Producción y transformación del espacio residencial de la Población de Bajos Ingresos

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Este libro resultado de la tesis doctoral tiene como objetivo hacer una aportación a la comprensión de la problemática de la vivienda social en Colombia a partir del análisis de la evolución de los procesos de producción y transformación del espacio residencial para la población de bajos ingresos, enmarcado en las políticas de producción de vivienda social y de legalización de barrios en la ciudad de Bogotá en el periodo 1990 – 2010. Ello en función de su gestión y de las características socio-espaciales de estas áreas urbanas producidas o transformadas, que permitan comprender su relación con los cambios recientes en los marcos políticos y económicos colombianos (marcados por el conflicto interno armado y el avance del modelo neoliberal), y sus repercusiones sociales y urbanísticas.

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Producción y transformación del espacio residencial de la Población de Bajos Ingresos

  1. 1. Miembros Honorarios Carlos de Mattos Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile Horacio Capel Universidad de Barcelona, España René Coulomb Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco, México Jurado Académico 2012 Francisco Sabatini Presidente del Jurado Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile Alan Gilbert University College London, Inglaterra Alfonso X. Iracheta El Colegio Mexiquense, A.C. México Alfredo Stein University of Manchester, Inglaterra Analía Vázquez Universidad Nacional de Mar de Plata, Argentina Antonio Alves Universidade de São Paulo, Brasil Carlito Calil Junior Universidade de São Paulo, Brasil
  2. 2. Eduardo Mario Reese Universidad Nacional de General Sarmiento, Argentina Elena Jorge Sierra Universidad de Alicante, España Enrique Orozco Universidad Nacional Experimental del Táchira, Venezuela Francisco Santiago Yeomans Instituto Tecnológico y de Estudios Superiores de Monterrey, México Georgina Isunza Instituto Politécnico Nacional, México Gonzalo Martínez Universidad Autónoma del Estado de México, México Hilda María Herzer Universidad de Buenos Aires, Argentina Ignacio Carlos Kunz Universidad Nacional Autónoma de México, México Irene Blasco Universidad Nacional de San Juan, Argentina Jahir Rodríguez Universidad Autónoma de Manizales, Colombia João Sette Whitaker Universidad de São Paulo, Brasil Juan José Gutiérrez Universidad Autónoma del Estado de México, México
  3. 3. Julio Calderón Pontificia Universidad Católica del Perú, Perú Luis Gabriel Gómez Universidad de Colima, México María Elena Ducci Pontificia Universidad Católica de Chile, Chile Martim O. Smolka Lincoln Institute of Land Policy, Estados Unidos Montserrat Pareja Universidad de Barcelona, España Patricia Ávila Universidad Nacional Autónoma de México, México Paula Meth University of Sheffield, Inglaterra Pedro Abramo Universidade Federal do Rio de Janeiro, Brasil Peter Kellett Newcastle University, Inglaterra Peter M. Ward University of Texas at Austin, Estados Unidos Priscilla Connolly Universidad Autónoma Metropolitana-Azcapotzalco, México Renato Cymbalista Universidade de São Paulo, Brasil
  4. 4. Ricardo Jordán Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal) Rosana Gaggino Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas, Argentina Ruby Mejía Universidad del Valle, Colombia Sergio Manuel Alcocer Universidad Nacional Autónoma de México, México Sergio Vega Universidad Politécnica de Madrid, España Silverio Hernández Universidad Autónoma del Estado de México, México Teresinha Maria Gonçalves Universidade do Extremo Sul Catarinense, Brasil Tito Alejandro Alegría El Colegio de la Frontera Norte A.C. México Tanus Moreira Pontifícia Universidade Católica de Campinas, Brasil Wiley Ludeña Universidad Nacional de Ingeniería, Perú
  5. 5. Jurado de Calidad 2012 Luis Foncerrada Ariel Cano Javier Gavito
  6. 6. Mensaje del Director General del Infonavit El Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores (Infonavit), a través de la Red Digital de información sobre la Vivienda, y en colaboración con la Universidad Autónoma del Estado de México (UAEMex) por medio del Sistema de Información Científica Redalyc, consolidaron en 2008 la Comunidad de Estudios Territoriales, un espacio académico que permite la difusión de publicaciones científicas y la colaboración entre investigadores de diversos países. En 2009 el Infonavit y la UAEMex convocaron la primera edición del Premio Iberoamericano de Tesis de Investigación sobre Vivienda Sustentable Infonavit-Redalyc, con el fin de reconocer los resultados relevantes de trabajos de investigación sobre temas vinculados a la vivienda sustentable en Iberoamérica. Desde entonces, su vocación ha contribuido a la generación y difusión de los nuevos conocimientos, los métodos y las estrategias de análisis sobre estas temáticas; generando un diálogo entre la Academia y el Instituto. A lo largo de la historia del premio, la convocatoria abierta de las tesis publicadas tiene la finalidad de impulsar la difusión de los trabajos ganadores, no sólo dentro de la comunidad académica sino al público en general. Como las bases lo han referido, en este galardón participan tesis de maestría y doctorado para obtener grado ante instituciones de educación superior, cuyos programas de estudio avalan el reconocimiento de las instancias legales de educación correspondientes a cada país. El Instituto se ha interesado por estas publicaciones, ya que las contribuciones de este tipo de trabajos propician reflexiones orientadas a fomentar la construcción y mantenimiento de ciudades compactas y sustentables, que impactan de manera directa en la vida de los habitantes de las mismas. Por cuarto año consecutivo, el Premio Iberoamericano de Tesis de Investigación sobre Vivienda Sustentable Infonavit-Redalyc se ha convertido en una oportunidad ideal para comunicar y dar a conocer los trabajos de investigación que reflexionan sobre la realidad de las ciudades y nos ayudan a enriquecer nuestra estrategia institucional
  7. 7. en materia de vivienda para así mejorar la calidad de vida de nuestros derechohabientes. La convocatoria de este premio se dirigió a estudiantes graduados de maestría y doctorado con tesis concluidas y sustentadas entre el 1 de junio del 2009 y el 15 de mayo del 2012. La recepción a esta convocatoria por parte de la comunidad académica superó con creces los envíos de otros años. Se recibieron 32 trabajos en total, 19 de maestría y 13 de doctorado, como resultado de investigaciones sobre la producción, gestión y acceso a la vivienda, el desarrollo habitacional, el sistema de información sobre los desarrollos urbanos, la organización y participación ciudadana, así como la regeneración, reconstrucción y densificación urbana como referencia a la vivienda sustentable en Iberoamérica. Para evaluar los trabajos, provenientes de más de 12 países, entre los que destacan México, Brasil, España, Argentina, Chile, Colombia, Cuba y Reino Unido, entre otros, se conformó un jurado compuesto por 41 académicos, profesionistas, especialistas e investigadores dedicados al estudio de las problemáticas urbanas y el desarrollo territorial en Iberoamérica. Posterior a la deliberación del Jurado de Expertos, los resultados se evaluaron y ratificaron por un Jurado de Calidad, integrado por el Director General de la Comisión Nacional de Vivienda, el Director General de la Sociedad Hipotecaria y el Director del Centro de Estudios Económicos del Sector Privado. Por segunda ocasión, la edición 2012 celebra dos categorías en la entrega del Premio: la Categoría A de Investigación Básica (teórica o teóricapráctica) y la Categoría B de Investigación Aplicada a realidades concretas con resultados tangibles. Tanto el Jurado de Expertos como el Jurado de Calidad decidieron otorgar el primer lugar de la Categoría A de Investigación Aplicada a Ernesto López Morales por la tesis Urbanismo proempresarial y destrucción creativa: Estrategia de renovación urbana en el pericentro de Santiago de Chile, 1990-2005, tesis presentada para obtener el Doctorado en Planificación Urbana por University College London, que propone una metodología innovadora para abordar el tema de suelo en zonas periurbanas y sus posibles implicaciones para entender procesos similares en toda Latinoamérica;
  8. 8. además reúne una gran cantidad de análisis empíricos para abordar este tema. En la misma categoría, Carlos Alberto Torres Tovar obtuvo el segundo lugar por su trabajo Producción y transformación del espacio residencial de la población de bajos ingresos en Bogotá, en el marco de políticas neoliberales (1990-2010), tesis que presentó para obtener Doctorado en Arquitectura y Ciudad por el Instituto Universitario de Urbanística de la Universidad de Valladolid. En este trabajo se demuestran los impactos que han tenido las políticas de desarrollo urbano y vivienda en la producción de asentamientos informales en Bogotá. El tercer lugar de la Categoría A fue para el estudio El abandono de la vivienda como consecuencia de la delincuencia e inseguridad urbanas en Ciudad Juárez, Chihuahua, México, en el periodo 2007-2010 de Gabriel García Moreno, quien cursó estudios de Maestría en Planificación y Desarrollo Urbano en el Instituto de Arquitectura, Diseño y Arte de la Universidad Autónoma de Ciudad Juárez; una investigación cuya conclusión creativa es a escala de barrio pues el abandono de viviendas no está asociado a la inseguridad pública, en contrasentido de los puntos de vista usuales en los medios y poniendo en cuestión algunos argumentos usados por el gobierno para sustentar su política de recuperación de espacios públicos. En el caso de la Categoría B, el primer y único lugar se otorgó a Susana Restrepo Rico por su investigación sobre Mejoramiento sostenible de asentamientos informales en países en desarrollo: Brasil, Indonesia y Tailandia, realizado en la Universidad de Ciencias Aplicadas Fachhochschule Frankfurt am Main. En esta tesis se aborda una problemática de alto contenido social; además de analizar con rigor metodológico los factores que han caracterizado a proyectos exitosos implementados en sectores urbanos deprimidos para mejorarlos y brindarles sustentabilidad al dignificar la vida de amplias mayorías de población. Con esta convocatoria, y las más de 175 tesis registradas en el Repositorio Iberoamericano de Tesis, alojado en la Red Digital de Información sobre Vivienda del Instituto, podemos consolidar ciudades más inteligentes y eficientes, que sean mejores y más habitables, que se integren a entornos competitivos para fomentar
  9. 9. la creación de comunidad y plusvalía patrimonial. De esta forma, el Instituto se compromete con el intercambio académico y generación de conocimiento ante las problemáticas y desafíos en Iberoamérica. El Premio Iberoamericano de Tesis de Investigación sobre Vivienda Sustentable Infonavit-Redalyc, simbolizado con “Ave”, una escultura del artista mexicano Hersúa realizada en 2009, se consolida como referente universal de la producción científica, relacionada con los temas de vivienda, así como un canal de consulta abierta destinada a nuevas metodologías de investigación. El Premio de Tesis se perfila como una plataforma de posicionamiento y difusión universal de gran impacto en Iberoamérica; reflejo de nuestra preocupación por actividades académicas hacia la nueva misión y visión del Instituto. Desde el Infonavit esperamos que esta cuarta edición contribuya a crear una reflexión interdisciplinaria con la finalidad de debatir, evaluar, investigar y proyectar estudios historiográficos y prospectivos sobre la calidad de vida de las ciudades, su permanencia y trasformación. Resulta acuciante recuperar la competitividad y sustentabilidad hacia un modelo inteligente, compacto y eficiente al maximizar el valor patrimonial de los habitantes, sus espacios habitables y su propia ciudad. Mtro. Alejandro Murat Director General del Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores
