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Mercados de carbono

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MERCADOS DE CARBONO …

MERCADOS DE CARBONO
La neoliberalización del clima
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  • 1. MERCADOS DE CARBONO La neoliberalización del clima 1 1
  • 2. 2 2
  • 3. MERCADOS DE CARBONO La neoliberalización del clima Larry Lohmann 3 3
  • 4. Mercados de carbono:La neoliberalización del climaLarry Lohmannlarrylohmann@gn.apc.orgAlberto Acosta y Esperanza Martínez, editores1 era. Edición Ediciones Abya-Yala Av. 12 de octubre 14-30 y Wilson Casilla 17-12-719 Telf.: (593-2) 2506251 Fax: (593-2) 2506267 E-mail: editorial@abyayala.org www.abyayala.org Quito-EcuadorISBN: 978-9942-09-063-8Traducción: Michelle Báez María Helena CarbonellCuidado de la1ra edición: Nadesha Montalvo R.Diagramación: Ediciones Abya-Yala Quito-EcuadorIm­pre­sión: Ediciones Abya-Yala Quito-EcuadorImpreso en Quito-Ecuador, 2012Auspiciado por la Fundación Rosa Luxemburg 4 4
  • 5. A Ricardo Carrere 5 5
  • 6. 6 6
  • 7. ÍndiceA modo de prólogo...................................... 9I. Breve historia del comercio de emisiones............................................. 19II. Cuando el tope no tapa....................... 57III. El neoliberalismo y el mundo calcula. le: el surgimiento del comercio b de carbono........................................... 107IV. Hacia un debate diferente sobre la contabilidad ambiental: los casos del carbono y el costo-beneficio............... 137V. Mercado de carbono, justicia climática y la producción de ignorancia: 10 ejemplos.......................................... 225VI. Imposibilidad de regular en los mercados financieros y de carbono.... 245VII. La regulación como corrupción en los mercados de compensación de carbono 283VIII. Los “mercados extraños” y la crisis climática............................................... 323 7 7 7
  • 8. IX. Un álgebra interminable: las contradicciones de los mercados climáticos............................................. 355AnexoDialéctica sobre REDD................................ 423Bibliografía................................................... 461 8 8 8
  • 9. A modo de prólogo Entre las formas de vida contactadas con la naturaleza y aquellascontactadas con el capital Esperanza Martínez Miembro de Acción Ecológica y coordinadora para Sudamérica de la red Oilwatch. Alberto Acosta Economista ecuatoriano. Profesor e investigador de la FLACSO-Ecuador. Ex-ministro de Energía yMinas. Ex-presidente de la Asamblea Constituyente. “Primero te ignoran, luego se ríen de ti, luego te combaten, luego tú ganas.” Mahatma Gandhi 9 9 9
  • 10. Montecristi: una Constituyente renovadora yrevolucionaria Cuando parecían agotarse los espacios físi-cos colonizables, la Naturaleza y sus funciones seestán convirtiendo en objeto de exóticos meca-nismos de prosperidad del capital, reproducien-do nuevas formas de acumulación. A pesar deesas tendencias, o justamente por ellas, la Cons-titución de Montecristi incorporó elementos quemarcarían rupturas epistemológicas a esas viejasy nuevas formas de acumulación. Uno de esas rupturas es el reconocimientode la Naturaleza como sujeto de derechos. Laliberación de la Naturaleza de la condición desujeto sin derechos o de simple objeto de propie-dad, permite, entre otras cosas, cuestionar la nue-va tendencia que promueve la mercantilizaciónde la Naturaleza y que ha fomentado diferentesinstrumentos de acumulación del capital, comoson los nuevos mercados, los sistemas de finan-ciamiento y varios negocios a lo largo y ancho delplaneta. El clima, además de ser un tema de preocu-pación global, es el escenario, la excusa y el ins-trumento para desarrollar lo que se está consti-tuyendo en un nuevo mercado financiero quereproduce, actualiza y profundiza las formas dedominación. Por esto resulta vital comprendercómo se formaron estos mercados, cómo funcio-nan y cuáles son sus impactos. Antes de abordar estos nuevos esquemas decolonización, recordemos que la Constitución de 10 10 10
  • 11. Montecristi también propuso el sumak kawsay oBuen Vivir en tanto cultura de la vida, para orga-nizar la sociedad –incluyendo por cierto la eco-nomía– preservando la integridad de los proce-sos naturales, garantizando los flujos de energíay de materiales en la biosfera y protegiendo lasexpresiones de vida en comunidad. El Buen Vivir,concepto que emana de las culturas ancestralesdel Abya-Yala, forma parte de la larga búsquedade alternativas de vida fraguadas al calor de lasluchas de la Humanidad por la emancipación delos pueblos y por la defensa de la vida.La (pen)última frontera de la colonizacióncapitalista El capitalismo, demostrando su asombroso yperverso ingenio para buscar y encontrar nuevosespacios de explotación, está colonizando el cli-ma. Este ejercicio neoliberal extremo, del cual nose libran los gobiernos “progresistas” de la región,convierte la capacidad de la Madre Tierra en unnegocio para reciclar el carbono. Y lo que resul-ta indignante, la atmósfera es transformada cadavez más en una nueva mercancía diseñada, regu-lada y administrada por los mismos actores queprovocaron la crisis climática y que reciben ahorasubsidios de los gobiernos con un complejo sis-tema financiero y político, descrito en este libro.Este proceso de privatización del clima se inicióen la época neoliberal impulsado por el Banco 11 11 11
  • 12. Mundial, la Organización Mundial del Comercioy otros tratados complementarios. La historia de los mercados de carbonoarrancó con los esquemas de tope y trueque decontaminación. (La expresión inglesa original escap and trade. Aún está en debate si tope y truequees una traducción adecuada, especialmente por-que en este caso no aplica la connotación positivadel trueque. Sin embargo, esta traducción ya hatenido cierta difusión y es la que utilizaremos enadelante.) Los topes o supuestos límites que losgobiernos imponen a las industrias contaminan-tes, lo hemos visto, lejos de ser una herramientapara reducir la contaminación se han converti-do en un estímulo para incluso contaminar más.Con serios antecedentes de tráfico de influencias,los gobiernos distribuyen permisos de emisionesprácticamente de manera gratuita y en muchoscasos sobrepasando los límites reales de emisio-nes, con lo cual los grandes contaminantes sonpremiados cuando tienen entre manos permisosexcedentes que pueden comercializar. Paralelamente se puso en marcha un com-plejo sistema financiero en el que se estableció elvalor de cambio del CO2. Así aparecieron los mer-cados de carbono, creándose una serie de equiva-lencias falsas entre las emisiones industriales y laabsorción de carbono de los ecosistemas. Larry Lohmann, autor de este libro, nos dice ...el nuevo sistema sentó las bases para que proyectos desplegados en países en desarrollo pudieran generar créditos que, posteriormen- 12 12 12
  • 13. te, pudieran adquirir y utilizar los países de- sarrollados para cumplir con sus obligaciones de reducción de emisiones. El fondo fue trans- formado en un mecanismo de comercio, las sanciones se transformaron en premios y un sistema jurídico se transformó en un mercado. A esto se suma que las cuotas o permisos decontaminación que se asignan lo hicieron en baseal récord histórico de las industrias. Se ha com-probado que se repartieron demasiados derechosparticularmente entre las industrias de produc-ción de energía y calor, refinerías de petróleo,plantas metalúrgicas y acería, fábricas de papel eindustrias con alta intensidad energética. Lohmann se pregunta si este desfase fue real-mente un error o una prueba más de la siemprecreciente influencia del capital transnacional enel diseño de mercados –incluso ficticios y por su-puesto inútiles– y de las políticas que los alientan.Decimos inútiles, pues mientras el mercado delcarbono florece, la contaminación, en cambio, nomengua, con lo cual se evidencia una gran con-tradicción con el objetivo de neutralizar el cam-bio climático. En realidad, alentados por la voracidad deacumulación del capital, los mercados de car-bono siguen expandiéndose. Estos mercadosadquieren la forma de una burbuja, similar aaquella relacionada con las hipotecas subprime yque llevó al reciente colapso financiero cuyas on-das se expandieron a nivel planetario. Para Loh-mann, la clave de esta “nueva” burbuja es el hecho 13 13 13
  • 14. de que en el centro de los mercados de carbono seencuentra un activo poco claro. En un sugerente ejercicio de comparacióncon la burbuja inmobiliaria nos dice que el mercado de hipotecas de alto riesgo debía enriquecer a miles de personas; al final, em- pobreció a millones. (…) En teoría, los merca- dos de carbono deben mitigar el problema del calentamiento global; en la práctica, lo están empeorando. Las formas dominantes de mirar los pro-blemas del cambio climático, que privilegian elcapital por sobre la vida, el mantenimiento demodelos industriales depredadores aun a costade la sobrevivencia de pueblos y culturas, el con-sumismo sobre la sustentabilidad, en la práctica,inhiben la aplicación de acciones que enfrentenlas causas del calentamiento global. Por el con-trario esta priorización favorece las evasivas parano encontrar soluciones definitivas y por lo tantoahondan los problemas.La soberanía constitucional amenazada Preocupado por la intromisión en la sobera-nía de los estados, Lohmann introduce en su libroun análisis sobre los efectos “desreguladores” quetienen los mercados de carbono especialmentesobre los marcos legales de países subdesarrolla-dos, pues las sanciones legales por contaminarson reemplazadas por precios y el “cumplimiento 14 14 14
  • 15. de la ley por mercados de servicios ambientales”.Con razón afirma “sería difícil imaginar una ex-presión más pura de la doctrina neoliberal”. Estas reflexiones son muy importantes parael Ecuador. En este país existen varios programasestatales que se orientan por la lógica mercantili-zadora de la Naturaleza, como los proyectosREDD (“Reducción de Emisiones por Deforesta-ción y Degradación”), y su versión criolla: losproyectos Socio Bosque y Socio Páramo. Este tipo de proyectos ha puesto sus esfuer-zos en estos cuestionados procesos de mercanti-lización, en donde la tierra y los fondos públicosdel Sur global entran a jugar el papel de garantíascuando los “bonos verdes” que el Sur genera sonvalorados, retaceados o combinados con otras“mercancías climáticas” en un mercado maneja-do estrictamente por el Norte global. Este es un tema especialmente sensible en elmarco de la Iniciativa Yasuní-ITT. Esta iniciativafue/es probablemente la mejor propuesta para en-frentar el calentamiento global, las responsabilida-des comunes y diferenciadas y la transición haciaun economía y fuente de energía no petrolera.Frente a la (i)lógica de los mercados del carbono,la iniciativa fue enfocarnos en el petróleo. Frente alos negocios del clima, en el marco neoliberal delcomercio de emisiones, se propuso un esquemacercano al reconocimiento de la deuda ecológica,con los países industrializados como deudores. Por lo tanto, apostar por REDD, en tanto op-ción mercantil, y no por la Iniciativa Yasuní-ITT,introduciendo en el debate el ciclo del carbono, 15 15 15
  • 16. constituye una declaración pública de ignorancia.No se puede comparar el carbono del petróleo conel de los bosques. El primero es tiempo geológico,el segundo tiempo biológico. Un REDD mercanti-lizado se centra en valorar el carbono vegetal con-tenido en los bosques como parte de un modelo decompra-venta de reservorios de carbono, tal comolo hacían los Mecanismos de Desarrollo Limpioligados a la absorción de emisiones. La Iniciativa Yasuní-ITT planteó no sola-mente evitar dichas emisiones, sino que cuestio-nó en esencia la extracción del petróleo. Con estocriticó la lógica de las políticas para proteger elclima, vigentes hasta ahora. Los proyectos REDD tienen impactos nega-tivos en las comunidades indígenas, en sus terri-torios, en sus economías y en sus culturas, danpaso a la monetarización de las responsabilida-des. Se lleva la conservación de los bosques al te-rreno de los negocios. Se mercantiliza y privatizael aire, los bosques, los árboles y la tierra misma.Es finalmente un acto de ceguera mercantil entorno a la urgencia de iniciar un giro hacia unacivilización post petrolera. La instrumentación de los proyectos REDDno evita la extracción masiva y depredadora derecursos naturales, orientada al mercado mun-dial, causante no solo del subdesarrollo, sinotambién de la crisis ambiental global. Al contra-rio, estos proyectos REDD podrían actuar, en lapráctica, como un incentivo para que las comu-nidades permitan operaciones extractivistas, quede otra manera serían rechazadas en sus territo- 16 16 16
  • 17. rios. REDD, en síntesis, recoge el espíritu de losespejitos con los que los europeos iniciaron laconquista de América. La Iniciativa Yasuní-ITT, construida desdela sociedad civil y que luego fue asumida por elgobierno ecuatoriano, nos invita a ser audaces ycreativos, pero sobre todo responsables. Desde suprimera formulación esta propuesta convocó aldebate internacional. Y ese es, quizás, hasta aho-ra, el mayor aporte concreto de la misma.Desmercantilización de la Naturaleza, mandatode Montecristi La condición de sujeto de la Naturaleza, nosconmina a rechazar los mercados ficticios e inefi-cientes, a desmercantilizar las funciones de la Na-turaleza y a rechazar la perversidad de mecanismosque evaden las responsabilidades con el clima. En la Constitución se incluyeron claras dispo-siciones para abordar la cuestión climática. Así, ensu artículo 414, se determinó que El Estado adoptará medidas adecuadas y transversales para la mitigación del cambio climático, mediante la limitación de las emi- siones de gases de efecto invernadero, de la deforestación y de la contaminación atmosfé- rica; tomará medidas para la conservación de los bosques y la vegetación, y protegerá a la población en riesgo. De eso se trata el Buen Vivir. Por otra parte elartículo 74 la Constitución estableció dos temas 17 17 17
  • 18. centrales para prevenir e impedir que la Natura-leza sea mercantilizada, y usada para evadir lasresponsabilidades frente al clima, así se dice las personas, comunidades, pueblos y nacio- nalidades tendrán derecho a beneficiarse del ambiente y de las riquezas naturales que les permitan el Buen Vivir”, y en el mismo artí- culo se dispone que “los servicios ambientales no serán susceptibles de apropiación; su pro- ducción, prestación, uso y aprovechamiento serán regulados por el Estado. Es interesante anotar que la figura de “servi-cio ambiental” surgió para explicar los serviciosque el Estado debía otorgar en materia de sanea-miento ambiental. Sin embargo, hay la tenden-cia, neoliberal por cierto, de utilizar esta figurapara mercantilizar las funciones de la Naturaleza,como son los ciclos del agua y del carbono. Estáclaro que bajo cualquiera de las dos acepcionesesos servicios no pueden ser privatizados y elque el Estado deba regularlos, no implica abrir lapuerta para su comercialización. Para concluir, ante el fracaso manifiesto de lacarrera detrás del fantasma del desarrollo, emer-ge con fuerza el Buen Vivir en tanto alternativaal desarrollo. Es decir de formas de organizar lavida fuera del desarrollo, superando el desarrollo,en suma rechazando aquellos núcleos conceptua-les de la idea de desarrollo convencional entendi-do como progreso lineal y fundamentado en elculto al capital. 18 18 18
  • 19. I Breve historia del comercio de emisiones 1 Larry LohmannAcadémico y activista, miembro de Corner House, ONG británica de investi-gación y solidaridad que apoya a los movimientos democráticos y comunita-rios a favor de la justicia social y medioambiental. Es cofundador del Grupode Durban por la justicia climática. Autor de Pulp, paper and power: How anindustry reshapes its social environment (1995); Democracy or carbocracy?Carbon trading and the future of the climate debate (2001), entre otros. En2006 fue el editor de Carbon trading: A critical conversation on climate chan-ge privatisation and power.1 Carbon Trade Watch, “Breve historia del comercio de emisiones”. En: El mercado de emisiones: cómo funciona y por qué fracasa, cap. 2, pp. 20-36, abril 2010. Eds. Gil- berston, T. y Reyes, O. Texto basado en Carbon trading: a critical conversation on climate change, privatization and power, editado por Larry Lohmann y publicado como Development Dialogue no. 47 en 2006. Publica- do en español en: www.carbontradewatch.org/publi- cations/el-mercado-de-emisiones-como-funciona-y- por-que-fracasa.html 19 19 19
  • 20. “No es exagerado presentar los mecanismos del Protocolo de Kioto como ‘made in the USA’ (…)” Michael Zammit Cutajar, Ex director ejecutivo de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), 2004 Durante la última década, el comercio deemisiones se ha revelado como la pieza clavede las iniciativas mundiales para luchar contrael cambio climático. Este capítulo explica cómotoda una serie de grandes empresas, organis-mos financieros, centros académicos, gobiernos,agencias de las Naciones Unidas e incluso gruposecologistas comenzaron a promover un enfoqueneoliberal y mercantilista frente al cambio climá-tico, una corriente que surge principalmente delos Estados Unidos.La solución mercantil El comercio de emisiones establece un mar-co para lidiar con los gases de efecto inverna-dero que garantiza los derechos de propiedadde los grandes consumidores de combustiblesfósiles del Norte por encima de la capacidad deabsorción de gases del planeta y a la vez gene-ra nuevas oportunidades de negocio y beneficiopara las grandes empresas. El sistema no fija un plazo máximo paraabandonar en gran medida el uso de combusti-bles fósiles. Lo que hace es convertir la contami- 20 20 20
  • 21. nación existente en una mercancía, cuyos dere-chos se asignan según un límite o tope fijado porlos países u organismos intergubernamentales.La idea es que ese límite o tope vaya bajandopaulatinamente, aunque no se establece ningúncalendario claro ni se concreta qué medios se uti-lizarán para movilizar el apoyo público necesariopara reducir los topes. Sin embargo, sean cualessean las restricciones generales, la cuestión esque las empresas pueden elegir entre comprar unmayor número de derechos y seguir contaminan-do como antes, o realizar ahorros de eficiencia.Aquellas que consigan ahorros de eficiencia pue-den después vender los derechos de contamina-ción que les sobran a aquellas que no han cumpli-do con sus objetivos. Aunque puede que la teoría suene muy bien,lo cierto es que el comercio de emisiones no sóloes ineficaz, sino también injusto. Al redefinir lasemisiones de gases de efecto invernadero comouna mercancía, el comercio de emisiones dis-torsiona notablemente el marco a través del quevemos el problema de cómo solucionar el cam-bio climático, fomentando el crecimiento de uncomplejo sistema financiero en el que un amplioabanico de prácticas industriales y agrícolas seconvierten en elementos falsamente equivalen-tes y al mismo tiempo ocultando las cuestionessociales, políticas, tecnológicas e históricas decuándo se comenzarán a reducir los topes. Porcierto, el valor del “CO2” reside en aquello porlo que se puede intercambiar o en el precio quepueda alcanzar. 21 21 21
  • 22. Además, todos los sistemas de comercio deemisiones que funcionan actualmente otorganla mayoría de derechos de forma gratuita a losprincipales responsables de contaminar el aire.Así, en lugar de considerar a las industrias con-taminantes como culpables de haber provocadodaños o de imponerles un límite más estrictopor haber utilizado ya la parte que les corres-pondía de “espacio atmosférico”, el comercio deemisiones las recompensa por su mal comporta-miento en el pasado.El contexto neoliberal La solución mercantil al calentamiento glo-bal no habría alcanzado tal preponderancia sino hubiera formado parte de toda una corrientehistórica de neoliberalismo. En el ámbito inter-nacional, el neoliberalismo utiliza institucionescomo el Banco Mundial y la Organización Mun-dial del Comercio, además de varios tratados,para instaurar nuevas formas de control centra-lizado a escala mundial de recursos muy amplios.Al intentar integrar los sistemas comerciales detodo el mundo, el neoliberalismo reorganiza losregímenes de derechos de propiedad y lucha con-tra las regulaciones nacionales para procurar re-ducir el poder que pueden ejercer en el ámbitointerno los gobiernos, los sindicatos y las comu-nidades locales sobre la actividad de las grandesempresas. 22 22 22
  • 23. La justificación del neoliberalismo se anclaa una ideología de “eficiencia” desarrollada du-rante décadas, en gran parte en el marco de thinktanks, departamentos académicos de economía,organismos internacionales y ministerios gu-bernamentales en los Estados Unidos y la UniónEuropea. La ideología gira en torno al supuestode que el conjunto de la sociedad se beneficiarási “saca el mejor provecho posible” de cualquiercosa que tenga a su disposición.Los economistas y los primeros años Aunque no es posible señalar a una sola per-sona como fundadora del comercio de emisiones,muchas de las teorías de las que surge procedende la obra de economistas como Ronald Coase,George Stigler y, más tarde, J. H. Dales, quienproporcionó un marco teórico a partir del que sepodían desarrollar medios basados en el mercadopara abordar el problema de la contaminación.2 En opinión de Coase, el derecho a contami-nar es un factor de producción igual que el dere-cho a usar la tierra. En ambos casos, la idea es queejercer los propios derechos conlleva, inevitable-mente, algunas pérdidas que serán sentidas en2 George Stigler, The Theory of Price, McMillan, Nueva York, 1987. 23 23 23
  • 24. otros lugares.3 La cuestión se convierte entoncesen qué tan significativas serán dichas pérdidas. Para encontrar la mejor forma de repartirla contaminación, afirmaba Coase, se coloca enel mercado junto con otras mercancías que yase han creado: bienes inmuebles, agua, mano deobra, arroz, plata, bosques, aviones y teléfonosmóviles. Después, se miden todas con el mismocriterio y las tratas del mismo modo. Según reza la teoría, en un sistema de mer-cado ideal, sin “costos de transacción” y habitadopor agentes económicos que disponen de una in-formación perfecta, la contaminación terminaráusándose de la forma en que más contribuya al“producto total” de la sociedad.4 Incluso aunque eso signifique mucha conta-minación, no hay que preocuparse de que lleguea haber “demasiada” ya que, en caso de que la so-ciedad esté demasiado contaminada, la rentabili-dad del resto de bienes podría ser afectada –pue-de que los trabajadores mueran, por ejemplo– yel “producto total” iría a la baja. El mercado per-fecto evitará que se produzcan tales situaciones,“optimizando” automáticamente la contamina-ción para que no haya ni poca ni mucha.3 Ronald Coase, The Firm, the Market and the Law, University of Chicago Press, Chicago, 1988, p. 155.4 Ronald Coase, “Looking for Results: Nobel Laurea- te Ronald Coase on Rights, Resources and Regula- tion”, Reason Magazine, enero de 1997, http://reason. com/9701/int.coase.shtml. 24 24 24
  • 25. Basándose en este argumento, Coase llegó ala conclusión de que los vertidos de contamina-ción, como un “factor de producción” entre otrosmuchos, terminarían en manos de aquellos quepudieran generar el máximo de riqueza a partirde ellos (o “mejorarlos”, por decirlo en termino-logía del siglo XVII) y, por lo tanto, se traduciríanen lo mejor para la sociedad. Es decir, asignar de-rechos de propiedad al patrimonio común gene-raría un uso socialmente eficiente de los recursos,incluso aunque hubiera externalidades.5 Los sucesores de Coase –entre los que se en-contrarían los economistas J. H. Dales y ThomasCrocker– siguieron trabajando sobre la teoría delcomercio de la contaminación. Sin dejar de subra-yar la importancia de otorgar a los actores con-taminantes derechos formales para contaminar,sugirieron que los estados se hallarían en mejorposición que un “mercado ideal” imaginario parafijar un tope sobre los niveles generales de conta-minación.6 De esta forma, el mercado de la conta-minación se convirtió fundamentalmente en unaforma de encontrar el medio más rentable para5 Ronald Coase, “The Problem of Social Cost”, Journal of Law and Economics, no. 3, 1960, pp. 1-44; R. Coase, op. cit., supra, nota 2. Véase también Deirdre McClos- key, “The so-called Coase Theorem”, Eastern Econo- mic Journal, vol. 24, no. 3, 1998, pp. 367-371.6 J. H. Dales, “Land, Water and Ownership”, Canadian Journal of Economics, no. 1, noviembre de 1969, pp. 791-804. 25 25 25
  • 26. que las industrias alcanzaran un objetivo de emi-siones prefijado. Algunos de sus primeros artífices acabarondando la espalda a estas teorías cuando se enfren-taron a la caótica realidad del comercio de emi-siones. Thomas Crocker manifestaba en el veranode 2009, mientras se debatía el sistema de topey trueque en el Congreso estadounidense: “Nocreo que el tope y trueque sea la forma más eficazde regular las emisiones”.7 Al concebir una lógi-ca para el mercado de la contaminación, afirmaahora Crocker, nunca imaginó que un problemade contaminación complejo, con multitud defuentes, se trataría con un único sistema, seña-lando que “no está claro (…) cómo se aplicaríaun sistema de permisos a escala internacional”. J.H. Dales también había expresado ya cierta cau-tela, al afirmar que hay “muchas situaciones” enque la teoría del comercio de emisiones no seríapertinente.8El comercio de dióxido de azufre La Agencia de Protección Ambiental de losEstados Unidos (EPA) hizo torpes intentos deponer en marcha sistemas de tope y trueque pararegular la contaminación, como un sistema que7 Jon Hilsenrathm, “Cap-and-Trade’s Unlikely Critics: Its Creators”, Wall Street Journal, 13 de agosto de 2009.8 Ibid. 26 26 26
  • 27. permitía el comercio de créditos de plomo en lagasolina. La experiencia más significativa, sin em-bargo, fue el régimen de comercio de dióxido deazufre o anhídrido sulfuroso (SO2), creado en elmarco de las Enmiendas de 1990 a la Ley del AireLimpio. Esta ley pretendía utilizar el comercio paraque fuera más barato reducir las emisiones de SO2en 10 millones de toneladas por debajo de los nive-les de 1980, con la intención última de reducir laslluvias ácidas.9 Esta iniciativa allanó el terreno parala posterior llegada de otros programas comercia-les en el ámbito de la contaminación de aguas, ladestrucción de terrenos pantanosos, el agotamien-to de la biodiversidad, etcétera. Si bien Dales y otros partidarios del sistemapensaban que los permisos se subastarían, casitodas las asignaciones de SO2 concedidas en vir-tud de la Ley del Aire Limpio –al igual que las deotros mercados de emisiones que llegarían des-pués– se repartieron de forma totalmente gratui-ta.10 De esta forma, los derechos de contamina-9 M. Bernstein, M. A. Farrell et al., “The Environment and Economics – The Impact of Restricting the SO2 Allowance Market”, Energy Policy, vol. 22, no. 9, pp. 748-754, 1994; Drury, Belliveau, Kuhn y Bansal, ‘Po- llution Trading and Environmental Injustice: Los An- geles, Failed Experiment in Air Quality Policy’, Duke Environmental Law and Policy Forum, no. 45, 1999.10 Ricardo Coelho, “Pollution for sale: made in the USA”, presentación ante II Doctoral Meeting, Université de Montpellier, 21 de agosto de 2009, p. 8. Sólo se su- bastó un pequeño porcentaje de los permisos (3,1 por 27 27 27
  • 28. ción iban –y siguen yendo– a parar a manos deaquellos con más poder para apropiarse de ellosy con más intereses económicos en hacerlo. Lossistemas de comercialización de la contamina-ción otorgan nuevos poderes comerciales a aque-llos con acceso a la legislación. Así, las grandesempresas no sólo cabildean para librarse de lasnormativas que regulan la contaminación, sinotambién para asegurarse de que los permisos deemisión equivalgan a derechos de propiedad. Al igual que ha sucedido con otros programasde comercio de emisiones, la primera fase del ré-gimen del SO2 generó un excedente significativode permisos de contaminación, muy por encimade los niveles necesarios para cumplir con la nor-mativa. El programa abarcaba 263 de las mayorescentrales eléctricas alimentadas con carbón en losEstados Unidos, que produjeron un 39 por cientode emisiones por encima del nivel del tope en 1995y una media de un 23 por ciento por debajo deltope en los cuatro años siguientes.11 ciento en la fase 1 y 2,8 por ciento en la fase 2). Cada concesión permitía emitir una tonelada de dióxido de sulfuro después de 1995. El precio de cada concesión se situaba entre los 122 y los 450 dólares estadouni- denses, mucho más barato que comprar los filtros de gases residuales para eliminar el dióxido de sulfuro de las emisiones.11 Lesley McAllister, “The Overallocation Problem in Cap-and-Trade: Moving Toward Stringency”, Colum- bia Journal of Environmental Law, 2009, vol. 39, no. 2, p. 401. Disponible en SSRN: http://papers.ssrn.com/ 28 28 28
  • 29. Aunque el “sobrecumplimiento” se ha pre-sentado como un éxito, éste se debió a variasrazones que tenían muy poco que ver con elprograma en sí. Las empresas que abarcaba elprograma anticiparon altos costos de adecuaciónen la primera fase, por lo que instalaron purifica-dores o aspiradores de aire, una tecnología en elfinal del proceso para eliminar el SO2 de las co-rrientes de salida de las centrales eléctricas. Para1995, sin embargo, las mejoras de productividaden los ámbitos de extracción y transporte se ha-bían traducido ya en un abaratamiento y un in-cremento de la oferta de carbón bajo en sulfuroen los Estados Unidos. Como esto redujo, de porsí, las emisiones, se generó una oferta excesiva depermisos.12 Otro factor importante fue una cláu-sula de “sustitución” integrada en la Ley del AireLimpio, que permitía a las compañías cambiar lafábrica especificada en la legislación por otra desu elección “y recibir en su lugar cuotas de per-misos basados en las emisiones históricas de di-chas unidades”.13 El resultado final fue que se creó un gran ex-cedente de permisos para contaminar, que des-pués se podían trasladar (o “acumular”, por usarsu propia jerga) a la segunda fase del programa,que empezó en 2000, con 2.262 unidades de ge-neradores de electricidad. Además de favorecer sol3/papers.cfm?abstract_id=127640512 Ricardo Coelho, op. cit., supra, nota 9.13 Ibid. 29 29 29
  • 30. que las emisiones se fijaran sistemáticamentepor encima del tope entre 2000 y 2005, este ex-cedente ayudó a estas otras unidades a postergarel cumplimiento de sus obligaciones para limpiarla contaminación de SO2. Esto explica, en cierta medida, por qué la Leydel Aire Limpio estadounidense tuvo un éxitoconsiderablemente menor en la rebaja de la con-taminación de SO2 que normativas equivalentesen otros lugares. Las emisiones de SO2 en losEstados Unidos se habían reducido un 43,1 porciento a fines de 2007; sin embargo, en ese mismoperíodo, 25 estados miembros de la Unión Euro-pea registraron una reducción de emisiones del71 por ciento.14 Estas reducciones se alcanzaronestableciendo normativas y no mediante un siste-ma de tope y trueque. En la Unión Europea, la legislación perti-nente –Directiva sobre grandes instalaciones decombustión– establece un límite no comerciali-zable sobre el nivel de SO2 y las instalaciones queopten por no ampararse a ella deben cerrar en2015. Esto supondrá la clausura de numerosascentrales eléctricas que se alimentan con carbón14 US EPA, datos de “Acid Rain Program 2008 Progress Report”, http://www.epa.gov/airmarkets/progress/ interactivemapping.html; European Environment Agency, “Air pollution from electricity-generating large combustion plants”, EEA Technical report No 4/2008, p. 11. Los datos incluyen a todos los miem- bros actuales de la UE, salvo Rumania y Bulgaria. 30 30 30
  • 31. y petróleo, una medida más eficaz –en términosde reducción de emisiones– que cualquier otrapolítica en materia climática hasta la fecha. Elotro instrumento legal europeo directamente re-levante es la Directiva sobre prevención y controlintegrados de la contaminación (IPPC), que tam-bién establece requisitos de eficiencia energéticay límites de contaminación. Por desgracia, la aplicación del RégimenComunitario de Comercio de Derechos de Emi-sión de la Unión Europea (RCCDE) ha socavadodirectamente los beneficios combinados de estanormativa para abordar las emisiones de CO2. Talcomo apunta la Agencia Europea de Medio Am-biente, la IPPC “exige la definición de requisitosde eficiencia energética y de límites de emisióno concentración (…) Estos requisitos podríanlimitar el comercio de emisiones. Por ejemplo,los operadores de grandes fuentes podrían verseobligados a reducir sus emisiones (con miras acumplir con la Directiva IPPC) cuando sería eco-nómicamente más eficiente seguir aumentandolas emisiones y adquirir permisos adicionales.El artículo 26 de la Directiva sobre comercio deemisiones, por tanto, modifica la Directiva IPPCde forma que los permisos no incluyan límites deemisión de CO2 para las instalaciones ya cubier- 31 31 31
  • 32. tas por el RCCDE”.15 La UE está estudiando enestos momentos la posibilidad de revisar la IPPCmediante el desarrollo de nuevos regímenes decomercio para el óxido nitroso y el dióxido deazufre, un ejemplo más de cómo el RCCDE estásirviendo para socavar las normativas ambienta-les existentes. Además de esto, las lecciones del comerciode sulfuro no eran ni remotamente aplicables alconjunto de gases y procesos industriales cubier-tos por el mercado de emisiones, mucho mayory más complejo. Las emisiones de SO2 que pro-ceden de un número relativamente pequeño degrandes fuentes fijas se pueden supervisar de for-ma mucho más sencilla que la compleja mezclade gases y procesos que forman parte del actualcomercio de emisiones. Como resalta Phil Clapp,del Fondo Nacional para el Medio Ambiente delos Estados Unidos (US NET): “La lluvia ácida seintentó detener con un número concreto de ins-talaciones de una industria que ya estaba regula-da (…) El cambio climático no es un problemaque se pueda resolver con la aprobación de unaley”.16 Otra diferencia importante entre los dos15 European Environment Agency (2008) “Application of the Emissions Trading Directive by EU Member States – reporting year 2007”, EEA Technical Report no. 3/2008, p. 27.16 Michael Shellenburger y Ted Nordhaus, “Break Through: The Death of Environmentalism: Global Warming Politics in a Post-Environmental World”, 2004, p. 15, disponible en http://thebreakthrough.org/ 32 32 32
  • 33. programas es que el comercio de SO2 no permitíael uso de compensaciones. Además, tal como señala Ruth GreenspanBell, el comercio de emisiones es, en el mejor delos casos, una herramienta para hacer más ren-table un compromiso previo de reducir la conta-minación. Cuando no hay unos mínimos com-promisos y poderes normativos, la herramientapuede hacer poco.17 En los Estados Unidos existíaeste compromiso y poder normativo. El comerciode dióxido de sulfuro no se puso en marcha paraintentar que a las compañías contaminantes lesinteresara controlar la lluvia ácida; eso era algoque ya se les exigía anteriormente. La situación es otra con el calentamiento glo-bal. A pesar de que los países que participan en elproceso de la ONU han acordado formalmentecontrolar las emisiones de CO2, no se trata de uncompromiso firme ni con fuerza ejecutoria, ni enel Norte ni en el Sur.Comercio del clima A pesar de estos problemas y diferencias sig-nificativas, el caso del comercio de dióxido de sul-furo se presentó –quizá no con ingenuidad– comoun modelo exitoso, garantizado para combatir las images/Death_of_Environementalism.pdf.17 Ruth Greenspan Bell, “Transforming The Dynamic”, Environmental Forum (US), mayo/junio de 2009. 33 33 33
  • 34. emisiones de gases de efecto invernadero desdeprincipios de los años noventa. La Organización para la Cooperación y elDesarrollo Económicos (OCDE) y la Conferen-cia de las Naciones Unidas sobre Comercio yDesarrollo (UNCTAD por sus siglas en inglés)establecieron el terreno para las negociacionesinternacionales.18 La OCDE investigó la expe-riencia del comercio de emisiones de SO2 en losEstados Unidos y consideró el alcance para elcomercio de emisiones a escala internacional.19Mientras tanto, la UNCTAD desarrolló un am-plio programa de trabajo para promover un siste-ma mundial de comercio de CO2. Al mismo tiempo, la ONG estadounidenseEnvironmental Defense Fund (que ahora se llamaEnvironmental Defense) se convirtió en uno de losprimeros impulsores del comercio de emisiones y,en 1991, publicó un estudio que abogaba por elcomercio de emisiones para proteger los bosques,una idea cuya herencia se puede encontrar en lasactuales propuestas mercantiles para la Reducciónde Emisiones por Deforestación y Degradación delos bosques (REDD)20 (ver capítulo 4). Los autores18 Sebastian Oberthür y Hermann Ott, The Kyoto Pro- tocol: international climate policy for the 21st century, Springer, Nueva York, 1999, p.188.19 OECD, “Climate Change: Designing a Tradeable Per- mit System”, OECD Observer, París, 1992.20 Daniel Dudek y Alice LeBlanc, “Preserving Brazil’s Tropical Forests Through Emissions Trading”, Envi- ronmental Defense Fund report, 1991. 34 34 34
  • 35. del estudio eran por aquel entonces consultores dela UNCTAD y hacía poco que habían asesorado ala Agencia de Protección Ambiental de los EstadosUnidos (EPA) sobre el comercio de sulfuro.21¿Quién construyó el mercado climático? El comercio climático basado en un mode-lo de una mercancía “molecular” comenzó a serdesarrollado poco después de que se instituyeraen los Estados Unidos el mercado de dióxido deazufre. El trasfondo era la continua dominaciónideológica del neoliberalismo, la continua do-minación geopolítica de los Estados Unidos, lacreciente financiarización y el imperativo de ex-cedentes de capital en un momento de retornosdecepcionantes de la inversión tradicional; perolos motivos que guiaban a los inventores indivi-duales de los mercados de carbono eran comple-jos y variados. Luego de ayudar a desarrollar la idea de losmercados de contaminación en los años 80, Ri-chard Sandor colaboró en la Conferencia de lasNaciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo(UNCTAD), con una iniciativa llamada “Buil-ding a Global CO2 Emissions Trading System” a21 Para consultar una breve biografía, véase Alice Le- Blanc, en http://www.prlog.org/10290563-alice-leb- lanc-former-director-of-office-of-environment-and- climate-change-at-aig-joins-karbone.html y Daniel J Dudek, en http://www.edf.org/page.cfm?tagID=909 35 35 35
  • 36. principios de los años 90; y, en el año 2000, conapoyo filantrópico, estableció el Chicago ClimateExchange, en donde, en el 2010, tenía un sueldomensual de un millón de dólares. En la UNCTAD, Sandor trabajó bajo elmando de Frank Joshua, quien luego se convir-tió el director global de servicio de comercio deemisiones en Arthur Andersen antes de unirse aNatSource, un gran comerciante de mercancíasde carbono. También en UNCTAD estaba AliceLeBlanc, en esa época miembro de la ONG En-vironmental Defense, la cual ayudó a escribir lalegislación de Estados Unidos sobre el esquemade azufre en los años 90. LeBlanc luego se unióSandor en el Chicago Climate Exchange antes deconvertirse en jefa de la oficina de cambio climá-tico de la funesta firma aseguradora y especula-tiva AIG. Robert Stavins, un economista neoclásico deHarvard quien también participó en el programade dióxido de azufre de Estados Unidos, contri-buyó con más apoyo teórico. Michael Grubb, delRoyal Institute for International Affairs de Lon-dres, también inspirado en el esquema de dióxidode azufre de Estados Unidos, sugirió, en un pri-mer momento, que podía servir como un modelopara un mercado de carbono mundial. Mientrastanto, Ted Hanisch, un funcionario del gobiernonoruego, comenzó a explorar formas en las que elcomercio de carbono podría proveer maneras deofrecer a su país una forma de “compensar” porsu producción de petróleo y sus emisiones indus-triales y de transporte. En 1996, Gabriela Chichil- 36 36 36
  • 37. nisky, una autoridad matemática y economistaneoclásica de la Columbia University, pasó la ideaa funcionarios de Estados Unidos. En 1997, el régimen de Clinton, representa-do por Al Gore (quien luego se sumó al negociodel carbono como un individuo privado), tuvoun papel decisivo en asegurar que el Protocolode Kioto se volviese un plan para un mercado decarbono mundial. A pesar de que el régimen deGeorge W. Bush se retiró del acuerdo de Kiotoen 2001, causando problemas a firmas comer-ciantes como ENRON, el desarrollo del mercadocontinuó bajo el liderazgo de figuras como KenNewcombe, quien dirigió el Prototype CarbonFund del Banco Mundial pasando a ClimateChange Capital (un banco boutique mercantilfundado por, entre otros, el abogado James Ca-meron quien ayudó a negociar el Protocolo deKioto), el buró de comercio de carbono de Gold-man Sachs y la firma de comercio de carbono C-Quest Capital. Mientras tanto, los estudiantes y colegas deRobert Stavin ayudaron a impulsar la idea delmercado de carbono en la Unión Europea, endonde, a falta de un acuerdo sobre un impues-to al carbono europeo, se adoptó el Régimen deComercio de Derechos de Emisión de la UniónEuropea (EU ETS) como pieza central de su po-lítica climática en los años 2000. El EU ETS es,hoy en día, el mayor mercado de carbono a nivelmundial. Para enero de 2010, cuando el mercadode carbono global alcanzó un valor mayor a los 37 37 37
  • 38. 100 mil millones de dólares, Sandor aseguraba enuna conferencia privada en Hong Kong que “… la próxima ola de mercantilización será la mercantilización del agua y del aire; y les hago saber que estas serán las mayores mer- cancías en el mundo. Así, propuestas valiosas serán cualesquiera que trate con la capacidad, escasez y calidad de estas dos cosas” (citado en MacLeod 2010). A pesar del fracaso del Congreso de los Es-tados Unidos de aprobar una legislación que pro-vea un mercado de carbono a nivel nacional enese país, lo que ha causado que Sandor abandonesu Chicago Climate Exchange; y, a pesar de quelos esquemas europeo y de Kioto estaban aco-sados por la falta de resultados (Brinkley y Less2010), por escándalos y una creciente y generali-zada oposición pública, la mayoría de gobiernosaún consideran que “ponerle un precio al carbo-no” constituye un progreso en la política climáti-ca (Lohmann 2005). Entre los países miembros de Naciones Uni-das hay muy poco debate al respecto, siendo lomás significativo las declaraciones críticas delgobierno boliviano. Mientras tanto, los centrosfinancieros como City of London y Wall Street sehan vuelto cada vez más importantes en el desa-rrollo del mercado. Son casi 100 los fondos es-pecializados de carbono, y la International Emis-sions Trading Association (IETA por sus siglas eninglés) ejerce un considerable cabildeo. La IETAes un grupo de 176 corporaciones transnacio- 38 38 38
  • 39. nales del sectores financiero, legal, energético eindustrial que incluye a Goldman Sachs, Mor-gan Stanley, Deutsche Bank, Citigroup, Chevron,ConocoPhilips, Shell, Total, Petrobras, Endesa,Mitsubishi, Duke Energy, Standard CharteredBank, Vattenfall, American Electric Power, Es-kom, Dow Chemical, Poyry AS, General Electricy Baker & McKenzie). Al promover un incremento en el uso de lascompensaciones, un mayor campo de tipos decompensaciones, una amplia estandarización,regulaciones, banca y préstamo de créditos paralapsos de cumplimiento, creciente participaciónde intermediarios financieros y un mercado in-mediato no regulado que alentaría la especulación(Point Carbon 2010), la IETA trabaja constante-mente para otorgar a la mercancía del carbonoformas para comerciar con ella de modo más ren-table para el sector financiero. Un segundo grupode industrias llamado Carbon Markets and Inves-tors Association, el cual comprende 50 compañíascomo Merrill Lynch, Standard Bank, Standard &Poors, RBS, Munich Re, KMPG, JP Morgan, Ca-mco y BNP, es también importante. Mientras tanto, figuras de negocios del carbo-no y oficiales encargados de desarrollar la políticaclimática de las Naciones Unidas y de los gobier-nos siguen perteneciendo más o menos al mismogrupo. Por ejemplo, la actual Secretaria Ejecuti-va de la Convención Marco de Naciones Unidassobre Cambio Climático, Christina Figueres, era,hasta su nombramiento en el 2010, asesora séniorde C-Quest Capital, una compañía privada de 39 39 39
  • 40. carbono enfocada en inversiones de MDL; aseso-ra principal sobre cambio climático para EndesaLatinoamérica, la más grande empresa privadade servicios públicos en Latinoamérica, y vice-presidenta del comité de rating de Carbon RatingAgency, una firma privada que aplica su pericia enrating de créditos a los bienes de carbono.De Rio a Kioto Aunque el comercio de emisiones no en-contró su camino para entrar directamente enel texto de la Convención Marco de las NacionesUnidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC),acordado en la Cumbre de la Tierra de Rio en1992, algunos de los preceptos neoliberales quelo sustentan quedaron plasmados en dos puntosimportantes: la defensa que hace la Convenciónde un “sistema económico internacional abierto”basado en el crecimiento económico, y el hechode que en la Cumbre se retomara la idea generalde las corporaciones multinacionales como agen-tes positivos para el cambio ecológico, “fomen-tando el desarrollo sostenible mediante la libera-lización del comercio”, en palabras de la Agenda oPrograma 21, otra de las declaraciones acordadasen Rio.2222 Pratap Chatterjee y Matthias Finger, The Earth Brokers: Power, Politics and World Development, Routledge, Nueva York, 1995. Véase Agenda 21, cap. 2, apartado 1: http://www. un.org/esa/dsd/agenda21/ 40 40 40
  • 41. Además, la CMUNCC señalaba que “tantohistóricamente como en la actualidad, la mayorparte de las emisiones de gases de efecto inver-nadero del mundo han tenido su origen en lospaíses desarrollados”. En consecuencia, los paísessentían que tenían “responsabilidades comunespero diferenciadas” para combatir el cambio cli-mático, y los países industrializados (catalogadoscomo Anexo 1) debían hacerse cargo de arreglarel problema sobre el que tenían una responsabili-dad muchísimo mayor. En 1994, los países desarrollados adoptaroncompromisos voluntarios para reducir sus emi-siones de gases de efecto invernadero a los nivelesde 1990 para 2000. Sin embargo, muy pronto sepuso de manifiesto que había muy pocas posibi-lidades de que los objetivos se cumplieran, por loque se iniciaron negociaciones sobre objetivos ju-rídicamente vinculantes durante la primera Con-ferencia de las Partes (COP) de la CMNUCC,celebrada en Berlín en 1995. Un Grupo de Expertos del Anexo I de laCMNUCC, orientado por la Agencia Internacio-nal de Energía (AIE) y la OCDE, desarrolló pro-puestas para los países industrializados en el senodel proceso de la ONU y se convirtió en un foroimportante para la elaboración de un sistema decomercio de emisiones en el marco del Protocolode Kioto.2323 Sebastian Oberthür y Hermann Ott, The Kyoto Pro- tocol: international climate policy for the 21st century, 41 41 41
  • 42. Mientras las negociaciones para un acuerdoen seguimiento a la Convención tomaban impul-so, el Gobierno estadounidense comenzó a ela-borar una propuesta de comercio de emisiones y,en 1996, anunció que este tipo de “flexibilidad”sería “el requisito clave para aceptar objetivosvinculantes”.24 En diciembre de 1997, se celebró en la ciu-dad japonesa de Kioto la tercera COP (Conferen-cia de las Partes), de la que surgió un Protocoloque se convertiría en la columna vertebral de lapolítica internacional sobre el clima. Aunque lamayoría de los gobiernos insistieron en que lasreducciones de emisiones las deberían efectuaren el ámbito nacional por las partes firmantes delacuerdo, la delegación de los Estados Unidos, en-cabezada por el vicepresidente Al Gore, volvió areiterar la cuestión de la “flexibilidad”. Como re-cuerda el periodista George Monbiot: Gore exigió una serie de “vías de escape” le- gales lo bastante grandes como para conducir un Hummer. Los países ricos, dijo, deberían poder comprar sus reducciones a otros países. Cuando se salió con la suya, el protocolo creó Springer, 1999, p.188 El Grupo de Expertos del Ane- xo I aún funciona y está fomentando propuestas para nuevos mercados de emisiones “sectoriales” en el marco de las negociaciones sobre el clima de la ONU.24 Deborah Stowell, Climate Trading: Development of Greenhouse Gas Markets, Palgrave, Basingstoke, 2005, pp.15-16. 42 42 42
  • 43. un exuberante mercado mundial de falsas re- ducciones de emisiones (…) También insistió en que los países ricos pudieran comprar re- ducciones nominales a los países pobres. Así, empresarios de India y China han ganado mi- les de millones de dólares construyendo fábri- cas cuyo principal objetivo es producir gases de efecto invernadero, de forma que los ope- radores del mercado de emisiones del mundo rico tuvieran que pagarles para limpiarlas.25 La más importante de esas vías de escape olagunas jurídicas es el Mecanismo de DesarrolloLimpio (MDL), un mecanismo para la compen-sación de emisiones que se incorporó en la rectafinal de las negociaciones de Kioto.26 En el Proto-colo también se acabó incluyendo otro programade compensaciones, llamado Aplicación Conjun-ta (AC).25 George Monbiot. “We’ve been suckered again by the US. So far the Bali deal is worse than Kyoto”, The Guardian, 17 de diciembre de 2007: http://www.guar- dian.co.uk/commentisfree/2007/dec/17/comment. world26 El MDL, no obstante, no es la única laguna del Pro- tocolo de Kioto. Como se apunta en el capítulo 1, la posibilidad de comerciar con emisiones entre distin- tos países se ha traducido en una cantidad importante de emisiones “de aire caliente” en el sistema, especial- mente tras el derrumbe de la Unión Soviética. Otra la- guna destacable es la exclusión del transporte aéreo y marítimo internacional en los cálculos en que se basa el Protocolo. 43 43 43
  • 44. Aplicación Conjunta La Aplicación conjunta (AC) es un meca-nismo de compensaciones de la ONU parecidoal Mecanismo de Desarrollo Limpio; la principaldiferencia estriba en que abarca proyectos que sedesarrollan en países que ya tienen objetivos vin-culantes para reducir sus emisiones de gases deefecto invernadero. La mayoría de los proyectos se desplieganen “economías en transición” (Rusia, Ucraniay Europa Central y Oriental), que tienden a serlos lugares donde resulta más barato albergarlos,aunque también han surgido algunos en Alema-nia, Francia y Nueva Zelanda. En septiembre de 2009, la ONU había re-gistrado 214 proyectos AC. Éstos suelen ser demayores dimensiones que los proyectos MDLy una parte importante de ellos (34 por ciento)correspondía a proyectos para reducir meta-no, fundamentalmente asociados con minas decarbón. 44 44 44
  • 45. El origen de las compensaciones La idea de las compensaciones no comenzócon el Protocolo de Kioto ni con el comercio deCO2. Ya en los primeros sistemas de comercio dela contaminación, gobiernos y empresas privadasbuscaron formas de inyectar permisos extraordi-narios, por un bajo precio, en el mercado, con elfin de que les resultara aún más fácil cumplir losobjetivos que lo que resultaría con los sistemasde tope y trueque.27 En 1976, la EPA promulgó enlos Estados Unidos una política que permitía ubi-car nuevas fuentes de contaminación en lugaresdonde no se estaban alcanzando los topes fijados,siempre que obtuvieran créditos “de compensa-ción” generados por otros proyectos que ahorra-ban o reducían emisiones. Para negociar con ellos en forma de permi-sos de emisión, los créditos de compensación de-bían hacerse “equivalentes” a las reducciones deemisiones. En los años setenta y ochenta, variosorganismos y corporaciones estadounidenses,deseosos de establecer un mercado de compensa-ciones para la contaminación, intentaron equipa-rar la reducción de la contaminación en centrosindustriales con la adquisición y el desguace deautomóviles antiguos o mediante la sustitución27 Richard A. Liroff, Reforming Air Pollution Regulation: The Toil and Trouble of EPA’s Bubble, Conservation Foundation, Washington, 1986, p.100. 45 45 45
  • 46. para el procesamiento de materiales.28 Desde elpunto de vista ambiental, el experimento fue unrotundo fracaso. Los empresarios, por ejemplo,vendían créditos por destruir automóviles que,de hecho, ya habían sido abandonados, mientrasque los estados atraían a la industria proporcio-nándole compensaciones generadas por unosprocesos de sustitución que ya se estaban produ-ciendo por motivos que no estaban relacionadoscon el medio ambiente.29 Amparándose en el programa de comerciode niebla tóxica o smog de California, el Distritode Gestión de Calidad del Aire del Área Metro-politana de Sacramento emitió cinco toneladasanuales de créditos de contaminación provenien-tes de compuestos orgánicos volátiles generadospor el desmantelamiento de una serie de bom-barderos B-52 que se encontraban en la región.Los créditos fueron adquiridos por empresascomo Intel, las sopas Campbell y Aerojet, que pu-dieron así evitarse la instalación de equipos parael control de la contaminación. De hecho, podríadecirse que los créditos sirvieron para aumentarla contaminación por encima de los niveles quese habrían alcanzado sin ellos, ya que los bom-barderos estaban destinados a ser destruidos detodos modos según lo dispuesto por el tratadoSTART. Como las empresas siguieron contami-28 Drury et al. op. cit., supra, nota 8; Liroff, op. cit., supra, nota 31.29 Drury et al., ibid; Liroff, ibid., pp.16, 117. 46 46 46
  • 47. nando, los B-52, en realidad, siguieron “contami-nando desde la tumba”.30 Estos créditos se gana-ron muy pronto el sobrenombre de “toneladas detodos modos”, ya que representaban acciones quehabrían tenido lugar de todos modos.Servicios ambientales y compensaciones por lautilización del suelo31 Costa Rica fue pionera en el desarrollo delos pagos por servicios ambientales (PSA) enlos años noventa, estableciendo un plan nacio-nal para compensar a los propietarios de tierrascon la idea de que protegieran los bosques y re-poblaran terrenos “degradados”, incluidas plan-taciones forestales. A los terratenientes se lesdaba la posibilidad de vender la capacidad dealmacenamiento de CO2 de los bosques de sustierras al Gobierno costarricense, que después lavendía en mercados voluntarios. El programa sefinanció con un impuesto sobre el consumo del15 por ciento aplicado a los combustibles fósi-les, que posteriormente se redujo. Se esperabaque el comercio de CO2 “proporcionara fondossignificativos mediante la venta de compensacio-30 Drury et. al. op. cit., supra, nota 8; Liroff, op, cit., supra, nota 31, pp.16, 117.31 Véase Larry Lohomann, “Democracy or Carbocracy? Intellectual Corruption and the Future of the Clima- te Debate”, The Corner House Briefing 24, octubre de 2001. 47 47 47
