema fue utilizado en todo el país. En 1994, toda la Justicia Electoral fue informatizada y se creó la red de comunica- ción de datos, ampliando la utilización del sistema de conteo. En 1996, empezamos a implantar el voto en urnas electrónicas, habiendo sido utilizadas cerca de setenta y cinco mil urnas, locali- zadas en las capitales de los estados y en las ciudades con más de doscientos mil electores. Cerca del 32% del electorado votó por medio de ese sistema. En 1998, alcanzamos el 56.61% del electora- do, habiendo sido utilizado ese sistema en todas las ciudades con más de 40 mil electores. Finalmente, en las elecciones municipales de 2000, el 100% del elec- torado contó con urnas electrónicas, ocurriendo lo mismo en las elecciones generales de octubre del año pasado, donde estuvieron en disputa seis cargos: Presidente de la República, Gobernador, Senador, Diputado Federal y Diputado de Estado. Simultáneamente a la implantación de la urna electrónica, desa- rrollamos y perfeccionamos otros diversos sistemas informatizados, entre ellos los de registro de candidatos, sorteo de paneles de pro- paganda electoral, división del tiempo destinado a la propaganda Justicia Electoral
  • 206. Control de financiamiento de los partidos políticos 219 electoral gratuita en la radio y en la televisión, seguimiento de las cuentas de campañas electorales. En estas últimas elecciones tuvimos exactamente dieciocho mil, ochocientos y ochenta y dos candidatos. Tuvimos, también, sete- cientos cincuenta y dos comités financieros, que se encargan del movimiento financiero de los partidos políticos relacionado con el proceso electoral. La Constitución Brasileña, en su artículo 17, garantiza la libre crea- ción de los partidos políticos, pero los obliga a rendir cuentas a la Justicia Electoral sobre sus ingresos y gastos. La Ley 9.096, de 1995, regula esa obligación. Antes de esas normas, los grupos partidistas rendían sus cuentas al Tribunal de Cuentas de la Unión, órgano auxiliar del Poder Legislativo. Reglamentando la referida Ley 9.096/95, el Tribunal Superior Electo- ral editó la Resolución n° 19.768, definiendo quién rinde cuentas (Di- rección Nacional, Regional y Municipal), a quién deben ser rendidas (al Tribunal Superior, a los tribunales regionales y a los jueces electo- rales, respectivamente) y de qué se debe rendir cuentas (recursos reci- bidos del Fondo Partidista, ingresos privados, inclusive contribuciones y donaciones, y gastos, siendo que esas sólo pueden ser contraídas si estuvieran directamente relacionadas con la actividad partidista). El Fondo Partidista es formalmente compuesto por donaciones de personas físicas y jurídicas (de las cuales no tengo ninguna noticia, incluso porque quien quiere donar lo hace para determinado par- tido político y no de forma genérica), por recursos de la Unión Primer Curso Iberoamericano
  • 207. 220 Fernando Neves Da Silva (actualmente esa participación es calculada en la proporción de R$ 0.63 sobre el número de electores del año anterior) y por el re- sultado del pago de multas electorales. Para este ejercicio, el presupuesto destacó para el Fondo Partidista la cantidad de R$ 113.868.009.00, pues fue aprobada una enmienda que añadió al valor inicial una parcela de R$ 44.000.000.00. Al total serán sumados, además, los valores referentes a las multas electorales. Están tramitando en el Congreso Nacional proyectos de ley que regulan el financiamiento público exclusivo para campaña electo- ral, alternando, en la media, el valor de R$ 0.63 para R$ 7.00 sien- do aprobado este sistema, en valores estimados, el fondo partidista pasaría para R$ 800.000.000.00. Tengo serias dudas si, en caso de que sea aprobada esa modalidad de financiamiento, los partidos y los candidatos no recibirán otras donaciones, que, entonces, serán hechas sin ningún control. Actualmente, existen 29 Direcciones Nacionales de Partidos Políti- cos registradas en el Tribunal Superior Electoral que rinden cuentas anualmente (hasta el día 30 de abril). Existen, además, 783 direccio- nes regionales, que presentan sus cuentas a los tribunales regionales y 164.082 direcciones municipales, que entregan sus cuentas a los Jueces Electorales. Vean ustedes que tenemos una cantidad significativa de procesos relacionados con la actividad normal de los órganos partidistas. Además de esos, tenemos las rendiciones de cuentas referentes a las campañas electorales, que merecen un tratamiento especial, ya Justicia Electoral