  10. 10. Mensaje del Rector de la UAEMEx A cuatro años de su inicio, el Premio Iberoamericano de Tesis de Investigación sobre Vivienda Sustentable Infonavit-Redalyc se ha convertido en un referente entre instituciones nacionales e internacionales de educación superior, ya que ha demostrado que es posible alcanzar el anhelado ideal de colaboración entre el sector gubernamental y el académico para generar nuevas formas de acción en beneficio de la ciudadanía. En este sentido, la contribución entre el Instituto del Fondo Nacional de la Vivienda para los Trabajadores y la Universidad Autónoma del Estado de México, a través del Sistema de Información Científica Redalyc, ha impulsado la investigación sobre vivienda y estudios urbanos para definir y visibilizar las problemáticas de este tema tanto en México como en Iberoamérica. Si bien es cierto que en cada uno de los países iberoamericanos existen problemáticas particulares que no son aplicables para el resto de ellos, también es innegable que es necesario conocer las nuevas propuestas que existen en Iberoamérica; de esta forma el Premio impulsa la investigación urbana nacional para dar respuesta a los problemas relacionados con los procesos de diseño, construcción, financiamiento y gestión de la vivienda, además de impulsar la conformación de un paradigma iberoamericano sobre la investigación urbana que sin duda es un esfuerzo bien recibido por la comunidad académica internacional. La vivienda como objeto de estudio se ubica en diferentes dimensiones: económico, político, social y ambiental, se le reconoce como un factor de estímulo económico, como un elemento central dentro de la política pública que influye en el crecimiento urbano, como una demanda social o parte del patrimonio familiar y producto para disminuir los impactos ambientales. La complejidad de la vivienda se puede abordar desde dos tipos de investigación: a) Investigación básica o teórica, b) Investigación aplicada; con la finalidad de contribuir a los dos tipos de investigación, el Premio integra estas categorías de participación dentro de su convocatoria y establece que la diferencia entre ellas radica en la dimensión de análisis; para la
  11. 11. Investigación Básica o Teórica el problema de estudio deberá tener una visión socioterritorial mientras que para la Investigación Aplicada sólo existe una dimensión técnica o tecnológica. Para ambas categorías es indispensable la relación entre el corpus teórico y el referente empírico, por lo que el marco metodológico es crucial para el análisis cuantitativo y/o cualitativo del problema de estudio. Con la publicación de la serie Investigación sobre Vivienda en Iberoamérica se impulsa la difusión de nuevas investigaciones y la formación de investigadores en el área de la vivienda y estudios urbanos; hasta el momento cuenta con catorce libros, de los cuales once están en formato e-book y sin duda es una muestra de las problemáticas que se viven en Iberoamérica. En 2010 los libros publicados fueron: 1) Espacios abiertos y calidad de vida en conjuntos habitacionales organizados en condominio, (México); 2) Vivienda social en altura: Tipologías urbanas y directrices de producción en Bogotá, (Colombia); y, 3) Reconstrucción de los movimientos sociales urbanos, (Chile). Para 2011 se publicaron: 1) Projeto de habitaçâo em favelas: especificidades e parâmetros de qualidade, (Brasil); 2) Efectos de la segregación residencial socioeconómica en los jóvenes pobres de Santiago, (Chile); y 3) Evaluación de estrategias bioclimáticas aplicadas en edificios y su impacto en la reducción del consumo de agua en equipos de enfriamiento evaporativo directo, (México). Mientras que en 2012 se integraron a la serie los libros: 1) Haciendo un lugar en la ciudad: Creación de espacios en asentamientos informales en México, (Inglaterra); 2) El parque de mi barrio: production and consumption of open spaces in popular settlements in Bogotá, (Colombia); 3) Vivienda social—vivienda de mercado: confluencia entre Estado, empresas constructoras y capital financiero, (Brasil) y, 4) Análisis de ciclo de vida y aspectos medioambientales en el diseño estructural (México). Los libros publicados en 2013, motivo de orgullo para todos los que conforman este Premio, muestran la internacionalización de esta iniciativa y ratifican la excelente calidad de los trabajos postulados; los cuatro libros ganadores abarcan amplios periodos de tiempo lo que permite un balance temático y confrontan las construcciones teóricas del urbanismo con las evidencias empíricas de sus resultados, así se
  12. 12. genera una sinergia de temáticas y métodos de análisis. Urbanismo proempresarial y destrucción creativa: un estudio de caso de la estrategia de renovación urbana en el pericentro de Santiago de Chile, 1990-2005, escrito por Ernesto López Morales, ganador del Primer Lugar de la Categoría A, debate sobre la apropiación de plusvalías y muestra que se hace con el redesarrollo de zonas deterioradas; en el tema del suelo urbano es una aportación que motivará nuevos derroteros para nutrir el marco teórico sobre vivienda. Carlos Alberto Torres Tovar, ganador del Segundo Lugar de la Categoría A, realizó un esfuerzo meritorio por presentar la transformación del espacio urbano y la vivienda en un periodo de veinte años, con su trabajo Producción y transformación del espacio residencial de la población de bajos ingresos en Bogotá en el marco de las políticas neoliberales (1990-2010) hace una aportación a la comprensión de la problemática de la vivienda social en Colombia. El abandono de la vivienda como consecuencia de la delincuencia e inseguridad urbanas en Ciudad Juárez, Chihuahua, México, en el periodo 2007-2010 de Gabriel García Moreno, ganador del Tercer Lugar de la Categoría A, nos presenta de forma creativa la problemática del abandono de la vivienda en México y pone en entre dicho el argumento de que la violencia en algunas regiones de México es el principal factor para dejar las viviendas; los resultados de esta investigación dan un panorama más claro para un tema que cada vez adquiere mayor importancia en México, como lo es el abandono de viviendas con todos los problemas económicos, políticos y sociales que trae consigo esta problemática. Susana Restrepo Rico, ganadora del Primer Lugar de la Categoría B, en su libro Sustainable Upgrading of Informal Settlements in Developing Countries: Brazil, Indonesia and Thailand, aborda con un sólido sustento teórico la mejora de asentamientos informales y compara el caso de tres países, así las aportaciones realizadas desde Iberoamérica se presentan como genuino contraste con las teorías urbanas realizadas en países en desarrollo. Sin duda los libros que presentamos son un logro importante para el Infonavit y para la Universidad Autónoma del Estado de México porque contribuyen a la discusión de la problemática nacional en
  13. 13. torno a la vivienda y los estudios urbanos, aún más cuando la vivienda en México se encuentra en el centro de las políticas de ordenamiento urbano promovidas por el Gobierno Federal. No podemos dejar de mencionar que otra conquista alcanzada es el Repositorio Iberoamericano de Tesis sobre Vivienda que concentra más de 150 tesis de posgrado de programas nacionales e internacionales, el cual está alojado en la Biblioteca Digital del Infonavit y en la Comunidad de Estudios Territoriales. La calidad de las tesis concursantes está avalada por el Jurado Evaluador, conformado por los investigadores más reconocidos a nivel mundial, y por el Jurado de Calidad, integrado por los representantes de las instituciones vinculadas al desarrollo de vivienda, ambos jurados son sin duda el pilar principal para que esta iniciativa continúe impulsando la formación de nuevos investigadores. Finalmente, reconozco la loable tarea del Infonavit para impulsar las actividades académicas no sólo a nivel nacional sino internacional, ya que bajo su excelente dirección ha podido sumar voluntades para que las universidades nacionales e internacionales tengan un punto de encuentro para la innovación en la investigación urbana. Que los éxitos alcanzados sean el estímulo para enfrentar nuevos retos. Enhorabuena. ¡Muchas felicidades! Dr. Jorge Olvera Rector de la Universidad Autónoma del Estado de México
  14. 14. Presentación Los trabajos galardonados en la cuarta edición del Premio Iberoamericano de Tesis de Investigación sobre Vivienda Sustentable Infonavit-Redalyc, correspondiente al concurso realizado en 2012, nos producen especial satisfacción. Abordan problemas en materia de vivienda que representan desafíos de primera importancia en nuestras ciudades latinoamericanas, tanto problemas nuevos como viejos que siguen sobrepasando la capacidad de nuestras políticas habitacionales y urbanas. Entre los nuevos desafíos se cuenta, por una parte, la gentrificación de distritos populares por proyectos residenciales para grupos afluentes que conllevan amenazas de desplazamiento y resegregación, estudiada por Ernesto López Morales en su trabajo sobre Santiago de Chile que fue merecedor del Primer Lugar en Investigación Básica; y, por otra, el abandono de viviendas derivado de la inseguridad y la violencia que estudia Gabriel García Moreno en Ciudad Juárez, México, quien obtuvo el Tercer Lugar en Investigación Básica. Entre los problemas tradicionales de vivienda y suelo de nuestras ciudades, están los que se relacionan con la evolución de los asentamientos informales de bajos ingresos en los distritos urbanos más precarios. Fueron cubiertos por Carlos Alberto Torres Tovar, Segundo Lugar en Investigación Básica, a través de su estudio de la producción y transformación del espacio residencial en asentamientos precarios de Ciudad Bolívar en Bogotá; y por Susana Restrepo Rico, Primer Lugar en Investigación Aplicada, cuya tesis cubrió el desafío de mejoramiento sustentable de dichos asentamientos informales. El apoyo sostenido a las tesis en vivienda sustentable que este Premio representa, junto a la calidad de los trabajos que presentamos en esta ocasión, son un paso en el fortalecimiento de nuestra capacidad de investigación especializada. Sin embargo, es necesario, tener en cuenta que el camino por delante en materia de desarrollo científico es largo. La relativa desconexión entre trabajo empírico y trabajo conceptual, la veneración de las técnicas cuantitativas por algunos y la simultánea devoción que
  15. 15. otros muestran por el trabajo cualitativo en terreno, la tendencia a acomodar la realidad empírica a hipótesis o creencias que fungen como conclusiones ex ante, y la ilusión de que la abundancia de datos y cifras permite soslayar el trabajo teórico, son algunas de las debilidades de nuestra práctica científica. El estímulo científico que requerimos multiplicar y que este Premio representa, se manifiesta en una serie de progresos en materia de generación de conocimiento nuevo: una mejor capacidad de preguntar y organizar nuestras ignorancias (lo que debemos diferenciar de nuestra capacidad de responder desde las destrezas profesionales), una mayor disposición a sorprendernos frente a la complejidad de nuestras ciudades y expresar ese asombro más que ofrecer respuestas demasiado rápidas y defenderlas y, en fin, destreza para identificar mitos o creencias sin fundamento científico, qué tanta influencia tienen en el campo de los estudios urbanos y de vivienda. La tarea también incluye la capacidad de perseguir esos mitos antes de que se sigan robusteciendo y bloqueando nuestra comprensión de los hechos. Las desigualdades sociales, tan marcadas en nuestras ciudades, son el punto de partida de algunos de estos mitos que obstruyen la investigación científica, como aquel de que nuestras ciudades están totalmente escindidas en dos partes, una rica y otra pobre; que la segregación residencial no puede sino aumentar; o que la única relación posible entre los grupos sociales es el conflicto y la discriminación. En cambio, resulta mucho más promisorio en términos de generación de conocimiento hacerse cargo de las paradojas que exhiben hoy nuestras ciudades. Por ejemplo, en términos económicos, el porqué de la concentración de los proyectos inmobiliarios donde los suelos son más caros y escasos, como argumentan los gremios de promotores y no pocos funcionarios públicos, el suelo es un costo de construcción; en términos políticos, cómo explicar las movilizaciones de segmentos heterogéneos de población urbana en defensa de su calidad de vida y contra proyectos o inversiones si las desigualdades son tan fuertes y atentan contra la cohesión social; en materia social, cómo entender las tendencias de reducción de la segregación residencial de muchas ciudades al mismo tiempo que proliferan los guetos de pobreza y