  • 48. nes negociables certificadas. Sin embargo, no hasurgido ningún mercado destacable por la reba-ja de emisiones de CO2. Se ha cerrado una únicaventa con Noruega, consistente en dos millonesde dólares en 1997 a cambio de 200 millones detoneladas de absorción de carbono”.32 Tambiénllegaron fondos a través de un préstamo del Ban-co Mundial y una subvención del Fondo para elMedio Ambiente Mundial (FMAM). Costa Ricacreó poco después, en 1998, compensaciones cer-tificadas comercializables para “crear” carbono apartir de 500.000 hectáreas de bosques, poniendoen marcha un debate aún candente sobre el valory la legitimidad de los “sumideros de carbono”.33 Estas primeras experiencias en Costa Ricase tradujeron en un nuevo impulso para la inclu-sión de compensaciones de absorción de carbo-no comercializables o “sumideros” de carbonoen las disposiciones de la CMNUCC.34 Durante32 G. Arturo Sanchez-Azofeifa, Alexander Pfaff, Juan Andres Robalino y Judson P. Boomhower, “Costa Rica’s Payment for Environmental Services Program: Intention, Implementation, and Impact”, Conserva- tion Biology, DOI: 10.1111/j.1523-1739.2007.00751, 2007. El concepto de “absorción de carbono”, tam- bién denominado “secuestro”, “captación” o “fijación de carbono” (o “sumideros”), ya se recoge en la CM- NUCC. Véase “Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático”, 1992, artículo 4.d.33 http://projects.wri.org/book/export/html/1134 G. Arturo Sanchez-Azofeifa, et. al. op cit., supra, nota 36. 48 48 48
  • 49. los años en que se negoció Kioto, en la década de1990, países del Norte como los Estados Unidos,Canadá y Australia tenían un gran interés en quelos “sumideros” se contemplaran en cualquiertratado sobre el clima, ya que eso les permitiríaalcanzar sus objetivos de reducción de emisio-nes de forma más barata y sencilla. El Panel In-tergubernamental de Expertos sobre el CambioClimático (IPCC) respondió a la presión con uninforme de 377 páginas sobre el uso de la tierra yel cambio de uso de la tierra, publicado en mayode 2000 con el título “Uso de la tierra, cambiode uso de la tierra y silvicultura” (LULUCF porsus siglas en inglés).35 Muchas ONG y gobiernosadvirtieron sobre el peligro de utilizar la biosferapara crear un mercado internacional de compen-saciones.36 El uso de la presión le había salido muy acuenta a las élites del Norte. El informe sobre LU-LUCF perfilaba cómo se podrían generar crédi-tos a partir de “sumideros”.37 En la controvertidaCOP6 que tuvo lugar en La Haya en noviembre35 R. T. Watson, I.,Noble, B. Bolin et al. (eds), Land Use, Land Use Change and Forestry (a Special Report of the IPCC), Cambridge University Press, Cambridge, 2000.36 The German Advisory Council on Global Chan- ge, “The accounting of Biological Sinks and Sources under the Kyoto Protocol – A step Forward or Bac- kwards for Global Environmental Protection?”, Bre- merhaven, EBGU, 1998, p.39.37 R. T. Watson et al., op. cit., supra, nota 39, p.181. 49 49 49
  • 50. de 2000, una de las principales polémicas giró entorno a la posibilidad técnica de que los paísespudieran reclamar créditos de CO2 por “activi-dades agrícolas y forestales adicionales” en susterritorios como parte de sus compromisos de“reducción” del Protocolo de Kioto. El conceptode absorción o secuestro de carbono se aceptó,pero no la posibilidad de comerciar con créditosdel servicio ambiental de “deforestación evitada”. Dos tercios de los autores y redactores delinforme sobre LULUCF eran del Norte. Muchosde esos autores daban por supuesto que en el Sur(pero no en el Norte) había extensos terrenos“degradados” que no tenían mejor función queconvertirse en plantaciones para absorber CO2.En este contexto, el término “tierras degradadas”es heredero del término administrativo que seutilizaba durante el período colonial “baldío”(waste), con el que se aludía a lo que en realidaderan tierras comunes con usos muy diversos. 3838 Para más información sobre la evolución del térmi- no durante el Raj británico, véase, por ejemplo, R. A Houghton, et al., “Current Land Cover in the Tropics and its Potential for Sequestering Carbon”, Global Bio- geochemical Cycles, vol. 7, no. 2, 1993, pp. 305-320; R. Dixon et al. (eds) Assessment of Promising Forest Management Practices and Technologies for Enhanc- ing the Conservation and Sequestration of Atmospheric Carbon and their Costs at Site Level, Environmental Protection Agency, Washington, 1991; A. Grainger, “Modelling the Impact of Alternative Afforestation Strategies to Reduce Carbon Dioxide Emissions”, en 50 50 50
  • 51. Más allá de la evidente falta de pruebas deque estas plantaciones forestales o silvícolas deciclo corto almacenen CO2 de forma permanen-te, este tipo de suposiciones pone de manifiestouna sorprendente falta de análisis con respecto alos mecanismos sociales de deforestación, regí-menes de patrimonio común, resistencia social,sistemas de desarrollo e historia local. En estesentido, resulta muy elocuente que no hubieraorganizaciones de pueblos indígenas en el grupo. Las propuestas de compensación ocupa-ron la esfera internacional en los años noventa,cuando agentes, economistas, consultores, orga-nizaciones no gubernamentales y tecnócratas dela ONU comenzaron a establecer instituciones através de las cuales los créditos de compensaciónse podrían combinar con los permisos en los quese basaría el tope y trueque. Mientras que losproyectos desarrollados hasta entonces habíanintentado fundamentalmente sustituir un tipo dereducción de contaminación con un “ahorro deemisiones” en otro lugar, estos nuevos sistemasampliaron la lógica de la compensación para queincluyera el desplazamiento de supuestas reduc-ciones de un país a otro. Proceedings of the Conference on Tropical Forestry Response Options to Global Climate Change, 1990; y M. Trexler and C. Haugen, Keeping it Green: Tropical Forestry Opportunities for Mitigating Climate Change, World Resources Institute, Washington, 1995. 51 51 51
  • 52. La idea económica básica era encontrarel lugar más barato para lidiar con el problemadel cambio climático, independientemente desu origen. Larry Summers, actual presidente delConsejo Económico de la Casa Blanca, se refe-ría a esta cuestión en un infame memorando quese envió mientras era economista jefe del BancoMundial. “La lógica económica de verter residuostóxicos en el país que tiene los salarios más bajoses impecable y deberíamos reconocerla”, opinabaSummers. “Los países de África con bajos nivelesde población también tienen bajísimos niveles decontaminación”.39 En 1992, el Banco Mundial y el Gobierno no-ruego comenzaron a financiar una serie de pro-gramas de Aplicación Conjunta (AC) que con-llevaban la “generación de compensaciones deCO2”. El Fondo para el Medio Ambiente Mundial(FMAM), que fue puesto en marcha por el Ban-co Mundial en 1991 y después adoptado como elmecanismo financiero para la CMNUCC, tam-bién empezó a estudiar metodologías para cer-tificar las compensaciones de CO2.40 Estas pro-puestas de AC partían de una pieza relativamente39 Patrick Bond, “The World Bank in the Time of Cho- lera”, Z Net Commentary, 13 de abril de 2001. http:// www.zmag.org/sustainers/content/2001-04/13bond. htm40 World Bank, The World Bank and the Environment, Washington, IBRD/World Bank, Washington, 1993, p.118. 52 52 52
  • 53. obscura de palabreo en la Convención acordadaen la Cumbre de la Tierra de Rio, que disponíaque las medidas adoptadas por los países desa-rrollados para reducir sus emisiones de gases deefecto invernadero hasta los niveles de 1990 sepodrían tomar “individual o conjuntamente”.41 El G-77, que aglutina a países en desarro-llo y China, cuestionaron en un principio estainterpretación, y muchos estados expresaron suinquietud ante lo que consideraban una medidaneocolonial que permitiría a los países desarro-llados eludir sus responsabilidades nacionales ehistóricas en la lucha contra el cambio climático.42Sin embargo, la presión de los países del Norte yla predisposición de algunos países centroameri-canos a dar el visto bueno a este tipo de progra-mas llevó a que en la COP de 1995, en Berlín, seacordara iniciar proyectos piloto de “actividadesde aplicación conjunta” entre países industriali-zados y en desarrollo.La sorpresa de Kioto El Gobierno brasileño declaró que estos nue-vos programas equivalían a “una reinterpretacióndel concepto de ‘Aplicación Conjunta’ por parte41 Naciones Unidas, Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, 1992, artículo 4.2 (b).42 Joyeeta Gupta, Our Simmering Planet: What to do about global warming? Zed Books, 2001, p. 65. 53 53 53
  • 54. de los países desarrollados como forma de evi-tar ‘el estricto cumplimiento de sus objetivos”’.43Como propuesta paralela, presentó la idea de unFondo de Desarrollo Limpio (FDL), que sancio-naría a los países desarrollados que sobrepasaransus objetivos y generaría así fondos para finan-ciar en el Sur energías limpias para proyectos demitigación (90 por ciento) y adaptación (10 porciento) al cambio climático. Sin embargo, por iniciativa de los EstadosUnidos y en medio de toda una serie de des-acuerdos internos en el seno del G-77 y China,esta idea acabó transformándose en la recta finalde las negociaciones de Kioto en el Mecanismode Desarrollo Limpio (MDL). El nuevo sistemasentó las bases para que proyectos desplegadosen países en desarrollo pudieran generar créditosque, posteriormente, pudieran adquirir y utili-zar los países desarrollados para cumplir con susobligaciones de reducción de emisiones. El fondofue transformado en un mecanismo de comercio,las sanciones se transformaron en precios y unsistema jurídico se transformó en un mercado. La Unión Europea, en un intento por man-tener cierta legitimidad, advirtió que “la flexi-bilidad nunca se debe convertir en una puertatrasera a través de la cual los países ricos puedan43 Brazilian position on Activities Implemented Jointly (1996-7), citado en Gupta, ibid., p. 66. 54 54 54
  • 55. escabullirse pagándole a otros países en lugar dehacer sus deberes en casa”.44 Sin embargo, los Estados Unidos afirmaronposteriormente, durante las negociaciones que sedesarrollaron en La Haya en 2000, que cualquierlímite sobre el uso de mecanismos flexibles –talcomo estaban solicitando el grupo del G-77 y Chi-na y la UE– se traduciría en unos costos naciona-les inadmisiblemente elevados.45 Un año después,en 2001, el Gobierno Bush, poco después de asu-mir el poder, confirmó su decisión unilateral deabandonar por completo los objetivos de Kioto.46Los orígenes del régimen de comercio deemisiones de la UE En respuesta al abandono de Kioto por par-te de los Estados Unidos, la UE reforzó su apoyoal comercio de emisiones y se dispuso a elaborarun sistema europeo que acabó convirtiéndose enlo que hoy se conoce como Régimen Comunita-44 Declaración de Ritt Bjerregaard tras una reunión in- formal en Japón, en septiembre de 1998; citado en Lo- ren Cass, “Norm Entrapment and Preference Change: The Evolution of the European Union Position on In- ternational Emissions Trading”, Global Environmental Politics, mayo de 2005, Vol. 5, No. 2, p. 52.45 Norman J. Vig y Michael G. Faure, “Green Giants? Environmental Policies of the United States and the European Union”, Massachusetts Institute for Technol- ogy, 2004, p. 349.46 Vig y Faure, ibid. 55 55 55
  • 56. rio de Comercio de Derechos de Emisión de laUnión Europea (RCCDE; EU ETS, por sus siglaen inglés) y que se está utilizando como modelopara otros sistemas de comercio. En el siguien-te capítulo, más detalles sobre los problemas queconlleva el mercado europeo. 56 56 56
  • 57. II Cuando el tope no tapa Tope y trueque: el fracaso del régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea47 El Régimen Comunitario de Comerciode Derechos de Emisión de la Unión Europea(RCCDE; EU ETS) es el mayor sistema comercialde emisiones del mundo y el mercado de emi-siones de tope y trueque con más antigüedad.4847 Carbon Trade Watch. “Cuando el tope no tapa. Tope y trueque”. En: El mercado de emisiones: cómo fun- ciona y por qué fracasa. Cap. 3. Pp. 37-64. Abril 2010. Eds. Gilberston, T. y Reyes, O. Texto basado en Carbon Trading: a critical conversation on climate change, privatization and power, editado por Larry Lohmann y publicado como Development Dialogue no. 47 en 2006. El libro en español se puede leer en línea en: www.carbontradewatch.org/publications/el- mercado-de-emisiones-como-funciona-y-por-que- fracasa.html48 World Bank Report, “State and Trends of the Carbon Market 2009”, World Bank, Washington DC, 2009. 57 57 57
  • 58. También actúa como modelo para sistemas detope y trueque parecidos que están sobre la mesaen los Estados Unidos, Australia y otros paísesindustrializados.49 Por estos varios motivos, será el principalprotagonista de este capítulo, cuyo objetivo esdesmitificar los argumentos que sostienen queel comercio de emisiones está funcionando bieno que irá mejorando con el paso del tiempo. ElRCCDE ejerce también una notable influenciasobre el funcionamiento del comercio mundialde emisiones. Desde que se puso en marcha, elRCCDE ha ido cercando y privatizando, año trasaño, el patrimonio atmosférico común, otorgan-do derechos de propiedad a empresas contami-nantes de las naciones industrializadas a expen-sas del Sur. El RCCDE ha desempeñado un papel im-portante en un proceso que traslada más allá de49 El número exacto de centros industriales o “insta- laciones” en 2008 era de 11.359, 213 menos que en 2007, a consecuencia de que algunas instalaciones menores fueron retiradas del programa. Noruega, Liechtenstein e Islandia, que no son miembros de la UE, se incorporaron al RCCDE en 2008, aunque aún no consta en él ninguna instalación noruega. Véase European Commission (DG Environment), “Emis- sions trading: EU ETS emissions fall 3% in 2008”, 15 de mayo de 2009, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?refere nce=IP/09/794&format=HTML&aged=0&language= EN&guiLanguage=en 58 58 58
  • 59. las fronteras europeas la responsabilidad histó-rica de este continente en el cambio climático.El mismo método de tope y trueque se presentacomo un sistema concebido para que a las em-presas les salga más barato reducir sus emisiones.La idea fundamental es que los gobiernos repar-ten un número limitado de permisos para conta-minar, que la escasez de estos permisos fomentael incremento de sus precios y que, por tanto, esecosto adicional anima a las industrias y a los pro-ductores de energía a contaminar menos. Las pruebas empíricas que presentamos enestas líneas, sin embargo, indican que los incen-tivos creados por el sistema funcionan de unaforma muy distinta: generan beneficios para losactores contaminantes y promueven que se sigainvirtiendo en tecnologías fósiles y, al mismotiempo, pone en desventaja a la industria quebusca alejarse de los combustibles fósiles y persi-gue una transición energética. Como demostra-remos, no se trata del resultado arbitrario de unaserie de normas mal aplicadas, sino que es frutode la forma en que estos mercados refuerzan lasrelaciones de poder existentes y las brechas en lastomas de decisión económicas.El reparto de cargas La principal mercancía que se comercializaen el marco del RCCDE –permisos conocidoscomo “derechos de emisión de la Unión Europea”(DUE; EUA por su siglas en inglés)– se asigna a 59 59 59
  • 60. través de un proceso de intervención política.El RCCDE cubre alrededor de 11.500 centraleseléctricas, fábricas y refinerías en 30 países, queincluirían a los 27 estados miembros de la UE,además de Noruega, Islandia y Liechtenstein. Es-tas instalaciones representan casi la mitad de lasemisiones europeas de CO2 y abarcan la mayoríade las principales fuentes individuales de emisiónestáticas, pero excluyen las emisiones directas deltransporte por carretera, la aviación, el transpor-te marítimo, la agricultura y la silvicultura.50 El punto de partida de este proceso de asig-naciones fue un acuerdo en el seno de la UE pararatificar el Protocolo de Kioto, que estableció1990 como “fecha de referencia” para compa-rar las emisiones. En Europa Occidental, los 15miembros originales de la UE debían reducir susemisiones de gases de efecto invernadero en un8 por ciento, con respecto a las líneas de base de1990 hasta el año 2012. Al principio, las cifras esperadas de cadapaís europeo se reajustaron mediante lo que sedenominó “acuerdo de reparto de cargas”, quepermitía a algunos países seguir aumentando susemisiones –hasta un 27 por ciento en el caso de50 Comisión Europea (DG Medio Ambiente), “Pregun- tas y respuestas sobre el comercio de derechos de emisión y los planes nacionales de asignación’” 8 de marzo de 2005, http://europa.eu/rapid/pressReleases- Action.do?reference=MEMO/05/84&format=HTML &aged=1&language=ES&guiLanguage=en 60 60 60
  • 61. Portugal– mientras que, a otros, les imponía lími-tes más estrictos, especialmente al Reino Unido yAlemania, que son las principales economías dela Unión. La UE suele presentar el “reparto de cargas”como una redistribución de las obligaciones paraayudar a los países más pobres a aumentar suproducto interior bruto (PIB), mientras que lospaíses más ricos acarrean con las exigencias dereducción. Sin embargo, las “duras” obligacionesque asumieron el Reino Unido y Alemania sebeneficiaron de una considerable cantidad de re-ducciones que se habían alcanzado antes de quese pusiera en marcha el RCCDE. En el caso delReino Unido, el sector eléctrico vivió un impor-tante cambio de capacidad –de carbón a gas– aprincipios de los años noventa, después de que secerrara la mayoría de minas de carbón del país,mientras que, en el caso de Alemania, la caídamás notable de emisiones llegó con la clausurade numerosas industrias en la antigua AlemaniaOriental tras la reunificación del país en 1990.5151 Los datos que aparecen en las estadísticas de la ONU sobre reducción de emisiones no reflejan con fidelidad todo el impacto de las emisiones de un país. Dejando aparte la considerable “externalización” o “terciariza- ción” de emisiones que se deriva de la producción en otros lugares (por ejemplo, en China para el mercado de consumo británico), hay otra serie de lagunas. En 2005, por ejemplo, el Gobierno británico notificó a la ONU unas emisiones de 656 millones de toneladas de CO2. Sin embargo, sus propias cuentas nacionales de 61 61 61
  • 62. Además, la entrada de doce países de EuropaCentral y Oriental, que se incorporaron a la UEtras la adopción del primer acuerdo de repartode cargas, ha atenuado notablemente los com-promisos que se exigían a los países de EuropaOccidental en virtud del RCCDE. Este bloque depaíses ha “sobrecumplido” sus objetivos de Kioto(que toma 1990 como año de referencia) debidoal derrumbe económico y la reestructuración in-dustrial que se produjo tras la caída del Muro deBerlín a fines de 1989. El RCCDE sirve para redistribuir este exce-dente (que se suele llamar “aire caliente”, ya queno representa una reducción real, conseguida concambios proactivos en las políticas para lucharcontra el cambio climático), de manera que los medio ambiente mostraban para ese año unas emisio- nes de 733 millones de toneladas de CO2. La principal diferencia estriba en el hecho de que los datos de la ONU excluyen el transporte marítimo y aéreo, que han sido dos de las fuentes de emisiones de CO2 que han crecido a mayor ritmo en el Reino Unido. Véase John Vidal, “Government figures hide scale of CO2 emissions, says report”, The Guardian, 17 de marzo de 2008. Otro factor que se debe tener en cuenta en el caso alemán es una política de energías renovables más proactiva, en especial mediante el uso de tari- fas reguladas. Véase European Environment Agen- cy, Greenhouse Gas Emission Trends and Projections 2008, EEA, Copenhagen, 2008; Gwyn Prins and Steve Rayner The Wrong Trousers: Radically Rethinking Cli- mate Policy, London School of Economics, Londres, 2007, p. 16. 62 62 62
  • 63. países de Europa Occidental, que han aumenta-do las emisiones, pueden plasmar más fácilmentesobre el papel las “reducciones” que se les exigen.Hagan juego El tope o límite general representa sólo elinicio del proceso de asignaciones del RCCDE,y aunque se establece el volumen de los compro-misos que se asumirán, se dice poco de cómoconseguirlo en la práctica. El siguiente paso delproceso –y el más importante– consiste en quecada país adopte un plan nacional de asignación(PNA). Estos planes asignan objetivos a todaslas centrales eléctricas, fábricas y otros centrosindustriales que participan en el programa, queconforman un “tope” general para los grandescontaminadores de cada país. El método utilizado para asignar las emisio-nes varía notablemente según el país, aunque enestos momentos se está desarrollando una com-pleja negociación para acordar un sistema comúnentre la Comisión Europea, el órgano ejecutivode la Unión, y sus estados miembros.52 Sin em-52 La Comisión aplica las normas por las que se rige el RCCDE, pero las normas en sí se adoptan mediante un proceso legislativo en que participan el Parlamen- to Europeo y el Consejo Europeo (el Consejo es el re- presentante de los gobiernos nacionales en el seno del sistema europeo). Una vez acordadas, se deben trans- formar en legislación europea. El acuerdo de reparto 63 63 63
  • 64. bargo, durante la tercera fase, que se prolongaráde 2013 a 2020, este método nacional será sus-tituido por una asignación general para toda laUE. Los defensores de este enfoque afirman que,de este modo, mejorará la coherencia del sistemay, por tanto, su eficacia. No obstante, una cohe-rencia mayor no es necesariamente sinónimo deuna mejor eficacia ambiental.53 A pesar de las diferencias, hay algunas ten-dencias en la forma en que se asignan los dere-chos de emisión que han estado claras desde elprincipio. Según Jos Debelke, subdirector generalde la Dirección General de Medio Ambiente de laUE, que es la responsable última de la adminis- de cargas por el que la UE decidió, de forma conjunta, ratificar el Protocolo de Kioto se firmó en 2002. La Directiva mediante la que se estableció el RCCDE se aprobó en 2003. Posteriormente, en 2004, se adoptó una Directiva de Enlace, que después se revisó con la aprobación de una nueva Directiva, en diciembre de 2008, en el marco del paquete de medidas integradas sobre la energía y el cambio climático de la UE. Véase European Union, “Directiva del Parlamento Euro- peo y del Consejo por la que se modifica la Directiva 2003/87/EC para perfeccionar y ampliar el Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión de gases de efecto invernadero”, 23 de abril de 2009, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do? uri=OJ:L:2009:140:0063:01:ES:HTML53 Véase Belén Balanyà, Ann,Doherty, Olivier Hoede- mann, Adam Ma’anit y Erik Wesselius, Europe INC: Regional and Global Restructuring and the Rise of Corporate Power, Pluto Press, Londres, 2004. 64 64 64
  • 65. tración del régimen: “El principio fundamentalha sido (…) asignar derechos de emisión gratui-tos basándose en las emisiones históricas, con elefecto negativo de favorecer a los centros menoseficientes”.54 En otras palabras: las mayores asig-naciones han ido a parar a los que han sido, histó-ricamente, los principales contaminadores. Otra tendencia clave ha sido una asignaciónmás estricta de permisos al sector de la produc-ción de energía que al resto de industrias cubier-tas por el programa. La lógica del procedimientoes que las compañías eléctricas pueden trasladarlos costos que acarrea el sistema a los clientes,mientras que otras industrias podrían enfrentar-se a una mayor competencia internacional fuerade la UE si se les imponen mayores costos. Este“traspaso” de los costos, como veremos, ha resul-tado, en realidad, en algo tremendamente renta-ble para las compañías eléctricas. La otra cara de la moneda es que las asigna-ciones para otras industrias han sido más laxas,concediéndoseles más permisos que los que ne-cesitan para cubrir sus emisiones reales y la po-sibilidad de beneficiarse con ello vendiendo esteexcedente. Todo esto es sintomático de una ter-cera tendencia clave: un excedente generalizadode permisos en el marco del sistema, exacerba-54 Jos Debelke, Written statement to Hearing by the Se- nate Committee on Finance on “Auctioning under Cap and Trade: Design, Participation and Distribu- tion of Revenues”, 7 de mayo de 2009, p. 6. 65 65 65
  • 66. do por la posibilidad de utilizar un gran númerode compensaciones, que ha inflado aún más su“tope” sobre las emisiones.Generosidad sin límites Hay pruebas evidentes de que, en la prime-ra fase del RCCDE, se repartieron demasiadosderechos o permisos de emisión entre los cincosectores cubiertos por el régimen: producciónde energía y calor, refinerías de petróleo, plantasmetalúrgicas y acería, fábricas de papel e indus-trias con alta intensidad energética (incluidos lossectores del cemento y la cal). Cuando se publicaron los primeros datos deemisiones del programa, en abril de 2006, éstospresentaban una sobreasignación del 4 por cien-to.55 A raíz de ello, el precio de los permisos deemisión se desplomó y no volvió a recuperarse.De un pico de unos 30 euros, el precio fue des-cendiendo hasta situarse por debajo de los diezeuros en abril de 2006, y aún por debajo de uneuro en la primavera de 2007.56 Como señalaba el Comité de AuditoríaMedioambiental del Parlamento británico enoctubre de 2007: “La mayoría de observadores55 European Environment Agency, Application of the Emissions Trading Directive by EU Member States – re- porting year 2008, EEA, Copenhagen, enero de 2009, p.14.56 Ibid. 66 66 66
  • 67. considera que en la fase 1 se han asignado de-masiados derechos de emisión, de forma que losincentivos para que las empresas rebajen sus emi-siones son escasos o nulos y, por tanto, es proba-ble que la totalidad de esta fase resulte ineficazpara reducir las emisiones”.57 Durante su primera fase, el RCCDE asignósistemáticamente más permisos para contaminarque el nivel real de contaminación que se esta-ba produciendo. Al finalizar la primera fase, alas industrias se les había permitido emitir 130millones de toneladas más de CO2 que las que es-taban emitiendo; es decir, un excedente del 2,1por ciento. La explicación que da la propia UE de laprimera fase busca presentar el fracaso como unéxito, al afirmar: “En el primer período se consi-guió establecer el libre comercio de derechos deemisión en toda la UE, crear la infraestructuranecesaria y desarrollar un mercado dinámico delcarbono”.58 Pero incluso la Unión reconoce, aun-57 Environmental Audit Committee, “Eighth Report: Impacts of Phase I on UK emissions”, 16 de octubre de 2007, http://www.publications.parliament.uk/pa/cm200607 /cmselect/cmenvaud/1072/107205.htm58 Comisión Europea (DG Medio Ambiente), “Pregun- tas y respuestas sobre la propuesta de la Comisión de revisión del Régimen Comunitario de Comercio de Derechos de Emisión”, 23 de enero de 2008, http://eu- ropa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=ME MO/08/35&format=HTML&aged=1&language=ES& 67 67 67
  • 68. que lo subestime, el fracaso en la reducción deemisiones, cuestión que justifica en los términossiguientes: Los beneficios de la primera fase desde elpunto de vista del medio ambiente quizás hayansido limitados debido a que en algunos estadosmiembros y en algunos sectores se asignaron de-masiados derechos de emisión, principalmente acausa de que se utilizaron proyecciones a la espe-ra de disponer de datos sobre emisiones verifica-das en el marco del RCCDE. Cuando la publica-ción de los datos sobre las emisiones verificadasde 2005 puso de manifiesto que se había asigna-do un exceso de derechos, el mercado reaccionócomo cabía esperar reduciendo el precio de mer-cado de los derechos de emisión.59 ¿Se debió aquella primera sobreasignacióndel RCCDE a un mero error técnico por la faltade datos disponibles? Basta comparar el RCCDEcon otros programas de comercio de emisionespara plantear serias dudas sobre esta posibilidad,ya que la experiencia del Programa de LluviaÁcida de los Estados Unidos (ARP), el MercadoRegional de Incentivos por un Aire Puro de LosÁngeles (RECLAIM), el Sistema Mercantil deReducción de Emisiones de Chicago (ERMS) y laIniciativa Regional sobre Emisiones de Gases deEfecto Invernadero (RGGI) muestran un grado guiLanguage=en59 Ibid. 68 68 68
  • 69. muy parecido de generosidad hacia los actorescontaminantes desde un principio.60 Sin embargo, si introducimos en la fórmulael factor de la influencia empresarial, encontrare-mos una explicación más plausible a la generosaasignación de permisos a las industrias conta-minantes, muy por encima de sus niveles realesde contaminación. Como escribía el economis-ta John Kay en un artículo del Financial Times,“cuando el mercado se crea a través de la acciónpolítica en lugar de surgir de forma espontánea apartir de las necesidades de compradores y ven-dedores, la industria intentará influir en el diseñodel mercado para su beneficio comercial”.61 El historial de la primera fase del RCCDEdemuestra cómo se desplegó esta interacción –enun contexto en que las empresas afectadas por elprograma afirmaban que éste afectaría negativa-mente a su “competitividad”–, un argumento queencontró un público muy receptivo en los minis-60 Lesley McAllister, “The Overallocation Problem in Cap-and-Trade: Moving Toward Stringency”, Colum- bia Journal of Environmental Law, San Diego Legal Studies Paper No. 08-076, 2008, http://ssrn.com/abs- tract=1276405; Michael Grubb, “Reinforcing carbon markets under uncertainty”, Climate Strategies, Cam- bridge, 4 de marzo de 2009, p. 1.61 John Kay, “Why the key to carbon trading is to keep it simple”, Financial Times, 9 May 2006, http://www. johnkay.com/in_action/441 69 69 69
  • 70. terios responsables de asignar los permisos o de-rechos de emisión.62¿Cuál es el problema con la acumulación depermisos? Los defensores del comercio de emisionesafirman que la volatilidad de los precios durantela primera fase del RCCDE se vio exacerbada porel hecho de que los créditos no se podían acumu-lar para usarse en la segunda fase.63 Sin duda, laduración limitada de los derechos de emisión dela Unión Europea (DUE) redujeron su valor, perosi se hubiera autorizado su acumulación en la pri-mera fase del RCCDE, el traslado de un exceden-te de 211 millones de permisos habría mantenido“reducciones” falsas en el sistema durante años.62 Unión Europea, “Directiva 2003/87/EC del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de de- rechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/ CE del Consejo”, octubre de 2003, artículo 7, http://eur- lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELE X:32003L0087:ES:HTML. El artículo 7 hace hincapié en evitar ‘distorsiones de la competencia’ como criterio clave que se debe tener en cuenta al decidir la forma en que se deberían asignar los permisos.63 A. Denny Ellerman y Paul L. Joskow, The European Union’s Emissions Trading System in Perspective, Pew Center on Global Climate Change, Cambridge MA, mayo de 2008, p. 41. 70 70 70
  • 71. A pesar de este evidente problema, la UE ha le-vantado las restricciones sobre la acumulación dederechos en las fases posteriores del RCCDE. Elsistema de tope y trueque propuesto en los Esta-dos Unidos también contempla la acumulaciónde créditos.64 La posibilidad de acumular créditos suponetambién un problema con respecto al Protocolode Kioto. Debido a la presencia de créditos “deaire caliente” por las reducciones de Ucrania, Ru-sia, Europa Central y Oriental después de 1990y debido al hecho de que los Estados Unidos noratificaran el Protocolo de Kioto, es probable quehaya un excedente significativo de Unidades deCantidad Atribuida (UCA, las unidades de re-ducción de Kioto) para 2012. La acumulaciónde estos créditos representaría una grave lagunaen cualquier acuerdo mundial sobre el clima tras2012, que permitiría que las reducciones históri-cas resultantes del declive económico y la rees-tructuración en el antiguo bloque soviético secontaran como equivalentes a futuras accionesnacionales emprendidas por los países ricos e in-dustrializados.6564 American Clean Energy and Security Act, Washington, 16 de mayo de 2009, p. 431, http://energycommerce. house.gov/Press_111/20090515/hr2454.pdf. La acu- mulación ilimitada se establece como principio bási- co, aunque la legislación deja abierta la posibilidad de que el ente regulador del programa fije límites para determinar cuando “expira” un crédito.65 EU Commission (DG Environment), “Towards a 71 71 71
  • 72. El uso generalizado de las acumulacionesapunta claramente a los “motivos diametralmen-te opuestos” del comercio de emisiones, comoexplica Jutta Kill, de la organización FERN, espe-cializada en las políticas de la Unión Europea enmateria de bosques: “Los principios del comercioexigen una buena liquidez y, por tanto, aboganpor la acumulación, pero el principio de la re-ducción de emisiones se posicionaría en contrade la acumulación, ya que aplaza la transición [elpaulatino abandono de los combustibles fósiles].El hecho de que la acumulación se esté expan-diendo es indicio de que el comercio de emisio-nes está adoptando una vida propia, desconecta-da del (…) objetivo ambiental que se utilizó parajustificar su establecimiento”.66Beneficios que caen del cielo Otra de las grandes críticas que se planteóen la primera fase del RCCDE fue que generó comprehensive climate change agreement in Co- penhagen – Extensive background information and analysis, Part 2”, Bruselas, enero de 2009, p. 23. Rusia se encuentra actualmente un 29 por ciento por en- cima de su objetivo de Kioto, mientras que Ucrania, según datos de 2005, estaba un 55 por ciento por en- cima de su objetivo (ambos países tenían un objetivo de reducción del 0 por ciento en comparación con los niveles de 1990).66 Mensaje personal, 14 de septiembre de 2009. 72 72 72
  • 73. enormes “ganancias extraordinarias” o “acciden-tales” para las compañías productoras de energía,ayudándolas a conseguir importantes gananciascomo consecuencia de vacíos en las normas y nopor las medidas proactivas que hubieran toma-do para reducir las emisiones mediante cambiosestructurales. Las cifras exactas de lo que habríasupuesto el régimen completo son difíciles deprecisar, ya que eso exigiría un grado de trans-parencia en los informes financieros de las em-presas eléctricas mucho mayor del que se da enrealidad, pero sí se han realizado algunos cálcu-los aproximados.67 Según una investigación del Comité de Au-ditoría Medioambiental del Parlamento británi-co, “en general, se admite que es probable quelos generadores de energía en el Reino Unidoobtengan sustanciales ganancias extraordinariascon el RCCDE, que representarían 500 millonesde libras esterlinas al año o más”.68 El ministro deMedio Ambiente alemán citaba cifras de su pro-67 J. Sijm, K. Neuhoff and Y. Chen, “CO2 cost pass- through and windfall profits in the power sector”, Cli- mate Policy, vol. 6, no. 1, 2006, pp.49-72. Estudios em- píricos en Alemania y Holanda muestran los costos de oportunidad que pasan a través de tasas que varían entre 60 por ciento y 100 por ciento para la venta al por mayor en el mercado eléctrico.68 UK Department for Food, Environment and Rural Affairs, “Government Response to the Environmen- tal Audit Committee Fourth Report of Session 2004- 5”, p. 6. 73 73 73
  • 74. pio ministerio que demostraban que las cuatroempresas principales de producción de energíaen su país –Eon, RWE, Vattenfall y EnBW– co-secharían con la primera fase del programa unosbeneficios de entre 6.000 y 8.000 millones de eu-ros.69 Incluso Jos Debelke, subdirector generalde la Dirección General de Medio Ambiente dela UE, reconoce que “debido a la posibilidad detrasladar la totalidad de los costos, incluidos loscostos de oportunidad de asignaciones que seobtuvieron de forma gratuita, el sector eléctricoobtuvo importantes ganancias extraordinarias”.70 A primera vista, la idea parece algo contra-dictoria y críptica. ¿Cómo se pueden beneficiarlas empresas contaminantes cuando el valor delos créditos del sistema cayó hasta prácticamentecero? ¿Y qué son esos “costos de oportunidad”? La respuesta se halla en la forma en que lascompañías eléctricas dan cuenta de los costos delRCCDE. Los costos que se trasladan indirecta-mente a los consumidores a través de un aumen-to en los precios de la energía al por mayor noreflejan lo que cuestan realmente los créditos dederechos de emisión, sino lo que las empresasconsideran que podrían costar. Esto deja un considerable margen para lassobrestimaciones: en primer lugar, asumiendoque se deben adquirir más permisos o créditos de69 Kevin Smith, “Profiting from Pollution: the G8 and climate change”, Red Pepper, junio de 2007.70 Jos Debelke, op. cit., supra, nota 7. 74 74 74
  • 75. los realmente necesarios; en segundo, asumien-do que los derechos de emisión tendrán un pre-cio elevado; y en tercero, asumiendo los costosde sustituir los DUE, independientemente de suverdadero uso de los créditos de compensación,que han impuesto sistemáticamente precios másbajos. Aún así, aunque todos estos supuestos su-fran de un exceso de generosidad, lo más habituales que la compañía se embolse el superávit comobeneficio en lugar de devolvérselo al consumidor. El “costo de oportunidad” del RCCDE aludea un cálculo económico que se realiza una vez losderechos de emisión quedan registrados comoun activo en los libros contables de la empresa.Aunque la mayoría de los permisos de emisiónse conceden gratuitamente, las compañías eléc-tricas los tratan como si tuvieran un valor mone-tario.71 Después, intentan maximizar el valor deestos permisos –de forma que, aunque el costotrasladado a los consumidores se acerque al costode reducir las emisiones de acuerdo a un límite,la compañía, en realidad, hace lo que le resultemás barato–, que puede pasar por adquirir de-rechos de emisión del RCCDE de otras instala-71 A. Denny Ellerman y Paul L. Joskow, op. cit., supra, nota 17, p.16. Las ganancias extraordinarias surgen, en parte, de la diferencia entre el costo de ooportuni- dado (el precio por el que se podrían vender los per- misos) y el costo de adquisicióna (lo que la empresa pagó por los permisos, que, en estos momentos, suele ser nada). 75 75 75
  • 76. ciones del programa o por adquirir créditos decompensación. Con este método, las empresaseléctricas “generan grandes ganancias netas aexpensas de sus clientes, incluidos otros sectoresdel RCCDE”.72 Se podría pensar que esta especulación conel “traspaso” de costos a los consumidores podríaal menos tener un efecto colateral positivo para elmedio ambiente: el aumento de los precios de losusuarios industriales los llevaría a limitar su pro-ducción. El resultado, sin embargo, suele ser dis-tinto. La mayoría de los costos se trasladan a loshogares y los pequeños consumidores; el podernegociador de los grandes usuarios industrialesles garantiza una relativa protección. El RCCDEtambién compensa generosamente a estas indus-trias mediante otros métodos, como señala Car-bon Trust: “La tendencia a otorgar a los sectoresde alta intensidad energética casi todo lo queproyectan necesitar, en un intento por compen-sar esto [el costo traspasado], debilita el efecto deincentivo”.73Juego en banda A pesar de todas estas fallas de base, se ase-gura que el RCCDE se ha traducido en algunas72 The Carbon Trust, EU ETS Phase II allocation: impli- cations and lessons, Londres, mayo de 2007, p.12.73 Ibid. 76 76 76
  • 77. reducciones de emisiones. La afirmación se fun-damenta en datos que muestran que el sectoreléctrico, en su conjunto, necesitó adquirir cier-tos créditos y que algunos países, especialmenteel Reino Unido, tuvieron un déficit de permisoso derechos de emisión durante todo el perío-do 2005-2007.74 Pero resulta bastante engañosoagregar los resultados de esta forma, ya que eldéficit general de permisos se explica porque unpuñado de grandes centrales eléctricas alimenta-das con carbón tuvieron que adquirir derechosde contaminación extra, pero la gran mayoría deinstalaciones individuales se encontraron con unexcedente de permisos. Los defensores del RCCDE arguyen que laflexibilidad en el traspaso de permisos entre losdistintos países y sectores de la UE es el principalpunto fuerte del programa, ya que otorga la “fle-xibilidad” necesaria para alcanzar las reduccionesal menor costo posible. En la práctica, sin embar-go, ha ofrecido a las empresas de los países másricos una “escotilla de emergencia” para evitar re-bajar las emisiones comprando permisos que seasignan en exceso en otros lugares.74 Frank Convery, Christian De Perthuis y A. Denny Ellerman, “The European Carbon Market in Action: lessons from the first trading period”, MIT Working Paper, marzo de 2008, pp. 30-32. web.mit.edu/globalchange/www/ECM_InterimRpt_ March08.pdf 77 77 77
  • 78. Este fenómeno se subestimó relativamenteen la primera fase del RCCDE, ya que el conjuntodel programa padecía de un exceso de asignacio-nes, pero, aún así, hubo un volumen considerablede comercio trasfronterizo. El Reino Unido fue elprincipal país importador, con unas importacio-nes netas del 17 por ciento de sus DUE; Lituania,por su parte, fue exportador neto del 33 por cien-to de sus excedentes a otros países.7575 R. Trotignon y A. Denny Ellerman, “Compliance Be- havior in the EU-ETS: Cross Border Trading, Banking and Borrowing”, 2008, p. 9, web.mit.edu/ceepr/www/ publications/workingpapers/2008-012.pdf . El Comité de Auditoría Medioambiental del Parlamento britá- nico ha señalado claramente los datos erróneos que se derivan de este fenómeno: según un comunicado de prensa del DEFRA [Departamento de Medio Am- biente, Alimentación y Asuntos Rurales] de enero de 2007, por ejemplo, las emisiones reales de todo el Rei- no Unido fueron de 554,2 MtCO2 en 2005, que repre- senta una rebaja cercana al 6,4 por ciento con respecto a los niveles de 1990; pero que ‘ajustadas para el co- mercio de emisiones, las emisiones de CO2 del Reino Unido en 2005 fueron de unos 527 millones de tone- ladas, aproximadamente un 11 por ciento por debajo de los niveles de 1990. Con miras a reflejar el impacto del RCCDE en este caso, el Gobierno, por tanto, ha sustraído 27 MtCO2 de las cifras reales de emisiones del Reino Unido para ese año. Nuestro principal motivo de preocupación radica en que adquirir créditos de derechos de emi- sión de otros países no se traduce necesariamente en un recorte de emisiones, ya sea en esos países o en cualquier otro lugar. Véase Environmental Audit 78 78 78
  • 79. En el caso británico, el ‘déficit’ de permisosafectó a algunas de las centrales eléctricas másgrandes y contaminantes, que necesitaban redu-cir sus emisiones o comprar permisos extraordi-narios. Todas, sin excepción, optaron por la se-gunda vía.76 El excedente lituano también esconde unahistoria muy ilustrativa. La UE exigía, por mo-tivos de seguridad, el cierre de Ignalina, una cen-tral eléctrica nuclear con un diseño parecido ala de Chernobyl. Lituania respondió alegandoque la sustitución de la capacidad de generacióneléctrica de esa central procedería de centralesalimentadas con carbón, muy contaminantes, yque, por lo tanto, eso le debería reportar dere-chos de emisión extraordinarios.77 Al sobrestimarel aumento de emisiones de CO2 que se derivaríadel cierre de Ignalina, Lituania consiguió un granexcedente de permisos, que después se vendieron Committee, op. cit., supra, nota 10.76 Así, por ejemplo, “los datos [correspondientes] de una de las centrales eléctricas alimentadas con carbón en el Reino Unido a la que le faltaron más derechos de emisión muestran que adquirió permisos de insta- laciones a las que les sobraban en 19 de los otros 24 estados miembros de la Unión”. Convery et al., op. cit., supra, nota 28, p.12.77 Ignalina funciona con dos unidades: una de ellas tenía su cierre previsto entre 2005 y 2007; la segunda, para fines de 2009. 79 79 79
  • 80. y se trataron como ‘reducción de emisiones’ en elReino Unido y otros países.78 Este problema fue también fruto de una so-breasignación general; tal como señalaba la Di-rección Nacional de Auditoría de Cuentas delpaís: “En Lituania, sólo 3 instalaciones de 93emitieron más CO2 del permitido en virtud delos derechos de emisión recibidos en 2005. Estasituación llevó a que las empresas lituanas vieranel régimen de comercio de derechos de emisióncomo una especie de ayuda de la Unión Europea,no como una obligación”.79La segunda fase del RCCDE: cómo sobrevivir auna prueba de choque La forma más habitual de insuflar aires deoptimismo a la idea del comercio de emisionesdespués del estrepitoso fracaso de la primera fase78 Lituania vio la oportunidad de sacar un aún mayor partido de las lagunas jurídicas del RCCDE en la se- gunda fase del programa, al solicitar que se le asig- nara una “reserva” especial para el cierre de esta central nuclear. La Comisión Europea puso en tela de juicio este punto del Plan Nacional de Asignación (PNA) lituano. Lituania ha respondido llevando a la Comisión Europea ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.79 National Audit Office of the Republic of Lithuania, “Evaluation of the allocation and trading scheme of greenhouse gas emissions allowances”, octubre de 2007, p.11. 80 80 80
  • 81. del RCCDE consiste en presentarlo como si es-tuviera en fase “de pruebas” o de “aprendizaje enacción”, y que los consiguientes ajustes que se lerealizarán garantizarán que no se repitan sus pro-blemas.80 Los defensores del sistema afirman quelos topes o niveles máximos son ahora muchomás estrictos aunque, como veremos en las pági-nas que siguen, se trata de una falsa afirmación,ya que el volumen de créditos de compensacionesque se puede comercializar en el marco del régi-men es tan grande que, de hecho, no es necesarioque se reduzcan las emisiones en los territoriosnacionales. El acento se pone en el hecho de que se hacreado un mercado, obviando por completo elcurioso detalle de que no haya conseguido re-ducir las emisiones. Pero si haces una prueba dechoque con un automóvil y éste queda hecho unamasijo de hierros, no tiene mucho sentido pro-clamarla un éxito e intentar con un automóvilmás grande y más rápido la próxima vez. Peroeso es precisamente lo que está pasando con lasegunda fase del RCCDE. El programa, que seextiende de 2008 a 2012, incorpora a cinco nue-vos países y algunos sectores adicionales, comovidrio, lana mineral, acerías integradas y quemade petróleo y gas en el mar. Francia, los Países Ba-jos y Noruega también han incluido en sus planes80 A. Denny Ellerman y Paul L. Joskow, op. cit., supra, nota 17; and Commission Draft Directive Jan 2008. 81 81 81
  • 82. nacionales de asignación el óxido nitroso (N2O),un gas de efecto invernadero no contemplado enla primera fase del RCCDE.Nuevas fases, viejos trucos Es verdad que algunos de los primeros tru-cos para ayudar a las industrias contaminantes aeludir sus obligaciones ya no se pueden repetir.Ahora existen mejores datos sobre las emisiones,por lo que resulta difícil volver a sobrestimar losniveles. Pero la susceptibilidad latente al cabildeode la industria sigue reforzada por el ‘interés na-cional’ que perciben los gobiernos de la Unión alfijar sus topes lo más bajos posible. La mayoría de países de la UE sigue otorgan-do derechos de emisión basándose en las emisio-nes históricas, con lo que recompensan despro-porcionadamente a los grandes contaminadores;además, se prevé conseguir aún mayores benefi-cios con los costos de “traspaso” en el sector eléc-trico que en la primera fase.81 Estudios realiza-dos por analistas del mercado de Point Carbony WWF, por ejemplo, calculan que las ganancias81 Karsten Neuhoff, Markus Åhman, Regina Betz, Jo- hanna Cludius, Federico Ferrario, Kristina Holmgren, Gabriella Pal, Michael Grubb, Felix Matthes, Karo- line Rogge, Misato Sato, Joachim Schleich, Andreas Tuerk, Claudia Kettner, Neil Walker, “Implications of announced phase II national allocation plans for the EU ETS”, Climate Policy, no. 6, 2006, pp. 411-422. 82 82 82
  • 83. extraordinarias de las empresas eléctricas durantela segunda fase podrían situarse entre los 23.000y los 71.000 millones de euros.82 También llegana la conclusión de que estas ganancias tienden aestar concentradas en “países con plantas con altaintensidad de emisiones (de carbón) que fijan elprecio casi siempre”, ya que esto presupone que“lo normal” es contaminar mucho y de ahí que seestablece un marco normativo muy laxo a partirdel que juzgar cualquier otra actividad. Por lo tanto, el RCCDE fomenta una continuadependencia del carbón precisamente en los paí-ses donde se deberían adoptar con mayor urgenciacambios estructurales proactivos en la producciónde energía para luchar contra el cambio climáti-co.83 Así, lejos de establecer un precio sobre lasemisiones que haga que el carbón sea poco com-petitivo, el RCCDE está promoviendo que se sigadependiendo de él como fuente de energía.82 Point Carbon, WWF, EU ETS Phase II – The poten- tial and scale of windfall profits in the power sector, marzo de 2008, http://assets.panda.org/downloads/point_carbon_ wwf_windfall_profits_mar08_final_report_1.pdf. Otro estudio efectuado por Ofgem, el organismo regulador del Gobierno británico, sugiere que sólo las empresas eléctricas británicas podrían conseguir 9.000 millones de libras esterlinas de ganancias extraordinar- ias a través del programa; véase National Audit Office, European Union Emissions Trading Scheme, NAO, Lon- dres, marzo de 2009, p. 47.83 Ibid., p. 2. 83 83 83
  • 84. Los nuevos entrantes La reserva de nuevos entrantes (RNE) delRCCDE está concebida, en principio, para garan-tizar que el programa no afecte excesivamente alas instalaciones que se acogen por primera vezal mismo. Sin embargo, las asignaciones paranuevos entrantes posibilitan, de hecho, un cre-cimiento notable de las emisiones y una impor-tante expansión de la extracción de combustiblesfósiles. Según un estudio realizado por la empre-sa británica Carbon Trust, la RNE de los PaísesBajos, Bélgica y Francia en la segunda fase delRCCDE les permitiría aumentar sus emisionespor encima de los objetivos que asumieron con elProtocolo de Kioto.84 La asignación de permisos gratuitos a nuevosentrantes ofrece a las industrias contaminantesunos subsidios a los que no pueden acceder otrasfuentes de energía más limpias. Las reglas estable-cidas en algunos planes nacionales de asignaciónexacerban el problema. Alemania, por ejemplo,ofrece derechos de emisión “para tecnologíasespecíficas” que otorgan a las nuevas centraleseléctricas de carbón casi el doble de permisosque a las de gas; además, añade una correcciónpor “factor de carga”, que significa que las plan-84 The Carbon Trust, “EU ETS hits crunch time”, 7 de noviembre de 2006, http://www.carbontrust.co.uk/News/presscen- tre/2006/071106_euets.htm 84 84 84
  • 85. tas más contaminantes (de lignito) reciben un 10por ciento más de permisos que otros centros deproducción de energía que también se alimentancon combustibles fósiles pero que generan menosgases de efecto invernadero.85 Carbon Trust lo ad-vierte así: “Este subsidio implícito crea incentivosperversos para construir nuevos centros con altadensidad de emisiones que funcionarán durantedécadas”.86 El Reino Unido, por su parte, decidió definirlos “nuevos entrantes” de forma que incluyeran“modificaciones de instalaciones para aumentarla recuperación de petróleo y de yacimientos degas submarinos”.87 Uno de los principales “nue-vos entrantes” hasta la fecha es la central eléctricade Fawley, a la que se le asignaron 3.340.309 per-misos en 2008 para la segunda fase del progra-ma.88 La central, que abrió sus puertas en los años85 The Carbon Trust, op. cit., supra nota 26, p.14.86 Ibid., p. 3.87 UK Department for Business, Enterprise and Regula- tory Reform (BERR) “New Entrant Reserve (NER) for Phase 1 of the EU ETS (2005- 2007) – Q&A”, www.berr.gov.uk/files/file27005.pdf, p.1.88 Véase UK Environment Agency, EU Emissions Trad- ing Scheme: Summary Report on Applications to the New Entrant Reserve for Phase II of the Scheme (2008 – 2012), 3 de agosto de 2009. http://docs.google.com/gview?a=v&q=cache:FlnuAb U2Y0IJ:www.environment-agency.gov.uk/static/do- cuments/Business/090803_Phase_II_NER_Report. pdf+fawley+Summary+Report+on+Applications+t- o+the+New+Entrant+Reserve+for+Phase+II+of+the 85 85 85
  • 86. sesenta, funciona con fuel-oil pesado y los datosde emisiones verificadas revelan que ha recibidouna tremenda sobreasignación de permisos.89Caída en picada El problema fundamental de la “sobreasig-nación” de permisos no ha desaparecido y se havisto exacerbado por la crisis financiera. En mayode 2009, la UE informaba de que las emisiones delos sectores cubiertos por el RCCDE fueron “un3,06 por ciento inferiores que el nivel de 2007”,afirmando que esto se debía “en parte, a que lasempresas adoptaron medidas para reducir susemisiones en respuesta al fuerte precio del carbo-no que predominó hasta que comenzó el decliveeconómico”.90 Pero si se analizan los datos con de-tenimiento, veremos que esto no es cierto. +Scheme+(2008+-+2012)&hl=en&gl=uk89 La fuente de datos oficial del RCCDE, Community In- dependent Transaction Log, presenta una asignación de 706.633 para 2008, comparado con unas emisio- nes verificadas de 199.913. Véase European Commis- sion, “2008 Compliance Data (extract from CITL 12/06/2009 incl. VE for Bulgaria)”, http://ec.europa. eu/environment/climat/emission/pdf/vesu2008pub- lic.xls90 EU Commission (DG Environment), “Emissions tra- ding: EU ETS emissions fall 3 % in 2008”, 18 de mayo de 2009, http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction. do?reference=IP/09/794&format=HTML&aged=0&l anguage=EN&guiLanguage=en 86 86 86
