El Concejo Municipal en el diseño del Estado 1999.

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Una mirada al diseño de la función legislativa municipal, que ayudará a entender qué función cumple un Concejal según el orden jurídico que está vigente.

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  • 1. EL CONCEJO MUNICIPAL EN EL DISEÑO DE ESTADO 1999 Carlos Romero Mendoza Comentario inicial. La existencia del Poder Popular, independientemente de las consideraciones que podamos hacer sobre su constitucionalidad, impacta notoriamente la dinámica de los órganos del Poder Público Municipal, entre ellos sin duda alguna del Concejo Municipal. La existencia de la Comuna como base del Poder Popular y dentro de la Comuna de un Parlamento Comunal con cartas comunales que son normas de convivencia en la comunidad organizada bajo la modalidad de Comuna, se convierte en un importante elemento que debe ser analizado y debatido porque no sólo altera, sino que además modifica la tradición histórica de nuestras Instituciones políticas locales. Por otro lado la legislación nacional que a través de reformas legislativas y la aprobación de nuevas leyes va reduciendo competencias a los Municipios, viene a generar una gran preocupación porque pareciera, como ha sucedido con el Distrito Metropolitano de Caracas, se experimenta en el ámbito Municipal un proceso con el cual se aspira disminuir a la máxima expresión el principio de autonomía municipal. La autonomía Municipal no es absoluta y así lo reconoce el Tribunal Supremo de Justicia y la doctrina venezolana, pues ella se haya sometida a la Constitución y a las Leyes, pero precisamente al ser una autonomía restringida, el rol del Concejo Municipal y del Alcalde como actores principales de los Municipios se convierte en un pieza esencial para garantizar que esa autonomía no se vaya reduciendo de manera considerable y con ello se vaya debilitando el concepto del Municipio como unidad política primaria, es decir, como la instancia política más inmediata al ciudadano. ¿Qué significa ser la instancia más inmediata al ciudadano?, ¿qué significa ser el representante político de una comunidad en un órgano del Poder Público Municipal?, son dos preguntas que sólo podrán ser respondida cuando ciudadanos y representantes electos logren consensos importantes en el desarrollo de una visión compartida de ciudad y entiendan como a través de importantes niveles de autonomía se logra una verdadera y real contribución a la mejora de la calidad de vida de todos los vecinos. Para poder alimentar un debate y generar reflexión en torno a estas preguntas, es importante revisar el rol del Concejo Municipal, como actor del Poder Público Municipal y responsable de su función deliberativa. Pues conociendo mejor a éste actor, se logrará entender con mayor alcance su rol, importancia y los retos que hoy tiene frente al futuro inmediato de la ciudad y del Municipio en el cual habitamos.
  • 2. El diseño de nuestro Municipio. Dos características importantes debemos entender y valorar sobre el diseño que los arquitectos de nuestro Estado le dieron al Municipio que hoy tenemos, esas características son: 1.-El constituyente quiso darle al Municipio una gran importancia en la estructura del Estado cuando en el artículo 16 distingue en la división político territorial al Municipio de los Estados, del Distrito Capital, de las Dependencias Federales y de los Territorios Federales, al señalar que el territorio nacional se organiza específicamente en Municipios. En otras palabras si bien el territorio se divide en otras formas de organización política y territorial, el Municipio tiene un lugar de honor porque así se denomina la forma de dividir el territorio. 2.- El otro elemento que ha venido acompañándonos desde la Constitución de 1961, para no irnos más atrás en la historia, es la definición del Municipio como la unidad política primaria de la organización nacional, con personalidad jurídica y autonomía dentro de los límites de la Constitución y de la Ley. Es decir nos habla de un municipio que como unidad política primaria, nos aclara que es la instancia política más inmediata y cercana al ciudadano y que además de ello goza de personalidad y autonomía. Por cierto es importante recordar que la propia Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha recordado que la autonomía municipal es limitada o restringida, y que tal condición está dada por las normas que la Constitución y otras leyes, nacionales o estadales establezcan. Hoy somos testigos como esta autonomía relativa, ha sido la puerta para que desde el poder legislativo nacional se vaya legislando en temas que van centralizándose y que con ello van asfixiando la autonomía municipal. En cuanto a la Autonomía, la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, del año 2010, señala expresamente que la autonomía municipal se traduce en principio en: -La elección de sus autoridades. -La gestión de las materias de su competencia. -La creación, recaudación e inversión de sus ingreso. En estas tres formas de expresión de la autonomía local, hoy podemos encontrar muchos ejemplos que permitirían debatir sobre la crisis que padece el Municipio para que sus autoridades puedan ejercer el Poder político y ser la instancia más inmediata al ciudadano en la tarea de resolver los problemas más inmediatas que satisfagan las necesidades básicas de los ciudadanos. Importante es acotar que en esa autonomía municipal, el legislador, respondiendo al espíritu de la Constitución Nacional, impone a las autoridades electas locales la tarea de incorporar la participación ciudadana en el ejercicio de la gestión pública de manera efectiva, suficiente y oportuna.