  16. 16. violencia y se multiplican los barrios cerrados de los grupos afluentes; y cómo interpretar que asistimos a procesos de “vuelta a la ciudad” de grupos medios y altos, revirtiendo las tendencias pretéritas de crecimiento hacia los suburbios, cuando el deterioro de la calidad de vida urbana aumenta, a la vez que la conciencia sobre el mismo. Ciudades que se transforman más rápido, cuyo sector inmobiliario se expande a pesar de la crisis económica, y que ven surgir distritos más mezclados funcional y socialmente a la par que se agravan los efectos sociales de la segregación socioespacial; son ciudades que en buena medida resultan indescifrables a pesar de que nunca hemos contado con tanta información cuantitativa y tan segregada espacialmente. El Premio Iberoamericano de Tesis de Investigación sobre Vivienda Sustentable representa un loable esfuerzo de profesionales del Infonavit y de la Redalyc que trabajaron con creatividad y tesón en su creación y producción, entre los que se cuentan Víctor Manuel Borrás, José de Jesús Gómez, Nadiezhda De La Uz, Nora Núñez, Rosamaría OrtizChio; así como Rosario Rogel y Eduardo Aguado. Dr. Francisco Sabatini Presidente del Jurado Académico
  17. 17. Introducción El texto propone una aportación original a la comprensión de la problemática de la vivienda social existente en Colombia a partir del análisis de la evolución de los procesos de producción y transformación del espacio residencial para la población de bajos ingresos (en adelante pbi), enmarcados en las políticas de vivienda social y de legalización de barrios en la ciudad de Bogotá, en el periodo 1990-2010, periodo que se corresponde con el mayor desarrollo de las políticas neoliberales en Colombia y América Latina.1
  18. 18. De este modo, el punto de partida se sitúa en reconocer los cambios y equilibrios que juegan los agentes públicos y las relaciones que se producen con los demás agentes urbanos, principalmente los agentes privados y los agentes sociales. Se desarrollarán cuatro momentos de observación. El primero proporciona una lectura del objeto de estudio, algunas delimitaciones conceptuales, el estado de la cuestión, así como una contextualización y caracterización de la ciudad de Bogotá que le son pertinentes y que permite reconocer los aspectos centrales que determinan la producción y transformación de la vivienda de la pbi en el periodo de estudio (1990-2010). El segundo, observa cómo y qué elementos han influido en el avance de la producción del espacio residencial de carácter formal para la pbi y en su transformación a corto y mediano plazo en signo de degradación. El tercero, analiza el progreso del espacio residencial producido informalmente por la pbi, así como el marco institucional, el desarrollo y evolución en los procesos de formalización mediante la legalización de barrios de origen informal, y destaca los efectos de la formalización mediante la legalización de barrios de origen informal, y destaca los efectos de la formalización. El cuarto y último momento de observación, articula a modo de conclusiones las lecturas de la evolución del espacio residencial formal e informal de la pbi como contribución desde el campo de las políticas de vivienda a la operación del neoliberalismo. Reconoce que ya que no es posible, hoy en día, hacer una lectura sobre la cuestión de la vivienda sin reflexionar sobre los avances de la doctrina del libre mercado y el desmonte del Estado social, y concluye señalando que, para el caso colombiano, en el marco de las particularidades del desarrollo del modo de producción capitalista, que la penuria de la vivienda se agrava en el periodo de análisis y que lo que se oferta como vivienda social es parte del problema y no de la solución. Es de mencionar que la estructura de este texto planteó múltiples dilemas relacionados con el orden expositivo. Ello se debe al constante cruce de relaciones entre los elementos que articulan los procesos formales e informales en su evolución, lo cual impide hacer de cada capítulo un compartimiento estanco. Esta consideración es importante
  19. 19. ya que de otra manera el lector no entendería por qué aparecen referidos frecuentemente algunos apartados y se suceden saltos en otros, apareciendo algunas reiteraciones que se consideran necesarias para la comprensión de la investigación adelantada. La estructura de este texto es un reflejo o metáfora de la dialéctica del espacio urbano y residencial en las ciudades de América Latina, con la pretensión de contribuir a superar los lugares comunes y permitir analizar problemas urbanos contemporáneos, en este caso la vivienda para la pbi en el marco del proceso de crecimiento urbano en Colombia en las últimas dos décadas, sirviéndose de un camino metodológico que en su desarrollo hizo converger aspectos teóricos y empíricos como parte de la investigación científica. Para cada uno de los cuales se asumieron diversas metodologías y tipos de estudios, así como los criterios de rigor científico necesarios para su aplicación (Saravia, 2006). De este modo, en el periodo analizado, para las viviendas producidas bajo el esquema formal, los modelos normativos y urbanísticos imperantes, firmados por el enfoque neoliberal, redujeron su tamaño, eliminando espacios a su interior y rebajando los parámetros técnicos y de espacialidad mínimos. Asimismo, se han impuesto las figuras de la propiedad horizontal2 y la ‘agrupación de vivienda’3 que se presentan como mecanismos privilegiados para la organización y producción de vivienda social, sin que se haya avanzado hacia procesos de industrialización y estandarización. Por otro lado, los precios de la vivienda formal se han incrementado y la reacción del sistema financiero ha sido la del financiamiento a más largo plazo (hasta 30 años); en contraste, los promotores inmobiliarios han reducido drásticamente el área de la vivienda producida hasta ajustarla a un precio que, siendo asequible a una fracción significativa de la pbi, soporte las rentas esperadas. Con relación a la autoproducción de viviendas en barrios de origen informal, la ocupación del territorio se presenta cada vez con mayor frecuencia en zonas de riesgo y alta vulnerabilidad. La disminución de las áreas adecuadas para urbanizar, se ha traducido en la reducción del tamaño de las parcelas y encarecimiento del valor del suelo; aspectos
  20. 20. que, a su vez, irán de la mano con la ampliación en el tiempo requerido para la consolidación de los asentamientos (más de 15 años). El texto que se desarrolla a continuación dará respuesta a las preguntas que orientaron el presente estudio. ¿Se puede distinguir si las políticas colombianas de vivienda social y de legalización de barrios, desarrolladas entre 1990 y 2010, han contribuido a que la pbi disfrute de una vivienda adecuada?, es decir, ¿que sus efectos materiales están operando en forma tangible a corto y mediano plazo en la reducción del problema de la vivienda? Y si no, ¿cuáles son los elementos y mecanismos que influyen en esa fractura entre la orientación nominal de las políticas y sus realizaciones? Y, actualmente, ¿en qué medida las políticas de vivienda para la pbi forman parte de la solución o, por el contrario, del problema de la vivienda? Por último, ¿cuál es el balance cualitativo de las dos últimas décadas de políticas públicas de suelo y vivienda dirigidas a la pbi en Bogotá? En ese sentido, no olvidemos el hecho de que Colombia suscribió y ratificó los acuerdos y pactos internacionales que consagran el derecho a la vivienda (onu, 1948) y el derecho a la vivienda adecuada (onu, 1966). El estudio se pregunta si el estado colombiano ha garantizado la satisfacción de este derecho de rango constitucional4. Asimismo estaba ausente una reflexión sobre los límites y alcances posibles con relación a la realización de la vivienda adecuada para la pbi; de la evolución de la producción formal y la legalización de los barrios de origen informal, más allá de la descripción estadística. Esta última situación está mediada por la temporalidad del proceso. No se puede observar como una foto fija, ya que está enmarcada en unos cambios permanentes que se suceden tanto en el espacio urbano como en el espacio residencial de las ciudades colombianas y que marcan una temporalidad compleja. En el análisis de delimitaciones conceptuales sobre el objeto de estudio se realizó la investigación a partir de dos escenarios: el reciente desarrollo de las políticas de vivienda social y, la legalización de barrios y su correspondencia con el espacio residencial de la pbi. En el primer escenario, desde finales de los años ochenta, las investigaciones
  21. 21. realizadas en el subcontinente se desinteresan de interpretaciones globales y se circunscriben fundamentalmente en análisis sectoriales o análisis de caso, dificultando la comprensión de los procesos como totalidad. Se discuten entonces dos aspectos. Por una parte, aquellos que sostienen que es imposible construir una interpretación general de los fenómenos urbanos, sociales y políticos que se suceden en América Latina. Y por otra, los que consideran que las particularidades de los distintos fenómenos urbanos obligan necesariamente, a través de los estudios de caso y de detalle, a no generalizar y construir desde allí los análisis particulares. El segundo escenario corresponde a la cuestión urbana y al espacio residencial en Colombia. En Bogotá, hasta 1972, operó el Centro Interamericano de Vivienda para América Latina (cinva), organismo adscrito a la Organización de Estados Americanos (oea), que fue clausurado bajo la premisa de que ya se había dicho y ya se habían planteado todos los asuntos relativos al problema de la vivienda, en cuanto a lo que se debía saber y hacer sobre vivienda social para América Latina (Rivera, 2002). Esto contribuyó, en buena medida, a que los estudios sobre la vivienda y problemas asociados se abandonaran. Habría que esperar hasta la década de los años noventa y, de manera particular, a la primera década del siglo xxi, con la constitución de varios centros de investigación y programas de maestría específicos, para que se reactivase el interés por la cuestión urbana y la cuestión de la vivienda y que se retomara la investigación científica al respecto. Esta discontinuidad ha favorecido que existan grandes vacíos de conocimiento sobre las problemáticas inherentes al espacio residencial y, más aún, al espacio urbano. Los estudios, en su mayoría, están asociados a dos tipos de dinámicas: las de orden económico, en donde se valoran los costos de producción y financiamiento de la vivienda y, en segunda instancia, los estudios tipo-morfológicos de la vivienda que se produce. Sin embargo, se dejan de lado los asuntos de orden cualitativo y el análisis en términos de proceso (transformaciones en el tiempo) (Torres et. al., 2008). Asimismo, para entender el escenario donde se desenvuelven las preguntas formuladas, es necesario señalar el
  22. 22. problema que se aborda, a pesar de presentar características particulares en Bogotá, no es un problema específico del contexto colombiano sino que se repite en América Latina y quizá en otros continentes. En América Latina, el proceso de urbanización y aglomeración urbana permite reconocer que, en 2010, más de 75 % de su población se localizaba en centros urbanos, lo cual ha generado un aumento significativo de pobreza y miseria que ya supera los 189 millones de habitantes (cepal, 2009). Se trata de ciudades con políticas ineficientes e ineficaces en todos los órdenes y, de manera particular en materia de vivienda social, que conforman los cambios en los modelos de desarrollo derivados de los reacomodos del modelo capitalista y su fase neoliberal en América Latina. En Colombia, el interés por el problema de la vivienda durante las últimas décadas, responde al interés por la experiencia de la ciudad en Latinoamérica, tanto en términos de producción de vivienda social como de autoproducción del espacio residencial y urbano, en cuyo proceso la pbi se manifiesta capaz de construir y mejorar su entorno inmediato. En el caso de Colombia es importante señalar que el proceso de urbanización está ligado a un escenario histórico de conflicto en sus distintas etapas, las cuales revisten características particulares y marcan consideraciones objetivas que deberán tomarse en cuenta a la hora de su interpretación. El periodo de análisis se inicia con un punto de inflexión fundamental al desarrollarse una Asamblea Nacional Constituyente en 1991, que formula una nueva Carta Constitucional, la cual determina cambios en la estructura jurídico-política del país, e introduce profundas modificaciones en un modelo de desarrollo que hasta entonces estaba estructurado bajo la lógica de la búsqueda de un ‘estado del bienestar’ que nunca se alcanzó. Se hizo migrar rápidamente el modelo hacia la concepción de un Estado mediado por las prácticas del mercado que determinan todas las formas de actuación y del quehacer de la sociedad colombiana, incluidas la producción, consumo y transformación del espacio residencial y urbano.