  • 87. Las cifras de la UE muestran una reduccióngeneral de emisiones de alrededor de 50 millonesde toneladas, pero estos números se inflaron conmás de 80 millones de toneladas de créditos MDL(y algunos AC). En otras palabras: más del totalde la “reducción” alegada se cubrió con compen-saciones de emisiones generadas por proyectosfuera de Europa. El repetido fracaso del programa se vio exa-cerbado por la crisis económica. A principios de2009, la expectativa de que el número asignadode permisos volvería a superar la necesidad dereducir las emisiones desencadenó una caída delprecio. Los precios de los DUE alcanzaron unpico máximo de 31 euros en el verano de 2008 y,después, en febrero de 2009, se desplomaron has-ta los 8 euros, antes de recuperarse ligeramente(hasta unos 14 euros en septiembre de 2009). Lo que sucedió, básicamente, es que las asig-naciones para la segunda fase del programa serealizaron partiendo del supuesto de que las eco-nomías europeas seguirían creciendo. La recesión,no obstante, ha limitado la producción y el con-sumo de energía, por lo que las empresas se hanencontrado con un excedente de permisos. Comola mayoría de éstos se repartieron de forma gra-tuita, el resultado final es diametralmente opuestoal supuesto objetivo del programa: a las industriascontaminantes se les tiende una cuerda de salva-mento con la posibilidad de vender los permisosque no desean y la supuesta “señal de precios”, que 87 87 87
  • 88. se supone que debe modificar las conductas conta-minantes, ha quedado neutralizada.91La leyenda de las compensaciones Las circunstancias económicas en torno alderrumbe del precio de los derechos de emisión aprincipios de 2009 no deberían distraernos de losproblemas de base que sigue presentando la so-breasignación de permisos. Tal como descubrióla Oficina Nacional de Auditoría del Reino Uni-do, “el nivel máximo de emisiones autorizadas enla UE es mayor que el tope” una vez que se tienenen cuenta los créditos de compensación.92 SegúnMichael Wara, de la Universidad de Stanford, “esprobable que los contaminadores europeos ad-quieran tantos permisos de proyectos de reduc-ción de emisiones fuera de su bloque comercial,que las industrias habrán emitido aproximada-91 La posibilidad de “acumular” los permisos supone que algunos agentes comerciales consideren que es ven- tajoso comprar permisos a los precios actuales, que están bajos, incluso aunque haya relativamente pocas empresas que necesitan comprarlos para cumplir con los actuales requisitos del tope.92 National Audit Office, op. cit., supra, nota 36, p.19. Hay también otras medidas normativas que pueden inflar el tope para los sectores del RCCDE. Los Países Bajos, por ejemplo, arguyeron que alcanzarían una parte importante de sus reducciones aumentando el porcentaje de agrocombustibles utilizados en el trans- porte por carretera. 88 88 88
  • 89. mente un uno por ciento más en 2008 de lo quelo hicieron en 1990”.93 Las supuestas reducciones conseguidas me-diante estas compensaciones se basan sistemá-ticamente en situaciones indemostrables e hi-potéticas y tienen poco en cuenta los impactossociales y ambientales negativos del modelo dedesarrollo en que están enmarcados. De nuevo, el problema comienza con la asig-nación de los permisos. La Oficina Nacional deAuditoría del Reino Unido calcula que “en rela-ción con las emisiones verificadas de 2005, la uti-lización máxima de créditos de proyectos en lafase 2, según lo dispuesto por los planes naciona-les de asignación aprobados, se traduciría en unaumento de las emisiones del siete por ciento”.94 Oficialmente, las normas de la Unión espe-cifican que cada país debería demostrar que susprevisiones de compra de créditos MDL o AC soncoherentes con el principio de que la mayoría decréditos de estos mecanismos “sea suplementa-ria a la acción interna”, en lugar de sustituirla sinmás. También afirman que el hecho de que unGobierno compre muchos créditos MDL y AC sedebería tener en cuenta al establecer las normasde las instalaciones individuales en el país corres-93 James Kanter, “Do Carbon Offsets Cause Emissions to Rise?”, New York Times, 8 de mayo de 2009, http:// greeninc.blogs.nytimes.com/2009/05/08/do-carbon- offsets -cause-emissions-to-rise/#more-828194 UK National Audit Office, op. cit., supra, nota 36, p.19. 89 89 89
  • 90. pondiente. Sin embargo, estos criterios son abier-ta y constantemente incumplidos por los gobier-nos de la Unión y por la propia UE al acordarlos planes nacionales de asignación (PNA) parala fase 2 del programa.Premio seguro En el contexto de un excedente generalizadode permisos, se dan diferencias significativas en-tre sectores en lo que se refiere a la generosidadde las asignaciones. El plan nacional de asigna-ción del Reino Unido ofrece un claro ejemplo deello, al explicar que “la reducción de derechos deemisión frente a la actividad habitual será ple-namente soportada por los grandes productoresde electricidad... [puesto que] este sector se en-cuentra relativamente aislado de la competenciainternacional y puede trasladar los costos a losconsumidores”.95 Se observa un patrón de asignación pareci-do en los 27 estados miembros de la Unión. Laotra cara de la moneda es que los demás secto-res tienen prácticamente vía libre. Esto, de nue-vo, se explica en gran medida por la susceptibi-95 UK Department for Environment, Food and Rural Affairs (DEFRA), EU Emissions Trading Scheme, Ap- proved Phase II National Allocation Plan 2008-2012 p. 11. La elaboración del PNA del Reino Unido de- pendió del DEFRA, con el asesoramiento del Depar- tamento de Comercio e Industria. 90 90 90
  • 91. lidad del mercado de emisiones a la influenciade los grupos de cabildeo empresariales. Segúnlas declaraciones de un funcionario de la UE ala agencia de prensa Reuters, los fuertes gru-pos de presión de la industria siderúrgica con-siguieron inclinar a su favor la balanza de lospermisos asignados, convenciendo a los gobier-nos de conceder más a las siderurgias y menosa las empresas energéticas.96 Un analista de laindustria se mostró más categórico en su valo-ración: “El sector siderúrgico ha recibido máspermisos de los que debería (…) Las empresassiderúrgicas están utilizando el Régimen Co-munitario de Comercio de Derechos de Emi-sión (RCCDE) de la UE como si fuera la gallinade los huevos de oro”.97Tercera fase: ¿más de lo mismo? En diciembre de 2008, la UE aprobó la incor-poración de cambios significativos en el RCCDEpara la tercera fase del programa, que se extende-rá entre 2013 y 2020. Las nuevas normas estable-cen un límite formal sobre el uso de créditos de96 Michael Szabo “EU steel reaps $1.5 bln benefit from carbon trade” Reuters, 9 de abril de 2009, http://www. reuters.com/article/latestCrisis/idUSL993390597 “EU mills selling carbon permits as production falls”, Metal Bulletin, 27 de abril de 2009, http://www.metal- bulletin.com/Article/2187660/Iron/EU-mills-selling- carbon-permits-as-production-falls.html 91 91 91
  • 92. compensación; los planes nacionales de asigna-ción desaparecen para dar paso a un plan comúnpara toda la UE y se prevé un mayor uso de losmecanismos de subasta. Estos cambios se han promovido como formade conseguir que el tope sea más estricto, acompa-ñados de la idea de que este paso debería favorecermayores reducciones e impulsar al alza el preciode los derechos de emisión hasta un nivel que pro-picie un giro hacia tecnologías de bajas emisiones.No obstante, si se analiza con detalle la forma enque se están estableciendo las reglas, salta a la vis-ta que sigue habiendo importantes lagunas y que,además, surgen otras nuevas. Cuestiones como la acumulación de créditosexcedentes de la segunda fase; exenciones de lasnormas para los sectores expuestos a la compe-tencia internacional (lo que se denomina, en lajerga, “fuga del carbono”); la posibilidad de co-mercializar créditos de compensación en sectoresque no abarca el RCCDE como parte de un nue-vo acuerdo de reparto de esfuerzos; la incorpora-ción de toda una serie de nuevos sectores, comola aviación; la ampliación del programa para in-cluir en él todos los gases de efecto invernadero;y la creciente complejidad de los instrumentosfinancieros, mercados de futuros y derivados me-diante los que se comercializan los derechos deemisión apuntan a que el tope seguirá plagado degrandes lagunas. 92 92 92
  • 93. Acumulación de permisos La tercera fase del RCCDE tiene importan-tes problemas antes incluso de haberse puesto enmarcha. La posibilidad de acumular los permi-sos que no se han utilizado en la fase 2 de formailimitada implica que la fase 3 podría comenzarcon un notable excedente. Proyecciones de la UEbasadas en datos de 2008 indican una enorme so-breasignación entre los sectores industriales, yaque el tope se fijó según el crecimiento previstoantes de que irrumpiera la recesión económica.Estos supuestos se reflejan en la reserva de nue-vos entrantes, que es una asignación de permisosque se deja aparte para las instalaciones que en-tran por primera vez en el programa. Esta reser-va cubre a nuevas fábricas y centrales eléctricas,pero también incluye aumentos de capacidad enlos centros existentes.98 Con el retraso de estosproyectos debido al declive económico, la reser-va ofrece ahora un importante excedente que sepuede trasladar a la próxima fase. Según un análisis de Sandbag, una organiza-ción que hace campaña a favor del RCCDE peroque aboga por que se modifiquen sus normas,podría haber hasta 700 millones de permisos ex-cedentes al final de la fase 2, que equivaldrían a 14veces la “reducción” que afirmó haber alcanzado98 UK Department for Business, Enterprise and Regula- tory Reform (BERR), op. cit., supra, note 41. 93 93 93
  • 94. la UE en 2008.99 Si las empresas también decidencomprar créditos de compensación y “acumular”el excedente de créditos para una fase posterior–que ahora mismo sería la opción más baratapara cumplir con lo que se les exige– este exce-dente de permisos se podría complementar conotro excedente más de 900 millones de créditosde compensación. “La posibilidad de acumularlos permisos y los créditos supone que casi el 40por ciento del compromiso de la fase 3 se podríacumplir con lo que se traspase desde la fase 2”,concluye el estudio de Sandbag. Esto significaríaque “el RCCDE no exigirá la reducción de emi-siones internas en los próximos siete años”.100Compartiendo las compensaciones La inclusión de las compensaciones de emi-siones en el RCCDE supone también un proble-ma general. Aunque la UE ha fijado un límiteformal del 50 por ciento sobre el uso de créditosMDL y AC para la tercera fase del programa, lacifra es un mal indicador de la cantidad de re-ducciones de emisiones europeas que probable-mente se externalizarán, ya que la posibilidadde acumular los créditos de la fase 2 inflará los99 Anna Pearson and Bryony Worthington, EU ETS S.O.S: Why the flagship “EU Emissions Trading Pol- icy” needs rescuing Sandbag, Londres, julio de 2009, p.4.100 Ibid., p.14. 94 94 94
  • 95. números. Además, una serie de nuevas normasestablecidas en lo que se llama “Decisión de re-parto del esfuerzo” permiten a las empresas queoperan en los sectores que no cubre el RCCDEhacer un uso significativo de las compensacionespara evitar realizar las reducciones en el propioterritorio. Basándose en datos y declaraciones depolíticas de la Comisión Europea, la ONG FERNha calculado que la reducción real de emisionesque se exige en el seno de la UE entre 2013 y 2020es sólo de un 3,9 por ciento en comparación conlas líneas de base de 2005; casi el 60 por cientode esta cifra procedería de las compensaciones.101101 FERN, “Reducing Emissions or Playing with Num- bers?” EU Forest Watch, marzo de 2009. Los datos se ajustan, en términos generales, a cálculos previos re- alizados por la red Climate Action Network Europe, según los cuales se exigiría una reducción del 3,5 por ciento en todo el territorio de la Unión para 2020; unos dos tercios (65,7 por ciento) se podrían alcanzar con la compra de créditos de compensación fuera de la UE. Véase CAN Europe, “Effort Sharing Proposal: Background Briefing”, 8 de diciembre de 2008, http:// www.climnet.org/Effort%20Sharing%20BRIEFING. pdf. Según otros cálculos de Greenpeace, la reducción general sería de menos del 3,5 por ciento, y la pro- porción de compensaciones sería del 72 por ciento. Greenpeace, “MEPs must exercise their democratic power and reject the EU’s ‘effort sharing’ law”, Bruse- las, 16 de diciembre de 2008, http://www.greenpeace. org/raw/content/eu-unit/press-centre/reports/MEPs- must-exercise-democratic-power.doc. Los resultados finales, en última instancia, minan la afirmación de la UE de que se propone reducir el 20-30 por ciento de 95 95 95
  • 96. Por lo tanto, la UE parece dispuesta a seguir sien-do una importante impulsora de la demandapara la creación de estos proyectos.El mito de la fuga del carbono Las nuevas lagunas que aparecen con elpaquete de medidas sobre energía y cambio cli-mático de la UE también incluyen una serie deexenciones para los países de Europa Central yOriental que dependen del carbón, así como paraproductores industriales que afirman que, con lareducción de emisiones, sus productos perderíanla competitividad en el mercado. Aunque la UE manifiesta que los permisosdel programa se asignarán ahora fundamental-mente mediante subasta y no de forma gratuita(lo que se conoce como “asignación por derechosadquiridos” o grandfathering), el margen de ma-niobra que se reserva para la asignación gratuitade derechos de emisión sigue siendo importante.Los primeros resultados sugieren que más de lamitad de los 258 sectores industriales evaluadoshasta la fecha se considerarán en situación deriesgo por su exposición a la competencia inter-nacional y, por tanto, serán posibles candidatospara conseguir permisos gratuitos.102 sus emisiones para 2020 (cifra que ya es insuficiente comparada con los niveles de reducción que la ciencia sugiere que se necesitan).102 “Huge array of sectors to get free ETS allowances”, 96 96 96
  • 97. Otra de las disposiciones permite a los es-tados miembros de la UE “compensar temporal-mente a determinadas instalaciones (…) [por el]costo en relación con las emisiones de gases deefecto invernadero que se haya trasladado a losprecios de la electricidad”,103 añadiendo así unaposible fuente de importantes subsidios para al-gunas de las industrias más contaminantes. Estas concesiones se adoptaron como formade evitar lo que se conoce como “fuga del carbo-no”, que aludiría al riesgo de que limitar las emi-siones en la UE podría conducir a un aumentoneto de las emisiones.104 Según reza la teoría, silas industrias deciden salir de la UE para insta-larse en países como India y China, donde no haylímites sobre las emisiones, éstas últimas aumen-tarán, ya que la intensidad energética de produc-ción industrial en esos países tiende a ser mayor. Aunque la “fuga” podría, en principio, con-vertirse en un problema, el nivel de preocupaciónentre los círculos encargados de las políticas y losgrupos de presión en la UE no está en sintoníacon el alcance del problema e ignora, al mismotiempo, los factores más destacados que afectan a ENDS Europe Daily, 8 de mayo de 2009; véase también http://ec.europa.eu/environment/climat/emission/ carbon_en.htm103 Unión Europea, 2009, op. cit., supra, nota 5, artículo 27.104 Juua Reinaud, Climate policy and carbon leakage: im- pacts of the European Union Emissions Trading Scheme on Aluminium, OECD/IEA, París, 2008 p. 2. 97 97 97
  • 98. las decisiones de externalización de las activida-des industriales. Si bien es cierto que se ha observado unatendencia a deslocalizar las industrias de la UEhacia el Sur, ésta se ha visto impulsada por la li-beralización del comercio internacional y por lasreducciones en el costo marginal del transporteinternacional marítimo y aéreo internacional; eneste sentido, la oferta permanente de combusti-bles fósiles insosteniblemente baratos ha sido unfactor clave.105 El principal cometido del argumento de la“fuga” consiste en permitir a la industria pesadaintroducir importantes lagunas en la rigurosidadde los topes y garantizar la gratuidad en la asigna-ción de los permisos de emisión. Con miras a latercera fase del RCCDE, se organizó una campa-ña coordinada entre la mayoría de sectores clavede la industria europea.106 “La verdadera agen-105 Vaclav Smil, Energy at the Crossroads: Global Per- spectives and Uncertainties, MIT, Londres, 2003106 The Key Stakeholders Alliance for EU ETS Review, “Lowering Production is no Benefit for the Environ- ment, says European Industry”, Bruselas, 21 de mayo de 2007. La plataforma estaba integrada por grupos de presión de CEFIC (industria química), CEMBU- REAU (cemento), CEPI (papel), CERAME-UNIE (cerámica), CPIV (vidrio), EULA (cal), EURO- CHLOR (cloruros alcalinos), EUROFER (hierro y acero), EUROMETAUX (metales), IFIEC (con- sumidores industriales de energía), que se mostraban críticos incluso ante la posibilidad de que “reducir el volumen de producción” se considerara como una es- 98 98 98
  • 99. da de empresas como Mittal/Arcelor y Lafargeconsiste en desvincularse completamente de lasiniciativas de la UE para luchar contra el cambioclimático”, afirma el eurodiputado de los VerdesClaude Turmes.107 El argumento de la “fuga” se arraiga, en últi-ma instancia, en una concepción idealizada de la“libre competencia” que no tiene nada que ver conla forma en que se comportan realmente las gran-des empresas o incluso las economías nacionales.A pesar de ello, es especialmente fuerte en los sec-tores en que hay poca competencia, como el ce-mento, el acero y la petroquímica, cuyo mercadoestá dominado por un puñado de grandes trans-nacionales. En síntesis, el argumento de la fuga seha utilizado como una iniciativa coordinada paragarantizar que el “tope” sobre las emisiones de CO2siga estando lleno de vías de escape.108 trategia de mitigación.107 Claude Turmes, “Wolf or sheep? – myth and reali- ties behind energy intensive industry lobby efforts to dilute the EU climate package”, EurActiv, mar- zo de 2008, http://www.euractiv.com/29/images/ Turmes%20European%20Spring%20Council%20 2008-Background_tcm29-170918.doc108 En caso de que la “fuga de carbono” se convirtiera en un problema significativo, otra forma de abordarlo podría pasar por imponer aranceles de importación. Cabe destacar que los Estados Unidos propusieron este tipo de medida en julio de 2009, en el transcurso de negociaciones para un tratado mundial sobre las emisiones. Aunque hay circunstancias en que estos aranceles serían apropiados por motivos ambientales, 99 99 99
  • 100. Nuevos sectores, nuevos gases, mayorcomplejidad A partir de 2013, el RCCDE prevé ampliar-se para integrar más gases de efecto invernadero,tomando como guía la definición que da la CM-NUCC de este término.109 Además de la aviación,espera también cubrir un nuevo grupo de sec-tores, entre los que cabría destacar el aluminio ytoda una serie de industrias químicas que emitengases de efecto invernadero distintos del CO2.110 Al principio, el RCCDE se limitaba a emi-siones de CO2 de grandes fuentes fijas (especial-mente del sector eléctrico) con miras a reducirla incertidumbre de los cálculos. La lógica queexplicaba esta decisión era garantizar que las re-ducciones marginales interanuales que perseguíael programa fueran mayores que el margen deerror en las mediciones. Este objetivo está lejosde cumplirse y, aunque es cierto que la eficacia de se podría argüir que su imposición se debería sopesar teniendo en cuenta las responsabilidades relativas de los diferentes estados frente al cambio climático. Vé- ase Martin Khor, “Moves to tax South’s imports on climate grounds are unfair”, Third World Network, August 2009, http://www.twnside.org.sg/title2/cli- mate/briefings/Bonn04/TWN.BP.Bonnaugust1.doc109 Esta definición de la CMNUCC reconoce actual- mente seis gases de efecto invernadero, pero a ella se podrían añadir otros potentes gases fluorados en el marco de un nuevo acuerdo mundial sobre el clima.110 Para una lista completa, véase Unión Europea, 2009, op. cit., supra, nota 5, Anexo I, pp. 3-7. 100 100 100
  • 101. toda medida normativa (conlleve o no un com-ponente comercial) está sujeta a una mediciónfidedigna, un sistema basado en el mercado exa-cerba el problema.111 En un sistema en que cadainstalación tiene objetivos fijos, por ejemplo, losproblemas de medición se podrían aislar y aco-tar. Un sistema de mercado flexible, sin embargo,posibilita que los peores casos generen créditosexcesivos que después de pueden vender comoequivalentes a reducciones en otros lugares. Ade-más, tratar esos gases como reducciones equiva-lentes supone abstraerse del cómo y el dónde serealizan esos cambios. Todo esto no es un mero problema teórico,como bien lo demuestra el ejemplo del MDL. Lagran mayoría de créditos de este mecanismo noprocede de supuestas reducciones de CO2, sino deproyectos que afirman reducir el HFC23, un po-tente gas de efecto invernadero que utiliza para larefrigeración. Como el HFC23 es relativamentebarato y fácil de reducir, este tipo de proyectos haproliferado como una forma de evitar reduccio-nes más caras. Según un estudio de Nature, unainversión de unos 100 millones de dólares esta-111 La incertidumbre de los cálculos oscilaba entre el 4 y el 21 por ciento. Suvi Monni, Sanna Syri y Ilkka Savolinen, “Uncertainties in the Finnish Greenhouse Gas Emission Inventory”, Environmental Science and Policy, no. 7, 2004, pp. 87-98. 101 101 101
  • 102. dounidenses produjo unos beneficios de 4.600millones de dólares para las plantas de HFC.112 De este modo, surge una nueva laguna en elRCCDE: allí donde los productores de electrici-dad (los principales compradores de permisosde derechos de emisión) podían antes adquirirsus permisos de industrias a las que se les habíanasignado demasiados, ahora también podrán, enprincipio, adquirir permisos extra mediante unaserie de baratas reducciones de otros gases distin-tos del CO2. La probabilidad de que muchas de esas “re-ducciones” no sean tales es muy alta. Una vez seintroduzcan varios gases en el mismo programa,la norma consiste en utilizar “factores de conver-sión” para realizar los cálculos en términos de“equivalencias de CO2”. Estos factores, no obstan-te, varían con el tiempo y los cambios pueden ha-cer que aparezcan grandes volúmenes de “reduc-ciones” en un abrir y cerrar de ojos. El proceso demedición en sí es altamente impreciso y normal-mente no se realiza directamente, sino por dele-gación. Un estudio realizado en Finlandia, porejemplo, concluyó que las mediciones relaciona-das con la producción de ácido nítrico –despuésdel CO2, el efecto de gas con efecto invernaderomás importante en cuanto a volumen– eran “la112 Michael Wara, “Is the global carbon market work- ing?” Nature, 8 de febrero de 2007. 102 102 102
  • 103. categoría de fuente industrial más dudosa, conun grado de incertidumbre de -60 [a] +100%”.113 Ampliar el RCCDE a otros gases tiene sen-tido desde el punto de vista de los agentes quecomercian con las emisiones, para quienes unmercado más “líquido” y con un mayor volumende comercio dará seguramente mayores benefi-cios. Sin embargo, hace también del “carbono” olas emisiones que se están comercializando unamercancía aún más inestable. Las incertidumbresque surgen de la comparación de estos procesosse pasan por alto para asegurarse de que haya unaúnica mercancía que se pueda construir e inter-cambiar. A medida que el mercado vaya madurando,este conjunto de equivalencias se hará aún másdifícil de medir. El RCCDE ya está presenciandoel desarrollo de productos de mercado de emisio-nes más complejos, que fusionan permisos y cré-ditos de varias instalaciones en un mismo paque-te para después cortarlos en trozos y revenderlos.En esencia, se trata de la misma estructura y elmismo problema que puso de rodillas al mer-cado de los derivados financieros: los mercadosde emisiones conllevan la venta de un productoque no se basa en un activo claro, lo cual generalas condiciones propicias para la creación de unanueva “burbuja”. Los agentes comerciales no sólo113 Suvi Monni, “Uncertainties in the 200 Finnish Green- house Gas Emission Inventory”, VTT Working Paper no. 5, 2004, p. 19. 103 103 103
  • 104. no saben lo que están vendiendo, sino que cadavez tiene menos sentido hablar de “reduccionesde emisiones” en este contexto, ya que lo que sereduce sobre el papel está totalmente desvincula-do de cualquier proceso de cambio mensurableen las prácticas industriales o en la producciónde energía.Conclusión La incapacidad de reducir las emisiones enuna primera vez puede considerarse un acciden-te; la segunda, como dice el refrán, una coinci-dencia. Pero a la tercera, la cosa ya empieza a pa-recer una tendencia constante. En este capítulo,hemos demostrado que el RCCDE no está ha-ciendo honor a su supuesta eficacia como formade reducir las emisiones de CO2. En la primera fase del programa, se pusie-ron en circulación demasiados permisos a con-secuencia de una excesiva generosidad en lasasignaciones. El problema se ha repetido en lasegunda fase del programa; en este caso, la so-breasignación se explica fundamentalmente porla posibilidad de intercambiar emisiones en laUE por créditos de compensación generadosfuera del bloque. En ambos casos, la asignacióngratuita de permisos al sector eléctrico, acom-pañada de la posibilidad de trasladar a los con-sumidores unos costos superiores a los que en-trañó la compra de permisos, se ha traducido enimportantes beneficios para las empresas, mien- 104 104 104
  • 105. tras que las preocupaciones sobre la pérdida de“competitividad” han visto cómo las industriascontaminantes se lucran materialmente con unprograma que, lejos de “limitar” sus emisiones,les proporciona una nueva fuente de subsidio.En la tercera fase del RCCDE, puede que algu-nas de estas vías de escape estén cerradas, pero lacreciente complejidad del mercado de emisioneseuropeo, además de su vinculación internacionala otros mercados parecidos, significa que se abri-rán otras nuevas, de forma que los permisos de“reducción” de emisiones seguirán circulando sinque haya una verdadera necesidad de reducir lasemisiones en su origen. 105 105 105
  • 106. 106 106
  • 107. III El neoliberalismo y el mundo calculable: el surgimiento del comercio de carbono El neoliberalismo puede ser un conceptovago, incluso incoherente cuando se entrampaen las falsas dicotomías entre mercado y Estado,habitualmente planteadas por sus defensores. Amenudo se dice, por ejemplo, que el neolibera-lismo promueve el libre mercado y que el Estadolo detiene, sin embargo, como Karl Polanyi (2001[1944]) señaló hace mucho tiempo, el laissez fairees en sí mismo un proyecto intervencionista delEstado (“el laissez faire fue planificado, la planifi-cación no”). Se dice, también, que el neoliberalismo bus-ca que el crecimiento económico, y no el Estado,resuelva muchos problemas sociales; sin embar-go, la entidad cuantificable llamada “economía”fue creada en el siglo XX en gran parte a través de 107 107 107
  • 108. la reorganización y redistribución de los conoci-mientos y la incorporación de nuevos métodosde descripción y cálculo en la práctica guber-namental, y, en ningún momento puede ser de-limitada claramente fuera de la coerción oficial,la corrupción y las instituciones “no económicas”(Mitchell, 2002). Del mismo modo, el intentoneoliberal por simular los resultados de eficien-cia del mercado mediante la implementación delanálisis de costo-beneficio para la formulaciónde políticas depende del cálculo y la regulación acargo del Estado (Lohmann, 2009). En ningún otro ámbito, la dicotomía Estado/mercado ha sido más engañosa que en el análisisde una de las últimas y más ambiciosas mani-festaciones del neoliberalismo, los mercados decarbono, que comenzaron a surgir en la décadade los noventa como la principal respuesta polí-tica internacional al cambio climático. Mientraslos mercados de carbono son defendidos, gene-ralmente usando la retórica neoliberal “¿Cuál esla mejor manera de combatir el cambio climáti-co? Si ponemos un precio mundial al carbono, elmercado  se encarga del resto” [Scott, 2008]; “elcomercio de carbono es visto como una alterna-tiva de mercado al establecimiento de impuestosdirectos o a la estrategia de orden y control” [Mil-ner, 2007]. Un producto de los mayores merca-dos de carbono que debe su existencia misma adecretos gubernamentales y a la regulación esta-tal. A fin de rastrear las causas de la destrucciónque los mercados de carbono están creando y dela cual son cómplices, es útil mirar más allá de 108 108 108
  • 109. los dualismos engañosos, mercado/Estado, elec-ción/coerción, eficiencia/ineficiencia, común-mente utilizados para justificarlas. Este capítulose centra más bien en las dinámicas de poderimplicadas en la abstracción, la conmensuracióny la mercantilización, características clave en elestudio del enfoque neoliberal del cambio cli-mático. De esta manera, se espera brindar unaintroducción a uno de los proyectos de clase delneoliberalismo, con mayor potencial: el  intentode privatizar el clima. Los mercados de carbono comercian actual-mente más de US $ 100 mil millones de dólaresanuales, y se prevé que en la próxima décadacompetirán con el mercado de derivados finan-cieros, que es en la actualidad, el mayor del mun-do. Liderado por figuras como Richard Sandor dela Junta de Comercio de Chicago y Ken Newcom-be, quien abandonó el liderazgo de los fondos decarbono del Banco Mundial para ser comerciantede carbono en empresas como Goldman Sachs,los mercados de carbono se han convertido re-cientemente en un imán para los fondos de in-versión, los bancos, los comerciantes de energía yotros especuladores. El comercio de carbono trata a la protecciónde la estabilidad del clima, o a la capacidad de laTierra para regular su clima, como a una mercan-cía cuantificable. Después de ser concesionada osubastada a empresas privadas o de otros paísescontaminantes, la mercancía puede volverse ‘ren-table’ a través de mecanismos de mercado. Ob-viamente, esta capacidad mercantilizada, no fue 109 109 109
  • 110. producida para la venta. En lugar de ser consu-mida, es continuamente reutilizada. Aunque esdifícil de definir o incluso de localizar, esta ca-pacidad forma parte de la “infraestructura” basede la supervivencia humana. Por ello, enmarcar-la como mercancía implica contradicciones yconsecuencias complejas (Lohmann, 2009). Losactuales esfuerzos por construir mercados decarbono, llevados más allá de cierto límite, po-drían desencadenar una crisis sistémica. En con-secuencia, la capacidad de regular el clima de laTierra es, hablando en términos de Polanyi, una“mercancía ficticia” por excelencia. Para aclarar,podemos obtener comparaciones y contrastescon el concepto original de Polanyi de ‘mercan-cías ficticias’ como tierra, trabajo y dinero, asícomo con otros candidatos al estatus de ‘mer-cancía ficticia’ que han sido propuestos desde en-tonces, incluyendo el conocimiento, la salud, losgenes y la incertidumbre. El intento de construcción de una mercan-cía climática procede en varias etapas (ver elrecuadro). En primer lugar, el objetivo de man-tener la capacidad de la Tierra para regular suclima está conceptualizado en términos de ob-jetivos numéricos de reducción de emisionesde gases de efecto invernadero. Los gobiernosdeterminan –aunque en la actualidad lo hacenmás por razones explícitamente políticas queclimatológicas– cuánto de la capacidad física,química y biológica del mundo de regular supropio clima, debe ser encerrada, “transforma-da en propiedad, privatizada y volverse escasa”. 110 110 110
  • 111. Luego se la entregan (o, a veces, la venden) a losgrandes contaminadores, antes de  “dejar queel mercado decida su distribución final” (Loh-mann, 2005; Lohmann, 2006). Transformar los beneficios e inconvenientesdel clima en “cosas” cuantificables, posibilita suintercambio. Por ejemplo, una vez que los bene-ficios del clima son analogados con reduccionesde emisiones, un recorte de emisiones en un lu-gar se convierte en climáticamente “equivalente” a, y por lo tanto intercambiable con, un recortede la misma magnitud en otro lugar. Un recortede emisiones producido por una tecnología de-terminada, se convierte en equivalente a una re-ducción de emisiones producto de otro tipo detecnología. Un recorte de emisiones que es par-te de un paquete que trae consigo un conjuntode impactos sociales, se convierte en climática-mente equivalente a una reducción asociada conotro conjunto de impactos sociales. Allí dondelos permisos de emisiones de banca están per-mitidos, un recorte de emisiones que se logróen un momento determinado, se convierte enclimáticamente equivalente a un recorte realiza-do en otro momento. Una vez que todas estasanalogías se han establecido, se permite que elmercado pueda seleccionar las reducciones deemisiones (e, ipso facto, los beneficios climáti-cos) más baratas. 111 111 111
  • 112. Resumen de la construcción del mercado decarbonoPaso 1. El objetivo de superar la dependencia delos combustibles fósiles a través de la consolida-ción de una nueva ruta histórica, se convierte enel objetivo de establecer límites numéricos pro-gresivos a las emisiones (topes, o en inglés cap).Paso 2. Una gran gama de “equivalentes” a la re-ducción de emisiones se crea por vía reglamenta-ria mediante la abstracción de su lugar de origen,la tecnología utilizada, su historia y el combusti-ble consumido, haciendo posible la existencia deun mercado líquido y varias “eficiencias” (tope ytrueque, en inglés cap and trade).Paso 3. Se inventa nuevas reducciones de emi-siones “equivalentes” comercializables a través deproyectos compensatorios especiales, por lo ge-neral en regiones no limitadas por ningún tope,para ahorrar costos empresariales adicionales, yse agrega a la gama de productos para lograr ma-yor liquidez y mayor “eficiencia” (compensacio-nes, en inglés offsets).Paso 4. La agrupación de proyectos, la titulariza-ción, la regulación financiera, las agencias califi-cadoras, los “MDL programáticos”, etc., añadenoscuridad y complejidad. 112 112 112
  • 113. A primera vista, estas equivalencias pue-den parecer sin controversia. Los defensores delmercado tienden a repetir, como alguien quetransmite una tautología, que (por ejemplo) ‘unamolécula de dióxido de carbono liberada enSamarcanda (Uzbekistán) tiene el mismo efectoen el clima que una emitida en Sandusky (Ohio,Estados Unidos)’. Un momento de reflexión mos-trará, sin embargo, que, en la producción de talesequivalencias, los comerciantes de carbono ya es-tán a la deriva, lejos del problema climático. Esteproblema consiste principalmente en el reto deiniciar una nueva vía histórica que nos aleje dela dependencia de los combustibles fósiles, queson, en gran medida, el principal contribuyenteal cambio climático causado por el hombre. Una vez extraídos de la tierra y quemados, elcarbón, el petróleo y el gas aumentan los ciclos decarga de carbono entre la atmósfera y los océanos,el suelo, las rocas y la vegetación. Esta transferen-cia es, para fines humanos, irreversible: una vezextraído y quemado, el carbón fósil no puede sercontenido otra vez en forma segura bajo tierra enforma de nuevos depósitos de carbón, petróleo ogas, o en  forma de rocas carbonatadas, durantemillones de años. Además, la transferencia no essustentable: simplemente no hay suficiente “es-pacio” en los sistemas biológicos y geológicos enel suelo para almacenar en forma segura la granmasa de carbono que está saliendo de la tierra sinque el dióxido de carbono se esparza de maneracatastrófica en el aire y los mares. 113 113 113
  • 114. De acuerdo al biólogo Tim Flannery (2005),“hay tanto carbono enterrado [solo] en las vetasde carbón del mundo que si hallara una vía ha-cia la superficie, el planeta se tornaría hostil a lavida tal como la conocemos”. En otras palabras,la mayoría del carbón, el petróleo y el gas sin ex-plotar, va a tener que permanecer bajo suelo. Enconsecuencia, las sociedades industrializadas,actualmente “atrapadas” (Unruh, 2000) en loscombustibles fósiles, necesitan “atarse” a ener-gías, transporte, agricultura y regímenes de con-sumo no fósiles en las próximas décadas. Debidoa que este cambio es estructural, deben darse losprimeros pasos inmediatamente para minimizarfuturos peligros y costos. De ello se desprende que las acciones a cortoplazo puedan ser evaluadas por su eficacia cli-mática solo mediante la determinación del papelque juegan en un cambio a largo plazo, lejos dela dependencia de los combustibles fósiles. Porejemplo, la elección de la tecnología utilizadaen la reducción de mil millones de toneladas deemisiones en el corto plazo, hará una gran dife-rencia en los resultados climáticos a largo plazo.Si la tecnología utilizada refuerza la adicción dela sociedad a los combustibles fósiles, será másperjudicial que una tecnología que contribuya amantener bajo suelo los combustibles fósiles queaún nos quedan. Del mismo modo, una reduc-ción de mil millones de toneladas de carbono enun lugar, puede tener distintos efectos socialescon otros impactos en el uso sostenido de com-bustibles fósiles (y por lo tanto en las reduccio- 114 114 114
  • 115. nes a futuro), que una reducción supuestamente“idéntica” de millones de toneladas en otro lugar.Las soluciones climáticas viables, en definitiva,están inmersas en la historia futura. Por el contrario, un enfoque de mercantiliza-ción, se abstrae del dónde, cómo, cuándo y quiénrealiza los recortes, separando las soluciones cli-máticas de la historia y la tecnología e insertándo-las en la teoría económica neoclásica, los tratadosde comercio, el derecho de propiedad, la gestiónde riesgos, etc. Por ejemplo, para el comercio decarbono da igual una tecnología de reducción deemisiones que puede dar lugar a ‘efectos secun-darios’ (Frischmann & Lemley, 2006) no cuanti-ficables pero importantes en la disminución radi-cal de la dependencia de los combustibles fósilesa largo plazo, que una tecnología que carece detales efectos, siempre y cuando ambas alcancenla misma reducción numérica de emisiones en elcorto plazo, en una localidad particular. El comercio de carbono estimula el ingenioen la invención de “equivalencias” medibles entrelas emisiones de diferentes tipos en diferentes lu-gares, pero no prioriza las innovaciones que pue-dan iniciar o mantener una trayectoria histórica 115 115 115
  • 116. lejos de los combustibles fósiles (cuya eficacia esmás difícil de medir). De hecho, una vez que lamercancía del carbono ha sido definida solo parasopesar diferentes trayectorias sociales y tecnoló-gicas de largo alcance, o para evaluar y ‘retroali-mentarse’ de objetivos distantes, amenaza el im-perativo de la eficiencia. Por otra parte, el enfoque de mercantiliza-ción desvincula al problema del calentamientoglobal de las incertidumbres e indeterminacionesclimatológicas. Esto se debe a que la suma de losderechos de contaminación por gases de efectoinvernadero fungibles que los gobiernos crean ydistribuyen con fines comerciales, se supone de-ben aproximarse –en principio, si no en la prácti-ca–, a un nivel de contaminación global de gasesde efecto invernadero, económicamente óptimoy “climáticamente seguro”. Sin embargo, comolo sugiere el trabajo del economista de HarvardMartin Weitzman y otros, este razonamiento en-gendra una concepción distorsionada del proble-ma climático: el proceso de medición del impac-to del mercado de carbono [en la reducción dela temperatura global] está inmerso en modeloscomputarizados multi-ecuacionales de evalua-ción integral, que combinan el crecimiento eco-nómico con simples dinámicas del clima. Estoaumenta el riesgo de fallas en el sistema porque“presenta, como si se tratara de una estimaciónprecisa y objetiva, una estimación de costo-bene-ficio para lo que es, por naturaleza, una ‘situación 116 116 116
  • 117. de cola gruesa’114 en la que las probabilidades deinterpretación son potencialmente ilimitadas”(Weitzman 2008).Des-vinculación y re-incorporación: una segundaetapa El proceso de desvinculación/reincorpora-ción inherente al comercio de carbono se ramifi-ca y prolifera a través de una sucesión de actos deconmensuración y abstracción. Después de queel Estado creara una mercancía divisible, nego-ciable, cuya “eficiente” distribución en forma dederechos de contaminación puede convertirseen un programa de acción coherente, “apolítico”(el “tope y trueque”, en inglés cap and trade), su114 Se llama así por la forma que adquiere esta curva es- tadística. Cuando los acontecimientos con una baja probabilidad de hecho se producen, la gente tiende a sobrevalorar la probabilidad de que se vuelvan a pro- ducir. Por ejemplo, si se produjera un terremoto en un área determinada, el número de personas que com- pran un seguro contra terremotos sube a pesar de que la probabilidad de que ocurra otro terremoto no ha cambiado. La distribución normal estaría represen- tada por una curva de campana, pero se sustituye por una distribución de colas pesadas o colas gruesas al mostrar el incremento del sentimiento de la gente de que el evento de baja probabilidad (otro terremoto) va a pasar con más frecuencia. Ver Robb, John A. 2008. Fat Tail Distribution, en Fat Taile Definition. http:// www.fattails.ca/ Nota de la Traductora 117 117 117
  • 118. condición de activo, subvención, o instrumentofinanciero está diseñada para adaptarse a diversasnormas de contabilidad (MacKenzie, 2009). Lospaíses industrializados (en virtud del Protocolode Kioto), las empresas privadas u otros con-taminadores (por medio del EU ETS), recibensubvenciones por derechos de contaminación deacuerdo a sus niveles actuales de contaminación.Debido a los esfuerzos de cabildeo del sector in-dustrial y a las dificultades de medición, estassubvenciones son a menudo más generosas de loque los contaminadores necesitan para cubrir sunivel actual de emisiones. A aquellas empresas que reciben subven-ciones de la UE ETS se les permite luego trans-mitir a sus clientes el costo nominal del mer-cado de los activos que han recibido en formagratuita. (La subasta puede volverse una prác-tica más común en el futuro, pero hasta aho-ra no está generalizada). De esta manera, elgrueso de la capacidad de reciclar carbono dela Tierra es, en efecto, transformado en propie-dad y distribuido a los países industrializadosdel Norte, y en particular a las empresas máscontaminantes. Posteriormente, una segunda clase de unida-des, productos climáticos, cosificables y medibles,llamadas “compensaciones”, fueron desarrolladaspara ser agrupadas junto con las “reducciones” afin de ganar “eficiencia”. Estas compensacionesson fabricadas por proyectos especiales que re-quieren de experticias especiales, la mayoría ubi-cados en los países del Sur, que se dice resultan en 118 118 118
  • 119. menos gases de efecto invernadero acumulado enla atmósfera de lo que habría en ausencia de lasfinanzas del carbono, como las plantaciones deárboles (que se supone que absorben emisionesde dióxido de carbono) o sustitutos de combus-tible, parques eólicos y centrales hidroeléctricas(que se argumenta reducen o remplazan la ener-gía fósil). También se está considerando crear sistemasque generen permisos de contaminación aún másvendibles, incluyendo proyectos de agro combus-tibles, biocarbón o biochar, energía nuclear, con-servación forestal y captura, licuefacción y alma-cenamiento de dióxido de carbono de las plantastérmicas de carbón. Estos créditos basados enproyectos, sin importar su origen, están diseña-dos para ser intercambiables con los derechos deemisión creados y distribuidos por los gobiernosde los países industrializados del Norte. De he-cho, en un acto de conmensuración por decreto,el Protocolo de Kioto establece en los Artículos 3y 12 que estos créditos de carbono son reduccio-nes de emisiones, legislando de este modo la exis-tencia de una nueva categoría general y abstracta,no situada, de las reducciones/compensaciones.Esto ayudó a abrir un nicho para un nuevo cuer-po de especialistas y consultores –similares a los‘quants’ que ayudaron a desarrollar derivadosfinancieros complejos– para generar ganancias,elaborando los procedimientos de conmensura-ción necesarios. Estos “quants de carbono” pro-ducen cálculos que alegan, por ejemplo, que lareducción de emisiones de carbono de una plan- 119 119 119
  • 120. ta de energía en Gran Bretaña es “lo mismo que”la construcción de un parque eólico en India oBrasil, porque el parque eólico remplaza el uso decombustibles fósiles. Dado que el dióxido de carbono fruto de lacombustión de carburantes fósiles es solo uno de losmuchos gases de efecto invernadero, es posiblecrear aún más equivalencias, haciendo posiblesaún más “eficiencias” en la consecución de cual-quier tope. En 1990, el Panel Intergubernamen-tal sobre Cambio Climático (IPCC por sus siglasen inglés) diseñó una nueva abstracción llamada“potencial de calentamiento global” que con-mensura todo un conjunto de gases de cambioclimático de acuerdo a cómo se comparan con eldióxido de carbono en sus efectos en el clima, loque en última instancia, permitió a las empresasahorrar cantidades espectaculares y cumplir conlos objetivos de reducción de emisiones bajo elRégimen de Comercio de Emisiones de la UE. En lugar de recortar sus propias emisionesde dióxido de carbono, por ejemplo, la empresaRWE con sede en Alemania, podría invertir enproyectos de certificación de “compensación” delas Naciones Unidas de destrucción de pequeñascantidades de óxido nitroso (un gas de efecto in-vernadero que se estipula 298 veces más potenteque el dióxido de carbono en un horizonte tem-poral de 100 años) en fábricas en Egipto y Coreadel Sur, e incluso cantidades más pequeñas deHFC-23 (un gas con un “potencial de calenta-miento global” establecido en 14.800 veces la deldióxido de carbono en un horizonte de 100 años) 120 120 120
  • 121. en plantas químicas en China (Lancaster, 2007;Forster, Ramaswamy et al., 2007). También sepodría estudiar la posibilidad de comprar crédi-tos de carbono de proyectos de captura y quemade metano (otro gas de efecto invernadero másdañino que el dióxido de carbono, especialmentepor sus efectos a corto plazo) de los vertederosy minas de carbón en China y Rusia. Conmen-surar todos estos gases ha sido un trabajo difícil,ya que sus efectos varían en muchos aspectos yrangos de tiempo diferentes. Un reflejo de la faltade claridad y las disputas involucradas, fue queen 2007 el IPCC aumentó el factor de 100 añospara el HFC-23 en más del 23 por ciento, permi-tiendo solo con gesto la producción de millonesde toneladas adicionales de créditos de carbono. Al utilizar las compensaciones para lograruna mayor liquidez y “eficiencia”, los mercados decarbono se alejan del problema del calentamien-to global, no solo porque ignoran la importanciade lograr una transición lejos de los combustiblesfósiles, sino también porque tienden a suprimir,con un sesgo cultural y de clase, las prácticasconcretas que pueden jugar un rol significativoen esas soluciones. La contabilidad de las com-pensaciones de carbono enmarca necesariamentela cuestión política de lo que hubiera sido posiblesin los proyectos de carbono, como materia deexpertos en predicción en un sistema determi-nista, y al mismo tiempo, enmarca a los autoresde proyectos (por lo general ricos) de manera nodeterminista, como libres tomadores de decisio-nes cuyas iniciativas pueden cambiar las prácti- 121 121 121
  • 122. cas usuales. Los activistas de Minas Gerais, Brasilseñalaron esta contradicción desde el principio,cuando objetaron un intento de la empresa localde carbón y arrabio, Plantar, de obtener créditosde carbono con plantaciones de eucalipto des-tructoras del ambiente, instaladas en tierras ex-propiadas: “El argumento de que producir arrabio con carbón vegetal es menos malo que producirlo con carbón mineral es una estrategia sinies- tra… Lo que necesitamos es inversión en energías limpias que al mismo tiempo contri- buyan al bienestar cultural, social y económi- co de poblaciones locales... (FASE et al. 2003). Después de insistir en que el “argumento de que sin créditos de carbono Plantar… habría escogido al carbón mineral como fuente de energía es absurdo”, los activistas caracteri- zaron al procedimiento contable como una “amenaza”: “Es como si los madereros exigie- ran dinero para no cortar los árboles” (Suptitz et al. 2004). Por lo general, los ingresos de la compensa-ción financian emprendimientos convencionalesque afectan a modos de subsistencia de “pococonsumo de carbono” y a fuentes de conocimientoagrícola y al mismo tiempo hacen poco o nada poruna transición local hacia una sociedad no-fósil.En los valles montañosos del río de Uttaranchal,en India, por ejemplo, las puntuaciones de los pro-yectos de represas en espera de ser cofinanciadosa través de la venta de créditos de carbono para 122 122 122
  • 123. la industria del Norte, están afectando sistemas deriego locales, de bajas emisiones de carbono. EnChina, 763 presas hidroeléctricas han solicitadoo están planeando solicitar a las Naciones Unidasque se les permita vender más de 300 millones detoneladas de derechos de contaminación de dióxi-do de carbono a la industria del Norte a través delos Mecanismos de Desarrollo Limpio del Proto-colo de Kioto, sin embargo, no sustituyen la gene-ración combustibles fósiles, sino que simplementela complementan, y sin duda iban a ser construi-das de todos modos (McDonald et al., 2009). Ennoviembre de 2008, la Oficina de Responsabilidaddel Gobierno de los Estados Unidos advirtió queeste tipo de proyectos de carbono puede permitira las industrias del Norte aumentar sus emisionessin una reducción correspondiente en un país endesarrollo (GAO, 2008). La zona de extracción de petróleo de Nige-ria, ofrece otro buen ejemplo de la tendencia delos mercados de carbono a alentar a las empresasprivadas y a expertos técnicos a usar su ingenioen inventar nuevas “equivalencias” para el mer-cado de reducciones emisiones, geográficamentedistantes en lugar de encontrar maneras de im-plementar un cambio estructural frente a la de-pendencia de los combustibles fósiles. Durante50 años, las empresas energéticas que operan enel delta del Níger han quemado la mayor parte delmetano que se encuentra en depósitos subterrá-neos de petróleo. Aunque el metano es un com-bustible valioso, es más barato para las empresascomo Shell y Chevron simplemente quemarlo en 123 123 123
  • 124. lugar de usarlo en plantas de energía o inyectar-lo bajo tierra. Como resultado, la población lo-cal está sometida a ruidos continuos y expuestapermanentemente a la luz y el calor artificiales,a la lluvia ácida y a los rendimientos atrasadosde los cultivos. Otras consecuencias son los te-chos corroídos y las enfermedades respiratorias yde la piel (Osuji y Avwiri, 2005). A pesar de queen Nigeria la ley prohíbe la quema de gas [en losmecheros] (en 2005, la Corte Superior Federal deNigeria confirmó que la quema de gas es ilegaly constituye una violación grave de los derechoshumanos), las empresas petroleras hasta ahorase han contentado con pagar multas en caso deincumplimiento. En este contexto, una de las de-mandas del activismo ambiental local e interna-cional es simplemente insistir en que se cumplala ley. Los Mecanismos de Desarrollo Limpio,sin embargo, toman las infracciones a la ley enNigeria como la “base” para la contabilidad delcarbono. La compañía petrolera italiana Eni-Agip, porejemplo, planea comprar cerca de 1,5 millones detoneladas por año de derechos de contaminaciónequivalentes al dióxido de carbono barato deun proyecto de instalación petrolera y de gas enKwale que se inscribió en las Naciones Unidas enNoviembre de 2006 (PNUMA, 2009). Eni-Agip ysu validadora, la consultora noruega DNV, afir-man que el proyecto reducirá emisiones, dandoun uso productivo al gas que hubiera sido que-mado (aunque es difícil comprobar si el gas encuestión provendrá de pozos petroleros o de ope- 124 124 124
  • 125. raciones de extracción de gas también presentesen la región, cuya producción no se quema). Elnúcleo del cálculo es que: “mientras la Corte Suprema Federal de Ni- geria estimó recientemente que la quema de gas es ilegal, es difícil imaginar una situación en la que se den cambios radicales en el corto plazo, en la práctica de desfogue o quema, o el cese de la producción de petróleo con el fin de eliminar la quema,” (DNV, 2004). En consecuencia, el proyecto crea un nue-vo incentivo para que las autoridades nigerianasremplacen las sanciones legales por precios y elcumplimiento de la ley por mercados de serviciosambientales. Sería difícil imaginar una expresiónmás pura de la doctrina neoliberal. Isaac Osuoka,coordinador adjunto de la Red de Ciudadanosdel Golfo de Guinea, cree que “el comercio decarbono refleja una de las peores formas de fana-tismo neoliberal e intenta re-legitimar el dominiocorporativo experimentado en las últimas déca-das “(Osuoka, 2009). Las propuestas actuales para que los paísesindustrializados y sus corporaciones puedancompensar por el uso continuo de combusti-bles fósiles utilizando millones de hectáreas detierra en los países del Sur en servicios comodepósitos de carbono biótico o sumideros, re-fuerzan la tendencia de las compensaciones poremisiones “hacia la redistribución regresiva”. Enuna de las propuestas, REDD (“Reducción deEmisiones por Deforestación y Degradación”), 125 125 125
  • 126. miles de millones de dólares serán invertidos enla adquisición y conservación de carbono en losbosques nativos del mundo, el cual sería luegointercambiado por permisos para continuar lacontaminación con gases de efecto invernaderoen otros lugares. El proceso de apropiación de tierras en ÁfricaCentral, Indonesia y Papúa Nueva Guinea, inicióa fin de alimentar la previsible necesidad de tie-rras boscosas del comercio de carbono propuestobajo la Ley Waxman-Markey. Los departamentosforestales de los Estados, las organizaciones deconservación, las autoridades locales, las comu-nidades indígenas, o las empresas de plantacióny explotación forestal, servirán de personal localde seguridad de este depósito de carbono global. Entre los defensores de REDD se encuen-tran: el ex-economista en jefe del Banco Mun-dial, Nicholas Stern, quien ve al programa, tone-lada por tonelada, como una de las maneras másbaratas de mantener las moléculas de dióxido decarbono fuera de la atmósfera; algunas empresasde Wall Street como Merrill Lynch (ahora pro-piedad del Banco de América), que ven un granpotencial en el comercio de estos nuevos activosde carbono”; la Organización para la Agriculturay la Alimentación, que le da la bienvenida comouna oportunidad para expandir su rol político; y,a menudo en la vanguardia, los técnicos consul-tores de carbono, los científicos forestales, y losplanificadores técnicos con carreras en la conser-vación de los bosques, que están trabajando en elterreno en países como Indonesia, para asegurar 126 126 126
