Your SlideShare is downloading. ×
Las Tic para el Crecimiento y la Igualdad: Renovando las estrategias de la Sociedad de la Informacion.
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

Thanks for flagging this SlideShare!

Oops! An error has occurred.

×
Saving this for later? Get the SlideShare app to save on your phone or tablet. Read anywhere, anytime – even offline.
Text the download link to your phone
Standard text messaging rates apply

Las Tic para el Crecimiento y la Igualdad: Renovando las estrategias de la Sociedad de la Informacion.

4,009

Published on

Tercera Conferencia Ministerial sobre la Sociedad de la Información de América Latina y el Caribe

Tercera Conferencia Ministerial sobre la Sociedad de la Información de América Latina y el Caribe

Published in: Education, Business
0 Comments
2 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

No Downloads
Views
Total Views
4,009
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
1
Actions
Shares
0
Downloads
70
Comments
0
Likes
2
Embeds 0
No embeds

Report content
Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
No notes for slide

Transcript

  • 1. Las TIC para el crecimiento y la igualdad:renovando las estrategias de la sociedadde la informaciónTercera Conferencia Ministerial sobre la Sociedadde la Información de América Latina y el CaribeLima, 21 a 23 de noviembre de 2010
  • 2. Alicia Bárcena Secretaria Ejecutiva Antonio Prado Secretario Ejecutivo Adjunto Mario Cimoli Director División de Desarrollo Productivo y Empresarial Susana Malchik Oficial a cargo División de Documentos y PublicacionesEste documento fue coordinado por Mario Cimoli, Director de la División de Desarrollo Productivo y Empresarial de la Comisión Económica paraAmérica Latina y el Caribe (CEPAL), con la colaboración de Néstor Bercovich, coordinador del proyecto Diálogo político inclusivo e intercambiode experiencias de la CEPAL y la Alianza para la Sociedad de la Información (@LIS 2), Mario Castillo y Wilson Peres, de la División de DesarrolloProductivo y Empresarial. Contribuyeron en la redacción, con aportes o comentarios, los siguientes funcionarios y consultores de la CEPAL: María José Acosta, MarianaBalboni, Oscar Cetrángolo, César Cristancho, Álvaro Díaz, Andrés Fernández, Anna García, Massiel Guerra, Valeria Jordán, Hernán Moreno, EnriqueOviedo, Carmina Pavez, Diego Rivas, Fernando Rojas, Giovanni Stumpo, Diana Suárez, Guillermo Sunkel y Daniela Trucco. Este documento se ha realizado con la ayuda financiera de la Unión Europea. Las opiniones expresadas en el mismo no reflejan necesariamentela opinión oficial de la Unión Europea. LC/G.2464 • Noviembre de 2010 • 2010-735 © Naciones Unidas
  • 3. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónÍndice 3
  • 4. Comisión Económica para América Latina y el Caribe 4
  • 5. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información 5
  • 6. Comisión Económica para América Latina y el Caribe 6
  • 7. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información PrólogoLa sociedad de la información: una oportunidad históricaLa vertiginosa difusión de Internet y de las tecnologías no parece revertir las brechas productivas y sociales quede la información y las comunicaciones (TIC) es una marcan a América Latina y el Caribe.de las dimensiones del cambio de época. Estamos en En este documento se plantea que, comoplena transición hacia un sistema económico y social consecuencia de la conjugación de diversas tendenciasdonde el conocimiento y la información serán las recientes en los ámbitos económico y tecnológico, existefuentes principales de bienestar, de progreso y también una ventana de oportunidad para que la región utilicede consolidación de las instituciones democráticas. Sin a las TIC para aumentar la competitividad y reducir laembargo, el desarrollo de las tecnologías y redes digitales desigualdad. Es una oportunidad que se fundamenta enal mismo tiempo puede aumentar la heterogeneidad el actual escenario de recuperación del crecimiento conproductiva, acrecentar las desigualdades sociales e estabilidad económica de los países de la región, losincluso la concentración económica. avances obtenidos en la universalización de la telefonía ¿Cómo maximizar las oportunidades que nos ofrece móvil, la experiencia acumulada en materia de políticasla revolución digital y cómo minimizar sus riesgos? El públicas para el desarrollo digital, especialmente en lasdesafío no es meramente tecnológico, sino que se trata de áreas del gobierno electrónico y la educación, así comoavanzar hacia una estrategia de desarrollo económico y en las nuevas oportunidades que ofrece el rápido procesosocial con igualdad. de convergencia tecnológica. Todos estos factores Para entender la naturaleza de este reto es conveniente contribuyen a posibilitar la transición hacia una segundareflexionar sobre lo ocurrido en los países desarrollados. generación de estrategias nacionales y regionales de laEn efecto, en un período menor al de una generación, sociedad de la información.la revolución digital ha generado cambios positivos ysimultáneos en la productividad de sus economías, la Objetivos del documentoeficiencia y la cobertura de los servicios públicos y enla organización social. Esto contrasta con la situación de El objetivo del documento Las TIC para el crecimientolos países de América Latina y el Caribe, que si bien han y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedadexperimentado una importante difusión de las tecnologías de la información es presentar el potencial que tienen lasy redes digitales, hasta ahora no han logrado que estas TIC y proponer los lineamientos de políticas que debentengan un impacto significativo en la productividad y considerar las estrategias de desarrollo de los países dela inclusión social. A pesar de los esfuerzos realizados América Latina y el Caribe. El eje del documento sonen numerosos países de la región, el avance de las TIC las políticas públicas para la sociedad de la información, 7
  • 8. Comisión Económica para América Latina y el Cariberespecto de las que se propone un modelo integral web (web 2.0). Estas nuevas plataformas tecnológicasque considera, entre sus principales dimensiones, la configuran un nuevo ciclo en las TIC que se caracteriza portransversalidad en los ámbitos económico y social, un crecimiento acelerado de aplicaciones inalámbricas yla complementariedad con los activos críticos para móviles a costos decrecientes, que cuentan con un aumentoasegurar la apropiación de los avances tecnológicos y exponencial en la capacidad de procesamiento a través delos impactos en la productividad y la inclusión social la computación en nube y generan nuevos cambios en losy, por último, la integración a las redes de producción e patrones de comportamiento de los usuarios mediante lasinnovación internacional. nuevas redes sociales asociados a la web 2.0. Aun cuando América Latina y el Caribe se considera una región emergente en términos de acceso y uso de lasOrganización del documento TIC, los avances han sido insuficientes tanto para disminuirEl documento se organiza en tres partes. En la primera, las brechas respecto de los países más avanzados, comoque corresponde al capítulo I, se presenta el contexto de la para mantener el liderazgo respecto de otras regionessociedad de la información y se señala la existencia de una en desarrollo. Las principales carencias que explican elventana de oportunidad para la región, las consecuencias rezago relativo de la región se relacionan con brechas dede la convergencia tecnológica, el nivel de preparación de infraestructura, brechas de activos complementarios ylos países y la identificación de las principales brechas. En brechas institucionales.la segunda parte, que comprende los capítulos II a VI, se El escaso dinamismo del despliegue de la bandaexamina con mayor nivel de profundidad la experiencia ancha y su deficiente calidad han llevado al surgimiento dede la región en los ámbitos de infraestructura y acceso una nueva brecha de infraestructura en la región respectoa las TIC (capítulo II), de acceso y uso de las TIC en el de los países desarrollados, que están implementandosector productivo (capítulo III), el gobierno electrónico ambiciosos programas de expansión. Las brechas de(capítulo IV), las TIC en la educación (capítulo V) y usos de infraestructura se combinan con un déficit de activoslas TIC en materia de salud (capítulo VI). Por último, en la complementarios a las TIC, que corresponden a carenciastercera parte, que corresponde al capítulo VII, se presenta existentes en la oferta de bienes y servicios en los ámbitosuna segunda generación de estrategias para la sociedad de recursos humanos, gestión empresarial, investigación yde la información, destacándose el papel del Estado, un desarrollo y modernización del Estado, que son crucialesmodelo para el diseño de políticas y una propuesta con para asegurar una adecuada difusión y apropiación de loslos principales componentes de las estrategias nacionales avances tecnológicos. En materia de políticas de TIC, separa la sociedad de la información. advierte la existencia de brechas institucionales respecto de las buenas prácticas internacionales, asociadas a la debilidad en el diseño de políticas y la institucionalidad dePrincipales hallazgos los organismos encargados de las agendas y programas,Los principales hallazgos que se señalan en el documento fallas de coordinación entre organismos de gobierno ypueden organizarse en tres áreas: la ventana de oportunidad del sector privado, restricciones presupuestarias y bajaque se configura para América Latina y el Caribe, los convocatoria y adhesión de actores clave.impactos favorables de los procesos de convergencia delas TIC y la identificación de las principales brechas de la Consecuencias de políticaregión respecto de las mejores prácticas internacionales. En un contexto de rápida recuperación de A partir de los hallazgos del documento se desprende unlas economías de la región tras la crisis financiera conjunto de consecuencias de política, que se desarrollaninternacional, se sostiene que la combinación de factores en torno a tres ejes principales: el rol que le cabe alcomo la aceleración de los procesos de convergencia de las Estado en la convergencia productiva con equidad, laTIC, la favorable evolución de los patrones de consumo y necesidad de un modelo integral de políticas de TIC yuso de esas tecnologías, y la experiencia acumulada de los componentes fundamentales de las estrategias para lalas políticas públicas generan una ventana de oportunidad sociedad de la información.para que los países de la región asuman un mayor En el documento se señala, respecto del papel delprotagonismo en la sociedad de la información y avancen Estado, que es tiempo de renovar las estrategias de laen el desarrollo económico y la inclusión social. sociedad de la información, que deben basarse en una La rápida integración de las tecnologías de la institucionalidad más robusta para dar soporte a lasinformación con las de medios de comunicación y de políticas en los ámbitos de las complementariedadestelecomunicaciones se ha traducido en diversos tipos de sistémicas, la equidad en el acceso y uso de lasconvergencia, como las asociadas a redes de comunicación tecnologías, la gestión del espectro radioeléctrico, la(redes y servicios), a equipos de comunicación (equipos regulación del sector de las telecomunicaciones, lamóviles multimedia), a servicios de procesamiento y difusión de la innovación y el desarrollo tecnológico,aplicaciones (computación en nube) y a tecnologías entre otros. 8
  • 9. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información El desafío del diseño de políticas integrales se internacional con el proceso local de transferencia yaborda con una propuesta de modelo de políticas que desarrollo de nuevas tecnologías.considera a las TIC desde una perspectiva sistémica, Por último, los lineamientos de la estrategia de latomando en consideración su naturaleza transversal, sociedad de la información responden a la preguntacomplementaria y de integración internacional, ¿cómo pueden contribuir las TIC a un desarrollo inclusivoteniendo como referencia la visión evolucionista de los en la región? La propuesta es avanzar hacia el diseñopatrones de cambio tecnológico y sus relaciones con y la implementación a mayor escala de una segundael crecimiento y la inclusión social. En primer lugar, generación de estrategias. Las políticas públicas parael carácter transversal se refiere a que las TIC pueden el desarrollo y la inclusión digital deben considerar decontribuir de manera simultánea al crecimiento manera prioritaria tres componentes: la universalizacióneconómico, la modernización del Estado y el logro del acceso a la banda ancha para el crecimiento y lade la equidad, así como a crear plataformas para una igualdad; la incorporación y desarrollo de las TIC paraparticipación eficiente en la economía mundial. En aumentar la productividad y la innovación en el sectorsegundo lugar, el carácter complementario se refiere productivo, y el mejoramiento de los servicios públicosa que las estrategias de las TIC requieren una base mediante el gobierno electrónico y el uso de las TIC paramínima de complementariedades a nivel institucional y la educación y la salud. El éxito de estos componentesde los agentes económicos, que deben realizar cambios dependerá, entre otros factores, de la reacción oportuna ypara la apropiación de los avances tecnológicos. En la persistencia de los países, del buen diseño de políticastercer lugar, el carácter de integración internacional y de la capacidad institucional de implementación, en unse refiere a la necesidad de articular en las estrategias contexto de cooperación regional que permita potenciarnacionales la dimensión del cambio tecnológico las diversas iniciativas nacionales. Alicia Bárcena Secretaria Ejecutiva Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) 9
  • 10. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónCapítulo ILa sociedad de la información en América Latinay el CaribeA. IntroducciónEl desarrollo de los países de América Latina y el Caribe ligados no solo al crecimiento económico, sino tambiéndependerá cada vez más de su capacidad para generar a la inclusión social, al facilitar la prestación de serviciosel conocimiento y las competencias necesarias para como educación, salud y gestión gubernamental. De estaimpulsar la innovación económica y social, así como para forma, la adopción de las TIC tiene un impacto positivo enaumentar sus efectos sobre el crecimiento económico, la el bienestar de la población al facilitar las comunicaciones,inclusión social y la sostenibilidad ambiental. Todo esto además de posibilitar el acceso a información de toda índoleen un contexto en que es necesario redefinir la relación en Internet y a servicios sociales en línea de mejor calidadentre mercado, Estado y sociedad que ha prevalecido que los tradicionales por sus características de eficiencia ydesde hace tres décadas y que no ha logrado responder a ubicuidad (educación, salud y gobierno electrónicos).los desafíos del desarrollo y cerrar las brechas productivas Además, las TIC aceleran los procesos de transmisióny sociales (CEPAL, 2010a). de las nuevas tecnologías al conjunto del tejido económico y Las tecnologías de la información y las comunicaciones social. Así, las TIC son el núcleo de un sistema más amplio y(TIC) son herramientas estratégicas para el desarrollo cuya su dinámica innovadora ha dado lugar a un nuevo paradigmaadopción impulsa la innovación, el crecimiento económico tecnoeconómico. En este paradigma la dimensión másy la inclusión social. La incorporación de las TIC en el importante, una vez producida la innovación, es su difusiónaparato económico genera ganancias de productividad que y la generación de externalidades positivas en materiase traducen en crecimiento, reduce los costos de transacción, de producción y consumo, que se traducen en derramescon las consiguientes mejoras de la competitividad, que (spillovers) tecnológicos y de bienestar de la poblaciónresultan en el desarrollo de nuevos modelos de negocios (Cimoli, Hofman y Moulder, 2010; Peres y Hilbert, 2009).y el acceso a nuevos mercados, sobre todo por parte de Sin embargo, esta dinámica lleva asociado un desafío:las unidades económicas de menor tamaño, y permite la el permanente surgimiento de nuevas tecnologías ycreación de empleos mediante aplicaciones que viabilizan aplicaciones que requieren un constante ajuste de políticasel trabajo a distancia (teletrabajo), lo que aumenta la a fin de evitar un mayor rezago en el desarrollo digital. En elinclusión laboral de grupos vulnerables. escenario actual, con innumerables necesidades que atender Las TIC son una importante fuente de generación en los países de la región, la inversión en TIC y en aspectosde información y conocimiento y, como tal, se han relevantes para el desarrollo de la sociedad de la informaciónconstituido en pilares fundamentales para el desarrollo puede correr el riesgo de ser postergada, en contraposicióneconómico y social. Los constantes avances de estas con lo que sucede en países más avanzados.tecnologías promueven innovaciones en todos los ámbitos De este modo, no solo se estaría cometiendode la economía y la sociedad, que se traducen en beneficios un error en el presente, sino que además se estarían 11
  • 11. Comisión Económica para América Latina y el Caribecomprometiendo las posibilidades futuras de desarrollo los países, una vez lograda su recuperación económica,de los países de la región. El cierre de la brecha digital, necesitan generar bases más sólidas de crecimientoademás de ser un tema vigente, ha adquirido nuevas y mayores niveles de inclusión social. El nuevo ciclodimensiones que requieren de estrategias renovadas para tecnológico asociado al paradigma tecnoeconómicola sociedad de la información. El desafío que enfrentan los basado en las TIC ofrece la oportunidad de utilizar supaíses de la región de renovar sus estrategias de desarrollo potencial transformador para agregar valor a la actividadcon igualdad, cobra aun más vigencia si se considera que económica, del gobierno y la organización social.B. Una ventana de oportunidad para América Latina y el CaribeLa rapidez y amplitud con que se ha difundido el paradigma regiones en desarrollo acceder a los nuevos circuitos dede las TIC en los países desarrollados dan cuenta de un producción e innovación.período de profundas transformaciones económicas que Los países de América Latina y el Caribe enfrentanse han expresado en un aumento en la productividad, una desafíos y oportunidades en el ámbito de la sociedad de latransición de economías industriales-manufactureras a información. Hasta ahora la región se ha visto beneficiadaotras basadas en servicios, y una desverticalización de los por el proceso internacional de difusión de las TIC medianteprocesos de negocios, lo que permite la desagregación de el acceso y el uso de esas tecnologías; sin embargo, todavíalas cadenas de valor y su deslocalización internacional. queda mucho por hacer. Como se verá más adelante, Los principales impactos de las TIC se dan en el ámbito el impacto de las TIC en los países de la región ha sidode la productividad, la innovación y la inclusión social. moderado en comparación con lo ocurrido en los paísesExiste una amplia evidencia en los países desarrollados con mejores prácticas internacionales y no ha existido unaque apoya las siguientes hipótesis: relación directa entre el aumento del gasto en las TIC con• La incorporación de las TIC en el ámbito productivo respecto al PIB y el aumento de productividad, aun cuando es una importante fuente de crecimiento de la se han implementado desde la década de 1990 diversos productividad. programas y estrategias de la sociedad de la información.• En la industria de las TIC existe una nueva generación En este capítulo se argumenta que la aceleración de empresas y emprendedores con nuevos modelos de los procesos de convergencia de las TIC en el ámbito de negocios y sistemas de innovación. de las tecnologías, los servicios y la producción crea una• La incorporación de las TIC en el gobierno y los sectores ventana de oportunidad para que los países de la región sociales mejora la eficiencia, calidad, cobertura y puedan desempeñar un papel más activo en la sociedad de transparencia de los servicios públicos y, de esta forma, la información y así acercarse a los países más avanzados. se generan mayores niveles de inclusión social. Para ello se requiere crear una base mínima de En sus primeras fases de desarrollo, las industrias complementariedad a nivel institucional y de los agentesde las TIC estuvieron concentradas en un grupo reducido económicos para la apropiación de las nuevas tecnologíasde países avanzados; sin embargo, posteriormente se y, como se verá más adelante, avanzar con una segundaprodujo un acelerado proceso de difusión internacional. generación de estrategias de la sociedad de la informaciónMás recientemente, se inició una paulatina globalización que contemplen iniciativas de mayor escala, integridadde las industrias de hardware, software y servicios y coherencia entre instrumentos y acciones. Solo asíconexos, que se realiza mediante sucesivas etapas de se alcanzará el umbral de masa crítica necesario paradeslocalización desde los países desarrollados hacia incrementar la productividad, acelerar la innovación ymercados emergentes, y que permite a diversos países en contribuir a un desarrollo inclusivo.C. Tendencias internacionales de las tecnologías de la información y las comunicaciones: la convergenciaLas industrias de las TIC, que incluyen a los actividad (telecomunicaciones) representó más del 50%sectores de hardware, software, servicios conexos y del total. Los gastos asociados a equipos y servicios detelecomunicaciones, tienen una participación significativa telecomunicaciones corresponden al 59 % del gasto mundialen la economía global, al tiempo que presentan una alta en TIC, mientras que los sectores financiero, público yconcentración en sectores, mercados y aplicaciones. El manufacturero son los que más aplican estas tecnologías,gasto de los usuarios finales en TIC a nivel mundial en correspondiéndoles el 22 % del total del gasto mundial al2009 alcanzó a los 3,2 billones de dólares y solo una primero y el 19% a los segundos (véase el gráfico I.1). 12
  • 12. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información Gráfico I.1 COMPOSICIÓN DEL GASTO MUNDIAL EN TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES, SEGÚN INDUSTRIA Y SECTOR DE APLICACIÓN, 2009 (En porcentajes) a) Composición del gasto por tipo de industria b) Composición del gasto por sector de aplicación Otros sectores Software Salud 7 2 3 Transporte 4 Sector financiero Hardware 22 Servicios públicos 10 Telecomunicaciones 5 59 Servicios 8 Telecomunicaciones 9 Servicios de tecnología Sector público de la información 19 24 Comercio minorista 9 Sector manufacturero 19Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Gartner, Gartner Perspective: IT spending 2010, 2009. Las principales fases de progreso tecnológico de microelectrónica. En la actualidad, los nuevos productoslas industrias de TIC y, por ende, sus estándares se han dependen de una mayor integración de componentessucedido cada 15 años, en promedio, desde la década de de hardware y software, que se combinan en procesos1960, pasando de ser una industria basada en los sistemas multidimensionales. En el contexto de una rápida—grandes computadoras centrales (mainframes)— a ser integración tecnológica, hay procesos de convergencia deuna industria centrada en las computadoras personales diversas tecnologías que condicionarán el desarrollo de(PC) en la década de 1980 y, más recientemente, centrada las TIC en la próxima década. La creciente y aceleradaen Internet. La industria de las TIC es una de las más convergencia entre las tecnologías de la información, lasdinámicas a nivel internacional y duplica su tamaño cada tecnologías de medios de comunicación y las tecnologías10 años, alternándose los ciclos de alto crecimiento (del de telecomunicaciones se concreta en diversos tiposorden del 6% al 7% como promedio anual) con los cortos de convergencia: de redes de comunicación (redes yperíodos de recesión, como los de los años 2001-2002 y servicios), de equipos de hardware (equipos móviles2009 (con caídas del 5% como promedio anual). Superadas multimedia), los servicios de procesamiento y aplicacioneslas consecuencias de la reducción de la demanda de las TIC (computación en nube) y las tecnologías web (web 2.0).en 2009 asociada a la crisis internacional, se espera que Estas nuevas tecnologías configurarán un nuevo cicloestas retomen el crecimiento a partir de 2010. En esta nueva en las TIC que se caracterizará por un desarrollo explosivofase de expansión se prevén mayores tasas de crecimiento de aplicaciones inalámbricas y móviles, que contarán conen los componentes más blandos de la industria, como el un aumento exponencial de la capacidad de procesamientosoftware y los servicios conexos (Gartner, 2009). mediante la computación en nube y generarán nuevos Hasta hace algunos años el desarrollo de nuevos cambios en los patrones de comportamiento de losproductos tecnológicos era liderado principalmente usuarios y consumidores mediante las nuevas redespor tecnologías duras (hardware) asociadas a la sociales asociados a la web 2.0 (véase cuadro I.1). Cuadro I.1 PRINCIPALES TENDENCIAS TECNOLÓGICAS ASOCIADAS A LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONESTipo de convergencia Tecnología Impacto en los países en desarrolloEn redes Tecnología de cable y redes móviles para Mayor flexibilidad de servicios, menores tarifas, desarrollo de Internet convergencia en redes y servicios. móvil, nueva regulación para la convergencia y migración de abonados Tecnologías móviles de tercera y cuarta generación (3G fijos a plataformas móviles. y 4G) inalámbricas para convergencia en red fija-móvil.En equipos de hardware Equipos móviles multimedia de 3G y 4G. Acceso a distintos servicios desde un mismo dispositivo, terminales móviles con varios estándares y plataformas tecnológicas, cambios de hábitos por uso de teléfonos inteligentes.En servicios de Computación en nube. Cambio del modelo de negocio de las TIC, acceso a nuevos serviciosprocesamiento de de TIC, reducción del costo de los servicios de TIC, reducción deldatos y aplicaciones costo del hardware, nuevos emprendimientos locales de TIC, nuevas inversiones en banda ancha y centros de procesamiento de datos.En tecnologías web Web 2.0. Cambios en el comportamiento de los consumidores, los hábitos de consumo de Internet y televisión, las relaciones sociales y la relación con los servicios de gobierno.Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). 13