  23. 23. Se trata, entonces, de entender cuáles son los procesos y mecanismos de producción que subyacen al acceso a la vivienda, las dinámicas de su transformación y la forma como intervienen los diferentes agentes urbanos, reconociendo los cambios y equilibrios entre éstos. Cabe señalar que estas dos expresiones de producción de vivienda –la ‘formal’ y la ‘autoproducida’– reproducen, en el ámbito residencial, la realidad dialéctica de la ciudad colombiana, en la que dos formas históricas de crecimiento urbano se suceden de manera simultánea: la ‘ciudad formal’ y la ‘ciudad informal’, aunque la ciudad es una sola. En cuanto a la ‘ciudad formal’, es importante destacar que la producción de vivienda social en Colombia, no ha conseguido aminorar el déficit de vivienda que acumula y se hace más evidente al observar la ampliación de la ciudad informal como alternativa hacia la falta de respuesta. Tampoco se ha logrado reducir la distancia entre el déficit cuantitativo de vivienda y el parque residencial disponible, ya que el suministro habitacional es insuficiente para atender las necesidades acumuladas. Sin embargo, las políticas públicas previas a los años noventa, a pesar de ser ineficientes frente al déficit cuantitativo, consiguieron ofertar vivienda en condiciones adecuadas: higiénicas, con un programa familiar suficiente, mejor adaptadas a los presupuestos familiares, entre otras, y se caracterizaron por reconocer la necesidad de la vivienda como un bien social y como una responsabilidad pública, bajo un marco normativo relativamente estable que, durante más de 50 años, generó avances significativos en materia de vivienda social y diversificó la actuación pública en Colombia. En este sentido, la actuación de los agentes públicos no estuvo basada en la generación de rentas sino en la solución del problema habitacional, asumiendo una descapitalización en casi todas las fases de la producción y distribución de la vivienda que produjo y promovió. En el caso de la ciudad informal, la existencia y crecimiento de este tipo de asentamientos constituyen la expresión más clara de la pobreza, la desigualdad, la segregación, el crecimiento urbano incompleto, la deficiencia en la oferta de suelo y vivienda social, y el débil proceso de ordenamiento territorial. Demuestra, a su vez, que la exclusión social, económica y, por qué no, política e ideológica se manifiesta en
  24. 24. la estructura del espacio urbano y residencial (exclusión espacial) e impacta de forma negativa la calidad de vida de la pbi. De hecho, la llamada ciudad informal constituía, en 2010, más de 24% del total del área urbanizada de Bogotá. Asimismo, el análisis de los procesos de producción y transformación del espacio residencial de la pbi en Bogotá, se realiza desde el marco de los efectos de la aplicación de las políticas neoliberales en Colombia en el periodo de 1990 a 2010. Para ello, es necesario reconocer el papel que desarrollan las políticas públicas desde la perspectiva del Estado como regulador del mercado, y las consecuencias que su aplicación ocasiona en la producción y transformación del espacio residencial; las formas en las cuales se manifiesta el crecimiento sostenido del déficit cualitativo de la vivienda social de la pbi; así como, examinar la relación entre estas transformaciones y el papel que juegan los distintos agentes urbanos que intervienen en la vivienda. Este ángulo de ataque es relevante, desde múltiples perspectivas, como la urbanística, social, política, así como también la científica. Urbanística: evidencia los procesos de transformación del espacio residencial de la vivienda social y la autoproducida en las dos últimas décadas. Social: denota la importancia en materia de vivienda para la pbi, que corresponde en su mayoría a la población en condiciones de pobreza. Política: reconoce que la atención al problema de la vivienda para la pbi está determinada por la acción pública. Científica: permite configurar un marco de interpretación del asunto sobre la vivienda, tanto desde el plano general como de la particularidad del caso colombiano. Esta investigación aborda la problemática del espacio residencial para la pbi desde 1990 y a partir de su relación y contribución al problema de la vivienda; asume como escenario de análisis la ciudad de Bogotá, sin desconocer los aspectos del orden nacional que lo determinan. Los aspectos teóricos que se sugieren están relacionados con tres asuntos básicos necesarios para armonizar la lectura y el análisis del conflicto.
  25. 25. 1. La evaluación cualitativa y los efectos a largo plazo en la producción de vivienda social –en este caso para la ciudad de Bogotá–, relacionadas con la pbi. 2. El papel y los cambios de rol de los agentes urbanos involucrados en el proceso de gestión, producción y transformación del espacio urbano y la vivienda. 3. Los impactos de las políticas neoliberales en el ámbito concreto de la vivienda, en relación a las perspectivas de bienestar y satisfacción de necesidades de la pbi. Estos asuntos en el cometido de su gestión y de las características socioespaciales de estas áreas urbanas producidas o transformadas, que permitan comprender su relación con los cambios recientes en los marcos político y económico colombianos (marcados por el conflicto social y armado interno así como el avance del modelo neoliberal), y sus repercusiones sociales y urbanísticas. De igual modo el estudio permitió mostrar tres grandes aspectos en el periodo de estudio. El primero para determinar cuáles han sido las transformaciones físico-espaciales más importantes en materia de urbanización y vivienda en la pbi de Bogotá. El segundo, identificar los elementos característicos de las políticas públicas de urbanización y vivienda con relación a la pbi y en los niveles de la administración del Estado5. Y, finalmente, analizar para el periodo 1990-2010, la relación de las transformaciones espaciales con las políticas de vivienda en dos ámbitos: los cambios en el comportamiento de los agentes urbanos involucrados en la producción de suelo y vivienda para la pbi; más los cambios y problemas urbanísticos provocados en los barrios con la pbi por la aplicación de las políticas públicas en materia de urbanización y vivienda.
  26. 26. Capítulo I Un punto de partida Es necesario establecer las delimitaciones conceptuales utilizadas para el desarrollo del presente texto; así como una rápida aproximación teórica al estado del arte del problema de la vivienda, las relaciones entre la cuestión urbana y la vivienda.
  27. 27. Delimitaciones conceptuales Para las delimitaciones conceptuales se aportan dos grupos de elementos relacionados con la pbi; el primero relacionado con los problemas de la vivienda, el hábitat, y, el déficit habitacional. El segundo, acerca de las políticas neoliberales en materia de espacio residencial. Población de bajos ingresos, vivienda, hábitat, problemas de vivienda y déficit habitacional La pbi es un término institucionalizado en Colombia que define a los habitantes colectivamente, ya sea como familia o por hogar6 (dane, 2006a:6), que obtienen al mes como máximos recursos económicos hasta 4 salarios mínimos legales7, para sus gastos y manutención, entre ellos el acceso a la vivienda. Para efectos de la investigación asumimos esta categoría, ya que la política pública y el conjunto de acciones que ésta adelanta en diferentes campos, se construye con base en dicho criterio de selección oficial. En el caso del otorgamiento del subsidio familiar de vivienda8 expresa que podrán aplicar: “... los hogares que carecen de recursos suficientes para obtener o mejorar una única solución de Vivienda de Interés Social (vis), cuyos ingresos totales mensuales no sean superiores a 4 salarios mínimos legales mensuales y cumplan con los requisitos que señalan las leyes vigentes” (inurbe , 1991). Es importante precisar que la pbi no es sinónimo de informalidad, ni pobreza, si bien esta categoría recoge ambas problemáticas debido a la proporción de los ingresos de la población allí contenida. Como señala Vega, la pbi se ha ido concibiendo como el sujeto y ha marcado la investigación en el campo de la sociedad contemporánea, donde se pretende, entre otros, “… explicar los problemas implicados en lo que se llama la producción de suelo y vivienda, con lo cual se propone estudiar esta población bajo diferentes ópticas, entre éstas, la informalidad y la noción de pobreza” (Vega, 2001: 409-411).