  • 208. Control de financiamiento de los partidos políticos 221 que están directamente relacionadas con el proceso de selección de las personas que, representando a la sociedad, participarán en la formulación de políticas y en la ejecución de esas soluciones. Entre los diversos problemas que siempre preocupan a la justicia electoral brasileña está, precisamente, el de garantizar una mayor efectividad a la obligación de los candidatos y partidos políticos de rendir cuentas de los valores recaudados para sus campañas elec- torales y de los gastos de esa campaña. El sistema que está vigente en Brasil es el de financiamiento mix- to. Aparte de los recursos que los partidos políticos reciben del tesoro público, entre los cuales debe ser incluido el espacio gra- tuito para propaganda electoral —que tiene un valor bastante considerable, ya que son dos horas y diez minutos, de lunes a sábado, en cada emisora de radio y de televisión, y treinta minu- tos los domingos, durante cuarenta y cinco días y, todavía, si hubiera segunda vuelta, otros setenta minutos por día entre la publicación del resultado de la primera vuelta y la antevíspera del día de la nueva votación, generalmente dos semanas— los partidos y los candidatos pueden recibir, respetando ciertos lími- tes, donaciones de personas naturales y jurídicas, con algunas pocas excepciones, como, por ejemplo, de entidad o gobierno ex- tranjero, de órganos de administración pública directa o indirec- ta, inclusive de las fundaciones a cargo del poder público y de los concesionarios o unidades de servicio público, o de entidades de clase o sindical. Todos los valores recaudados, inclusive los que provengan de la comercialización de bienes o servicios o inclusive del propio candi- dato, así como la utilización de todos esos recursos, deben ser in- Primer Curso Iberoamericano
  • 209. 222 Fernando Neves Da Silva formados al órgano de justicia electoral correspondiente a la elec- ción que se realiza, es decir, si la elección es municipal las informa- ciones son brindadas al juez electoral, si la elección es en los estados esas informaciones son enviadas al Tribunal Regional Electoral y en el caso de que se trate de elección presidencial las mismas son dirigidas al Tribunal Superior Electoral. La evaluación de todas estas informaciones debe realizarse en un espacio de tiempo relativamente pequeño, aproximadamente un mes, ya que las cuentas deben ser juzgadas antes de que los candi- datos electos reciban los certificados que les permiten asumir sus cargos, lo que no es fácil, debido a que muchos de ellos, por error o por mala fe, pueden presentar informaciones insuficientes. En las últimas elecciones el Tribunal Superior Electoral publicó una serie de normas complementarias con el objetivo de garantizar una mayor efectividad en esas obligaciones y apartar la idea de que “los candidatos juegan a rendir cuentas y la Justicia finge que las evalúa”, lo que no corresponde a la realidad. Una de las principales innovaciones fue la realización de un con- venio con la Secretaría de la Recaudación Federal, que es el órgano encargado de dar seguimiento a la vida fiscal de los brasileños, de forma tal que permita una mejor comparación del origen de los recursos particulares recibidos para las campañas electorales y ve- rificar si fueron respetados los límites para donaciones. Todos los candidatos y los partidos deben abrir cuentas bancarias específicas para el tránsito de los recursos relativos a las campañas electorales, que sólo pueden comenzar a recaudarse después de la apertura de esas cuentas y del registro, ante el órgano competente Justicia Electoral