  • 13. Comisión Económica para América Latina y el Caribe El proceso de convergencia tiene diversas iii) La convergencia en equipos de hardware permite adimensiones, pues se refiere a la combinación de los usuarios acceder a distintos servicios desde untecnologías con industrias de distinta naturaleza, lo mismo aparato o terminal aunque se ofrezcan a travésque da como resultado nuevas formas de servicios de distintas plataformas. Dada la rápida evolucióny aplicaciones de mejor calidad y eficiencia. Esta tecnológica en este campo, a corto y mediano plazoconvergencia está motivada por avances tecnológicos que es previsible que tenga lugar una superposición dehacen más eficiente la utilización de plataformas únicas funciones en los dispositivos de nueva generación, enpara proveer un conjunto de servicios tradicionales (voz, los que confluyan, sino todas, al menos un cierto númerodatos, video y radio) y no tradicionales (aplicaciones web de las prestaciones ofrecidas individualmente por caday contextuales) en forma simultánea. Estos procesos uno de ellos. Por otra parte, la necesidad de accederrequieren de nuevos marcos regulatorios que aborden la y transmitir volúmenes crecientes de informaciónconvergencia de la industria de telecomunicaciones con la en situaciones de movilidad de forma continuaindustria de medios. entre diferentes tipos de redes y de modo totalmente Tal como se muestra en el cuadro I.1, el proceso de transparente para el usuario exige la disponibilidadconvergencia se puede abordar desde cuatro perspectivas de terminales móviles que puedan operar con varioscomplementarias: en las redes de telecomunicaciones, en estándares y plataformas tecnológicas.los equipos de hardware, en servicios de TIC y en las iv) Otra dimensión de la convergencia de los serviciosplataformas web: TIC es la computación en nube, que ha surgido comoi) La convergencia en las redes de telecomunicaciones evolución e integración natural de los avances en se expresa en dos dimensiones: por una parte, la diversas áreas de las ciencias de la computación. Esta convergencia en redes y servicios y, por la otra, la es una tecnología basada en Internet a través de la cual convergencia en redes fijas-móviles. En primer lugar, el almacenamiento, el procesamiento y las aplicaciones la convergencia en redes y servicios permite a los se encuentran en servidores externos, lo que ofrece consumidores acceder a múltiples servicios en una a los clientes servicios en función de la demanda. La sola plataforma; por ejemplo, las redes de televisión computación en nube da cuenta de la transformación por cable permiten la prestación de servicios de del modelo de negocio de la industria de TIC, que Internet y telefonía además de su negocio original pasó del concepto de “TIC como producto” al de “TIC que es la distribución de señales audiovisuales. Las como servicio”, mediante el que se puede proveer una redes móviles siguen un camino similar pues tienen amplia gama de servicios basados en la demanda de la posibilidad de proveer toda la gama de servicios los usuarios, permaneciendo toda la información y sus de voz, datos y audiovisuales. aplicaciones almacenadas en servidores externos yii) La convergencia de redes fijas-móviles es la generándose nuevos mercados con servicios atractivos transición hacia un estado en que desaparecerá la para los clientes en términos de la gama de oferta, distinción entre ambos tipos de redes. Desde el punto costos, escalabilidad y flexibilidad. de vista de la tecnología, la convergencia de redes v) La convergencia en la web, denominada web 2.0, se ha fijas-móviles se refiere a la utilización de tecnologías convertido en una herramienta estratégica para nuevas con capacidad de ofrecer acceso de banda ancha, aplicaciones en los ámbitos económico y social. La tanto a usuarios residenciales y de negocios (fijos), web 2.0 es el resultado de la combinación de nuevas como a usuarios móviles. Hay múltiples tecnologías tecnologías web (blogs, RSS, wikis, mashups y tags) para la convergencia de redes fijas-móviles. Pueden con nuevos modelos de negocios y tendencias de ser tanto tecnologías móviles de tercera generación comportamiento social. La web 2.0 corresponde a una (3G) o superiores, complementadas por soluciones fase evolutiva de la web y permite un uso más interactivo inalámbricas (WiFi, WiMAX y tecnologías satelitales) y colaborativo que su antecesora, enfatizándose la o alguna mezcla o evolución de las anteriores. interacción social y el trabajo colectivo.D. Preparación de América Latina y el Caribe para la sociedad de la informaciónDurante las últimas décadas, el nuevo paradigma en desarrollo todavía no logra acceder de manera plena atecnoeconómico basado en las TIC ha mostrado marcados estas tecnologías y a las nuevas oportunidades que ofrecen.contrastes. Por una parte, la utilización de las TIC ha La situación de América Latina y el Caribe no es ajenacontribuido al crecimiento económico y el desarrollo a este diagnóstico general, pues se advierte la existenciasocial de los países más avanzados, mientras que, por otra de brechas internacionales y regionales en relación alparte, un segmento importante de la población de países grado de preparación de los países para la sociedad de la 14
  • 14. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informacióninformación. A este respecto, en el cuadro I.2 es posible • Se observa una leve reducción de la brecha en elobservar una significativa heterogeneidad de la región índice de desarrollo de las TIC. La explicaciónen términos de nivel de preparación para la sociedad de del mantenimiento de esta asimetría tiene relaciónla información. Mientras que el Cono Sur y el Caribe se con la situación de base de los países y el diseño,sitúan entre las subregiones en desarrollo con mejores los alcances, la escala y los presupuestos de lasíndices de preparación para la sociedad de la información, estrategias nacionales para la sociedad de laCentroamérica muestra un mayor rezago relativo. información. Si se mantiene la actual dinámica, solo Cuadro I.2 en 2014 la región alcanzaría el nivel de preparaciónÍNDICES MEDIOS DE PREPARACIÓN PARA LA SOCIEDAD que tenían los países de la OCDE en 2002.DE LA INFORMACIÓN, SEGÚN REGIÓN DEL MUNDO, CON • Las estrategias implementadas en la región RESPECTO A LA ZONA LÍDER MUNDIAL, 2009-2010 (Índice zona líder mundial=1) —enfocadas principalmente en políticas de oferta, como programas de infraestructura y acceso— han Índice de acceso a la Índice de TIC del Banco Índice de preparación/Región tecnología digital (ICT Mundial (World Bank tenido un impacto focalizado. Estos programas, Development Index, IDI) ICT Index, (WB-ICT) llamados estrategias de primera generación, han Países de la OCDE 1,00 1,00 Europa oriental acortado la brecha en el componente infraestructura y Asia central 0,64 0,68 y acceso respecto de los países de la OCDE, siendo América Latina y el Caribe 0,51 0,58 este el único componente que converge de manera Cono Sur 0,58 0,67 significativa con los países desarrollados. El Caribe 0,59 0,67 • El principal rezago corresponde al subíndice de uso Región andina 0,48 0,56 de las TIC, de lo que se infiere que más allá de los Centroamérica 0,23 0,48 Asia y el Pacífico avances de algunos países de la región, es necesaria y Asia oriental 0,62 0,64 una nueva generación de políticas públicas que Oriente Medio y África septentrional 0,55 0,63 promuevan el uso de aplicaciones avanzadas de Asia meridional 0,25 0,26 las TIC en el ámbito productivo, el gobierno y los África subsahariana 0,24 0,25 servicios sociales.Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base La experiencia internacional muestra que, siguiendo de Unión Internacional de Telecomunicaciones (ITU), Measure the Information Society. The ICT Development Index, 2009 Edition; Banco Mundial, World diversas modalidades, las políticas públicas han Bank Information and Communication Technology Index (WB ICT). permitido avances sensibles (Dutta y otros, 2010). Así, en Comparando la dinámica de la región con respecto a países como China, la India y la República de Corea selos países de la Organización de Cooperación y Desarrollo ha avanzado en la última década de manera rápida en laEconómicos (OCDE) durante el período 2002-2008, se preparación para la sociedad de la información.desprenden tres conclusiones en términos de velocidad delos cambios, los énfasis en el mejoramiento de la región Cuadro I.3y los principales rezagos, que son consistentes con el tipo PAÍSES SELECCIONADOS: AVANCE HACIA LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN, SEGÚN DECILES DEL ÍNDICEde estrategias que se han implementado en los países de DE PREPARACIÓN PARA LA SOCIEDAD DE LAla región (véase el gráfico I.2): INFORMACIÓN (NETWORKED READINESS INDEX), ENTRE 2001-2002 Y 2009-2010 Gráfico I.2 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: PROMEDIO SIMPLE DE Deciles Países AVANCE HACIA LA SOCIEDAD DE LA INFORMACIÓN, 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 POR REGIÓN, CON RESPECTO A LOS PAÍSES DE LA ORGANIZACIÓN DE COOPERACIÓN Y Colombia DESARROLLO ECONÓMICOS (OCDE) Jamaica9 Costa Rica87 Panamá6 Brasil5 Chile43 República Dominicana2 El Salvador1 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base0 de Foro Económico Mundial, The Global Information Technology Report Índice de desarrollo Subíndice de Subíndice de Subíndice de de las TIC infraestructura y uso de las TIC habilidades para 2009-2010, marzo de 2010. acceso a las TIC las TIC Situación en los años 2001-2002 OCDE 2002 OCDE 2008 OCDE 2007 Situación en los años 2009-2010 América Latina y América Latina y América Latina y el Caribe 2002 el Caribe 2007 el Caribe 2008 En el caso de América Latina y el Caribe tambiénFuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base se destaca un conjunto muy diverso de países —en de Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), Índice de acceso a la tecnología digital (IDI). cuanto a ingreso per cápita, tamaño de sus economías y 15
  • 15. Comisión Económica para América Latina y el Caribelocalización geográfica— que han mejorado el grado de Index, NRI). En ellos se implementaron estrategiaspreparación para la sociedad de la información mediante nacionales, destacándose el Plan Nacional de Tecnologíasla implementación de estrategias nacionales (véase el de la Información y las Comunicaciones (Plan TIC)cuadro I.3). Entre los países que han avanzado hacia de Colombia, el plan E-Powering de Jamaica y el Planmejores niveles destacan Colombia, Jamaica y Costa Rica Nacional de Desarrollo de las Telecomunicaciones deque en los períodos 2001-2002 y 2009-2010 avanzaron Costa Rica. Por su parte, el Brasil y Chile, aunque están enpor lo menos dos deciles en el índice de preparación para una posición relativa mejor, avanzaron a menor velocidadla sociedad de la información (Networked Readiness en los años recientes (CEPAL 2010b).E. Las nuevas brechasNo cabe duda de que la región actualmente tiene un de los avances tecnológicos y las institucionales asociadasdesarrollo digital significativamente superior al de una a la formulación y la implementación de políticasdécada atrás y es considerada un mercado emergente en En la década de 2000 los países de América Latinatérminos de acceso y uso de las TIC. Sin embargo, emergen y el Caribe han aumentado su participación en cuantonuevas brechas con relación a los países avanzados y con al número de usuarios de Internet y han incrementadobuenas prácticas de políticas que promueven la sociedad de la inversión para incorporar estas tecnologías (véasela información. Entre las principales brechas de la región el gráfico I.3). Según comScore (2010) las principalesdestacan la de infraestructura de banda ancha, la de activos características de la audiencia de Internet en la región soncomplementarios necesarios para asegurar la apropiación los siguientes: Gráfico I.3 DISTRIBUCIÓN MUNDIAL DE USUARIOS DE INTERNET Y COMPOSICIÓN DEL GASTO MUNDIAL EN TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES, 2010 a) Distribución mundial de usuarios de Internet b) Composición del gasto mundial (usuarios Web 15+ que se conectan desde el de TIC y crecimiento en 2010 hogar o el trabajo y crecimiento en 2010) América Latina 8% interanual +8,8% América Latina 8% Oriente Medio - África 7% interanual +23% interanual +15% Asia y el Pacífico 25% interanual +2,8% América del Norte 18% interanual +9% América del Norte 31% interanual +3,0% Asia y el Pacífico 39% interanual +10% Oriente Medio - África 7% interanual +5,6% Europa 28% interanual +12% Europa 29% interanual +2,3%Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de comScore, “State of the Internet with a focus on Latin America”, junio de 2010 y Gartner, Gartner Perspective: IT Spending 2010, 2009.• América Latina es la región donde el número de • Hay un uso creciente de los sitios de comercio usuarios de Internet creció más rápidamente en electrónico (más del 60% de los usuarios), aunque 2009-2010 (23%), llegando a representar el 8% las aplicaciones correspondientes están todavía en de los usuarios del mundo. El Brasil, México y la una fase incipiente. Argentina tienen 34, 15 y 12 millones de usuarios, Otro rasgo de la región es el sostenido aumento del respectivamente. gasto en TIC en la última década, que alcanzaría al 7,8% del• Entre los principales usos de Internet destaca, gasto mundial en 2010, porcentaje superior a la participación además de las búsquedas y la navegación, la elevada de la región en el PIB mundial. Esta cifra es resultado de un utilización de las redes sociales (más del 80% de los aumento sostenido, a tasas de entre un 8% y un 9% anual, usuarios), lo que facilita la diseminación de otras del gasto en TIC en los países de la región luego de la crisis tecnologías asociadas. tecnológica o de la crisis de las empresas “punto com” de 16
  • 16. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información 2001-2002. En 2009, el gasto total en TIC en relación con ido acompañado por una mejor calidad de acceso (véase el PIB de la región alcanzó al 5,9%, cifra que se acerca a los el cuadro I.4). Así, en 2000-2007 la región aumentó su niveles de las economías desarrolladas (Gartner, 2009). participación en el número de abonados o suscriptores Pese a estos avances, hay que tener en cuenta que el de banda ancha en el mundo del 4,4% al 8,2%, mientras aprovechamiento del potencial de aplicaciones avanzadas que simultáneamente disminuyó significativamente y de nueva generación depende de la capacidad de su participación en la capacidad de transmisión total transmisión de las redes de acceso, ya que a mayor de un 2,9% a un 1,1%. Esto afecta negativamente las grado de sofisticación de las aplicaciones en términos de posibilidades de uso de aplicaciones más avanzadas diversidad de formato e interactividad, mayores son los (López y Hilbert, 2010). requerimientos de ancho de banda (véase el gráfico I.4) 1. Gráfico I.5 Gráfico I.4 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: DINÁMICA DE LAS GRADO DE INTERACTIVIDAD SEGÚN VELOCIDAD DE BRECHAS DIGITALES CON RESPECTO A LOS TRANSMISIÓN Y TECNOLOGÍAS PAÍSES DE LA ORGANIZACIÓN DE COOPERACIÓN Y DESARROLLO ECONÓMICOS (OCDE) + 50 Carteles interactivos Grado de interactividad 45 Telemedicina 40 TV de próxima generación 35 Trabajo colaborativo en línea Redes sociales 30 Teleducación Multimedia 25 Interactividad Laboratorios virtuales 20 VoIP Navegación Videoconferencia Teletrabajo Correo electrónico 15 - 10 64 Kbps – 256 Kbps 512 Kbps – 2 Mbps 20 Mbps – 1 Gbps Ancho de banda efectivo 5 Tipo de acceso Banda estrecha Banda ancha Banda ancha siguiente 1ra. generación generación 0 2000 2004 2006 1999 2002 2003 2005 2008 2009 1980 1984 1986 1990 1994 1995 1996 1998 2001 2007 1988 1992 1993 1982 1983 1985 1989 1997 1987 1991 1981Tipo de acceso típica Tecnología Par de cobre, 2G xDSL, 3G FTTx, LTE Fuente: Bahjat El-Darwiche, “Stimulating Broadband Growth. The Role of Government Telefonía fija Telefonía móvil Internet in 21st Century Infrastructure”, Booz & Company, 2009. Banda ancha fija Banda ancha móvil Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Con relación a las brechas de infraestructura, como se observa en el gráfico I.5, la región ha comenzado a Cuadro I.4 converger con países de la OCDE de altos ingresos en AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: PARTICIPACIÓN EN EL TOTAL MUNDIAL DE ACCESO A INTERNET penetración de telefonía fija y telefonía móvil, aunque (En porcentajes) la mayor parte de la telefonía móvil en la región es de 1993 2000 2007 prepago y se concentra principalmente en servicios de Abonados o suscriptores 0,5 4,4 8,2 voz y mensajería. Además, a partir de 2005 la brecha en de banda ancha usuarios de Internet por cada 100 habitantes también dejó Capacidad de transmisión 0,2 2,9 1,1 de crecer y comenzó a declinar lentamente, contrastando Fuente: P. López y M. Hilbert, “De la brecha en banda ancha al blanco móvil del ancho de banda”, Acelerando la revolución digital: banda ancha para América Latina con la situación del acceso a banda ancha. En el caso y el Caribe, Hernán Galperín, Wilson Peres y Valeria Jordán (eds.), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)/ del acceso a la banda ancha móvil, se observa un rápido Diálogo Regional sobre Sociedad de la Información (DIRSI), 2010. incremento del rezago de la región respecto de los países de la OCDE de altos ingresos. Esto significa que, aunque Dadas las brechas de acceso, las deficiencias en la se ha cerrado la brecha en telefonía, emergió una nueva calidad de la banda ancha y los problemas derivados de brecha de acceso a banda ancha. La baja penetración de la carencia de activos complementarios a las TIC, su uso banda ancha de la región es aun más crítica en los países de repercute escasamente en la productividad de América menor desarrollo relativo, los hogares de menores ingresos Latina y el Caribe. Si bien la región es una de las más y las zonas rurales. dinámicas del mundo en cuanto al aumento de usuarios de Otras dimensiones de la brecha de banda ancha Internet y el gasto en TIC, esto no se ha traducido en una corresponden a deficiencias en la calidad de acceso, mayor productividad, lo que ha dado lugar a un fenómeno medidas en términos de capacidad de transmisión, largos similar al que Solow (1987) denominó “paradoja de la tiempos de latencia y altos costos. El aumento de los productividad”. abonados y suscriptores de banda ancha de la región no ha En un análisis comparativo del impacto del gasto en la productividad de un amplio conjunto de países en el 1 Se espera que las aplicaciones de voz sobre IP (VoIP) requieran período 1993-2004, Cimoli y Correa (2010) identifican tres 0,032 Mbit/s como tasa de transmisión; las videoconferencias y la navegación por la red, 2 Mbit/s; la televisión de alta definición, grupos: i) países desarrollados que determinan la frontera de 8 a 10 Mbit/s por canal, y la descarga de archivos, 4 Mbit/s tecnológica, que parten con niveles altos de productividad (Cisco Systems, Athens Information Technology). y en que el aumento del gasto en TIC está asociado a un 17
  • 17. Comisión Económica para América Latina y el Caribeaumento de la productividad (14 países de la OCDE), caso asociadas a las debilidades de las estrategias nacionalesii) países en desarrollo, entre los que se sitúan los de la de modernización del Estado. En este campo, entre losregión, con deficiente desempeño en la productividad y países con mejor desempeño de la región se encuentrancon una marcada brecha tecnológica, en que el aumento del algunos de América del Sur (Colombia, Chile, el Uruguay,gasto en TIC respecto del PIB no se traduce en aumentos de la Argentina y el Brasil). El resto de la región se encuentrala productividad (6 países de América Latina y el Caribe), por debajo del promedio mundial, aunque México y Costay iii) países que se ubican entre los dos grupos anteriores, Rica ocupan lugares destacados (véase el gráfico I.8).que partiendo de niveles medios de productividad han Gráfico I.7conseguido que el aumento del gasto en TIC respecto del CHILE Y EL BRASIL: TIPO DE SOFTWARE UTILIZADO ENPIB incremente de manera significativa sus niveles de EMPRESAS DE DIVERSOS TAMAÑOSproductividad (27 países de la OCDE) (véase el gráfico I.6). (En porcentajes) 100 Gráfico I.6 90 PAÍSES SELECCIONADOS: TRAYECTORIA DEL GASTO 80 EN TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS 70 COMUNICACIONES Y NIVEL DE 60 PRODUCTIVIDAD, 1993-2004 50 (En dólares de paridad de poder adquisitivo de 2000) 40 30 70 000 20 1060 000 0 Pequeñas Medianas Grandes 10 a 49 50 a 249 Más de 250 empleados empleados empleados50 000 Chile, 2006 Brasil, 2009 Productividad personal Relación con clientes y proveedores40 000 Administración de finanzas y contabilidad Sistemas de planificación de los recursos institucionales (ERP) Producción Sistemas de gestión de las relaciones con los clientes (CRM)30 000 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base20 000 de fuentes nacionales. 10 000 Gráfico I.8 ÍNDICE DE GOBIERNO ELECTRÓNICO Y PIB PER CÁPITA 0 1,0 2 3 4 5 6 7 8 Gasto en ICT/PIB 0,9 República de Corea Estados Unidos Índice de gobierno electrónico (valor máximo=1) OCDE (14 países) OCDE (27 países) América Latina (6 países) Canadá 0,8 Australia España Reino Unido FranciaFuente: M. Cimoli y N. Correa, “ICT, learning and growth: an evolutionary perspective”, 0,7 Innovation and Economic Development. The Impact of Information and Colombia Communication Technologies in Latin America, M. Cimoli, Andre Hofman y 0,6 Uruguay Chile Nanno Mulder (eds.), Edward Elgar, 2010. Argentina México 0,5 Perú Brasil El Salvador Costa Rica El aumento de los gastos en TIC con respecto al PIB 0,4 Paraguay Honduras Guatemala Nicaraguano necesariamente se reflejó en un mejoramiento del nivel 0,3de productividad de los países de la región. El desempeño 0,2 Haitíde cada país va a depender de su estructura productiva, 0,1la distribución del ingreso, las complementariedades 0,0con el sistema nacional de innovación y los modelos 0 5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 30 000 35 000 40 000 45 000 50 000organizativos de las empresas e instituciones. PIB por habitante (en dólares corrientes) El uso de las TIC por parte de las empresas también Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, The United Nations e-government Survey 2010 (ST/ESA/refleja el rezago relativo de la región; incluso las grandes PAD/SER.E/131), Nueva York, 2010. Publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta: E.10.II.H.2; y Banco Mundial.empresas tienen patrones de uso de sistemas de planificaciónde los recursos institucionales (enterprise resource La experiencia de la región a nivel productivo y de laplanning- ERP) y de gestión de las relaciones con los clientes administración pública muestra que avanzar en las TIC sin(customer relationship management - CRM) inferiores a los que esto se vincule al desarrollo de activos complementariosprevalecientes en los países desarrollados. Más aun, pese a los dificulta su utilización y redunda en desempeños pobresimportantes avances en el acceso a computadoras e Internet en materia de productividad y servicios.por parte de las pequeñas empresas, estas presentan un Por último, en materia de políticas de TIC, en la últimarezago significativo con relación a las empresas de mayor década los países de la región han desarrollado un procesotamaño, lo que refuerza la heterogeneidad productiva en la de aprendizaje altamente dinámico y que ha impuesto retosregión (véase el gráfico I.7). al diseño estratégico e institucional en la medida en que este Por último, en otras áreas, como la de gobierno se ve afectado por múltiples factores endógenos o exógenos.electrónico, también resalta la falta de buenos resultados Con matices según cada país, existen fortalezas y debilidadesderivada de la ausencia de complementariedades, en este en el enfoque de políticas, el proceso de concertación de las 18