  28. 28. La vivienda aquí se entiende como la interacción compleja entre casa y entorno. La casa como uno de los componentes de la vivienda, permite entender la dimensión micro de la problemática, en tanto que el entorno representa los atributos de la ciudad y la dimensión macro (Un-Hábitat, 2004). Como señala Un-Hábitat, Colombia (2004), la vivienda da cuenta de los elementos que componen la interioridad del lugar para vivir, y se involucran al mismo tiempo los elementos propios de los ambientes próximos y remotos, donde la ciudad constituye el entorno básico de la sociedad contemporánea; es decir, el hábitat urbano. “… La vivienda en su dimensión instrumental se define a partir de la integración de atributos concernientes a los componentes casa y entorno, involucrando así en su análisis a la ciudad por ser ésta, de manera particular en la sociedad contemporánea, el referente físicoespacial del componente entorno. No sobra insistir que la ciudad, al derivarse como parte consustancial de la vivienda, no se agota en sus atributos: la ciudad es una institución imaginaria de la sociedad”. (Un-Hábitat, 2004: 26)9. En esta forma, el término hábitat10, y los enfoques que más se ajustan al sentido de esta investigación, retoman lo recogido por Ballén (2009) y Correa (2009), los cuales determinan cuatro definiciones con diferentes tendencias. La primera, formulada por Un-Hábitat (2004), reconoce el lugar como escenario de la constitución de una sociedad compleja puesta de manifiesto en acciones físico-funcionales, pero enfocada a la exploración individual y colectiva de sus habitantes como un proceso que les da sentido e identidad a sí mismos. Por lo que se considera que sin esta práctica aprehendida y propiciada por el significado, no es posible el afianzamiento de una especie con el territorio: “…El lugar espacial que habita el ser humano, no solamente se refiere a las acciones físico-funcionales e instrumentales de la vivienda, la ciudad y los territorios, sino a la forma como los habitantes le damos sentido a nuestro hábitat y éste a su vez nos lo da al ser parte esencial
  29. 29. de la complejidad constitutiva del individuo y la sociedad; desde esta perspectiva, el hábitat no solo hace referencia al lugar físico de habitación sino que también abarca lo que él representa como lugar de reconocimiento e identidad tanto individual como colectivo y que se encuentra socialmente sancionado o instituido como el lugar en que por excelencia se localiza física e imaginariamente el ser humano”. (Giraldo, 2004: 24-25). La segunda definición la hace el Programa Iberoamericano de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo (cyted), la cual se centra en el contexto urbano y la participación desde la óptica en la que la vivienda social es un proceso que está en constante interacción con el entorno. Un sistema de territorialización que está determinado por otras estructuras funcionales que componen la vivienda, y señala que con el término hábitat se refieren a un “… entorno espacial modificado o construido por el hombre, implicando una región y una red de relaciones establecida con otros territorios y con otros hombres. El hábitat urbano, por ejemplo, contiene de manera importante al espacio de la vivienda, pero abarca una zona más amplia y una infraestructura de servicios y relaciones (sociales, económicas y culturales), incluyendo espacios como aquellos destinados al trabajo, a la educación y al esparcimiento, entre otros” (Romero y Mesías, 2004: 29). Una tercera definición, la aporta el Instituto de la Vivienda (invi) de la Universidad de Chile, según la cual, “… más que una realidad “dada” o natural, el hábitat es el producto de un proceso de conformación en el cual los seres humanos intervienen directa y activamente, encontrándose profundamente relacionado con todos aquellos ámbitos en los cuales éstos se desarrollan. El hábitat se constituye así en un fenómeno transversal e indisociable a la existencia humana, lo cual agrega un alto componente de complejidad a su comprensión. La conformación del hábitat constituye una experiencia constante, permanente y dinámica del ser, la cual se expresa en la posibilidad de construir, generar y crear ambientes particulares y distintivos. Es precisamente esa posibilidad la que fundamenta la concepción del ser humano como un habitante” (propuesta Equipo Investigación siv,
  30. 30. citado en invi, 2005). Esta definición se diferencia de las anteriores al adicionar una mirada complementaria que establece el hábitat como una cadena de procesos y experiencias que son vitales en el ser humano y, por tanto, que hacen parte de su naturaleza; es decir, el hábitat es siempre un proceso en constante transformación. Por último, la definición de hábitat expresada por Enrique Leff, 2000 “… es el lugar en el que se construye y se define la territorialidad de una cultura, la espacialidad de una sociedad y de una civilización, donde se constituyen los sujetos sociales que diseñan el espacio geográfico apropiándoselo, habitándolo con sus significaciones y prácticas, con sus sentidos y sensibilidades, con sus gustos y sus goces” (Leff, 2000: 241). Asimismo, establece que el hábitat es “… el lugar donde se asienta el verbo habitar, es el espacio donde se desarrollan las actividades productivas, culturales, estéticas y afectivas del hombre. Es el medio donde los seres vivos evolucionan y complican su existir, donde el organismo social despliega sus potencialidades, la zona donde define su territorialidad. Es el ambiente que delinea al hombre, que se conforma a través de las prácticas transformadoras de su medio. Es soporte y condición, al tiempo que es espacio al que se le atribuye un nuevo significado y reconstituido por la cultura” (Leff, 2000: 243). Hábitat y habitar son conceptos amplios y complejos, se definen con base en la relación entre los seres humanos y el espacio en el que se desenvuelven. Por lo tanto, para tratar los problemas de la vivienda y el hábitat es necesario caracterizarlos desde tres ejes: 1. Heterogeneidad del habitante, es decir, los diversos aspectos que componen su naturaleza, tales como la subjetividad, interpersonalidad, comportamientos, la forma de interpretación del mundo que lo rodea y su expresión frente a éste. 2. Naturaleza artificial, entendida como los lugares, los objetos y las interrelaciones que se derivan de la coexistencia entre estos dos. 3. Construcción de la sociedad, realizada a través de las acciones e intencionalidades, dos medios por los cuales el hombre se apropia del espacio que lo rodea (Correa, 2009:14).
  31. 31. Entonces, el hábitat es el medio cultural, histórico, ambiental, económico, territorial y espacial, en que se desarrolla la sociedad y en el cual el individuo despliega la búsqueda de sí mismo a través de la confluencia en él de los procesos de construcción de identidad, de construcción de cultura y de apropiación del territorio. De acuerdo con la presente investigación, se asume el enfoque conceptual de ‘hábitat residencial’, a partir de las definiciones establecidas por el invi y Leff. Esto implica asumir una comprensión integradora, que permita analizar los mecanismos de producción y transformación de la vivienda social, al considerar tanto las políticas públicas como el modelo de ciudad que conciben para Bogotá. Asimismo, la vivienda para la pbi puede tener múltiples connotaciones11. Para efecto de esta investigación, interesan especialmente dos acepciones oficiales del gobierno colombiano: ‘vivienda digna y vivienda adecuada’. La vivienda digna12 fue establecida por la Asamblea Nacional Constituyente como un derecho constitucional de todos los colombianos en el artículo 51 de la cpc (1991) sin que se haya desarrollado conceptualmente. En esta parte, la vivienda adecuada establece como elementos mínimos constitutivos en su definición: la seguridad jurídica de la tenencia; disponibilidad de servicios, materiales, facilidades e infraestructura; gastos de vivienda soportables; la habitabilidad; asequibilidad; localización adecuada (el lugar); y, su adecuación cultural misma que tendrá en cuenta factores sociales, económicos, culturales, climatológicos, ecológicos y de otra índole (Comité desc [onu, 1991a], Observación General 4). Esta concepción de la vivienda adecuada se aprobó por el gobierno colombiano al momento de suscribir el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (pidesc), el 16 de diciembre de 1966. Colombia lo aprueba por el parlamento mediante la Ley 74 de 1968 (D.O. 32.681) y se ratifica el 29 de octubre de 1969, como uno de los países firmantes del pidesc. Más que una simple definición conceptual, es el reconocimiento de los estados firmantes a la materialización del derecho universal a la vivienda (1948). Por tanto, los estados, “…reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia; incluso alimentación,
  32. 32. vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de vida. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho (…)”, Comité del Pacto Internacional de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo xi, (onu, 1991a). A su vez y como lo reconocen la Comisión de Asentamientos Humanos y la Estrategia Mundial de Vivienda en el año 2000: “… el concepto ‘vivienda adecuada’... significa disponer de un lugar donde poderse aislar si se desea, espacio adecuado, seguridad adecuada, iluminación y ventilación adecuadas, una infraestructura básica adecuada y una situación adecuada en relación con el trabajo y los servicios básicos, todo ello a un costo razonable” (párrafo 5). Por esto, se señala que los gastos soportables en relación a la vivienda adecuada son: “… los gastos personales o del hogar que entraña la vivienda deberían ser de un nivel que no impidiera ni comprometiera el logro y la satisfacción de otras necesidades básicas. Los Estados Partes deberían adoptar medidas para garantizar que el porcentaje de los gastos de vivienda sean, en general, conmensurados con los niveles de ingreso. Los Estados Partes deberían crear subsidios de vivienda para los que no pueden costearse una vivienda, así como formas y niveles de financiación que correspondan adecuadamente a las necesidades de vivienda…” (onu, 1991a). Conviene hacer notar que las definiciones de ‘vivienda digna’ y ‘vivienda adecuada’ no presuponen temporalidad y que, de hecho, en la realidad urbana colombiana como en la de España y otros países, no es difícil encontrar, entre los espacios habitados por los sectores más pobres de la población, ejemplos en los que viviendas y entornos urbanos sólo han adquirido sus atributos efectivos después de ciertos procesos más o menos diferidos en el tiempo. Considerar la temporalidad compleja de la vivienda implica que, para analizar su adecuación, no basta considerarla solamente en la etapa inicial de la producción de los espacios residenciales sino que es preciso considerar también las transformaciones ulteriores que hayan operado en la definición de esos espacios durante el análisis. Es decir, existe una cierta procesualidad que da cuenta de la complejidad de la cuestión de la vivienda.
  33. 33. De manera convencional, se puede definir como ‘problema de la vivienda’ la contradicción, en una determinada sociedad, entre la realidad residencial y la noción institucionalizada de ‘vivienda adecuada’ (en el caso de Colombia, actualmente la Ley 74 de 1968). Esto reenvía, por un lado, a la naturaleza ideológica del concepto (Castrillo, 2001) y, por otro, a sociedades donde la distribución de los recursos –incluida la vivienda– se realiza a través del mercado que da como consecuencia la penuria habitacional de la pbi. Ya Engels, a fines del siglo xix, refería el punto de vista marxista sobre la penuria estructural de la vivienda y por tanto la ‘cuestión de la vivienda’ con la rigurosa claridad de un teorema, a decir de Gravagnuolo (1991: 75). Tras haber dejado en claro que “… la penuria de la vivienda para los obreros y para una parte de la pequeña burguesía de nuestras grandes ciudades modernas, no es más que uno de los innumerables males menores y secundarios originados por el actual modo de producción capitalista” (Engels, 1887); en general, a la sociedad en su conjunto y que, por otro lado, dicho fenómeno “no es algo particular de la época presente, ni tampoco un mal particular del proletariado moderno” (Engels, 1887: 21-25). De esto deduce que se trata de una consecuencia intrínseca de la explotación del suelo y modo de producción capitalista en sí mismo. Señalando al respecto que: “…los obreros deben cargarse de deudas hipotecarias muy pesadas…y convertirse más que nunca en esclavos de sus amos, pues están atados a sus casas…y han de aceptar todas las condiciones de trabajo que les ofrezcan” (Engels, 1887: 21-25).13 En las ciudades colombianas y, concretamente en Bogotá, el ‘espacio residencial para la pbi’ adquiere dos formas genéricas; por un lado, los barrios de vivienda social asociados a las políticas oficiales y, por otro, los barrios de autoproducidos. Estas dos expresiones reproducen, en el ámbito residencial, la realidad dialéctica de la ciudad colombiana, en la que dos formas históricas de crecimiento urbano se suceden de manera simultánea: la ‘ciudad formal’ y la ‘ciudad informal’ o como las denominan Hardoy y Satherwite ‘ciudad legal’ y ‘ciudad ilegal’ (Hardoy y Satherwite, 1987). Pese al léxico equívoco y dado el carácter extendido de su uso en América Latina, aquí serán utilizadas ambas expresiones para
  34. 34. definir las particularidades del proceso de urbanización en Colombia y, específicamente, en Bogotá. Por ciudad formal se entiende “… aquella que se desarrolló cumpliendo con las normas urbanísticas vigentes y la cual conserva en parte sus condiciones urbanísticas y ambientales, que se pueden ajustar o modificar de acuerdo con el modelo de ciudad” (sdp, 2010a: 37). Se considera como ciudad informal14 la ciudad que se extiende como producto de la ocupación ilegal del suelo, ya sea por medio de la invasión de terrenos o a través del fraccionamiento y venta ilegal de parcelas sin urbanización. La Secretaría Distrital de Planeación (sdp) la define como la ciudad que es “… fundamentalmente de origen ilegal, lo que supone para quienes son parte de ésta, situaciones de las cuales es virtualmente imposible salir sin la ayuda del Estado o de actores privados. La informalidad conlleva precariedad en las infraestructuras urbanas y de vivienda; por lo tanto, inseguridad física para sus moradores. Las principales consecuencias del desarrollo informal en el tejido urbano son: segregación físico espacial, dificultad de accesibilidad y conexión con circuitos urbanos e infraestructura, mayores costos en el desplazamiento hacia las fuentes de empleo y servicios básicos, y además la carencia de espacio público y equipamientos” (sdp, 2010a: 35). En Colombia, ambos procesos de urbanización se producen de manera simultánea e interactúan permanentemente, si bien no para todo el espectro social, el acceso a la vivienda en la esfera de la economía informal es, un fenómeno principalmente ligado a la pbi. Los barrios formales cumplen generalmente con los parámetros exigidos por el Plan de Ordenamiento Territorial de la ciudad y las fichas normativas existentes con relación a los usos del suelo, densidades, alturas, cesiones, etc. Los barrios de origen informal, por el contrario, no cumplen con la legislación urbanística y, en la mayoría de las ocasiones, ni siquiera se acercan a las denominadas ‘normas mínimas de urbanización’, como se verá más adelante. De esta manera, la precariedad de la vivienda social en Bogotá está presente, tanto en las de origen formal como informal y afectan a miles de hogares pobres. La vivienda formal está asociada a procesos
  35. 35. técnicos de construcción establecidos bajo mínimos parámetros normativos y regulados por el Estado. Esta sigue el proceso relacionado con la gestión, promoción y edificación, de la mano de promotores inmobiliarios y empresas constructoras (promotores/constructores). Todo ello bajo la lógica del mercado que finalmente produce y oferta una mercancía; en este caso, las llamadas Viviendas de Interés Social (vis) o de Interés Prioritario (vip). La vivienda informal no sigue el proceso tradicional de urbanización, parcelación y edificación. Su secuencia es: parcelación, edificación y posteriormente la urbanización (Solá Morales, 1997). De esta forma, la pbi autoproduce su vivienda sin ningún tipo de dirección técnica y sin el cumplimiento de los requisitos normativos legales. El acceso al suelo también es ilegal desde el punto de vista normativo al no cumplir con un proceso previo de urbanización. A este tipo de vivienda se le conoce como vivienda informal debido a las características deficitarias de la misma y sus relaciones con las prácticas económicas no reguladas, denominadas informales (Torres, 1993). Es así como Bogotá, a partir de priorizar las lógicas del mercado, lo que se termina impulsando es la autoproducción informal de la vivienda, con todas las características y limitaciones que esta posee. Por ello, la vivienda de origen informal, ha vuelto a tener un volumen comparable a otros momentos en la historia de la ciudad. Consideración que se aplica no sólo a las demás ciudades colombinas, sino también a las de América Latina. Comúnmente se acepta que el conflicto de la vivienda es uno de los más grandes problemas de Colombia, e involucra una multiplicidad de elementos que se conjugan de manera simultánea, tales como las políticas públicas, la economía interna y los asuntos macroeconómicos, las prácticas fiscales, las formas de operación del sector financiero y los agentes privados15; las prácticas del sector inmobiliario y de la construcción; las condiciones socioculturales de los habitantes, los fenómenos derivados de la dificultad interna que genera el desplazamiento forzado de población del campo a la ciudad, el aumento de la pobreza y la miseria, el incremento de los desequilibrios generados por la brecha entre riqueza y pobreza.