  • 127. el consentimiento de las autoridades locales a es-tos sistemas. Las grandes sumas de dinero que es-tán en juego han dividido a los pueblos indígenas,algunos de los cuales ven en REDD una oportu-nidad para el progreso, mientras para otros es unmovimiento de caja; y a los ambientalistas, que sedividen en los grandes proponentes con sede enWashington, como Conservación Internationaly The Nature Conservancy, y los opositores conmenos finamiento que ven a REDD como el des-empoderamiento de los pueblos de los bosquesen favor de la codicia de las corporaciones y lasagencias estatales (Griffiths, 2008). A pesar de que su papel y su naturaleza po-lítica son a menudo mal entendidos por los co-merciantes y los activistas, la conmensuración escentral para esta lucha: para que el comercio seaposible, las emisiones procedentes de la combus-tión de carbón fósil deben ser cuantitativamentecomparables al carbono de los árboles. Esto seconvierte en una tarea interminable, debido a losdiferentes roles del carbono fósil y los bióticos enel sistema climático, así como a las incertidum-bres e imprevisiones en la absorción de carbonode los bosques, que se ven agravadas por el mis-mo calentamiento global (Philips et al, 2009; Lin-deroth et al, 2009)Las finanzas y la titularización Un paso final en la abstracción de los mer-cados de carbono del problema del cambio cli- 127 127 127
  • 128. mático viene con la titularización. Los actoresde los mercados financieros siempre han sidoprominentes en comercio de carbono y en laactualidad dominan el segmento de los com-pradores del mercado de créditos. Entre las ins-tituciones financieras que han creado oficinaspara especular en el mercado de los permisos decarbono se encuentran: Deutsche Bank, MorganStanley, Barclays Capital, Rabobank, BNP Pari-bas Fortis, Sumitomo, Kommunalkredit, y Can-tor Fitzgerald. El JP Morgan Chase se apoderóde la empresa de compensaciones de carbonoClimate Care, mientras que la Credit Suisse haadquirido una participación en la controverti-da consultoría del carbono y acumuladora Eco-Securities; y Goldman Sachs anuncia que tieneplanes de comprar la comercializadora de car-bono Constellation Energy. En el año 2008 había cerca de 80 fondosde inversión de carbono creados para financiarproyectos de compensación o comprar créditosde carbono, en su mayoría más orientados a laespeculación que a ayudar a las empresas a ajus-tarse a los límites permitidos de emisión de car-bono. Varias empresas del sector comercial sontambién actores importantes, incluyendo la Vitol,una de las principales especuladoras en el merca-do de la energía, y pese a que la ENRON, tan en-tusiasta en los inicios del mercado de carbono delProtocolo de Kioto, ya no participa en estos ne-gocios, algunos de los ex miembros de la empre-sa se han trasladado al sector del carbono. Antesde la crisis financiera, incluso algunas industrias, 128 128 128
  • 129. como la Arcelor Mittal (la mayor siderúrgica delmundo), abrieron departamentos con el objetivoespecífico de buscar ganancias en el mercado decarbono; de igual modo, empresas como la Ge-neral Electric abrieron secciones de finanzas enla década de los noventa. (Cleantech, 2008). Igualque con los derivados financieros, se ha creadouna serie de nuevas instituciones especializadasque comercian la mercancía, con nombres comoCarbon Capital Sindicatum, NatSource AssetManagement, New Carbon Finance, Carbon Ca-pital Markets, Trading Emissions plc, South PoleCarbon Asset Management, Noble Carbon, etc. Una de las tareas de estas empresas es agru-par distintos tipos de pequeños proyectos decompensación para los compradores. Con unamayor inversión, se puede dar paso a la titulari-zación. Ya en noviembre de 2008, la Credit Suisseanunció un acuerdo de titularización de carbonoque juntaba en un solo paquete, créditos de car-bono de 25 proyectos de compensación en variasetapas de aprobación de la ONU, provenientes detres países distintos y de cinco emprendedores deproyectos. El banco divide estos activos en trestramos con niveles de riesgo supuestamente dife-rentes, antes de comercializarlo a los inversionis-tas. De esta manera, los productos que de por sítenían ya solo una tenue relación con el problemaclimático que debían enfrentar, fueron desconec-tados de los valores subyacentes a través de unacascada de cuestionables procesos de conmensu-ración y fueron transformados a través de pro-cesos de aún mayor desagregación y re-montaje. 129 129 129
  • 130. La evaluación de estos títulos, ya sea por par-te de agencias de calificación crediticia o por en-tidades reguladoras, será seguramente más com-plicada y menos favorable a la modelización de loque fue la evaluación de los títulos respaldadospor hipotecas que jugaron un rol tan importanteen el inicio de la crisis financiera. Si los produc-tos del mercado de carbono son “tóxicos” para lapolítica de mitigación del cambio climático, noafectan menos a la estabilidad financiera, tenien-do en cuenta la proyección de que este mercadomovería cerca de un billón de dólares. Los peli-gros de lo que la analista Michelle Chan de Ami-gos de la Tierra llama “carbono de alto riesgo”son obvios (Chan, 2009). Mientras el único objetivo de la regulaciónsea el de mejorar la práctica del mercado de car-bono en lugar de reducir el uso de combustiblesfósiles, y mientras se base en la dualidad entreteoría y práctica, la regulación tiende a convertir-se en un momento más del proceso neoliberal dedesvinculación/re-inserción, añadiendo nuevosintentos de cálculo a una estructura inestable yocultando la naturaleza problemática de las abs-tracciones subyacentes. Un ejemplo de ello es elintento constante de la Junta Ejecutiva del Meca-nismo de Desarrollo Limpio y los reguladores delgobierno en varios países para abordar el enigmade la “adicionalidad” en los mercados de com-pensación (es decir, cómo demostrar que un pro-yecto va más allá que de lo usual), a lo cual no hayuna respuesta correcta, como lo señaló años atrásel comerciante de carbono Mark Trexler (2006). 130 130 130
  • 131. Inventar y reafirmar constantemente la ideade que las deficiencias de los proyectos de com-pensación se deben a una metodología imperfec-ta o a su incorrecta implementación luego de diezaños de esfuerzos de regulación, no ha hecho másque sesgar la economía política de los mercadosde compensación a favor de las empresas depen-dientes de los combustibles fósiles, ya que soloellas tienen los recursos necesarios para navegarpor los laberintos regulatorios que el debate so-bre la adicionalidad ha hecho cada vez más in-trincados. Este es un efecto que, lógicamente, deberíaentrar en los cálculos del carbono ahorrados yperdidos, irónicamente hablando, por supuesto.Es decir, se trata de un ejemplo más del “hori-zonte movedizo” característico del proyecto am-bientalista de mercado de “internalizar las exter-nalidades”. La reciente creación de una agenciaprivada de calificación de carbono, así como laspropuestas “programáticas” y “sectoriales” decréditos de carbono, que ayudarían a evitar re-quisitos imposibles de “adicionalidad”, reflejanel compromiso continuo de “mejorar el cálculo”frente a las irresolubles tensiones entre la necesi-dad de producir un alto volumen de créditos decarbono predecible y la credibilidad del mercado.Conclusión Al igual que los dogmas neoclásicos (la hi-pótesis de los mercados eficientes, las expectati- 131 131 131
  • 132. vas racionales y otros) han perecido pintoresca-mente durante la crisis financiera; los precios delos créditos de carbono brillando en las pantallaselectrónicas de las salas de operaciones en WallStreet o en la City de Londres reflejan un com-plejo movimiento político de reorganización yredistribución del conocimiento y el poder. Estecapítulo notable en la historia política de la con-mensuración (Espeland y Stevens, 1998), formaparte de uno de los últimos y más grandes pro-yectos del neoliberalismo: el intento de apropia-ción del clima. El comercio de carbono por lo tanto, ocupasu lugar junto a otros movimientos de décadasrecientes que han creado nuevas posibilidadesde acumulación a través de la creación de nuevosobjetos de cálculo y la mercantilización intensade algunos de los aspectos más ocultos de la in-fraestructura de la existencia humana. Algunosejemplos son los intentos de expandir el créditoa través de la “matematización” y la privatizaciónde una variedad sin precedentes de incertidum-bres a través de los mercados de derivados (Loh-mann, próxima publicación), la privatización dela creatividad a través de los derechos de propie-dad intelectual (Frischmann y Lemley, 2006), yla transformación de la salud, los servicios de sa-lud e incluso las especies biológicas en productosmensurables y comercializables. Todos estos esfuerzos de apropiación inclu-yen la abstracción y la conmensuración comoparte de procesos más amplios que implican ladesregulación, la banca y la ley de tierras, la ne- 132 132 132
  • 133. gociación de tratados, el ajuste estructural, el tra-bajo policial, el mapeo, el acaparamiento de re-cursos, los subsidios a las exportaciones, etc. Estaabstracción y conmensuración no terminan nun-ca, tal como la política o la evolución de una len-gua no pueden terminar. Como Mitchell (2002)observa, internalizar todas las externalidadesharía imposible el intercambio. Los ideales de laposibilidad de cálculo, continuamente desarro-llados y socavados en el intento de construir lasnuevas estructuras de la propiedad y el comercio,son parte de procesos conflictivos que puedengenerar tanto beneficios como crisis. La búsqueda desenfrenada de liquidez en losmercados de riesgo, estimulada por la creación delos “quants”, condujo a una estampida financieray a una falta de liquidez, y puede eventualmen-te hacer lo mismo en los mercados de carbono.Esta búsqueda desenfrenada de “internalización”de los beneficios de la innovación, conduce al fi-nal a la destrucción de fuerzas y recursos inno-vadores (Frischmann y Lemley, 2006). El intentodel análisis de costo-beneficio de lograr una baseindiscutible para la elección social en el cálculode preferencias individuales, genera en sí mayorcontroversia. Los intentos precipitados de imple-mentar “soluciones de mercado “ para el calen-tamiento global, terminan por exacerbar la crisisclimática, y generan múltiples dislocaciones so-ciales de amplio alcance geográfico. La problemática trayectoria de estas inicia-tivas indica la actual relevancia de antiguas tra-diciones de análisis de crisis: la observación de 133 133 133
  • 134. Polanyi (2001 [1944]) de que la mercantilizacióncompleta de la tierra resultaría en la “demoliciónde la sociedad”; las descripciones de Marx de las“contradicciones” del capitalismo; las advertenciade Keynes sobre el “fetiche financiero de la liqui-dez” de que “no hay tal cosa como la liquidez dela inversión para la comunidad en su conjunto”(2008 [1936]). Sin embargo, como lo sugiere estecapítulo en donde se esboza el mercado de carbo-no, debe haber un espacio de análisis para nuevosconceptos como el de ‘desborde’ de Michel Ca-llon (1998), o el tratamiento de Timothy Mitchell(2002) de la división teoría/práctica como formadel poder moderno y de los estudiosos de lasciencias de énfasis a “los agentes no humanos”; olos procesos a través de los cuales los árboles dela selva tropical son transformados en “servicios”como depósitos de carbono. El estudio de las misteriosas particularidadesde las manifestaciones del neoliberalismo, comoel comercio de carbono, puede a la vez informary transformar el análisis de la política contempo-ránea. Como Lydgate lo señaló en Middlemarch,debe haber “una sístole y diástole, en toda inves-tigación” dirigidas a “expandirse y contraersecontinuamente entre el horizonte humano y elhorizonte de un telescopio”. El desastre del comercio de carbono prefigu-ra la desintegración de la imagen de un mundototalmente calculable al que el neoliberalismo seaferra más obstinadamente que cualquier pro-yecto de Estado socialista del pasado. La pre-gunta importante es cómo esta desintegración se 134 134 134
  • 135. efectuará políticamente. ¿Qué tipo de alianzas sepuede formar entre, por ejemplo, la resistencia debase a los proyectos de compensación en los paí-ses del Sur, los movimientos pro justicia ambien-tal que luchan contra la extracción y la contami-nación de combustibles fósiles, y una opiniónpública del Norte, descontenta ante la generosi-dad que demuestran los gobiernos y las Nacio-nes Unidas en la creación de un nuevo mercadoespeculativo disfuncional? Las respuestas no sonclaras todavía, pero aquí como en todas partes,la caída del neoliberalismo será algo que se logrea través de una paciente construcción de movi-mientos sociales y una larga serie de luchas polí-ticas y de no algo creado automáticamente por lamecánica de una nueva crisis. 135 135 135
  • 136. 136 136
  • 137. IV Hacia un debate diferente sobre la contabilidad ambiental: los casos del carbono y el costo-beneficio 115 “Un examen minucioso de los sistemas de contabilidad y los reglamentos de medición que incluyen al medio ambiente en los cálculos rutinarios del día a día, aquellos que gobiernan nuestra economía, nos acerca al máximo al porqué de esta crisis. . . Es necesario que los sistemas de contabilidad ambiental tomen en cuenta de manera siste- mática, aquellos factores importantes y significativos para evaluar los pros y los contras de cualquier decisión. Se ha progresado en reformar y rediseñar115 Artículo publicado en inglés como: Toward a differ- ent debate in environmental accounting: The cases of carbon and cost–benefit. En: ELSEVIER, Account- ing, Organizations and Society 34 (2009) 499–534. http://www.thecornerhouse.org.uk/resource/toward- different-debate-environmental-accounting 137 137 137
  • 138. el sistema de contabilidad. Pero estos cambios no han sido en lo absoluto suficientes.” Al Gore, The Independent (Londres), 07 de julio 2007 . . . La raíz de los problemas ambientales está, en parte, en la expansión de los mercados alrededor del mundo, tanto en términos geográficos reales, cuanto a través de lainserción de mecanismos y normas de mercado en aquellos ámbitos de la vida que habían estado protegidos... el pro- yecto neoclásico de tratar de calcular el costo de cualquier bien ambiental en términos monetarios, es un primer paso hacia una mayor expansión de los límites del mercado. La actitud adecuada es resistirse a esta expansión, ya sea con un espíritu de resistencia a la sociedad de mercado, o más modestamente, manteniendo los límites apropiados entre ámbitos distintos”. John O’Neill, Markets, Deliberation and Environment, 2007, pp. 21-22 En la declaración citada arriba, Al Gore ex-presa algo que se ha convertido en sabiduría po-lítica común acerca del rol de la contabilidad enla sostenibilidad ambiental. Desde esta perspecti-va, las crisis ambientales son ineficiencias provo-cadas por el cálculo incorrecto de los costos so-ciales, por la internalización de externalidades, opor no haber diseñado mercados que funcionencorrectamente. Incluso el calentamiento global,es, siguiendo esta misma perspectiva, un mero 138 138 138
  • 139. “error del mercado” (Stern 2006, p. viii)116, corre-gible a través de un mejor sistema de determina-ción de precios y un mejor flujo de información. Se supone que la contabilidad ambiental ma-neja estas crisis de dos maneras. En primer lugar,hace que las crisis ambientales sean más visiblespara los decisores, clasificándolas de tal modoque las equivalencias pre-existentes o las relacio-nes cuantificables con mercancías y otros objetoseconómicos se vuelven evidentes. Si interpreta-mos la afirmación “debemos prestar más aten-ción al medio ambiente” como si fuera “debemoscalcular el valor del medio ambiente”, obtenemosuna “guía para el análisis y un lenguaje de debate”(Porter, 1995, p. 86) que permite a quienes tomanlas decisiones intercambiar una cosa por otra conmayor seguridad, proveyendo “un sentido másclaro de lo que está en juego” (Sunstein 2005, p.103). En segundo lugar, la contabilidad ambien-tal ayuda a transformar los objetivos ambientalesen “bienes y servicios comerciales” cuyo valor sepuede “descubrir” en el mismo mercado. De estemodo, el comercio se convierte en una valoracióncomparativa y en una acción ecologista. Como la mayoría de opiniones, la expresadapor Gore atrajo su cuota de críticas estándar. Unade las más importantes se articula en el epígrafede John O’Neill, que dice que el problema ha sido116 The Stern Review: The Economics of Climate Change, 2006, p. viii, Summary of Conclusions, available at http://ww.hm-treasury.gov.uk. 139 139 139
  • 140. confundido con la solución: las crisis medioam-bientales no se originan en un sistema inadecua-do de cálculo de costos, en la mercantilizacióninsuficiente, o en la contabilidad incompleta,sino “en la expansión misma de los mecanismosy normas del mercado” hacia esferas de la socie-dad y la naturaleza ajenas a él (O’Neill, 2007, p.21). Según esta perspectiva, la contabilidad am-biental, no revela lo que antes estaba implícito,sino que tergiversa, y por lo tanto pone en ries-go, un mundo de conocimiento “libre” y no va-lorado, al cuerpo, etcétera” (O’Neill 1997, p. 550). «Una mejor protección de nuestro ambiente selogra, no llevándolo a una versión paralela delmundo comercial, sino protegiéndolo en tantoespacio fuera del mundo mercantil y sus normas”(O’Neill 1997, p. 550) . Como suele suceder, la opinión popular yla crítica estándar giran en torno a una metáfo-ra común. La metáfora en este caso presenta a la“economía” como un territorio cuyas fronteraspueden contraerse o expandirse debido a, entreotras cosas, la delimitación o la ampliación delas prácticas contables. Por otra parte, los obje-tos ambientales como la tierra o la estabilidad delclima pueden ser transportados al territorio de laeconomía con ayuda de un nuevo tipo de conta-bilidad y nuevas prácticas técnicas y legales. Lacreencia popular y la crítica estándar difieren delo que sucede con estos objetos invariantes cuan-do éstos traspasan la frontera. Según la creen-cia, estos objetos se benefician cuando el cálculorevela su valor intrínseco, o por lo menos una 140 140 140
  • 141. “imagen” útil del mismo (Barnes 2001, p. 88), de-jando de lado a lo sumo, un residuo “filosófico”(Gore 2007). Por su parte, de acuerdo con la críti-ca estándar, el valor de tales objetos es, intrínsecao constitutivamente incalculable, lo que significaque su supervivencia podría estar amenazada sise los trata de cualquier otra manera. Esta metáfora ha influido en una gran can-tidad de discursos académicos y populares,inspirando importantes aportes de diversascorrientes. Se puede detectar su influencia enlas expresiones comunes que van desde “en unmundo regido por los mercados, el problemaambiental debería ser resuelto con una soluciónde mercado” (Evangelista 2007), o “nuestrasprédicas y sermones no servirán de nada si nose inscriben en tablas que los mercados puedanentender” (Barnes 2001, p. 88), hasta: “ la eco-nomía de mercado no es un medio neutral parala conservación, sino más bien un baño de ácidocorrosivo que disuelve muchas de las prácticasde conservación con las que entra en contacto”(Lohmann 1991, p. 100). Sin embargo, como to-das las metáforas, éstas dan luces a un caminode investigación oscureciendo otros. Algunos sociólogos y antropólogos críticosde los mercados, como Michel Callon (1998a,1998b, 1999, 2005) y Timothy Mitchell (2002)propusieron recientemente una metáfora nue-va, la del ‘framing’ (en español encuadre) que,según ellos, ayudaría a abrir nuevos caminos deinvestigación. El intercambio comercial, afirmanestos autores, es posible solo a través de un pro- 141 141 141
  • 142. ceso laborioso y continuo de construcción deespacios de cálculo y transacciones, de sistemasde contabilidad que determinan qué entidad esresponsable y cómo y por qué contar o no contar,y de propietarios, productos y modos de propie-dad, simplificados e indiscutibles. “Los agentesy los bienes involucrados en los cálculos” -diceCallon-, “deben ser desentrañados y delimitadospara poder realizar y completar esos cálculos”(Callon, 1999, p. 186). Por ejemplo, el mercadodel automóvil existe solo porque los compradoresy vendedores dan por hecho que es la empresade automóviles la dueña del producto; cualquierreclamo de propiedad parcial por parte de los tra-bajadores o las comunidades cercanas a las fuen-tes de materia prima, es omitido, junto con otraspotenciales molestias, como la noción medievalde “precio justo”. Además, muchos de los costosasociados al sector automotriz –como cierto tipode contaminación, los problemas referentes a lasformas de organización social dependientes de lamovilidad personal, y otros– son transferidos a lacomunidad. La metáfora del encuadre claramente se de-riva de la visión de Karl Polanyi (2002 [1944],p. 144) según la cual “el camino hacia el libremercado [debía ser] abierto por, y mantenerseabierto con un enorme y continuamente crecien-te intervencionismo, organizado centralmente ycontrolado”. Pero en lugar de presentar un mer-cado “autorregulado”, “desvinculado” o liberadode un campo social más amplio que lo contenga ylo restrinja (Polanyi, 2002 [1944], p. 144), la me- 142 142 142
  • 143. táfora muestra una economía real “inmersa en laciencia económica”, cada uno de sus aspectos –lapropiedad, la mercancía, sus agentes, el contrato,la calidad del producto– están no solo descritos,definidos y medidos, sino además constituidos,nutridos, ‘realizados’ y transformados por unamultitud de prácticas de cálculo y gobernabili-dad, originados en la academia y en “la jungla”entre los agentes económicos en general (Callon2005, p. 9). “El conocimiento experto”, en pala-bras de Mitchell, “trabaja para dar formato a lasrelaciones sociales, no solo para presentarlas odescribirlas” (Mitchell, 2002, p. 118). Un ejemplode conocimiento experto son los procedimientosde contabilidad. La contabilidad por partida doble, porejemplo, fue concebida para las transaccionescomerciales, pero una vez establecida, altera es-tas transacciones al cambiar la forma en que loshombres de negocios la interpretan y entienden(Carruthers y Espeland 1991, p. 36). Así, influyóen las premisas de la toma de decisiones en lugarde ser solo una herramienta para implementar-las. Del mismo modo, si la aplicación de la teo-ría económica a menudo “vuelve a los procesoseconómicos más bien una representación de ellospor parte de la economía” (MacKenzie 2008, p.17), los rasgos del homo economicus pueden amenudo ser provocados en los seres humanos através de la conmensuración de simples innova-ciones contables. Por ejemplo, multar a los padrespor llegar tarde a recoger a sus hijos de la escuelapuede paradójicamente, incentivar la delincuen- 143 143 143
  • 144. cia paterna y/o materna, mediante la sustituciónde un estigma moral por una sanción económica(Gneezy y Rustichini 2000). De la misma mane-ra, hacer del buen comportamiento una cuestiónde compensación económica (como cuando alas personas se les paga por donar sangre) pue-de desalentar dicho comportamiento (Titmuss,1996). La conmensuración –como Platón la en-tendía–, es a menudo un cambio social y un lo-gro, en lugar de una descripción de la situaciónactual (Nussbaum 1986). Al igual que el trabajo estadístico ayuda acrear categorías como “los hispanos” o “los des-empleados” que se vuelven agentes políticos co-lectivos, sujetos de una disciplina (Espeland yStevens, 1998, p. 331; B. Anderson 1999, pp 29-45), la contabilidad ayuda a producir agentes yotras entidades. Así, el sistema de monitoreo decarbono del Protocolo de Kioto, que clasifica a lasfuentes de emisiones de acuerdo a su ubicaciónfísica en territorio nacional, ayuda a asegurar quelos Estados-nación sean tratados como agentesdel calentamiento global, pese a que las entidadestransnacionales, como las corporaciones multi-nacionales, las instituciones financieras interna-cionales o las clases sociales, son en cierta forma,candidatos igualmente plausibles. De la mismamanera, mientras la categoría de “calidad delagua” utilizada en la contabilidad costo-beneficiode una represa, existe a través de la agregaciónmás bien ad hoc de atributos tales como tempera-tura, cantidad de sólidos disueltos, turbidez y pH(Espeland y Stevens 1998, p. 317), se convierte 144 144 144
  • 145. finalmente en una entidad “real” como cualquierotra, en las deliberaciones políticas. El encuadre (framing), a diferencia del crucede fronteras (boundary-crossing), es un procesoque nunca termina. Cada acto de encuadre esademás una fuente de lo que Callon (1998a, p. 39)llama “desbordamiento” (overflowing), porque“moviliza a, o tiene que ver con objetos o seresdotados de una autonomía irreductible” (Callon,1998a, p. 39). Siempre existen “relaciones que de-safían el encuadre”. Los límites, la comprensión ylos poderes que enmarcan al acto económico. . . ypor lo tanto hacen que la economía sea posible, lavuelven al mismo tiempo incompleta” (Mitchell,2002, p. 291). “Es siempre un mismo movimientoel que hace proliferar agentes de cálculo, al inser-tarlos en espacios de no-calculabilidad” (Callon,1998a, p. 39). Solo mediante la creación de desbordamien-tos y nuevos enredos es posible el encuadre. Todointento de aportar algo ‘adentro’ crea ‘afuera’ algonuevo. Los agentes y bienes del mercado siempreson “objetos en el límite” (Star y Griesemer 1989),ya que, si bien son en parte sintetizados para elmercado, mantienen y siguen desarrollando ca-racterísticas de otros contextos, como un actorque interpreta su papel sin jamás convertirse enel personaje. Por ejemplo, aquellas personas en-marcadas como calladas, bultos maximizadoresde las preferencias de la teoría económica, estánconstantemente, por suerte para el mercado- rea-firmándose a sí mismos como negociadores per-suasivos que tienen opiniones y relaciones (Mc- 145 145 145
  • 146. Closkey 1998, pp 95-97). Del mismo modo, eldinero, enmarcado como el único disolvente delos lazos sociales, es, en manos de sus usuarios,constantemente fragmentado en categorías, dis-cretas e inconmensurables, un proceso que resul-ta esencial para la contabilidad en sí misma (Ze-lizer, 1997; Callon, 1998a). De hecho, las mismasinstituciones de “encuadre” no pueden ser sepa-radas de aquello que encuadran, con alguna ga-rantía de estabilidad. Incluso los marcos para lasnegociaciones en el mercado son negociables. Simiramos de cerca la supuesta frontera del merca-do “no es una línea trazada en un mapa, sino másbien un horizonte que se abre hacia otros territo-rios en cada punto” (Mitchell, 2002, p. 292). Losespacios de cálculo y de no-cálculo no puedenser amurallados en esferas rígidas, mutuamenteexclusivas (cf. Walzer 1983). De ello se desprende que todos los esfuerzospor identificar y enmarcar el desbordamiento,o por internalizar las externalidades, crean másdesbordamientos o externalidades. Lo que la teo-ría económica denomina externalidad, no es in-cidental ni residual, sino central y duradero. Lacontabilidad total de costos (total cost accounting)es una ilusión cada vez más lejana. Una empresaexitosa, –en palabras del banquero e inversionistaRobert Monks–, debe jugar siempre el papel de“máquina de externalización” (citado en Bakan2004, p. 70), porque el mercado en sí “no existi-ría si la gente se hiciera responsable de cada cos-to” (Mitchell, 2002, p. 290). Cada transacción demercado debería excluir “las características del 146 146 146
  • 147. mundo que los actores no deben tener en cuenta”,revelando en forma indirecta “todo el trabajo porhacer, todas las inversiones que deberían hacersea fin de que las relaciones sean calculables en unared” (Callon 1999, p. 188). En cierto sentido, pro-yectos como el de Al Gore o Nicholas Stern nopodrán nunca ser llevados a cabo117. En aquellos casos en que las prácticas conta-bles requeridas para un nuevo mercado encuen-117 Aquello que es “externo” a un encuadre es, también, muchas veces el producto de un encuadre anterior. Por ejemplo, el “valor intrínseco” de un pantano o de la madera que los economistas ecologistas o los ecolo- gistas radicales califican comúnmente de opuestos a los procedimientos de contabilidad, es, discutible- mente, un residuo de un encuadre anterior del pan- tano o la madera como una mercancía global fungible y calculable y de la reducción de su rol en formas de vidas locales; Raymond Williams remarcó de manera célebre sobre el término “paisaje” que “un país tra- bajador rara vez es un paisaje”. La idea misma de un paisaje implica separación y observación” (Williams 1973, p. 120). Tal como lo anotan Espeland y Stevens (1998, p. 327), “la importancia de las categorías in- conmensurables… depende…. del estatus relativo de su forma de oposición: la conmensuración. La exten- sión de la conmensuración a nuevas esferas de la vida puede dar mayor sentido a categorías inconmensu- rables y su defensa puede volverse más necesaria. Esta extensión puede producir efectos paradójicos, como cuando el fijar precios a los niños en la ley, en el tra- bajo y en los seguros, cambió los términos de su valor de principalmente económico a moral y emocional. Los niños se volvieron invalorables.” 147 147 147
  • 148. tran complejidades, incertidumbres, no linea-lidades, e indeterminaciones que no se puedenadaptar inmediatamente, estas prácticas reformu-lan sus objetos de trabajo, ya sea humanos o no-humanos, para intentar volverlos más “pasivos” ymanejables para los cálculos. Geofrey Bowker ySusan Leigh Star, al referirse a los procedimientosde clasificación en general, enfatizan: “no es cues-tión de mapear un territorio preexistente sinode hacer que el mapa y el territorio converjan”(Bokwer y Star 2005, p. 254). La conmensuraciónen particular, como señalan Espeland y Stevens,“tiene el poder de transformar lo que mide” (Es-peland y Stevens 1998, p. 334). En años recientes,James C. Scott ha sido particularmente energé-tico al documentar los mecanismos y las conse-cuencias de las “simplificaciones del Estado” enestructuras humanas y no humanas, desde en losmodelos de gestión de bosques hasta en los dise-ños de ciudades. (Scott 1999). En resumen, la metáfora del encuadre poneen duda la idea de que los objetos de contabili-dad sean estables, preexistentes y transportables através de fronteras. En lugar de enfocarse en pro-piedades preexistentes –imaginarias o intrínse-cas– de objetos o agentes ambientales, se enfocaen aquello que produce y mantiene estos objetosy agentes. En lugar de mirar objetos esencializa-dos moverse a través de marcadas fronteras entrelo interno y lo externo a la economía, la metáforadel encuadre mira objetos constantemente elabo-rados y reelaborados, y fronteras que fluyen o sonpoco definidas. Igualmente, mira al “error” en la 148 148 148
  • 149. cuantificación como producto de los problemassociales conectados con la conmensuración, másque como algo originado en las propiedades in-trínsecas de los objetos (Radin 1996). Esto plantea una duda en la noción común deque existe una entidad monolítica llamada “econo-mía de mercado” o “capitalismo” que podrá algúndía expandirse para anexar todo lo que está fuerade él, o cuya hegemonía es tan completa que cual-quier solución ambiental debe crearse a su medi-da. Como enfatiza Callon, “los discursos –tantooptimistas como pesimistas– sobre el “inexorablecrecimiento del mercado” no tienen base algu-na, en realidad… el mercado es constantementereformado y construido desde cero: nunca cesade emerger y re-emerger en el curso de largas ytormentosas negociaciones en las que las cienciassociales no tienen otra opción que participar” (Ca-llon 1999, p. 266). Pero también siembra una dudaen la idea de que existen cosas que son por natu-raleza resistentes a tales monolitos imaginarios, oque la crítica a uno u otro tipo de mercado inci-piente presupone un esencialismo sobre los mer-cados. De acuerdo con la nueva metáfora, puedeno ser productivo analizar la protección ambientaldesde la perspectiva de integrarse o aislarse de laseconomías de mercado. La metáfora más bien su-giere que debe prestarse mayor atención a contex-tos específicos y redes de prácticas. Una prueba para esta metáfora es cómo im-pulsa el debate en lo concreto. ¿El replantear lasactuales controversias sobre la contabilidad am-biental en términos de si es mejor la metáfora del 149 149 149
  • 150. encuadre y el desbordamiento en lugar de la me-táfora de territorios, fronteras y objetos esencia-lizados, puede llevar a nuevas ideas y soluciones?Este documento considera qué implicacionespuede tener el uso analítico de la metáfora en lasestrategias tanto de defensores como de críticosde dos de los intentos más ambiciosos del últimomedio siglo por expandir el ámbito de la conta-bilidad al servicio de la sostenibilidad ambiental.Estos son: el esfuerzo por hacer evolucionar losprocesos contables requeridos para un mercadoglobal de carbono y el esfuerzo de instituir for-mas aplicables y no controvertidas de análisis decosto-beneficio. El documento propone que lametáfora del encuadre y el desborde puede ayu-dar a defensores y críticos de estos impugnadosproyectos a que se involucren de mejor manera,en lugar de ignorar las preocupaciones del otro.La metáfora ofrece múltiples retos a la antiguafigura de territorios y fronteras, presionando demanera productiva tanto a defensores como acríticos de la creencia popular expresada por AlGore, para que reformulen sus posiciones.Construyendo “Reducciones de Emisiones”comercializables, 1967-2007 Durante la última década, el intento de crearun mercado global de carbono como centro delos esfuerzos oficiales para enfrentar el calenta-miento global, ha implicado algunas de las inno-vaciones en contabilidad más ambiciosas de los 150 150 150
  • 151. tiempos modernos. Estas innovaciones fueronanticipadas, como algunas otras, por el trabajodel economista Ronald Coase (1960,1988), unode los primeros en argumentar que la contamina-ción podía ser “optimizada” integrándose en uncálculo de mercado. Coase concluyó que, en unmercado sin costos de transacción, con informa-ción perfecta y habitado por agentes de maximi-zación económica y cálculos apropiados, los ver-tederos de contaminación podrían ser un “factorde producción” más, y automáticamente seríanrematados a manos de quienes podrían producirmayor riqueza (o “mejorarlos”, para usar termi-nología del siglo XVII), y por tanto producir elmayor bien para la sociedad. Los sucesores de Coase, como el economistaJ. H. Dales (1968), enfatizaban en la importanciade conceder permisos formales para contaminar.Dales sugería que los Estados harían un mejorpapel que un “mercado perfecto” imaginario enestablecer los niveles permitidos de contamina-ción. De este modo, el comercio de derechos decontaminación sería la forma en que los negociosencuentren la manera más rentable de alcanzaruna meta de emisiones establecida previamente. El principio era simple. Las instalacionescon mayores costos de reducción compraríanderechos de contaminación a aquellas con me-nores costos de reducción, ahorrándose dinero.Las instalaciones de donde provendrían las re-ducciones más baratas, podrían mientras tantoganar dinero reduciendo su contaminación yvendiendo los derechos no utilizados que se les 151 151 151
  • 152. permitiría acumular. El sistema recompensaríatanto a vendedores como a compradores y logra-ría reducciones allí donde fueran más baratas. A inicios de la historia del comercio de de-rechos de contaminación, los gobiernos y lascompañías privadas buscaron formas de insertaren el mercado más permisos baratos de contami-nación, pero de otro tipo, para facilitar aún másel cumplimiento de las metas (Liroff 1986). En1976, la Agencia de Protección Ambiental de Es-tados Unidos promulgó una norma permitiendoque grandes fuentes de contaminación se locali-cen en lugares donde los estándares no se habíancumplido, siempre y cuando obtuvieran créditosde compensación por reducción de emisiones(´offset´) generados por otros proyectos que hu-bieren ahorrado o reducido emisiones. De igualmodo, alrededor de 20 años atrás, los EstadosUnidos exigieron –con éxito– que el Protocolode Kioto incluyera mecanismos que ofrecieranpermisos adicionales baratos, para los países in-dustrializados y las corporaciones (Mecanismosde Desarrollo Limpio y de Implementación Con-junta), provenientes de proyectos especiales deahorro-de-carbono o de secuestro-de-carbono,esquemas que capturan y destruyen gases deefecto invernadero, los ubican fuera de peligroen árboles o reservorios bajo tierra, usan com-bustibles fósiles más eficientemente, desplazanla generación eléctrica basada en combustiblesfósiles y otros. Dichos créditos lograrían aumen-tar el límite de contaminación (´pollution cap´)del esquema “tope y trueque” (´cap and trade´). 152 152 152
  • 153. Nuevamente el objetivo era que alcanzar el topefuera más barato para el sector privado al per-mitir que grandes emisores pudieran retardarcostosas reinversiones estructurales, al mismotiempo que se apoyaba la exportación de tecno-logías amigables con el clima desde países indus-trializados hacia el sector privado en países delSur. Esta sección del documento se va a enfocarsobre este sector del mercado de carbono y susprácticas contables. Para volverse intercambiables por derechosde emisión, los créditos de compensación de car-bono debían ser equivalentes a las reducciones deemisiones. En los setentas y ochentas varias auto-ridades estadounidenses y corporaciones deseo-sas de construir un mercado de compensacionesa la contaminación intentaron conmensurar lareducción de la contaminación desde instalacio-nes industriales con, por ejemplo, la compra y eldesecho de autos viejos, o deteniendo la produc-ción, o haciendo sustituciones de procesos ma-teriales en otros lugares del planeta (Drury, Be-lliveay, Kyhn y Bansal 1999; Liroff 1986; Driesen1998, 2003a, 2003b). Ambientalmente, el expe-rimento falló. Por ejemplo, los empresarios ven-dieron créditos por destruir autos que de hechohabían sido abandonados, mientras los Estadosatrajeron a la industria al ofrecer “compensacio-nes” creadas a través de procesos de sustituciónque ya se realizaban sin motivaciones ambienta-les (Drury et al. 1999; Liroff 1986, pp.16, 117). Es-tos créditos rápidamente ganaron el sobrenom-bre de “toneladas de todos modos”, puesto que las 153 153 153
  • 154. acciones de compensación se hubieran realizadode todos modos. En los años noventa, los métodos de conta-bilidad de compensaciones por contaminaciónse globalizaron con la llegada del comercio decarbono. Comerciantes, economistas, consulto-res, organizaciones no gubernamentales y tec-nócratas de las Naciones Unidas empezaron acolaborar para poner en marcha institucionesque crearon un producto híbrido de permisos deemisiones, que mezclaba los permisos de emisiónde carbono con créditos generados por proyectosde ahorro de gases con efecto invernadero. Las“compensaciones” se volvieron intercambiablespor permisos por mandato, en el último minu-to de las negociaciones del Protocolo de Kioto,cuando el Fondo para el Desarrollo Limpio –unsistema esencialmente jurídico con multas parametas de emisiones no cumplidas destinado aldesarrollo de tecnología verde para el Sur– fuetransformado bajo la presión de EE.UU. en Me-canismos de Desarrollo Limpio, un esquema decomercio. Había que aceptar, sin discusión alguna, quelos permisos de contaminación otorgados a la in-dustria en los países industrializados podían serconmensurados con créditos de carbono del Me-canismo de Desarrollo Limpio generados en unadesconcertante variedad de proyectos en el Surglobal. Más aún, ya para el Protocolo de Kioto de1997, mucho antes de que la mayoría de proce-sos sociales y tecnológicos hayan tenido lugar, loscréditos de compensaciones generadas por tales 154 154 154
  • 155. proyectos ya recibían el nombre de “reduccionesde emisiones”, como si fueran no solo intercam-biables entre sí y con permisos de emisiones, sinocomo si fueran idénticos a ellos. Sobre la base deeste supuesto no discutido, se escribió una pági-na y media de resumen en el Protocolo, duran-te diez años, sobre una desconcertante y diversamaraña de proyectos de generación de créditosde carbono, de los cuales, 5.390 hubieran sidocapaces, al implementarse, de lograr permisos deemisión de hasta 4 mil millones de toneladas dedióxido de carbono, o 50.000 megavatios de ge-neración de electricidad de carbón en un períodode diez años, en países industrializados como elReino Unido o Japón. Estos proyectos incluían,por ejemplo:• Fábricas en Corea o India readecuadas para capturar o destruir hidrofluorocarbonos como HFC-23 u otros poderosos gases de efecto invernadero como el Óxido de nitró- geno;• Proyectos que toman metano de basureros en Sudáfrica, minas de carbón en China, o cria- deros porcinos en México, y usándolo como combustible para la generación eléctrica.• Represas hidroeléctricas en Guatemala o Brasil, que “remplazan” la generación eléctri- ca de combustibles fósiles.• Granjas eólicas que generan electricidad verde. 155 155 155
  • 156. • Proyectos de eficiencia distribuyendo focos ahorradores de energía, o reacomodando lu- ces de semáforos• Plantaciones de biocombustibles que pro- ducen materias primas “sustituyendo” a los combustibles fósiles• Sustitución de combustible o• Plantaciones de árboles La construcción de instituciones y carrerasalrededor del mercado de carbono, que para el2010 representaban más de 142 mil millones dedólares, hizo aún más difícil el cuestionar la co-herencia del proyecto de “hacer que esos proyec-tos sean iguales” climáticamente hablando, paraadaptar la útil frase de Donald Mackenzie (Mac-kenzie 2008). La conmensuración, para Espeland y Ste-vens (1998, p.325), “hace posible la comparaciónprecisa pese a las vastas distancias culturales ygeográficas, lo que permite realizar transaccionesfundamentales para los mercados globales.” Sinembargo, pese a que “vence la distancia (al crearlazos entre las cosas, allí donde no existían)”, laconmensuración “impone distancias (al expresarvalor… de forma abstracta, remota)” (p. 324) ydenigrando implícitamente “formas particularesde conocimiento” a favor de los “rigurosos méto-dos de funcionarios distantes, acaso menos infor-mados” (p. 331). Desde el inicio, los mercados de compen-saciones de carbono se caracterizaron por lasenormes distancias figuradas entre el universo 156 156 156
  • 157. conceptual y altamente electrónico de los cré-ditos de carbono “abstractos”, simplificados,fungibles de los comerciantes y el universo de lo“concreto”, diverso, particular de proyectos loca-les que los produciría, junto con las enredadascadenas de relaciones físicas y sociales que losconectaban con la historia actual de la atmós-fera. Aquellos que se relacionaban con un lado,pocas veces tenían mucha experiencia en el otro. Estas distancias figuradas reflejaban, y te-nían sus raíces en las distancias literales entrecomputadores en escritorios de oficinas urba-nas de consultores de carbono, funcionariosde la ONU, banqueros, gestores de fondos yministerios por una parte, y, por otra, represashidroeléctricas, o sitios de granjas eólicas enpaíses menos industrializados, junto con las mi-cro-arenas sociales o tecnológicas en las que losflujos de dióxido de carbono y otras moléculasde gases con efecto invernadero eran imagina-das y negociadas por científicos y técnicos. La Junta Ejecutiva del Mecanismo de De-sarrollo Limpio del Protocolo de Kioto (MDL),negociando con empresarios de carbono y con-sultores privados, se esforzó en establecer meto-dologías estandarizadas, sistemáticas para cal-cular cuánto carbono había sido “ahorrado” porvarios tipos de proyectos. Los consultores delmercado de carbono y sus empleadores no per-dían tiempo en aprovechar los modelos del Do-cumento de Diseño de Proyectos MDL (PDD)que les permitía ahorrar en la producción decréditos a través de procedimientos uniformes 157 157 157
  • 158. que, mientras implicaban la producción de PDDde enormes extensiones y tecnicismos, excluíanrigurosamente la discusión sobre temas comolas políticas regulatorias locales, la confiabilidadcorporativa, la no linealidad, la incertidumbreeconómica y los inciertos climatológicos. EnIndia, por ejemplo, se presume que consultores“cortaron y pegaron” textos de un PDD de con-sultas locales de un proyecto fluoroquímico aotro, ubicado a cientos de kilómetros de distan-cia, utilizando citas idénticas de pobladores ylíderes laborales sindicales en cada poblado. Laidentidad de las palabras en ambos documentosse explicó aduciendo que debido a que los pro-yectos eran “similares”, tenía sentido que las res-puestas y los nombres de las personas también lofueran (Indian Express 2005). Esto puede parecersolo un flagrante ejemplo de manipulación, perova junto con la práctica estándar de “formateo”de comentarios públicos sobre proyectos MDL. Tales simplificaciones son necesariamentela norma en los PDD, desde suposiciones resu-midas sobre fluctuaciones de la moneda (usual-mente necesarias para justificar que los proyectosno serían rentables sin el financiamiento de car-bono) hasta factores estándar de emisiones quegeneran “equivalencias” científicamente cuestio-nables entre el potencial de estrés climático dedistintos gases de efecto invernadero como elHFC-23 y el dióxido de carbono (ver más ade-lante). La distancia entre las cifras de los monito-res de computador, los proyectos de carbono enáreas rurales remotas y los debates científicos de 158 158 158
  • 159. los centros de investigación, se volvió un pretextopara encerrar en “cajas negras” las dificultades deconmensuración, lo que en gran medida fue clavepara el establecimiento del mercado. Así como los intercambios futuros de ce-reales se apoyaron en un cuerpo de inspectoresque controlaban el cumplimiento de embarquesde trigo con los estándares de evaluación e in-tercambio, y por tanto conectaron un productofísico con un sistema de categorías financieras;igualmente el sistema de intercambio de carbonodel Protocolo de Kioto – aunque no el mercadovoluntario de carbono– estableció prontamenteun cuerpo de inspectores para evaluar el “produc-to” (menos medible y “físico”) de los créditos decarbono y para crear y calibrar instrumentos quepodrían cuantificarlo. Sin embargo, a diferenciade sus contrapartes en el mercado de cereales, loscreadores del mercado de carbono en la ONU yotros, sintieron que era imposible exigir la crea-ción de un cuerpo de inspectores independientesy que insistir en ello no tenía sentido. Desde un inicio, grupos de asesores como elPanel Intergubernamental sobre el Cambio Cli-mático (Lohmann 2001) e instituciones regula-doras como el Panel de Metodología y la JuntaEjecutiva del MDL se vieron atestadas de figurascon interés en el establecimiento de reglas laxas:consultores de carbono que obtuvieron gananciasde un gran volumen de proyectos y funcionariosde países compradores de créditos. “No nos veocomo la policía”, dijo el director de la Junta Eje-cutiva del MDL recientemente (Nicholls 2007, p. 159 159 159
  • 160. S42). En los mercados “voluntarios” no reguladosde créditos de carbono, donde los compradoresbuscan créditos por razones distintas al cumpli-miento de la ley, el ambiente era aún más relaja-do. Laurent Segalen de Lehman Brothers expresólo que ya era un amplio consenso al afirmar quelos “compradores deberían ser quienes diseñan ydeterminan los estándares” (Reklev 2007, p.27).Al mismo tiempo, los bancos, los corredores ycompradores presionaban para que haya aún ma-yor simplificación y racionalización de los pro-cedimientos reguladores en el sector obligatoriodel mercado de carbono. En las negociacionesde 2005 en Montreal, el líder de Natsource, JackCogen advirtió a los funcionarios de la ONU –aquienes veía como aún exageradamente sensiblesa cuestiones ambientales y sociales– sobre lospeligros de intentar sobrecargar el ancho de ban-da, tocando el tema del precio: “Al mercado decarbono no le importa el desarrollo sustentable.Todo lo que le interesa es el precio del carbono”(Lohmann 2006, p.296; ver también Olsen 2007,Sutter y Pareno 2007). Es de esperarse que surjan tensiones comoéstas cuando aparece una nueva mercancía quedepende fundamentalmente del desarrollo denuevos procedimientos contables. Sin embargo,el encuadre de esta amalgama de mercancía decarbono enfrentó además varios enredos y des-bordamientos que eran nuevos para los sistemasde comercio de los siglos XIX y XX y que no eransusceptibles de un modo directo de regulación.En gran parte, estos enredos y desbordamientos 160 160 160
  • 161. surgieron cuando los procesos se enfrentaron afactores como la innovación, la dependencia dela trayectoria (path dependency), la historia con-trafactual, los cálculos sin fin y las incertidum-bres e indeterminaciones radicales.Contabilidad para la Innovación Frente a las controversias que surgían sobrelos mercados de carbono, muchos actores acor-daron que la innovación social o tecnológica,particularmente en sociedades industriales, eracrucial para reducir el flujo de carbono de origenfósil hacia la atmósfera. Diferían, sin embargo,en cuanto al rol de los mercados de carbono yla contabilidad de carbono, en el fomento de lainnovación. Los defensores del mercado de car-bono sostenían que poner un precio al carbonoincentivaría a desarrollar tecnologías más verdesa los empresarios que quisieran vender permisosde emisiones (subsidios adicionales no necesa-rios para cubrir sus propias emisiones, o créditosde compensaciones producidas por proyectos es-peciales de ahorro de carbono). Actores críticos del mercado de carbono ex-presaron, sin embargo, que el intercambio comer-cial promueve entre los mayores compradores depermisos de carbono iniciativas para no innovar.Estos compradores se hallaban concentradosprecisamente en los sectores en los que la inno-vación amigable con el clima era probablementemás necesaria (generación eléctrica, gas y petró- 161 161 161
  • 162. leo, hierro, cemento, químicos y más) (Driesen2003a). Por otra parte, el intercambio comercialretardaba la reinversión en estructura, investiga-ción y desarrollo, precursores clave del cambioen dichos sectores cuyas fábricas tenían entre 30a 50 años de vida (Stern 2006). Estos obstáculosa la innovación, argumentaban los críticos, eranmayores que los incentivos que proporcionaba elintercambio comercial (Driesen 2003a). Se mos-traba como evidencia el programa de dióxido deazufre de los EE.UU. cuya innovación estaba mo-tivada por la regulación tradicional más que porel comercio (Taylor 2005, p. 372). Otros críticos señalaron, adicionalmente,que la innovación del tipo que se requiere paracontrolar el calentamiento global históricamen-te no tiene que ver con el precio, sino con, porejemplo, capturar acciones en el mercado, o conmayores fuerzas históricas (Buck 2006, Lovell2007). Aún si se alcanzara un precio global es-table dentro de cinco o diez años, sería muy mo-desto como para estimular ganancias adicionalesa la eficiencia, particularmente en ausencia de“un incremento significativo en la inversión pú-blica en investigación y desarrollo de tecnologíalimpia y cambios en las políticas de innovación”(Prins y Rayner 2007, p.973-4). El control de precios puede ser “altamenteefectivo si se quieren cambios en el margen, peroexiste poca evidencia de que el control de pre-cios haya inducido a una transformación funda-mental en la economía o en la sociedad” (Banury Opschoor 2007, p.22). El mercado de carbono 162 162 162
  • 163. simplemente no daba “la velocidad necesariapara lograr que la inversión y la innovación tec-nológica levantara vuelo a tiempo” (Prins y Ray-ner 2007, p. 974). Este debate tuvo profundas implicacionespara la contabilidad del carbón. El ahorro de losproyectos de carbono dependía parcialmente desus efectos en innovación. Sin embargo no sehabía establecido ningún sistema de mediciónpara evaluar o para predecir tales efectos. Desdeel momento en que un proyecto de carbono es-timulaba la innovación de manera importante,sus efectos en el ciclo de carbono no eran cuan-tificables a largo plazo. Desde el momento enque los créditos de carbono incidieron en contrade cambios sociales y tecnológicos fundamen-tales en sociedades industriales, cada créditode carbono acarreaba costos a largo plazo, cuyacontabilidad estaba más allá del ámbito de ladisciplina. Ningún validador ni verificador de proyec-tos de MDL estaba calculando todo esto, ni con-sideró necesario intentarlo, pese a los posiblesfuertes impactos del carbono. Usando una frasede Mitchell (2002, p.209), el excluir los efectosen la innovación y de la innovación, de los cál-culos de cuánto carbono podía ahorrarse o per-derse en un proyecto, era a la vez “necesario eimposible”. La necesidad de desenredar las cifrasdel carbono de la historia humana y reducirlasa, digamos, conteos moleculares o números depatentes, bajo el supuesto de una estructura tec- 163 163 163
  • 164. nológica estática, significaba que la contabilidadno podía lograr su objetivo.Contabilidad para la Dependencia del camino yel Bloqueo (Lock-in) Los desbordamientos de la contabilidad decarbono, de gran escala y difíciles de manejar,surgieron de la importancia que tuvo para la eco-nomía de la mitigación del cambio climático, ladependencia de la trayectoria (path dependency).Irónicamente, justo cuando el comercio de car-bono estaba empezando a establecerse como unmarco teórico, varios economistas configurabanuna teoría que cuestionaba el supuesto de que losaccidentes históricos y los puntos de partida notenían importancia en los resultados económi-cos, llevando la economía, a través de una seriede retroalimentaciones negativas, a su inevitableequilibrio (Arthur 1999, p. 11). Los puntos departida, las retroalimentaciones positivas, y va-rios equilibrios inevitables no eran fenómenoseconómicos o marginales insignificantes, sinomás bien centrales, sobretodo en las respuestas alcambio climático, bloquear nuevos patrones so-ciales y tecnológicos era ampliamente aceptadocomo crucial para superar un bloqueo previo enla dependencia de los combustibles fósiles (Un-ruh 2000, pp. 817-30). El trabajo de economistas como Brian Ar-thur sugirió que en contextos en los que los ren-dimientos crecientes eran significativos, el dejar 164 164 164