  • 18. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónmismas y en su implementación. En la región se desarrolla mejora de la conectividad de las escuelas, puestaun amplio conjunto de iniciativas que, con escalas e impactos de computadores al alcance de los estudiantes,diferentes, representan avances respecto de la situación capacitación de los maestros y creación de portalesinicial de los países (CEPAL, 2010b). Estas iniciativas y los educativos (capítulo V).contextos en los que se generaron, que se analizan en detalle • En el área de la salud, se estudia la promoción deen los restantes capítulos, son los siguientes: la salud electrónica en centros de salud y hospitales• En materia de infraestructura y acceso, particu- públicos, incorporación de las TIC en la gestión y larmente a Internet en banda ancha, se analizan planificación de la salud y capacitación del personal experiencias en la masificación del acceso e inclusión en el uso de las TIC (capítulo VI). respecto de las TIC y de impulso al desarrollo de Frente a estos avances, ha habido obstáculos asociados infraestructura (capítulo II). a la debilidad en el diseño de políticas y la institucionalidad• En el ámbito productivo, se examinan los esfuerzos de los organismos encargados de las agendas, fallas de para aumentar el acceso y uso de TIC en las empresas, coordinación entre organismos de gobierno y del sector impulsar la creación de capacidades y la innovación, privado, restricciones presupuestarias y baja convocatoria fortalecer la industria de software en la región y y adhesión de actores claves. En la región existen pocos promover las industrias creativas y de contenido países con continuidad de políticas de TIC. Muchos de regionales (capítulo III). ellos, aunque cuentan con propuestas de programas, no han• En el área de la gestión pública, se plantean iniciativas conseguido escalar los proyectos de carácter piloto, mientras para mejorar la provisión de los servicios de gobierno que otros, independientemente del avance de sus iniciativas, electrónico, aumentar el acceso y uso del mismo, y no han logrado desarrollar una estrategia nacional sobre el desarrollar infraestructura de información territorial tema. El balance de las experiencias de la región, positivas (capítulo IV). o negativas, llevan a la conclusión de que es necesario• En cuanto a educación, se analiza la utilización de avanzar hacia una segunda generación de estrategias para las TIC en el proceso de enseñanza-aprendizaje, la sociedad de la información (capítulo VII).BibliografíaCEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Dutta, S. y otros (2010), “How networked is the world? Caribe) (2010a), La hora de la igualdad: brechas por Insights from the Networked Readiness Index 2009- cerrar, caminos por abrir (LC/G.2432(SES.33/3)), 2010”, The Global Information Technology Report Santiago de Chile, junio. 2009-2010, Foro Económico Mundial.___ (2010b), “Monitoreo del Plan eLAC 2010: avances y Gartner (2009), Gartner Perspective: IT Spending 2010. desafíos de la sociedad de la información en América López, Priscila y Martin Hilbert (2010), “De la brecha en Latina y el Caribe” (LC/R.2165), Santiago de Chile. banda ancha al blanco móvil del ancho de banda”,___ (2007), “Progreso técnico y cambio estructural en Acelerando la revolución digital en América Latina y América Latina”, Documentos de proyecto, Nº 176 el Caribe, Valeria Jordán, Hernán Galperín y Wilson (LC/W.176), Santiago de Chile. Peres (coords.), Santiago de Chile, Comisión EconómicaCimoli, Mario, André Hofman y Nanno Mulder (eds.) para América Latina y el Caribe (CEPAL)/Diálogo (2010), Innovation and Economic Development. Regional sobre Sociedad de la Información (DIRSI). The Impact of Information and Communication Peres, Wilson y Martin Hilbert (coords.) (2009), La sociedad Technologies in Latin America and the Caribbean, de la información en América Latina y el Caribe. Edward Elgar. Desarrollo de las tecnologías y tecnologías para elCimoli, Mario, Giovanni Dosi y Joseph E. Stiglitz (eds.) desarrollo, Libros de la CEPAL, Nº 98 (LC/G.2363-P), (2009), Industrial Policy and Development. The Santiago de Chile, Comisión Económica para América Political Economy of Capabilities Accumulation, Latina y el Caribe (CEPAL). Publicación de las Naciones Oxford University Press, Initiative for Policy Dialogue Unidas, Nº de venta: S.08.II.G.72. Series. comScore (2010), State of the Internet with a Solow, Robert (1987), “We’d better watch out”, New York Focus on Latin America, June. Times Book Review, 12 de julio. 19
  • 19. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónCapítulo IILa banda ancha: una urgencia paraAmérica Latina y el CaribeA. IntroducciónEl desarrollo y despliegue de la banda ancha ha iniciado la plataforma para la prestación de diversos servicios,una nueva fase en la revolución digital, al permitir la desde los de telecomunicaciones (telefonía, TV, radio)conectividad permanente, el intercambio de contenidos hasta servicios sociales, además de la realización de unamultimedia e interactivos y la prestación de servicios amplia gama de actividades mediante aplicaciones enen línea en todo tiempo y lugar1. Esta nueva realidad línea (de León, 2009). En definitiva, la banda ancha serádemanda el desarrollo de aplicaciones de nueva una infraestructura básica para el desarrollo de los países,generación orientadas a la prestación de servicios cuyo como en su momento lo fueron las redes de transporte,potencial estaba limitado por la velocidad de transmisión carreteras y electricidad.de las tecnologías existentes. La ventaja fundamental de esta tecnología radica en La tendencia hacia la transmisión de mayores que permite la realización de actividades en línea y envolúmenes de información es irreversible. La tiempo real. Con ella es posible mejorar las comunicacionesconvergencia tecnológica de redes, servicios y equipos empresariales y la gestión descentralizada de negocios.terminales basados en el protocolo IP, que permite Asimismo, la provisión de servicios en línea mediantela transmisión de señales digitales de voz, audio y banda ancha es un medio para superar barreras geográficasvideo en paquetes de datos bajo un único formato, está y financieras que restringen la cobertura de serviciospropiciando esta situación, haciendo de la banda ancha sociales a los pobres y marginados. En la educación, la banda ancha posibilita no solo la provisión de servicios1 La banda ancha consiste en el acceso a Internet de alta velocidad. a distancia, sino también el acceso a mayor volumen y No existe una definición sobre la velocidad de acceso que permite calificar a una conexión como de banda ancha. La diversidad de información disponible libremente en la red, Recomendación I.113 de la sección de normalización de la Unión así como a aplicaciones educativas multimedia que facilitan Internacional de Telecomunicaciones (UIT) considera banda los procesos de enseñanza y aprendizaje. En la salud, ancha a una capacidad de transmisión mayor a la velocidad más allá de las mejoras en la gestión de la información, primaria de las redes digitales de servicios integrados (RDSI), es decir, más de 1,5 o 2 Mbps (véase [en línea] http://www.itu.int/ facilita la prestación de servicios médicos de diagnóstico rec/T-REC-I.113-199706-I/en). La Asociación para la Medición y tratamiento a distancia. En la administración pública, de las TIC para el Desarrollo considera de banda ancha el acceso agiliza la atención al ciudadano, además de aumentar la a una velocidad no inferior a 256 kbps en al menos uno de los dos transparencia de los procesos y facilitar la participación sentidos (bajada o subida) (véase [en línea] http://www.itu.int/ ITU-D/ict/handbook.html). En general, se toma como referencia en las decisiones colectivas. Asimismo, se abren nuevas este último valor, aunque tal velocidad es muy baja para los oportunidades, con aplicaciones que permitan la gestión requerimientos actuales. inteligente de recursos (véase el cuadro II.1). 21
  • 20. Comisión Económica para América Latina y el Caribe Cuadro II.1 EFECTOS DE LA BANDA ANCHA EN EL CrECIMIENTO ECONóMICO y LA INCLUSIóN SOCIAL Crecimiento económico Inclusión social Aumento de la tasa de crecimiento de la productividad Acceso a bienes públicos: información y conocimiento de libre disponibilidad en Internet Mayor innovación en procesos productivos y organizativos Acceso a servicios públicos en línea: educación, salud, mediante el desarrollo de aplicaciones, acordes a las gobierno, participación ciudadana y otros necesidades de distintos tipos de empresas Creación de empleo Innovación en procesos de interacción social mediante el desarrollo de nuevas aplicaciones Desarrollo de capacidades tecnológicas y Aumento del bienestar por externalidades positivas en el consumo productivas de individuos y empresas Mayor sostenibilidad medioambiental por el uso de herramientas Mejora en la comunicación y la atención de catástrofes inteligentes para la gestión de recursos energéticos y de transporteFuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). En este sentido, la banda ancha no debe servicios, aplicaciones y contenidos avanzados que, al serconcebirse solo como una tecnología o un servicio más exigentes en cuanto a la transmisión, demandan a sumás de telecomunicaciones: es un elemento central y vez ubicuidad, velocidad y calidad de la banda ancha (defundamental de un nuevo entorno que facilita el desarrollo León, 2010)2. Todo esto opera en un entorno de mercadode complementariedades estructurales, en una dinámica en el que juega un papel fundamental la existencia deque alcanza a todos los sectores sociales y productivos políticas públicas como determinantes de la modalidaden un círculo de desarrollo basado en los principios de de desarrollo de cada uno de los elementos del sistema.dinámica, eficiencia, inclusión y colaboración, propios de Diagrama II.1las redes. Desde esta perspectiva, se entiende por banda EL SISTEMA DE BANDA ANCHAancha el entorno sistémico que esta genera, conformado de la eco nomía y la soc ieda juntotanto por la infraestructura de redes y servicios como por Co n Políticas públicas dlas aplicaciones y los contenidos que permite desarrollar,así como por las capacidades necesarias para su efectiva Impacto económico Inclusión social Usuarios Tráficoutilización y aprovechamiento. En ese entorno, el objetivo es lograr el máximo Capacidad Infraestructura avanzada enaprovechamiento de los elementos del sistema a Redes convergentes materia de TICfin de generar crecimiento económico y desarrollo Educación Inovación Sistema de banda ancha Cobertura Tecnologíasocial. El foco es el usuario, entendido como el agente Contenido y Servicios deeconómico (individuo, empresa u organización) de aplicaciones avanzadas telecomunicaciones: Internet de banda anchaquien depende la adopción y el uso de estos elementos Equipospara la realización de actividades en distintos ámbitos Asequibilidad Funcionalidad terminalesde acción (productivo, social, cultural, político y otros). convergentesPara ello, el primer requisito es tener una cobertura deredes de telecomunicaciones con tecnologías adecuadasa las demandas y necesidades de los usuarios, así como Fuente: V. Jordán y O. de León, “La banda ancha y la concreción de la revolución digital”, Acelerando la revolución digital: la banda ancha en América Latinacapacidad económica de acceso al servicio de banda y el Caribe, V. Jordán, H. Galperín y Wilson Peres (coords.), Santiago deancha y a los dispositivos que permiten la conectividad. Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)/Diálogo Regional sobre Sociedad de la Información (DIRSI), 2010.La dotación de estos elementos es una condición básicapara acceder al contenido y las aplicaciones electrónicas En los últimos años, se han efectuado diversosde avanzada, que serán aprovechadas en mayor o menor estudios cuantitativos para evaluar el impacto de la bandamedida dependiendo de su naturaleza —es decir, si están ancha sobre el crecimiento económico. Reconociendoorientadas al entretenimiento, el trabajo, el acceso a las diferencias metodológicas involucradas, se llega aservicios de salud o educación electrónica, u otros— así conclusiones que muestran un efecto positivo, aunquecomo de las capacidades de uso en función del nivel de moderado, de la penetración de la banda ancha sobre laeducación y formación del usuario. tasa de crecimiento económico3. Más aún, el efecto de la Como se muestra en el diagrama II.1, el desarrollode la banda ancha tiene lugar en un círculo virtuoso 2 Se entiende por servicios avanzados los servicios digitalesen el que el mayor acceso a la conectividad y la mejor multimedia con elevada interactividad y calidad de imagen y sonido. 3 Qiang (2009), sobre la base de un análisis de 120 países para elcalidad de esta —una velocidad de conexión adecuada período 1980-2006, señala que por cada 10 puntos porcentualesy equipos multifuncionales con elevada capacidad de incremento en la penetración de servicios de banda ancha,de cómputo— propician la innovación en materia de corresponde un aumento del crecimiento económico de 1,3 puntos 22
  • 21. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónbanda ancha depende de su difusión a la población y los como ser: interactividad, inmediatez (comunicacionessectores económicos, así como de la manera y proporción en tiempo real) y utilización de herramientas en formatoen que se combine con otras tecnologías de la información multimedia basadas en video. Por este motivo, para asegurary las comunicaciones (TIC) y demás variables claves para la continuidad de la prestación de servicios a la ciudadaníael desarrollo (la estructura productiva, las capacidades de se requiere de estándares elevados de conectividad. En ella población, las características del sistema de innovación cuadro II.2 se presenta el ancho de banda necesario pory las instituciones). Si ciertos sectores no hacen uso de esta tipo de aplicación y su grado de sensibilidad a la latencia entecnología, no solo quedan al margen de sus beneficios, sino la transmisión de datos4.que su capacidad de interacción con los que sí la adoptan y Cuadro II.2el aprovechamiento de externalidades serán menores. De rEQUErIMIENTOS DE ANCHO DE BANDAahí que estas tecnologías sean un activo complementario POr TIPO DE APLICACIóNde la creación y difusión de conocimiento (Peres y Hilbert, Aplicación Rango2009; Cimoli, Hofman y Mulder, 2010). Llamadas de voz 64 kbps 512 kbps El impacto económico y social de la banda ancha Distribución de audio por 128 kbps 1 Mbps Internet (audio streaming)resulta de la utilización y apropiación de esta tecnología Navegación por Internet 64 kbps 4 Mbpsen los sectores productivos y sociales, lo que depende a Correo electrónico/ 64 kbps 6 Mbpssu vez de la disponibilidad de software específico para Transferencia de archivos Redes sociales 512 kbps 4 Mbpslas necesidades de cada uno de ellos. La innovación en Mundos virtuales 1 Mbps 8 Mbpsmateria de aplicaciones electrónicas es muy dinámica y Videoconferencia 1 Mbps 12 Mbpsdiversa en el ámbito del entretenimiento, con el desarrollo Televisión o video mediantede juegos en línea, redes sociales, sitios de descarga de conexiones de banda ancha 1,5 Mbps 12 Mbps sobre el protocolo IP (IPTV)música, películas y libros, y múltiples herramientas con Video bajo demanda (VOD) 1,5 Mbps 12 Mbpsdistinto grado de complejidad, creadas incluso para Juegos en línea 2 Mbps 12 Mbpsdispositivos determinados. Estos usos tienen un efecto TV de alta definición 8 Mbps 20 Mbpsen el bienestar de los usuarios y la rentabilidad del Telemedicina/Teleeducación 20 Mbps 100 Mbpsmercado asociado; sin embargo, las aplicaciones con Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre lamayor potencial de rentabilidad social y económico son base de Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), OECD Information Technology Outlook 2008, París, 2008; Cisco Systems,las destinadas a mejorar la eficiencia y eficacia de los “Athens Information Technology”, y Booz & Co., “Digital Highways The Roleservicios públicos en sectores como la educación, la salud of Government in 21st-Century Infrastructure”, 2009.y el gobierno, en los que se observa poco desarrollo. Dado Si bien en algunos casos las velocidades requeridasque los mercados no consideran las externalidades de red no son tan elevadas, la banda ancha mejora la experienciaque se generan por la prestación de servicios electrónicos de utilización de Internet, haciéndola más frecuenteen estos sectores, se llega a situaciones subóptimas de e intensiva, lo que facilita el aprovechamiento de losprestación de servicios. Esto limita la innovación, que a servicios electrónicos (OCDE, 2009).futuro estará cada vez más asociada a la disponibilidad Los requerimientos de conectividad de lasde redes de datos de alta velocidad y de las aplicaciones aplicaciones en el área de la salud y la educación sonavanzadas que estas soportan (OCDE, 2009). particularmente altos en cuanto a velocidad y latencia. En muchos casos, las aplicaciones electrónicas que estos Ciertas aplicaciones, como el correo electrónico, nosectores necesitan tienen características similares a las que son muy sensibles a estos retardos en la transferenciase emplean para el entretenimiento y las comunicaciones, de datos, dado que el hecho de que un correo llegue minutos antes o después no genera mayor repercusión. porcentuales. A partir de una estimación de elasticidades, Koutroumpis (2009) sostiene que un aumento del 1% en la tasa En tanto, en las aplicaciones en tiempo real, esto se de crecimiento de la penetración de la banda ancha resulta en el traduce en la pérdida momentánea de la comunicación, incremento del crecimiento económico de entre el 0,026% y el lo que afecta la continuidad de la prestación de servicios 0,038%. Este análisis se realizó en 15 países de la Unión Europea bajo esta modalidad. sobre datos correspondientes al período 2003-2006 (debido a las externalidades de red, el efecto de esta tecnología sobre el Si bien el caudal de innovaciones que acompaña crecimiento no es lineal, sino que será más que proporcional para la revolución digital constituye una fuente importante niveles de penetración que alcancen una masa crítica). Czernich de oportunidades para el crecimiento económico y la (2009) realizó un estudio sobre 25 países de la OCDE para el reducción de las desigualdades sociales, representa al período 1996-2007 y determinó que un aumento del 10% en la tasa de penetración de la banda ancha incrementaría la tasa mismo tiempo una amenaza igualmente formidable de crecimiento del PIB por habitante entre un 0,9% y un 1,5%. para los países que no realicen los esfuerzos necesarios LECG (2009) indica que, para países que son asiduos usuarios de para difundir el nuevo paradigma digital y adaptarlo a tecnologías, como los Estados Unidos y Finlandia, un aumento sus estructuras productivas y a los procesos de gestión y del 1% en la penetración incrementa la productividad alrededor del 0,1%. En países con menores niveles de TIC, como España, Grecia y Portugal, ese efecto no se produce, posiblemente por la 4 La latencia es la demora en la comunicación debido a retardos en debilidad del ecosistema de banda ancha. la transmisión de paquetes de datos. 23
  • 22. Comisión Económica para América Latina y el Caribeorganización. Esto es relevante sobre todo para los países imitar, adaptar y, de ese modo, reducir la brecha respectode la región, que encaran este fenómeno con un rezago de la frontera tecnológica. Asimismo, se debe considerarinherente a la naturaleza exógena de las trayectorias que la velocidad de adopción de estas tecnologías estátecnológicas asociadas a él, definidas fuera de sus sistemas condicionada a factores socioeconómicos que dan origende innovación (CEPAL, 2008). a brechas entre los distintos segmentos de la población de Es previsible entonces que exista una diferencia en la cada país. De hecho, estos dos tipos de brecha (externa edifusión de la banda ancha entre los países más avanzados interna) interactúan como una restricción a las posibilidadesy los de la región que dé origen a una brecha externa de crecimiento de una economía en desarrollo.en constante evolución, fruto de la dinámica de estas Esta es justamente la problemática que enfrentan lostecnologías. La rapidez de la innovación en los países países de América Latina y el Caribe, ya que la brechalíderes y el consiguiente avance de la frontera tecnológica digital en materia de banda ancha podría profundizar(eficiencia dinámica) es mayor que la velocidad con la aun más otras asimetrías ya existentes, como las de laque los países de menor desarrollo consiguen aprender, innovación, la productividad y la equidad, entre otras.B. La dinámica del desarrollo de la banda ancha1. Fuerzas impulsorasA pesar de presentar un rápido crecimiento, el uso y videos (computadoras personales, notebooks,de la banda ancha aún se encuentra en una fase de smartphones, netbooks, tablet PC y otros).despegue que se ve acelerada por diversos factores • Los terminales móviles están adquiriendo lasque actúan de manera sinérgica y complementaria. características de computadoras pequeñas, conLos distintos componentes del sistema de banda ancha pantallas más grandes, mejor calidad de resoluciónestán evolucionando como resultado de innovaciones en y teclados táctiles con formato QWERTY. Sinmateria de tecnologías de redes de acceso, servicios de descuidar su función principal, son pensados mástelecomunicaciones y equipos terminales, así como de para el uso de audio y video que para llamadasaplicaciones interactivas, multimedia y colaborativas. telefónicas. Simultáneamente, se desarrollanSu interrelación genera una dinámica innovadora que las netbooks, que proviniendo del mundo de lasse autoalimenta y origina nuevos patrones de uso que computadoras personales, adquieren alta movilidad.promueven su desarrollo. De acuerdo con Jordán y de c) Las aplicaciones de interés para diversosLeón (2010), las principales fuerzas que impulsan el medios de accesodesarrollo de la banda ancha son: • Aumentan el desarrollo y la sofisticación dea) El aumento y la mejora de la conectividad aplicaciones interactivas y colaborativas de atractivo• A fines de 2009, en el mundo había 490 millones de para los usuarios (Skype, YouTube, Google Docs y suscripciones fijas a banda ancha y 640 millones de Hulu.com, entre otras), quienes se han convertido suscripciones a telefonía móvil con tecnologías de en importantes generadores de contenido y alientan tercera generación (3G) o superiores (UIT, 2010b). la formación de comunidades en línea (Facebook,• A nivel mundial, el promedio de la velocidad de las Twitter, LinkedIn y otras). conexiones residenciales a Internet ha crecido de 127 • El desarrollo de aplicaciones web 2.0 está cambiando kbps en 2000 a 3,5 Mbps en 2009 (CISCO, 2010). la forma de interactuar y relacionarse y, a medida• El despliegue de redes móviles de 3G y 3,5G con que las aplicaciones se masifican, su utilización está capacidad de transmisión de datos a mayor velocidad migrando al ámbito de las empresas y el gobierno. y puntos de acceso WiFi (hotspots) facilitan la • Las aplicaciones y contenidos están disponibles masificación de la banda ancha. La entrada de la cuarta para diferentes medios de acceso, y se ajustan a generación de tecnologías de telefonía móvil (4G) hace sus particularidades. Ejemplo de ello son la oferta prever un avance aún mayor en cuanto a las velocidades de aplicaciones para distintos sistemas operativos de acceso, siendo posible alcanzar velocidades de móviles, como el iOS del iPhone de Apple o Android, transmisión de datos de hasta 100 Mbps. y la adecuación de videos al tamaño de la pantalla de los móviles, que son de menor duración que losb) La aparición de dispositivos convergentes producidos para los medios tradicionales y con más y móviles acercamientos de cámaras. Es de esperar que las• Se han desarrollado equipos multifuncionales con aplicaciones desarrolladas por terceros tengan un capacidad de cómputo cada vez mayor, que permiten mayor crecimiento en la medida que los operadores generar y transmitir grandes volúmenes de datos vayan abriendo las redes móviles para que puedan 24
  • 23. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información correr cualquier tipo de aplicaciones sobre éstas, comunicación que los nativos digitales han adoptado por independientemente del sistema operativo. Tanto medio del uso de la tecnología de redes sociales y otras el desarrollo de aplicaciones como de dispositivos herramientas tecnológicas forman parte de su estilo móviles continuará impulsando la banda ancha de vida, y se prevé que se mantengan incluso cuando inalámbrica. envejezcan, adquieran responsabilidades y asciendan• En los últimos años, se observaron importantes en la escala económica. Para ellos, estas tecnologías innovaciones tecnológicas y despliegues de redes representan oportunidades sociales, económicas (WiMAX, LTE, FTTH y IMS, entre otras) que y políticas, por lo que el uso de estas tecnologías no todavía no van acompañadas de aplicaciones, por lo cambiaría, pero sí sería distinto el tipo de contenido que en los próximos años se verá un mayor desarrollo que intercambian (Anderson y Rainie, 2010a). de estas empleando tecnologías conocidas en este La sinergia de este conjunto de elementos impulsa momento. La gran revolución se ha de producir en tendencias irreversibles en cuanto a las preferencias de la medida en que las aplicaciones y los contenidos consumo y repercute en los modelos de negocios de la se desarrollen intensamente, excediendo los avances industria de las TIC y en el desarrollo del sector. de las tecnologías, y se enfoquen en sectores con rentabilidad productiva y social. 2. Tendencias de los medios de acceso, los patrones de uso y los modelosd) El aumento del número de usuarios de negocios digitalizados a menor edad• El número de usuarios de Internet a nivel mundial Se prevé que, en el futuro, cinco grandes tendencias superó los 1.800 millones de personas en 2009 (UIT, caracterizarán la evolución de la banda ancha: la 2010a). A medida que se masifica la penetración de hiperconectividad basada en redes inalámbricas, la los servicios y se facilita la conectividad mediante convergencia de servicios centrados en el video, la diversos tipos de dispositivos, la cantidad de usuarios interactividad en tiempo real, la computación en nube de Internet se incrementa, incluyendo a generaciones (cloud computing) y la reestructuración de la industria jóvenes y adultas que, al estar más expuestas a de las TIC por medio de la innovación de los servicios y estas tecnologías, desarrollan capacidades para su las aplicaciones electrónicos (Jordán y de León, 2010). utilización. Entre 2000 y 2010 el porcentaje de adultos a) Hacia la hiperconectividad basada en que usan Internet pasó del 46% al 79% de la población. redes inalámbricas A la vez, los adultos hacen más uso de la red y de herramientas sociales (Anderson y Rainie, 2010b). En los últimos años, la capacidad de ancho de banda• Las generaciones jóvenes se conectan a más de las tecnologías de acceso al abonado ha presentado temprana edad. En los países de Iberoamérica, casi grandes avances en las modalidades alámbrica e 6 de cada 10 niños obtienen su primer teléfono móvil inalámbrica. Este desarrollo se vio fuertemente a los 12 años; el 45% prefiere Internet a la televisión, impulsado por la convergencia tecnológica de redes, una tendencia que se acentúa entre los adolescentes; servicios y equipos terminales sobre la base del el 95% de los escolares de 10 a 18 años accede a protocolo IP. En este contexto, las redes de la próxima Internet; el 83% tiene celular, y 1 de cada 2 dispone generación (Next Generation Networking (NGN)) de videoconsola (Fundación Telefónica, 2008). basadas en este protocolo hacen viable el acceso a banda• Los nativos digitales (las personas que nacieron cuando ancha de alta velocidad y proveen las plataformas para ya existía la tecnología digital) son más proclives la convergencia de servicios al permitir que distintas al uso integrado y multifuncional de dispositivos y aplicaciones se monten sobre una misma red 5. Con adaptan el uso de las tecnologías a sus necesidades ello, se tiende a la oferta de servicios empaquetados e intereses. Internet les sirve en sus tareas escolares, (n-play), es decir que todos los servicios, incluidos pero también como herramienta de comunicación y los de telefonía, se prestan a través de la banda ancha entretenimiento, siendo sus actividades preferidas la mediante diversas tecnologías. descarga de música, videos o fotos, y la mensajería instantánea. Asimismo, demuestran habilidad para 5 Según la definición de la UIT, una NGN es una red basada en el manejo de las distintas funcionalidades de los paquetes que permite prestar servicios de telecomunicación terminales. Utilizan el teléfono celular no solo para y en la que se pueden utilizar múltiples tecnologías de transporte de banda ancha propiciadas por la calidad de hablar, sino fundamentalmente para el envío de servicio, y en la que las funciones relativas a los servicios son mensajes de texto y el intercambio de fotos y videos. independientes de las tecnologías subyacentes relacionadas• A medida que las nuevas generaciones maduren, con el transporte. La NGN permite a los usuarios el acceso generarán mayores cambios en la comunicación sin trabas a redes y a proveedores de servicios de su elección. personal y el intercambio de información, en especial Soporta una movilidad generalizada que permitirá la cuando ingresen al mercado laboral. Los patrones de prestación coherente y ubicua de servicios a los usuarios. 25