  • 3. Este Municipio cuya autonomía está en crisis, tiene en su organización política un Alcalde como el responsable del gobierno y de la administración local; unos Concejales que son los llamados a legislar; un Contralor Municipal que viene a garantizar el control, vigilancia y fiscalización de los ingresos, gastos y bienes municipales; y por último, más no menos importante como una instancia en la que se pueden encontrar autoridades electas y sociedad civil para debatir el tema del Desarrollo Local, aparece el Consejo Local de Planificación Pública. Esta estructura que es propuesta en la Constitución es presentada en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal como las 4 funciones que cumple el Poder Público Municipal, a saber: la función ejecutiva, la función deliberativa, la función contralora y la función de planificación. El Municipio en el diseño del Estado. Para ubicar este Municipio en el diseño del Estado, debemos revisar la división horizontal y vertical del Poder Público en Venezuela. El artículo 136 de la Constitución señala que el Poder Público se distribuye en Poder Municipal, Poder Estadal y Poder Nacional y además nos dice que el Poder Público se divide en Legislativo, Judicial, Ejecutivo, Ciudadano y Electoral. Este artículo nos permite entender que el Estado Venezolano cumple 5 funciones a través de 5 órganos distintos, por lo que en teoría no concentra todas las funciones o mejor dicho todo el poder de decisión y actuación en una sola persona. Si imagináramos que el Estado es una persona, tendríamos que señalar que ésta tiene 5 sentidos: -Sentido de impartir justicia, a través del Poder Judicial, que es el Tribunal Supremo de Justicia y demás tribunales; -Sentido de gobernar políticamente a los ciudadanos, a través del Presidente de la República y sus ministros; -Sentido de ordenar la convivencia de los ciudadanos y de los distintos entes a través de los cuales actúa el propio Estado, se trata de la función legislativa a través de la Asamblea Nacional; -Sentido que es el de garantizar la transparencia en la actuación del Estado, a través de distintos órganos que velan porque haya un correcto manejo de los recursos financieros, a través de la Contraloría General de la República, un adecuado respeto a los derechos humanos, la Defensoría del Pueblo y por último velar por el respeto a la Constitución y a las Leyes a través del Ministerio Público; -Sentido de la legitimidad electoral, a través del Poder Electoral, mediante el cual el propio Estado busca garantizar la transparencia debida en todo proceso de elección popular. Estos 5 sentidos están en depositados en distintos órganos, que a su vez son elegidos de manera diferente cada uno, y no hay subordinación de uno hacia el otro, cada sentido tiene su autonomía. Ahora bien cuando vemos el Estado con su estructura federal y descentralizada, entonces debemos observar, como si de una lupa se tratara, cómo se expresan esos 5 sentidos en cada nivel político territorial: el nacional, el estadal y el municipal.