  • 165. la investigación y desarrollo de los métodos dereducción de carbono en manos de empresas pri-vadas incentivadas por el precio –la supuesta sa-biduría que era una de las premisas del mercadode carbono– no garantizaría que la “tecnologíamás apta a la larga sería aquella que sobreviva”(Arthur 1999, p. 27). El desbloqueo de los siste-mas de dependencia, según Gwyn Prins y SteveRayner, “usualmente inicia debido a factores alta-mente inesperados” difíciles de ser incorporadoscon anticipación (2007, p. 934). Este reto a las premisas neoclásicas origina-das en la profesión económica demostró ser unnuevo reto para la estabilidad de la contabilidaddel carbono. En términos Callonianos, una mer-cancía de carbono podía ser encuadrada solo alcrear un importante desbordamiento para cuyomanejo no existían procedimientos de contabi-lidad. Los expertos no podían cuantificar el rolque los proyectos MDL habían tenido en elimi-nar o promover diversos futuros de carbono es-tructuralmente diversos y de largo plazo, cuyaevolución dependía menos del precio que de loscambios asociados con accidentes históricos oretroalimentaciones positivas no lineales. A losumo, podían cuantificar el rol que tales proyec-tos tendrían al hacer que algunas trayectorias, ar-bitrariamente escogidas sean marginalmente máscarbono-eficientes. Lo inadecuado de un proyec-to de construcción de mercancía como respues-ta al problema climático había llevado a una in-coherencia interna en los proceso de cálculo queel proyecto requería. 165 165 165
  • 166. Contabilidad para Políticas Futuras Toda contabilidad de compensación de car-bono, y por lo tanto la contabilidad de carbonoen sí, en cualquier mercado que intente hacerfungibles los permisos y los créditos, se basa enla evaluación experta de escenarios alternativos.Los créditos generados por un proyecto de aho-rro de gases de efecto invernadero construidocon el financiamiento del carbono, se calculanrestando las emisiones de un universo de un pro-yecto de emisiones, de una “línea base” hipotéticao de un universo de negocios usuales. Los paí-ses industrializados o las corporaciones puedenentonces comprar créditos que representan lasemisiones que se supone han sido ahorradas enla “línea base” en lugar de reducir su propio usode combustibles fósiles. Para determinar cuánto carbono ahorra unproyecto, y por lo tanto cuántos créditos de car-bono puede generar, los contadores de carbonodeben (en términos Callonianos) desenredar (di-sentangle) o separar el proyecto de la “línea base”,es decir, probar que el proyecto es factible solocon el ingreso producido por el crédito de carbo-no. A esto se le llama probar que el proyecto es“adicional”118. Los actores del mercado de carbo-118 Los Acuerdos de Marrakech de 2001 establecieron tres perfiles para los proyectos de línea base sin espe- cificar cuál de ellos debía ser escogido: las emisiones existentes actuales o históricas; las emisiones de un 166 166 166
  • 167. no han hecho hasta ahora miles de estos intentosde “desenredo”. Sin embargo, la controversia querodea a los cálculos resultantes crece cada año.La “Herramienta para Evaluación y Demostra-ción de Adicionalidad” del Panel Metodológicodel MDL provee un ejemplo. De acuerdo con laherramienta, los proponentes del proyecto debendemostrar que un proyecto no sería una inver-sión “más económica o financieramente atracti-va” entre varias alternativas, o por lo menos, queexisten “barreras” que dificultarían el avance delproyecto, sin el financiamiento de carbono y queno todos los proyectos aplican a todas las alterna-tivas. Adicionalmente, los proponentes deben sercapaces de demostrar que el proyecto no es una“práctica común” en la región en donde está sien- “curso de acción atractivo tomando en cuenta las bar- reras para la inversión; y, las emisiones promedio de proyectos similares que se hayan llevado a cabo en los 5 años anteriores, en circunstancias similares y cuyo rendimiento esté en entre el 20% de los mejores de su categoría” (Michaelowa 2005). En comparación, el li- bro de reglas de compensaciones del Chicago Climate Exchange (un privilegio para miembros, a quienes se les pide que paguen USD$ 5000 por concepto de membresía) evalúa las “reducciones” en base a líneas base calendario, así, “si la empresa de uno de los miembros emite menos dióxido de carbono que hace algunos años, puede vender esas reducciones como compensaciones – sin importar si son el resultado de … un declive en las ventas, el cierre de plantas, un mantenimiento de rutina o, por ejemplo, del incre- mento en los niveles del mar (Bright 2008, p. 90). 167 167 167
  • 168. do implementado (UNFCCC n.d., pp. 1-2). Nin-guno de estos criterios para separar un proyectode su línea base, a pesar de haber evolucionadoa través de años de negociaciones y concesiones,ha demostrado ser prometedor en estabilizar ladistinción, en medio de una crítica persistente yen aumento. El examen financiero, por ejemplo, a menu-do compara la tasa interna de retorno (TIR) de unproyecto con y sin el financiamiento de carbono.Pero las cifras TIR dependen de supuestos y delos métodos de cálculo utilizados. Adicionalmen-te, lo que es un TIR viable para un actor puede noserlo para otro, aunque la cifra sea fuertementepositiva. Un problema adicional es que quieneshacen el préstamo aceptan abiertamente que de-bido a los riesgos del crédito MDL, “no prestana proyectos que no son buenas inversiones sin elMDL” (Haya 2007). En parte en base a esto, va-rios proponentes de proyectos de carbono, comoseñala el banquero de carbono, James Cameronde Climate Change Capital, “dicen a sus respal-dos financieros que los proyectos harán monto-nes de dinero” cuando al mismo tiempo dicen alos funcionarios MDL que los mismos proyectos“no serían financieramente viables” sin fondos decarbono (Financial Times, 16 febrero de 2005). Estos engaños no son particularmente com-plicados (Michaelowa 2007) y, como lo han ad-vertido expertos del mercado desde que se pro-mulgó el Protocolo de Kioto, “cada gobierno ycada compañía” tenían un incentivo para enga-ñar, al atraer financiamiento de punta para pro- 168 168 168
  • 169. yectos que ya estaban implementando (Grubb1999, p. 229). El test de obstáculos se ha demos-trado igualmente inútil para separar el proyectode su línea base. Se puede decir que cualquierproyecto puede enfrentar obstáculos, porque estáubicado en una región remota, porque puedeenfrentar objeciones de funcionarios locales, oporque enfrenta problemas inesperados de abas-tecimiento requiriendo financiamiento extra, yasí sucesivamente. El hecho de que cualquiera deestos sea decisivo para otorgar el financiamientode carbono o no, no es verificable. Igualmente,el criterio de que un proyecto no debe ser una“práctica común” está abierto a un amplio rangode interpretación (Haya 2007). Como era de es-perar, los expertos del mercado de carbono hanadmitido hace tiempo que los estimados de lashipotéticas “reducciones de emisiones” de variosproyectos pueden variar enormemente teniendoen cuenta pequeños cambios en los supuestosiniciales (Lazarus 2003). Aún los más firmes defensores de los proce-dimientos de contabilidad admitían, ya en 2007,que un cuarto (Sutter y Parreno 2007), la mitad(Schlup 2005) o todos los proyectos MDL eran“negocios como cualquier otro”. Una investiga-ción de los proyectos MDL en India concluyó queuna tercera parte de la muestra no era “adicional”(Canal 4 2007). Sin embargo, tales evaluacioneshan subestimado el problema. Por ejemplo, seesperaba que los 402 proyectos hidroeléctricosMDL en China contribuyeran con 5.1 gigawats(GW) de nueva capacidad de generación solo en 169 169 169
  • 170. 2007, que es más de la mitad de los 9GW estima-dos para entrar al sistema ese año. Si todos esosproyectos hubieran sido “adicionales”, como serequería, se entiende que los negocios comunesy corrientes en el sector hidroeléctrico de Chinahabrían decrecido en un 65 por ciento de la capa-cidad de 11.2 GW que había empezado en 2006. Sin embargo, una revisión de los PDD de to-dos estos proyectos, realizada por Barbara Hayade la Universidad de California, no encontró evi-dencia de que la capacidad de China para financiarnuevas represas sin ingresos de los créditos de car-bono hubiera disminuido ese año. Adicionalmen-te, se esperaría que un 77 por ciento de los pro-yectos hidroeléctricos de China, presentados parasu validación MDL o actualmente registrados,empiecen a generar créditos durante el año del pe-ríodo de su comentario de validación y el 96 porciento dentro de dos años. Pero los grandes pro-yectos hidroeléctricos tardan en ser construidosentre cuatro y ocho años (además de varios añosde preparación del proyecto). Esto supone que lagran masa de proyectos hidroeléctricos MDL chi-nos empezó su construcción antes de empezar elproceso de validación MDL (Haya 2007). Debido a que el efecto neto del carbono en unproyecto de compensación bien calculado cuyasemisiones de licencia de créditos en otros lugaresdeberían ser cero o alrededor de cero (se incluyenusualmente pequeños márgenes de error en loscálculos), tales hallazgos sugieren fuertemente quelos proyectos MDL están teniendo un efecto ne-gativo en la mitigación del cambio climático. En 170 170 170
  • 171. varios casos, de hecho, tales proyectos están per-mitiendo incrementos en las emisiones de com-bustibles fósiles tanto en naciones industrializadascomo en países del sur (Lohmann 2006, p.148). Aunque partidarios del comercio admiten,en ciertas ocasiones, que “medir o incluso definirqué ahorros son adicionales a aquéllos que se hu-bieran dado sin los créditos de emisiones” es “unimposible” (Grubb 1999, p.138), la pregunta desi un proyecto hubiera ocurrido de todos modosno tiene una respuesta técnicamente “correcta”…(Trexler, Broekhoff & Kosloff 2006). Existe un segundo tipo de desenredo o se-paración, más esencial, también requerido paraconstruir el concepto verificable de “adicionali-dad” o “no-adicionalidad” –y por tanto tambiénrequerido para la contabilidad de créditos decarbono–; y sin embargo mucho menos discuti-do entre los expertos y diseñadores de políticas.Para que sea posible contabilizar los créditosde carbono y hacerlos vendibles, cada proyectodebe generar un determinado número de crédi-tos. Esto es posible solo si el escenario alterna-tivo al mundo de la “línea base” es encuadradocomo único, es decir, separado de muchos otrosescenarios sin el proyecto. Solo así los contado-res pueden cuantificar las emisiones asociadasal proyecto. Sin este encuadre, no tiene sentidointentar separar el proyecto de la línea base, ypor tanto, intentar separar la adicionalidad dela no-adicionalidad, ni siquiera tendría sentidohablar de adicionalidad en lo absoluto. 171 171 171
  • 172. El problema es que para desenredar una líneabase se requiere encuadrar la cuestión política dequé habría sucedido sin los proyectos como unasunto de predicción técnica en un sistema deter-minista en el que el conocimiento casi-perfectoes en principio posible. “Los condicionamientossociales… que no son fácilmente predecibles…(entre otras cosas, el desarrollo socioeconómico,las tendencias demográficas, las prácticas futurasde uso de la tierra, el diseño de políticas interna-cionales)” se reducen a “incertidumbres técnicasy metodológicas” (Lovbrand 2004, p. 451)119. Lospromotores de proyectos, por el contrario, debenenmarcarse de modo no determinista, como li-bres tomadores de decisiones, si quieren que susproyectos de carbono sean vistos como algo que“marca una diferencia”. Este intento de desenredar, mientras se ama-rra a los validadores de proyectos con el insus-tentable atributo de ser capaces de determinarel futuro con medios técnicos, también crea undesbordamiento político, provocando una com-119 Tales suposiciones sobre la predictibilidad también existen, desde luego, en el análisis de costo-beneficio (ver más adelante). Por ejemplo, apareció, en los años 90, un manual de costo-beneficio para que el Depar- tamento de Transporte de Gran Bretaña evaluara los beneficios de las carreteras de acuerdo al ahorro de tiempo que significaban para los conductores, el man- ual predecía el total de kilómetros conducidos por diferentes tipos de vehículos, establecidos en números significativos por año hasta el 2025 (Lohmann 1997). 172 172 172
  • 173. prensible oposición entre activistas y sus propiasposibilidades ficticias y su propio deseo de ser to-mados en cuenta como libres tomadores de deci-siones. Un ejemplo de tal desbordamiento puedeencontrarse en la reacción de los habitantes de unárea de Minas Gerais, en Brasil, donde, Plantar,una compañía local había ocupado gran partede la tierra para sembrar eucaliptos ambiental-mente destructivos, con el objetivo de producircarbón para su producción de arrabio. Con elrespaldo del Banco Mundial, Plantar había soli-citado créditos de carbono provenientes de susplantaciones, sin las cuales, la compañía habríausado el (menos amigable climáticamente) car-bón mineral como combustible. Los residentesse oposición vivamente a los procedimientos decontabilidad involucrados: “El argumento de que producir arrabio concarbón vegetal es menos malo que producirlocon carbón mineral es una estrategia siniestra…¿Qué hay de las emisiones que aún ocurren en laindustria del arrabio, quemando carbón? Lo quenecesitamos es inversión en energías limpias queal mismo tiempo contribuyan al bienestar cultu-ral, social y económico de poblaciones locales…Nunca podremos aceptar el argumento de queuna actividad es menos peor [sic] que otra solopor justificar los graves impactos negativos quePlantar y sus actividades han causado… Quere-mos prevenir dichos impactos y construir unasociedad con una política económica que incluyaa cada hombre y cada mujer, preservando y re-cuperando nuestro ambiente” (FASE et al. 2003). 173 173 173
  • 174. El hecho de que los opositores al proyectonieguen la plausibilidad de la línea base imagina-ria de Plantar (un cambio a carbón mineral), nodebe suponer que afirman que había una sola al-ternativa imaginaria “correcta” (o sea, que la con-tabilidad MDL podía haber sido plausible peroque fue ejecutada incorrectamente en este caso).En contexto, lo que hacen es más bien reafirmar labase política de tales reclamos. Para ellos, el pasode decisión a predicción estaba atado a las ame-nazas ambientales y la represión física de los usosalternativos de la tierra. La represión por parte dela contabilidad de carbono de la pluralidad de al-ternativas futuras era igual a un intento por repri-mir la participación popular en la toma de deci-siones alternativas. Al igual que otras “máquinasanti políticas” (Ferguson 1994), como el análisisde costo-beneficio, los esfuerzos institucionalespor encuadra una mercancía de compensaciónde carbono pueden consolidar el poder de exper-tos al permitir a los decisores “neutralizar y porlo tanto legitimar decisiones cargadas política-mente”, adoptadas sin debate público (Lovbrand2004, p.451). Sin embargo, experiencias como lade Plantar sugieren que tal conclusión, al ignorarel hecho de que esta separación es radicalmenteincompleta, serían simplistas.Cálculos sin fin Una eterna amenaza a cierto tipo de contabi-lidad es lo que podría llamarse “cálculos sin fin”, 174 174 174
  • 175. aquellos que, debido a un proceso de auto-itera-ción, o auto-repetición, generan una serie inter-minable de números significativamente distintos,en lugar de detenerse en una sola cifra final. Si loscálculos relevantes no pueden ser completados,el fracaso en encuadrar una mercancía será com-pleto: los desbordamientos creados por la conta-bilidad harán que ésta falle en su objetivo.120 Desde el punto de vista moral, el problemaha sido al menos de relevancia teórica desde hacemucho, por ejemplo en el equilibrio de los cua-dros estadísticos usados por aseguradoras contraincendios. A menos que se tomen las precaucio-nes adecuadas, una baja predicción del índice deincendios puede afectar dicho índice al incenti-var a quienes tienen pólizas de seguros, a pro-vocar sus propios incendios. Esto por supuestoprovocará un cambio en las predicciones futuras,lo que podría ocasionar a su vez cambios adicio-120 Esto es similar a lo que Donald MacKenzie (2006) denomina “anti-rendimiento” (conterperfomativity) en la economía: el uso de las técnicas de contabilidad hace que los objetos contables sean menos mane- jables por la misma contabilidad. En el caso de la contabilidad, el anti-rendimiento está muchas veces relacionado con lo que Ian Hacking llama los “efecto de circuito” (looping effect) de la raza humana”, el cual ocurre cuando “un entendimiento casual, si es que es conocido por aquellos que lo entienden, puede cam- biar el tipo de personas que son. Esto puede llevar a un cambio en el entendimiento casual en sí” (Hacking 1995, p. 351) 175 175 175
  • 176. nales en la frecuencia de los incendios, y así suce-sivamente. En el caso de los seguros por ejemplo,esto puede ser manejado por clientes que tienenpólizas de seguros para asegurarse de que cum-plen al máximo con las características del perfilde agentes idealizados en los cuadros de estadís-ticas de riesgo, o evitando los cálculos si las póli-zas no pueden llevarse a cabo. En la contabilidad de carbono, sin embargo(como en los procesos de evaluación usados porlos analistas del costo-beneficio; ver más adelan-te), el problema es menos manejable. Primero, losprocesos de contabilidad de la línea base creanincentivos perversos para quienes buscan crédi-tos (incluyendo a los gobiernos de países en don-de se ubican los proyectos, para los compradoresde créditos y consultores de validación que bus-can contratos). Estos incentivos se dan no solopara postular a créditos de carbono, sino tambiénpara producir escenarios de “negocios a la mane-ra usual” que son altamente emisores, para queasí los proyectos propuestos se vean como aho-rradores de la mayor cantidad de carbono posible(Wara 2007). Por ejemplo, en varios países anfitriones deMDL, el mecanismo en cuestión está creandoincentivos para no cumplir algunas leyes am-bientales sobre emisiones, dado que mientrasmayores sean las emisiones de la “línea base”,mayores serán los pagos que pueden derivar delos proyectos MDL. Lógicamente esto hará nece-sario que la línea base sea re-calculada constan-temente y provocará la alteración continua en el 176 176 176
  • 177. número de créditos calculados. La contabilidadde MDL en otras palabras, está minando su pro-pia estabilidad. Finalmente, la compleja naturaleza de la dis-ciplina de contabilidad de carbono ha aseguradohasta ahora que los créditos de carbono fluyanhacia operaciones bien financiadas y altamentecontaminantes, con capacidad para contratar ve-rificadores profesionales de escenarios alternati-vos, pero no a actores no profesionales ansiosospor preservar o extender formas de vida bajas enemisiones o movimientos sociales que trabajanactivamente en la reducción del uso de combus-tibles fósiles. En casos como Plantar o en los proyectoshidroeléctricos MDL de sistemas de irrigaciónbajos en emisiones en India, los créditos de car-bono están debilitando modos de vida localesamigables con el clima. De ahí que este sector delmercado de carbono puede generar altos “costosde oportunidad” climáticos, que requerirán, enprincipio, continuas y desalentadoramente difí-ciles revisiones de la metodología contable parapoder tomar en consideración los efectos de tales“ahorros” de carbono.Contabilidad para Incertidumbres, Ignoranciae Indeterminaciones Como Callon, Mitchell y otros escritores hanseñalado insistentemente, las interacciones quedeben entrar en lo encuadrado como “la econo- 177 177 177
  • 178. mía” no son solo aquellas entre los agentes huma-nos. Los agentes y fuerzas no humanas son tam-bién importantes. Estos elementos no humanosno son tan pasivos ni manejables como se asumecon frecuencia, más bien usualmente se pare-cen a los “tricksters” de la mitología121 (Haraway1995). Entre los científicos climáticos esta ver-dad se reconoce en el uso informal del término“monstruos” para designar las no-linealidades,incertidumbres, indeterminaciones y en generalvarias incógnitas (y misterios futuros) que tienengrandes consecuencias atmosféricas potenciales(Pearce 2006). En un sistema climático inestable,por ejemplo, los efectos de la retroalimentaciónfuera de control desencadenados por factores os-curos, como la reducida capacidad de calentar losocéanos para absorber el dióxido de carbono, soncapaces de alterar radicalmente incluso los sím-bolos de inmutabilidad como los monzones de laIndia. En el pasado, el cambio climático ha sidocomúnmente caracterizado por eventos y proce-sos deterministas de impacto extremo aunqueimpredecibles (o “caóticos”). Éstos conllevan unadependencia problemática de las curvas de cam-pana probabilísticas y los “manejo de riesgos”121 En la mitología y en el estudio del folclore y la re- ligión, un embaucador o trickster es un dios, diosa, espíritu, hombre, mujer, o bestia antropomórfica que hace trucos o de una u otra manera desobedece reglas y normas de comportamiento. http://en.wikipedia. org/wiki/Trickster Nota de la Traducción. 178 178 178
  • 179. convencional, que asumen que la variación indi-vidual se promedia y que ningún evento singulares capaz de cambiar las tendencias generales. Un imperativo de la contabilidad de crédi-tos de carbono (derivado de la teoría política yeconómica) es reducir estos “monstruos” a (oencuadrarlos como) probabilidades. Existe unafuerte demanda para que los científicos produz-can grupos ordenados o “escenarios muy posi-bles” para alimentar modelos políticos o eco-nómicos, y completarlos con “probabilidades”de, digamos, un incremento de temperatura dedos a cinco grados para el 2100. Esto es necesa-rio para realizar una contabilidad de crédito queinvolucrará a futuro el secuestro biótico de car-bono (Lohmann 2005, 2001), pero además parala contabilidad de los resultados del carbono másgeneralmente (Lomborg 2007, DasGupta 2007),y para un análisis de costo beneficio de las ac-ciones sobre el cambio climático. Por ejemplo, elestadístico danés, Bjørn Lomborg ha calculadoque el costo de no hacer nada respecto del cam-bio climático sería de 4.800 millones de dólares;y, el Reporte Stern sobre el Cambio Climático delgobierno británico sugiere que, dependiendo dequé tasa de descuento se escoja, cada tonelada deCO2 causa un daño social equivalente a “al menosUSD$85” (Stern 2006). La tendencia weberiana a usar estas cifraspara controlar el azar, o para hacer de un mundoincierto, complejo, no lineal, altamente impre-decible, un lugar posible de manejar y gobernar,conduce “directo” hacia el trabajo técnico de cli- 179 179 179
  • 180. matólogos y paneles científicos designados por laONU. Por ejemplo, desde los 1990s, se ha conven-cido a los científicos de crear una nueva entidadclimática análoga a la “calidad del agua” como laque se usa en la contabilidad ambiental para lasrepresas hidroeléctricas. Se la denomina “poten-cial de cambio climático” de varios gases de efec-to invernadero (GWP por sus siglas en inglés).El GWP se mide en “equivalentes” de dióxido decarbono, de modo que el poder de forzar el climade los gases de efecto invernadero como el óxi-do nitroso o el metano, puede ser conmensuradocon el del dióxido de carbono. De este modo, ladescomposición de, por ejemplo, el gas industrialHFC-23 de los proyectos MDL en plantas refrige-rantes en China puede ser conmensurado inter-cambiado en el mercado por permisos de dióxidode carbono en Europa. En la medida en que tales acciones estén aso-ciadas a los imperativos de la contabilidad am-biental para el cambio climático, se les atribuyela categoría de “desenredo” (disentaglement) deCallon, y al igual que otras formas de desenredo,estas implican desbordamientos. Por ejemplo, esconocido que las cifras de las “equivalencias CO2”del Panel Intergubernamental sobre Cambio Cli-mático (IPCC), el panel científico de asesores de laONU, son simplificaciones: los efectos y tiemposde vida de distintos gases de efecto invernadero endistintas partes de la atmósfera son tan complejosy múltiples que cualquier ecuación directa es im-posible. La cifra original GWP para un HFC-23de 11.700 moléculas presentada por el IPCC en 180 180 180
  • 181. 1995-6 fue revisada en 2007 a 14.800 y el margende error de este estimado es aún enorme, más omenos 5.000 (MacKenzie 2008). Los efectos prác-ticos de que nuevas cifras hayan salido de la “cajanegra” son considerables: la destrucción del HFC-23 es la actividad que más créditos MDL obtiene,llevándose el 67 por ciento de los créditos genera-dos en 2005 y el 34 por ciento de los generados en2006 (Banco Mundial 2007, p.27). El intento de basar la política del cambioclimático sobre hallazgos como los niveles “segu-ros” de calentamiento, disminuye drásticamenteimportantes distinciones científicas. En 2001 porejemplo, surgió una controversia entre los mis-mos científicos sobre la pertinencia de presentarvaloraciones de futuros del mercado climático entérminos de probabilidades (subjetivas). StephenSchneider de la Universidad de Stanford sostiene: “los analistas de política pública necesita-ban probabilidades estimativas para evaluar lagravedad de los posibles impactos; de otro modose hubieran visto forzados a resolver por sí soloslos problemas de la probabilidad implícita … unformulador de políticas preocupado por “evitarpeligrosas interferencias antropogénicas en el sis-tema climático” propondría políticas y medidasmás fuertes si hubiera un 39 por ciento de proba-bilidad de exceder el “umbral” de calentamientode 3.5-7 C que si la cifra fuese del 23 por ciento.” Sin embargo, el mismo Schneider pregun-tó, “¿qué representan estas cifras exactamente? Amenos que se asignen probabilidades a escena-rios individuales y a sensibilidades climáticas del 181 181 181
  • 182. Modelo Global de Circulación, su distribuciónconjunta… dependerá de la selección particularde escenarios y modelos” (Schneider 2001, p.18;ver también Schneider 2002; Pittock, Jones y Mit-chell 2001; Hall, Fu y Lawry 2007). Otros científi-cos plantearon la pregunta con más fuerza: “Estacondición de profunda incertidumbre difiere devarios problemas de gestión de riesgos, en queexiste muy poca información sobre las probabi-lidades subjetivas de las tendencias sociales y tec-nológicas de largo plazo que están detrás de losdistintos escenarios de emisión de gases de efectoinvernadero. Es poco probable que la evidencia científicaresuelva en el corto plazo las interrogantes sobreel futuro socio-económico planteadas por distin-tos grupos” (Lempert y Schlesinger 2001, p. 375;ver también Sarewitz 1996, Pielke y Sarewitz 2000,Sarewitz y Pielke 2007; Hansen 2007; Grubler yNakicencovic 2001; Schackley, Young, Parkinsony Wynne 1998). Del mismo modo, el IPCC gene-ralmente ha votado por eliminar de sus informeslo que se llama cambio climático “Tipo II” –eltipo abrupto, desordenado, caótico que resultadel cruce de “puntos de inflexión” escondidos. Ensu lugar, tiende a reforzar el cambio climático del“Tipo I”, que sigue curvas de temperatura globalfluidas, constantes y amigables con la contabili-dad. Aunque esta postura también enciende cadavez más críticas científicas, como es la posiciónadoptada por el Informe Stern (Cole 2007). La tensión entre las exigencias de la con-tabilidad del carbono y la necesidad de adaptar 182 182 182
  • 183. conceptualmente lo desconocido del cambio cli-mático futuro es paralela al contraste entre losdistintos sentidos y contextos del concepto de“conservadurismo” —el uno utilizado por conta-dores de carbono y el otro, distinto, por pequeñosagricultores y pueblos indígenas—. Al enfrentarlas incertidumbres y el desconocimiento, los ve-rificadores de carbono tienden a llevar sus cál-culos hacia el lado “conservador” añadiendo unmargen de, digamos, 25 por ciento. Sin embargo, cuando las probabilidades nopueden ser cuantificadas, no puede verificarse lapertinencia de esos márgenes. Esto se vuelve im-portante sobre todo cuando se trata de eventos yprocesos de impacto extremo que podrían supe-rar casi cualquier margen. Por otro lado, comoseñalan varios académicos de la sociedad rural(Scott 1976, Thompson 1990), los pequeños agri-cultores y los pueblos indígenas, especialmenteen los países del sur, tienden a evaluar en primerlugar la resiliencia y la seguridad, en contextos enlos que el “conservadurismo” es importante. Has-ta cierto punto esto refleja el profundo contrasteentre un modo de vida basado en los recursos ola acumulación, otro basado en regímenes de bie-nes comunes y sobrevivencia comunitaria. Los intentos por medir y contar el secuestrobiótico del carbono provocaron diferentes tiposde desbordamiento. Inicialmente, los especialis-tas en silvicultura imaginaron que podrían me-dir con precisión la cantidad de carbono que unproyecto de, por ejemplo, una plantación, podíareducir; y, por lo tanto el volumen de derechos de 183 183 183
  • 184. contaminación que podía generar, simplementeal medir periódicamente el crecimiento de losárboles, la transferencia de gases en la cresta delos árboles y otros parámetros. Pero se eviden-ció rápidamente que para cuantificar el impactoclimático de tales proyectos se necesitaría inves-tigar sus efectos en la producción de carbono delsuelo, tanto dentro de los límites de la plantación,como aguas abajo, requiriendo la contrataciónde nuevos expertos. Al mismo tiempo, surgió laevidencia aleccionadora de que los márgenes deerror en temas relativamente simples como losinventarios forestales y los flujos físicos de car-bono hacia y desde los bosques eran tan ampliosque anularon la señal requerida para el estable-cimiento de un mercado de carbono biótico. Eldesconocimiento sobre las respuestas de la bio-logía de suelos y la química del cambio climáticoa estos problemas, se volvió también un elemen-to importante a ser considerado. Más aún, paracompletar sus cálculos, los contadores se dieroncuenta, de que tendrían que monitorear los efec-tos de las plantaciones en los grupos humanosdesplazados o afectados de una u otras manera. Por ejemplo, las comunidades desalojadaspor plantaciones de carbono podrían talar bos-ques en otros lugares, o migrar a ciudades dondepodrían adoptar modos de vida con diferentescargas de carbono, etc. Debido a la persistencia delos gases de efecto invernadero en la atmósfera, lasactividades de estos grupos deberían ser monito-readas durante un lapso significativo de tiempo(entre 42 y 150 años) cuya duración misma era 184 184 184
  • 185. una cuestión controvertida (Marland et al. 2001, p.259; Dutschke 2002, p.381). Al formular una líneabase imaginaria para la producción de carbonosin el proyecto, los contadores deberían tambiénarriesgarse a hacer predicciones económicas sobremodelos comerciales que involucren mercancíasproducidas en tierras forestales, como la soya, asícomo predicciones sobre el tipo de cambio a futu-ro. Como era de esperar, mientras tales tensionesse iban acumulando, el concepto mismo de “fron-tera del proyecto” era cada vez más cuestionadoen la comunidad de los expertos en secuestro decarbono (Lohmann 2001, pp. 36-45), y con ello, elconcepto mismo de “proyecto de compensacionesde carbono” y el estatus de los expertos que inten-taron encuadrarlo.Construyendo Preferencias, Sujetos, Agentesy Comunidad a través del análisis de costo-beneficio, c.1934-2007 El análisis de costo beneficio (CBA por sussiglas en inglés) es mucho más reciente que lastécnicas contables asociadas al mercado de car-bono. Esta técnica llegó a tener importancia po-lítica antes de la Segunda Guerra Mundial comoun intento de las burocracias de ingeniería delos Estados Unidos, particularmente el Cuerpode Ingenieros del Ejército, por manejar “objeti-vamente” ciertas cuestiones de un amplio rangode otros grupos de interés sobre los grandes em-prendimientos hídricos, entonces pioneros a raíz 185 185 185
  • 186. de la Depresión y la gran inundación del Missi-ssippi de 1927. Las cifras del método de costo-beneficioprometieron ´poner en evidencia la rectitud enla selección de los proyectos hídricos´ (Porter1995, p.149) y ayudaron a justificar el rechazode los proyectos que el Cuerpo de Ingenieros noquiso construir. Para justificar inversiones a esca-la de un New Deal122, un comité gubernamentalrecomendó en 1934 la inclusión de la “contabili-dad social” en el análisis de costo-beneficio con“factores intangibles” cuantificados y añadidosa los futuros beneficios del proyecto hídrico deacuerdo con una “fórmula generalizada”. El dañoque un proyecto causaba a los hogares y la con-secuente pérdida en ingresos por impuestos, deacuerdo con esta idea, podía ser conmensurado ypuesto en balance con la irrigación o la produc-ción de electricidad, pero también con las mayo-res oportunidades de recreación, el mejoramien-to estético y otros factores no mercantiles. Dosaños después, la Ley de Control de Inundaciones(Flood Control Act) de 1936 podía exigir que delas técnicas de contabilidad controlaran el gasto122 New Deal Programa de política económica puesto en práctica en los estados unidos de américa por el presi- dente F. D. Roosevelt en 1933, con la finalidad de sacar a la economía de su país de la situación de depresión en que le había sumido la gran crisis económica de 1929. Gran Enciclopedia de la Economía. 2008. Nota de la Traducción. 186 186 186
  • 187. federal, advirtiendo que el gobierno podría par-ticipar en esquemas solo si “los beneficios quecualquier persona podía acumular excedían loscostos estimados” (Hammond 1960, p-5). Para poder argumentar que un bien público“imparcialmente” determinado sería beneficiadopor un proyecto, los proponentes debían apren-der a asignar cifras a los numerosos beneficiosindirectos, “intangibles”, y lejanos. La Oficina deReclamos una vez acreditó una represa que que-ría aprobar no solo con el valor del trigo culti-vado en la tierra a ser irrigada, sino además conel valor neto del pan que podía ser horneado deese trigo, así como con una mayor asistencia alos cines locales. Para justificar un proyecto en laCosta Oeste, una agencia podía necesitar cuanti-ficar sus posibles efectos sobre el Estado de Mai-ne, o los promedios estimados de los precios debienes a ser producidos durante la vida entera deun proyecto, de 50 a 100 años (Krutilla y Eckstei1958, pp. 199-264; Hammond 1960, pp. 22-23).Al igual que los cálculos de compensación decarbono, los Análisis de Costo Beneficio (CBA),ejecutados por distintos equipos para el mismoproyecto podían producir resultados con asom-brosas diferencias. Este problema infestaría a latécnica durante los 70 años siguientes. Como era de esperar, en la década de loscuarenta, en medio de los esfuerzos por contro-lar el gasto, las cifras de los análisis de costo–be-neficio del Cuerpo de Ingenieros eran cada vezmás criticadas por compañías de trenes, empre-sas de servicios públicos y otros departamentos 187 187 187
  • 188. gubernamentales, y las diferencias resultantesde la aplicación de diversas técnicas de CBA sevolvieron un bochorno para el gobierno. Aún así,un intento por armonizar las técnicas, puesto enmarcha por el Comité Inter Institucional para lasCuencas de los Ríos (Federal Inter-Agency RiverBasin Committee) y la Oficina de Presupues-to (Bureau of Budget) solo empeoró las cosas.Mientras más se explicaba la nueva base “univer-sal” del análisis de CBA, menos creíble era. Porejemplo, el informe del Comité Inter Institucio-nal para las Cuencas de los Ríos de 1950, reco-mendó que el costo de oportunidad de un biendebía establecerse siempre igual al del precio demercado del mismo bien. Esto fue criticado nosolo por igualar el precio de mercado de un bienal valor que la gente comúnmente le otorga, sinoademás por atribuir al mercado la habilidad deprofetizar sobre los usos futuros y la valoracióndel bien. Sin embargo la alternativa era volver alo que el economista R. J. Hammond denominódatos “imaginarios”. En 1955, la segunda Comisión Hoover re-comendó dar marcha atrás a la cuantificación decualquier intangible. “La discusión verbal de losbeneficios y costos intangibles comunicará loshechos al Congreso más claramente que los es-timados de beneficios no válidos,” concluyó otrocrítico. “Pueden emitirse cifras relevantes sin for-zarlas dentro del marco costo-beneficio” (Kruti-lla y Eckstein 1958, p.41). Pero el Análisis de CB estaba demasiado bienatrincherado como para retirarse. La creciente 188 188 188
  • 189. demanda de técnicas para conmensurar bienesno mercantiles creaba las condiciones adecuadaspara una comunidad de CBA más profesionaliza-da e identificable. El Cuerpo de Ingenieros con-trató más economistas, que empezaron a realizaranálisis de costo beneficio para otras agenciasgubernamentales. Al mismo tiempo, la nuevaeconomía de bienestar ejercía crecientemente suinfluencia. Durante los años sesenta, a medidaque se estableció una contabilidad cada vez másambiciosa en el Departamento de Defensa de losEE.UU. bajo el liderazgo de Robert McNamara,un economista escribió que la “valoración eco-nómica de beneficios y costos de una institución,plan o actividad debe intentar tomar cuenta valo-res de cualquier tipo” (Dorfman 1965). Los análisis de costo beneficio crecieron y semultiplicaron enormemente. Las discusiones so-bre asuntos como las técnicas para poner un valora la vida se volvieron muy intensas. ¿Se debería(por ejemplo) sumar las ganancias, produccióno consumo descontados futuros? o ¿Calcular elvalor presente de algo, descontando las pérdidasque otros podrían tener a causa de la muerte deuna persona? ¿Se debería buscar premios de jura-do en compensación por una muerte? A medida que los análisis de costo beneficiose volvían una especialidad académica seria, algu-nos economistas empezaron a ver el CBA comouna rutina de tal legitimidad potencial que, “unavez puesto establecido con los juicios de valorapropiados de quienes son políticamente respon-sables y que rendirán cuentas,” el CBA “seguirá su 189 189 189
  • 190. curso sin mayor interferencia desde arriba, comoel universo de los deístas” (Sen, DasGupta y Mar-glin 1972, citado en Porter 1995, p.150). Los presidentes Nixon y Carter aplicaronanálisis de costo-beneficio a un mayor núme-ro de acciones regulatorias, pero el análisis decosto-beneficio se volvió un elemento imbricadoen el aparato regulatorio del gobierno de los Es-tados Unidos con el decreto ejecutivo 12291 de1981 del Presidente Ronald Reagan que exigía un“Análisis Regulatorio de Impactos” de toda nor-ma de “importancia” y prohibía la adopción decualquier norma que no haya pasado un análisisde costo-beneficio. Bajo el régimen de Bill Clinton, el análisis decosto-beneficio era a veces utilizado para aumen-tar más que para inhibir las regulaciones; peroGeorge Bush volvió a la estrategia de Reagan deutilizarlo como un recurso anti-regulación. En el2003, la Oficina de Gestión y Presupuesto –en-cargada de la supervisión de la mayor parte dela regulación gubernamental– llegó a considerarasignar un valor monetario a la pérdida de liber-tad y privacidad debido a una nueva legislaciónanti-terrorista, mientras los analistas de costo-beneficio de Harvard preguntaban a la gente siestarían dispuestos a aceptar la aplicación de per-files raciales en los puntos de seguridad de los ae-ropuertos a cambio de ahorrar tiempo de esperaen una fila (Vicus y Zeckhauser 2003, pp. 104-5). Actualmente, el análisis de costo-beneficiosigue siendo ampliamente utilizado para evaluarpolíticas y proyectos en muchos países y en ins- 190 190 190
  • 191. tituciones financieras internacionales. Alrededordel mundo, valores cuantificables se han vueltoregularmente ligado a la salud, la biodiversidad,el ruido, el paisaje, el tiempo y la vida humana detal manera que se pueden inspeccionar y compa-rar uno con otro desde la comodidad de las hojaselectrónicas en las oficinas. Desde la perspectiva de uno de sus más pro-minentes defensores contemporáneos, el análisisde costo-beneficio fue diseñado para “inducir alos gobiernos a simular resultados de mercado”(R. Posner 2001, p. 323). En términos Callonia-nos, lo que el CBA ayudó a “encuadrar” no fueun mercado literal sino más bien unos ámbitosparecidos al mercado, concretos, físicos, de coor-dinación, negociación, persuasión, razonamien-to práctico, toma de decisiones, y asignación derecursos. Estas arenas estaban primariamentepero no exclusivamente ubicadas en, y para usode agencias del Estado. Refundando al publicchoice como intercambio virtual realizado entreburocracias o decisores, el análisis de costo-be-neficio, al igual que la contabilidad del carbono,significaba crear una nueva mercancía, no paracomerciar, sino para compensar. Lewis Kornhau-ser caracteriza a esta mercancía (o más bien a estacasi-mercancía, casi-comprada y casi-vendida)como políticas (Kornhauser 2001, p. 221). Sin embargo, esta casi-mercancía deberíaser caracterizada más ampliamente, dado que elanálisis de costo-beneficio se usa sobretodo parala fijación comparativa de precios o la mercanti-lización de diversos “mundos”, mundos con y sin 191 191 191
  • 192. una política, un proyecto o un evento específicos.(Mientras que en la contabilidad de las compen-saciones de carbono, el mundo hipotético cuan-tificado es un mundo sin un proyecto dado, en elanálisis de costo-beneficio se trata de un mundocon un proyecto propuesto). Esta cuasi-mercancíano tiene un precio literalmente hablando –el ob-jetivo principal del análisis de costo-beneficio esir más allá de los precios existentes, no solo decircuánto costarían en el mercado real una políticao un proyecto– sino más bien cuasi-avaluarlos enuna moneda distinta que consiste en el bienestargeneral expresado en equivalentes monetarios.La idea misma del análisis de costo-beneficio esconmensurar las ganancias de los ganadores y laspérdidas de los perdedores según Adler y Posner,para determinar si puede o no haber una “unahipotética redistribución de la suma global, sincosto, desde los ganadores hacia los perdedores,de modo que el mundo corregido del proyectosea eficiente en el sentido de Pareto, en relación alstatus quo” (Adler y Posner 2001, p.272-3). Dos de las técnicas desarrolladas después dela Segunda Guerra Mundial para producir talesprecios fueron la fijación hedónica de precios yla “valoración contingente” (VC). Al usar técni-cas estadísticas, la fijación hedónica de los pre-cios determina preferencias del comportamientoobservable del mercado. Por ejemplo, las prefe-rencias en cuanto a seguridad laboral pueden serconstruidas comparando niveles de salario de va-rios trabajos con las tasas de accidentes relacio-nados con el trabajo. 192 192 192
  • 193. La valoración contingente involucra un grannúmero de zonas de producción de preferenciasy procedimientos en diferentes etapas. En VC,una temprana ronda de disciplinamiento se lle-va a cabo mediante entrevistas y cuestionarios.Un grupo de personas, a modo de muestra, soninterrogadas individualmente para determinarcuál sería la cantidad máxima de dinero que es-tarían dispuestas a pagar, como individuos, por,digamos, aire limpio, la conservación de lagos lo-cales, la supervivencia de las ballenas azules –o,alternativamente, la cantidad mínima que acep-tarían por la pérdida de un bien. En general, laspreguntas están diseñadas para obtener respues-tas estándar, que expresan cierta responsabilidadciudadana (Sagoff 1988). El resultado pueden sercompromisos rígidos. Los sujetos entrevistados quienes, en unprincipio, se muestran reacios a contestar pre-guntas sobre cuánto dinero estarían dispuestos aaceptar por la pérdida de sus casas puede que sevean obligados a entrar en una oferta por com-pensaciones infinitas. Un segundo momento de enmarcamientoocurre en la oficina del entrevistador o del eco-nomista, donde la masa emergente de datos,agencias y objetos de la encuesta original se con-firman y se remodelan. Las respuestas pueden re-flejar una mezcla heterogénea de opiniones queson reinterpretadas y simplificadas mucho másy editadas; y las controversias, incertidumbresy conflictos son ubicados en cajas negras tantocomo sea posible. Tomando las palabras de Es- 193 193 193
  • 194. peland y Stevens, “la conmensuración puede serentendida como un sistema que desecha la infor-mación y organiza lo que queda en nuevas for-mas” (1998, p.317). Tomando un caso obvio, las demandas a fa-vor de una infinita compensación ante una pérdi-da que aparecen en la encuesta original deben serdescartadas o reinterpretadas; no pueden ser in-tegradas “de modo realista” en los cálculos de unaagencia ya que acabarían con las otras posibili-dades automáticamente, no dejando espacio paracomparar alternativas y, por ende, no habrá guíaspara adopción de políticas (Helm y Pearce 1991,Turner 1991, Viscusi, Magat y Huber 1987).123 Además, un nuevo equipo encuestador pue-de ser despachado para instruir a los sujetos aproducir las preferencias que pueden ser intro-ducidas más fácilmente en el proceso compu-tacional (Hanemann 1994, p.24). De la misma123 En un caso similar en la contabilidad del carbono, los comerciantes de créditos de carbono como Mike Mason de la firma británica Climate Care argumentan que los precios de las compensaciones de la aviación debe mantenerse al alcance de los compradores co- munes sin importar los descubrimientos científicos que sugieren que los vuelos tienen grandes efectos so- bre el clima, debido a la altitud a la que botan los gases con efecto invernadero. “Tal vez quieras ser conser- vador … pero si es que lo que haces está fuera del al- cance de muchas personas, para que menos personas lo compren , no le has hecho ningún favor al planeta” (Channel 4 Dispatches 2007). 194 194 194
  • 195. manera, unos “monstruos” del cambio climáticopueden ser enmarcados o dominados al tratarconjuntamente la incertidumbre, la ignorancia yla indeterminación. Los llamados “valores atípi-cos”…que resultan de los esfuerzos de los suje-tos por desarmar el “marco” original del análisiscosto-beneficio (ACB) pueden ser también elimi-nados de los datos usando justificaciones sacadasde la teoría estadística. La fijación hedónica de precios por otra parteimplica reuniones y documentos en los cuales losexpertos o sus patrocinadores resumen los ACBpara el público con lo cual los números comien-zan a tomar una vida propia, poniendo en mar-cha, muchas veces, un “efecto de arrastre” capazde cambiar las opiniones vertidas. Estas arenascontribuyen a reducir la autoridad de los sujetosoriginales al dedicarse a apostar sobre como susacciones deberían ser interpretadas. En 1995, porejemplo, economistas del Grupo de Trabajo II delPanel Intergubernamental sobre Cambio Climá-tico fueron criticados por haber calculado el va-lor de una vida estadística de un ciudadano delos EE.UU. en 1.5 millones de dólares y la de unciudadano de un “país en desarrollo” en 100.000dólares. Ellos respondieron que habían estado le-yendo las “apreciaciones de la gente sobre un am-biente libre de riesgo” usando datos económicospublicados en concordancia con procedimientosestablecidos (Frankhauser 1995, p.167).124124 El ACB era atractivo para las élites de los EE.UU. y de 195 195 195
  • 196. Parte de la función de enmarcamiento delACB, como la de las técnicas de auditoría descri-tas por Michael Power, es traer consigo una “pér-dida del pensamiento social” y tiende a asignarproblemas a una determinada clase de expertosquienes pueden beneficiarse de sus propios abu-sos (Power 1998). Al igual que la contabilidad del carbono, elACB ha tenido que construir una gran infraes-tructura disciplinaria con una variedad de im-plicaciones sociales a fin de “hacer que las cosassean uniformes”. De tal manera que puede versecomo otro ejemplo de la “simplificación del Es-tado” o de la “alta modernización” contempla-da por James C. Scott. Al igual que las prácticasde silvicultura prusianas, resume el autor (Scott1999, pp.11-22), el ACB involucra procesos queno solo redescriben, sino, a medida que los cál-culos se vuelven cada vez más importantes, re-modelan sus objetos y los vuelven más “legibles”para las agencias estatales que persiguen un setespecífico de objetivos. Nikolas Rose se refiere atal proceso en términos más abstractos cuandoescribe “los números no sólo inscriben una reali-dad pre-existente. La constituyen…” otros países industrializados en parte por sus debili- dades al tratar con asuntos relativos a la distribución y fueron políticamente útiles en una situación en la cual muchos en el Sur demandaban pago por la deuda ecológica. Para más sobre la discusión de las políticas de la “gente estadística” ver Heinzerling 2000. 196 196 196
  • 197. Para aquellos más cercanos al frente de ba-talla, los “marcos” asociados con el ACB, al igualque aquellos asociados con la contabilidad delcarbono, han propiciado desbordes de varios ti-pos. Tal como lo escribieron, hace un cuarto desiglo, los economistas Steve H. Hanke y RichardA. Walker, “A pesar de los años de refinamiento en la teoría del análisis de costo-beneficio nadie ha logrado hacerla imparcial e indisputable… ninguna cantidad de magia técnica logrará li- brarnos de la necesidad de resolver… el con- flicto a través de procesos políticos” (Hanke y Walker 1974, p. 908). “Lejos de resolver controversias”, observó elgeógrafo John Adams 20 años después, “el análi-sis costo-beneficio las genera” (Adams 1995; verHerbst 1993 para una discusión paralela sobresondeos de opinión). Por más de medio siglo, el ACB y las are-nas de toma de decisiones políticas que “lleva acabo” han engendrado conflictos y dilemas recu-rrentes. Cualesquiera que sean las estrategias quepersigue, los economistas comprometidos conperfeccionar y desplegar el ACB han entrado enconflicto con el público, con opositores guberna-mentales y con académicos. Muchos de los argu-mentos y opiniones evidentes en los debates de1955 han tenido eco en 1965, 1975, 1985, 1995y 2005; Amartya Sen alude a una continua “con-versación entre grandes soliloquistas, muy hábi-les para plantear sus ideas, y tal vez con menos 197 197 197
  • 198. problemas que Hamlet (ser, dicen algunos, noser, anuncian los otros)” (Sen 2001, p. 95). A diferencia de la contabilidad del carbono,la cual en este momento parece cercana a un co-lapso, el ACB ha sobrevivido varios momentosde crisis. Sin embargo, la sucesión de enredos ydesbordes en su historia es similar a aquella alre-dedor de la contabilidad del carbono. Este ensayoconsidera brevemente algunos de los desbordesque resultan de su enmarcamiento, de preferen-cias, sujetos, peritos y el público en general.Enmarcando bienestar, enmarcando preferencias El enmarcar un cuasi-mercado para op-ciones públicas significa construir preferenciascuantificables y agregables tales como la valora-ción contingente. En palabras de Adler y Posner,las preferencias formadas y recolectadas con elpropósito de ACB son “no-adaptativas”; esto es,no se las trata como si pudiesen cambiar según elresultado del proyecto analizado y, por lo tanto,no se las trata como si fuesen parcialmente de-pendientes del ACB en sí (Adler y Posner 2001,pp. 284-285). Adicionalmente, la hipotética “bue-na voluntad para pagar” del sujeto de la VC debe,usualmente, ser interpretada como independien-te de lo que otros sujetos están dispuestos a pa-gar. Esto hace que durante las deliberaciones estédisponible menos información para los sujetosde la valoración contingente que aquella normal-mente disponible en las discusiones sobre polí- 198 198 198
  • 199. tica social. Lo que una persona está dispuesta apagar para limpiar un derrame de petróleo, porejemplo, variará usualmente dependiendo de loque otros estén dispuestos o de las conclusionesde consultas públicas sobre cuál sería la correctaacción gubernamental.125 El usar preferencias individuales de esta ma-nera para calcular el bienestar es dejar abierta laposibilidad de terminar el cálculo antes de quetoda la información sea recolectada (Adler y Pos-ner 1001, p.278), o antes de que una decisión co-lectiva sea tomada sobre qué tipo de informaciónserá considerada relevante. Es también excluirprocesos de censura o de peso que se aplican enla mayoría de circunstancias a las opiniones in-dividuales enraizadas en problemas psicológicoso consideradas sádicas, racistas o de cualquierforma socialmente inaceptable (Adler y Posner2001, pp.295-97). Finalmente, siempre y cuando125 En los año 80, un habitante de Karen, en el Norte Tailandia, simplemente rechazó el pedido de una em- presa maderera finlandesa que le pedía que indicase sus preferencias en el uso de tierra, indicando que esa pregunta podría ser formulada a la comunidad como unidad (Ann Danaiya Usher, comunicación personal 1998); ver también Heinzerling 2002, p. 2324). El símil con el sondeo de opinión es relevante: tal como Andrew Ross (1998, p. 152) observa, “el cómo la gente responda a una lista de preguntas quirúrgicamente preparadas no te dice nada sobre las opiniones que puedan encontrar si las condiciones de una democra- cia realmente radical les permitiría hacerlo”. 199 199 199
  • 200. no descuente las figuras que representan la volun-tad de pago de individuos acaudalados, excluyelas consideraciones igualitarias que comúnmenteson un pedido en las sociedades democráticas. De igual manera, el ACB tiende a excluiro tergiversar los razonamientos cotidianos so-bre grupos de fines entrelazados e irreductiblesy cómo desarrollarlos en función de los mediosdisponibles; razonamientos sobre si es que unaregla se aplica y cómo aplicarla; y razonamientospara adquirir, como un crítico, estudiante, artista ocientífico revolucionario, un nuevo lenguaje, gus-to, percepción u objetivo que recontextualiza anti-guos razonamientos (Rorty 1979, Isenberg 1949). El tratar tales patrones de racionalidad bajoel modelo de, digamos, asociar la salud de bebéscon su peso o comparar los precios en tierras,maíz, hierro o microchips cuando se decide sobreuna inversión es una innovación social radical. Seesfuerza por desplazar aquellos tipos de toma dedecisiones en los cuales cada persona o grupotrae consigo una serie de consideraciones incon-mensurables (las cuales normalmente alientan atratar a las personas experimentadas y percepti-vas como referencias de una opción racional, yno solo a los sets de criterios y números). Des-plaza también aquellos tipos de razonamientopráctico más complejos que involucran a gentede diferentes idiomas que no comparten procedi-mientos cuando analizan las mismas alternativas(este razonamiento trata a la conversación inter-cultural como una referencia más importante). 200 200 200
  • 201. Al mismo tiempo que ciertos tipos de ra-zonamientos están excluidos por parte del “en-marcamiento” llevado a cabo por las técnicas deVC y ACB, otros nuevos o estrafalarios tipos derazonamiento, son obligatorios. Los sujetos es-tán obligados a conmensurar y poner un precioa varios eventos, estados y bienes. Estos incluyenperiodos de vida, biodiversidad, prevención deaccidentes, medidas de prevención del terroris-mo, ruido, visibilidad, existencia de vida salvaje,contaminación, paisaje, daño al ozono, provisiónde pensiones, derechos, futuros con o sin variosproyectos de desarrollo, entre otros. En un ex-perimento diseñado para comprobar hipótesissobre cómo medir el valor “intrínseco” asignadoa la vida, incluso se les preguntó a las personasentrevistadas cuánto pagarían para que un inves-tigador no matase a árbol de pino plantado en laisla de Norfolk que les mostraron. Cualquier setde razones que ayudaría a los sujetos a entenderlo poco usual de conmensurar aquellas entidadescon otras y con dinero es, algunas veces, explíci-tamente sacado del “marco”. Es útil una analogíacon los sondeos de opinión: un manual de Moriinstruye a los encargados del sondeo de opiniónque si se les pregunta qué significa una preguntaespecífica respondan, “lo que usted quiera quesignifique” (Barnard 1992). Aquellos procesos de enmarcamiento depreferencias de manera que se comporten “bien”en el cálculo de costo-beneficio tienen bien co-nocidos fracasos. Por ejemplo, las preferenciasconstruidas a través de la valoración contingen- 201 201 201