  • 24. Comisión Económica para América Latina y el Caribe En lo que respecta a los medios fijos, los principales semántica tienden a ocultar Internet y la gran cantidadavances se observan en el acceso por medio de par de de información disponible, poniendo a disposicióncobre, cable módem y fibra óptica. La optimización solamente la información relevante para el requerimientodel par de cobre mediante la digitalización del bucle de y el contexto6. Lo mismo sucede con los nuevosabonado telefónico (xDSL) permite llegar a elevadas televisores que traen incluidos widgets7 y conexión atasas de transmisión con los nuevos estándares. Las redes Internet, que permiten el uso de determinadas facilidadesHFC (híbrido de fibra y cable coaxial), utilizadas por los como correo, programación de TV, sin que se perciba queoperadores de TV por cable, pueden alcanzar velocidades estas actividades se realizan por medio de Internet. Lamáximas de 40 Mbps en cada canal de bajada y hasta 120 información intercambiada en la web pasaría a tener elMbps en total en la subida. mismo nivel que la que fluye en el entorno físico del ser Por su parte, las tecnologías inalámbricas han humano. Es decir que, progresivamente, el usuario iráevolucionado con las redes de 3G y 3,5G, que pueden integrando a su vida lo que llega y sale por Internet sin teneralcanzar velocidades máximas de 80 Mbps. Con el conciencia de ello. El acceso a la información, así comodesarrollo de la 4G bajo el estándar LTE (Long Term la interactividad remota entre personas, no requerirán lasEvolution) se alcanzarían velocidades máximas de enlace acciones especiales que son necesarias hoy en día paradescendente y ascendente de al menos 100 Mbps y 50 conectarse conscientemente a Internet. Se irá borrando laMbps, respectivamente. El desarrollo de redes WiFi diferencia entre el acceso físico y el acceso por medio detambién está facilitando el acceso a banda ancha con la Internet. Eventualmente, se emplearán las redes públicasproliferación de puntos de conexión en áreas públicas, para efectuar una parte de las comunicaciones, por lo quecomo bibliotecas y plazas, que se potencia con la rápida la banda ancha es el soporte de esta tendencia.difusión de dispositivos WiFi como iPhone y Black Jack b) Hacia servicios convergentes centradosde Samsung, entre otros. Incluso es posible utilizar esta en el videotecnología para desarrollar una malla y así complementarproyectos de extensión de cobertura de la red con objetivos Los usuarios recurren cada vez más a Internet parade universalización del acceso. Los accesos inalámbricos, descargar videos, programas televisivos, películas yaparte de proveer movilidad, permiten conexiones fijas de contenido en general de manera gratuita o a bajo costo,mayor ancho de banda, por lo que es común que, aun en lo que refleja una preferencia progresiva por este medioel caso de los computadores fijos, la conexión a la red sea de acceso.inalámbrica. La tendencia hacia el acceso inalámbrico La mayor calidad del contenido disponible en la redfijo o móvil es irreversible y este registrará su mayor facilita esta tendencia. Muchos proveedores de Internetdesarrollo a partir del despliegue de la 4G. publican en la web contenido audiovisual (noticias, Se observa una tendencia a la conectividad del usuario seriales, películas) proveniente de productores deen todo momento y lugar, con dispositivos multimedia televisión o radio, propietarios de los derechos de autor.permanentemente conectados, como smartphones, En este campo, los países de la región enfrentan un mayornetbooks y otros. Esto, sumado a la mayor capacidad de rezago, ya que quedan excluidos debido a problemas contransmisión de estas redes, hace prever un uso intensivo los derechos de autor.de aplicaciones avanzadas y la demanda de mayor ancho Esta transformación de la calidad del contenidode banda. en Internet supone una mayor competencia para los A estos usos actuales, se debe agregar la conectividad operadores de TV por cable, que los está induciendo ade los objetos y el desarrollo de redes domésticas. Másallá de 2014, se espera que la conectividad inalámbrica se 6 La web semántica es un término acuñado por el director de World Wide Web Consortium (W3C), Tim Berners-Lee,componga de operadores de redes y de una infinita cantidad que comprende los métodos y las tecnologías necesariasde dispositivos que, dotados de sensores y procesadores, para permitir a las máquinas entender el significado —lase integrarán en redes privadas, incluidas las conexiones semántica— de la información existente en la web. ConsisteM2M (Machine to Machine). Esto permitiría el comando en añadir metadatos semánticos y ontológicos que describen el contenido, el significado y la relación de los datos y que se debeninalámbrico de diversos tipos de dispositivos y el acceso proporcionar de manera formal, para que sea posible evaluarlosa datos sobre la red eléctrica a los efectos de tener un automáticamente mediante máquinas de procesamiento. Elcontrol sobre el gasto, con herramientas como Google objetivo es mejorar Internet ampliando la interoperabilidad dePowerMeter, con la que se considera que se pueden los sistemas informáticos usando “agentes inteligentes” (véase [en línea] http://es.wikipedia.org/wiki/Web_sem%C3%A1ntica).obtener importantes ahorros, además de una multiplicidad 7 Los widgets o window-gadgets (dispositivos de ventana) sonde productos similares desarrollados por otras compañías pequeñas piezas de programación que cumplen funcionespara el uso en el hogar y las empresas. especiales bajo el comando del usuario, incluyendo la presentación De esta forma, surge la “Internet invisible”, un automática de información preconfigurada y existente en la red. Los más comunes son los que presentan la hora, el tiempo y laconcepto que se va imponiendo a medida que el uso de información bursátil en la pantalla de Windows. También seconexiones a Internet pasa desapercibido para el usuario. llaman aplicaciones push, ya que la información se presenta sinPor ejemplo, las nuevas aplicaciones como la web que el usuario la solicite. 26
  • 25. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónponer en línea su programación, gratis y bajo demanda, Gráfico II.1 COMPOSICIóN DEL TráFICO DE INTErNETya que esta modalidad va ganando audiencia, dada la (En petabytes por mes a)flexibilidad del acceso a los contenidos que ofrece, al no 45 000estar sujeta al horario de programación. Los distribuidores 40 000de contenido suben a la web muchos de sus programasluego de salir al aire y recogen aproximadamente un 15% 35 000de la audiencia que vio capítulos emitidos al aire, cifra 30 000que, se estima, crecerá en la medida en que se facilite y 25 000mejore la transmisión en línea en los televisores digitales.De este modo, los jóvenes están dejando de utilizar el 20 000servicio de cable, ya que solo necesitan banda ancha para 15 000ver televisión (Dow Jones Newswires, 2010). 10 000 Asimismo, gracias a herramientas como el Set-top 5 000Box (STB), de Apple TV y de Boxee, el acceso al contenidode Internet está dejando de realizarse desde la computadora 0 2009 2010 2011 2012 2013 2014y comienza a efectuarse desde televisores o dispositivos VoIP b Tráfico entre pares (peer-to-peer) f Video por Internet visto en pantalla de TV c Comunicaciones de video gmóviles, con una calidad semejante a la de la TV paga. Video por Internet visto en pantalla de PC d Tráfico de datos hEsto se debe a que ambas pantallas (TV y PC) tienen Juegos por Internet e Fuente: CISCO, Cisco Visual Networking Index, 2010.una calidad y accesibilidad similares. Además, pueden a El petabyte (PB) es una unidad de almacenamiento de información equivalente aconectarse entre sí y ambas presentan una alta definición. 1015 bytes o 1.000.000 Gigabytes. b Se incluye el tráfico VoIP minorista y de servicios por computadora. No se incluye Otra tendencia reciente, de fines de 2008, es la la venta al por mayor de transporte de VoIP.incorporación de widgets en los televisores, que permiten Corresponde a TV gratis y paga, y video bajo demanda brindado por medio de c Internet y visto en una pantalla de TV empleando un Set-top Box (STB) u otrosrecibir correos, ver videos a través de Internet, hacer medios de entrada. d Corresponde a TV gratis y paga, y video bajo demanda desde PC. No se incluyencompras, obtener información sobre el clima, resultados descargas entre pares de archivos de video.de deportes y noticias financieras, o conectarse a redes Se incluyen juegos en línea, en red por consola de juegos y juegos en mundo virtual. e f Se incluye el tráfico entre pares de todos los sistemas de este tipo reconocidos,sociales como Twitter o Facebook. Esto requiere de como BitTorrent y eDonkey. g Se incluyen llamadas de video desde PC, visión por cámara web y video de vigilanciaacuerdos entre fabricantes de televisores y proveedores basado en la web.de contenido, y otros actores como eBay, Twitter, Joost, Se incluye la navegación en la web, el correo electrónico, la mensajería instantánea h y el tráfico de datos. No se incluye el intercambio de archivos.YouTube y otros. Los widgets son un paso intermediohacia el acceso total y directo a Internet para hacer uso de Se estima que hacia 2014 el tráfico global IP selas aplicaciones que el usuario desee. cuadriplicará y alcanzará los 64 exabytes por mes9. En Los propietarios de contenido son conscientes de los 2009, este tráfico fue de 15 exabytes mensuales, de loscambios de hábito de los usuarios, que buscan contenido cuales alrededor del 80% fue generado por los usuariosbajo demanda con las prestaciones de un grabador de de Internet, en tanto que el 20% restante correspondióvideo digital PVR (Personal Video Recorder), lo que se a las empresas. El tráfico de los usuarios está siendopuede obtener principalmente de los servicios IPTV y fuertemente impulsado por el transporte de video, que ade los contenidos en línea, con una marcada tendencia fines de 2009 representaba más de un tercio del total, y sehacia el video en línea8. espera que en 2010 sea del 40%, sin incluir el intercambio Por otro lado, a medida que el acceso a los contenidos de archivos de video entre pares (peer-to-peer). Haciase realiza desde Internet y las redes sociales se hacen más 2014, el 60% del tráfico IP generado por los usuariospopulares, la red tiende a atraer publicidad en desmedro corresponderá al video por Internet, en particular el videode los medios tradicionales, lo que marca un cambio en en tiempo real (CISCO, 2010). Estos indicadores revelanlos modelos de negocios de esta industria. Los primeros la necesidad de prever la expansión de las redes y laafectados fueron los periódicos, que vieron reducir la búsqueda de la escalabilidad y la calidad del servicio.circulación de sus ejemplares y, por ende, la publicidad c) Interactividad en tiempo real: la experienciaen sus medios impresos. Ahora esta tendencia está real en el espacio virtualempezando a afectar a los operadores de cable e incluso alos canales televisivos, dada la predilección de los usuarios Con el desarrollo de una amplia variedad dede acceder a los contenidos en línea. Estas preferencias dispositivos y el aumento de la capacidad de ancho deestán influyendo notoriamente en el tráfico de Internet, banda, las comunicaciones se hacen más inmediatas.que muestra un crecimiento sostenido marcado por el uso Incluso el tiempo de espera de un correo electrónicode aplicaciones basadas en video (véase el gráfico II.1). resulta excesivo en el mundo de los negocios y para los usuarios jóvenes hiperconectados. La inmediatez se torna8 Internet Protocol Television (IPTV) es la denominación de los sistemas de distribución por suscripción de señales de televisión 9 El exabyte (EB) es una unidad de almacenamiento de iformación: y video que se realiza mediante conexiones de banda ancha 1 EB = 10^18B = 1018 bytes = mil millones de gigabytes = utilizando el protocolo IP. 1 millón de terabytes. 27
  • 26. Comisión Económica para América Latina y el Caribeun requisito de la dinámica cotidiana, que se ve facilitado d) El desarrollo de la computación en nubepor aplicaciones de comunicación en tiempo real, como latelepresencia o las videollamadas. Por ello, aplicaciones Con la computación en nube, el almacenamiento demás sencillas como Twitter resultan atractivas debido a las aplicaciones pasa de los computadores a Internet o redessu capacidad para la transmisión instantánea de mensajes privadas (NIST, 2009)13. Se accede a ellas a través de uny llegan a ser consideradas por las grandes empresas navegador web, teléfonos inteligentes u otros dispositivos,como un soporte de la atención al cliente para interactuar como si se tratara de un programa instalado localmente, loen forma simple y en tiempo real. que permite disminuir los costos de software y distribución Las redes sociales impulsan esta tendencia al de datos (The Economist, 2009).modificar la forma de comunicarnos, especialmente con Millones de usuarios hacen uso de estos serviciosel desarrollo de aplicaciones colaborativas e interactivas al interrelacionarse en redes sociales como Facebook, alde tipo visual (Visual Networking Applications10) que utilizar los servicios de correo electrónico en Hotmail omejoran la experiencia de la comunicación e interacción Yahoo mail, al chatear en Messenger o hablar por Skype,de los usuarios, al hacerla más inmediata y cercana. al utilizar blogs como Twitter o ver videos en YouTube y al Asimismo, la experiencia de la comunicación se buscar información en Google, entre otras acciones. En lo quehace más real con el desarrollo de audio y video en se refiere a servicios más complejos, uno de los principalesalta definición. La voz en alta definición significará proveedores es Amazon, con su servicio Amazon Webun importante avance en las comunicaciones, que se Services (AWS), cuyas características principales son: i) lahace posible por la flexibilidad del ancho de banda provisión de servicios de procesamiento, almacenamientoque permite el protocolo VoIP. Además de mejorar la y otros, en forma flexible, de acuerdo a las necesidades;percepción del servicio para el usuario, esta tecnología ii) los servicios se pagan solo si se utilizan, sobre la baseresulta necesaria en ciertos ambientes para mejorar la de precios publicados y sin contratos ni compromisoscomprensión de la voz (por ejemplo, centros de llamadas, de uso en el tiempo; iii) el empleo de su infraestructurausuarios con capacidades auditivas reducidas). Skype, distribuida, en la que sustenta sus propias operaciones;Google Talk, Yahoo y Nimbuzz ya han introducido la iv) la posibilidad de montar cualquier aplicación usando laalta definición en las comunicaciones de voz. Se prevé plataforma y el modelo de programación deseados, y v) losque la generalización de su uso impulsará otros servicios módulos de cobranzas, la gestión de base de datos y otrosque requieren de capacidad de ancho de banda, como la servicios, que se pagan por uso.videoconferencia. A futuro, se prevé que la mayoría de la gente Con el desarrollo de la televisión digital, la accederá al software en línea y compartirá informacióninteractividad en la TV es uno de los servicios que se mediante el uso de las redes de servidor remoto, enespera genere más ingresos y fidelidad de los clientes. lugar de depender principalmente de las herramientasLas aplicaciones de mayor interés apuntan al video bajo y la información almacenada en sus equipos personalesdemanda (VoD)11, la videoconferencia, el acceso a guías (Quitney y Rainie, 2010). De este modo, con más serviciosavanzadas de TV, capítulos perdidos o que se desean disponibles en Internet, las funcionalidades requeridas derever, programas en vivo de grandes cadenas, estado los sistemas operativos y la capacidad de procesamientoactual del tiempo, programas que ya no están en el aire y de los equipos serán menores, lo que impulsaría elnoticias12. Junto con lo anterior, los usuarios manifiestan desarrollo y utilización de dispositivos más compactosel interés de tener la posibilidad de ver fotos, videos cuyas prestaciones no estarían limitadas por su capacidadpropios y tráfico de información en Internet en la misma de cómputo y almacenamiento14.pantalla de TV, pero de una forma mucho más simple que Considerando el tráfico bidireccional de grandesen la computadora. volúmenes de información que los servicios en nube 13 La computación en nube es un modelo de prestación de servicios informáticos por medio de Internet que permite acceder a10 Se refiere a una clase emergente de aplicaciones de usuario recursos compartidos, software e información bajo demanda que combinan capacidades de video digital y redes sociales. Se mediante computadoras y otros dispositivos. De este modo, las caracterizan por combinar el entretenimiento y la comunicación, el inversiones en sistemas de procesamiento de información se contenido personal y profesional, el video y otros medios digitales, convierten en un flujo de gastos por arrendamiento de servicios y las redes sociales y de para crear experiencias de inmersión, en de procesamiento, almacenamiento y transporte. Los servicios el momento, lugar y forma que el usuario desee. La generación y se clasifican en tres tipos: servicio de infraestructura, servicio distribución de contenidos adquiere una nueva dimensión gracias de plataforma y servicio de software. Las diferencias con los a las aplicaciones Web 2.0, que facilitan la interactividad, la servicios centralizados y gestionados son los siguientes: i) el colaboración y el intercambio entre los usuarios (véase Wikipedia usuario paga por el tiempo de uso, ii) la infraestructura permite [en línea] http://en.wikipedia.org/wiki/Visual_networking). generar economías de escala y iii) se puede utilizar cualquier11 El VoD es un sistema que permite acceder a contenidos de video recurso en cualquier momento (véase Wikipedia [en línea] http:// bajo demanda a través de computadoras o televisores, usualmente es.wikipedia.org/wiki/Computaci%C3%B3n_en_nube). gracias al protocolo de Internet para televisión (IPTV). 14 Microsoft Windows 7 se inclina por este nuevo modelo12 Muchas de estas aplicaciones funcionan por medio de widgets. de negocios. 28
  • 27. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informacióndemandan, esta tecnología requiere de conexiones es más un tema de preocupación, más aún, existiendo unaconfiables de banda ancha y una relación prácticamente diversidad de redes de acceso que compiten entre sí (parsimétrica entre la velocidad de bajada y la de subida. de cobre, cable módem, fibra óptica y redes móviles). Los operadores en el mundo han comenzado a terciarizar lae) Dinámica industrial de las tecnologías de la operación y el mantenimiento de sus redes, lo que parece información y las comunicaciones centrada ser una tendencia fuerte que permitirá concentrar los en la innovación de los servicios y esfuerzos en la comercialización y venta de los servicios, las aplicaciones electrónicas así como en la generación de nuevas oportunidades de negocio para sus actividades básicas o en industrias Por otra parte, estas transformaciones están relacionadas como las de contenidos y de aplicaciones.cambiando la naturaleza de la competencia en la industria Para el operador, la operación y el mantenimiento de lade la computación (The Economist, 2009). El cambio hacia red es algo rutinario y muy informatizado como para quela informática móvil y los centros de datos (computación sea necesario tener una injerencia directa, por lo que seen nube) están acelerado la verticalización de la industria, prefiere la tercerización (de León, 2010).que abarca la producción de microprocesadores, La principal tendencia de los operadores eshardware, sistemas operativos y aplicaciones. Microsoft, precisamente la concentración en el área comercial y elIntel, Apple, Google y otras grandes empresas de esta aprovechamiento de un nuevo nicho de negocios basadoindustria que durante años se han enfocado en uno o en la oferta de servicios electrónicos, abandonando lados eslabones de esta cadena ahora están cada vez más gestión directa de la infraestructura. En este entorno,integradas verticalmente, dado que las nuevas formas de se perciben tendencias a la apertura de las redes, comocomputación requieren una mayor interacción entre los es el caso de Verizon en los Estados Unidos, que estádistintos elementos. Por ejemplo, Apple está construyendo manteniendo conversaciones con empresas integradorascentros de datos y ofreciendo servicios basados en la web; como IBM o Accenture, con proveedores de contenidos yGoogle desarrolló el sistema operativo Android para con proveedores de plataformas como Cisco y Microsoft.teléfonos inteligentes; Cisco, el mayor fabricante del mundo El objetivo es dotar a la red de contenido a fin dede redes de datos, ha comenzado a vender servidores; satisfacer la demanda de los consumidores de accederHewlett Packard, proveedor de estas máquinas, ha entrado a una amplia gama de aplicaciones y contenidos por laal negocio de redes, y Oracle, que vende software de red desde cualquier terminal. En abril de 2009, Verizonnegocios, compró Sun Microsystems, empresa fabricante anunció la creación de un centro de innovación tendientede equipos (The Economist, 2010). Sin embargo, esta no al desarrollo y la prueba de dispositivos y aplicacioneses la única industria que se está transformando, producto sobre LTE, principalmente en el área de electrónicade los avances tecnológicos. En el inicio de la cadena de consumo (cámaras de video inalámbricas, lectoresproductiva de la distribución de servicios basados en de libros y otros), las comunicaciones de máquina aInternet se encuentran los operadores tradicionales de máquina y las aplicaciones que integren la movilidad contelecomunicaciones (telefonía y operadores de cable) las herramientas de productividad. En el mismo sentido,sobre cuya infraestructura y servicios de acceso a Internet AT&T ha anunciado la inauguración de un centro para else ofrecen diversos servicios y contenido sobre la base de desarrollo de dispositivos inalámbricos de banda ancha;aplicaciones electrónicas de computación en nube. Qualcomm creó un centro para el desarrollo de soluciones Algunos de los servicios ofrecidos bajo esta en la salud, al igual que Telefónica, que recientementemodalidad, como Skype, que facilita comunicaciones presentó la Unidad Global de e-Health para el desarrollode voz, o Hulu.com, que permite el acceso a programas de aplicaciones de descentralización de los procesostelevisivos, suponen una fuerte competencia para dichos clínicos, atención virtual a pacientes y videoconferenciasoperadores, que ven que el negocio se focaliza en la entre profesionales del área.provisión de servicio de banda ancha al usuario y en la oferta Los operadores de telecomunicaciones están explorandode servicios web en desmedro de la gestión de redes y el una nueva fuente de negocios para no quedar transformadostransporte. Esta situación está marcando tres tendencias: en proveedores de canales para empresas ajenas. Ejemploque la competencia en materia de telecomunicaciones de ello es el hecho de que en julio de 2009 CBS hayase centre en el uso de la banda ancha, la consecuente sido la primera cadena de televisión abierta que se unió aterciarización de la operación y el mantenimiento de un operador de cable (Comcast), en una prueba con 5.000redes, y la competencia entre operadores tradicionales de clientes sobre su modelo On Demand Online Web, para irtelecomunicaciones y distribuidores de contenido. transfiriendo su servicio de TV por abonado a Internet. Esos Hasta ahora, tener una red de calidad bien operada 5.000 clientes podrán acceder solamente a través de los sitiosmarcaba una diferencia ante el cliente que apreciaba este comcast.net y fancast.com. Esta prueba está principalmenteaspecto. Sin embargo, con la aparición de nuevos servicios destinada a evaluar la seguridad que provee el modelo cony equipos terminales, el cliente presta atención a estos relación a la protección de los derechos de autor, por lo quedos aspectos considerando que la calidad de la red ya no en esta instancia se utiliza una autenticación hasta nivel de 29