  • 210. Control de financiamiento de los partidos políticos 223 de la justicia electoral, de los candidatos y de los comités financie- ros responsables por tales actividades. A cada donación le corresponde la emisión de un recibo electoral, pero antes del inicio de la recaudación cada candidato y comité finan- ciero recibe determinada cantidad de recibos, empadronados y nu- merados, sistema que permite dar seguimiento al uso de estos recibos. La utilización de recursos de origen prohibido constituye una irre- gularidad irremediable, aún cuando estos valores sean repuestos por el candidato y devueltos al donador. Con esto, no sólo perma- nece la prohibición de la utilización de recursos de determinados orígenes en campañas electorales, sino también se evita que ellos financien campañas como si fueran préstamos. Esta irregularidad, si ocurre, será considerada como motivo de juzgamiento y podrá, si fuera necesario, llevar a la desaprobación de las cuentas. Tratamos de disminuir la dificultad, que siempre existió y siempre va a existir, de saber si determinado comprobante de gasto real- mente corresponde a lo que fue pagado, con dos providencias. Una, la recogida previa de informaciones sobre el costo real de las obligaciones rutinarias de las campañas electorales (personal, trans- porte, alquiler de inmuebles, muebles y equipos, material de pro- paganda, investigaciones de intención de voto, los valorizados responsables del marketing y la asistencia jurídica, hoy infelizmente relegada a un segundo plano) y su catalogación en archivos informatizados para permitir una fácil consulta y comparación. Otra, permitiendo que la evaluación de todas las cuentas rendidas sea seguida por representantes de los partidos adversarios y del Primer Curso Iberoamericano
  • 211. 224 Fernando Neves Da Silva Ministerio Público Electoral, que podrán indicar eventuales defi- ciencias o irregularidades. También es importante observar que el Tribunal tiene el cuidado de comunicar de forma muy clara que todas las informaciones conteni- das en las rendiciones de cuentas de los comités financieros o de los candidatos, así como la relación de los bienes que estos últimos po- seían antes del inicio de la campaña, son públicas, o sea, que a ellas pueden tener acceso todos los interesados que, evidentemente, paga- rán el costo de las copias que soliciten y responderán, si fuera necesa- rio, por la utilización indebida de las informaciones obtenidas. Tenemos que tener siempre presente que la transparencia es fun- damental. Quien decide disputar cargos públicos, ser electo para guiar los destinos del país, para participar en el proceso de elabo- ración de las normas que definirán y guiarán conductas públicas y las prioridades del Estado, debe renunciar a parte de su privacidad. El candidato debe mostrar a la sociedad quiénes financian su cam- paña, donde fue a buscar dinero, ayuda o apoyo para disputar las elecciones. Con tales ideas o ideales está comprometido. Estas informaciones permiten que los electores conozcan el camino que el candidato, si es electo, podrá seguir. Otro punto que merece especial atención es el que se refiere a los saldos, positivos o negativos, de las campañas electorales. Quedó establecido que habiendo saldo positivo estos valores deben ser trans- feridos para el partido político al cual el candidato está afiliado, que a su vez deberá utilizar tales recursos en la creación o mante- nimiento de instituto o fundación de investigación o de enseñanza Justicia Electoral
  • 212. Control de financiamiento de los partidos políticos 225 y educación política. Si los saldos fueran negativos, si algún candi- dato termina su campaña con deudas, el gremio partidista podrá asumir esa obligación. Si el candidato por cualquier razón se aparta de la disputa, a pesar de ello está obligado a entregar sus cuentas a la justicia electoral. En caso de muerte, las cuentas son prestadas por el administrador de la campaña o, en lo posible, por la dirección del partido político. Para todos estos procedimientos fueron creadas rutinas propias y computadorizadas. Las cuentas son rendidas a la justicia electoral en formularios específicos, dentro de un programa informático. Los documentos son guardados para eventuales comparaciones, pero todas las informaciones son entregadas en medio magnético. La utilización de la