  • 202. te muchas veces se comportan tan mal que sontotalmente inútiles en el cálculo del bienestar.Mucho razonamiento práctico ha sido elimina-do por el proceso de enmarcamiento cuando al-gunos sujetos de encuestas, encontrando que laspreguntas no tienen sentido, registran valoracio-nes cero o arbitrarias. Otros, objetando la con-mensuración de bienes que ellos no quieren con-mensurar, proponen infinitas “ofertas protesta” afavor del bien que se quiere cuantificar o produ-cen números que reflejen “una reacción defensivafrente a una amenaza percibida” (Clark, Burgessy Harrison 2000). El hecho de que las entrevistas sobre VC pro-duzcan tanta información inútil sugiere que has-ta los datos que mejor se comportan que surgende las encuestas de valores contingentes deberánser tratados con cuidado (Adler y Posner 2001,p. 290-92). De hecho, con las encuestas de VC esfrecuentemente difícil resolver el clásico dilema“interpretativo radical” descrito por Donald Da-vidson (1984). Esto es, el escoger entre que si unoestá malinterpretando a un orador o decidir queel orador tiene falsas creencias.126 La necesidad de126 Dependiendo del contexto, la pregunta “¿cuánto está dispuesto a pagar por X? puede ser interpretada de diferentes maneras: por ejemplo, como una demanda de extorsión, un ejercicio de regateo, un reto al honor, prestigio u otra forma de “capital simbólico”; la de- manda de un juez corrupto por un soborno (o el exa- men de un juez honesto de los valores del acusado); la prostitución de una trabajadora sexual; la invitación 202 202 202
  • 203. presentar figuras empuja a los analistas hacia loúltimo, socavando la credibilidad de las figurasde VC y tiende a construir a los sujetos VC comoestúpidos. El déficit de información entre los sujetos delas encuestas puede llevar a mayores dificultadesen los cálculos. Además, el problema de la conta-bilidad para la innovación que era evidente en lacontabilidad del carbono resurge en el ACB. “Elanálisis regulatorio es notorio por no tomar encuenta las innovaciones tecnológicas que, a la fi-nal, hacen que las regulaciones sean más baratasde implementar que lo que los reguladores antici-pan” (Heinzerling 2002, p. 2314). La dificultad delos cálculos rígidos reaparece. Los propios pro-yectos implementados parcialmente como resul-tado de la VC cambian las preferencias sobre símismos (Sen 2001, p. 109; ver también Sunstein1993). “Debido a que elimina la inteligencia prác-tica”, señala Richardson, “la interpretación que elACB hace de lo que la gente quiere es, en conse-cuencia improbable” (Richardson 2001, p. 155). La inestabilidad y la limitada utilidad enmar-cadas por la VC y otras técnicas significan que las para discutir el “Mercado imaginario” que un perito trata de construir; el cuestionamiento ocioso de un amigo cercano en un paseo de vacaciones… En con- secuencia, la pregunta “¿cuánto estarías dispuesto a pagar por X?” puede ser percibida de diferente forma dependiendo de, digamos el significado profano o sa- grado de X en la pregunta. 203 203 203
  • 204. preferencias deben ser continuamente “reforma-das y construidas desde cero” a través de nuevosejercicios de enmarcamiento. Adler y Posner pro-ponen un proceso que ellos, francamente, llaman“lavado” (Adler y Posner 2006), a través del cuallas preferencias supuestamente “distorsionadas”se hacen más racionales (la suma de compensarvariaciones que son transformadas en “equiva-lentes de bienestar”), sin embargo mantienen sucarácter de apropiado para las opciones de políti-ca del cuasi mercado que el ACB crea. Las prefe-rencias que son representaciones “objetivamenteerróneas” de las valoraciones de un individuo soncorregidas. Las preferencias sádicas y racistas soncensuradas para asegurar que los llamados “va-lores objetivos” sean monitoreados, o registra-dos como 0. Los valores adaptativos se congelana un cierto nivel para asegurar que los cálculosse detengan en una sola cifra. En otras palabras,se intenta (re)enmarcar los enredos o derramesque fueron excluidos del marco original, aunquelas “preferencias” enmarcadas dependen de ellospara su comprensión o utilidad. Lo que Richard-son llama la “inteligencia” se reintroduce por lapuerta trasera. De hecho, las preferencias ya están siendo“lavadas” rutinariamente de manera ad hoc en lapráctica cotidiana del ACB. Las agencias que de-sarrollan el proceso sostienen la ficción de quelas preferencias revelan la fijación hedónica delos precios o que la valoración contingente reflejaun “pensamiento completo” (Richardson 2001, p.167) solo por desobedecer las normas de los ma- 204 204 204
  • 205. nuales. De igual manera, ignoran rutinariamentepreferencias sádicas: el análisis costo-beneficio(ACB) de la FDA sobre una regulación encamina-da a disminuir la distribución de cigarrillos a niñosy niñas no incluía una pérdida de beneficios parala industria, “debido a que este beneficio se obtienea través de la venta ilegal a menores de edad”. Las agencias oficiales corrigen las distorsio-nes de riqueza usando una figura constante porel valor monetario de la vida en vez de la volun-tad de pagar de los individuos, la cual proba-blemente varía con la riqueza. Muchos de estosmenoscabos rutinarios del ACB estándar puedeque se originen en el miedo de las agencias de undesborde que origine un escándalo público resul-tante del despliegue de la fijación hedónica de losprecios, la valoración contingente y la conmen-suración (Adler y Posner 2001, pp. 285-7, 288-9).Tal como lo ponen Vatn y Bromley, “las opcio-nes ambientales más fundamentales continuaránsiendo formuladas sin precios -y sin disculpas”(Vatn y Bromley 1994, p. 145). En pocas palabras, con cada re-enmarca-miento del mercado de la política pública hechapor ACB vienen más desbordes (Heinzerling2020, p. 2329). El proyecto del ACB de satisfacereficientemente las preferencias de los individuosnunca puede ser completado, en parte porque elACB no puede especificar esas preferencias (Ri-chardson 2001, p.155). A medida que los intentospor capturar dichos desbordes se vuelven más ri-gurosos, el proceso de construcción se vuelve másengorroso. Tal como lo anota Sen (2001, p.95), 205 205 205
  • 206. existe una “compensación entre un uso más fácil(a través de fórmulas cerradas) y una aceptaciónmás general (al permitir valoraciones de los pa-rámetros)”. Por ejemplo, remplazar la pregunta“¿cuánto pagaría por X?” con la pregunta “¿quese debería hacer por X usando el dinero de im-puestos?” en las encuestas de valoración contin-gente permitiría evitar algunas de las dificultadespolíticas relacionadas con el intento de forzar alas personas que responden a considerar a X me-ramente como una mercancía de interés privado.Sin embargo, amenazaría con derrotar el objetivodel ejercicio de la valoración contingente (Jacobs1997, p. 219). Por tanto, el “debate diferente” propuesto enel título de este artículo ya ha procedido silencio-samente, bajo el paraguas de disputas más teóri-cas. Mientras que muchos de los teóricos de losACB todavía hablan de preferencias “distorsiona-das”, como si existiesen o debieran existir, en cadaindividuo, un estrato oculto de preferencias “nodistorsionadas”, prístinas e invariantes, esperan-do a ser explicitadas a través de una técnica deexpertos (Adler y Posner 2001, Harvard Law Re-view 1992, Pearce 1991). En la práctica, las agen-cias gubernamentales que utilizan el ACB hacenlo que sean necesario para balancear un ampliocampo de presiones políticas sin importarles mu-cho si es que están colaborando en la creación depreferencias en la gente o no. El propio análisis decosto-beneficio es reformateado y re-traducidopor formas menos obligatorias de discusión. 206 206 206
  • 207. De la misma manera, mientras que escri-tores como O’Neil (2007, p. 130) y Raz (1986, p.345) sostienen que es parte de la “constitución”de ciertos bienes que sean inconmensurables conotros; y otros escritores como Sen (2001, p.113) yNussbaum (1990, pp. 60-61) se quejan de que laVC estándar no puede capturar la “naturaleza” deciertos tipos de valoración; de nuevo, puede sermás esclarecedor, en vez de pretender establecer laley sobre la “naturaleza” violada de varios bienes ytipos de valoración, el tomar seriamente la reali-dad de que el ACB consiste en ayudar a idear su-jetos y objetos reales incluso si implica desbordescomplejos y será por siempre incompleto. Los en-cuestadores pueden, y a veces lo hacen, hacer quese lleven a cabo algunas de las prácticas de con-mensuración durante las encuestas, y los sujetos sí“aprenden” a fijar un precio a nuevas cosas. Tal como lo documenta Viviana Zelizer, lasfronteras entre a qué se puede y a qué no se pue-de poner un precio o qué puede ser conmensura-do, se encuentran en un constante flujo históricode cambio (Zelizer 1985, 1997); y las sesionesde encuesta y sus prácticas asociadas son partede ese flujo. Al describir este flujo, mucho de loscríticos del ACB corren el riesgo de estancar eldebate cuando atribuyen “errores” conceptuales alos defensores del ACB. Los defensores hacen lomismo cuando, como es típico, no captan que, enpalabras de MacKensie, el ACB se trata de “hacerlas cosas iguales” – y que endurecer las respuestasde los sujetos de la VC haciéndoles objetos útilesllamados “preferencias” es invariablemente más 207 207 207
  • 208. complejo, difícil, que requiere mucho tiempo yes un asunto por completo diferente de lo queaceptan. Al hablar sobre “naturalezas” y “consti-tuciones” también oscurece complejos procesoshistóricos al igual que rivalidades entre usuariosde técnicas contables que los activistas políticos yambientales necesitan considerar en gran detalle(Dove 1999).Enmarcar sujetos Al mismo tiempo que construye preferen-cias, la valoración contingente (VC), al igual queel sondeo de opinión, trabaja para dar forma ydisciplinar sujetos. La VC no necesariamente re-quiere que sus sujetos se transformen en homoeconomicus al nivel de tratar a todos los valorescomo homogéneos, es decir, asignar un valormonetario a una opinión no significa que ese seael único valor que tiene, ni tampoco significa queello establezca un cambio en la manera en quese lo valora de manera general (Nussbaum 2001,p.195; cf. E. Anderson 1993, Verchick 2005).Pero la CV establece, al menos temporalmente,una práctica de fijación de precios, muchas vecespoco familiar, que “formatea” a los sujetos de lasencuestas aún cuando las hallen difíciles de in-terpretar o responder (Farber y Hemmersbaugh1993, p.301). Las estructuras recortadas y unifor-mes de las encuestas de la VC, al igual que losformatos de consulta de los ODM, necesariamen-te dejan poco espacio para que los encuestados 208 208 208
  • 209. digan “esa es una pregunta extraña” o que expre-sen incomodidad con preguntas que parecen ca-rentes de un contexto, imposibles de responder,triviales o engañosas. Al igual que en el sondeo de opinión, los en-cuestadores han sido entrenados para no entablarconversaciones cotidianas con los sujetos, sinomás bien para entablar una forma más simple deinteracción que limita a las dos partes involucra-das. Aun así, el estrecho rango de preguntas quese formulan guía la conversación y el comporta-miento del sujeto después de la encuesta, éste esun hecho bien conocido para los encuestadoresquienes han sido empleados para moldear asícomo para registrar la “opinión pública”. Según un estudio sociológico de la VC, “lagran mayoría de personas que responden se su-bordinan ellos mismos y sus formas de entendera las de aquellas personas que diseñaron las en-cuestas. Si es que (la encuesta) no tiene sentido…las personas que responden verán estos ‘errores’como propios”, muchos de ellos lanzarán núme-ros arbitrarios en gran parte por tratar de agra-dar o de impresionar (Clark, Burgess y Harrison2000, Fischoff 1991). Tales encuestas son una de una pila de prác-ticas (junto a cursos de economía, discursos polí-ticos y así sucesivamente) que, en algunas socie-dades, naturalizan los cálculos de costo-beneficioa tal nivel que se identifican, al menos en teoríaabstracta, con el razonamiento práctico en sí. Losrituales similares al ACB son leídos en toda tomade decisiones individuales como un mito de ori- 209 209 209
  • 210. gen desarticulado, lo que justifica aplicacionesmás amplias de esta técnica.127 Sin embargo, la resistencia a este tipo de“formateo” de los sujetos también está muy ex-tendida, tal como lo reconocen varios profesio-nales y defensores del ACB (Adler y Posner 2001,p. 290). Cuando una encuesta preguntó a los resi-dentes de Wyoming qué compensación moneta-ria aceptarían por la pérdida de visibilidad debidoa la contaminación de una planta de generaciónde energía, la mayor parte de los entrevistadosrechazaron lo que vieron como la presunción porparte de los encuestadores de que ellos “podríanser comprados para permitir la contaminación”y, o se rehusaron a cooperar o, de nuevo, entraronen una serie de “ofertas protesta”, es decir, requi-rieron compensaciones infinitas (Rowe, d’Arge yBrookshire 1980). Las propuestas cero constituyen otra formade respuesta desestabilizadora por parte de lossujetos asqueados del juego de fijación de precios(Levy et al. 1984). Un sujeto de una encuesta de127 Podría decirse que la expansión del análisis costo- beneficio ha ayudado a dar un empujón a la noción de “racionalidad” más allá de lo que Richard Rorty llama “razonabilidad” (tolerancia, respeto por las opiniones de aquellas personas más cercanas a uno, voluntad por aprender, la apertura y la confianza en la persuasión más que en la fuerza, rasgos sobre los cuales nadie tiene un monopolio) hacia un ritual de medición, cálculo y agregación ejercido por un clero económico y burocrático (Rorty 1991, p.37). 210 210 210
  • 211. valoración contingente, frente a la pregunta decuánto estaría dispuesto cada hogar a pagar porun esquema de aumento en la vida salvaje en losPenvensey Levels en el reino Unido, protestó: “yopienso que puedes ponerle un valor a la naturale-za, pero no en términos monetarios. Un valor esalgo que le enseñamos a nuestros hijos” (Clark,Burgess y Harrison 2000). En seis estudios es-coceses de valoración contingente, los encuesta-dores mismos reconocieron que no fue posiblehacer que un porcentaje de un cuarto hasta untercio de los encuestados se tomaran en serio laspreguntas (Hanley 1991). Los proponentes del ACB frecuentementeenmarcan esta resistencia en términos a-históri-cos, atribuyéndolo a la ignorancia de los sujetosde la “naturaleza” pre- existente de sus preferen-cias o de la racionalidad en sí. La renuencia delos sujetos a conmensurar ciertos bienes, asegu-ran, está enraizada en su falta de entendimien-to del hecho de que “cada decisión implica unaevaluación monetaria” (Barde y Pearce 1991, p.1),que las compensaciones siempre son posibles yusualmente necesarias (“la medición es esen-cial, ya que las compensaciones son inevitables”World Bank 1992; ver también Frank 2001, o quesubestiman la habilidad del ACB para clarificarlas elecciones al resaltar los “riesgos”, valores y es-tado de cosas los cuales se asume, de nuevo, queson pre-existentes (Sunstein 2005). Las eleccio-nes racionales, según el supuesto de Whiggish,siempre han involucrado al menos una cuantifi- 211 211 211
  • 212. cación implícita de las alternativas. Tal como loexplica un periodista: “a sabiendas o no, la gente que decidió que prefieren pagar más por la electricidad que destruir un bosque para construir una represa están implicando una valoración del bosque, toscamente colocada, entre un mayor cos- to de la electricidad y lo ‘inestimable’” (Un- gphakorn 1988). El insistir que poner un valor en dólares ala vida humana es moralmente ilegítimo, asegu-ra Robert H. Frank (2001, p. 77), trae consigo la“implicación” de que cualquier medida que pre-venga muertes debería ser instituida “sin impor-tar cuánto cuesta o cuan poco afecta el riesgo demuerte o de daño”, un obvio absurdo. En la visiónextrema expresada por Frank y muchos otroseconomistas y eruditos (por ejemplo, Common1988), el ACB solo hace explícito lo que todo elmundo ya sabe, y con suficiente educación o conconciencia de uno mismo, reconocería que lohace. El cuestionar la práctica de fijar un valoren dólares a, digamos, la vida humana, es compa-tible con rehusarse a gastar cantidades infinitasen medidas extravagantes de prevención de daño(Heinzerling 2002). En palabras de Henry Richardson, las cifrassobre la voluntad de pagar por algo “ofrecen unapobre interpretación de lo que la gente quiere”(Richardson 2001, p. 155) ya que excluyen el pro-ceso a través del cual los seres humanos “regulany revisan sus objetivos a partir de la información 212 212 212
  • 213. que emana en el curso de la interacción social”(pp. 153, 155). Una dinámica similar resulta cuando loseconomistas traducen la renuencia de aceptar losresultados de un análisis costo-beneficio en undeseo de “no participar en el debate” (Common1992). Esta interpretación sigue lógicamente elsupuesto de que las preferencias reveladas en lafijación hedónica de precios o la valoración con-tingente ya reflejan un “pensamiento completo”,haciendo que las futuras conversaciones seansuperfluas; o interpretan el escepticismo públicosobre la validez de las “preferencias” supuesta-mente reveladas por el ACB como una “oposiciónde aquellos que no quieren que las preferenciascuenten, porque la mayoría a veces no quiere loque ellos quieren” (Pearce y Moran 1994). Los procedimientos de conmensuración delACB, al permitir que los oficiales, situados demanera centralizada, hablen por la “voluntad co-mún” dentro y entre sociedades, a veces provo-can reacciones incluso más poderosas. En paísescomo Tailandia, los contadores ambientales hansido expulsados de áreas locales donde estabanrecopilando datos para ACB de proyectos deenergía cuya realización yacía en un lejano futu-ro hipotético. Pero además, las personas podránbuscar otros medios de sortear las técnicas quetransformarían sus opiniones en “preferencias”calculables. En Arizona, los Yavapai no tuvieronotra opción más que participar en el estudio deimpacto ambiental de la represa Orme que hu-biera afectado sus vidas; sin embargo, simultá- 213 213 213
  • 214. neamente cambiaron el tema y abrieron nuevosforos, reconstruyendo, para periodistas, el brutalreasentamiento de los Yavapai y explicando aaquellos que quisieran escuchar por qué el dineroera una forma inapropiada de expresar el valor desu tierra y su cultura. “A los hombres blancos lesgusta contar cosas que no están ahí. Tenemos unestilo de vida que se verá destruido si se construyela represa. ¿Por qué no dicen simplemente eso?”Los Yavapai también intentaron comunicarsefuera del marco del ACB usando analogías fueradel mercado que tuvieran un significado para susinterlocutores blancos. “La tierra es nuestra ma-dre”, dijo un adolescente Yavapai, “Tú no vendesa tu madre.” (Espeland 1999). Tal oposición es similar a aquella contra elproyecto Plantar, discutido anteriormente, enque desafiaron a los mismos procesos de en-marcamiento de los contadores. Estos modosde oposición también comparten las mismasreivindicaciones de que la contabilidad del car-bono es incoherente debido a la manera en quela “eficiencia” buscada no puede sobreponer losretos de una dependencia cerrada del consumointensivo de combustibles fósiles. El éxito del ACB en “amaestrar” un nuevopúblico de individuos receptivos e instruidos porexpertos y oficiales de los centros administrativossiempre será limitado. Los vínculos con otros si-tios y formas de razonamiento social no puedenser prevenidos tan fácilmente. El presupuesto deAl Gore de que los “factores que se supone sonimportantes” para el ambiente están listos para 214 214 214
  • 215. la contabilidad, esperando pacientemente a sercalculados, provoca resistencia. De ahí los lími-tes de la “confianza en los números” que ve a lastécnicas cuantitativas supuestamente “objetivas”(como el análisis costo beneficio, ACB) como unasolución a la desconfianza en la discrecionalidadde las agencias gubernamentales al tomar deci-siones. Los records históricos demuestran que espoco probable que se confíe en los números ge-nerados por el ACB. No es que sean percibidoscomo una pantalla para los negocios tradicio-nales, sino que son perpetuamente incompletosy parciales, muchas veces imposibles de creer, yde limitada potencia si no están respaldados porotras prácticas burocráticas o políticas. Mientrasmás se usa el ACB, más engendra movimientosde oposición y de auto re-definición.Enmarcando a los encuestadores Al formatear a los sujetos, los encuestado-res del análisis de costo-beneficio, inevitable-mente se formatean a sí mismos. Constituidossimultáneamente, empoderados y restringidospor las prácticas en las que participan, produ-cen números que hacen que sus acciones, y lasde sus patrocinadores políticos, sean vulnerablesal escrutinio. La protección de las “comunidadescerradas” que el ACB ofrece a sus profesionalesy patrocinadores, y los privilegios, localizacióncentralizada y las exclusiones que van de la manoabren ellos mismos nuevas vulnerabilidades y 215 215 215
  • 216. negociaciones en cuanto a la identidad. Lo que“funciona” en este intento de enmarcar las tran-sacciones también lo deja incompleto. El marcoen sí resulta siendo un objeto fronterizo vulnera-ble al intercambio. Por ejemplo, tal como lo anota Espeland(1999), la legitimidad de la conmensuración giraen torno al hecho de ser vista como una repre-sentación de “algo que ya está ahí afuera”. Enconsecuencia, los analistas de costo-beneficio, alseguir el modelo propuesto en los manuales, de-ben construirse a sí mismos, lo más que se pue-da, como seres que no “están ahí” excepto comoconductos de un conocimiento originado en otraparte. En el cuarto de entrevista de la valoracióncontingente esto se expresa, como se lo sugirióarriba, en una posición de semi pasividad queintenta evitar cualquier “percepción de presiónpor parte del entrevistador” (Hanemann 1994, p.24). Los entrevistadores preguntan pero luchanpor excluir al contexto. Sin embargo, en una en-cuesta, como en cualquier otra conversación, unacompleta pasividad es imposible. Tal como lo resaltan la geógrafa JacquelineBurgess y sus colegas, tanto el encuestador comoel encuestado siempre estarán “encerrados en eldiálogo”, cada uno actuando sobre el otro (Clark,Burgess y Harrison 2000). En un diálogo, nadiepuede aislarse a sí mismo hasta ser invisible oevitar influenciar a la persona a la que está es-cuchando (Lewontin 1995, pp.43-44). Incluso elsilencio transmite un significado, y un contextoo set de contextos siempre está implícito. El tema 216 216 216
  • 217. no es si los investigadores actúan sobre sus en-cuestados, sino cómo lo hacen. Cada entrevistaes un caso en la evolución de las opiniones deuna sociedad. El considerar la distancia como unideal probablemente incrementa no solo las difi-cultades de interpretación de ambas partes, sinotambién las posibilidades de hostilidad y percep-ciones de falta de respeto. Adicionalmente, los analistas de costo-beneficio se erigen como arrogantes y elitistascuando al procesar las preferencias, descartanaquellas “respuestas-como-protesta” o las in-consistencias estadísticas y las catalogan comomanifestaciones de la ignorancia, estupidez o elcarácter errático de los sujetos; las editan de talmanera que reflejan lo que los sujetos “realmen-te quisieron decir”; o ignoran ciertos tipos deidentidades, atribuyéndose al mismo tiempo unacceso privilegiado a los valores o a la estructurainterna del razonamiento práctico de los suje-tos.128 Esto puede resultar en más resistencia ydificultades en llevar a cabo los ACB. La “con-fianza en los números” nuevamente se revelamás difícil de construir con la gente entrevista-da en la vida real que en el aula de la universidado en las páginas de los libros de textos.128 Los encuestadores de opinión también tienden a atri- buir irracionalidad e inconstancia al público cuando sus predicciones fallan, tal como lo hicieron en la elección primaria democrática de New Hampshire en el 2008. 217 217 217
  • 218. La dificultad que enfrenta el nuevo espaciopara diseño de políticas que el ACB prometió en-marcar no era que las suficientes “externalidades”fueran “interiorizadas” o insertas en el tableroeconómico. Esta dificultad yace en que se pue-da o no establecer un “interno” y un “externo”. Aligual que el “marco o frontera de la economía”, lafrontera del cuasi mercado del ACB para las deci-siones políticas demostró ser “no una línea en unmapa, sino un horizonte que, a cada rato, se abrea nuevos territorios” (Mitchell 2000). La opera-ción de enmarcamiento que dio vida de un ladoa una nueva experticia centralizada, y del otro aun espacio de decisión inspirado en el mercadoresultó ser indefinidamente problemático.Conclusión “Cada categoría”, escriben Geoffrey Bowkery Susan Leigh Star (2005), “valoriza algunospuntos de vista y silencia a otros”. Las categoríascreadas a través de la conmensuración con pro-pósitos de la contabilidad ambiental no son unaexcepción. Por muchos años, los científicos so-ciales han enriquecido sus análisis sobre el poderal estudiar como las nuevas equivalencias y cate-gorías abarcadoras son creadas para que compri-man el espacio el tiempo (Harvey 1989), “simpli-fiquen” la naturaleza o la cultura al servicio del“gran Estado moderno” (Scott 1999), creen “se-rialidades controladas y no controladas” (B. An-derson 1999), y así sucesivamente. Un número 218 218 218
  • 219. creciente de investigaciones de “fronteras” (Tsing2007) y de los límites a la “naturalización” de lascategorías (Wittgenstein 1953, Bowker y Star2005, Geertz 1973, Latour 1994, Collins 1985) yde la conmensuración (O’Neil 2007, Thompson1990, Rose 1999) se han mezclado con dichosanálisis. La contabilidad ambiental, con su im-placable generación de nuevas equivalencias ycategorías –así como la resistencia a ellas– me-rece un lugar prominente en dichos estudios. Incluso en las concepciones más estrechasde la política, la contabilidad proviene de la po-lítica (por ejemplo las presiones políticas a favorde una “solución de mercado” neoliberal al cam-bio climático, la competencia entre agencias gu-bernamentales y una necesidad de cambio de lacontabilidad de una elección pública hacia me-canismos centralizados y supuestamente imper-sonales) y regresa a ella (por ejemplo las institu-ciones de la contabilidad del carbono dan lugara una oposición local o cuando se usa el ACBpara competir). En una concepción más amplia,la contabilidad nunca abandonó la política; en suprincipio y en su final. Al explorar este tema, este artículo se hadistanciado de las preguntas de si la “interioriza-ción” de las “externalidades” del bienestar climá-tico y social en “la economía” es una solución ouna contribución a la crisis ecológica. En vez deeso, se ha problematizado la propia metáfora in-terno/externo en el proceso de sugerir que puedehaber un debate más fructífero por desarrollar.Por ejemplo, ¿cuán perjudiciales y dañinas son 219 219 219
  • 220. las consecuencias prácticas de los intentos de lacontabilidad del carbono por enmarcar una nue-va categoría de “reducción de emisiones”? ¿Quéhay de los intentos del costo-beneficio de enmar-car un nuevo espacio de diseño de políticas y losindividuos que lo habitan? ¿Hay mejores formaspara que los críticos de la contabilidad del mer-cado argumenten que ésta es una fuente centralde la crisis ambiental que mediante advertenciassobre los peligros de que los bienes ambientalessean asimilados en una “esfera del mercado” deagudos bordes y que se expanda por siempre?¿No sería más fructífero e históricamente cons-ciente para los defensores de un incremento enla contabilidad ambiental, el abandonar la me-táfora interno/externo a favor de un programapara anticipar, evaluar y lidiar con los desbordesy enredos que proliferan perpetuamente y que es-tán implícitos por ejemplo, en la contabilidad delcarbono y los análisis de costo-beneficio? La contabilidad del carbono y el análisis decosto-beneficio, como ha demostrado este artícu-lo, son paralelos en muchos aspectos. Las dos sontécnicas pioneras, que actúan en una multitud denuevos espacios, sujetos y objetos en su trabajopor “igualar las cosas”. Las dos son ambiciosasal calcular mundos con o sin ciertas políticas oproyectos. Las dos permanecerán perpetuamenteincompletas mientras mantengan, para sus de-fensores, la promesa de completarse, alentandoasí una mayor inversión futura en centros de cál-culo. De esta manera, ambas requieren las con-tribuciones siempre crecientes de experiencias y 220 220 220
  • 221. la documentación relacionada con cada técnicaes invariablemente enorme. También ambas pue-den ser “adoptadas por facciones enemigas” (Sen2001, p.115), y trabajadas para arrojar resultadosinfinitamente diferentes (Stirling 1992, Sunstein2005). Sin embargo, mientras las dos técnicas pa-recerían destinadas a reforzar el poder políticode los expertos contadores, cada una, de hecho,ayuda a engendrar reacciones obstinadas y opo-sición. A pesar de que cada técnica usa, en ciertogrado, el distanciamiento del público con rela-ción a sus centros de cálculo para aislar las áreasde controversia sobre las mediciones y así man-tienen un grado de fe pública en la idea abstractade la computabilidad, en ambos casos, mientrasla gente más se familiariza con las prácticas decontabilidad relevantes, éstas se tornan menosatendibles y más refutadas. Tanto la contabilidad del carbono como elanálisis de costo-beneficio trabajan para enmarcarlos espacios de mercado o aquellos supuestamentesimilares al mercado en los que las diferencias en-tre ciencia física y economía y entre los incentivoslegales, políticos y de precio se vuelven borrosos.Los requerimientos del comercio de carbono deconmensurar diversas propiedades, acciones y po-tenciales para hacer posible la fijación de preciosdel carbono son similares a la necesidad del ACBde aislar preferencias bien comportadas y con-mensurables en función de calcular el bienestar.Ambos imperativos generan zonas de ignoranciay “estupidez” (Richardson 2001) que son, a largoplazo, difíciles de mantener. 221 221 221
  • 222. Por ejemplo, la indiferencia de la contabi-lidad del carbono en cuanto a dónde y cómo selogran los recortes en las emisiones desalienta elprestar atención a la dependencia del camino oa las retroalimentaciones positivas y las innova-ciones. La forma en que la contabilidad del car-bono combina reducciones y compensacioneslleva a una aglomeración entre probabilidad eincertidumbre, ignorancia e indeterminación; ysu enfoque en los medios para alcanzar eficienciaa corto plazo obstruye el pensamiento social so-bre direcciones a largo plazo y los inconvenientesde tener que monitorear efectos geográficamentedistantes. De la misma manera, las técnicas parala construcción de preferencias que se usan en elACB típicamente excluyen de su “investigaciónepistémica” (Sen 2001, p. 114) las alternativas querequieren una discusión pública para ser identifi-cadas, al tiempo que interpretan la resistencia delsujeto como irracionalidad. Todas las traducciones son parcializadas.De la misma manera lo es la reformulación dediscusiones sobre la contabilidad ambiental quese ha sugerido en este artículo. Mientras que seenfoca en estimular nuevos acercamientos a loque muchas veces se ve como un debate atasca-do, se intenta que esta reformulación, antes quenada, provea estrategias para una autointerpreta-ción estratégica por parte de activistas sociales,científicos críticos y otros intelectuales inquietospor los borrones, conflictos y demandas exage-radas que generan las técnicas de contabilidadambiental, o que sienten curiosidad de ver hasta 222 222 222
  • 223. qué punto se puede defender el alcance de dichastécnicas. Queda en sus manos el juzgar el éxito deeste artículo. 223 223 223
  • 224. 224 224
  • 225. V Mercado de carbono, justicia climática y la producción de ignorancia: 10 ejemplos 129Desarrollo e ignorancia De todos los efectos y productos del desa-rrollo, la ignorancia es el dominante (Dove, 1983;Ferguson, 1990; Hobart, 1993; Fairhead y Leach,1995; Lohmann, 1998a, b). Las herramientas más comunes del desarro-llo –exportación de maquinaria y conocimientos,construcción de mercados, endeudamientos fi-nancieros, ajustes estructurales, adjudicación de129 Artículo en inglés publicado en Development, 2008, 51, (359–365) r 2008 Society for International Devel- opment 1011-6370/08 www.sidint.org/development 225 225 225
  • 226. títulos de propiedad sobre las tierras, topografíay mapeos, construcción y extensión de represas,programas de desarrollo rural, entre otros– nosólo ignoran, descartan, suplantan sino que in-cluso erradican el conocimiento de las “pobla-ciones objetivo”. Las prácticas que acompañandichos proyectos crean un imaginario de que lospobres, a merced de la naturaleza, son estúpidosy no tienen educación, lo que también mantienea sus promotores ignorantes de los conocimien-tos de otras personas. Los habitantes locales setransforman en quienes “no entienden” (Pigg,1992: 507), aquellos a quienes sería injusto pri-varles de los beneficios del desarrollo occidental;pero, sobre todo, aquellos que son poseedoresde un conocimiento irreparablemente “local”en comparación con el de los promotores. Estorefuerza otro tipo de ignorancia entre los pro-motores: la que hace referencia al contexto de supropio conocimiento (local). Cuando una institución, ligada a proyectosde desarrollo, invierte en la difusión de narrati-vas, tecnologías o conocimientos que son pro-blemáticos fuera de su contexto local, se hallaincentivada para soslayar el valor de los otroscontextos y también el del suyo propio. La igno-rancia se extiende más allá debido a que variasinstituciones –ministerios, escuelas, agencias deestadísticas y censos, departamentos económicosy forestales– actúan colectivamente para poneren práctica un dualismo en el que la acción socialconsiste en la aplicación de teorías que son caren-tes de fundamento. 226 226 226
  • 227. La negación de que el poder y el conocimien-to se posicionan y de que la realidad no puede serobjeto de un manejo centralizado y jerarquizadose vuelve parte no sólo de la defensa de la posi-ción de clase de los profesionales del desarrollo,sino también de la forma en que la clase media seautodefine. A medida que las agencias se identi-fican con los planificadores, los desastres y resis-tencias que el sistema desarrollista encuentra sontratados como si fuesen el resultado de una teoríaerrónea o de su incorrecta implementación. A loscontratiempos que siguen se los trata de la mismamanera, generando una cascada interminable dearreglos técnicos y de otro tipo, los cuales expan-den el alcance del conocimiento e ignorancia queel desarrollo genera, así como los poderes e inefi-ciencias que hacen que sea posible. Las críticas al desarrollo tienen un papelfundamental en este drama cuando se las tra-duce en búsquedas, ya sea por una mejor aplica-ción o en modelos, teorías y estructuras alterna-tivas. “Control de daños”, “desarrollo sostenible”y “reforma de las instituciones del desarrollo”se convierten en palabras claves de esta escuela.“Desarrollo enfocado en las personas”, “un desa-rrollo alternativo”, “remplazo de los modelos ca-pitalistas” son eslogans de otras. Desde un pun-to de vista se cree que los fracasos del desarrolloy sus mentiras están por terminar debido a lasreacciones negativas: las instituciones ligadas aldesarrollo son vistas como torpes buques en uncurso erróneo. La otra escuela crítica tambiéndesea ver a las instituciones ligadas al desarrollo 227 227 227
  • 228. como barcos en un viaje sin rumbo determina-do, pero considera que aquellos que existen enla actualidad no son aptos y que están listos paraser remplazados. Ambas escuelas continúan em-pañando lo local así como las expresiones de losplanificadores y teóricos, y malinterpretan lasmentiras, fracasos y consecuencias no previstasdel desarrollo en todos sus niveles. Los esfuerzos por librar al desarrollo de la ig-norancia e intentar corregir sus “errores”, inevita-blemente llevan a un proceso de creación de másignorancia ya que cada mentira que el desarrollogenera, cuando es expuesta, puede ser utilizadacomo materia prima para futuras acciones co-rrectivas en las cuales las elites demandan la apli-cación de poder y conocimiento a la distancia.Lejos de ser un problema para el desarrollo, estecontinuo proceso en espiral constituye su funcio-namiento normal (Lohmann, 1998b).La relevancia para las políticas climáticas No solo las instituciones ligadas al desarrollo,como el Banco Mundial, han conseguido un rolprominente en la mitigación climática (Redman,2008), adicionalmente gobiernos y activistas ase-guran que es necesario tratar las preocupacionessobre el clima y el desarrollo conjuntamente,ya sea para evitar el descontento social global opara tratar el tema de la justicia social. Las ne-gociaciones ambientales consisten mayormenteen una serie de acuerdos sobre flujos de capital, 228 228 228
  • 229. comercio y otros temas económicos que definenun concepto de desarrollo. Sin embargo, la pro-pia realidad histórica del desarrollo es muy raravez tomada en cuenta en estas discusiones (elloes parte de la dinámica del desarrollo mismo) oal menos su rol en la creación de una ignoranciageneralizada, un concepto clave en la era del ca-lentamiento global. Desde el advenimiento de la crisis del ca-lentamiento global, las instituciones y prácticasasociadas con el desarrollo han jugado un papelimportante en la coproducción de conocimientoe ignorancia sobre muchos aspectos del cambioclimático. Un ejemplo es la manera en que, tantoquienes niegan el cambio climático, como muchosclimatólogos preocupados por el calentamientoglobal han hecho calzar una gran parte de su razo-namiento científico sobre los procesos atmosféri-cos en las reglas internacionales sobre inversiones,evaluaciones de riesgos y en la teoría de la elecciónracional (Lohmann, próxima aparición). Lo más importante en la política del cono-cimiento es la manera en que las respuestas dealto nivel ante el cambio climático, tanto nacio-nales como internacionales, han estado domina-das durante la última década por el mercado decarbono, es decir, la construcción de mercadosque usan la capacidad de la tierra para reciclar elcarbono como una mercancía (Lohmann, 2006). En los años noventa el ex-ejecutivo de la in-dustria minera Hernando de Soto adelantó la ideade que la pobreza podría ser manejada a través dereformas legales y financieras relativamente sen- 229 229 229
  • 230. cillas, transformando los bienes “muertos” de laspersonas pobres, como pueden ser sus casas, encapital “vivo” al considerarlas como garantías, oincluyéndolas “dentro de la economía capitalista”(De Soto, 2000); así mismo, durante ese periodo,nació la idea de que el calentamiento global po-dría ser resuelto a través del proceso –benigno yrelativamente indoloro– de transformar la conta-minación por gases con efecto invernadero, hastaahora “carente de precio”, en una mercancía posi-ble de ser apropiada y comerciada. Las dos ideas son insostenibles pero, encierto sentido, su función no es serlo. Las dos“forman parte de un equipamiento para proyec-tos neoliberales”, ofreciendo “una manera paramanejar algunos pormenores de la economíaneoclásica, junto con agencias de planificacióndel desarrollo, recursos de promotores de la ti-tularidad y el poder político de gobiernos loca-les” (Mitchell, 2007: 269); así buscan facilitar elingreso de poderes más grandes para el despojo ycontrol físico, así como para la especulación, bús-queda de beneficios y redistribución de la riquezadesde los pobres hacia los ricos y del futuro haciael presente. Un aspecto central de este proceso hasido la creación de nuevos ámbitos de ignorancia.¿Cómo el comercio de carbono crea ignorancia?:10 ejemplos Primero, los mercados de carbono están di-señados para hacer que la regulación guberna- 230 230 230
  • 231. mental resulte más barata, al abstraerla del cómose hacen los recortes de emisiones. Las corpo-raciones, a las que les resulta muy caro alcanzarsus metas de emisiones a través de sus propiosesfuerzos, pueden comprar los recortes de emi-siones que necesiten a empresas que pueden so-brepasar sus metas de forma barata y así, tenerun excedente de créditos de contaminación quepueden vender. Los mercados de carbono automáticamenteencubren el tipo de tecnología utilizada para re-ducir las emisiones, qué tipo de industria la estáusando, y si es que la reducción alcanzada llevaráa una trayectoria histórica de menores emisionesen el futuro. Estas son áreas que aún requierenuna investigación mucho más seria y atenciónpolítica pues el saber cómo se reducen las emisio-nes y quiénes lo hacen, influenciará cuánto pue-de ser reducido en el futuro. La reducción hechapor una fábrica en Tomsk puede ser el resultadode una tecnología energética o de una forma deorganización social que estimulará una multipli-cación de las reducciones a futuro; mientras queuna reducción cuantitativamente igual de unafábrica en Toledo puede deberse a una mejorarutinaria de la eficiencia, la cual debió habersellevado a cabo hace mucho tiempo y que no re-presenta ningún progreso significativo. Al desviar la atención del tipo de innovacióny de las inversiones a largo plazo o de las rees-tructuraciones cruciales para acelerar la transi-ción para escapar de los combustibles fósiles, elcomercio de carbono tiende a priorizar parches 231 231 231
  • 232. temporales y aislados que retrasarían el cambioestructural necesario. El comercio de emisiones otorga incentivosfinancieros para que una clase de contamina-dores realice innovaciones y, simultáneamente,provee incentivos financieros para que las in-dustrias que están en el centro del problema delcalentamiento global (incluyendo generadoresde energía, químicas, de hierro y acero, cemento,petróleo y gas, aviación, entre otras) retrasen loscambios radicales que tendrían que llevar a cabo.Esto ocurre debido a que el mercado de carbo-no está basado en la idea errónea de que todaslas emisiones numéricamente idénticas son lasmismas en términos de la historia climática. Estoporque el comercio de carbono está mal diseña-do para estimular cuestionamientos sociológicos,políticos e históricos sobre cómo las sociedadesalcanzan cambios radicales requeridos para ha-cer frente a la crisis climática. En lugar de eso,refuerza la búsqueda de los decisores de políticaspor maneras inteligentes para hacer un poco máseficiente el sistema dependiente de combustiblesfósiles y a calcular cronogramas para alcanzar lasmetas numéricas de concentración atmosférica,las cuales, si no se toma en cuenta los procesossociales y políticos, son meras aspiraciones. Segundo, al restar importancia a cómo se al-canzan las reducciones de emisiones y al buscarnuevas formas que puedan ser consideradas comoreducciones, el comercio de carbono ha alentadoa los intelectuales a proponer equivalencias cien-tíficamente dudosas. Por ejemplo, a fin de inter- 232 232 232
  • 233. cambiar reducciones de dióxido de carbono conreducciones de otros gases con efecto invernadero,los peligros asociados a cada tipo de gas tambiéndejan de ser comparados unos con otros. Los datos para las “equivalencias de CO2”dados por el Panel Intergubernamental sobre elCambio Climático (IPCC), son considerados ex-cesivas simplificaciones: la duración y los efectosde los diferentes gases con efecto invernadero endiferentes partes de la atmósfera son tan comple-jos y múltiples que hacen que cualquier ecuaciónsimple sea imposible. Por ejemplo, la equivalen-cia de dióxido de carbono para el HFC-23 es de11.700, originalmente propuesta por el IPCCen 1995 y 1996. En 2007 se revisó obteniéndo-se 14.800, con un margen de error de más me-nos 5.000 (McKenzie, próxima aparición). Losefectos prácticos de esta sobresimplificaciónson considerables: la destrucción de HFC-23 esla que más créditos obtiene en el Mecanismo deDesarrollo Limpio del Protocolo de Kioto, alcan-zando el 67% de los generados en 2005 y 34% delos generados en 2006 (Banco Mundial, 2007:27). Tercero, si es que los mercados de carbonosubestiman el cómo se logran las reducciones,también hacen caso omiso a dónde se realizan,en razón de maximizar la relación costo-benefi-cio. Esta abstracción oculta sistemáticamente laimportancia del lugar y es muy probable que estaomisión sea peligrosa para la igualdad social, yaque las industrias más dependientes de la explo-tación y uso de combustibles fósiles –y las másprobables compradoras de derechos de contami- 233 233 233
  • 234. nación– tienden a un efecto desproporcionada-mente adverso sobre las comunidades más pobresy en desventaja. El comercio de carbono tambiénrequiere minimizar los diferentes efectos que lacontaminación puede tener en diferentes biomas. Otra forma en que el mercado de carbonoalienta la ignorancia es descartando las enor-mes diferencias entre, por un lado, los datos so-bre créditos de carbono de las oficinas urbanasde consultores expertos en carbono, oficiales deNaciones Unidas, banqueros, gerentes de fondosde cobertura (hedge funds) o ministros y, por elotro, la complejidad política, biología y física delas represas hidroeléctricas o granjas eólicas enpaíses menos industrializados, además de otrosespacios sociales y tecnológicos en los cuales lasmoléculas de dióxido de carbono y otras molé-culas con efecto invernadero son imaginadas ynegociadas por científicos y técnicos. Es muy poco probable, por ejemplo, que enGran Bretaña compradores de compensacionesde emisiones de una empresa que contrató conuna organización conservacionista la provisiónde estufas de biogás para habitantes locales cercade una reserva natural de tigres en Rajasthan, a7.000 km de distancia, puedan verificar qué efec-tos tiene ese proyecto sobre las prácticas de reco-lección de madera o sobre las relaciones de cla-se, mucho menos sus efectos climáticos (Ghoshy Kill, próximamente). Sin embargo, se les hacecreer que pueden entender todos los factores re-levantes de la transacción. 234 234 234
  • 235. Cuarto, en un clásico ejemplo de ignorar suspropias suposiciones originales, los defensoresdel comercio de carbono han sobregeneralizadolas lecciones aprendidas del sistema de comerciode dióxido de azufre (SO2) que ha estado vigenteen Estados Unidos de Norteamérica desde la dé-cada de los noventa. Este es el único mercado decontaminación que no ha sido un claro fracaso yel principal modelo para el mercado de carbonocreado por el Protocolo de Kioto de 1997. El mer-cado de SO2 de Estados Unidos fue posible, prin-cipalmente, por la relativa simplicidad de la tarearegulatoria (alcanzar recortes numéricos modes-tos de un sólo contaminante industrial emitidopor un grupo comparativamente pequeño defuentes), por la posibilidad de establecer clara-mente la propiedad de los sumideros (los cualesfueron entregados gratuitamente a corporacio-nes contaminadoras) y por la invención recientede equipos de monitoreo continuo de emisionescapaces de transmitir datos, casi a tiempo real, aWashington, DC. Los comerciantes de carbono se ven com-pelidos a asumir, erróneamente, que acuerdossimilares sobre la propiedad, sistemas de medi-ción y aplicación estarán disponibles para el sis-tema de mercado de carbono. Esta presunción esdemostrablemente errónea en diferentes aspec-tos. Primero, el sistema de comercio de dióxidode azufre no se vio afectado por la existencia decompensaciones o proyectos de ahorro de con-taminación destinados a inyectar mayores de-rechos de contaminación al mercado; problema 235 235 235
  • 236. que afecta a la mayor parte de mercados de car-bono. Esto es importante ya que, en segundo lu-gar, la medición de las compensaciones es impo-sible de realizar incluso por principio (Lohmann,2001, 2005). Tercero, incluso sin tener en cuentalas compensaciones, las mediciones necesariaspara sustentar un mercado de carbono creíbleno se están llevando a cabo, ni siquiera en paíseseuropeos avanzados. Finalmente, en ningún paísdel mundo existen sistemas de cumplimiento al-tamente centralizados, necesarios para el comer-cio de carbono. Quinto, la cuestión de quién posee los de-pósitos de carbono del mundo, y cómo se gananlos derechos de propiedad sobre los mismos, estásiendo refutada. Por ejemplo, el hecho de que losgobiernos europeos, bajo el Régimen de Comer-cio de Derechos de Emisión de la Unión Europea,regalen derechos de contaminación a sus princi-pales contaminadores industriales es un escánda-lo internacional, en vista de las ganancias inespe-radas percibidas por los generadores de energíabasada en combustibles fósiles bajo este sistema. La mayor parte de mercados de carbonoexistentes comercian con asignaciones de emisio-nes y créditos de carbono producidos por proyec-tos de compensación de emisiones, los cuales sonposteriormente intercambiados entre sí. Inclusoestá contemplado en el Protocolo de Kioto quelas compensaciones son reducciones de emisio-nes. Sin embargo, esto es falso. Los proyectos dereducciones pueden involucrar plantar árboles,fertilizar los océanos para estimular el crecimien- 236 236 236
  • 237. to de algas almacenadoras de carbono, quemade butano en los botaderos para la generaciónde electricidad o montar granjas eólicas; sin em-bargo, no se puede verificar que ninguna de estaspropuestas sea equivalente entre sí, o si se produ-ce reducción de consumo de combustibles fósi-les (Lohmann, 2006). Los mercados de carbonoaprobados por Naciones Unidas para “hacerlosiguales” (MacKenzie, próximo) han permitidoel surgimiento de una enorme tecnocracia queproduce al mes miles de páginas de imponentesdocumentos dedicados a refinar misteriosos sis-temas métricos que esconden esta realidad (Loh-mann, próximamente). Sexto, en un patrón similar a todo lo queentra dentro del término desarrollo, los merca-dos de carbono socavan una gran parte del co-nocimiento base requerido para enfrentar elcalentamiento global. Un ejemplo es el sistemade riego bajo en carbono del pueblo de Saronaal lado del caudaloso río Bhilangana en la zonamontañosa de Uttaranchal, en India. El sistemautiliza represas hechas de rocas porosas para des-viar suavemente el agua hacia pequeños canales,dejando que pase el limo. Posteriormente, el aguafluye hacia unos canales más pequeños, irrigan-do campos de arroz y de trigo; el agua sobrantevuelve al río. Este sistema bien establecido y sostenible,como muchos otros en la región, está ahora bajola amenaza de un sistema de hidrogeneración de22,5 MW construido por Swaati Power Enginee-ring con un posible financiamiento del Protocolo 237 237 237
  • 238. de Kioto. Las consecuencias incluyen la pérdidade fuentes de sustento, migración y pérdida deun tipo de conocimiento que, irónicamente, seríamuy útil en un mundo invernadero. Los habitan-tes de Sarona nunca fueron consultados y supie-ron de la existencia del proyecto en 2003, solocuando las máquinas de construcción llegaron.Lo que siguió fueron conflictos, brutalidad poli-cial y arrestos. En los valles montañosos fluvialesde Uttaranchal, 146 proyectos de represas simi-lares están propuestos o ya comenzados, al igualque cientos de otros proyectos hidroeléctricos enel mundo que buscan financiamiento de carbono(Ghosh y Kill, próxima aparición). Pero el peligro no es solo para los conoci-mientos tradicionales. En febrero de 2008, dosdocenas de organizaciones ambientalistas en Ca-lifornia emitieron un fuerte pronunciamiento encontra del comercio de carbono al considerarlouna “charada para continuar los negocios comode costumbre” y porque bloquearía la inversiónen nuevas tecnologías de energía renovable; estasson necesarias para detener las 21 nuevas plantasde generación energética basada en combustiblesfósiles que están siendo planificadas para ese Es-tado por parte del Gobernador, quien defiende elcomercio de carbono (Los Angeles Times, 20 defebrero de 2008). Séptimo, en un patrón que no es coinciden-cia, se escucha a las instituciones que comerciancon carbono, repetir una jerga racista y neocolo-nialista del discurso del desarrollo. Richard San-dor, ya mencionado como uno de los principales 238 238 238
  • 239. arquitectos de los mercados de contaminación,fue recientemente citado en la revista New Yorkerapoyando esquemas para mercantilizar bosquesnativos en el Sur como colectores del dióxido decarbono industrial: “Están talando, quemando ycortando los bosques del mundo. Puede que seaun cuarto del calentamiento global y podemos ba-jarlo a un 2% simplemente inventando un créditode preservación y haciendo que ese bosque tengaotro tipo de valor. ¿Quién pierde cuando hacemoseso?” (New Yorker, 25 de febrero de 2008). Ignorar esta señal afecta en particular lalucha a favor de un clima habitable, porque ali-menta el proceso general de destrucción del co-nocimiento ejemplificado en el proyecto del ríoBhilangana mencionado antes, como bien hasido expuesto por la paciente investigación de re-des como el World Rainforest Movement. Octavo, las compañías de compensacionesde carbono, al ofrecer a los consumidores indi-viduales la falsa mercancía de la “neutralidad delcarbono”, diseñan su mercado de tal manera queocultan las raíces del cambio climático –esto es,el histórico excesivo y malintencionado uso porparte de una minoría global, de la capacidad de latierra para reciclar el carbono– así como de otrosprocesos sistémicos, sociales y técnicos. La publicidad alrededor de las compensacio-nes de emisiones nos enseña que el problema delcambio climático de debe a, y puede ser tratadopor, las decisiones de los consumidores. Esta pu-blicidad alienta a los consumidores del Norte aconsiderar que parte de sus emisiones son “in- 239 239 239