  • 28. Comisión Económica para América Latina y el Caribesuscriptor, con intenciones de migrar más adelante el modelo del Brasil era del 6,0%). Fuera de las metrópolis, loshacia el uso de otros accesos de banda ancha. Dentro de este niveles de despliegue y adopción son menores, situaciónplan, se incluye la posibilidad futura de bajar contenido que empeora significativamente en las zonas rurales.desde Internet para reproducirlo bajo ciertas condiciones Más allá de esta disparidad, hay también rezagos ende respeto a los derechos de autor. CBS compite de esta la adopción y el uso de estas tecnologías en el sistemamanera con Hulu.com, sitio en el que NBC, ABC y Fox productivo15.han puesto contenido a disposición. Finalmente, se destaca Gráfico II.2que este movimiento se inscribe en el proyecto Infinity de AMÉrICA LATINA y EL CArIBE y PAÍSES DE LAComcast para poner contenido a disposición de sus clientes OrGANIZACIóN DE COOPErACIóN y DESArrOLLO ECONóMICOS (OCDE): PENETrACIóN DE LASen cualquier plataforma y en cualquier momento. TECNOLOGÍAS DE LA INFOrMACIóN y LAS Por otra parte, la mayor demanda de ancho de banda COMUNICACIONES, 2005 y 2009transformaría también los modelos de comercialización (En porcentajes de la población) 120del servicio de acceso. La tendencia parece ser la ventade volumen de transmisión de datos y no la venta de 100capacidad ilimitada aplicada generalmente hoy en día, 80que puede emplearse para navegación, comunicacionestelefónicas y video. Es posible que progresivamente se 60salga del modelo de telefonía por minuto y se comience 40a realizar las llamadas empleando el protocolo IP comoparte del conjunto del flujo de datos. 20 03. La brecha digital: una restricción 2005 2009 2005 2009 2005 2009 2005 2009 2005 2009 2005 2009 para el desarrollo Telefonía fija Telefonía móvil Internet Banda ancha Banda ancha fija móvil Ancho de banda (Kbps/usuario de Internet)El cierre de la brecha digital es urgente en la medida en América Latina y el Caribe OCDEque la banda ancha se perfila no solo como el soporte de Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)/ Observatoriolas actividades de las sociedades y economías modernas, para la Sociedad de la Información en Latinoamérica y el Caribe (OSILAC), sobre la base de información de la Unión Internacional de Telecomunicaciones,sino también como condicionante de la competitividad “World Telecommunication/ICT Indicators Database 2010”.de los países y de la inclusión social (CEPAL, 2009). Elproblema de la brecha digital no es únicamente la falta A medida que la banda ancha se hace más relevantede acceso a los servicios de telecomunicaciones, sino su en el quehacer de las sociedades, se profundizan nuevasefecto en la expansión de otras brechas que afectan a los formas de exclusión social. La falta de acceso a estaspaíses de la región en materia de producción, innovación, tecnologías en América Latina y el Caribe frecuentementeeducación y salud. La situación es más preocupante en no tiene que ver con preferencias, intereses o variablesla medida en que los países industrializados incorporan generacionales, sino con limitaciones derivadas de factoresrápidamente esas nuevas tecnologías. socioeconómicos que restringen las posibilidades de La banda ancha ha experimentado un importante consumo de servicios basados en las TIC y la capacidad dedesarrollo en los países industrializados, mientras que en su utilización. Esto hace cada vez más difícil la inclusiónlos países en desarrollo su despliegue es todavía incipiente. de los segmentos más rezagados de la población. ElEn 2009, la penetración de banda ancha fija en los países de gráfico II.3 refleja las diferencias existentes en los paísesla OCDE alcanzaba al 27% de la población, en comparación de la región en términos del acceso a estos servicios entrecon niveles de alrededor del 6% en los países de América hogares con distintos niveles de ingreso.Latina y el Caribe, en tanto que la modalidad móvil llegaba La brecha digital aumenta si se consideran lasal 47% y el 4%, respectivamente (véase el gráfico II.2). tecnologías más nuevas. Mientras que, en el promedioAsimismo, el aumento de la penetración de Internet en la de 10 países de la región, el acceso a la telefonía móvilregión no va acompañado de incrementos significativos en los hogares más ricos duplica el de los hogares másen el ancho de banda internacional, lo que repercute en la pobres, el acceso a Internet en los hogares más ricoscalidad y capacidad de transmisión del servicio. supera 37 veces el del segmento más pobre. Este dato es En los países de América Latina y el Caribe, esta aun más alarmante si se considera que esta diferenciatecnología ha alcanzado elevados niveles de despliegue ha aumentado en los últimos dos años.y adopción solo en los mayores centros urbanos. Porejemplo, en Buenos Aires, a mediados de 2009, la 15 Las pequeñas y micro empresas exhiben niveles de penetraciónbanda ancha alcanzaba niveles de adopción del 46,2% de servicio mucho menores que las grandes; su mayor deficienciade la población (el total de la Argentina era del 9,3%), es el poco uso de aplicaciones sofisticadas que permitan aumentosmientras que en São Paulo llegaba al 11,4% (el total de la productividad. 30
  • 29. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información Gráfico II.3 AMÉrICA LATINA (PAÍSES SELECCIONADOS): ACCESO A SErVICIOS BASADOS EN LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFOrMACIóN y LAS COMUNICACIONES EN LOS HOGArES, SEGÚN QUINTIL DE INGrESOS (En porcentajes) Hogares con telefonía móvil 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Colombia Paraguay El Salvador Uruguay Panamá Ecuador Brasil Bolivia Perú Costa Rica México Honduras (Est. Plur. de) 2008 2008 2008 2009 2007 2009 2008 2007 2009 2009 2007 2007 Hogares con Internet 60 50 40 30 20 10 0 Uruguay Brasil Costa Rica Colombia México Paraguay Panamá Perú Ecuador Bolivia Honduras El Salvador (Est. Plur. de) 2009 2008 2009 2008 2007 2008 2007 2009 2009 2007 2007 2008 Quintil V Quintil IV Quintil III Quintil II Quintil IFuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)/Observatorio para la Sociedad de la Información en Latinoamérica y el Caribe (OSILAC), sobre la base de información de encuestas de hogares de los institutos nacionales de estadísticas. Año más reciente disponible. Otro aspecto relevante en materia del acceso a el aprovechamiento del potencial de las TIC son losInternet es la diferencia entre los hogares urbanos y contenidos y aplicaciones disponibles, así como lalos rurales. En el gráfico II.4 se muestra no solo la capacidad de la población para utilizarlas. Para reducir laheterogeneidad existente entre los países de la región, exclusión digital, las TIC deben integrarse a las actividadessino también que, como ya se señaló, la revolución cotidianas, poniendo énfasis en las que brindan mayoresdigital es frecuentemente un fenómeno restringido a beneficios sociales.las metrópolis. Si se quiere aprovechar el potencial En la actualidad, si bien hay avances en el desarrollode Internet para superar limitaciones geográficas y de contenidos, la mayor parte de estos están en inglés yexpandir la cobertura de servicios sociales como la muchas veces se refieren a temas ajenos a los intereseseducación y la salud mediante aplicaciones a distancia, y necesidades de los internautas latinoamericanos.es preciso considerar el rezago en el acceso a las TIC en Algo similar ocurre en materia de aplicaciones, quezonas rurales y remotas, que deriva en muchos casos, no muchas veces son adaptaciones de desarrollos de paísessolo de factores socioeconómicos, sino también de la falta avanzados y que, en algunos de los países de la región,de cobertura de redes. no se ajustan a las necesidades locales, lo que dificulta Además de disponer de infraestructura y su apropiación.tecnología adecuadas, otros elementos relevantes para 31
  • 30. Comisión Económica para América Latina y el Caribe Gráfico II.4 Además, se observa una utilización básica de lasAMÉrICA LATINA (PAÍSES SELECCIONADOS): ACCESO A INTErNET EN HOGArES UrBANOS y rUrALES herramientas digitales. En el gráfico II.5 se muestra (En porcentajes) que el uso principal se da a Internet en los países35 de América Latina y el Caribe es la comunicación,30 como ocurre en los países de Europa. Sin embargo, lo significativo es la menor utilización de aplicaciones25 en línea en los ámbitos de educación, gobierno, banca20 y comercio.15 Estos hechos son preocupantes por dos razones.10 La primera es que los beneficios derivados de las aplicaciones disponibles son asimilados solo por los 5 segmentos de la población de mayores ingresos y mayor 0 nivel educativo; y la segunda es que el uso básico de Bolivia (Est. Plur. de) México Colombia Panamá Costa Rica Uruguay Ecuador Paraguay Brasil El Salvador Perú aplicaciones en línea no es propicio para maximizar Honduras el efecto económico y social de las TIC. De este Urbano Rural Total modo, las brechas de acceso y uso de estas tecnologíasFuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)/Observatorio profundizan los rezagos existentes, limitando las para la Sociedad de la Información en Latinoamérica y el Caribe (OSILAC), sobre la base de información de encuestas de hogares de los institutos posibilidades de desarrollo económico y social de los nacionales de estadísticas. Año más reciente disponible. países de la región. Gráfico II.5 AMÉrICA LATINA (PAÍSES SELECCIONADOS): TIPOS DE USO DE INTErNET POr PArTE DE USUArIOS DE 5 A 74 AñOS (En porcentajes) 100 100 90 90 80 80 70 70 60 60 50 50 40 40 30 30 20 20 10 10 - 0 UE-27 Brasil Chile Costa Ecuador El Honduras México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Uruguay Salvador 2007 Rica Comunicación 2008 2006 2008 2008 2007 2007 2007 2006 2007 2007 2008 2006 Banca electrónica Gobierno electrónico Education Comunicación Banca Compras Gobierno Compras electrónicas electrónica electrónica electrónicas electrónicoFuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)/Observatorio para la Sociedad de la Información en Latinoamérica y el Caribe (OSILAC), sobre la base de información de encuestas de hogares de los institutos nacionales de estadísticas, año más reciente disponible.C. Barreras a la difusión de la banda ancha en la región1. La brecha de la oferta: cobertura, Con estos niveles de penetración, la región debería calidad y precio del servicio incrementar el número de líneas de banda ancha un 67% (aproximadamente, 11 millones de líneas) para tenerLa penetración por país del servicio de banda ancha una infraestructura coherente con su nivel de desarrolloubica a la región en un nivel incipiente (véase el cuadro económico (Katz, 2009).II.3). En 2008, mientras los tres países con mayor La baja penetración de la banda ancha se ve agravadanúmero de suscriptores de banda ancha por habitante por un acceso inferior al promedio fuera de las capitales y lasen la región (la Argentina, Chile y el Uruguay) se zonas metropolitanas. Esto revela una brecha por el lado de laencontraban en un rango de entre el 8% y el 9%, y oferta en el despliegue de redes y cobertura de los servicios queel resto en valores mucho más bajos, los países más guarda relación con factores estructurales asociados a menoresavanzados del mundo presentaban teledensidades de niveles de ingresos, especialmente en las zonas rurales, enentre un 20% y un 30%. las que la expansión de la infraestructura no resulta rentable. 32
  • 31. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información Cuadro II.3 AMÉrICA LATINA y EL CArIBE (PAÍSES SELECCIONADOS): PENETrACIóN DEL SErVICIO DE BANDA ANCHA SEGÚN FUENTE DE INFOrMACIóN, 2008 (En porcentajes) Penetración por habitante Penetración por hogar Unión Internacional de Unión Internacional de País Ente regulador Ente regulador Telecomunicaciones (UIT) Telecomunicaciones (UIT) Argentina a 8,6 7,9 31,6 29,3 Brasil a 5,5 5,3 18,8 18,9 Chile a 9,8 8,4 37,1 30,8 Colombia a 4,1 4,2 19,4 16,4 Costa Rica 3,9 3,9 16,7 14,2 Ecuador a 2,1 1,5 9,4 4,6 El Salvador 1,8 2,0 7,8 7,5 Guatemala 0,2 0,2 0,9 0,9 México 7,7 7,1 32,2 28,3 Panamá 5,8 4,6 23,6 23,9 Perú 7,1 2,5 31,1 10,4 Uruguay 7,3 8,6 18,3 25,3Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de Raúl L. Katz, “Políticas de desarrollo de banda ancha y su impacto económico: América Latina en el contexto internacional”, Santiago de Chile, CEPAL, 2009, inédito.a Corresponde al segundo y tercer trimestre de 2009. La brecha de la oferta muestra otra faceta: la calidad Mientras que en 2008 la tasa de penetración deldel acceso en términos de capacidad de transmisión. servicio en países de Europa, en términos de suscriptoresPara dimensionar la magnitud de la brecha de acceso, es a Internet fija por habitante, era 2,3 veces mayor que enpreciso considerar que existen diferencias significativas América Latina y el Caribe (un 26,7% comparado conen la capacidad de transmisión de tecnologías de distinta un 11,6%), la capacidad de transmisión era casi 5 vecesgeneración. Aun si los países de América Latina y el Caribe superior: cada habitante de la Unión Europea tenía 625alcanzaran las mismas tasas de penetración de servicios kbps a su disposición, mientras que el promedio porque las economías más desarrolladas, es previsible que se habitante en América Latina y el Caribe era de solo 128mantenga una brecha en la transmisión de información kbps. Es decir que un habitante de la Unión Europeacomo resultado de acceder a un servicio con tecnologías más disponía de 497 kbps más que uno de América Latina y elantiguas (por ejemplo, tecnologías móviles de 2,5G en lugar Caribe. Cinco años antes, la diferencia era de solo 27 kbpsde 3G y superiores, o cable módem en lugar de fibra óptica). (Hilbert, López y Vásquez, 2010). El contraste sería aún En el gráfico II.6 se muestra la capacidad total de más notorio si se incluyera la capacidad de transmisióntransmisión (de bajada y subida) mediante las tecnologías de mediante fibra óptica, tecnología apenas incipiente en lacable módem y línea de suscripción digital (DSL) en países región a mediados de 2010 (véase el capítulo I).de América Latina y el Caribe y la Unión Europea, a fin de Esta dimensión de la brecha de oferta resulta de lacomparar los bits por segundo por habitante que se pueden baja velocidad de acceso que se ofrece en la región. Entransmitir por medio de estas redes en ambas regiones. muchos de estos países, la mayoría de los usuarios cuenta Gráfico II.6 con una velocidad de conexión de bajada de entre 512 AMÉrICA LATINA y EL CArIBE y UNIóN EUrOPEA: kbps y 1 Mbps, aunque se observa una migración hacia CAPACIDAD TOTAL DE TrANSMISIóN EN BANDA velocidades mayores que, en general, no superan los 2 ANCHA DE LAS TECNOLOGÍAS DE CABLE MóDEM y LÍNEA DE SUSCrIPCIóN DIGITAL (DSL), 1998-2008 a Mbps (véase el cuadro II.4). (En kbps por habitante) En gran parte de los países de la región, las ofertas700 comerciales se centran en velocidades de bajada de entre600 512 kbps y 1 Mbps, con velocidades de subida de 256 kbps. Estas velocidades, especialmente de subida, son500 demasiado bajas para los requerimientos actuales de los400 usuarios, tanto en materia laboral como de interacción en redes sociales. Asimismo, esta velocidad puede ser insuficiente para tareas de voz, video, o teletrabajo que300200 exijan intercambio de archivos de varios megabytes, y no es suficiente para actividades simultáneas que incluyan,100 por ejemplo, voz y video. En contraste, a fines de 2008, los 0 países de la OCDE registraban en promedio una velocidad 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 de bajada de 17 Mbps y una de subida de 5 Mbps. América Latina y el Caribe Unión EuropeaFuente: Martin Hilbert, Priscila López y Cristian Vásquez, “Information societies or ‘ICT Más aún, las tarifas del servicio de acceso a banda equipment societies’? Measuring the digital information processing capacity of ancha son más elevadas en los países de la región que en a society in bits and bytes”, The Information Society, vol. 26, Nº 3, 2010.a La capacidad se calcula como el producto entre la cantidad de suscriptores a países más avanzados. Mientras que en la República de las diferentes tecnologías y la tasa de transmisión correspondiente a cada una de ellas. Corea el consumo mensual de 100 kbps cuesta menos 33
  • 32. Comisión Económica para América Latina y el Caribede 0,10 dólares, en algunos de los países más pobres de En los países más avanzados, este tipo de conexiónAmérica Latina y el Caribe ese costo supera los 14 dólares. frecuentemente representa menos del 1% del ingresoEn la mayoría de los países de la región, el costo es de 4 a 6 mensual por habitante, en tanto que para muchos paísesdólares, pese a que el servicio se brinda a velocidades más de la región es del orden del 10% y en algunos supera ellentas (de León, 2009). Este es un factor determinante de la 50%. Por lo tanto, el servicio es inasequible para granbrecha del mercado en materia de banda ancha, entendida parte de la población. Este diagnóstico es consistentecomo la diferencia entre la penetración del servicio en la con estudios de uso de Internet realizados en el Brasil ypoblación y el nivel alcanzable a precios eficientes. Chile, en los que el elevado costo se señala como una de las principales razones para no usar Internet. En el Brasil, Cuadro II.4 el 80% de los hogares no tiene acceso a Internet. Entre AMÉrICA LATINA (PAÍSES SELECCIONADOS): SUSCrIPTOrES DE BANDA ANCHA las principales causas figuran, por orden de importancia: SEGÚN VELOCIDAD DE ACCESO, razones económicas, la posibilidad de acceder fuera del jUNIO DE 2009 hogar, la falta de necesidad o interés, la limitada cobertura (En porcentajes) del servicio y, en menor grado, la carencia de habilidades Entre 512 País Menos de Entre 256 y kbps y 1 Entre 1 y Más de para su utilización, además de preocupaciones sobre la 256 kbps 512 kbps 2 Mbps 2 Mbps Mbps seguridad de sus propios datos. En Chile, el 87% de las Argentina 2 10 39 49 0 personas que no utilizaban Internet en 2009 no planeaban Brasil 10 25 27 38 ... Colombia 3 11 59 26 0 contratar el servicio en los próximos meses, siendo la razón Costa Rica 10 26 37 20 7 principal la falta de interés y necesidad, además del costo 16. Chile 2 6 22 49 22 Perú 7 39 44 10 0 Gráfico II.7 COSTO MENSUAL DE LA BANDA ANCHA FIjA DE 1 MBPSFuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de Raúl L. Katz, “Políticas de desarrollo de banda ancha y su EN rELACIóN CON EL PrODUCTO INTErNO BrUTO impacto económico: América Latina en el contexto internacional”, Santiago MENSUAL POr HABITANTE, OCTUBrE DE 2009 de Chile, CEPAL, 2009, inédito. (En porcentajes) Rep. de Corea 0,04 Estados Unidos 0,262. La brecha de la demanda: asequibilidad Portugal Nueva Zelandia 0,27 0,43 y uso Australia España 0,47 0,56 Suecia 0,57 Canadá 0,86 Trinidad y Tabago 1,29Entre las causas de las disparidades observadas en la México Argentina 2,68 4,87penetración de la banda ancha destaca el bajo nivel de Panamá Costa Rica 5,10 5,11ingreso de los países de la región. En 2009, el precio Venezuela (Rep. Bol. de) Brasil 5,20 5,32por cada 100 kbps en los países de América Latina y el Chile Uruguay 5,36 6,24Caribe era de 5,80 dólares, comparado con 1,30 dólares Jamaica El Salvador 7,03 14,14en los países de la OCDE (sin incluir México), mientras Colombia 17,14 Rep. Dominicana 17,95 Ecuadorque el PIB por habitante de estos países en 2008 superaba 20,30 Guatemala 24,07 Paraguay 27,43los 40.000 dólares, mientras que en los países de la Perú Nicaragua 32,03 58,02región se observaban niveles de 6.000 dólares (datos Honduras Bolivia (Est. Plur. de) 96,41 97,68del Banco Mundial). La disparidad surge con toda su Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base defuerza al considerar los datos del gráfico II.7, en el que datos de Omar de León, “Perspectivas de las tecnologías de telecomunicaciones y sus implicancias en los mercados y marcos regulatorios en los países dese presenta la relación entre el costo de la banda ancha América Latina y el Caribe”, Documentos de proyectos, N°271(LC/W.271), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribefija de 1 Mbps y el PIB mensual por habitante. (CEPAL), 2009.D. ConclusionesDebido al impacto de la banda ancha en el desarrollo cuadro II.5). Uno de los objetivos consiste en alcanzareconómico y social, muchos gobiernos de países velocidades específicas de conexión para atenderindustrializados han puesto en marcha planes nacionalesde estímulo a la banda ancha, que se enmarcan dentro de 16 Los datos del Brasil provienen del Centro de Estudos sobresus políticas de reactivación frente a la crisis financiera as Tecnologias da Informação e da Comunicação, “Pesquisamundial. En la mayoría de esos países, los paquetes de sobre uso das tecnologias da informação e comunicação no Brasil 2008”; los datos de Chile, de la Subsecretaría deestímulo están orientados a proveer el servicio a grupos Telecomunicaciones, “Encuesta Nacional de Consumidoresy comunidades desatendidos y a mejorar la calidad del de Servicios de Telecomunicaciones”, segundo semestreacceso en términos de cobertura y velocidad (véase el de 2009. 34
  • 33. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónadecuadamente las necesidades y los requerimientos de las condiciones para ampliar el acceso de la mayor parteuso. En ciertos casos, se definen objetivos de cobertura de la población, en particular los grupos y segmentos mása alcanzar en un período determinado; en otros, la meta vulnerables.es el acceso universal al servicio. Cabe resaltar que estas En segundo lugar, el ancho de banda disponible parapolíticas se dan en países donde ya se registraba una cada usuario debe ser lo suficientemente amplio parapenetración del 26% por habitante y del 62% por hogar en permitir el uso de aplicaciones, servicios e información2009 (con expectativas de llegar a niveles del 69% a fines en línea sin dificultades, de lo contrario, se restringiríade 2010, según Merrill Lynch). el potencial de aprovechamiento de los beneficios y las Cuadro II.5 externalidades positivas. INICIATIVAS ESTATALES PArA EL DESPLIEGUE DE En tercer lugar, debe tenerse en cuenta que no se trata BANDA ANCHA, OCTUBrE DE 2009 únicamente de lograr una mayor inversión en infraestructura (En dólares) de redes y menores costos de acceso. También es necesario País Período Monto Velocidad promover la adopción y el uso efectivo de esta tecnología y Alemania 2009-2014 67 000 millones 50 Mbps las aplicaciones asociadas. Se debe apuntar a que la mayor Australia 2010-2018 1 130 millones 100 Mbps parte de la población tenga las habilidades necesarias para Canadá 2009-2012 211 millones No se especifica participar activamente de una sociedad digital, en la que los Rep. de Corea 2009-2012 890 millones 1 Gbps contenidos y servicios en línea respondan a sus intereses España 2009-2012 118 millones Más de 30 Mbps Estados Unidos 2009-2010 7 200 millones No se especifica y necesidades. El acceso es la primera condición, pero la Finlandia 2009-2015 291 millones 2010: 1Mbps adopción de la tecnología en el quehacer cotidiano es lo 2016: 100 Mbps que permite que tenga un efecto económico y social. Esta Francia 2008-2012 22 millones y 13.000 No se especifica cuestión es difícil, pero también es crucial para desarrollar millones para los un verdadero ecosistema digital. próximos 10 años Grecia 2009-2016 3 000 millones 100 Mbps Por último, una política de desarrollo del entorno Irlanda 2009-2010 318 millones 1,2 Mbps de la banda ancha debe contemplar la generación de Japón 2009-2010 395 millones No se especifica complementariedades sistémicas en el conjunto de la Portugal 2009-2010 1 168 millones No se especifica economía y la sociedad para materializar sus beneficios. (línea de crédito) Esto implica revisar otras políticas y planes sectoriales con Reino Unido 2010-2012 Por definir 2 Mbps objetivos concurrentes y superpuestos para uniformizarlos, Singapur 2009-2013 710 millones Más de 1 Gbps modificarlos y ponerlos en consonancia (planes de accesoFuente: Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT), Confronting the Crisis, ICT Stimulus Plans for Economic Growth, segunda edición, 2009. universal, estrategias nacionales sobre TIC, políticas de innovación, educación, salud y gobierno electrónicos, Por el contrario, en América Latina y el Caribe, entre otras). Por lo tanto, debe actuarse en tres campossi bien existen planes e iniciativas que impulsan el complementarios: el desarrollo de complementariedades,desarrollo de la banda ancha, no es posible rotularlos la expansión de la infraestructura de red y el estímulocomo políticas de banda ancha, pues no se articulan de la demanda. A continuación, se detallan las medidasbajo una estrategia integral que abarque todo el sistema recomendadas para cada uno de ellos.de banda ancha, en la que se incluyan temas de redes einfraestructura, como también de capacidades, contenidos 1. El desarrollo de complementariedadesy aplicaciones. Los aspectos relativos al desarrollo de labanda ancha generalmente están incluidos en las metas • Ejecutar las nuevas inversiones públicas y privadasde conectividad de las agendas sobre las TIC o sobre la para el despliegue de redes con un enfoquesociedad de la información que, en sus primeras versiones, que implique el desarrollo compartido de esadefinían objetivos de acceso a Internet y ahora se enfocan infraestructura con otras redes, como las deespecíficamente a la banda ancha o a redes de alta velocidad carreteras, ductos y energía eléctrica.(por ejemplo, en Chile, Colombia y México). • Promover el desarrollo, la difusión y el uso de Como las potencialidades de la banda ancha para contenidos y aplicaciones que repercutan en lael desarrollo económico y social solo se materializarán productividad y el bienestar social, mediante:si una porción sustancial y creciente de la población, los - la prestación de nuevos servicios en línea queagentes productivos y la administración pública acceden impliquen un incremento del uso de la conectividady hacen uso de ella, su provisión no debe ser restringida (gobierno, salud y educación electrónicos, TIC parapor consideraciones de rentabilidad privada. Dado que los empresas); el desarrollo de soluciones multimediamecanismos de mercado son insuficientes para masificar (audio y video) más que de texto, dado los nivelesel acceso, la intervención del Estado mediante políticas de analfabetismo que se observan en algunosde universalización del acceso es imprescindible. países de la región; El enfoque general de la política debe apuntar, en - la publicación de contenidos en idiomas locales,primer lugar, al despliegue de infraestructura y a asegurar que velen por el respeto a la diversidad cultural 35