  36. 36. Este conjunto de factores que se asocian con la necesidad insatisfecha de la vivienda, en un momento y territorio determinados, impiden que gran parte de la población pueda pagar los costos de la vivienda y de sus componentes: suelo, materiales de construcción, fuerza de trabajo, financiamiento y tecnología (invi, 2010); además de dotaciones y servicios urbanísticos que quedan implícitos en la ‘vivienda adecuada’. En Colombia, como en otros estados capitalistas donde el derecho a la vivienda tiene rango constitucional, la intervención de los poderes públicos está institucionalizada y orientada a resolver o, al menos, atajar el problema de la vivienda. Para ello, la referencia fundamental es el discernimiento operativo que hacen los poderes públicos acerca del problema. En el caso de Colombia, el llamado ‘déficit de vivienda’ está definido por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (dane) y hace referencia a los “… hogares que habitan en viviendas particulares que presentan carencias habitacionales tanto por déficit cuantitativo como cualitativo y por tanto requieren una nueva vivienda o mejoramiento o ampliación de la unidad habitacional en la cual viven” (dane, 2008a: 2). Asimismo, desde hace más de cincuenta años en Colombia, se han realizado esfuerzos continuos por parte de algunas entidades nacionales como el Ministerio de Desarrollo Económico (mde), el Instituto de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana (inurbe), el Centro de Estudios de la Construcción y Desarrollo Urbano y Regional (cenac), el Departamento Nacional de Planeación (dnp); e internacionales como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (cepal) y la Organización de Naciones Unidas (onu) y su programa Hábitat de la onu–Un-Hábitat–, con el propósito de dimensionar el déficit de vivienda en Colombia, principalmente en la década de los años noventa, que han logrado avances significativos (dane, 2008a). El ‘déficit habitacional’ cuantitativo estima la cantidad de viviendas que se deben edificar o añadir al parque residencial existente para absorber las necesidades acumuladas (invi, 2010). Según el dane, el déficit cuantitativo “…estima la cantidad de viviendas que la sociedad
  37. 37. debe construir o adicionar para que exista una relación uno a uno entre las viviendas adecuadas y los hogares que necesitan alojamiento; es decir, se basa en la comparación entre el número de hogares y el número de viviendas apropiadas existentes” (dane, 2008a: 2). El déficit cuantitativo en Colombia se estima conforme a una metodología16 convencional configurada por el dane, que ha adquirido la condición de métrica oficial para el problema de la vivienda. Así, en un contexto marcado por la presión de un déficit de viviendas siempre grande y expresado en cifras, los estudios especializados y los informes oficiales permanentemente se orientan a dar cuenta del número de unidades producidas, de la evolución del déficit estimado y de las diferentes variables econométricas ligadas a este subsector del mercado inmobiliario. No obstante, en el déficit habitacional colombiano se contabiliza no sólo la cantidad de viviendas faltantes sino también el llamado ‘déficit habitacional cualitativo’, esto hace referencia según el dane a “… las viviendas particulares que presentan carencias habitacionales en los atributos referentes a estructura, espacio y la disponibilidad de servicios públicos domiciliarios y, por lo tanto, requieren mejoramiento o ampliación de la unidad habitacional en la que viven” (dane, 2008a: 3). Para el cenac, se entiende como la cantidad de viviendas existentes que, por su mala calidad oficialmente reconocida, necesitarían ser reemplazadas. En este sentido, se estima que dos terceras partes del déficit de vivienda nacional están constituidas por los hogares que registran carencias de tipo cualitativo (cenac, 2006). Políticas neoliberales en materia de espacio residencial para la pbi La contradicción entre derechos reconocidos y la realidad material de los hogares colombianos ya se hacía tangible en Colombia en los años veinte, momento en el cual el Estado colombiano iniciaba su intervención en materia de vivienda social. Desde entonces, las políticas públicas adoptadas en este campo han tenido características
  38. 38. diferenciadas, si bien, en general, hasta finales del siglo xx, se articularon en planes y programas nacionales de vivienda en los que organismos públicos asumían formas de acción directa (Instituto de Crédito Territorial (ict), Banco Central Hipotecario (bch), Fondo Nacional del Ahorro (fna), Caja de Vivienda Militar (cvm), Banco Agrario (ba), Caja de Vivienda Popular (cvp), cpu-Universidad de los Andes (1971), Jaramillo (1979), Robledo (1985), Téllez (1991), ict (1995), Corporación Colegio de Villa de Leyva et al., (1996), inurbe (1996a)). Hasta 1970, aproximadamente, la acción pública directa es el eje de las políticas de vivienda social. Sin embargo, a partir de esta fecha irrumpen con fuerza los agentes privados, conformando poco a poco una serie de prácticas de corte liberal en las que el Estado se reserva el papel de subsidiar la demanda (Robledo, 1985; Pizano, 2005; Chiappe, 1999; Arango et. al., 1997; Arango, 2001; Saldarriaga y Carrascal, 2006; Ceballos, 2008). Es decir, las prácticas neoliberales con relación a la vivienda se instalan de manera progresiva en Colombia, alcanzando en 2010 su máxima expresión. Como señala Harvey (2005), la construcción del neoliberalismo es un arma de consenso ideológico, con un instrumental de gestión macroeconómica y de ordenación microeconómica de la empresa y del Estado. Igualmente, el neoliberalismo fue una respuesta política contundente y articulada, concebida por las clases dominantes globales para disciplinar y restaurar los parámetros de explotación considerados ‘razonables’ tras la propagación de luchas que recorrió el planeta después de la Segunda Guerra Mundial. Harvey define que el neoliberalismo es, ante todo: “…Una teoría de prácticas político-económicas que afirma que la mejor manera de promover el bienestar del ser humano consiste en no restringir el libre desarrollo de las capacidades y de las libertades empresariales del individuo dentro de un marco institucional caracterizado por derechos de propiedad privada fuertes, mercados libres y libertad de comercio. El papel del Estado es crear y preservar
  39. 39. el marco institucional apropiado para el desarrollo de éstas prácticas (…). Por otro lado, en aquellas áreas en las que no existe mercado (como la tierra, el agua, la educación, la atención sanitaria, la seguridad social o la contaminación ambiental), éste debe ser creado cuando sea necesario mediante la acción estatal”. (Harvey, 2005:6-7). Por otra parte, de manera convencional, se ha entendido que el fenómeno descomunal de la urbanización informal en Colombia, constituye una expresión tangible del problema de la vivienda de la pbi y, llevado al extremo, de la ineficacia de las políticas de vivienda pública, aparentemente siempre superadas por el crecimiento arrollador de las necesidades de vivienda. La comprensión del fenómeno de la urbanización informal ha sido objeto de innumerables estudios a nivel internacional desde la década de los años sesenta: (Abrams (1964,1967), Turner (1965, 1969, 1972, 1976, 1977), Gilbert y Ward (1987), Lewis (1959), Solá Morales (1997), Busquets (1999), Piñón (2001), Caminos et. al., (1984), Hardoy y Satherwite (1987), Riofrio (1973, 1978, 1987), Rodríguez et. al., (1971), Rodríguez y Sugranyes (2005), Pradilla (1982, 1987, 1990, 1992, 1997), Bolívar (1988), Unda (1990), De Soto (1997, 2000); entre otros, al igual que a nivel nacional: (Cardona (1968, 1970, 1975), Carroll (1982), Aprile-Gniset (1992a, 1992b, 1997, 2007, 2009), Arango (2001), Gilbert (1987, 1998, 2001, 2008), Hataya (et. al., 1994; et. al., 1997; 2010), Saldarriaga (2000), Carvajalino (1996, 1999, 2004, 2007), Avendaño (2000a, 2000b), López (2000), Viviescas (1989), Escallón (2005, 2006, 2007, 2010), Torres (1993, 2000, 2009), entre otros). Los distintos significados asignados a la urbanización informal han tenido su contrapartida en la formulación de políticas con sentidos muy diferentes que han ido desde la erradicación (años sesenta y setenta) hasta, en décadas recientes, la legalización (regularización) y mejora, como modalidad de acción pública sobre los barrios de la ciudad informal. La legalización ha sido definida por el Departamento Administrativo de Planeación Distrital (dapd) desde 1980, y establece
  40. 40. que es “… el procedimiento mediante el cual se adoptan las medidas administrativas encaminadas a reconocer oficialmente la existencia de un asentamiento o edificio, a dar la aprobación a los planos correspondientes y a expedir la reglamentación respectiva” (Decreto 2489 de 1980). En el Plan de Ordenamiento Territorial (pot) de Bogotá vigente, se señala que la legalización es “…el procedimiento mediante el cual la Administración Distrital reconoce, aprueba planos, regulariza y expide la reglamentación, para los desarrollos humanos realizados clandestinamente…” (Decreto 190 de 2004). Legalización que para 2010 alcanza prácticamente toda la ciudad informal producida en Bogotá. Por otra parte, el mejoramiento barrial o integral de barrios (mib), el pot le definió un objeto y un programa. El objeto es, “…orientar las acciones de complementación, reordenamiento y adecuación requeridas tanto en el espacio urbano como en las unidades de vivienda que conforman los asentamientos de origen ilegal ubicados en la periferia de la ciudad. Lo anterior para corregir las deficiencias físicas, ambientales y legales generadas por su origen fuera de las normas urbanas y permitir que sus habitantes accedan a la calidad de vida urbana definida para el conjunto de la ciudad”17 (Decreto 190 de 2004). Esto va de la mano de políticas internacionales (Banco Mundial, (bid), Banco KfW, entre otros), que orientan el gasto público a incorporar áreas deficitarias a la ciudad mediante acciones de mejoramiento barrial, tal como lo define el bid: “…Los programas de mejoramiento de barrios (pmb) están constituyéndose en una de las estrategias privilegiadas por los gobiernos locales para abordar los complicados problemas de la pobreza urbana. La integración física, social y económica de los asentamientos informales a la ciudad, ha probado ser una forma efectiva de mejorar las condiciones de vida de sus ocupantes, especialmente pobres, y de aumentar sus opciones para salir esta condición”. (Brakarz et. al., 2002: 27). El programa de mib, como parte de la política habitacional, se debe
  41. 41. dirigir al mejoramiento integral y a la optimización del parque inmobiliario en áreas de origen informal, para lo cual: “… Desarrollará sus acciones a partir de dos dimensiones: la social y la territorial, bajo dos estrategias transversales: la primera, de participación ciudadana en busca de aumentar la capacidad de gestión colectiva, la cultura democrática y el capital social en el territorio y la segunda, de coordinación interinstitucional y fortalecimiento de la gestión local. Se promoverá el mejoramiento de las viviendas existentes con el fin de atender el déficit cualitativo asociado a condiciones estructurales, de hacinamiento, deficiencias en infraestructura y condiciones de habitabilidad de las viviendas”. (Artículo 122, Decreto 469 de 2003). De igual forma, la situación presente en materia de déficit en el espacio residencial de la pbi permite a Smolka efectuar la siguiente afirmación: “…La informalidad es costosa y exacerba las penurias de vivir en la pobreza. El diagnóstico de agencias como Hábitat, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo y otros, parecen estar en lo correcto respetando los programas de mejoramiento como parte esencial de cualquier política para enfrentar la pobreza urbana. Sin embargo, debido al enfoque fragmentado y limitado de estos programas, no hay ninguna garantía de que solamente la normalización de asentamientos contribuya a reducir la pobreza urbana. En efecto estos programas no sólo mantienen intactas y refuerzan las ’reglas del juego’ del mercado que contribuyen a la informalidad, sino que además generan efectos perversos. Esta situación plantea un dilema y un desafío. El dilema es que el no regularizar, simplemente no es una opción política (ni humanitaria). El desafío es cómo interrumpir el ciclo vicioso de pobreza e informalidad a través de intervenciones en el mercado de tierra. La tarea por hacer es formidable, pero hay lugares en América Latina donde los gobiernos locales están comenzando a poner nuevas reglas de juego”. (Smolka, 2003).