  • 4. Es precisamente en esta observación donde entendemos que no somos y no hemos sido totalmente federales y tampoco totalmente descentralizados, por lo tanto se empieza a entender la razón por la cual en la Constitución de 1961 y en la vigente siempre hay una frase que se lee: “en los términos de esta Constitución”. Si analizamos entonces cada nivel político territorial vemos que nuestro Estado tiene dos rostros, uno federal y descentralizado, y el otro que es esencialmente centralizado. El federal y descentralizado lo encontramos en los Poderes Ejecutivos y Legislativos, es decir en dos de los 5 sentidos que he mencionado, imaginando que el Estado es una persona. El Poder Ejecutivo en el ámbito estadal se ejerce por el Gobernador y en el ámbito local por el Alcalde, ambos electos de manera directa, secreta y universal desde 1989, igual fórmula electoral como es elegido el Presidente de la República, quien es el representante del Ejecutivo Nacional. Entre ellos no existe ningún nivel de subordinación, y por lo tanto hay una absoluta independencia política entre uno y otro. El otro Poder es el Legislativo, en este caso el Consejo Legislativo Regional es el representante del Poder Legislativo en el estado y el Concejo Municipal es el representante de la función legislativa en el Municipio. Entre estos niveles no hay subordinación política a la Asamblea Nacional, órgano del Poder Legislativo Nacional. La autonomía de cada instancia política está dada por el origen electoral de cada representante, y en el nivel de autonomía que tengan para dictar sus propias normas, pues cada instancia legislativa y en su propio ámbito de competencia territorial, puede dictar todas las normas que considere necesarias, siempre y cuando éstas no sean contrarias a la Constitución y a las Leyes. El Estado centralizado lo vemos cuando observamos con detalle al Poder Judicial, Ciudadano y Electoral, pues en estos tres poderes no existe órganos con autonomía en los niveles estadales y municipales. Los órganos a través de los cuales el Estado cumple su función respectiva están ubicados en el nivel central del poder político y con una autoridad nacional. Importante es destacar que los principios en los cuales descansa la relación entre el Estado Nacional, el estado regional y los municipios se basa en los siguientes principios previstos en el artículo 4: integridad territorial, cooperación, solidaridad, concurrencia y corresponsabilidad. Si comparamos el diseño del Poder Legislativo y Ejecutivo, estos principios son claramente la base de las relaciones entre los distintos niveles políticos del Estado, para lo cual requiere de una permanente negociación, diálogo e intercambio de ideas; si analizamos bajo ésta óptica la relación de los distintos niveles políticos territoriales en los Poderes Judicial, Ciudadano y Electoral, claramente estos principios están absolutamente garantizados porque en estos Poderes hay una sola autoridad y ésta, además de no ser electa, se centra en una sóla autoridad que se ubica en el Poder Público Nacional y con una competencia nacional. Por lo tanto si detenemos la mirada en el Poder Público Municipal, sólo conseguiremos por un lado: la función ejecutiva representada por el Alcalde y la función legislativa, representada por el Concejo Municipal, ambos con una autonomía política que tiene su origen en la elección popular de sus autoridades; y por otro lado, la función contralora, representada por la Contraloría Municipal, que es una instancia que forma parte de un Sistema Nacional de Control Fiscal, sometido a un ente rector denominado Contraloría General de la República.