  • 34. Comisión Económica para América Latina y el Caribe y lingüística, entendiendo que el desarrollo 3. El estímulo de la demanda sostenible y equitativo de los países se debe basar en el diálogo y el intercambio entre diferentes • Conceder subsidios al consumo privado y dinamizar culturas y regiones, y la demanda del sector público mediante compras - el impulso a la capacitación digital, sobre todo en el estatales directas del servicio de banda ancha para nivel escolar. uso gubernamental.• Desarrollar infraestructura complementaria a la • Eliminar o reducir impuestos a la producción expansión de Internet para el alojamiento (hosting) de y adquisición de equipos terminales (PC y contenidos locales y el enrutamiento de tráfico local y smartphones, entre otros) y a equipos de red regional, por ejemplo, mediante la creación de centros (servidores, enrutadores y otros). de datos. • Generar marcos normativos que aumenten la• Poner en marcha políticas industriales sectoriales, confianza de los ciudadanos en el uso de medios en particular de innovación, ciencia y tecnología, electrónicos (legislación sobre cibercrimen, firma articuladas con una estrategia integral sobre TIC. digital, control de los mensajes electrónicos no solicitados, protección de datos).2. La expansión de la infraestructura • Implementar mecanismos que induzcan a la de red utilización de aplicaciones digitales a diferentes niveles: i) individual (por ejemplo, obligar a que las• Definir el ancho de banda necesario en función de inscripciones para la educación terciaria, secundaria parámetros ajustados a cada país, considerando y primaria se realicen progresivamente en línea, el uso y el desarrollo de aplicaciones digitales y en esa secuencia; utilizar de manera constructiva combinando las tecnologías más eficientes para la brecha de uso según edad, siendo los jóvenes cada realidad. el motor del uso en las familias; fortalecer los• Actualizar los marcos regulatorios a la convergencia mecanismos de gobierno electrónico que obligan tecnológica, poniendo el énfasis en: a realizar trámites en línea) y ii) empresarial - el desarrollo de redes abiertas que permitan el (discontinuar los procesos no digitales de concesión impulso a la salud y la educación electrónicas, así de estímulos y de regulación de las operaciones de como a servicios de telecomunicaciones y acceso las pequeñas empresas; las microempresas se deben a Internet; incluir en el uso individual). - la asignación de recursos de propiedad del Estado Actuar sobre todos estos aspectos implica fortalecer (espectro, servidumbres y nombres de dominio) los organismos encargados de la formulación y aplicación para facilitar la adopción de nuevas tecnologías y de las políticas relativas a la banda ancha, asegurando su masificación, y altos niveles de coordinación y complementación entre - el respeto al principio de neutralidad de la red. el Estado y los agentes privados y sociales. Asimismo,• Definir mecanismos regulatorios e incentivos es preciso concretar las propuestas con la asignación de (exenciones tributarias, créditos preferentes y recursos humanos y materiales adecuados a la dimensión otorgamiento de frecuencias electromagnéticas para de la brecha de cada país o región. El compromiso con servicios de la próxima generación) que aseguren el objetivo de cerrar brechas implica que la operación la provisión del servicio en zonas remotas o poco de estas políticas se ubique en los más altos niveles rentables mediante inversiones públicas y privadas. decisorios del Estado con capacidad de comprometer• Promover centros de acceso público (telecentros e recursos financieros y voluntad política. La construcción infocentros, entre otros) administrados por organismos de consenso en las sociedades es un requisito básico para públicos, empresas privadas u organizaciones no asegurar la difusión y el uso de una tecnología de alcance gubernamentales, con autorización y fiscalización tan amplio. Avanzar hacia la sociedad de la información del Estado en caso de que reciban fondos públicos. implica hoy universalizar el acceso y el uso de la banda• Apoyar al despliegue de operadores de teleco- ancha para la innovación, el crecimiento económico y municaciones de pequeña escala (“microtelcos”) la inclusión social. La magnitud de la brecha y, sobre que combinen destrezas empresariales, iniciativas todo, la tendencia a su ampliación en el contexto de la municipales y acción comunitaria en comunidades revolución tecnológica en curso determinan la urgencia aisladas o pobres. y el ritmo al que se debe avanzar. 36
  • 35. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónBibliografíaAnderson, Janna y Lee Rainie (2010a), Internet Evolution: Fundación Telefónica (2008), La generación interactiva en Where Hyperconnectivity and Ambient Intimacy Take Iberoamérica. Us, Pew Research Center’s Internet & American Life Hilbert, Martin, Priscila López y Cristian Vásquez (2010), Project, julio. “Information societies or ‘ICT equipment societies’?____(2010b), Millennials will Make Online Sharing in Measuring the digital information processing capacity Networks a Llifelong Habit, Pew Research Center’s of a society in bits and bytes”, The Information Society, Internet & American Life Project, julio. vol. 26, Nº 3.Bárcena, Alicia (2010), “Restricciones estructurales del Jordán, Valeria y Omar de León (2010), “La banda ancha y desarrollo en América Latina y el Caribe: una reflexión la concreción de la revolución digital”, Acelerando la postcrisis”, Revista CEPAL, Nº 100 (LC/G.2442-P/E ), revolución digital: la banda ancha en América Latina Santiago de Chile, Comisión Económica para América y el Caribe, V. Jordán, H. Galperín y Wilson Peres Latina y el Caribe (CEPAL), abril. (coords.), Santiago de Chile, Comisión Económica paraCEPAL (Comisión Económica para América Latina y América Latina y el Caribe (CEPAL)/Diálogo Regional el Caribe) (2009), Innovar para crecer: Desafíos y sobre Sociedad de la Información (DIRSI). oportunidades para el desarrollo sostenible e inclusivo Katz, Raúl L. (2009), “Políticas de desarrollo de banda ancha en Iberoamérica (LC/L.3138), Santiago de Chile. y su impacto económico: América Latina en el contexto____(2008), La transformación productiva 20 años internacional”, Santiago de Chile, Comisión Económica después. Viejos problemas, nuevas oportunidades para América Latina y el Caribe (CEPAL), inédito. (LC/G.2367(SES.32/3)), Santiago de Chile. Koutroumpis, P. (2009), “The economic impact of broadband____ (2007), “Progreso técnico y cambio estructural en on growth: a simultaneous approach”, Telecommunications América Latina”, Documentos de proyecto, Nº 176 Policy, vol. 33, Nº 9. (LC/W.176), Santiago de Chile. LECG (2009), Economic Impact of Broadband: An EmpiricalCimoli, Mario, Giovanni Dosi y Joseph E. Stiglitz (eds.) Study, Londres. (2009), Industrial Policy and Development. The Political NIST (National Institute of Standars and Technology) (2009), Economy of Capabilities Accumulation, Oxford University “Definition of Cloud Computing.” Press, Initiative for Policy Dialogue Series. OCDE (Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos)Cimoli, Mario, André Hofman y Nanno Mulder (eds.) (2010), (2009), Network Developments in Support of Innovation Innovation and Economic Development. The Impact of and User Needs, París, diciembre. Information and Communication Technologies in Latin Peres, Wilson y Martin Hilbert (coords.) (2009), La sociedad America and the Caribbean, Edward Elgar. de la información en América Latina y el Caribe.CISCO (2010), “Hyperconnectivity and the Approaching Desarrollo de las tecnologías y tecnologías para el Zettabyte Era” [en línea] http://www.cisco.com/en/US/ desarrollo, Libros de la CEPAL, Nº 98 (LC/G.2363-P), solutions/collateral/ns341/ns525/ns537/ns705/ns827/ Santiago de Chile, Comisión Económica para América VNI_Hyperconnectivity_WP.html. Latina y el Caribe (CEPAL). Publicación de las NacionesCzernich, Nina (2009), “Broadband Infrastructure and Unidas, Nº de venta: S.08.II.G.72. Economic Growth”, CESifo Working Paper, Nº 2861. Qiang, Christine Zhen-Wei (2009), “TelecommunicationsDe León, Omar (2010), “Panorama de la banda ancha and Economic Growth”, Washington, D.C., Banco en América Latina, 2010”, Santiago de Chile, Mundia, inédito. Comisión Económica para América Latina y el Quitney A., Janna y Lee Rainie (2010), “The future of cloud Caribe (CEPAL), inédito. computing”, Pew Internet & American Life Project [en____(2009), “Perspectivas de las tecnologías de línea] http://pewresearch.org/pubs/1623/future-cloud- telecomunicaciones y sus implicancias en los mercados computing-technology-experts. y marcos regulatorios en los países de América Latina y The Economist (2010), “Information technology in transition: el Caribe”, Documentos de proyecto, Nº 271(LC/W.271), The end of Wintel”, 29 de julio. Santiago de Chile, Comisión Económica para América ____(2009), “Clash of the clouds,” 15 de octubre. Latina y el Caribe (CEPAL). UIT (Unión Internacional de Telecomunicaciones) (2010a),Dow Jones Newswires (2010), “Time Warner Cable CEO: Measuring the Information Society 2010. Cable Prices Not Too High”, Nasdaq.com [en línea] ____(2010b), “Key Global Telecom Indicators for the World http://www.nasdaq.com/aspx/company-news-story.as Telecommunication Service Sector” [en línea] http:// px?storyid=201006041002dowjonesdjonline000544&t www.itu.int/ITU-D/ict/statistics/at_glance/KeyTelecom. itle=time-warner-cable-ceo-cable-prices-not-too-high html [fecha de consulta: 4 de agosto de 2010]. [fecha de consulta: 9 de agosto de 2010]. ____ (2009), Confronting the Crisis, ICT Stimulus Plans forEl-Darwiche, Bahjat (2009), “Stimulating Broadband Growth. Economic Growth, Ginebra, segunda edición. The Role of Government in 21st Century Infrastructure”, Booz & Company. 37
  • 36. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónCapítulo IIILas tecnologías de la información ylas comunicaciones y la dinámicaempresarial en la regiónA. IntroducciónLas tecnologías de la información y las comunicaciones pueden modificar notablemente las características de las(TIC) están modificando rápidamente la producción empresas. Al mismo tiempo, hay que tener en cuenta queglobal, los métodos de trabajo y de negocios, y los el impacto de las TIC en el desempeño de las empresas nopatrones de consumo. Los cambios asociados a estas es automático ni lineal.tecnologías que se verifican en las empresas, y en su Es necesario considerar diversos aspectos querelación con los socios, clientes y proveedores, pueden influyen en el proceso de adopción de las TIC y que setener un papel relevante en la mejora de la productividad relacionan con: a) el entorno en que se desempeñan lasy la competitividad. empresas, b) las características de los sectores económicos El cambio en el paradigma tecno-productivo que a los que pertenecen las unidades productivas y c) lasse genera con la incorporación de las TIC produce una especificidades de las empresas.acelerada modificación en los modelos de negocios a A partir de estos elementos, es posible plantear algunasnivel mundial, en especial en las relaciones de producción hipótesis sobre las distintas etapas de incorporación dey en la generación de conocimientos. Estas tecnologías las TIC en que se encuentran las empresas de la regióntambién posibilitan cambios radicales en las estructuras y presentar sugerencias para el diseño de políticas eorganizativas, así como el desarrollo de nuevas formas instrumentos que permitan acelerar y mejorar el procesode aprendizaje e investigación en las empresas. Los de adopción y aprovechamiento de estas tecnologías porcambios que se originan en la forma de hacer negocios parte de las empresas, en particular las de menor tamaño.B. La difusión de las TIC en el sector productivo1. Efectos de las TIC en el desempeño productividad de las empresas industriales con la de las empresas implantación de TIC, se muestra que la introducción de estas tecnologías, sin combinarla con inversiones enEn un estudio sobre empresas realizado en Dinamarca la capacitación de los empleados, cambios en la gestión(Lundvall, 2002), donde se vincula la caída de la y modificación en la organización del trabajo, tuvo un 39
  • 37. Comisión Económica para América Latina y el Caribeefecto negativo sobre el crecimiento de la productividad solo importa la cantidad de TIC, sino también los tiposque duró varios años. Por lo tanto, el aprovechamiento de tecnologías adoptadas y la manera en que estas sereal de estas tecnologías solo es posible si se realizan incorporan en las empresas y modifican las rutinas y elcambios profundos en los procesos internos de las modelo de negocios.empresas y en sus relaciones con los proveedores, Otro aspecto importante es que la relación entre laclientes y socios. Estos cambios son parte de un proceso adopción de TIC y los cambios organizacionales necesita deque no es automático ni fácil, y los costos y tiempos estrategias por parte de las empresas para mejorar la habilidadde adaptación pueden ser elevados. En el caso de las de los trabajadores a fin de incrementar la productividad2.empresas de menor tamaño, los esfuerzos necesarios Esta relación impone significativos costos de ajuste quepara el acceso a las TIC y su difusión son mayores por varían de una empresa a otra y de un sector a otro.la limitada utilización de las propias TIC y la presencia Los efectos en la productividad de las empresasde estructuras organizacionales relativamente simples. La pueden tardar largo tiempo en materializarse y aunqueincorporación de TIC requiere complementariedades entre estas realicen todas las inversiones complementariaslas inversiones en esas tecnologías y otras inversiones que necesarias (TIC, capacidades de los trabajadores, cambiosproduzcan cambios en la empresa y en su productividad. en la organización), existe una restricción temporal paraEstas inversiones comprenden el desarrollo de procesos, el aprender a utilizar de la manera más eficiente los nuevoscambio organizacional, la adquisición de mejores habilidades sistemas de producción.por parte de los ejecutivos y trabajadores, la obtención Estos aspectos hacen que exista una elevadade soluciones digitales específicas y la modificación de heterogeneidad entre las empresas en la incorporaciónmétodos de trabajo, así como la producción de bienes y de TIC y en sus resultados: las grandes empresas tiendenservicios para apoyar nuevos modelos de negocios. La a beneficiarse más del uso de las TIC que las de menoradopción de TIC no es una inversión de capital tradicional: tamaño porque tienen mayores capacidades para relacionarse trata de tecnologías de propósito general (Bresnahan y y explotar las complementariedades de la inversión enTrajtenberg, 1995) que no solo contribuyen directamente TIC (Harland y otros, 2007; Olsen y Seatre, 2007). Ena aumentar la productividad, sino que también favorecen cambio, las inversiones necesarias en las empresasen forma indirecta las innovaciones complementarias más pequeñas para producir cambios organizacionalesy pueden aplicarse a una amplia variedad de funciones son restringidas por su escala y la complejidad de lasorganizacionales y sectores productivos. En este sentido, operaciones que hay que implementar. Asimismo, en laslas TIC no se limitan a transformar las empresas, sino que empresas de menor tamaño coexisten trabajadores contambién modifican las relaciones dentro de la cadena de valor mayor habilidad y trabajadores informales, lo que limitay producen cambios en la relación con los consumidores. la potencialidad de la adopción de TIC. Estos resultados Parte del efecto de estas tecnologías es generar fueron confirmados por un estudio sobre empresasbeneficios y costos que son difíciles de cuantificar. El éxito italianas, donde se evidencia que la adopción de TIC ende una estrategia de incorporación de TIC supone invertir las empresas de menor tamaño no ha generado gananciasen forma simultánea en cambios en la organización, en de productividad (Giuri, Torrisi y Zinovyeva, 2008).innovación en las estrategias de negocios y en formaciónde capital humano. Esas inversiones complementariascrean activos para la empresa individual y los sectores 2. Barreras e incentivos a laproductivos que suelen ser intangibles e indivisibles1. incorporación de las TIC en las Un aspecto intrínseco a las TIC es la aceleración empresas: entorno, especificidadesde la velocidad de transmisión de la información dentro sectoriales y agentesde las empresas y en el tejido productivo en general. Sin La heterogeneidad en la incorporación de TIC estáembargo, esto no necesariamente conduce al desarrollo relacionada con factores asociados a característicasde las capacidades necesarias para crear y difundir el del entorno en que se desempeñan las empresas, de lasconocimiento y traducirlo en mejoras en la productividad. mismas tecnologías y de los agentes y sectores.Desde una perspectiva evolucionista, la información es El conocimiento y análisis de estos factores quesolo un insumo más, una parte del complejo proceso de facilitan y dificultan el acceso de las empresas a las TIC, asícreación de conocimiento, que depende de los recursos como de aquellos que influyen en el real aprovechamientocon que se cuenta (tanto a nivel del individuo como de la de esas tecnologías, son relevantes para el diseño deempresa), de las competencias que se vaya a desarrollar,de los mecanismos para la difusión del conocimiento 2 Las nuevas tecnologías tienen efectos directos e indirectostácito y de las características estructurales que rodean sobre la demanda laboral. Los primeros se refieren a lasal proceso de aprendizaje (Cimoli y Correa, 2003). No capacidades requeridas para usar las nuevas tecnologías. Los efectos indirectos se ven estimulados por coinnovaciones1 Por ejemplo, las TIC posibilitan una baja en los costos de las organizacionales, de productos o servicios, que también podrían transacciones intraempresariales e interempresariales, lo que repercutir en las capacidades de los trabajadores (Giuri, Torrisi acelera los procesos de información (Sah y Stiglitz, 1986). y Zinovyeva, 2008). 40
  • 38. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónpolíticas públicas que puedan efectivamente remover que afectan la incorporación y el uso en las empresas,barreras y promover un acceso y aprovechamiento menos y que están relacionados con las propias tecnologías ydesigual de las tecnologías en la estructura productiva. con las características de las empresas. Los primeros se vinculan con: a) la disponibilidad de las solucionesa) Factores externos e internos en el acceso y requeridas; b) el costo de la inversión; c) el costo uso de las TIC en las empresas de mantención y actualización de las tecnologías, y Los niveles alcanzados en educación, ciencia d) el costo de entrenamiento del personal. Los factoresy tecnología, así como el desarrollo de la industria vinculados a las características de las empresas incluyen:productora de TIC y de telecomunicaciones, condicionan a) las competencias específicas de los ejecutivos, técnicos ye inciden, de manera favorable o negativa, en la difusión y trabajadores de la empresa; b) la estructura organizativa deapropiación de las TIC en las empresas (Lugones, Bianco la empresa; c) la presión competitiva; d) la familiaridad dely Peirano, 2003). Estas variables son algunas de las dueño y de los ejecutivos de la empresa con la tecnología;condiciones de entorno más relevantes para las empresas. e) las características de los clientes, proveedores y socios,A los elementos mencionados hay que agregar el marco y f) la percepción de los costos y beneficios asociados a lalegal que existe en el país y define los instrumentos incorporación de TIC3.basados en TIC que pueden o deben utilizar las empresas Estos factores adquieren distintos grados de(firma electrónica, correo electrónico certificado, factura relevancia según la etapa de incorporación de TIC en queelectrónica) y su nivel de seguridad. se encuentre la empresa (como se verá en la sección C2), A pesar de que el entorno influye sobre las las especificidades del sector en que opere y el tipo deposibilidades de las empresas en cuanto a la adopción de agente económico de que se trate (microempresa, pymeestas tecnologías, la difusión de las TIC es un proceso o gran empresa). Por estas razones, a continuación secomplejo en el que también están presentes factores consideran en detalles estos últimos dos aspectos. Diagrama III.1 CONDICIONES DE ENTORNO Y FACTORES RELACIONADOS CON LAS TECNOLOGÍAS Y CON LAS CARACTERÍSTICAS DE LAS EMPRESAS Factores relacionados Entorno con las tecnologías Disponibilidad de la Marco legal solución requerida Costo de la inversión Infraestructura de telecomunicaciones Costos de mantención y actualización de las Adopción y Oferta de TIC: informática tecnologías apropiación y servicios de alto valor agregado Costo de entrenamiento del personal Sistema de ciencia y tecnología Factores relacionados con las Sistema educativo características de la empresa Capacidades de los Presión competitiva recursos humanos Estructura organizativa Familiaridad de la empresa con la tecnología Características de clientes, Percepción de los costos proveedores y socios y beneficiosFuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). 3 El aspecto vinculado a la familiaridad del dueño y de los ejecutivos de la empresa con la tecnología es más relevante en el caso de las empresas de menor tamaño. 41
  • 39. Comisión Económica para América Latina y el Caribeb) Heterogeneidades sectoriales en la adopción uso, la difusión y el impacto de las TIC. De esos de TIC estudios surge claramente que la difusión de las TIC se encuentra más asociada a las características de la El uso, la difusión y el impacto de las TIC varían dinámica de producción, distribución y consumo designificativamente de un sector a otro, según tres cada sector productivo.dimensiones:1) La “madurez” del sector. Las actividades más c) Heterogeneidad entre agentes nuevas y las de mayor intensidad tecnológica Un aspecto central de la estructura productiva (farmacéutica, electrónica, biotecnológica, de de América Latina es la elevada heterogeneidad entre software y de servicios financieros, entre otras) los agentes productivos (CEPAL, 2010). En la región incorporan en sus procesos productivos una mayor existe un núcleo reducido de empresas de elevada cantidad de aplicaciones basadas en TIC. Al mismo productividad que compiten de manera eficaz en los tiempo, la necesidad de realizar gastos importantes mercados internacionales y que, por las características en investigación y desarrollo, la importancia de de los mercados en que operan, deben y pueden realizar innovar para poder competir y el ciclo de vida frecuentes cambios en sus estructuras organizativas y relativamente más corto de los productos hacen productivas. Estas empresas están en condiciones de que en esos sectores sea necesario un alto grado introducir nuevas tecnologías en sus procesos, dado que de interacción con otras empresas, proveedores y cuentan con la información y los recursos humanos y clientes, lo que impulsa la introducción de soluciones financieros necesarios. Al mismo tiempo, los contextos basadas en TIC que faciliten dicha interacción. En extremadamente competitivos en que se desempeñan cambio, los sectores maduros de alta intensidad de hacen necesaria la incorporación de nuevas tecnologías capital (como los del vidrio, la cerámica, el cemento para seguir operando con éxito. o la química), donde los cambios en los procesos Por otra parte, existe un porcentaje importante productivos y en los productos son más lentos y la de empresas de muy baja productividad que tienen competencia se basa más en costos, pueden tener dificultades para acceder a los mercados de crédito, una menor propensión a realizar cambios basados tecnología y recursos humanos, así como a la asistencia en TIC (Comisión Europea, 2008). técnica y la información. En parte debido a las restricciones2) El tipo de proceso productivo. Los sectores con que sufren en términos de acceso a la información y procesos productivos continuos que no pueden de recursos humanos y financieros, estas empresas separarse en fases distintas se caracterizan, en difícilmente puedan incorporar y aprovechar de manera general, por la presencia de empresas con una óptima las TIC que permitan generar un cambio radical elevada integración vertical. Estas empresas generan en su competitividad. Al mismo tiempo, los costos de una red de relaciones con otros agentes relativamente producción representan un aspecto clave para operar en más reducida, en comparación con las que pueden sus mercados y, por lo tanto, el contexto competitivo en encontrarse en sectores en que los procesos que deben actuar (en particular en una situación de gran productivos pueden dividirse en muchas fases. En apertura de las economías de la región) hace más difícil estos casos, la necesidad de las empresas de trabajar enfrentar inversiones en nuevas tecnologías que pueden ser en redes es mayor y, por lo tanto, también es mayor la bastante onerosas y cuyos resultados no necesariamente se necesidad de interactuar con clientes y proveedores. materializan a corto plazo. En este sentido, las presiones Esto obliga a aprovechar las potencialidades que de corto plazo para reducir costos y aumentar la eficiencia ofrecen las herramientas basadas en TIC que resultan relevantes e impiden el desarrollo de una visión permiten hacer más rápida y eficaz esa interacción. estratégica que permita la adopción de TIC y, sobre todo,3) La diferenciación de los bienes y servicios producidos. su efectivo aprovechamiento mediante cambios en la En los sectores en que un elemento importante del estructura y la organización de las empresas. Este tipo de patrón de competencia es la diferenciación elevada de problema ha sido relevado también en el caso de empresas los productos, la introducción de nuevas tecnologías de menor tamaño de países desarrollados (Harindranath, (así como la interacción con clientes y proveedores) Dyerson y Barnes, 2007a). Además de las dos categorías abre más oportunidades de competir con éxito. En de empresas mencionadas, existen otros grupos de este sentido, el impacto de las TIC no será igual empresas que se encuentran en situaciones intermedias. en los sectores de servicios o de manufacturas Si se consideran los elementos indicados en el que producen bienes diferenciados que en otros diagrama III.1, se observa que muchos de ellos tienen vinculados a los productos estandarizados. mayor relevancia para las empresas más pequeñas, En los estudios de la Unión Europea que abordan sobre todo los que se relacionan con las capacidades las especificidades sectoriales, en particular los de los trabajadores, la estructura organizativa de la del e-Business W@tch (Comisión Europea, 2008), empresa y los costos asociados a la introducción de se observa una gran preocupación por la inclusión TIC. Además, hay que tomar en cuenta que a medida de las especificidades sectoriales en el análisis del 42