  42. 42. En definitiva, la producción de vivienda social apoyada en la demanda y la legalización de barrios son políticas que, en Colombia comparten, por un lado, un mismo objeto genérico: el espacio residencial de la pbi, ya sea en términos de producción orientada a la reducción del déficit habitacional (política de vivienda social) o en términos de regularización de los espacios como resultado de los procesos de urbanización informal (política de legalización y mejora de barrios); por otro lado, una cronología similar que en su etapa más reciente viene a coincidir con la emergencia del neoliberalismo (con precedentes hacia 1970, consolidación y pleno funcionamiento a partir de los años noventa). Pese a esta doble filiación, hasta la fecha, ambas políticas se han estudiado por separado. El presente análisis las reúne bajo la forma de un objeto único en cuya definición intervienen agentes urbanos diferentes de los públicos. El objeto de estudio de la presente investigación es el análisis del espacio residencial de la pbi en la ciudad de Bogotá y los procesos de producción y transformación que se suceden en el marco de las políticas neoliberales desde los años noventa. Aproximación al estado del arte en el problema de la vivienda En Colombia, se ha repetido hasta la extenuación que falta vivienda, que el déficit de vivienda es galopante. Existe un déficit cuantitativo en el que estaban 1 millón 307 mil 620 hogares en 2005, en tanto que el déficit cualitativo era de 2 millones 520 mil 102 hogares (dane, 2005). Así el problema de vivienda, en Colombia, para el año 2005, es de 3 millones 827 mil 723 hogares con necesidad de vivienda, y equivalen a 36.21% del total de hogares colombianos (dane, 2006a). Pese a los diversos esfuerzos realizados por los gobiernos colombianos desde inicios del siglo xx en materia de vivienda social, el déficit habitacional no se detiene a pesar de la diversidad de políticas, que no permiten que el país produzca una solución de fondo con
  43. 43. una visión de largo plazo. El esfuerzo se ha dado en forma general; sostenido, pero poco fructífero y basado en una premisa: la única posibilidad que se concibe para tener acceso a la vivienda, es la compra; ya que, como señala Pizano: “…El camino mediante la compra del bien, ha resultado insuficiente, especialmente si se tiene en cuenta el nivel de pobreza de una parte importante de la población, que no puede ahorrar para la cuota inicial ni conseguir un crédito en el sector financiero”. (Pizano, 2005:103). Aunque la única solución a los problemas de alojamiento no es la compra de la vivienda, históricamente en Colombia, la propiedad sobre el suelo (rural o urbano) y, por ende, la vivienda, ha resultado ser la forma más eficiente de acumulación para las distintas generaciones, tanto las pasadas como las presentes; ya que otras formas como los sistemas financieros, han demostrado ser ineficientes y riesgosas. Las políticas públicas no han promovido opciones distintas a la propiedad de la vivienda para la pbi como alternativa al alojamiento. Algo análogo podría decirse de las políticas de regularización: aunque se ha incrementado notablemente el número de barrios legalizados, el crecimiento de la urbanización informal resulta inabarcable, siempre mucho mayor que la capacidad de legalización. Lo que se ha observado en diferentes periodos es el afán político de incorporar masivamente a la ciudad estos fragmentos territoriales masivamente a la ciudad (1979, 1986, 1996, 1998 y 2000). Estos lapsos han significado que 681 barrios de origen informal, correspondientes al 40.9% de los mil 596 barrios con construcciones informales que se reconocen en la ciudad de Bogotá hasta 2010, hayan sido regularizados en los últimos diez años (sdp, 2010b). Legalización que no ha significado para estos barrios y sus pobladores una completa incorporación a la ciudad y al disfrute de los bienes y servicios que ésta dispone. Colombia asume importantes ‘ajustes’ en su modelo de desarrollo económico iniciando la década de los años noventa, a partir del cambio que propicia la Asamblea Nacional Constituyente en 1991,
  44. 44. lo que significó una ruptura con el modelo político y económico que se estableció por varias décadas en Colombia18, al promulgarse después de más de cien años19 un nuevo texto constitucional (República de Colombia, 1991) que trajo consigo un nuevo modelo de ordenamiento jurídico y político, con cambios a un modelo económico de apertura de mercado (Cuervo y González, 1997), permitiéndole al país entrar en la globalización, e impulsar la descentralización local de funciones y recursos (García y Zamudio, 1997), como estrategia para la construcción y recuperación de la gobernabilidad y la institucionalidad. Esta nueva carta constitucional reorienta al país hacia un escenario poco regulado y dinamizado por el mercado. Aspecto que transforma todos los aspectos de la vida nacional (Cuervo (1988, 1990, 1995, 2006, 2007), Gouëset (1998), Arango (2001), pnud (2003), mavdt (2006), Jaramillo y Cuervo (1990, 1993)). Bajo esta perspectiva, la producción inmobiliaria en manos del mercado se constituye como la vía única para generación de vivienda social, y la tarea de subsanar el déficit habitacional acumulado recae sobre la operación de la libre iniciativa privada. Con esto se pretende que la acción privada sustituya a la acción pública en la tarea de producción de vivienda social, ya que ésta había sido asumida durante más de cincuenta años por el Estado colombiano (Chiappe (1999), Maldonado (2001), Pizano (2005), Cuéllar (2006), Camacol (2007), Alfonso (2009)). Sin embargo, para el año 2008, la población en condiciones de miseria era superior a 46%20 –cerca de 20 millones de personas– y 17.8% se encontraban en condición de pobreza extrema o indigencia21 (dane , 2009b). Asimismo, el llamado coeficiente gini, que mide el grado de desigualdad en la distribución del ingreso en una sociedad determinada, para Colombia se ubicó en 0.59 (dane et al, 2009), en tanto que el de España era solamente de 0.312 (ine, 2009) y ambos casos en el año 2008.22 Estas situaciones están presentes también en la ciudad de Bogotá, aunque con menor intensidad, la última medición que data del año 2006, indica que 23.8% de la población está bajo la línea de pobreza (lp) y 3.4% bajo la línea de indigencia (li) (dnp - merpd, 2006). La condición económica de la pbi se expresa en sus bajos ingresos.23 Según la Encuesta de Hogares (dane, 2006b),
  45. 45. apenas 8.5% de los bogotanos declara ganar más de 4 salarios mínimos al mes. Y 60% de los que respondieron la encuesta dicen ganar menos de 2 salarios mínimos al mes. El rango de ingresos en salarios mínimos de la población residente en Bogotá es: de 0 a 1/2, el 10.8%; de 1/2 a 1, 12.3%; de 1 a 1.5, el 29,3%; de 1.5 a 2, el 8.7%; de 2 a 4, el 11.9%; más de 4, el 8,5%; y, 18.5% no proporcionó información (dane, 2006a). Es decir, el ingreso per cápita mensual promedio en la franja más pobre de la ciudad es de 51 mil 842 pesos (22.5 euros al mes). Por otra parte, según el estudio del Informe de Desarrollo Humano Bogotá (pnud, 2008), con base en la Encuesta de Calidad de Vida (ecv), la estructura de consumo en los hogares del último décil de ingresos, es decir la población más pobre, se presenta de la siguiente manera: alimentación, 30.0%; vivienda, 24.7%; salud, 10.0%; servicios públicos, 10.0%; transporte, 9.0%; educación, 8.4%; cultura, 3.7%; vestido, 3.5%; y, otros, 0.7% (sdp, 2008). Lo anterior pone en duda la posibilidad del ahorro y el crédito hipotecario que son requeridos para el acceso a la vivienda dentro de los mecanismos establecidos en la esfera de la economía formal. El drama de los más pobres por hacerse de un techo, ya sea a través del acceso a parcelas ilegales o a la vivienda social, está asociado indisolublemente al importe de los ingresos que adquieren los hogares para satisfacer sus necesidades. Los más pobres no logran ingresos estables y se mueven en el mundo de la economía informal24 y el ‘rebusque’25 que les obliga a vivir en el día a día (Castillo, 1993; Jaramillo, 1985, 1990, 1992; Pizano, 2005; Ceballos, 2005a, 2005b, 2008; Torres, 2007). Los menos pobres, quienes logran establecer ingresos de carácter permanente por hogar, pueden acceder, mediante el otorgamiento de un crédito hipotecario, a la llamada vivienda social, la cual se puede apalancar mediante la asignación de subsidios públicos (Pizano, 2005; Fique, 2006, 2007; cgr, 2002, 2010). Aquellos con ingresos inferiores, no pueden sino acceder al suelo producido y a la autoproducción de la vivienda (Gilbert y Ward, 1987; Jiménez, 2006; Torres, 1993, 2009). En definitiva, para la pbi, como para otros sectores sociales, el acceso al suelo y a la vivienda se produce hoy, en todo caso, por la vía
  46. 46. del mercado informal o formal: el primero, a través de la transacción de suelo generado de manera irregular por urbanizadores piratas,26 ‘terreros’ o mediante invasiones (Cardona, 1968, 1975; Carroll, 1982; Jiménez, 2006; Parias y Abramo, 2009; Torres et al., 2009); el segundo, promovido por el mercado, que desde los años noventa genera una oferta inmobiliaria específica (Jaramillo, 1985, 1990, 1992; Chiappe, 1999; Pizano, 2005; Giraldo, 2003a, 2003b, 2006). En ambos casos –y esto constituye una particularidad del momento contemporáneo–, la acción pública tiene lugar; ya que de una manera u otra interviene en los procesos de producción y transformación de la vivienda de la pbi. Por un lado, nos encontramos aparentemente frente a una situación paradójica: ¿Cómo comprender que, en un contexto neoliberal donde se presupone que el acceso a la vivienda no puede ser sino a través del mercado, la acción pública sobre el espacio residencial de la pbi, lejos de reducirse, desborde su campo tradicional vinculado a la producción y alcance el ámbito de la intervención sobre los espacios resultantes de los procesos informales de urbanización? ¿Cuál sería la lógica subyacente a la contradicción entre el modelo político y económico instaurado por la Constitución colombiana de 1991 y el devenir de la acción pública sistematizada sobre la totalidad del espacio residencial de la pbi, caracterizada por el mantenimiento de una cierta intervención pública en la producción y distribución de la mercancía vivienda y el surgimiento de nuevas modalidades de acción pública sobre el espacio residencial social ‘de hecho’? ¿Por qué el ejercicio público está llegando a todos los planos del espacio residencial de la pbi precisamente en el momento en que triunfa el dominio del libre mercado? ¿Acaso estas acciones públicas no son propias de la búsqueda previamente abandonada del estado del bienestar? Dado que esta acción pública ampliada desde la producción de la vivienda social ‘formal’ a la mejora de la vivienda social ‘informal’ se desarrolla en un marco de relaciones económicas y políticas sometido a priori a la reglas del libre mercado, cabe preguntarse, para el periodo de estudio, caracterizado por la evolución del marco regulador de la producción del espacio residencial de la pbi, por los