  • 240. evitables”, mas no arranca de un patrón de usode energía que sólo puede ser atacado mediantela organización política y social. Conceptualizael calentamiento global principalmente a travésde complejos cálculos de culpa sobre las “huellasde carbono” individuales en vez de, por ejemplo,estudiar las políticas petroleras internacionales ola historia de los movimientos sociales que hanalcanzado cambios estructurales de tal magni-tud que pueden aliviar el calentamiento global(Smith, 2007). Noveno, el comercio de carbono es una in-evitable nube de jerga en un aparataje altamen-te centralizado y sumamente regulatorio en suscálculos, que mantiene aún a muchos periodistasy ambientalistas ignorantes sobre lo poco que elsistema de Naciones Unidas y los gobiernos es-tán haciendo sobre el cambio climático. Pocosmiembros del público intuyen lo lejos que haido el intento de crear un mercado de carbono,menos aún entienden el significado de los acró-nimos y términos técnicos del mercado: adicio-nabilidad, reglas modelo, paneles metodológicos,suplementariedad, fuga, AAU, CER, ERU, DNA,DOE, NAP, PDD, AIE, SBI, SBSTA, COP, MOP,COP/MOP, etcétera. Esta indirecta, pero suma-mente efectiva, supresión de la discusión públicaes justamente contraria al amplio debate en lasbases y la movilización política que la crisis delclima necesita. Décimo, este mismo aparato regulatoriotambién sirve para cambiar el papel que jueganlos grandes contaminadores haciéndolos pro- 240 240 240
  • 241. tagonistas de la batalla climática, mientras queoculta las contribuciones de comunidades comu-nes y movimientos sociales progresistas. Bajo elProtocolo de Kioto y otros espacios, los créditosde carbono necesaria y principalmente van haciaoperaciones financiadas y altamente emisoras,con conexiones oficiales y de Naciones Unidas,mientras el dinero va para contratar a consultoresprofesionales especialistas en carbono, capacesde documentar que se están logrando “ahorros”en las emisiones, mas no para actores no profe-sionales que ya están involucrados en contextosde baja emisión o movimientos sociales que tra-bajan activamente en reducir el uso de combus-tibles fósiles. Como resultado, grandes contaminadores y“malos ciudadanos” corporativos, como el GrupoTata de la India, ITC, Birla y Jindal, Fine Che-micalHu-Chems de Corea, Votoratim de Brasily MOndi y Sasol de Sudáfrica, se convierten enestrellas de cuentos heroicos “verdes”, mientrasque las contribuciones de los habitantes de luga-res como el río Bhilangana se mantienen en untrasfondo estático y no reconocido.Conclusión: comercio de carbono, desarrollo yjusticia climática En los últimos años, ha existido un incre-mento en las discusiones sobre justicia climática,no sólo entre los activistas de base sino también anivel de las organizaciones ambientalistas, entre 241 241 241
  • 242. los diseñadores de las políticas públicas, gobier-nos, delegados de Naciones Unidas y asociacio-nes de comercio. No obstante, en la definiciónde justicia climática a menudo se asume que delo que se trata es de “re-energizar” o reformarel desarrollo y la inversión en el Sur global paradirigirlos hacia una dirección baja en carbono,aprovechando el potencial de los mercados ver-des cuidadosamente construidos o haciendo queel capital fluya del Norte al Sur en vez del Sur alNorte; como parte de un paquete de mitigacióndel calentamiento global. Pero lo que no se discu-te lo suficiente son las lecciones ganadas en másde medio siglo de experiencias populares e insti-tucionales de lo que el desarrollo –neo liberal ono, reformado o no– realmente hace. ¿En qué seconvierte un proyecto que propone una soluciónjusta a la crisis climática cuando se asocia con, oes incorporado a, un desarrollo económico o unesquema de un mercado de carbono? El comercio de carbono, como parte de un pa-quete de “desarrollo climático” que se ha arraigadoa nivel nacional e internacional en los últimos 10años, está organizado de tal manera que hace difí-cil ver cuáles son los elementos centrales de la jus-ticia climática, y mucho menos decidir un cursode acción sobre ellos. Al ocultar y menospreciar elconocimiento y análisis necesarios para responderante el cambio climático, al ocultar como ocurri-rán los cambios sociales y tecnológicos, al generarnuevas y peligrosas equivalencias, al participaren mitologías neo colonialistas y al confundir alpúblico de clase media interesado, los mercados 242 242 242
  • 243. de carbono están interfiriendo con acercamientosefectivos y democráticos al calentamiento global.Los llamados a luchar por la justicia climática enun esquema de comercio de carbono, así comootros llamados simplistas a combinar “ambiente”y “desarrollo”, no ayudan a clarificar los proble-mas ni proveen un esquema útil para tratarlos. Estiempo de aterrizar la discusión. 243 243 243
  • 244. 244 244
  • 245. VIImposibilidad de regular en los mercados financieros y de carbono 130Introducción y contexto La concurrencia de las crisis financiera y cli-mática hoy en día hace que las mentes oficiales seconcentren, como pocas otras veces, en asuntoseconómicos y regulatorios fundamentales. Esteartículo sugiere que existen ventajas al estudiarconjuntamente los problemas de la regulación delos mercados de carbono y la de los mercados fi-nancieros; y propone una manera de clasificar laspolíticas relacionadas con cada uno de estos mer-130 Artículo publicado en inglés como “Regulatory Chal- lenges for Financial and Carbon Markets”, Carbon & Climate Law Review, febrero 2009. 245 245 245
  • 246. cados que puede ser útil en el proceso de toma dedecisiones. Este artículo se divide en siete partes y unaconclusión. La segunda parte entrelaza la crisisfinanciera a los extendidos mercados basados enla incertidumbre que han crecido en las últimasdécadas, y describe los mecanismos de su creci-miento. Una tercera parte ubica los problemasque han surgido de los esfuerzos de arquitectosy participantes de los mercados por construirequivalentes calculables que ayuden a proveerliquidez. Una cuarta parte divide las respuestaspolíticas a la crisis en dos: una que cree que evi-tar descuidos en los cálculos y en la creación demercancías puede controlar los mercados, y otraque pone énfasis en prohibir ciertos instrumen-tos como la resegmentación de los mercados, lasderivativas inmobiliarias y otras medidas mer-cantilizadoras. La quinta, sexta y séptima partesdel artículo repiten lo antes visto pero aplicado alos mercados de carbono, resaltando elementosparalelos en el proceso de creación de mercan-cías, problemas resultantes y respuestas políticas.El crecimiento en los mercados basados enincertidumbres La actual crisis financiera debe su caráctertan particular al inmenso y creciente ámbito de lamercantilización de la incertidumbre por los úl-timos 35 años. Lo que se considera como riesgo:seguros, banca, inversión, colateral, requerimien- 246 246 246
  • 247. tos del capital ha cambiado radicalmente en pocotiempo. A pesar de que no existe un consenso so-bre si es posible regular los mercados de incerti-dumbres que existen actualmente, existe un con-senso sobre cómo no están siendo regulados demanera efectiva y así mismo fuertes argumentossobre cómo partes de los mismos nunca podránser reguladas de manera efectiva. Es importante enfatizar la novedad del pro-blema. Antes de la década de los 70, sólo algunostipos de incertidumbres eran mercantilizadas, ysólo en formas extremadamente controladas. Porejemplo, las aseguradoras se esforzaron, dentrode lo posible, por basarse en tablas actuarialespara la construcción de sus productos, evitan-do ofrecer seguros contra desastres a gran esca-la cuya probabilidad de que ocurriera era difícilcalcular. También hubo límites en la abstraccióny circulación de los riesgos: personas de 70 añosno podían adquirir, para uso personal, pólizas devida de una persona de 20 años. Los casinos –otra fortaleza de la mercan-tilización de incertidumbres– operaban en unpaisaje igualmente arreglado, poniendo énfa-sis en juegos cuyas probabilidades podían serprecisamente calculadas, poniendo límites a lasapuestas, desplegando tecnología de vigilancia depunta, entre otros controles. Además, los casinosse vieron restringidos por los condicionamientoslegales y morales diseñados para limitar el dañodel juego adictivo a la sociedad. De igual mane-ra, los bancos comerciales estaban dispuestos ahacer sólo cierto tipo de apuestas condicionadas 247 247 247
  • 248. por estrictos controles al capital, requerimientosde evaluaciones crediticias personales y garantíasa sus clientes, conocimiento de los mercados yproductos específicos involucrados, entre otros.Por supuesto, las incertidumbres que caen fuerade esta “zona segura” siempre fueron parte inhe-rente de la iniciativa empresarial y la inversión,junto con el “espíritu animal” necesario paraafrontarlas, pero poco a poco se intentó cuantifi-car y modelar la incertidumbre abstracta y empa-quetarla como un bien globalmente comerciable. Todo eso comenzó a cambiar, con lo que loseconomistas John Eatwell y Lance Taylor llama-ron la “privatización del riesgo”131 que siguió alcolapso del sistema Breton Woods en los años 70y la creciente importancia para los negocios deprotegerse contra tasas desfavorables de cambiosfluctuantes. A medida que los mercados fueroncreados para afrontar esta situación, y otras in-certidumbres relacionadas con una crecienteglobalización, una nueva visión se abrió: la posi-bilidad de cuantificar, fijar precios, intercambiar,agregar, circular, cubrir y descargar en otros unaclase de incertidumbres mucho más amplia quelas mercantilizadas anteriormente. Así como haymedidas comunes de longitud que extraen unanoción abstracta de dimensión de las caracterís-ticas de un objeto en particular, o así como el va-131 John Eatwell y Lance Taylor, Global Finance at Risk: The Case for International Regulation, Cambridge University Press, Cambridge, 2000. 248 248 248
  • 249. lor de cambio abstrae del valor de uso, o el traba-jo humano abstracto se vuelve distinto al trabajoútil y concreto, la creciente mercantilización deuna incertidumbre es abstraída de “riesgos con-cretos asociados con bienes/recursos”132: “La riqueza de las relaciones sociales, eco- nómicas y políticas que engendra riesgos es- pecíficos aparece como un objeto singular y homogéneo... el riesgo de que la turbulencia social y política pudiera precipitar un cambio de gobierno en un proveedor postcolonial; el riesgo de que la política económica del ban- co central pudiera motivar un incremento en las tasas de interés y una restricción en la li- quidez; el riesgo de que una contraparte pu- diera usar las leyes que regulan la bancarro- ta para evitar pagar, entre otros, todo puede combinarse en una sola derivativa y fijársele un precio como un paquete, el cual objeti- viza circulaciones diversas y, a menudo, no relacionadas, en un solo instrumento y luego distribuye el riesgo a un número teóricamente ilimitado de compradores. Al combinar tipos de riesgo que no necesitan ser relacionados o medibles, los derivados financieros crean una forma abstracta de riesgo.”133132 Edward LiPuma y Benjamin Lee, Financial Deriva- tives and the Globalization of Risk,Duke University Press, Durham, 2004.133 Ibíd. 249 249 249
  • 250. Etiquetas variadas como riesgos de contra-partida, riesgos monetarios, riesgos en la tasa decambio, riesgos crediticios, riesgos de modelo y asísucesivamente, son tratadas como adjuntas a unaunidad calculable subyacente. Las incertidumbresse transforman en algo que tiene que ser mitigadoya no a través de acciones directas, como se hacíaantes, sino más bien con actividades de coberturacuantitativas, globalizadas y separadas de las rela-ciones de negocios tradicionales. Existen pocos límites a la expansión de lasmercancías parcialmente porque los derivadosfinancieros, a diferencia de otros derivados demercancías ordinarias, están basados en raí-ces abstractas como la relación entre diferentesmonedas. Una compleja telaraña de incentivos yoportunidades mutuamente reforzados contri-buyó a la construcción de mercados de incerti-dumbre cuyo volumen nocional alcanzó miles demillones de dólares en 2007. Las incertidumbresrecién mercantilizadas podrían ser sacadas de losbalances contables y usadas para expandir crédi-tos en nombre de la eficiencia. A las gananciasespeculativas se une el riesgo financiero para mo-tivar la abolición de las regulaciones del capitaly el gran número de transacciones financierasinternacionales,134 un derivado que servía como“valor de uso para compañías involucradas en134 Eatwell y Taylor, Global Finance at Risk, supra, nota 1. 250 250 250
  • 251. la producción” fue también un “valor de cambioabstracto para el capital especulativo”.135 El cálculo de incertidumbres abstractas, quejuegan un rol importante en la evaluación cre-diticia ya que las agencias calificadoras confíancada vez más en modelos matemáticos, parcial-mente usurpó la función de las garantías colate-rales capitales y otros métodos de construcciónde confianza, permitiendo una gran expansióndel apalancamiento. Extasiados por la promesade elevados ingresos (al menos a corto plazo),los ejecutivos de la banca presionaron para in-crementar el crédito, inflando las burbujas en elsector inmobiliario y otros sobre los cuales losprestamistas llegaron a creer que podrían crecerindefinidamente. La escasez de inversiones deelevados índices de rendimiento a corto plazo enempresas más tradicionales generó una estampi-da de nuevas inversiones hacia las mercancías dela incertidumbre por parte de una nueva clase deinversionistas institucionales, asegurando que losmercados se mantuviesen inundados con deudasbaratas, lo que añadió presión a las innovacionesfinancieras. A lo largo del proceso, las instituciones finan-cieras capitalizaron las oportunidades que habíancreado y ganaron enormes honorarios de unamultitud de nuevas transacciones. El dominio delos financieros en el proceso de elaboración depolíticas, junto con las prácticas neoliberales del135 Li Puma y Lee, Financial Derivatives, supra nota 2. 251 251 251
  • 252. siglo XX, estimularon aún más expansión de losderivados financieros. En la década de los 90, lasbarreras entre la banca comercial y de inversiónimpuestas después de la Gran Depresión por fincayeron. Esto no habría sido posible sin la tec-nología informática y de información, el cabildeoilimitado de los economistas neoclásicos, y lashabilidades de ingeniería de los “quants” (exper-tos cuantitativos en finanzas matemáticas), mu-chos de ellos provenientes de un contexto cientí-fico, quienes desarrollaron las nuevas mercancíasde incertidumbre. La gama de incertidumbres que fueron he-chas abstractas y comercializadas al finalizar elsiglo pasado y comenzar el actual se extendieronmás allá de los riesgos formales, bien contextua-lizados y probabilísticos ya mercantilizados porlas aseguradoras y casinos. Estas incertidumbresse convirtieron en un verdadero reino animal deelementos desconocidos. Ejemplos incluyen lacategoría confusa de la incertidumbre Knightia-na136, en la cual los factores relevantes para unresultado son desconocidos, mas no las probabi-lidades; las incertidumbres con respecto a even-tos deterministas que sin embargo son imprede-cibles; incertidumbres con respecto de las cualeslos factores que probablemente son relevantes136 Frank Knight, Risk, Uncertainty and Profit, Houghton Mifflin, Nueva York, 1921; Poul Harremoes et al., The Precautionary Principle in the 20th Century, Earths- can, Londres 2002. 252 252 252
  • 253. son desconocidos, y riesgos asociados con even-tos de alto impacto bastantes improbables. También hubo indeterminaciones debidas alo que George Soros llama “reflexividad”,137 queocurre cuando los mercados financieros afectanlos llamados “fundamentos” que se supone debenreflejar, produciendo un desequilibrio crónico.Esto incluye, por supuesto, las incertidumbresque Keynes analizó bajo el concepto de “concursode belleza financiero”, en el cual los precios “estánllevados por lo que los participantes del mercadocreen que la opinión pública media cree que laopinión pública cree, y así ad infinitum”138. Adicionalmente, existieron incertidumbresasociadas a los intentos de predecir los resultadosde la creatividad o de la dependencia del caminoestándar, el riesgo primario y así sucesivamente.El economista Keneth Arrow imaginó una vezuna seguridad para cada condición en el mundo,haciendo de cada incertidumbre una mercancíaque pudiese ser transferida a alguien más139; elexperto en los fondos de protección o cobertura(hedge funds) Richard Bookstaber apunta que de137 George Soros, The New Paradigm for Financial Mar- kets: The Credit Crisis of 2008 and What It Means, Public Affairs, Londres, 2008.138 Kern Alexander, Rahul Dhumale y John Eatwell, Global Governance of Financial Systems: The Interna- tional Regulation of Systemic Risk, Oxford University Press, Oxford, 2005.139 Gary Stix, “A Calculus of Risk”, Scientific American, mayo 1998, No. 92. 253 253 253
  • 254. acuerdo a la hipótesis de la eficiencia del merca-do, “el nirvana se alcanza cuando se puede asu-mir una posición frente a todo posible estado dela naturaleza”140.La crisis de los derivados financieros Los medios formales de equiparar incerti-dumbres diversas desarrolladas por los exper-tos en finanzas matemáticas (los mencionadosquants) fueron fuertemente rechazados en el lar-go plazo a pesar de su sofisticación matemática,especialmente cuando trataban las trayectoriashistóricas singulares como si fuesen ejemplosde secuencias repetitivas y calculables. La teoríadel portafolio, que intentaba equiparar la incerti-dumbre con el beneficio haciendo abstracción delos peligros concretos asociados con bienes parti-culares y enfocándose en las desviaciones están-dares de las oscilaciones de los precios, terminóasignando una probabilidad en un septillón a lasgrandes fluctuaciones de precios cuyas probabi-lidades eran medibles en puntos porcentuales.141 Los cambios de precios que una distribu-ción normal predijo que ocurrirían una vez cada300.000 años ocurrieron 48 veces sólo en el siglo140 Richard Bookstaber, A Demon of Our Own Design: Markets, Hedge Funds and the Perils of Financial In- novation, Wiley, New York, 2007, p. 259.141 Benoit Mandelbrot, “A Multifractal Walk down Wall Street”, Scientific American, febrero 1999, p. 70. 254 254 254
  • 255. XX.142 Defectos similares podían encontrarse enteorías descendientes de la del portafolio, comola de valor en riesgo que magnificaba el peli-gro cuando le llegaban malas noticias143 y en losmodelos que terminaron con la administracióna largo plazo del capital en 1998. Los mercadosde derivados financieros, al socavar sus propias“condiciones pasadas de producción”, cometieronerrores al poner un precio a lo desconocido “has-ta que fue muy tarde”.144 Tendiendo a homogeneizar los objetivos delos inversionistas, la liberalización de los mer-cados financieros, al reducir la heterogeneidade incrementar las correlaciones entre mercadoscruzados, puso en riesgo la liquidez, que era unode sus objetivos.145 La “aseguración”, en vez de re-ducir el riesgo sistémico, lo aumentó.146 Estas rea-142 “In Plato’s Cave”, The Economist, 22 de enero de 2009.143 Boris Holzer and Yuval Millo, “From Risks to Second- Order Dangers in Financial Markets: Unintended Consequences of Risk-Management Systems”, New Political Economy, 2005, p. 223; Gillian Tett, “Volatil- ity Wrecks Financial World’s Value at Risk Models”, Financial Times, 12 de octubre de 2007; Robin Black- burn, “The Subprime Crisis”, New Left Review, 2008, pp. 89-90.144 Li Puma and Lee, Financial Derivatives, supra nota, p. 136.145 Alexander et al., Global Governance, supra nota, p. 8.146 Nouriel Roubini, “The First Crisis of Financial Glo- balization and Securitization and the Coming Gene- ralized Credit Crunch”, Global Economonitor, 22 de octubre de 2007, disponible en internet en: http:// 255 255 255
  • 256. lidades ayudan a explicar por qué al acusar a losmercados financieros de acoger un “capitalismotipo casino”, como hacen a menudo los críticos,147se obvia la naturaleza de los cambios por la des-controlada mercantilización de la incertidumbre.La forma de apostar de los seguros tradicionalesy la banca es diferente y mucho más peligrosa quela ofrecida en lugares como Mónaco, Las Vegas oAtlantic City. Sin embargo, un número de factores atenta-ron en contra de la posibilidad de evaluar correc-tamente el peso del problema, abriendo la puertaa varios tipos de engaño. Se podía cobrar altoshonorarios y obtener grandes beneficios en pocotiempo mediante el comercio de mercancías deincertidumbres, así como se los puede obtenercon grandes monocultivos en un periodo queprecede una reducción biótica y a otros trastor-nos sistémicos. Pocos de los beneficiarios teníanincentivos para investigar las consecuencias alargo plazo, muchas de las cuales, en cualquiercaso, tendían a desaparecer en las abstraccionesdel ranking crediticio, el principal vehículo parala construcción de la confianza en los mercadosmonetarios contemporáneos.148 www.rgemonitor.com/blog/roubini/222079 (acceso 3 de mayo de 2009).147 Ver, por ejemplo, Transational Institute and Institute for Policy Studies, Casino Crash. http://casinocrash.org148 Costas Lapavitsas, “Information and Trust as Aspects of Credit”, Economy and Society, no. 36, p. 416. 256 256 256
  • 257. Los defectos de las fórmulas que fueron elmotor de la mercantilización eran compensa-dos y ocultos rutinariamente por parte de loscomerciantes.149 Desde luego, gerentes y econo-mistas, han aprendido a admitir que “un modeloes inherentemente erróneo, porque sólo ve haciaatrás”.150 Pero, debido a que creía que los mode-los eran, de todos modos, aproximaciones útiles,este reconocimiento no hizo más que protegerloscontra la pérdida de confianza en los mecanis-mos “inherentemente erróneos” que seguían conun rol clave en producir nuevas mercancías deincertidumbres. Se alentó el perfeccionamientode fórmulas. Debido a que esta tarea nunca po-drá ser completada, tiende a engendrar nuevosmodelos de complejidad, lo cual también ayudaa ocultar los peligros involucrados. Los esfuerzos por crear modelos no estanda-rizados que mejor imiten las oscilaciones salvajesy discontinuas de los precios y otros patrones decorrelación, como las curvas multifractales, su-149 Espen Gaarder Haug y Nassim Nicholas Taleb, “Why We Have Never Used the Black-Scholes-Merton Op- tion Pricing Formula” 5ta versión, 26 de febrero de 2009, disponible en el internet en http://ssrn.com/ab- stract=1012075 (acceso 3 de mayo de 2009).150 Esta formulación, una de muchas, viene de Larry Fink de Blackrock, en el video del diario Financial Times “The Future of Capitalism: The New York Panel Part 1”, 1 de abril de 2009, disponible en internet en: http://www.ft.com/cms/3cf2381c-c064-11dd-9559- 000077b07658.html (acceso 3 de mayo de 2009). 257 257 257
  • 258. gieren una mayor cautela,151 pero todavía man-tienen a los banqueros y comerciantes con laesperanza de que el materializar la “volatilidad”podría convertirla en una mercancía tan robustacomo cualquier otra.Dos corrientes de política Las respuestas políticas, existentes y pro-puestas, a la tendencia de crisis asociada a losnuevos mercados de incertidumbres se enmarcanen dos corrientes que suelen mezclarse. Una po-lítica trata el problema de la mercantilización delas incertidumbres con más intentos de mercan-tilización y mejoras en el sistema de cálculo delmercado. Otra emprende un proceso de desmer-cantilización que recuerda la segunda fase de loque Karl Polanyi llamó el “doble movimiento”: elintento de barrer la mercantilización de las “mer-cancías ficticias” es seguido de una reacción so-cial de autodefensa contra los peligros sistémicosque resultarían.152 El primer impulso depende de la presuncióntácita de que todos los aspectos de los mercadosde incertidumbres serán regulados sin cambiarsu estructura fundamental, mientras que la se-gunda reconoce la posibilidad de que porciones151 Mandelbrot, “Multifractal Walk”, supra, nota 11.152 Karl Polanyi, The Great Transformation, Beacon Press, Boston, 2001. 258 258 258
  • 259. de este mercado no puedan ser reguladas y quesea necesario alterarlo o reconstruirlo, más queextenderlo. El impulso regulatorio hacia más y mejorescálculos y mercantilización está basado en lasmismas presunciones de equiparación y prácti-cas de abstracción del mercado de incertidum-bres. Parte de la idea de que los “beneficios” dela mercantilización sin límite de la incertidum-bre no son sólo indispensables, pero, al menosen teoría, sustentables. Este impulso regulatorioconlleva también que la “tarea de regulación con-siste en ‘interiorizar la externalidad’, eso es asegu-rar, tanto como sea posible, que los tomadores dedecisiones individuales tengan en cuenta no sólosu riesgo pero el riesgo que enfrentaría toda la so-ciedad como resultado de la acción prevista,” deeste modo se incrementa la eficiencia al “actuarcomo un remplazo a la disciplina del mercado.”153 La presunción, en otras palabras, es que losnuevos peligros sistémicos creados al unificar,cuantificar y poner precio a un campo de incer-tidumbres sin precedente pueden, a su vez, sercuantificados y puestos un precio. Estos peligrossistémicos se convierten en “ineficiencias” al mis-mo nivel que todas las otras, a ser remediadas através de la regulación estatal o, de modo másprobable, ya que los mercados de incertidumbresse extienden más allá de las fronteras nacionales,153 Eatwell y Taylor, Global Finance at Risk, supranota 1, p. 196. 259 259 259
  • 260. mediante regulación global a través de tratadosmultilaterales.154 Se exhorta a los reguladoresa que se conviertan en re-calculadores a fin deque actúen como “substitutos de la disciplina delmercado,”155 para corregir los errores en la fija-ción de precios de las incertidumbres, evaluandolos requerimientos de capital y emitiendo nuevasreglas en base a su propia recopilación de infor-mación, vigilancia, evolución de riesgo, diálogocon las firmas supervisadas, investigación en elárea de la innovación tecnológica y de la cam-biante estructura institucional de las finanzas,entre otras. Por ejemplo, el Acuerdo de Bassel de 1996usaba el valor de riesgo para calcular los reque-rimientos de capital y para evaluar cuando losbancos necesitaban añadir equidad para cubrirlas pérdidas en el avalúo de los bienes,156 mientrasque Bassel II aparentemente necesitaba monito-res externos al igual que manejo de banca paraentender la clasificación y los sistemas de evalua-ción del riesgo y demandaba que se hiciera unamejor rendición de informes sobre adecuaciónde capital. De igual manera, en 2004, las agen-cias Moody’s y Standard & Poor’s (y, como con-154 Alexander et al., Global Governance, supranota 8, p. 270.155 Eatwell y Taylor, Global Finance at Risk, supranota 1, p. 183.156 LiPuma y Lee, Financial Derivatives, supranota 2, p. 144. 260 260 260
  • 261. secuencia, los reguladores que dependían de sushallazgos) comenzaron a evaluar las obligacionesde deudas garantizadas en base a una fórmulamatemática que presume una curva de campanaestándar.157 Recién en 2006, la Federal Deposit Insuran-ce Corporation de Estados Unidos confiaba enque “más del 99% de todas las instituciones ase-guradas cumplían o excedían los requerimien-tos de los más altos estándares de regulación decapital.”158 Se ha admitido que los reguladores van“varios pasos atrás del mercado”159 en asuntos enlos que, para ser efectivos, necesitarían, por lomenos, ir a la par, y es poco probable conseguirpersonal capaz de hacer el complicado y sofisti-cado trabajo de crear los modelos requeridos porun salario de servidor público.160 Por otro lado, la evidencia sugiere que lasformas de regulación basadas en la ortodoxianeoliberal proporcionan oportunidades para quelos ingenieros financieros produzcan nuevas va-riedades de derivados financieros problemáticosy desestabilizantes. Fundamentalmente, la pre-sunción de que el proceso global de mercantiliza-157 Sam Jones, “Of Couples and Copulas”, Financial Times Weekend, 25/26 de abril de 2009.158 Alan Greenspan, “We Need a Better Cushion against Risk”, Financial Times, 27 de marzo de 2009.159 Eatwell y Taylor, Global Finance at Risk, supranota 1, p. 192.160 Ibid.; Alexander et al., Global Governance, supranota 8, p. 261. 261 261 261
  • 262. ción de las incertidumbres de las últimas décadas–con su cerrado proceso de asociación, comple-jidad interactiva y alta liquidez y apalancamien-to– puede ser preservado sólo si es monitoreadomás de cerca y regulado fue puesto en duda porla crisis financiera actual. Como lo admite ahoraAlan Greenspan, “el proscribir a los reguladoresno puede predecir completamente o correcta-mente si es que, por ejemplo, las hipotecas subprime se volverán tóxicas, o si una porción parti-cular de obligaciones de deuda garantizada estaráen mora, o incluso si es que el sistema financierose congelará”.161 El segundo impulso, orientado más prag-máticamente, se basa más en una gama de polí-ticas concretas muchas de las cuales tienen unaaplicación práctica en la mitigación de peligrossistémicos. Algunos de los ejemplos modestosde instituir controles a la mercantilización de lasincertidumbres –propuestos por politólogos deuna amplia gama de orientaciones políticas– in-cluyen, entre otros: • Re-segmentar el mercado de acuerdo al re- vocado Glass-Steagall Act de Estados Uni- dos o la separación legal de los mercados de hipotecas y otros mercados de inversión ob- tenido anteriormente en el Reino Unido.162161 Greenspan, “Better Cushion”, supranota 29.162 Nomi Prins, “Interview”, Multinational Monitor no. 29 noviembre/diciembre 2008, p. 50; Nigel Lawson, “Capitalism Needs a Revived Glass-Steagall”, Finan- 262 262 262
  • 263. • Prevenir una mayor liberalización de las cuentas de capital, a fin de disminuir la vo- latilidad y el contagio. • Imponer restricciones al movimiento de capital. • Instituir mayores controles al intercambio • Controlar el apalancamiento y, así, reducir el tamaño de la industria financiera.163 • Controlar la creación de créditos a lo largo de los depósitos de dinero.164 • Imponer impuestos sobre las transaccio- nes financieras. Formas más directas de restringir la mer-cantilización de la incertidumbre incluyen sim-plemente el limitar los tipos de derivados finan-cieros a ser ofertados, una propuesta hecha, denuevo, por figuras a lo largo del espectro políticodesde Myron Scholes a Adair Turner, George So-ros a The Socialist Register. El experto en fondosde cobertura (hedge funds) Richard Bookstaberargumenta que “en vez de aumentar complejidady luego intentar manejar sus consecuencias, de-beríamos tener las riendas de las fuentes de com-plejidad desde un principio.”165 cial Times, 15 de marzo de 2009, p. 15.163 Soros, New Paradigm, supranota 7, p. 145; Books- taber, Demon of our Own Design, supranota 10, p. 259-60.164 Soros, New Paradigm, supranota 7, p. 144.165 Bookstaber, Demon of our Own Design, supranota 263 263 263
  • 264. Generalmente se ve como un complementonecesario de las medidas a corto plazo el retirarincentivos estructurales para realizar intentos sú-per ambiciosos de mercantilizar las incertidum-bres. Propuestas a favor de este objetivo incluyenprohibir los bonos e imponer un sueldo máximoen el sector financiero, cerrando los paraísos fis-cales y reduciendo el rol del sector privado enla prestación de servicios públicos. Una medidamás fundamental (y largamente discutida) seríainstituir un control público consciente sobre to-dos los niveles de las finanzas.166El crecimiento de los mercados de carbono En muchos aspectos, los mercados de car-bono son similares a los mercados de derivadosfinancieros. A pesar de que no existe un consensosobre el alcance de la imposibilidad de regularlos,es ampliamente reconocido que no están siendoregulados efectivamente, y que hay varios argu-mentos poderosos de qué partes de éstos nuncapodrán ser reguladas. Mientras que los mercados de derivados fi-nancieros intentan mercantilizar un campo deincertidumbres sin precedente, los mercados decarbono dan un paso igualmente revolucionario 10, p. 259.166 Para una formulación anterior, ver Richard Minns, Take over the City: The Case for Public Ownership of Financial Institutions, Pluto, Londres, 1982. 264 264 264
  • 265. con respecto a las acciones climáticamente bene-ficiosas, con el objetivo de distribuirlas bajo unparaguas lo más eficiente posible en términos derentabilidad. El primer paso para la mercantili-zación es reconceptualizar a la mitigación climá-tica como medible y divisible en “reducciones deemisiones” de gases con efecto invernadero. Estoabre camino para la construcción de derechosde contaminación individuales y comerciables(o “cosificar” los beneficios/desventajas climáti-cas) cuyo estatus como bienes, subsidios (grants)o instrumentos financieros ha sido creado paracalzar con varios estándares contables.167 Una se-gunda clase de unidades de beneficio climáticodivisibles y cuantificables –“compensaciones”– esposteriormente desarrollada, para juntarla conlas “reducciones” a fin de generar mayores efi-ciencias. Un nivel final de abstracción involucrala securitización, las evaluaciones de calidad, en-tre otros. Tal como sucede con los mercados financie-ros, existen tanto motivos como oportunidadespara expandir este proceso de creación y comer-cio de mercancías a un enorme tamaño. Aunquesobrepasa por poco la marca de los 100 mil mi-llones de dólares, el carbono ha sido anunciadocomo posiblemente “el mayor mercado mundial167 Donald MacKenzie, “Making Things the Same: Gases, Emission Rights and the Politics of Carbon Markets”, Accounting, Organizations and Society no. 34 abril/ mayo 2009, p. 440 265 265 265
  • 266. de todos”168, con “volúmenes comparables a losderivados crediticios dentro de una década.”169Una vez que los intentos de privatizar la capa-cidad global de reciclar el carbono estaban enmarcha (como anteriormente había pasado conel riesgo), los gobiernos del Norte, en particu-lar, se interesaron en establecer un bien pensa-do mercado global con el objetivo de acoger lamayor liquidez posible. Se intensificaron los in-centivos para que los compradores y vendedoresse ocuparan del establecimiento de una línea deproducción en masa de equivalencias de CO2 ycompensaciones baratas: será beneficioso paralos emisores cubiertos por el Régimen de Co-mercio de Derechos de Emisión de la Unión Eu-ropea, por ejemplo, intentar alcanzar la mitad desus objetivos entre el 2013 y el 2020 comprandocompensaciones en el extranjero. Para empresascubiertas por la Effort Sharing Decision, el nú-mero alcanza el 72%.170 Al igual que los deriva-168 James Kanter, “Carbon Trading: Where Greed is Green”, International Herald Tribune, 20 de junio de 2007; Fiona Harvey, “Carbon Trading Set to Domi- nate Commodities”, Financial Times, 26 de junio de 2008.169 Kanter, James, “In London’s Financial World, Carbon Trading Is the New Big Thing”, New York Times, 6 de julio de 2007.170 FERN, “Reducing Emissions or Playing with Num- bers? What the EU Climate Package Commits the EU-27 to in Terms of Reduced Emissions”, EU For- est Watch, marzo de 2009, disponible en internet en 266 266 266
  • 267. dos financieros, el carbono demostró ser un imánpara los especuladores deseosos de explotar lascaracterísticas de esta nueva “clase de bien”. A pesar del descenso económico y de la bajaen los precios del carbono, los volúmenes de co-mercio del mercado de carbono han continuadocreciendo a medida que los compradores com-placidos esperan beneficiarse de los bajos preciosde los permisos; los acumuladores de permisosbuscan hacer dinero del incremento de los pre-cios, y los fondos de cobertura buscan capitalizarsobre la volatilidad de los precios de los permisos.Algunos de los mayores compradores de créditosde los MDL son potencias del sector financierocomo Barclays, Goldman Sachs, Credit Suisse,Deutsche Bank, Rabobank, Morgan Stanley, BNPParibas, Vitol y Merrill Lynch.171 Mientras tanto,los actores corporativos y estatales que disfrutano que pueden llegar a ganar el control legal so-bre grandes superficies de tierra en países comoUganda, Brasil o Nueva Zelanda están a la esperade beneficiarse de los mercados de compensacio-nes forestales.172 http://www.fern.org/media/documents/document _4362_4368.pdf (acceso 3 de mayo de 2009).171 Risoe Centre, United Nations Environment Pro- gramme, CDM Pipeline Spreadsheet, febrero de 2009, disponible en internet en: www.cdmpipeline.org (ac- ceso 3 de mayo de 2009).172 Para una discusión sobre asuntos legales, ver: Mark Jackson, “REDD and AFOLU – Some Policy Choic- es and Practical Issues” (The Carbon Store Pty Ltd, 267 267 267
  • 268. Desde un principio, el apuro por entrar en eltema del carbono como mercancía creó una grandemanda de mecanismos técnicos que pudieranconstruir “equivalencias” cuantificables entre lasreducciones de emisiones en diferentes lugares,entre diferentes gases con efecto invernadero,entre consumo basal de dióxido de carbono yemisiones de carbono de origen fósil, entre otros.A fin de proveer los esquemas cuantitativos deprecios necesarios para alcanzar una eficienciade costos (y para la afirmación política de quelos mercados de carbono podrían “despolitizar”la acción climática), los mercados de carbono te-nían que abstraerse del lugar, de la substancia, dela tecnología y de la historia. Las emisiones de moléculas de dióxido decarbono de las plantas a base de carbón de Ingla-terra fueron equiparadas no sólo con las emisio-nes de las plantas a base de gas en España, sinotambién con las emisiones de óxido de nitrógenode las plantas de ácido adípico de Corea del Sury las emisiones que habrían ocurrido hipotética-mente en las plantas a base de petróleo si el me-tano de las minas de carbono o de los basurerosno se hubiese desviado para generar electricidado si las granjas eólicas no se hubiesen construido. Las tecnologías de reducción de emisionesque probablemente habrían resultado en enor-mes pero incuantificables “excedentes”173 (bene- Lismore, n.d.).173 Brett M. Frischmann and Mark A. Lemley, “Spill- 268 268 268
  • 269. ficios económicos no compensados que las in-novaciones de un actor proveen a los otros) quellevarían a disminuir radicalmente la dependen-cia de los combustibles fósiles a largo plazo enmuchos países llegarían a tener un peso iguala tecnologías que no tuviesen dichos efectos,siempre y cuando las dos alcanzaran numérica-mente la misma reducción de emisiones a cortoplazo en un lugar en particular bajo un esquemade tope y trueque (cap and trade en inglés, N.de la T.). Esto abrió la puerta a posibilidades teóricasde equiparar las emisiones de dióxido de carbo-no del Reino Unido con, digamos, los resultadosquímicos del crecimiento de las algas oceánicaso la reorganización de las señales de tráfico enBangkok que –al igual que los nuevos e inge-niosos instrumentos financieros desarrolladospara intercambiar riesgos– tendrían que luegoser elaboradas en detalle por grupos de espe-cialistas. Tal como en los mercados financieros,la vigilancia de este proceso de equiparación,incluyendo la regulación, muchas veces fue de-jada en manos de actores (incluyendo algunosmiembros de la Junta Ejecutiva del MDL) conintereses materiales e institucionales en la crea-ción de las mercancías en cuestión y que con-fiaron en las mismas fórmulas usadas por losespecialistas. overs”, 107 Columbia Law Review (2006) 257. 269 269 269
  • 270. Problemas en los mercados de carbono Al igual que con los derivados financieros, elambicioso programa de creación de mercancíasde los mercados de carbono ha tenido un númerode ramificaciones –muchas de ellas no anticipa-das por sus arquitectos– que afectan el lograr elobjetivo original. Primero fue el incremento delos peligros sistémicos, de manera prominente,un incremento en el peligro para la estabilidadclimática. Esto se origina parcialmente en la ma-nera en que los mercados de carbono, con susfórmulas y cuantificación, aíslan el problema delclima de la necesidad de asegurar174 energías re-volucionarias no dependientes de combustiblesfósiles y los regímenes de transporte dentro deunos pocos años175. Era poco probable que un mecanismo paraalcanzar los objetivos de emisiones a corto pla-zo de forma barata seleccionara como primerospasos de un cambio estructural alejarse de loscombustibles fósiles. Las industrias que requie-ren grandes inversiones recibieron incentivospara retrasar el cambio estructural bajo la forma174 Gregory C. Unruh, “Understanding Carbon Lock-In”, Energy Policy no. 28, 2000, p. 817.175 Steffen Kalbekken y Nathan Rive, “Why Delaying Climate Action is a Gamble”, Centre for International Climate and Environmental Research, 2005, dis- ponible en internet en: http://www.stabilisation2005. com/30_Steffen_Kallbekken.pdf (acceso 3 de mayo de 2009). 270 270 270
  • 271. de la alternativa de comprar (y, algunas veces,poniendo en un banco) permisos de contamina-ción. El evaluar diferentes trayectorias de largoalcance social y tecnológico hubiera amenazadoel imperativo de la rentabilidad.176 Simplementeno se podía esperar que las señales de los preciosa corto plazo, tal como lo señalaron los ejecutivosde las empresas de los servicios públicos, influen-ciaran las inversiones a largo plazo de la formaen que el calentamiento global lo necesita. Ellono ocurriría incluso en ausencia de la alta vola-tilidad de los precios exacerbada por las accionesde los gobiernos propensos al cabildeo en la crea-ción de asignaciones y por la creciente influenciade las finanzas especulativas en el comercio delcarbono. La contraposición entre los mercados decarbono y atacar la dependencia de los combus-tibles fósiles a veces es explícita en la política: elgobierno del Reino Unido, por ejemplo, recono-ció que debido a que los productores de energía agran escala estaban cubiertos por el Régimen deComercio de Derechos de Emisión de la UniónEuropea, no se podía generar disposiciones para176 “¿Cuál es la mejor manera de enfrentar el cambio climático?” preguntó retóricamente Matthew Whit- tell of Climate Exchange plc, en julio de 2008. “Si ten- emos un precio global del carbono, los mercados lo resolverán” citado en Mike Scott, “Market Meltdown? Carbon Trading is jus Warming up”, Independent on Sunday Business, 27 de julio de 2008. 271 271 271
  • 272. encaminar la producción de energía a gran esca-la hacia la no dependencia de combustibles fósi-les.177 Por otra parte, el artículo 26 de la Directivade Comercio de Emisiones de la Unión Europeaprohíbe a los gobiernos legislar límites “ineficien-tes” a las emisiones de dióxido de carbono paralos generadores de energía cubiertos por el Régi-men de Comercio de Derechos de Emisión de laUnión Europea.178 Tal como lo remarcó el experto en comer-cio David Driesen, existe un “intercambio entrerentabilidad a corto plazo e inversión y progresoeconómico y ambiental a largo plazo.”179 Otrosexpertos coinciden en que los precios del carbo-no no pueden “alcanzar la velocidad necesariapara que la inversión en innovación tecnológicadespegue a tiempo”180 y que “hay poca eviden-cia de incentivos de precios que induzcan a unatransformación fundamental en la economía o en177 Departamento de Negocios, Empresa y Reforma Regulatoria del Reino Unido: Documento de con- sulta 2008 de la Estrategia de Energías Renovables del Reino Unido. Resumen ejecutivo (Londres: HMSO, 2008), pp. 20-21.178 Reporte Técnico No. 3/2008 de la Agencia Ambiental Europea, Copenaghe, p. 27.179 David Driesen, “Sustainable Development and Mar- ket Liberalism’s Shotgun Wedding: Emissions Trading under the Kyoto Protocol”, Indiana Law Journal no. 83, 2008, pp. 56-58.180 Gwyn Prins y Steve Rayner, “Time to Ditch Kyoto”, Nature 449, 2007. 272 272 272
  • 273. la sociedad.”181 El encontrar una manera rentablede tratar los riesgos globales privatizados de losnegocios, se vuelve incoherente cuando el marcodel mercado que da sentido a la noción de ren-tabilidad implica perder contacto con lo que sesupone estaba siendo costeado. La mercantilización de los beneficios climá-ticos, como la de la incertidumbre, también seenfrentó con dificultades incorregibles de especi-ficación y cuantificación. Responder la preguntacuánto “espacio” existe entre el sistema interrela-cionado de los océanos, los suelos superficiales, lavegetación y aire en el que el carbono de fuentesfósiles del subsuelo puede ser vertido de mane-ra segura depende, por un lado, de qué tipo demundo es considerado tolerable y, por otro lado,cuál será la respuesta física probable de ese sis-tema ante el incremento de la carga de carbonofósil que tendrá que sobrellevar. No existe una respuesta no política a la pri-mera pregunta; ni una respuesta probabilísticasimple del tipo tradicionalmente buscan los po-181 Tariq Banuri y Hans Opschoor, “Climate Change and Sustainable Development”, United Nations Depart- ment of Economic and Social Affairs Working Paper No. 56, ST/ESA/2007/DWP/56, (New York: United Nations, 2007). p. 22. Ver también Jeffrey Sachs, “Technological Keys to Climate Protection”, Scientific American, marzo 2008; Daniel Buck, “The Ecologi- cal Question: Can Capitalism Prevail?” en Leo Pa- nitch y Colin Leys (eds), Coming to Terms with nature Monthly Review Press, New York, 2007, pp. 60-71. 273 273 273
  • 274. líticos y otros arquitectos del mercado para la se-gunda, debido a falta de linealidad, indetermina-ciones y variables desconocidas (lo que muchosclimatólogos llaman “monstruos”) del sistemaclimático. Por lo tanto, las políticas y la climato-logía por igual militan en contra de la divisiónde una mercancía climática en elementos comer-ciables o en su equiparación con las ganancias ylas pérdidas económicas que provengan de tomaracciones climáticas.182 Las mercancías de compensaciones de car-bono son particularmente similares a las mercan-cías de incertidumbres involucradas en la actualcrisis financiera. Tales juegos cuantitativos deprestidigitación pueden ser desplegados a travésde un proceso de derivatización y securitización,es decir, un nivel avanzado de mercantilización.En 2005, por ejemplo, se emitieron las primerasnotas estructuradas de créditos de carbono.183 En2008, Credit Suisse armó un negocio de 200 mi-llones de dólares que ataba varios proyectos decompensaciones en diferentes estados de ejecu-182 Martin Weitzman, “On Modeling and Interpreting the Economics of Catastrophic Climate Change”, Re- stat versión final, 7 de julio de 2008, disponible en internet en: http://www.economics.harvard.edu/fac- ulty/weitzman/files/REStatFINAL.pdf (acceso 3 de mayo de 2009).183 Sterling Waterford Carbon Credit Note 2, n.d., dis- ponible en el internet en: http://www.sterlingwater- ford.com/pdf/SWSecuritiesBrochure.pdf (acceso 3 de mayo de 2009). 274 274 274
  • 275. ción antes de separarlos para venderlos en mer-cados secundarios.184 Se han montado tambiénvehículos especiales para los créditos de carbono.De la misma manera en que los seguros respal-dados en hipotecas ocultaban a compradores yvendedores distantes la realidad económica delos barrios pobres de Detroit o Los Ángeles a tra-vés de un sofisticado proceso de simplificación,así, el paquete de securitización del carbono, consu gran cadena de valor, esconde los impactos cli-máticos y sociales heterogéneos y las condicionesdispersas del ensamblaje de proyectos de, diga-mos, el metano de una mina de carbón, la salidade los combustibles fósiles, biomasa en China ylos proyectos de eficiencia energética en México. A lo largo de este proceso, tanto comprado-res como vendedores de créditos de carbono gu-bernamentales y privados, han tenido incentivospara obviar los abusos de la ciencia y las matemá-ticas. Con el creciente involucramiento de la Cityof London y Wall Street en el comercio de carbo-no, se añade al problema lo que el difunto JohnKenneth Galbraith llamó los “intereses persona-les en error” que ocurren cuando la “especula-ción acapara, de forma práctica, la inteligencia de184 “Environmental Leader Credit Suisse To Offer CO2 Deal Worth About $200 Million”, Environmen- tal Leader, 23 de octubre de 2008, disponible en el internet en: http://www.environmentalleader. com/2008/10/23/credit-suisse-to-offer-co2-deal- worth-about-200-million (acceso 3 de mayo de 2009). 275 275 275
  • 276. los involucrados”185. Así como lo anotó la analistapolítica Michelle Chan en un reciente testimonioante el Congreso de los Estados Unidos,186 en unaburbuja de carbono caracterizada por presionescrecientes para equiparar y mercantilizar, uncolapso en el valor de “los créditos subprime decarbono” (debido a fallos en la verificación de susequivalencias con las reducciones, malestar so-cial, falta de confianza, etcétera) podría desenca-denar severos efectos no sólo sobre el clima sinotambién sobre el sistema económico.Dos variantes de política REDUX Los problemas de los mercados de carbonohan provocado dos impulsos de políticas que aúnestán siendo discutidas en relación con los mer-cados financieros. Un impulso, todavía dominan-te, abre camino a la doctrina neoclásica de “mejo-rar” las prácticas y fórmulas para tomar posiciónfrente “a todo posible estado natural.” Al aceptarque las compensaciones y las reducciones de emi-siones pueden ser tomadas como símbolos medi-bles de un beneficio climático, este acercamiento185 John Kenneth Galbraith, A Short History of Financial Euphoria, Penguin, New York, 1994, p. 5.186 Michelle Chan, “Subprime Carbon? Rethinking the World’s Largest New Derivatives Market”, Friends of the Earth, Washington, 2009, disponible en el internet at http://www.foe.org/subprime-carbon-testimony (acceso 4 de mayo de 2009). 276 276 276
  • 277. intenta tratar los problemas a través de un mayory mejor cálculo. El segundo impulso –creciendoen importancia– ve la desmercantilización par-cial o total como un acercamiento más real a lasdificultades que el mercado está desarrollando. Son ejemplos del primer impulso los esfuer-zos de los gobiernos, la Junta Ejecutiva de losMDL, las juntas que establecen estándares y lasnuevas agencias que evalúan los créditos de car-bono para enfrentar el acertijo de cómo probarque un proyecto de esta naturaleza en efecto vamás allá de los llamados “negocios como siem-pre” (la “adicionalidad” de estos proyectos). Alrespecto, el comerciante de carbono Mark C,Trexler, apuntó años atrás, “no hay una respuestatécnicamente correcta”.187 Sobre las controversiasen torno a esta pregunta188 vale la pena mencio-187 Mark C. Trexler, Derek J. Broekhoff and Laura H. Kosloff, “A Statistically Driven Approach to Offset- Based GHG Additionality Determinations: What Can We Learn?”, 6 Sustainable Development and Policy Journal (2006), 30.188 Ver, e.g., United States General Accounting Office, “Climate Change: Observations on the Potential Role of Carbon Offsets in Climate Change Legislation”, Testimonio ante el Subcommittee on Energy and En- vironment, Committee on Energy and Commerce, House of Representatives, GAO-09-456T (Washing- ton: GAO, 2009),disponible en el internet en http:// www.gao.gov/new.items/d09456t.pdf (acceso 4 de mayo de 2009); Lohmann, “Marketing and Making”, supra, nota 56; Lohmann, “Toward a Different De- bate”, supra, nota 56; Larry Lohmann (ed.), Carbon 277 277 277
  • 278. nar que uno de sus efectos, irónicamente, ha sidoreforzar la dominación de las grandes corpora-ciones contaminantes en el Sur global en los mer-cados de compensaciones en el lado de la oferta.Estas empresas pueden, más que otras, dedicarrecursos para navegar en los laberintos de la re-gulación, los cuales se han vuelto más intricadospor el debate sobre la adicionalidad. Corporaciones como Sasol, MOndi, Rhodia,Tata, Birla, Jindal, entre otras, reciben ingresosadicionales por actividades que no dan ningunaseñal de ayudar en el problema de los combus-tibles fósiles en países como Sudáfrica, Corea eIndia.189 Los efectos de estos proyectos, por lotanto, deben entrar lógicamente en los cálculosde cuanto carbono ha sido ahorrado y perdido;pero este acercamiento plantea demandas impo-sibles a la contabilidad de las compensaciones. Elacercamiento regulatorio neoclásico también se Trading: A Critical Conversation on Climate Change, Privatisation and Power (Uppsala: Dag Hammars- kjold Foundation, 2006), disponible en el internet at http://www.thecornerhouse.org.uk/subject/climate (acceso 4 de mayo de 2009); and materials at http:// www.internationalrivers.org http://www.sinkswatch. org and http://www.carbontradewatch.org (acceso 4 de Mayo de 2009).189 Ver, e.g., Jeffrey Ball, “French Firm Cashes In Under UN Warming Program”, Wall Street Journal, 23 de ju- lio de 2008; Lohmann (ed.), Carbon Trading, supra, note 61; Risoe Centre, CDM Pipeline Spreadsheet, supra, nota 44. 278 278 278
  • 279. ve cuestionado frente a las demandas exactas yradicales de una cuantificación y monitoreo queel sistema de tope y trueque deja de lado.190 El segundo, y más pragmático impulso po-lítico apunta a minimizar los peligros sistémicosde reacción y en cascada; está representado –portomar un ejemplo reciente– por el Clean Envi-ronment and Stable Energy Market Act de 2009propuesto ante el Congreso por el representanteJim McDermott.191 Esta propuesta prohibiría lascompensaciones y eliminaría el comercio en losmercados primarios y secundarios evitando asímuchos de los riesgos asociados con el carbonosubprime y el desarrollo de cuestionables segurosde carbono. Aún más allá están los analistas po-líticos asociados con redes internacionales comoel Grupo Durban por la Justicia Climática que seopone rotundamente a la mercantilización de lacapacidad de reciclaje del carbono, incluyendolos esquemas de tope y trueque. Según sus argu-mentos, esta mercantilización no es viable y escontraproducente; constituye un nuevo intentode cercado de la atmósfera así como de la tierra190 Daniel Cole, Pollution and Property: Comparing Ownership Institutions for Environmental Protection (Cambridge: Cambridge University Press, 2002).191 111mo Congreso, 1era sesión, “Bill to Amend the In- ternal Revenue Code of¿ 1986 to Reduce Greenhouse Gas Emissions by Requiring a Federal Emission Per- mit for the Sale or Use of Greenhouse Gas Emission Substances, and for Other Purposes”, H. R. Número no asignado, Washington, marzo 2009. 279 279 279