  • 5. Otra función que el artículo 75 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal señala es la función de planificación, que se manifiesta a través del Consejo Local de Planificación Pública, en la cual ciudadanos y representantes electos se encuentran para planificar el desarrollo local, que también está sometido a un Sistema Nacional de Planificación. Por lo tanto dos rostros también podemos conseguir en el ámbito municipal, uno con alto nivel de autonomía y otro sometido a lineamientos políticos nacionales. Importante es no olvidar que independientemente de la autonomía que puedan tener, todos sin excepción se someten al principio de la legalidad, es decir, al principio mediante el cual, sólo podrán actuar en la medida que haya una ley que les permita y les faculte para ello. El Municipio y el Concejo Municipal en el diseño actual. El Concejo Municipal tiene en esencia una función muy claramente definida en la Constitución y en la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, su función es legislar. El Concejo Municipal es la instancia responsable de la función deliberativa del Poder Público Municipal, para lograr producir las leyes locales más adecuadas y oportunas que contribuyan al desarrollo debe incorporar en el debate esas leyes locales a los ciudadanos. La Ley Orgánica del Poder Público Municipal desarrolla las competencias de los Concejos Municipales y por ende allí se encuentra la materia prima para entender el rol de los Concejales, esas competencias las puedo agrupar de la siguiente manera: Función legislativa: -El artículo 175 de la Constitución Nacional es muy claro cuando señala que el Concejo Municipal es la instancia competente para legislar en el Municipio. Esa ley local se denomina Ordenanza. Una ordenanza es definida como el acto que sanciona el Concejo Municipal para establecer normas con carácter de ley municipal, de aplicación general sobre asuntos específicos de interés local. Las ordenanzas recibirán por lo menos dos discusiones y en días diferentes, deberán ser promulgadas por el alcalde y ser publicadas en la Gaceta Municipal. Recuerda el numeral 1 del artículo 54 que el Concejo Municipal deberá en el proceso de discusión y aprobación de la ordenanza consultar al Alcalde, a los órganos del Municipio y a los ciudadanos, individual o colectivamente organizados sobre el contenido de la ordenanza. Dentro de su competencia de legislar a través de ordenanzas la Ley Orgánica del Poder Público Municipal expresamente establece las siguientes competencias normativas: -Ejercer potestad normativa tributaria del municipio, que le permite al Municipio crear, modificar o suprimir los tributos que le corresponden por disposición constitucional. El artículo 160 de la Ley mencionada señala además, que los municipios podrán establecer los supuestos de exoneración o rebajas a los tributos. Los tributos es un tema que aún está pendiente en la agenda del debate político, que debe ir acompañando el debate de la descentralización, amerita este tema tributario un estudio más detallado.
  • 6. -En el área tributaria, el artículo 179 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal autoriza a los Municipios a crear contribuciones especiales. -Otra materia de legislación local, que ha sido obviada es la que tiene que ver con la Justicia de Paz. Recientemente se aprobó en mayo 2012 la reforma a esa ley y ahora se llama Ley Orgánica de la Jurisdicción Especial de la Justicia de Paz; y se ha diseñado aislando al Municipio del ejercicio de esta modalidad de justicia. -El artículo 99 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal establece que debe dictarse una ordenanza a los fines de regular la comparecencia de los funcionarios públicos locales y del propio Alcalde, en ese instrumento legal, el legislador estableció que debe señalarse las sanciones que corresponda en el caso de no comparecencia de las autoridades ante la citación del Concejo Municipal. -Como el Municipio es autónomo en su funcionamiento debe dictar y sancionar su propio Estatuto de la Función Pública Municipal, tal competencia establecida en el artículo 78 de la legislación municipal, se desarrolla sin contravenir las normas nacionales que sobre la materia existen. -El artículo 123 de la legislación municipal señala la necesidad de crear una Ordenanza a través de la cual se le de vida y se desarrollen algunas competencias o responsabilidades al Cronista de la Ciudad. -Se requiere de una ordenanza para la aprobación tanto del presupuesto anual de ingresos y gastos del Municipio como del Plan Anual Operativo, el Plan de Desarrollo Local y el Plan de Desarrollo Urbano. -El artículo 260 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal delega en los Concejales la tarea sensible de dictar una ordenanza en la cual regulen el interés legítimo de los ciudadanos para participar, será ese instrumento legal el que determine la facilidad que tendrán los vecinos a ejercer su derecho político de participar en los asuntos locales de manera directa o de manera colectiva. -En el sentido de la participación el artículo 265 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal de sancionar una Ordenanza a través del cual se regule el deber de los Concejales de abrir debate con los ciudadanos sobre los temas de interés local. Función de planificación: -Participar en el Consejo Local de Planificación Pública. Los Concejales conforme a la Constitución Nacional en su artículo 182 es claro al mencionar que los Concejales son miembros de éste Consejo de Planificación, por lo tanto y junto al Alcalde, con la participación de ciudadanos les corresponde debatir y construir el Plan de Desarrollo Local, así como el Plan de Inversión. -Pero además de participar en la deliberación sobre el Plan, el Concejo Municipal es la instancia responsable de aprobar plan Municipal de Desarrollo y otros planes. -Aprobar el Plan Anual Operativo.