informática en el seguimiento de las rendicio- nes de cuentas permitió una mayor agilidad y facilitó la compro- bación y el intercambio de informaciones no sólo ante los órganos de la administración pública, sino también de entidades particula- res, especialmente ante los prestadores de servicios para campa- ñas electorales. Las evaluaciones son realizadas, en un primer momento, por téc- nicos de la Justicia Electoral, siendo posible la requisición, si es ne- cesario, de técnicos de tribunales de cuentas, para ayudar. Los procedimientos están empadronados en todo el país, lo que significa que los criterios utilizados son los mismos, independiente- mente de la región geográfica o de la elección en disputa. En segui- da, formados e informados los procesos, las rendiciones de cuentas son juzgadas por la autoridad judicial electoral competente. Primer Curso Iberoamericano
  • 213. 226 Fernando Neves Da Silva El gran problema que todavía no resolvimos y que depende de la voluntad política del Congreso Nacional es el efecto inmediato de la decisión que rechaza cuentas de campaña por irregularidades irremediables. Actualmente, esa decisión no impide que el candi- dato electo ejerza su mandato. Ella apenas sirve como subsidio para otra acción judicial, ésta sí con fuerza para apartar del cargo pú- blico a quien no cumplió las reglas relativas a la recaudación y aplicación de recursos para campañas electorales. Si por un lado esa situación permite una mejor defensa por parte de quien corre el riesgo de ser apartado del cargo, por otro permite el ejercicio de ese cargo por algún tiempo. Y muchas veces las acciones no tienen una rápida solución. Sé y todos sabemos que el control del financiamiento de los Parti- dos Políticos y principalmente de sus campañas electorales es un factor fundamental en el desarrollo y en el perfeccionamiento de las democracias. Por eso, nuestra preocupación con el perfeccionamiento de esos mecanismos, fundamentales para la transparencia que debe exis- tir siempre es necesaria para apartar la influencia ilegítima, el abu- so del poder económico o político, disminuir la desigualdad entre los candidatos, reducir costos de campañas, impedir la utilización de recursos procedentes de fuentes anónimas o ilegítimas, como es el caso del dinero que proviene de la corrupción o del narcotráfico. Esos problemas no son un privilegio o una exclusividad de ningún país o región. Lo que puede variar son los instrumentos que apar- tan la impunidad. En Brasil estamos preocupados con el asunto y tratando, cada día, de perfeccionar esas reglas y, principalmente, de aplicarlas, pues no basta que ellas existan, es necesario que ellas sean respetadas y cumplidas. Justicia Electoral
  • 214. Control de financiamiento de los partidos políticos 227 Ese es el camino que estamos tratando de seguir. Aún hay mucho por recorrer. El trabajo es constante, y cada resultado positivo debe ser recibido como un incentivo para el desafío siguiente. En líneas generales, estas son las informaciones que, en nombre del Tribunal Superior Electoral de Brasil, someto a la consideración de los participantes en este Seminario Internacional, de suma impor- tancia para todos los que, como nosotros, se preocupan con la lisu- ra de las disputas electorales y con la eficacia de los comandos legales. Agradezco la atención y me coloco a total disposición de ustedes para cualquier aclaración y, principalmente, para intercambiar experiencias sobre ese palpitante tema. Como siempre digo, la participación de Brasil en estos encuentros es muy importante para nosotros, en la medida en que podamos reunir informaciones y enseñanzas que contribuyan al perfeccio- namiento de nuestras normas electorales y, en consecuencia, para el fortalecimiento de la Democracia. Primer Curso Iberoamericano
  • 215. Esta obra se terminó de imprimir en octubre de 2004 en la Coordinación de Documentación y Apoyo Técnico del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, ubicada en el edificio C de Carlota Armero núm. 5000, Col. CTM Culhuacán, C.P. 04480, México, D.F. Su tiraje fue de 1,000 ejemplares

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