  • 40. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónque aumenta la complejidad de las herramientas que conjunto de inversiones que habrá que realizar, sinose quiere incorporar, los costos aumentan, los cambios también en el proceso de aprendizaje requerido para laorganizativos requeridos se hacen más complejos implementación y apropiación de las nuevas TIC quey los trabajadores necesitan tener más habilidades. se quiere introducir. Es muy probable que este procesoEstos aspectos repercuten no solo en el costo del sea más largo y complejo.C. Las TIC en el sector productivo de la región1. Acceso y uso de las TIC en En los últimos años, en América Latina se han las empresas implementado diversas iniciativas para mejorar la medición de TIC en las empresas, pero estas seLa información sobre acceso y uso de las TIC en la región concentran esencialmente alrededor de datos básicos yes bastante esporádica y de difícil comparación (no solo aún es muy incipiente el debate sobre la construcción dede un país a otro, sino incluso en el mismo país) debido a nuevos indicadores.las distintas metodologías y coberturas utilizadas. Los datos recolectados en los países de la región se Al mismo tiempo, se observa que los datos relevados refieren básicamente a la disponibilidad de computadoras,se refieren a indicadores muy básicos (como acceso a la conexión a Intranet e Internet, las ventas y compras aInternet y cantidad de computadoras), mientras que es muy través de Internet y la dotación de recursos humanos queescasa la información sobre aplicaciones más complejas y utilizan estas tecnologías. En algunos casos se incluyeuso efectivo de las TIC por parte de las empresas. información sobre el tipo de conexión a Internet, el tipo Esto hace más difícil comparar e identificar brechas de uso de dicha conexión y la disponibilidad de unacon países de mayor desarrollo, donde las estadísticas Extranet. En cuanto a las principales limitaciones en laapuntan a la construcción de indicadores más complejos. Por generación de estos indicadores en la región, Olaya yejemplo, en la Organización de Cooperación y Desarrollo Peirano (2007) destacan el hecho de que ellos no apuntanEconómicos (OCDE) la información está dividida en a una medición del impacto de las nuevas tecnologíastres bloques sobre uso de TIC, aplicaciones de TIC y, de sobre el desempeño empresarial o la competitividad de laforma muy breve, información general sobre la empresa4. economía, sino que parecen concentrarse en los aspectosEn cambio, el enfoque de la Unión Europea consiste en elestudio del grado de penetración y uso de las nuevas TIC referidos a las dotaciones de equipo.en las empresas y, en los últimos años, se ha adoptado una En varias de las estadísticas recolectadas en laestrategia de generación de información estadística capaz de región, la información se refiere únicamente al sectordar cuenta del impacto en la productividad y competitividad manufacturero y no abarca el conjunto de los sectoresde las empresas a partir de la implementación de TIC. De productivos. En otros casos, las encuestas no incluyenesta manera, se quiere avanzar en mediciones de aplicaciones datos sobre las microempresas o estos datos presentanmás complejas que puedan analizarse en el marco general serios problemas de representatividad, como se puededel desempeño de la empresa5. observar en el cuadro III.1.4 Se incluye información sobre uso de computadoras, personal que 5 El principal indicador es el índice europeo de preparación las utiliza, Internet, seguridad, aplicaciones basadas en Internet, para el comercio electrónico (European e–Business Readiness beneficios percibidos, obstáculos e integración con el resto de Index), construido a partir de datos tanto de acceso como de uso la empresa. Finalmente, se pregunta sobre actividad, venta y (por ejemplo, computadoras y redes, acceso y uso de Internet, empleo. Se establecen diferencias entre el comercio electrónico intercambio de datos automatizados, intercambio electrónico de (e-commerce) y los negocios electrónicos (e-business), tanto a información con la cadena de aprovisionamiento, intercambio nivel intraempresarial como interempresarial, a través de redes electrónico de información dentro de la empresa, comercio mediadas por computadoras. Se excluye el uso de software específico (planificación de los recursos institucionales (Enterprise Resource Planning - ERP) y gestión de las relaciones con los clientes (customer relationship management - CRM)).5 El principal indicador es el índice europeo de preparación para el comercio electrónico (European e–Business Readiness Index), construido a partir de datos tanto de acceso como de uso (por ejemplo, computadoras y redes, acceso y uso de Internet, 43 intercambio de datos automatizados, intercambio electrónico de información con la cadena de aprovisionamiento, intercambio
  • 41. Comisión Económica para América Latina y el Caribe Cuadro III.1 INFORMACIÓN DE ACCESO Y USO DE LAS TIC EN EMPRESAS, SEGÚN TAMAÑO a (En porcentajes) Total Micro Pequeñas Medianas Grandes Brasil, 2009 Empresas con conexión a Internet 90 69 91 99 100 Empresas con sitio web propio 57 26 45 72 86 Empresas con Intranet 45 >27 33 52 70 Empresas que recibieron órdenes de compra de Internet 42 27 44 45 52 Argentina, 2006 Empresas con conexión a Internet 94,9 ... 92,9 99,7 100 Empresas con sitio web propio 70,7 ... 64,5 82,6 93,9 Empresas con Intranet 46,5 ... 34,4 69,8 86,3 Empresas que recibieron órdenes de compra de Internet 41,9 ... 42,6 39,3 42,7 Chile, 2008 Empresas con computadora 43,4 35,8 74,4 94,6 95,8 Empresas con conexión Internet 38,6 31,0 68,9 92,6 95,5 Colombia, 2006 Empresas con conexión a Internet 71 7,2 79,4 99,1 99,7 Empresas con sitio web propio 40 1,9 22,9 59,6 76,7 Uruguay, 2007 Empresas con computadora 85 ... 81 85 89 Empresas con conexión a Internet 81 ... 76 83 86 Empresas con sitio web propio 47 ... 38 47 58 Empresas con Intranet 26 ... 15 24 39 Ecuador, 2006 Empresas con conexión a Internet … 45 49 48 …Fuente: Brasil: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Centro de Estudios sobre las Tecnologías de la Información y de las Comunicaciones (CETIC) [en línea] www.cetic.br, 2007. Se trata de una muestra sobre la base de la Relación Anual de Informaciones Sociales (RAIS), que incluye empresas con más de 10 empleados y la cobertura de actividad es: industria, construcción, comercio, hoteles y restaurantes, transporte y comunicación, servicios de inmobiliarias y empresariales, y otros servicios. Argentina: CEPAL, sobre la base de datos del Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC) y del Mapa Pyme. Se refiere solamente al sector manufacturero. Chile: CEPAL, sobre la base de la primera Encuesta Longitudinal de Empresas (ELE), Observatorio Empresas del Ministerio de Economía. Abarca el universo total de empresas formales existentes en el país. Tamaño de la muestra: 10.176 unidades productivas. No incluye a los sectores agropecuario y pesquero. Colombia: CEPAL, sobre la base de los datos más recientes de uso de las tecnologías de la información y de las comunicaciones (TIC) por parte del sector productivo colombiano, que provienen del modulo TIC de las encuestas anuales de manufactura, servicios, comercio y microestablecimientos, realizadas en 2006 y 2007 por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE). Uruguay: CEPAL, sobre la base de la encuesta nacional 2007 – pymes manufactureras. Ministerio de Industria, Energía y Minería (MIEM). Cobertura nacional de 4.000 microempresas y pymes. Ecuador: CEPAL, sobre la base del módulo de tecnologías de la información y de las comunicaciones (TIC) elaborado por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC) que abarca 1.784 empresas. Según la sección Clasificación Industrial Internacional Uniforme de Todas las Actividades Económicas (CIIU) Rev. 3, los sectores de actividad incluidos en la encuesta a microempresas y pymes son: industria manufacturera (D), hoteles y restaurantes (H), transporte, almacenamiento y comunicaciones (I), actividades y servicios empresariales (K), enseñanza (M) y otras actividades de servicios.a Los datos no son comparables entre países. En el cuadro III.1 se puede observar que cuando la En el gráfico III.1 se consideran los datos disponibles decobertura de las encuestas es mayor (como en los casos acceso a Internet en los hogares relacionados con algunasde Chile y Colombia), empiezan a aparecer diferencias actividades primarias en determinados países de la región.importantes en el acceso a las TIC según el tipo de Al no disponer de información sobre el uso en lasempresa. En la mayoría de los casos, la cobertura reducida explotaciones agrícolas, los datos recopilados de hogaresde las encuestas (tanto en términos de agentes como de que realizan actividades primarias permiten tener unasectores) y el hecho de que el relevamiento esté orientado idea sobre la realidad de acceso a las TIC en este sector.esencialmente a la infraestructura básica (computadora e Está claro que la incorporación de Internet es muy bajaInternet, por ejemplo) impiden visualizar las diferencias en comparación con otros sectores, en especial el de laimportantes que existen en la región (de un país a otro y manufactura, aunque haya evolucionado de maneradentro de cada uno). favorable en los últimos años. El acceso a Internet es muy Cuando la información permite analizar sectores bajo, casi cercano al 5%, en Chile y el Ecuador, que, a suno manufactureros, la situación empieza a variar, dado vez, presentan los valores más elevados en comparaciónque la incorporación de las TIC presenta características con el resto de los países seleccionados.sectoriales distintas tanto en términos de acceso como Estos datos ponen en evidencia la elevada brechade uso y de adaptación tecnológica. Por ejemplo, en las de acceso que existe en las áreas rurales que concentranactividades primarias, el panorama es más preocupante un porcentaje importante de las empresas y del empleoen cuanto al acceso y a la difusión de estas tecnologías. de la región. 44
  • 42. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información Gráfico III.1 2. Etapas en la incorporación de las TIC ACCESO A INTERNET EN HOGARES QUE REALIZAN ACTIVIDADES AGRÍCOLAS, PECUARIAS, SILVÍCOLAS Y PESQUERAS A partir de la información estadística existente y de (En porcentajes) algunos estudios específicos es posible identificar 6 distintas etapas y estrategias de incorporación de TIC en 5 las empresas. Como señalan Peirano y Suárez (2006), esta incorporación es el resultado de un proceso evolutivo que 4 requiere de ciertos umbrales mínimos de infraestructura 3 tecnológica, necesarios para saltar a etapas más maduras. A su vez, superar una determinada fase y entrar en la 2 siguiente exige mayores esfuerzos y complementariedades 1 en las capacidades y en la organización de las empresas. El esquema que se propone a continuación apunta a 0 Paraguay Honduras Perú México Brasil Chile Ecuador caracterizar la incorporación de las TIC y el desempeño 2007 2007 2007 2007 2007 2006 2008 que las empresas pueden alcanzar en términos deFuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe/Observatorio para la Sociedad de la Información en Latinoamérica y el Caribe (CEPAL/OSILAC), productividad. En este sentido, no importa tanto la sobre la base de las encuestas de hogares de 2006, 2007 y 2008. cantidad de tecnologías incorporadas, sino la manera en que la empresa integra cierta trayectoria de adopción de En ciertos casos ha sido posible profundizar el análisis dichas tecnologías con cambios en la rutina que vuelvendel uso de algunas tecnologías por parte de las empresas más complejo su modelo organizativo.y apreciar que las aplicaciones más complejas tienen una Se han identificado cuatro etapas principales. En lapresencia bastante reducida. En el caso de Internet, por primera se encuentran las empresas que no acceden a lasejemplo, en el gráfico III.2 se observa que la mayoría TIC básicas, como computadora e Internet6. Si bien esde las empresas utiliza esa herramienta como medio de probable que el conjunto de empresas que se encuentrancomunicación (a través del correo electrónico) o como en esta situación no sea muy relevante en las economíasmecanismo de búsqueda de información, pero aún queda de mayor desarrollo, en América Latina hay una cantidadmucho por hacer con respecto al comercio electrónico y a importante de unidades productivas que no puedenlas relaciones electrónicas con las instituciones públicas. acceder ni siquiera a estas tecnologías básicas. Por loEl simple acceso a Internet, considerado como punto de tanto, también es necesario incluir en el esquema estapartida del estado digital de las empresas, no es suficiente etapa, que refleja la situación de atraso de la región enpara medir el efectivo nivel de incorporación de las TIC a términos de infraestructura.sus procesos de gestión y producción, y de por sí no puede La segunda etapa se relaciona con la generación ygarantizar un impacto económico positivo, ya que este gestión de registros en los que, a través de una inversióndependerá de las capacidades, la eficiencia y la efectividad mínima en infraestructura informática (computadora,del uso y de la oferta de bienes y servicios complementarios. Internet, página web y algún software básico), las TICEsto implica que en las encuestas que se realizan en la se incorporan para procedimientos administrativosregión se deba profundizar la recolección de información estándar con un primer impacto en las actividades deque permita identificar el uso que efectivamente las generación de información7. En esta etapa, los cambiosempresas hacen de esta herramienta, así como de otras. en la infraestructura informática y de comunicaciones Gráfico III.2 USO DE INTERNET EN LAS EMPRESAS repercuten principalmente en las actividades operativas (En porcentajes) de carácter rutinario. De este modo, los beneficios para la empresa se expresan principalmente por la Distribución de productos en línea automatización de algunos procedimientos, con el Servicio al cliente consiguiente incremento de la productividad de los recursos humanos, y puede percibirse una reducción en Búsqueda de información de los costos de transacción tanto en la empresa como en las servicios gubernamentales operaciones que esta realiza con terceros. Servicios bancarios y financieros 6 No se consideran ciertos servicios básicos como la telefonía de Envío y recepción de mensajes de correo electrónico voz. Las herramientas más modernas para aplicaciones móviles por banda ancha también pueden formar parte de la infraestructura 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 necesaria de conexión a Internet mediante telefonía móvil. En Argentina, 2006 Uruguay, 2007 Brasil, 2009 este caso, la infraestructura en la segunda fase requiere de una conexión mínima por línea conmutada (dial-up).Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales. Para la Argentina, Instituto Nacional de Estadística y 7 Con respecto al sitio web, solo se requiere, como mínimo, un Censos (INDEC); para el Brasil, Centro de Estudios sobre las Tecnologías de portal básico (institucional). En la tercera etapa es posible la Información y de las Comunicaciones (CETIC), y para el Uruguay, Instituto incorporar un portal web interactivo que se pueda utilizar para Nacional de Estadística (INE). realizar transacciones electrónicas e interactuar con los clientes. 45
  • 43. Comisión Económica para América Latina y el Caribe La tercera etapa se relaciona con el proceso de análisis de la región en el sendero evolutivo mencionado. Ende la información en las distintas áreas de la organización el eje vertical se encuentran las distintas etapas dede la empresa. En este caso, las TIC proveen el soporte a la incorporación de TIC y en el eje horizontal se registra eltoma de decisiones y permiten modificar el procesamiento nivel de productividad alcanzado por las empresas.de información y la articulación con las distintas áreas Este proceso está relacionado con la obtención deestratégicas de la empresa. Aunque esta etapa requiere una niveles de productividad cada vez más elevados por partemayor complejidad de la infraestructura mínima necesaria de las empresas. Si la incorporación de TIC no permite unen comparación con la anterior, como la incorporación de aumento importante de la productividad, es difícil que lascomputadoras en red, el mayor protagonismo se vincula empresas puedan pasar de la etapa dos a la tres y de esta acon un uso más profundo y complejo de las herramientas la cuatro. Por otra parte, este cambio en la productividadtecnológicas disponibles8. A su vez, la incorporación de solo es posible si las empresas generan capacidadesestas tecnologías incrementa las necesidades de inversión endógenas que permitan modificar los procesos deen capacitación del personal e implica la existencia de organización y producción.habilidades previas. Las capacidades de los recursos Gráfico III.3humanos adquieren un papel más relevante, ya que el uso ETAPAS EN LA INCORPORACIÓN DE LAS TIC Yefectivo de los nuevos instrumentos dependerá de su acertada DESEMPEÑO DE LA EMPRESAinserción y apoyo en las tareas de control y dirección. El Etapasincremento de la información y la facilidad para disponerde ella necesitan acompañarse de cambios en los procesos Etapa 4 Grandes empresas.de análisis para volverse una fuente de competitividad. Intensivas en ingeniería y En la cuarta etapa se distingue como elemento central Medianas y servicios especializados Etapa 3 grandesla articulación y el aprovechamiento eficiente de las TIC empresas. Sector industria, comercio y serviciosen la organización de las empresas. En esta etapa, lacomplejidad es incluso mayor, ya que se requiere de una Etapa 2 Pequeñas yIntranet combinada con programas informáticos de alta medianas empresas.Sectorespecialización (sistemas ERP y CRM)9. En este punto industria, comercio y Etapa 1 Microempresas y serviciosdel sendero, las inversiones necesarias se concentran pequeñas empresas. Sector ruralmayormente en el soporte de infraestructura tecnológica Productividady en recursos humanos con alta calificación10. Por lo tanto,las empresas alcanzan una adopción profunda de las TIC Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la basecuando estas, además de facilitar las actividades descriptas de F. Peirano y D. Suárez, “TICS y empresas: propuestas conceptuales paraen las fases anteriores, representan una ventaja para el la generación de indicadores para la sociedad de la información”, Journal of Information Systems and Technology Management, vol. 3, Nº 2, 2006.desarrollo de innovaciones. Las innovaciones puedenverse potenciadas gracias a una mayor interacción entre las En la segunda etapa, es probable que el empresariodistintas áreas de la empresa o a través de un contacto más perciba reducciones en los costos administrativos yfluido y constante con proveedores y clientes. Esto implica de acceso a información sobre clientes, proveedores yun estímulo a la innovación cuando las TIC permiten competidores. Sin embargo, las inversiones asociadassustituir los procesos de aprendizaje por prueba y error a cada fase van en aumento y una simple reducción depor simulaciones que en general requieren el desarrollo de costos administrativos y de acceso a información noaplicaciones especiales. En esta etapa, el mejor desempeño necesariamente llevará a realizar las inversiones y loseconómico estará relacionado con la realización de cambios en la estructura organizativa requeridos para pasaractividades de aprendizaje e innovación con el respectivo a la etapa siguiente. Estas inversiones son más elevadas enimpacto en la productividad de la empresa. las empresas de menor tamaño en comparación con las En el gráfico III.3 se caracterizan de manera analítica grandes empresas, por lo menos en términos relativos (eslas distintas etapas en que se encontrarían las empresas decir, como porcentaje de la facturación). Al mismo tiempo, los cambios organizacionales pueden ser más complejos,8 Por ejemplo, la incorporación de una Intranet requiere una mayor porque las empresas más pequeñas funcionan con sofisticación de la capacidad de las computadoras o el software estructuras organizativas bastante simples, donde muchas que la incorporación de una mayor velocidad de Internet. funciones están concentradas en los propios dueños.9 En este caso, se hace referencia al efectivo aprovechamiento de los sistemas ERP y a la efectiva conexión de los sistemas de Las etapas tres y cuatro implican estructuras información de todas las áreas de la empresa. Esta aclaración es relativamente más complejas. Pasar de una estructura necesaria porque es posible que algunas empresas cuenten con simple a otra más compleja significa, para el dueño un sistema ERP, pero que su real aprovechamiento sea bastante de la empresa, realizar inversiones relevantes (en reducido. Evidentemente, estas empresas no pueden ubicarse en la cuarta etapa del esquema. infraestructura, pero sobre todo en capital humano) e10 La infraestructura pasa a ser más importante que la cobertura, la introducir cambios en el modelo de gestión, delegando calidad y la velocidad de conexión a Internet de las empresas. responsabilidades a otras áreas de actividad de la empresa. 46
  • 44. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónEste último aspecto también implica, por lo tanto, un de las TIC. En particular, vale la pena destacar la cantidadcambio cultural por parte del empresario, y esto no debe importante de empresas que aún no acceden a las TIC yser subestimado. la poca relevancia de las empresas que operan en la etapa Es probable que este cambio cultural ya haya sido más avanzada del proceso evolutivo.incorporado en las empresas que pertenecen a determinadossectores productivos con mayor intensidad tecnológica 3. Las políticas implementadas(como los de software, comunicaciones, productos Una de las características de las políticas parafarmacéuticos, biotecnología y hardware)11. Sin embargo, favorecer la incorporación de TIC en las empresas deen las empresas de sectores más tradicionales (pequeñas, América Latina es su escasa presencia en las agendaspero también en muchas medianas) se requerirá un esfuerzo digitales que los países acordaron en los últimos años. Demayor para superar el “miedo a perder el control” sobre los 26 países de la región que definieron una agenda digital,algunas actividades y la desconfianza hacia modelos de 11 incluyeron como línea estratégica un componente degestión distintos de los que usualmente se utilizan12. TIC y sector productivo, pero esencialmente en relación A partir del esquema planteado, se puede observar con las pymes y no tanto como una dimensión orientadaque en América Latina y el Caribe aún es alto el número de al mejoramiento de la productividad y competitividad delempresas que se encuentran en la primera etapa. Es decir conjunto de la estructura productiva13. Los restantes paísesque existe una gran cantidad de empresas que todavía no incluyeron líneas estratégicas específicas orientadasno cumplen con los requisitos mínimos necesarios para al sector productivo. En general, en la estrategia digitalentrar en el sendero evolutivo, dado que no tienen acceso de los países se asigna gran importancia a las TICa TIC elementales, como la computadora o Internet. En como medio de integración social y mejoramiento de lageneral, en esta etapa se encontrarían principalmente las calidad de vida de la población, mientras que es bastantemicroempresas formales, algunas pequeñas empresas, menor la referencia a la posibilidad de incrementar elel sector informal y, a nivel sectorial, sobre todo muchas desarrollo económico a través de esas tecnologías. Por loactividades agropecuarias. Estas empresas representan tanto, las estrategias abarcan temas específicos, como elun porcentaje importante del universo empresarial aumento del acceso y la mejora de la infraestructura, el(variable según el país y el sector) que queda excluido gobierno electrónico, la formación de capital humano y ladel nuevo paradigma tecnológico. En la segunda etapa generación de contenidos y aplicaciones, mientras que loses donde se inicia el punto de partida del sendero temas vinculados al sector productivo, como los negociosevolutivo con la incorporación de TIC más básicas, electrónicos y el desarrollo de la oferta a través de lascomo el acceso a Internet y el uso del correo electrónico. industrias de software y hardware, tienen una presenciaEn esa fase también se podría ubicar a un porcentaje menor. En este sentido, hay una diferencia importanterelevante de las empresas de la región, entre las que se con el enfoque de los países de la Unión Europea. Porencuentran gran parte de las pymes. A nivel sectorial, ejemplo, el plan estratégico digital de España (Planaquí se encontrarían muchas actividades industriales, Avanza 1 y 2) tiene dos características fundamentales:algunos servicios y el comercio. En la tercera etapa a) la interconexión e integralidad entre las cuatro grandespodríamos ubicar un porcentaje menor de las empresas áreas que forman el eje principal del plan (ciudadanode la región, en especial empresas medianas y grandes, digital, economía digital, contexto digital (infraestructura)con una mayor presencia de actividades industriales y y servicios públicos digitales), y b) la asignación dede servicios más especializados. una importancia prioritaria (sobre todo en materia de Por último, en la cuarta etapa, donde la existencia recursos presupuestarios) a las áreas de economía digitalde TIC implica adaptar el equipamiento y las (productiva) y contexto digital (infraestructura, seguridadcapacidades del personal de la empresa, es posible y contenido digital).ubicar un porcentaje menor de empresas de la región, Pese a su baja inclusión en la agenda digital, losesencialmente algunas grandes empresas (en particular países de la región cuentan con algunos programastransnacionales y grandes grupos de capital nacional) y específicos que intentan fomentar la incorporación de lasempresas de distintos tamaños que operan en sectores TIC en el sector productivo. En general, estos programasde mayor intensidad tecnológica, tanto dentro de la tienen distintos grados de focalización. En algunosindustria como en servicios especializados. países se incorporan en el marco de iniciativas más En la región existen claras diferencias, tanto en el generales de modernización empresarial o de incentivostamaño de las empresas como en los sectores que recorren a la innovación. En estos casos, la difusión de las TICel sendero evolutivo, que evidencian una marcada aparece como una línea de acción secundaria dentro deheterogeneidad en el proceso de incorporación y difusión una política orientada hacia otros objetivos (por ejemplo, el desarrollo de las pymes o la modernización de las11 Por las características de los sectores en que operan, estas empresas son más propensas a la innovación y el cambio. 13 Se trata de Chile, Colombia, el Ecuador, El Salvador, el Estado12 Por ejemplo, sectores intensivos en trabajo, de alimentos, Plurinacional de Bolivia, Guatemala, México, el Perú, la agropecuarios y de comercio. República Dominicana, Trinidad y Tabago y el Uruguay. 47