  • 7. -Aprobar plan de inversión Municipal. Función de Control político. -La juramentación del Alcalde es un acto que genera una relación de control político, porque la Cámara en representación del pueblo le toma el juramento al Alcalde y con ello se concreta la obligación anual de evaluar la gestión del Alcalde como parte de ese ejercicio de representación política del ciudadano. Entre las atribuciones más concretas de control sobre la gestión local tenemos: Control sobre las actividades del Alcalde: -Aceptar previa solicitud del Alcalde la transferencia de competencias que le hagan al Municipio. -Autorizar al Alcalde para desistir de acciones y recursos, convenir, transigir y comprometerse en arbitrios, previo informe del Síndico. -Autorizar al Alcalde a ausentarse por más de 15 días de la Alcaldía. -Autorizar al Alcalde a crear Asociaciones civiles, fundaciones e Institutos autónomas -Autorizar créditos adicionales. -Aprobar previa solicitud del alcalde las concesiones del servicio público de transporte colectivo urbano. Tiempo máximo 5 año.s 74 -Aprobar la propuesta del Alcalde de designación de un Síndico Procurador 117 Control sobre otras autoridades locales ejercerá las funciones de control conforme a lo que establezca la Constitución y las leyes nacionales. -La realización de investigaciones que consideren pertinentes es una herramienta muy útil que otorga la Ley a los fines de poder ejercer un mayor control sobre la gestión local. Función de Gestión Política: -Iniciativa para convocar a Cabildo Abierto -Dar la mayor publicidad a los actos de interés general. Proyecto, Licitaciones. 273 -Abrir espacios de participación para debatir y discutir temas de interés local. -Designar y juramentar al Contralor Municipal, previo concurso.103 -Acordar la participación del Municipio en organizaciones intermunicipales.} -Autorizar creación, modificación o supresión de órganos desconcentrados o descentralizados.
  • 8. -Aprobar el cambio de nombre del Municipio previa consulta con los ciudadanos y conforme a la Ley. -Promover los mecanismos que legalmente le estén conferidos y que contribuyan a garantizar en forma eficiente, suficiente y oportuna la participación ciudadana en el proceso de formación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública municipal. -Las 2/3 partes de sus integrantes tienen iniciativa para solicitar la creación de un Distrito Metropolitano (21) -La mayoría de sus integrantes pueden crear una parroquia (32) -Promover la cooperación vecinal y dictar reglamento en este sentido. -Recibir y fijar reunión con los promotores de iniciativas de ordenanzas para discutir sobre su aprobación o no. -Rendir cuentas de su gestión de manera organizada y pública en el primer trimestre a los electores de la jurisdicción correspondiente. Potestad Sancionatoria: -Imponer la inhabilitación y la suspensión para el desempeño del cargo de concejal. -Establecer las normas que regularán la no comparecencia de los funcionarios locales a una cita que a tal efecto haga el Concejo Municipal en el ejercicio de su facultad investigativa. Función de Gestión interna: -Dictar y aprobar su reglamento interno -Aprobar presupuesto de gasto anual. -Elegir presidente y secretario del Concejo Municipal. -Acordar escala de remuneración de personal. -Ejercer la máxima responsabilidad en materia de recursos humanos. -Nombrar personal de oficinas y al cronista. El Concejo Municipal y la participación ciudadana. El artículo 7 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal señala expresamente que los órganos del Municipio deberán crear los mecanismos para garantizar la participación ciudadana en el ejercicio de sus funciones. Más concretamente el numeral 13 del artículo 95 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal expresamente señala:
  • 9. Promover los mecanismos que legalmente le estén conferidos y que contribuyan a garantizar en forma eficiente, suficiente y oportuna la participación ciudadana en el proceso de formación, ejecución, control y evaluación de la gestión pública municipal. Así mismo en ese mismo artículo otros numerales dan cuenta de la obligación de incorporar la participación, veamos: El numeral 1 señala la obligación de consultar a los ciudadanos los proyectos de ordenanzas, y luego es ratificado en el artículo 266 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. El numeral 7, prevé la consulta para el cambio de nombre del Municipio. El numeral 17 cuando habla del Plan de Inversión exige que sea aprobado por el Consejo Local de Planificación Pública, con ello se impone la participación ciudadana en el proceso de elaborar esa propuesta de Plan de Inversión. Otro artículo diferente a éste 95, que se debe mencionar es el 265 de la Ley municipal vigente, que obliga al Concejo Municipal a crear espacios para discutir e intercambiar opiniones con los ciudadanos en materia de interés local en las agendas de las sesiones ordinarias. Por último podemos citar la cooperación vecinal, que es una labor que deben promover los Concejos Municipales, según el artículo 268. Importante es destacar que en el marco de la participación ciudadana, los Municipios, conforme al artículo 255 tienen la obligación de desarrollar los mecanismos de participación de acuerdo a la realidad y condiciones de cada Municipio, mediante los instrumentos legales correspondientes, en el cual se desarrollen requisitos, procedimientos, períodos, condiciones y demás elementos para hacer efectiva la participación ciudadana. El 251 de la Ley Orgánica del Poder Público ratifica el principio general que es deber del Estado, en este caso del Municipio de garantizar y facilitar las formas, medios y procedimientos para la participación efectiva, suficiente y oportuna. ¿Cómo poder definir participación efectiva, suficiente y oportuna de los ciudadanos en los Concejos Municipales?. Sólo las ordenanzas pueden abonar este camino y sólo las ordenanzas pueden garantizar la efectividad del derecho ciudadano a participar. ¿Qué pasa cuando las leyes nacionales empiezan a definir y condicionar esa participación? como sucede con los Consejos Comunales, cuya validez y legalidad está en manos del gobierno central y ello impacta además la constitución del Concejo Local de Planificación Pública y hasta la elección de la Junta Parroquial Comunal, pues la validez para participar es otorgada por el gobierno central. Conclusión. El artículo 3 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal, señala que la autonomía municipal es la facultad para elegir sus autoridades, gestionar las materias de su competencia, crear, recaudar e invertir sus ingresos dictar el ordenamiento jurídico municipal, así como organizarse con la finalidad de impulsar el desarrollo social, cultural y económico sustentable de las comunidades y los fines del Estado.
  • 10. En la actualidad este artículo debería asumirse como la base para hacer un diagnóstico sobre la autonomía del Municipio y su resultado nos dirá no sólo que tanto Municipio tenemos como poder político, sino que además podrá darnos luces sobre la responsabilidad que tienen los Concejos Municipales en la tarea de hacer posible esa autonomía municipal. Cuando el artículo 7 de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal nos habla de la obligación de los órganos del Municipio de crear los mecanismos para garantizar la participación de las comunidades y grupos sociales organizados en su ejercicio, de acuerdo con la ley, nos brinda otro indicador que debemos evaluar a los fines de entender el rol del Concejo Municipal en la construcción de ciudadanía a través de la identidad del ciudadano con su ciudad y su municipio. Por lo tanto, retomo las preguntas que al inicio de este trabajo formulé para la reflexión: ¿Qué significa ser la instancia más inmediata al ciudadano?, ¿qué significa ser el representante político de una comunidad en un órgano del Poder Público Municipal? y por último ¿qué valor se le otorga al principio de la autonomía en la construcción de una mejor calidad de vida?. La respuesta a esas preguntas en el marco de la realidad política actual permitirá que cada ciudadano y que cada concejal pueda darle mayor o menor importancia al rol de los Concejales en la actualidad y por consiguiente puedan valorar de una mejor manera la importancia del Concejo Municipal en la tarea de fortalecer el Estado federal y descentralizado que menciona la Constitución.