  • 280. y el conocimiento en el Sur global, y refuerza los“hot spots” de contaminación en las sociedadesindustrializadas, mientras que merma los recur-sos para generar trabajos verdes.192 A pesar de sus diversos linajes, estos acer-camientos de desmercantilización hacen ecodel llamamiento de Martin Weitzman a sus co-legas economistas ortodoxos para que reconoz-can abiertamente “la increíble magnitud de lasprofundas incertidumbres estructurales queestán involucradas en los análisis del cambioclimático”.193 Igualmente, hay relación con la críti-ca del comerciante de fondos de cobertura (hed-ge funds) Richard Bookstaber de buscar aproxi-maciones “groseras” a problemas caracterizadospor la combinación de profundas incertidumbresy un potencial de consecuencias extremas.194 Aligual que en el debate sobre la crisis financiera,las respuestas políticas propuestas ante la mer-cantilización del beneficio del clima no puedenser categorizadas claramente con líneas políticastradicionales.192 Ver, por ejemplo, http://www.carbontradewatch.org; http://www.ejmatters.org; y la revista india Mausam, http://www.thecornerhouse.org.uk/pdf/document/ Mausam_July-Sept2008.pdf.193 Weitzman, “On Modeling”, supranota.194 Bookstaber, Demon of our Own Design, supranota 10, pp. 232-41. 280 280 280
  • 281. Conclusión A través de un examen de la mercantili-zación, este artículo analizó el complejo terre-no que se extiende ante los gobiernos y otroscuerpos que buscan regular tanto los mercadosfinancieros como los de carbono en un tiempode crisis. Se ha argumentado que sería fructífe-ro considerar a ambos mercados al intentar for-mular respuestas políticas coherentes sensibles alos orígenes, estructura, limitaciones y efectos decada uno. Finalmente, se ha intentado sugerir lasventajas de dejar de lado las ortodoxias de la eco-nomía cuando se intenta determinar qué es posi-ble y qué no es posible que logren los reguladoresdel mercado en un momento crítico. 281 281 281
  • 282. 282 282
  • 283. VII La regulación comocorrupción en los mercados de compensación de carbono 195Introducción Cuando el mercado de una mercancía enparticular no puede ser regulado, el intento dehacerlo termina creando una ilusión de regulabi-lidad. Desviadas hacia un callejón sin salida, las195 Artículo en inglés publicado como “Regulation as Corruption in the Carbon Offset Markets: Cowboys and Choirboys United” en: Reddy, T. and Ferrial, A. Climate Change and the Governance of Carbon Trad- ing: A Critical African Review, ISS Corruption and Governance Programme Publication, junio 2009, pp. 125-133. Publicado en: www.thecornerhouse.org.uk/ sites/thecornerhouse.org.../Athens%2010.pdf 283 283 283
  • 284. acciones oficiales para corregir los abusos man-tienen los problemas subyacentes, o los empeo-ran. Los actos regulatorios se convierten en unpeligro para la sociedad. El gobierno se vuelveparte de la corrupción. Esto pasa sin importar lasbuenas intenciones de los reguladores y de quie-nes luchan contra la corrupción. En este capítulo se argumenta que el merca-do de compensaciones de carbono es un ejemplode estos mercados imposibles de regular, y quelos intentos por regularlo sólo afianzarán su esta-tus de espacio para la corrupción y la explotacióninternacionales. Pero para montar la escena, seríabueno comenzar con el ejemplo de otro mercadosimilar, que acapara titulares desde 2007: el mer-cado de las nuevos y complejos derivados finan-cieros que está en la raíz del colapso económicoreciente. Estos derivados eran imposibles de regular.En lugar de reducir el riesgo, lo amplificaron ylo escondieron.196 Debido a que los modelos demedición del riesgo utilizados, tanto por las com-pañías como por los reguladores, arrojaron la ilu-sión de que todo estaba bajo control, empeoraron196 Larry Lohmann, “Regulatory Challenges for Finan- cial and Carbon Markets”, Carbon & Climate Law Re- view Vol. 3, No. 2 (2009), pp. 161-71 y “When Markets are Poison: Learning about Climate Policy from the Financial Crisis,” Corner House Briefing Paper No. 40, September 2009, www.thecornerhouse.org.uk/ subject/climate. 284 284 284
  • 285. las cosas. “Dar a alguien un mapa equivocado espeor que no darles ningún mapa” planteó el co-merciante y experto en riesgo Nassim NicholasTaleb.197 Funcionarios de Estados Unidos y del Rei-no Unido, apegados al dogma de que la regula-ción podría manejar cualquier sorpresa por laexplosión de innovaciones financieras de los 90y 2000 (o que las innovaciones se regulaban a símismas), se negaron a considerar la posibilidadde que ciertos tipos de productos y ciertos tiposde mercados eran simplemente demasiado peli-grosos para dejarlos existir. A medida de que elmercado de los nuevos y opacos productos finan-cieros se volvía cada vez más grande, crecieronlos abusos, los engaños y la corrupción.198 El hecho de que la política financiera hayasido cooptada por parte del sector privado tuvomucho que ver con la negativa de enfrentar laimposibilidad de regulación del nuevo mercado.Antiguos comerciantes de derivados interesadosen impulsar los mercados, como Robert Rubinde Citigroup y Hank Paulson de Goldman Sachs,ocuparon algunas de las más altas posiciones enel gobierno de Estados Unidos. (Según la lógicapropuesta, sólo ex ejecutivos de Wall Street po-drían entender suficientemente bien el enorme-197 Nassim Nicholas Taleb, prefacio en Pablo Triana, Lec- turing Birds on Flying: Can Mathematical Theories De- stroy the Financial Markets?, Wiley, 2009.198 Lohmann, “When Markets are Poison”, supra nota 1. 285 285 285
  • 286. mente complicado mundo de las finanzas comopara gobernarlo.) Los modelos matemáticos de las compañíasprivadas eran vistos como bases razonables parala regulación tanto a nivel nacional como inter-nacional. Los economistas ortodoxos que teníanresponsabilidades de regulación como AlanGreenspan y Ben Bernanke, dos presidentes dela Reserva Federal de Estados Unidos, tenían lamisma fe en la inherente manejabilidad de losnuevos mercados de derivados. Era difícil quela gente de a pie pudiera denunciar formas de“corrupción legal”199 tan arraigadas. Había pocoespacio para participar en la política o para cues-tionar las doctrinas que propugnaban que todopuede ser regulado y que el método de “aprenderhaciendo” proveería todas las respuestas a todoslos problemas. Un análisis similar se aplica a los mercadosde compensación de carbono. Las compensacio-nes de carbono son inherentemente imposiblesde regular, por razones científicas y lógicas. Envez de reducir el riesgo climático, lo aumentany lo disimulan, al mismo tiempo que refuerzanabusos sociales y ambientales de diferentes ti-pos.200 Nadie está seguro de cómo medirlos o de199 Para una interesante discusión sobre la corrupción legal, ver: Andre Standing, Corruption and Industrial Fishing in Africa, Anti-Corruption Resource Centre, Bergen, 2008, p. 9.200 Larry Lohmann (ed.), Carbon Trading: A Critical 286 286 286
  • 287. qué mismo son.201 En parte debido a esto, los pro-yectos de compensación se han topado con pro-blemas de implementación persistentes, muchosde los cuales están documentados en este libro. Cientos de proyectos y millones de créditosestán acusados de ser fraudulentos, timos parasostener los negocios como de costumbre, o peor.Escándalo tras escándalo sobre los mercados decompensaciones salpican las primeras páginas delos periódicos. A medida que los antiguos defen-sores desertan la causa de los mercados de car-bono202 y una creciente multitud de economistasy científicos prominentes del clima y se unen alcoro de la crítica203, los más grandes mercadosde carbono, de los cuales las compensaciones de Conversation on Climate, Privatization and Power, Dag Hammarskjold Foundation, Uppsala, 2006 y “Carbon Trading, Climate Justice and the Production of Ignorance: Ten Examples”, Development, Vol. 51, No. 3, pp. 359–365.201 Larry Lohmann, “Marketing and Making Carbon Dumps: Commodification, Calculation and Coun- terfactuals in Climate Change Mitigation”, Science as Culture, Vol. 14, No. 3, 2005, pp. 203-235.202 Tim Webb y Terry Macalister, “Carbon Trade Wrong, says Lord Browne”, The Guardian, 8 March 2009. In- cluso los economistas académicos quienes plantearon la idea de un comercio de contaminación en los años 60 son escéptico sobre la efectividad de los mercados de carbono.203 Este grupo incluye ahora a James Hansen, Jeffrey Sachs, Joseph Stiglitz, William Nordhaus, Kevin An- derson y Gregory Mankiw. 287 287 287
  • 288. carbono son una parte integral, se encuentran alborde del colapso.204 Aún así se mantiene la ilusión de que losmercados de carbono podrán, algún día, ser re-dimidos a través de reformas, regulaciones ocertificaciones. Se dice que las metodologíasmejoradas podrían permitir medir los créditosde carbono con exactitud, que mayor vigilanciapodría frenar el fraude. Que las apuestas podríanprohibirse. Que las expropiaciones podrían fre-narse. Que estándares de mejores prácticas y cer-tificados podrían transformar el comercio. Quese podría llevar a cabo una transición hacia lasenergías renovables. Que el mejorar las capacida-des locales podría proteger los intereses locales ydemocratizar el proceso. Que con reformas co-rrectas y mejores regulaciones, las compensacio-nes de carbono podrían, algún día, dejar de serpeligros climáticos y pasar a ser beneficios climá-ticos una vez que se hayan mejorado los efectossociales perjudiciales. “No acabemos botandola fruta fresca con la podrida” ha sido el refránusado constantemente por los defensores abati-dos. “En lugar de ello, practiquemos el métodode ‘aprender haciendo’ y tal vez los problemas sevolverán manejables, eventualmente”.204 El fondo de cobertura Pure Capital, por ejemplo, prevé un 30% de oportunidades de que el mercado de carbono colapse. Ver Lawrence Fletcher, “Hedge Fund Firm Pure Capital Targets Carbon, Food,” Re- uters, 18 junio 2009. 288 288 288
  • 289. La ilusión tiene efectos prácticos. Al insis-tir en que el mercado de carbono es regulable,este mercado imposible de regular controla cadavez más territorio cuando debería estar en unaretirada ordenada y decorosa. A medida que lascompensaciones de carbono invaden, primero, elRégimen de Comercio de Derechos de Emisiónde la Unión Europea, luego los programas de co-mercio de Australia y Japón y el aún incipientemercado de carbono de Estados Unidos con susmiles de millones de toneladas en demanda po-tencial, la idea de que las compensaciones de car-bono pueden ser reguladas se ha convertido, porun lado, en una mayor amenaza al abordaje delcambio climático de manera efectiva, así comouna fuente de conflictos sociales. La ilusión de la “regulabilidad” de las com-pensaciones se sostiene parcialmente sobre elhecho de que la política climática ha sido cap-turada, a nivel nacional como internacional,por una alianza de élite de grandes negocios,comerciantes de mercancías, firmas financieras,economistas teóricos neoclasisistas y un grupode ambientalistas profesionales de clase media ycon gran influencia. Todos están comprometidosen que el comercio de compensaciones crezca envez de que sea abolido.205 Habiendo sido inventa-205 La cooptación del Estado, o captura regulatoria, ex- iste cuando las firmas privadas adquieren una inde- bida influencia en la creación de la regulación y otras políticas que afectan sus intereses. Por ejemplo, las 289 289 289
  • 290. do y desarrollado por comerciantes de derivadosfinancieros así como economistas teóricos de laescuela de Chicago, entre otras, el mercado decarbono ha dominado la política climática glo-bal desde su forzada inclusión en el Protocolo deKioto en 1997 por parte de la delegación de Es-tados Unidos, liderada por el vicepresidente AlGore, quien se convirtió en un jugador clave en elmercado de carbono.206 Por más de una década, gobiernos, agenciasinternacionales y corporaciones privadas haninvertido enormes cantidades de recursos porigual en la construcción de la infraestructura delos mercados de compensaciones. Los más gran- corporaciones pueden contribuir a la campaña elec- toral de un partido político a cambio de una rebaja en los estándares ambientales; o los ministerios de finanzas pueden estar llenos de financistas y comer- ciantes que esperan regresar al sector privado después de haber promulgado políticas que beneficien a sus antiguas empresas y afecten a sus competidores. La captura del Estado es común en el Norte al igual que en el Sur, y tiene a exacerbarse con la liberalización económica. La cooptación del Estado está particular- mente presente en los mercados de carbono, ya que cada producto es creado por la acción estatal y, tal como lo explica el economista John Kay, “cuando un mercado es creado a través de acciones políticas, los negocios buscarán influenciar el diseño del mercado para obtener beneficios comerciales” (“Why the Key to Carbon Trading is to Keep it Simple,”, Financial Times, 9 de mayo de 2006).206 Lohmann, “When Markets are Poison”, supra nota 1. 290 290 290
  • 291. des compradores de los créditos de compensa-ciones de los Mecanismos de Desarrollo Limpio(MDL) del Protocolo de Kioto son especulado-res de Wall Street, de Londres y de otros distri-tos financieros,207 algunos de ellos han invertidomillones de dólares en el cabildeo a favor de unmercado de compensaciones estadounidense delcual esperan beneficiarse.208 Quienes regulan las compensaciones de losMDL tienden a ser compradores y vendedores decompensaciones o bien actuales o antiguos ejecu-tivos de negocios privados del sector del carbono,todos ellos con intereses de ver crecer al comer-cio así como con acceso a información útil paraorientarlo y promocionarlo. Al elaborar este texto, se sugieren respuestasal problema de la corrupción en los mercados decarbono, que vayan más allá de los “parches téc-nicos” que intentan regular la mala práctica y elabuso administrativo. Debido a que los proble-mas de los mercados de carbono son mucho másprofundos de lo que se presume, se argumentaque éstos necesitan una atención exhaustiva ymeticulosa en temas estructurales como el poder,el conocimiento y la democracia.207 United Nations Environment Programme Risoe Cen- tre on Energy, Climate and Sustainable Development, CDM Pipeline, http://www.cdmpipeline.org/.208 Matt Taibbi, “The Great American Bubble Machine”, Rolling Stone, Issue 1082-1083 (2009). 291 291 291
  • 292. Corrupción en los mercados de carbono: lacomprensión convencional “Cuidado con los cowboys de las compensa-ciones de carbono”, advierte el Financial Times.“Créditos de carbono irregulares causan agi-tación en el gobierno de Papua Nueva Guinea”,reporta The Economist. “Créditos de contami-nación dejan que los botaderos se dupliquen”,revela el Wall Street Journal. “La gran estafa delos créditos de carbono: ¿por qué le pagamosal Tercer Mundo para que contamine su medioambiente?” pregunta el Daily Mail. De acuerdo aClimateWire, un “Hermético consejo de Nacio-nes Unidas concede créditos lucrativos con pocasreglas para evitar conflictos”. “La ONU suspendea verificador de un proyecto de los MDL por acu-saciones de auditorías poco rigurosas” reportaBusiness Green. “Europol espera nuevos arrestosen investigación sobre fraude de carbono”, anotaReuters.209209 1) Fiona Harvey, “Beware the Carbon Offsetting Cow- boys”, Financial Times, 26 de abril de 2007. 2) “Money Grows on Trees,” The Economist, 6 de junio de 2009. 3) Jeffrey Ball, “Pollution Credits Let Dumps Double Dip: Landfills Find New Revenue in Trading System Meant to Curb Greenhouse Emissions”, Wall Street Journal, 20 de octubre de 2008. 4) Nadene Ghouri, “The Great Carbon Credit Con,” Daily Mail, 1 de junio de 2009. 5) Nathaniel Gronewold, “Secretive UN Board Awards Lucrative Credits with Few Rules Barring Conflicts,” Climate Wire, 4 de julio de 2009. 6) Tom Young, “UN Suspends Top CDM Project Verifier,” Business Green, 1 292 292 292
  • 293. Como muestran estos titulares, el destaparescándalos del mercado de carbono es, a la fe-cha, toda una pequeña industria periodística.La potencial fuente de nuevas y alarmantes no-ticias no tiene límite. Sucias instalaciones, desdelas granjas de cerdos en México a las “esponjas”de hierro contaminante en la India, están apro-vechando los ingresos del comercio de carbono,con cientos de empresas ansiosas de aprovecharuna oportunidad para obtener más dinero porhacer negocios como de costumbre. Ello inclu-ye los 763 proyectos hidroeléctricos de Chinaque están aplicando o planean aplicar a créditosde carbono.210 Según Peter Younger de Interpol,“en un futuro, si es que tú manejas una empresay necesitas desesperadamente créditos para com-pensar tus emisiones, habrá alguien que lo hagaposible. Definitivamente, el crimen organizadoestará involucrado.”211 de diciembre de 2008, http://www.businessgreen.com/ business-green/news/2231682/un-slaps-cdm-verifier. 7) Nina Chestney y Michael Szabo, “Europol Expects More Arrests in Carbon Fraud Probe,” Reuters, 20 de agosto de 2009.210 Barbara Haya, Failed Mechanism: How the CDM is Subsidizing Hydro Developers and Harming the Kyoto Protocol (International Rivers, 2007), http:// www.internationalrivers.org/files/Failed_Mecha- nism_3.pdf.211 Sunanda Creagh, “Forest CO2 Scheme Will Draw Or- ganised Crime: Interpol,” Reuters, 1 de junio de 2009. 293 293 293
  • 294. Contrarrestar tales escándalos asegurandoque la regulación resolverá los problemas se haconvertido también en una industria rentable,proveyendo empleo a cientos de técnicos, buró-cratas, académicos y figuras políticas. Los MDLno necesitan “algo nuevo, sino un cambio decultura y de prácticas laborales profesionales”,asegura complacientemente Ray Purdy a sus lec-tores: “más personal permanente y temporal…claros estándares de servicio profesional… mejorconocimiento base y métodos de comunicación.”Además, “a fin de permitir una vigilancia más transpa- rente y evitar conflictos de intereses (reales o percibidos), la Junta Ejecutiva (de los MDL) necesita reconocer los requisitos de responsa- bilidad y distinguir claramente entre los roles de supervisión y los de ejecución.”212 Otros observadores reciclan los temas sim-plistas sobre las “garantías del debido proceso”213de manera insulsa, “mejoras en la resolución deconflictos”,214 “fortalecimiento de capacidades”,212 Ray Purdy, “Governance Reform of the the Clean De- velopment Mechanism after Poznan”, Carbon & Cli- mate Law Review, Vol. 3, No. 1, pp. 5-15.213 Moritz von Unger and Charlotte Streck, “An Appellate Body for the Clean Development Mechanism: A Due Process Requirement”, Carbon & Climate Law Review, Vol. 3, No. 1, pp. 31-44.214 Ilona Millar and Martijn Wilder, “Enhanced Gover- nance and Dispute Resolution for the CDM,” Carbon 294 294 294
  • 295. “un mecanismo de revisión interno”215 y mejo-ras en las “estructuras internas de los MDL”216.Citando a Al Gore, en una reciente declaraciónante el Senado de Estados Unidos, “pienso quehay un acuerdo general sobre que las reformassignificativas a los MDL en Copenhagen, eh, losMecanismos de Desarrollo Colectivo, eh, Meca-nismos de Desarrollo Cooperativo, tienen queser implementadas.”217 La forma de entender la corrupción y la regu-lación que permite y limita esta discusión es estre-cha. Las historias que los periodistas cuentan sobrela corrupción en el mercado de carbono tiendena tratar el arte de la estafa, el abuso de poder porparte de un funcionario para beneficio propio, elpago de sobornos a servidores públicos; ocasio-nalmente se refieren a hechos más amplios queincluyen abusos de poder y riqueza más generalesque minan un gobierno democrático y la justicia & Climate Law Review, Vol. 3, No. 1, pp. 45-57.215 Francesca Romanin Jacur, “Paving the Road to Legiti- macy for CDM Institutions and Procedures: Learning from Other Experiences in International Environ- mental Governance,” Carbon & Climate Law Review, Vol. 3, No. 1, pp. 69-78.216 Wytze van der Gaast and Katherine Begg, “Enhanc- ing the Role of the CDM in Accelerating Low-Carbon Technology Transfers to Developing Countries,” Car- bon & Climate Law Review, Vol. 3, No. 1, pp. 58-68.217 International Rivers Network, “What’s in a Name? Corker Mentions Our CDM Work in Congress,” http://www.internationalrivers.org/en/node/3817. 295 295 295
  • 296. social. Y a pesar de haber estado fuera de modapor ya algún tiempo, existen señales que indicanque el tradicional tema de conflictos de interesesserá revivido como un esquema para entender lacorrupción en el comercio de carbono. Para muchos periodistas y académicos, his-torias como éstas tienen la gran virtud de serconocidas y fáciles de contar y de entender. Laspresentan con chicos malos que se salen con lasuya. Para muchos técnicos, burócratas y políti-cos, estas historias son atractivas ya que implicanun trabajo conocido: atrapar a los malos y for-mular y aplicar reglas que impedirán que máschicos malos caigan en la tentación de cometerabusos. En estas historias, los problemas de losmercados de carbono se deben a una relativa faltade normativa, falta de estándares técnicos y unaaplicación incompleta, problemas que están den-tro de la capacidad de manejo de los héroes de lasmismas historias. En la superficie, existen muchas cosas queeste tipo de historias puede contar. Tengo mu-chos ejemplos en mente. Sin embargo, investi-gando un poco más a profundidad una serie decomplejidades emergen, las mismas que sugierenuna historia más incómoda. Lo que sigue a con-tinuación explorará la utilidad y las limitacionesde tres historias que a menudo se cuentan sobrela corrupción y la regulación en los mercados decarbono, mientras se reúne material para elabo-rar una historia política y científicamente mejorinformada. 296 296 296
  • 297. Corrupción como abuso de confianza Todo el que participe o estudie el mercadode compensaciones de carbono sabe que es unparaíso para los artistas de la estafa. Las empresase incluso las instituciones internacionales218 en-tienden que, mientras provean documentaciónsuficientemente inteligente, las compensacionesde carbono pueden convertirse en una fuenteextra de financiamiento para sus operaciones,actividades que por cierto no tienen nada quever con la mitigación del cambio climático: in-cluso gasoductos,219 plantas generadoras a basede combustibles fósiles,220 minas de carbón221 ypozos petroleros.222 Una investigación de los proyectos en laIndia por parte de un defensor del mercado decompensaciones concluyó que un tercio eran ne-218 Lohmann, Carbon Trading, p. 147.219 Ibíd., pp. 292-94.220 Catherine Brahic, ‘“Green” Funding for Coal Power Plants Criticised’, New Scientist 2697, 27 de febrero de 2009.221 Ver, por ejemplo: United Nations Framework Con- vention on Climate Change, “Yangquan Coal Mine Methane (CMM) Utilization for Power Generation Project,” Shanxi Province, China, http://cdm.unfccc. int/Projects/DB/TUEV-SUED1169658303.93222 Timothy Gardner, “Blue Source To Capture Kan- sas CO2, Up Oil Output,” Reuters, 22 de agosto de 2007, http://www.planetark.com/dailynewsstory.cfm/ newsid/43843/story.htm. 297 297 297
  • 298. gocios comunes y corrientes.223 Bajo las propiasreglas de la ONU, la mayor parte de los proyec-tos hidroeléctricos en el flujo de compensacionesde Kioto tendrían totalmente prohibido produ-cir créditos de carbono.224 Según un prominen-te “banquero de carbono”, los defensores de losproyectos “dicen a sus patrocinadores financierosque los proyectos van a ser sumamente rentables”al mismo tiempo que dicen a los reguladores quelos proyectos “no serían financieramente viables”sin el financiamiento del carbono.225 A veces los consultores sobre el carbono fabri-can libremente la información necesaria en formu-larios oficiales,226 y, a medida que las metodologíascontables se vuelven más intrincadas, mayores sonlas oportunidades de cometer fraude. Una inves-tigación de unas compensaciones de carbono enNigeria ideadas por compañías petroleras occi-dentales y por firmas consultoras de carbono, porejemplo, ha demostrado que es casi imposible de-terminar si es que el gas que las compañías dicenque se desvía de la quema hacia un uso productivono proviene de operaciones de extracción de gas,cuya producción no se quema.227223 Channel 4 (UK), “Dispatches: The Great Carbon Smokescreen”, 2007.224 Haya, Failed Mechanism.225 Financial Times, 16 de febrero de 2005.226 “Consulting Firms Deny Wrongdoing in Drafting In- dian PDDs,” Point Carbon, 11 de noviembre de 2005, http://www.pointcarbon.com.227 Isaac Osuoka, “Paying the Polluter? The Relegation of 298 298 298
  • 299. El empresario Marc Stuart, de la firma co-merciante de compensaciones de carbono EcoSe-curities, admite que los nuevos esquemas de ge-neración de créditos de carbono de proyectos deconservación forestal involucran un “potencialtan brutal para el juego” que “equivocarse signi-ficaría que los artistas de las estafas se harán in-creíblemente ricos al mismo que tiempo que lasemisiones no cambiarán ni un poco.”228 ¿Acaso la regulación es capaz de desactivarestos peligros? ¿Acaso las reformas pueden tra-tar los problemas relevantes? ¿Acaso es posibleno “equivocarse” en las compensaciones, comolo sugiere Stuart? Existen poderosas razonespara responder “no” a estas preguntas. Los abu-sos de poder y riqueza que forman parte de lacorrupción del mercado de carbono no derivanmeramente de las fechorías de los consultoresde carbono o de los especuladores, sino que soninherentes a la arquitectura misma del mercado.Son un componente técnico integral de la crea-ción de mercancías. Mientras que los consul-tores individuales pueden y hacen uso de estaarquitectura del mercado en beneficio propio yde sus clientes, es la arquitectura en sí misma la Local Community Concerns in ‘Carbon Credit’ Pro- posals of Oil Corporations in Nigeria”, ms., abril 2009.228 “REDD–The Basis of a ‘Carbon Federal Reser- ve’?”, CleanTech Blog, http://www.cleantechblog. com/2009/05/redd-basis-of-carbon-federal-reserve. html 299 299 299
  • 300. que comete los abusos centrales. En consecuen-cia, lo que se considera como fraudes o estafastradicionales son rasgos de los mercados de car-bono, no son algo que pueda ser eliminado poruna regulación dirigida a las empresas privadasy agencias estatales involucradas. Debido a quelos problemas no se deben, esencialmente, a unamala implementación o a malhechores aislados,sólo podrán ser eliminados al eliminar el merca-do de compensaciones en sí. Una dificultad importante es que en cadaproyecto de compensación, los consultores ex-pertos en carbono deben identificar un argumen-to único que describa un mundo hipotético sinel proyecto para, después, asignar un número deemisiones de gases con efecto invernadero aso-ciada con ese mundo. Luego, deberán demostrarque el proyecto ahorra emisiones “adicionales” alas de este mundo base. Al restar las emisiones enel mundo del proyecto a aquellas del mundo base,se obtiene el número de créditos de carbono queel proyecto puede vender. Esto es, los contadoresde carbono deben presentar el escenario imagi-nario “sin proyecto” no como indeterminado nidependiente de una decisión política, sino comomedible, singular, determinado y un asunto depredicciones económicas y técnicas. Este supuesto, tal como observa Kevin An-derson, Director del Tyndall Centre for ClimateChange Research del Reino Unido, es “un con-cepto carente de significado en un sistema com-plejo.” Como lo explica Anderson, la “línea debase” imaginaria sobre la cual se calculan los pre- 300 300 300
  • 301. tendidos ahorros en emisiones de un proyecto decompensaciones debe ser medida durante 100años para que corresponda aproximadamente altiempo de permanencia del dióxido de carbonoen la atmósfera. Por ejemplo, una granja eólicaen la India puede asegurar que genera créditosde carbono ya que, durante un siglo, ahorra máscombustibles fósiles de los que se ahorraría sin elproyecto. Sin embargo: “las turbinas de aire permitirán el acceso a electricidad que dará acceso a la televisión que dará acceso a anuncios que venden pe- queños scooters (motocicletas vespa); luego un empresario monta una pequeña gasolinera para los scooters: y otro empresario compra camiones en vez de usar bueyes; y todo crece por los próximos 20 o 30 años… Si es que es posible imaginarse a Marconi y a los herma- nos Wright juntándose para discutir si es que, en 2009, EasyJet y el internet se ayudarían mutuamente a través de las reservas en línea, ese es el nivel de… certeza que se alcanzaría. No se puede tener eso. La sociedad es inhe- rentemente compleja.”229 No existirá un consenso científico sobre elnúmero de créditos, si es que los hay, generadospor un determinado proyecto de carbono. Tal229 Kevin Anderson, testimony before the UK Parliamen- tary Environmental Audit Committee, 23 de junio de 2009, http://www.parliamentlive.tv/Main/Player. aspx?meetingId=4388. 301 301 301
  • 302. como lo dijeron, hace ya varios años, el comer-ciante de carbono Mark C. Trexler y sus colegas,la pregunta de si un proyecto va más allá de locomún al ahorrar carbono “no tiene una respues-ta ‘técnicamente’ correcta”230; tal como concluyóla Oficina Contable General de Estados Unidosen 2008, “es imposible saber con certeza si es quecualquier compensación es adicional.”231 En consecuencia, también es imposible sabercon certeza saber si es que una compensación de-terminada no es adicional. De ahí que es un errordecir que los escándalos en los mercados de com-pensación de carbono se deben a que los consul-tores afirmaron que los proyectos no adicionaleseran adicionales. El problema va más allá. Cien-tíficamente hablando, no se puede hablar de “adi-cionalidad” y “no adicionalidad”; y, por lo tanto,no hay un estándar que los participantes y regu-ladores del mercado puedan usar para clarificarlas reglas contables o para prevenir los fraudes oestafas.232 Si es que es imposible distinguir entre los230 Mark C. Trexler, Derek J. Broekhoff y Laura H. Kos- loff, “A Statistically Driven Approach to Offset-Based GHG Additionality Determinations: What Can We Learn?”, Sustainable Development and Policy Journal, Vol. 6 (2006), p. 30.231 United States General Accounting Office, “Internatio- nal Climate Change Programs: Lessons Learned from the European Union’s Emissions Trading Scheme and the Kyoto Protocol’s Clean Development Mechanism”, GAO Report GAO-09-151 (November 2008), p. 39.232 Tal vez por esta razón, se ha propuesto repetidamen- 302 302 302
  • 303. cálculos de compensaciones fraudulentos de losno fraudulentos, la facultad de los reguladores dehacer cumplir los beneficios climáticos se vuelveuna ilusión.233 No tienen más opciones que basarseen criterios estéticos, políticos y pseudocientíficosal momento de aprobar los proyectos. Tal como loanota Lambert Schneider del Oko-Institu de Ale-mania, “si es que eres bueno contando historias, tuproyecto es aprobado. Si no eres bueno contandohistorias, tu proyecto no será aprobado.”234 El pro- te que el requisito de la adicionalidad sea eliminado. Sin embargo, todas las otras propuestas para definir lo que es una compensación han demostrado ser igualmente problemáticas. Por ejemplo, las propues- tas para un MDL “sectorial” nuevamente confían la evaluación de la eficiencia de los créditos de carbono a funcionarios con intereses personales, además de insuficientes o inexistentes controles.233 Toda regulación propuesta para los mercados de car- bono asume, de manera errónea, que se puede esta- blecer y aplicar la diferencia entre fraude y no frau- de. Bajo el Protocolo de Kioto, esta suposición forma parte de la base del trabajo de la Junta Ejecutiva de los Mecanismos de Desarrollo Limpio. En los Esta- dos Unidos, es la suposición no verificada del Acta de Transparencia del Mercado de Permisos de Emisio- nes (Emissions Allowance Market Transparency Act S. 2423) propuesto por la Senadora Dianne Feinstein; el Acta Waxman-Markey y el Fondo de Subasta del Mercado del Clima y el Sistema de Comercio de la Re- ducción de Emisiones (Climate Market Auction Trust and Trade Emissions Reduction System HR 6316) in- troducidos por el congresista Lloyd Doggett.234 Lambert Schneider, presentación en la conferencia de 303 303 303
  • 304. blema, en otras palabras, no es que las herramien-tas de regulación mercado necesitan un mayor de-sarrollo o que están mal utilizadas. El problema esque no existen. Pero si es que los mercados de compensacio-nes no pueden ser regulados, el proceder comosi fuese posible hacerlo alentará inevitablementea fabricantes inescrupulosos de créditos de car-bono y a los contaminadores del Norte que usancombustibles fósiles. Todos ellos estarán másque contentos de comprar compensaciones sincuestionar demasiado su validez. Lo principal encuanto al “abuso de poder por parte de un fun-cionario para beneficio propio” en el mercado decarbono no proviene del trato especial a ciertascorporaciones por parte de agentes estatales acambio de sobornos. Se origina en la forma enque agentes estatales alrededor del mundo acep-tan el uso de falsos datos matemáticos y científi-cos para beneficiar a una estructura dependientede los combustibles fósiles a expensas del bienes-tar del público. No se trata tanto de las travesurasde los jugadores del mercado sino más bien de unesfuerzo por construir un mercado inviable quees corrupto y corruptor. El hecho de que en el punto de partida dela contabilidad del carbono se requiera aislar unargumento único que describa un mundo hipoté-tico sin el proyecto lleva a un segundo abuso del revisión de los ETS de Estados Unidos, Bruselas, 15 de junio de 2007. 304 304 304
  • 305. poder y de la riqueza inherentes al comercio decarbono. La contabilidad de las compensacionesplantea la pregunta política de qué hubiese pasa-do sin los proyectos de carbono al mismo tiem-po que califica a los defensores de los proyectoscomo actores libres cuyas iniciativas de carbono“hacen la diferencia”. Las matemáticas en torno alas compensaciones de carbono dictaminan que,en cualquier situación, “no hay otro mundo po-sible” como alternativa a los negocios comunesy corrientes, excepto aquél creado por las corpo-raciones suficientemente acaudaladas como parapatrocinar compensaciones de carbono. La eliminación de variables desconocidas enlas matemáticas de las compensaciones suponeeliminar alternativas climáticas reivindicadaspor los menos poderosos y adinerados. Entre losprimeros que advirtieron al respecto estuvieronlos activistas sociales de Minas Gerais, en Bra-sil, quienes hacían campañas contra Plantar, unacompañía de carbón y de hierro, que intentó con-seguir créditos de carbono por la plantación am-bientalmente destructiva de eucaliptos en tierrasocupadas. La compañía argumentaba que sin loscréditos de carbono tendría que pasar de carbónde eucalipto a un carbón más contaminante comofuente de energía. Los ambientalistas calificaroneste argumento como una “estrategia siniestra…comparable a que los leñadores demandarandinero o de lo contrario cortarían los árboles”.Ellos precisaron “lo que realmente necesitamosson inversiones en energías limpias que al mis-mo tiempo contribuyan con el bienestar cultural, 305 305 305
  • 306. social y económico de la población local.”235 Paralos activistas, cuando la contabilidad del carbonoelimina el conocimiento sobre la pluralidad deopciones, hay un abuso de poder que bloquea loscaminos hacia un futuro alternativo. La metodología contable promueve la co-rrupción mediante otro de sus rasgos intrínsecos:su promiscua habilidad para establecer que di-ferentes tecnologías son, de alguna manera, cli-máticamente “iguales”. Al presionar por la liqui-dez, el mercado de compensaciones de carbonoincentiva a miles de expertos técnicos a buscarincesantemente equivalencias poco probablesentre actividades distantes. Un día, los consul-tores de carbono crearán cálculos que harán queel desviar el gas metano de Nigeria de la quemahacia un uso productivo “sea igual” que cerraruna planta de energía basada en carbón en otrolugar lejano. Luego inventarán técnicas que ha-rán que la protección de bosques en República235 FASE et al., “Open Letter to Executives and Investors in the Prototype Carbon Fund”, Espirito Santo, Brazil, 23 de mayo de 2003; A. P. L. Suptitz et al., “Open Let- ter to the Clean Development Mechanism Executive Board”, Minas Gerais, Brazil, 7 de junio de 2004. Mo- vimientos recientes del Banco Mundial y otras agen- cias de las Naciones Unidas para abrir bosques nati- vos a la contabilidad del carbono son vistos como una oportunidad para que los gobiernos amenacen con la destrucción de sus bosques si no se les otorgan crédi- tos de carbono. Ver, e.g., World Rainforest Movement Bulletin, diciembre 2008, www.wrm.org.uy. 306 306 306
  • 307. Democrática de Congo “sea igual” que mejorarla eficiencia de la totalidad de viviendas (parqueinmobiliario) en España. Es decir, en vez de hacer un cambio estruc-tural efectivo en el uso de combustibles fósiles enlos países del Norte, los actores del mercado decompensaciones están llamados a construir ecua-ciones cada vez más extravagantes para cambiarlas cargas climáticas hacia el Sur en nombre deuna mayor liquidez y eficacia costo-beneficio. Entérminos de política económica, la proliferaciónde estas ecuaciones refleja el uso de la pericia y eldinero para aprovecharse de una multitud de re-cursos y debilidades políticas locales en un pro-ceso incluso más difícil de vigilar. La expansióndel mercado, lejos de ser la solución a los pro-blemas del mercado, no sólo incrementa la deudaecológica del Norte con el Sur, sino que tambiénes una receta para una creciente obscuridad, eva-siones y trapas de todo tipo. Ello favorece enor-memente a los actores de los mercados centralesy debilita la posibilidad de una vigilancia local.Como lo anota Willem Buiter de London Schoolof Economics, la contabilidad de las compensa-ciones requiere: “la verificación imposible de cuánto dióxido de carbono equivalente habría sido emitido en un universo alternativo imaginario… hace que uno grite: ¡Imposible! ¡Fraude! ¡Soborno! ¡Corrupción! ¡Distracción costosa de recur- sos en intentos de verificación sin sentido! Y efectivamente eso es lo que está pasando ante 307 307 307
  • 308. nuestros ojos. A las empresas se les paga por no cortar árboles y por instalar filtros y pa- ños que habrían instalado de todas formas. La nueva industria de Verificación del Carbono Ilusorio está creciendo a pasos agigantados. Las cantidades de dinero involucradas son inmensas; y, las oportunidades de trampas, sobornos y corrupción, ilimitadas. La pro- puesta de compensación ha dado a luz a un monstruo.”236 Un “aparato tan enormemente complicado”,concuerda Clive Crook del Financial Times, es,por su naturaleza, “un salón de juegos para losintereses especiales.”237La corrupción como erosión del imperio de laley por parte del dinero y la influencia En los mercados de carbono abundan histo-rias de promotores de compensaciones que en-cuentran formas de evadir el cumplimiento dela ley a través de sobornos y tráfico de influen-cias. Funcionarios aliados con promotores decompensaciones pueden recibir concesiones detierras negadas a las comunidades.238 Departa-236 Willem Buiter, “Carbon Offsets: Open House for Waste, Fraud and Corruption,” http://blogs.ft.com/ maverecon/2007/07/carbon-offsets-html/.237 Clive Crook, “Obama is Choosing to be Weak,” Finan- cial Times, 8 de junio de 2009.238 Lohmann, Carbon Trading, p. 243. 308 308 308
  • 309. mentos gubernamentales aprueban documentosincorrectos de proyectos.239 Por otra parte, la In-terpol observa que los sobornos y la intimidaciónson ingredientes seguros del creciente mercadode compensaciones forestales de carbono;240 re-cientemente, un sobrino del Primer Ministro dePapua Nueva Guinea fue acusado de presionara habitantes locales para que cedan sus tierras afavor de acuerdos de carbono a pesar de que noexiste normativa que regule este comercio.241 Ante tales historias, la respuesta tradicional–incluyendo la de muchas ONG– es repetir elmantra de que la regulación puede salvar el “po-tencial real” de los mercados de compensacionesde la amenaza de la corrupción.242 Tales respues-tas pasan por alto el verdadero alcance de la ero-sión del imperio de la ley como parte del diseñodel comercio de carbono.239 Ibid., p. 271.240 Creagh, “Forest CO2 Scheme Will Draw Organised Crime: Interpol.”241 Ilya Gridneff, “PNG PM’s Nephew ‘Pushing Carbon Deals’,” The Age, 3 de julio 2009, http://news.theage. com.au/breaking-news-world/pngs-pm-nephew- pushing-carbon-deals-20090703-d7g8.html.242 Ver, por ejemplo, las presentaciones de Patrick Alley de Global Witness y colegas en las negociaciones cli- máticas de Bonn, 3 de junio de 2009, http://unfccc2.meta-fusion.com/kongresse/090601_ SB30_Bonn/templ/ply_page.php?id_kongresssession =1757&player_mode=isdn_real.http://www.redd- monitor.org/2009/06/05/forests-corruption-and- cars-why-redd-has-to-be-about-more-than-carbon/ 309 309 309
  • 310. En otros países anfitriones, el mercado decompensaciones de Kioto está creando incenti-vos para no aplicar leyes o promulgar leyes am-bientales relacionadas con las emisiones, puesmientras más grande sea la “línea base” de lasemisiones, mayores serán los beneficios resultan-tes de los proyectos de carbono.243 Estos incenti-vos están explícitamente contenidos en la políticade las Naciones Unidas. En agosto de 2007, por ejemplo, la JuntaEjecutiva de los MDL publicó formularios parapresentar aplicaciones para un nuevo tipo de pro-yectos de carbono llamados MDL programáticoso “programas de actividades” (PoA). Establecíaque un PoA podía ser adicional y, como tal, acep-table como MDL si una ley que establecía medi-das que el PoA llevaría a cabo no estaba siendo“aplicada o si dependía del MDL para aplicarla”;o si el PoA “llevaría a un mayor grado de apli-cación de política/regulación existente de lo quesería sin el proyecto”.244 Aquí, como en otros lu-gares, la corrupción, interpretada como erosióndel imperio de la ley por los intereses financieros,es un principio estructural del comercio de com-pensaciones de carbono. La regulación que bus-que disminuir la corrupción tendría que prohibirel comercio de compensaciones en sí.243 Lohmann, Carbon Trading, pp. 148, 292.244 Christina Figueres, “The CDM and Sustainable De- velopment”, Environmental Finance, December 2007, pp. S50–S51. 310 310 310
  • 311. Corrupción como un conflicto de intereses Todo aquel que trabaje con compensacionesde carbono está consciente de los conflictos de in-tereses que dominan el comercio. Estos conflictosestán presentes en todos los niveles, pero afectanprincipalmente los sistemas regulatorios de losmercados de carbono. Por ejemplo Lex de Jonge,jefe del programa de compra de compensacionesde carbono del gobierno holandés, es presidentede la Junta de los Mecanismos de Desarrollo Lim-pio, el ente regulatorio de las Naciones Unidas.245Otros miembros de la Junta han sido acusadosde estar “muy activos en la defensa de proyectosprovenientes de sus países o que tienen sede en supaís o en los que ciertas compañías tienen ciertosintereses.”246 Barclays Capital, uno de los mayoresespeculadores en los mercados de carbono, pre-sume abiertamente que “dos de los nuestros sonmiembros de la Junta Ejecutiva.”247 Al igual que las firmas encargadas de califi-car los créditos en los mercados financieros, au-ditores de carbono del sector privado aprobadospor Naciones Unidas tienen un gran interés enobtener contratos futuros de las empresas cu-yos proyectos evalúan; no debe sorprender que245 “CDM Market in Good Shape: Official,” Point Car- bon, 2 de abril de 2008.246 Gronewold, “Secretive UN Board.”247 Chris Leeds, “Carbon Markets and Carbon Trading: Greener and More Profitable,” presentación, 13 de ju- nio de 2008. 311 311 311
  • 312. aprueben la gran mayoría de proyectos en proce-so de revisión.248 Mientras tanto, los bancos quetienen participación del capital en los proyectosde compensación de carbono también puedenser “brokers de carbono” o analistas del sector,“creando la tentación de subir la oferta de los pre-cios de carbono para aumentar así el valor de suspropios activos en el sector del carbono.”249 Porejemplo, Goldman Sachs posee acciones en Blue-Source, un promotor de compensaciones de car-bono; y JPMorgan Chase en Climate Care, otroespecialista en compensaciones. Dentro de la cerrada y hermética comuni-dad de mitigación climática, los expertos pasanconstantemente, como por puertas giratorias, deconsultorías privadas sobre el comercio de car-bono, al gobierno, a Naciones Unidas, al BancoMundial, a organizaciones ambientalistas, a pa-neles oficiales, a asociaciones de comerciantes ya corporaciones energéticas. Por ejemplo Mar-tin Enderlin, miembro de la Junta de MDL en-tre 2001 y 2005, es ahora director de Gobiernoy Asuntos Regulatorios de EcoSecurities, promo-tor de proyectos de MDL.250 En una reunión delsector industrial en Londres, en octubre de 2008,248 Ball, “Up IN Smoke”249 Michelle Chan, “Subprime Carbon? Rethinking the World’s Largest New Derivatives Market” (Amigos de la Tierra, 2009), http://www.foe.org/subprime- carbon-testimony.250 Gronewold, “Secretive UN Board.” 312 312 312
  • 313. un importante miembro de una firma de manejode activos de carbono, miembro también de unode los paneles metodológicos de los MDL de laONU, planteó “yo ayudé a crear las reglas; ahora,mi firma juega según ellas.”251 Estas puertas giratorias permiten un flujo detráfico desde y hacia otras zonas del mercado decarbono. James Cameron, un abogado ambienta-lista que ayudó a negociar el Protocolo de Kioto,ahora se beneficia del mercado que ayudó a creardesde su posición como vicepresidente de Clima-te Change Capital, un banco mercantil boutiqueel cual reclutó como miembros a Kate Hampton,ex directora de cambio climático de Amigos dela Tierra Internacional; y, a Jon Sohn, ex miem-bro del World Resources Institute. Hampton fuesecundada por Climate Change Capital en el De-partamento de Ambiente, Alimentos y AsuntosRurales del Reino Unido (DEFRA por sus siglasen inglés) como asesora política sénior durantela cumbre del G8 en el Reino Unido (la cual seenfocó en el cambio climático) y la presidencia dela Unión Europea. El vicepresidente para Finanzas de Carbonode Climate Change Capital, Paul Bodnar, se hizocargo de las finanzas relacionadas con el cambioclimático del Departamento de Estado de los Es-tados Unidos en 2009. Henry Derwent, ex direc-tor de cambio climático internacional de la ingle-251 Notas de “Carbon Finance 2008,” COnferencia de Fi- nanzas Ambientales, 8-9 de octubre de 2008. 313 313 313
  • 314. sa DEFRA, quien era responsable de las políticasdomésticas y europeas sobre cambio climático,ahora es presidente y ejecutivo en jefe de la Aso-ciación de Comercio Internacional de Emisiones,la alianza del sector industrial. Sir Nicholas Stern,autor del Informe Stern sobre cambio climáticodel gobierno inglés, ha defendido su firma pri-vada IDEACarbon, para crear una agencia deevaluación de créditos de carbono. Al respecto,muchos observadores pueden ver el mismo tipode conflicto de intereses que antes afectaba aMoody’s y otras agencias de evaluación de crédi-tos que dependían de los ingresos de las empresasa las cuales evaluaban.252 En los irregulados mercados “voluntarios”de créditos de carbono están también enraizadoslos conflictos de intereses. Laurent Segalen, ex di-rector de comercio de carbono en el fallido bancode inversiones Lehman Brothers, expresó lo queya es un consenso cuando afirmó que “los comer-ciantes deberían ser los encargados de diseñar yde determinar los estándares.”253 La secretaría del252 Fiona Harvey, “Carbon Credit Ratings Agency is Launched,” Financial Times, 25 de junio de 2008.253 Stien Reklev, “Cowboys or Cavalry?” Trading Car- bon, December 2007, pp. 27–28. De igual manera, la Asociación Internacional de Comercio de Emisiones (International Emissions Trading Association) ha ar- gumentado en una carta a las senadoras estadouni- denses Dianne Feinstein y Olympia Snowe, quienes habían introducido el proyecto de ley sobre el gobier- no del mercado de carbono, que “el mismo merca- 314 314 314
  • 315. Comité Parlamentario sobre Cambio Climáticodel Reino Unido (All-Parliamentary Committeeon Climate Change), la cual propone la políticaregulatoria para los mercados de compensaciónde carbono, tiene sede en la Carbon NeutralCompany, cuyos negocios dependen de dichasregulaciones. Estos conflictos se repiten a niveleslocales y regionales, como lo anota, por ejemplo,el consultor africano Edward Mupada. ¿Es posible librarse del dominio de estosconflictos de intereses mediante la regulación?No. Porque los conflictos de intereses son inhe-rentes a la estructura de los mercados de carbo-no. Primero, el hecho de que la oferta y la de-manda en este comercio, así como la naturalezade la mercancía en sí, dependen de decisionestomadas por pequeñas élites dentro de gobier-nos, élites que, como compradores o vendedores,están interesadas principalmente en crear tantoscréditos de carbono como sea posible. Ello signi-fica que existe poca investigación a fondo sobre do reconoce la importancia de la integridad y ejerce disciplina a los participantes… Las compañías co- merciantes establecen sus propios límites para evitar una excesiva especulación. El mercado mismo castiga a las empresas que exceden los límites de responsa- bilidad al bajar los rankings crediticios, bajando las líneas de crédito desterrando a empresas o individuos del comercio” (carta de la IETA a las Sens. Feinstein y Snowe, 4 de marzo de 2008, http://www.ieta.org/ieta/ www/pages/getfile.php?docID=2938). 315 315 315
  • 316. si la producción de dichos créditos es buena o nopara el clima. Y mientras en la mayoría de mercados exis-ten reguladores que verifican que los bienes co-merciados sean lo que afirman ser, los regula-dores en los mercados de compensaciones, sonusualmente compradores y vendedores con otrosintereses. “No nos veo como una policía”, confir-mó, en 2007, el presidente de la Junta Ejecutiva deMDL.254 El coordinador de la Comisión Europeapara mercados de carbono y política energéticaPeter Zapfel, un discípulo de los economistas-defensores del comercio de contaminación y unafigura instrumental en el proceso de convencer alos burócratas europeos y gobierno en compro-meterse con el comercio de carbono,255 ha impul-sado abiertamente “un intercambio entre regula-dores y regulados.”256 Tampoco los Estudios de Impacto Ambien-tal (EIA) pueden compensar la falta de incentivosdel mercado a favor de la estabilidad climática.Alrededor del mundo, los conflictos de interésson parte inherente de los procesos de los EIA,ya que los consultores que los realizan muchas254 S. Nicholls, “Interview with Hans-Juergen Stehr,” En- vironmental Finance, December 2007, p. S42.255 Marcel Braun, “The Evolution of Emissions Trading in the European Union –the Role of Policy Networks, Knowledge and Policy Entrepreneurs,” Accounting, Organizations and Society, Vol. 34, Nos. 3-4 (2009).256 Notas de “Carbon Finance 2008”, Conferencia de Fi- nanzas Ambientales, 8-9 de octubre de 2008. 316 316 316
  • 317. veces son pagados por los mismos promotoresdel proyecto como parte de una práctica regulary aceptada. Segundo, el comercio en las mercancías delcarbono, como el de los créditos avanzados enderivados financieros, es al mismo tiempo tancomplicado y tan lucrativo que es casi seguroque los expertos requeridos a regularlo tenganintereses particulares; ya sea que estén invo-lucrados en lucrar directamente, en asesorar agobiernos interesados o en diseñar el comercio.En 2000, John Houghton, uno de los mejorescientíficos del Panel Intergubernamental sobreCambio Climático, admitió que era imposiblecontratar personal para su panel sobre contabi-lidad de compensaciones forestales sin reclutar aexpertos con intereses financieros en la venta decréditos de carbono.257 Hoy en día, la vigilanciaes cada vez menos probable cuando los grandescompradores de créditos de carbono, quienes sonespeculadores del sector financiero se inclinanpor crear complejos instrumentos (Goldman Sa-chs, Morgan Stanley, Barclays Capital, DeutscheBank, Rabobank, BNP Paribas Fortis, Sumitomo,Kommunalkredit, Cantor Fitzgerald, Credit Suis-se y Merrill Lynch).257 Larry Lohmann, “Democracy or Carbocracy? In- tellectual Corruption and the Future of the Climate Debate,” Corner House Briefing Paper No. 24, octu- bre 2001, http://www.thecornerhouse.org.uk/subject/ climate.. 317 317 317
  • 318. Mientras tanto, el entendimiento públicomás general sobre los ardides del comercio estádescartado por la naturaleza de las mercancíasofertadas. La suspensión temporal de la acredi-tación de la firma Det Norske Veritas, destacadaverificadora noruega de créditos de los MDL,258en base a la excusa relativamente trivial de queun empleado refrendó cinco proyectos sin revi-sarlos, revela inconscientemente la imposibilidadde los reguladores de llegar a un acuerdo sobrelos asuntos centrales de este tema, mucho menosde tomar acciones concretas. Lo mismo sucedecon la ineficaz acción de las Naciones Unidasfrente a los rumores de corrupción en la JuntaEjecutiva de los MDL. Al respecto, se ha admi-tido que determinar si los miembros son objetode conflictos de interés queda “a su propia dis-crecionalidad” y éstos sólo deben declarar bajojuramento que no tienen “ningún interés finan-ciero en ningún aspecto de los Mecanismos deDesarrollo Limpio”.259Conclusión Las reacciones preliminares ante la corrup-ción y abuso en el comercio de compensacionesde carbono –escándalos en los medios de comu-nicación, unos pocos arrestos o suspensiones y258 Young, “UN Suspends Top CDM Project Verifier.”259 Gronewold, “Secretive UN Board.” 318 318 318
  • 319. llamados a una mejor regulación– han sido úti-les como un primer indicador de los problemasfundamentales en la estructura del mercado.Estas respuestas “reflejo” necesitan ser comple-mentadas por un análisis de lo que consolida losescándalos: es probable que estos pedidos intuiti-vos por “reformas” y “regulaciones” terminen porprofundizar las raíces de la explotación social y elpeligro climático. Un primer paso es entender que los princi-pales problemas de la corrupción en los mercadosde carbono no se ubican en las transgresiones,fraude o sobornos de empresas individuales, fun-cionarios públicos y comerciantes deshonestos.Los problemas esenciales no son los “cowboys delcarbono” o las “manzanas prohibidas”. Más bien,se los puede encontrar en la arquitectura mismade los mercados, una creación de economistas,comerciantes, políticas torcidas, ministros, ofi-ciales de Naciones Unidas, ONG, científicos yotros expertos así como del sector corporativo. Como se argumentó previamente, las con-tradicciones incorporadas a los mercados –im-posibilidad de verificar los créditos de carbono; larelación de mutuo refuerzo entre la producciónde la mercancía del carbono y la erosión del im-perio de la ley; el afianzamiento, parcializado ysistemático, del poder de las corporaciones de-pendientes de combustibles fósiles a expensas delbien común; entre otros– no pueden ser resueltasa través de la regulación como no pueden ser tra-tadas a través del “aprender haciendo”. El seguirafirmando que los mercados de compensaciones 319 319 319
  • 320.