  47. 47. agentes involucrados, por los roles que asumen y por las relaciones que mantienen entre ellos y con su contexto. Cabe suponer que, en esta perspectiva, podría hallarse la coherencia del sistema de relaciones dominante con el específico equilibrio de intereses que afecta a los agentes involucrados en la expresión actual de la producción y distribución del espacio residencial para la pbi. Sin embargo, es preciso que este enfoque sea enriquecido con la incorporación de un factor ya mencionado anteriormente: el carácter particularmente procesual de la producción del espacio residencial de la pbi. Es preciso considerar la conformación del espacio residencial de la pbi en su característica temporalidad compleja, es decir, dar cuenta tanto de las condiciones físicas y de producción iniciales como de sus transformaciones siguientes. Esto cobra especial interés cuando se trata de abordar el estudio del espacio residencial para la pbi desde el ángulo de análisis de su relación efectiva con el problema de la vivienda. Se sabe que la acción comunitaria barrial y la intervención de otros agentes, mediando necesariamente la legalización conforme a un marco jurídico perfeccionado en los últimos años, tiene como horizonte la reducción de la brecha originaria entre urbanización informal y vivienda adecuada. También es conocida la complejidad de estos procesos y los largos plazos que, en la práctica, son necesarios para su culminación. Señala Nora Clichevsky que: “…los pobres urbanos no entran en la categoría de –demanda solvente–. Por lo tanto los distintos tipos de informalidad han sido preponderantes en la ocupación del suelo en los países de la región. Históricamente, la población pobre debía escoger vivir entre dos formas esenciales de informalidad urbana: la ocupación directa y el mercado ilegal”. De igual manera, “…no han existido27 políticas que impacten positivamente sobre el mercado legal de suelo para que los sectores pobres urbanos puedan acceder al mismo; la mayoría de las políticas estatales se refieren más a actuar a posteriori sobre los procesos de informalidad, en lugar de prevenir los mismos”. Las políticas de prevención han sido prácticamente nulas, salvo, y muy parcialmente, en México desde los años sesenta. Lo que hubo desde hace décadas, articuladas o no a las políticas de regulación del mercado legal,28 son las primeras experiencias de legalización
  48. 48. dominial y regularización urbano ambientales de diferentes situaciones de informalidad29 (Perú, desde 1961; Brasil y Argentina, desde 1980)” (Clichevsky, 2006:8-9). De igual manera, Clichevsky indica que si bien en algunas realidades de América Latina han sido importantes los programas de legalización –más dominial que urbana–, donde se incorpora gran cantidad de población a la ciudad, todavía es muy numerosa la que vive en la informalidad, a pesar de los programas implementados. A lo cual algunos de los supuestos que sustentan los programas, son débilmente corroborados (Clichevsky, 2006:16). Cabe hacer mención que las ideas del economista Hernando De Soto (1997, 2000), han estado detrás de diversos programas de legalización jurídica, financiados por los organismos internacionales desde mediados de los años noventa (principalmente por el Banco Mundial). Para De Soto, la tierra ilegalmente ocupada es un capital que hay que movilizar; una vez legalizada podrá pagar impuestos (lo que se relaciona con el ajuste fiscal y las reformas del Estado en los países latinoamericanos, en particular la descentralización) y ser objeto de crédito en el sector financiero formal. Al respecto, De Soto, señala: “(… ) En cada uno de los países que investigamos, hemos encontrado que casi tan difícil como volverse legal, es seguir siéndolo. Inevitablemente, la cosa no es tanto que los inmigrantes quebranten la ley sino que la ley los quebranta a ellos, motivo para salirse del sistema. (…) Una vez que estos recién llegados a la ciudad abandonan el sistema, pasan a ser extralegales. Su única alternativa es vivir y trabajar por fuera de la ley oficial, usando sus propios acuerdos informales y vinculantes para proteger y movilizar sus activos. Estos acuerdos resultan de una combinación de reglas selectivamente tomadas del sistema legal oficial, con improvisaciones ad hoc y costumbres traídas de sus lugares de origen o localmente ideadas. Lo que mantiene unidas esas juntas, es un contrato social sostenido por la comunidad entera e impuesto por autoridades que ella misma ha seleccionado. Estos contratos sociales extralegales han creado un sector vibrante pero subcapitalizado: el centro del mundo de los pobres. (De Soto, 2000: 46-49).
  49. 49. Como indica Clichevsky, De Soto aboga por la aplicación de mecanismos que permitan el libre desarrollo en el mercado del suelo y el inmobiliario en general, de tal forma que la regularización resulte un mecanismo para formalizar un mercado existente y permita a los propietarios obtener todos los beneficios potenciales que se derivan de la plena propiedad (Clichevsky, 2006: 15). Sin embargo, falta una reflexión sobre límites y alcances posibles con la realización de la vivienda adecuada, de la evolución y legalización de los barrios de origen informal, más allá de la descripción estadística. No se trata aquí de analizar el fenómeno desde una perspectiva jurídico-procesal o desde el dimensionamiento de sus objetivos y logros, sino de interpretarlo desde su relación con el problema de la vivienda para la pbi. Tampoco se trata de evaluar la efectividad real de los procedimientos de legalización sino de comprender el vínculo de la producción y la transformación/legalización de los barrios informales en la realización de la vivienda adecuada. En cuanto al estudio de la vivienda social, es preciso, antes que nada, desembarazarse de la falsa noción de su concepción como vivienda adecuada y su realización en una temporalidad simple. No es una tarea difícil. Por otra parte, es conocido que en Colombia, en barrios recientes de vivienda social, se realiza la constitución de Juntas de Acción Comunal (jac) con la finalidad de plantear reivindicaciones básicas de adecuación del espacio residencial. Se trata de barrios nuevos que se evidencian como deficitarios o inacabados y que, como tales, no constituyen vivienda adecuada. Por otro lado, es patente también la acelerada transformación física de esos espacios una vez habitados, lo que resulta elocuente a propósito de su inadecuación a las necesidades reales de la población a la que nominalmente se destina. Un ejemplo que ilustra esta problemática y su extensión internacional es el movimiento chileno, denominado los ‘con techo’, en un país en el cual no existe hoy en día un déficit cuantitativo revelador, pero sí un aumento considerable del déficit cualitativo. Déficit, derivado de la mala calidad de las soluciones habitacionales entregadas durante muchos años, con base en las políticas públicas implementadas, que han generado fuertes impactos negativos sobre los moradores y las ciudades. Como señalan Rodríguez y Sugranyes:
  50. 50. “…Si hace veinte años atrás el problema eran las familias sin techo, hoy, en Santiago [y Chile], el problema es de las familias con techo (…) Los residentes de estas unidades son en general personas que están insatisfechas con la calidad de su vida cotidiana (…). Se trata de casas o departamentos terminados, pequeños, que no se adaptan a las necesidades cambiantes de las familias. Los residentes se ven obligados a modificarlos y ampliarlos fuera de toda norma legal o de seguridad. Los residentes –que son muchos, casi un millón de personas–, están insatisfechos: dos tercios quiere irse, y no tiene otra opción que quedarse. Señalan a su vez que se está en un punto de inflexión, que … si se sigue haciendo lo mismo, los efectos se harán irreversibles. Al contrario, si se reconoce que el stock existente es un problema, podemos decir que se ha cumplido una primera etapa: los sin casa tienen techo. La tarea ahora es hacer de ese techo una vivienda digna y de los conjuntos, barrios integrados a la ciudad”. (Rodríguez y Sugranyes, 2005: 6-21). A diferencia del caso chileno, en Colombia, llama la atención que en Bogotá, en el reciente parque de vivienda social, sucedan situaciones calamitosas que consiguen producir un cierto sentimiento de escándalo sin que lleguen a desencadenar interrogantes más profundas sobre las causas estructurales, en las que estos inquietantes problemas radican. Por mencionar algunos ejemplos, los casos ocurridos entre 1985 y 2000 de derrumbe de apartamentos construidos hace sólo tres años; o lo sucedido con cerca de un centenar de viviendas de interés social de urbanizaciones como San Luis, Ciudadela Parque de la Roca y El Trigal, en el suroriente; o en la Aguadita, en la localidad de Suba, y en otras más antiguas como la urbanización Villa de Los Alpes de San Cristóbal, en el suroriente (El Tiempo, 2000). El desastre, en estas construcciones, se anunció con las mismas señales: “…Luz Aydé Restrepo, una viuda pensionada del Seguro Social, vio que primero aparecieron las grietas en las bases de las ventanas de la casa de dos pisos (…), en Villa de Los Alpes. Con el tiempo las fisuras aparecieron en las escaleras, paredes y los techos. En los dos últimos años la construcción terminó convertida en una ruina. Por ella, Luz

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