  • 45. Comisión Económica para América Latina y el Caribeempresas). En cambio, otros países tienen programas que Financiera (NAFIN). En el portal creado por este bancose focalizan de manera más directa en la incorporación de desarrollo, las empresas adquirientes publican susde las TIC a las empresas. En este caso, los instrumentos cuentas por pagar y las proveedoras pueden descontarlasse orientan a disminuir la brecha de acceso entre agentes, con los intermediarios financieros que participan en elfomentando el uso de estas tecnologías en las empresas de programa. Este esquema permite a los proveedores de unmenor tamaño. En el cuadro III.2 se recopilan algunos de conjunto de grandes empresas, así como a proveedoreslos proyectos productivos orientados a la incorporación y del sector público, obtener el financiamiento inmediato dedifusión de las TIC en la estructura productiva. sus cuentas por cobrar, cubriendo hasta el 100% del valor También existen acciones de los gobiernos que de los documentos negociables, en pesos o en dólares, sinindirectamente promueven la incorporación de las comisiones, con tasas preferenciales y sin garantías.tecnologías de la información en las empresas, como Otro ejemplo es el Cartão BNDES, un productoocurre en Chile con el programa ChileCompra, en del Banco de Desarrollo del Brasil (BNDES) creadovirtud del cual se efectúan compras públicas mediante el en 2003 y orientado a las microempresas y pymes, queacceso a un portal, en la Argentina, donde desde 2005 las funciona como una carta de crédito empresarial concompras públicas de la Administración Pública Nacional un sistema de crédito rotativo con límite preaprobado.se coordinan a través del sitio Argentina Compra, Una de las características de este producto es que debeadministrado por la Oficina Nacional de Contrataciones, utilizarse para las compras que se realizan a travésy en México con el sistema de factoraje y liquidez de un portal específico (véase [en línea] https://www.electrónicos por Internet, desarrollado por la Nacional cartaobndes.gov.br). Cuadro III.2 PROGRAMAS DIRECTOS PARA LA INCORPORACIÓN DE LAS TIC EN LAS EMPRESAS: GRADO DE FOCALIZACIÓNPaís Programa Institución FocalizaciónArgentina Programa de tecnologías de la información y las comunicaciones Fondo Tecnológico Argentino Baja (FONTAR)Brasil PROSOFT Comercialização Banco de Desarrollo del Brasil Alta (BNDES)Brasil Programa de Estímulo ao Uso de Tecnologias da Servicio Brasileño de Apoyo a las Alta Informação em Micro e Pequenas Empresas Micro y Pequeñas Empresas (SEBRAE)Chile Innovación tecnológica para el mejoramiento de la Servicio de Cooperación Técnica Baja gestión para pymes (CORFO-SERCOTEC)Colombia MiPyme Digital Ministerio de Tecnologías de la Alta Información y las ComunicacionesMéxico Reconversión Digital de los Procesos de Cadenas de Suministros Fundación México Digital AltaCosta Rica, El TIC para la competitividad de pequeñas y Sistema de Integración AltaSalvador, Guatemala, medianas empresas en América Central Centroamericana (SICA)Panamá HondurasFuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial. También es posible encontrar algunas iniciativas de exportar a mercados con fuertes regulaciones sanitarias,que involucran un eje sectorial. En el sector primario, como la Unión Europea. Por lo tanto, estas políticas no selos principales estímulos a nivel mundial para incentivar desprenden de la estrategia digital, sino que son previas ael mayor uso de TIC han sido el creciente énfasis en el dicha estrategia y no tienen coordinación con ella.registro de movimientos por razones legales o sanitarias, En definitiva, las políticas de TIC orientadas alla certificación de calidad y trazabilidad, y las cada vez ámbito productivo son bastante incipientes en la región,más complejas medidas comerciales y de subsidio. Esta privilegian la oferta y no toman plenamente en cuenta lastendencia se observa también en la región, por la necesidad necesidades de las empresas. 48
  • 46. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información Cuadro III.3 PROGRAMAS SECTORIALES ENFOCADOS EN LAS TIC, SECTORES AGRÍCOLA Y GANADEROArgentina Sistema Integrado de Gestión de Sanidad Animal (SIGSA): permite obtener el Documento de Tránsito Animal (DTA) por Internet (DTe). • Programa oficial de trazabilidad sanitaria animal - Dispositivo de Identificación Individual Oficial (DIIO)Chile - Rol Único Pecuario (RUP) • Sistema Oficial de Información Pecuaria (SIPEC): movimiento de bovinos y Declaración de Existencia Animal (DEA) • Programa de apoyo a la productividad y desarrollo de nuevos productos ganaderos (Núm. 1643/OC-UR, Ministerio de Ganadería, Agricultura y Pesca (MGAP) - Banco Interamericano de Desarrollo (BID))Uruguay • Sistema Nacional de Información Ganadera (SNIG) • Sistema de Identificación y Registro Animal (SIRA) • Sistema Nacional de Identificación e Información del Ganado Bovino (SINIGAN) (2004) - Código individual de identificaciónColombia - Dispositivo de Identificación Nacional (DIN) • Fondo Nacional del Ganado: recursos orientados al fortalecimiento tecnológico del sector en beneficio del ganaderoFuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial.D. ConclusionesLos elementos mencionados en este capítulo ponen de iii) Infraestructura. En la región aún existen seriosmanifiesto la existencia de varios desafíos para el diseño problemas de cobertura, costo y calidad para serviciosde políticas que favorezcan la introducción y utilización que son de importancia fundamental (en primereficaz de TIC en las empresas de la región. A partir de lugar, la banda ancha) para poder aprovechar muchaslos antecedentes expuestos es posible identificar algunas aplicaciones basadas en TIC, como se señala en ellíneas de política que permitirían profundizar y ampliar capítulo II. Por esta razón, se requiere un esfuerzolas acciones, bastante acotadas y puntuales, que en la importante para poder mejorar estos aspectos.actualidad se están llevando adelante en la región. Estas Tomando en cuenta la situación de mayor desventajalíneas están relacionadas con el mejoramiento del entorno en que se encuentran algunos segmentos de empresasy con los factores asociados a las tecnologías y a las de menor tamaño y algunos sectores productivoscaracterísticas de las empresas. rurales, en este caso se propone evaluar la posibilidadi) Marco legal y regulatorio. Se requieren iniciativas de implementar políticas tarifarias diferenciadas que orientadas a la introducción de instrumentos basados permitan mejorar el acceso a servicios básicos, como en TIC, como la factura electrónica, los correos Internet. Al mismo tiempo, habría que garantizar electrónicos certificados, la firma electrónica y, el acceso a los equipos informáticos básicos en general, todos los vinculados a las operaciones (computadoras) a precios compatibles con los que que los consumidores puedan realizar con las rigen en el mercado internacional. empresas (tanto en el comercio como en el sector iv) Otros instrumentos indirectos. Además de las financiero). Al mismo tiempo, se necesita contar áreas mencionadas, existen otras iniciativas que, con un marco legal que garantice la seguridad de indirectamente, pueden favorecer la incorporación estos instrumentos y operaciones, así como con de TIC en las empresas. En este sentido, se pueden las herramientas jurídicas y las instituciones que mencionar los programas orientados a garantizar la puedan hacer efectiva esa seguridad. protección del consumidor y a mejorar la calidad deii) Servicios públicos digitales. La posibilidad de realizar determinados servicios y las condiciones laborales. trámites públicos en línea y la implementación de Los ejemplos en este ámbito se relacionan con la portales de compras públicas pueden incentivar la trazabilidad de bienes y servicios, el derecho de los adopción de TIC por parte de las empresas y, sobre consumidores a acceder en línea a determinados todo, favorecer la introducción de modalidades de servicios privados y el registro del cumplimiento operación, administración y gestión en las que es de cláusulas laborales específicas (por ejemplo, necesario utilizar TIC. las horas de descanso en el sector de transporte). 49
  • 47. Comisión Económica para América Latina y el Caribe Estos instrumentos también se pueden utilizar con También se pueden desarrollar iniciativas orientadas un sesgo sectorial (por ejemplo, para promover el a compatibilizar la oferta nacional de servicios mejoramiento de la calidad de determinados bienes basados en TIC con las demandas específicas de y servicios orientados a la exportación). las empresas de menor tamaño, incentivando, dev) Formación de recursos humanos. Uno de los aspectos esta manera, el desarrollo de mercados tanto de clave para garantizar un aprovechamiento real de esos servicios como de asistencia técnica orientados las TIC, así como para favorecer su incorporación hacia el tipo de empresas mencionado. en las empresas, se vincula a las capacidades de los La especificidad de los programas tendrá que gerentes y trabajadores. Por lo tanto, esta área debe estar relacionada con las características de los adquirir gran importancia en la estrategia de los beneficiarios. En este sentido, no serán iguales las países para mejorar el desempeño de las empresas necesidades de las empresas que se encuentran en la a través de las TIC. Además de la eventual mejora primera etapa del esquema propuesto en la sección C de los planes educativos generales, esto implica (para las cuales habrá que resolver problemas básicos la implementación de programas específicos de de acceso) que las de aquellas que se ubican en la capacitación, tanto en áreas relacionadas con los tercera etapa (que requerirán de asistencia técnica procesos productivos (equipamiento a control muy especializada y, eventualmente, de incentivos a numérico, diseño asistido por computadora (CAD), la innovación)14. fabricación asistida por computadora (CAM)), como viii) Sistema de información. La información disponible en técnicas de administración y negocios (comercio permite formular algunas hipótesis sobre la cantidad electrónico, negocios electrónicos, CRM). de empresas de la región que se encuentran en cadavi) Servicios para las empresas y desarrollo de la etapa del modelo propuesto, pero la formulación de industria local de TIC. En muchos países de la políticas y el diseño de instrumentos específicos región existen espacios para la creación, a partir de requieren de un conocimiento mucho más preciso capacidades locales, de servicios especializados que para adaptar este esquema a las especificidades ofrezcan soluciones que no serían accesibles de otra sectoriales y empresariales de cada país. Como se forma para muchas empresas (por ejemplo, portales mencionó en la sección C, la información en materia colectivos que permitan operaciones de comercio de uso y acceso a las TIC en la región es esporádica electrónico y negocios electrónicos sin necesidad y parcial, tanto en términos de cobertura sectorial de que las empresas participantes creen su propia como de los distintos segmentos de empresas. Por página web). De igual manera, en varios países de otra parte, se puede intuir fácilmente que las políticas la región se han desarrollado industrias de software y los instrumentos que se necesitan serán distintos competitivas a nivel internacional. A los efectos de según la etapa en que se encuentren las empresas. política que aquí se plantean, es importante promover Al mismo tiempo, la construcción de un sistema de una mayor orientación de esas empresas hacia las información sobre incorporación y uso de TIC por parte necesidades de las empresas nacionales. de las empresas permitirá monitorear los resultados de lasvii) Programas específicos. Además de las áreas políticas y relacionarlos con el desempeño de las empresas. mencionadas que indirectamente pueden generar Esto implica resolver los problemas que hoy presentan condiciones más favorables para la incorporación las encuestas que se realizan en la región (duplicación de de TIC, también es posible pensar en iniciativas esfuerzos, falta de continuidad en el relevamiento de la más específicas que estén dirigidas a determinados información, cobertura, representatividad) y avanzar en segmentos de empresas (por ejemplo, las de menor la definición de indicadores que permitan profundizar en tamaño). En este caso, se pueden mencionar los los aspectos clave que hacen a la complejidad de uso y incentivos para la incorporación de soluciones difusión de TIC en el entramado productivo, en materia basadas en TIC que puedan mejorar la gestión de la de uso y capacidades, así como el impacto del uso de las empresa: software de contabilidad y administración TIC en el desempeño de las empresas. para microempresas y pequeñas empresas y de ERP Además de tomar en cuenta las líneas de acción y CRM para empresas medianas. Estos incentivos mencionadas, y a diferencia de lo que ocurre en la tendrían que incluir no solo la compra de los paquetes actualidad, un plan de política que busque promover la informáticos, sino también el entrenamiento del incorporación de TIC en la estructura productiva deberá personal para que puedan utilizarlos. Por el contrario, tener una participación relevante en las agendas digitales. se pueden considerar menos necesarios los subsidios Dicho plan también deberá estar plenamente incorporado para la compra de equipamiento informático básico en las políticas de desarrollo productivo, de modo que (computadoras), siempre y cuando se garantice el 14 Las políticas directas e indirectas deberán segmentarse en dos acceso a estos equipos por parte de las empresas a objetivos: las que tienen por objeto reducir la brecha de acceso a precios compatibles con los que rigen en el mercado las TIC (fases 1 y 2) y las que tienen como eje central solucionar internacional. los problemas de aprovechamiento y adopción (fases 3 y 4). 50
  • 48. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónlas líneas de acción mencionadas constituyan un eje el cambio organizacional, la adquisición de mejorestransversal de estrategias de fomento dirigidas a modificar habilidades para los gerentes y trabajadores, la obtenciónla estructura productiva, a modernizar el modelo de de soluciones informáticas específicas y la modificaciónnegocios de las empresas y a aumentar la competitividad de métodos de trabajo, así como la producción de bienes yde la economía. Sin embargo, un reto de este tipo implica servicios para apoyar nuevos modelos de negocios.un nivel de desarrollo institucional que la región está lejos La apropiación de TIC en las empresas de Américade alcanzar. Pese a los avances que se han realizado en los Latina ha evolucionado lentamente, en particularúltimos años en las áreas de política que deberían formar en el caso de las aplicaciones más sofisticadas. Laparte de una estrategia integrada de desarrollo productivo heterogeneidad estructural que caracteriza a la región(industrial, tecnológica y de apoyo a las pymes), uno de repercute en las posibilidades de acceso y difusión de laslos desafíos más importantes sigue siendo la necesidad de TIC en las empresas. La existencia de un porcentaje muyreconstruir la capacidad institucional o, en algunos casos, elevado de empresas de baja productividad e inadecuadade mejorar la que existe (CEPAL, 2010). estructura organizativa dificulta el proceso de adaptación La debilidad institucional que caracteriza a de estas tecnologías a dichas empresas, que además sonlas políticas industriales, tecnológicas y de apoyo a las las que tienen mayores restricciones financieras y depymes hace que no sea tan fácil integrar, en las estrategias recursos humanos para acceder a la infraestructura másde desarrollo productivo, las acciones orientadas a la básica de TIC. La debilidad, en casi todos los países deincorporación de TIC en la estructura productiva. Sin la región, de los sectores que utilizan las TIC con mayorembargo, si se quiere aprovechar las oportunidades intensidad es otro aspecto que no favorece la difusión deque ofrecen estas nuevas tecnologías para reducir la esas tecnologías.heterogeneidad estructural de la región y promover una Asimismo, hay que considerar que existe un conjuntoetapa de crecimiento sostenible y menos desigual, es importante de factores asociados a las característicasindispensable avanzar en el sentido mencionado. del entorno en que se desempeñan las empresas, de las Por otra parte, es difícil que cualquier estrategia propias tecnologías y de los distintos agentes y sectores,orientada a promover el acceso y la incorporación de que inciden en las posibilidades de acceso y difusiónTIC en las empresas pueda llegar a resultados realmente de las TIC.masivos y satisfactorios si no va acompañada de A partir del análisis de estos factores es posiblepolíticas industriales, tecnológicas y de fomento a las identificar un conjunto de líneas de política. Sin embargo,pymes que permitan incrementar la productividad de las acciones de política en la región han sido bastantelas empresas, generar procesos de innovación y difusión fragmentadas y puntuales y aún falta una verdaderadel conocimiento y la tecnología en las empresas, y integración de un “eje productivo-empresarial” en lasseleccionar y promover los sectores estratégicos para el agendas digitales de los países.desarrollo de cada país. El diseño de políticas que favorezcan la introducción A nivel empresarial, las TIC constituyen y utilización eficaz de TIC en las empresas de la regióninstrumentos que pueden contribuir a generar ganancias presenta varios desafíos. Los países de América Latinaen eficiencia y productividad, transformándose en una tienen características diversas y también es muy disímilherramienta de competitividad en un entorno globalizado. la capacidad institucional de intervenir con políticasSin embargo, hay que tener en cuenta que el impacto de desarrollo empresarial. Desde el punto de vista dede estas tecnologías en el desempeño de las empresas las iniciativas públicas, se necesita incluir las accionesno es automático ni lineal. Para que los beneficios orientadas a la incorporación de TIC en las políticas depotenciales asociados a las TIC se materialicen hay que desarrollo productivo, de modo que las primeras seanconsiderar las complementariedades que existen entre las un eje transversal de estrategias dirigidas a modificarinversiones en esas tecnologías y otras inversiones que la estructura productiva, a modernizar el modelo deproduzcan cambios en la empresa y en su productividad. negocios de las empresas y a aumentar la competitividadEstas inversiones comprenden el desarrollo de procesos, de la economía. 51
  • 49. Comisión Económica para América Latina y el CaribeBibliografíaBresnahan, T.F. y M. Trajtenberg (1995), “General Harland, C.M. y otros (2007), “Barriers to supply purpose technologies: engines of growth?”, Journal chain information integration: SMEs adrift of of Econometrics, vol. 65, Nº 1. e-lands”, Journal of Operations Management,CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el vol. 25, Nº 6. Caribe) (2010), La hora de la igualdad: brechas por Hitt, L. y E. Br ynjolfsson (2000), “Computing cerrar, caminos por abrir (LC/G.2432 (SES.33/3)), productivity: firm-level evidence”, Working paper, Santiago de Chile. MIT Sloan School.Cimoli, M. y N. Correa (2003), “Nuevas tecnologías y Jorgenson, D.W. y K.J. Stiroh (1999), “Information viejos problemas: ¿pueden las TICs reducir la brecha technology and growth “, American Economic Review, tecnológica y la heterogeneidad estructural?”, Nuevas vol. 89, Nº 2. tecnologías de información y comunicación. Los límites Katz, J. y G. Stumpo (2001), “Regímenes sectoriales, en la economía del conocimiento, F. Boscherini, M. productividad y competitividad internacional”, Revista Novick y G. Yoguel (comps.), Buenos Aires, Universidad de la CEPAL, Nº 75 (LC/G.2150-P/E), Santiago de Nacional General Sarmiento. Chile, Comisión Económica para América Latina yCimoli, M. y otros (2009), “Crisis económica, tecnología el Caribe (CEPAL). y producción. ¿Otra odisea para América Latina?”, Lichtenberg, F. (1995), “The output contributions of La especialización exportadora y sus efectos sobre computer equipment and personnel: a firm-level la generación de empleos. Evidencia para Argentina analysis”, Economics of Innovation and New Technology, vol. 3. y Brasil, Giovanni Stumpo (comp.), Documentos de Loveman, G.W. (1994), “An assessment of the productivity proyectos, Nº 264 (LC/W.264), Santiago de Chile, impact of information technologies”, Information Comisión Económica para América Latina y el Technology and the Corporation of the 1990s: Caribe (CEPAL). Research Studies, T.J. Allen y M.S. Scott MortonColecchia, A. y P. Schreyer (2002), “ICT investment and economic (eds.), Cambridge, Oxford University Press. growth in the 1990’s: is the United States a unique case? Lugones, G., C. Bianco y F. Peirano (2003), “Propuesta A comparative study of nine OECD countries”, Review metodológica para la medición de la sociedad del of Economic Dynamics, vol. 5, Nº 2. conocimiento en el ámbito de los países de AméricaComisión Europea (2008), The European e-Business Report Latina”, Documentos de trabajo, Nº 5, Centro de 2008: the impact of ICT and e-business on firms, Estudios sobre Ciencia, Desarrollo y Educación sectors and the economy. 6th Synthesis Report of the Superior (REDES). Sectoral e-Business Watch, Bruselas. Lundvall, Bengt-Ake (2002), “¿Por qué la nueva economíaDosi, G. (1988), “Sources, procedures and microeconomic es una economía del aprendizaje?”, documento effects of innovation”, Journal of Economic Literature, presentado en el seminario “Economie basée sur la vol. 26, Nº 3. connaissance et nouvelles technologies cognitives”,Freeman, C. y C. Pérez (1984), “Long waves and Compiègne, Université de Technologie de Compiègne, new technology”, Nordisk Tidskrift för Politisk 22 a 24 de enero. Ekonomi, Nº 17. Nelson, R.R. y S.G. Winter (1982), An Evolutionary Theory ofGiuri, P., S. Torrisi y N. Zinovyeva (2008), “ICT, skills, Economic Change, Cambridge, The Belknap Press. and organizational change: evidence from Italian Olaya, D. y F. Peirano (2007), “El camino recorrido por manufacturing firms”, Industrial and Corporate América Latina en el desarrollo de indicadores para Change, vol. 17, Nº 1. la medición de la sociedad de la información y laGriliches, Z. y J. Mairesse (1998), “Production functions: innovación tecnológica”, Revista iberoamericana de the search for identification”, Econometrics and ciencia, tecnología y sociedad (CTS), vol. 3, Nº 9. Economic Theory in the 20th Century, Steinar Strom Oliner, Stephen D. y Daniel E. Sichel (2008), “Explaining (ed.), Cambridge University Press. a productive decade: an update”, documentoHarindranath, G., R. Dyerson y D. Barnes (2007a), “ICT presentado en el seminario “Symposium on the adoption and use in UK SMEs: a failure of initiatives?”, Outlook for Future Productivity Growth”, San Electronic Journal of Information Systems Evaluation, Francisco, Banco de la Reserva Federal de San vol. 11, Nº 2. Francisco, 14 de noviembre.___ (2007b), “National survey of SMEs’ use of IT in four ___ (2000), “The resurgence of growth in the late 1990s: sectors”, Electronic Journal of Information Systems is information technology the story?”, Journal of Evaluation, vol. 12, Nº 1. Economic Perspective, vol. 14, Nº 4. 52
  • 50. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónOlsen, K.A. y P. Saetre (2007), “IT for niche companies: is Sah, R.K. y J.E. Stiglitz (1986), “The architecture of and ERP system the solution?”, Information Systems economic systems: hierarchies and polyarchies”, Journal, vol. 17, Nº 1. American Economic Review, vol. 76, Nº 4.Peirano, F. y D. Suárez (2006), “TICS y empresas: propuestas Schreyer, P. (2000), “The contribution of information conceptuales para la generación de indicadores para la and communication technology to output growth: sociedad de la información”, Journal of Information a study of the G7 countries”, OECD Science, Systems and Technology Management, vol. 3, Nº 2. Technolog y and Industr y Work ing Papers,Roach, S.S. (1991), “Services under siege: the restructuring Nº 2000/2. imperative”, Harvard Business Review, vol. 39, Nº 2. Stiroh, K.J. (2002), “Are ICT spillovers driving the___ (1988), “Pitfalls of the new assembly line: can service new economy?”, Review of Income and Wealth, learn from manufacturing?”, Morgan Stanley Special vol. 48, Nº 1. Economic Study, Nueva York. Timmer, M.P y B. van Ark (2005), “Does information and___ (1987), “America‘s technology dilemma: a profile of communication technology drive EU-US productivity the information economy”, Morgan Stanley Special growth differentials?”, Oxford Economic Papers, Economic Study, Nueva York. vol. 57, Nº 4. 53
  • 51. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónCapítulo IVGobierno electrónicoA. IntroducciónA comienzos de los años ochenta la crisis de la deuda estatal en muchas áreas (CEPAL, 2006 y 2010a). De ahímarcó el fin de una época en que el Estado era el actor la importancia de las políticas públicas para mejorar lacentral de los procesos de desarrollo de la región. cohesión social, fortalecer las democracias y alcanzarCuando hacia fines de los años noventa la CEPAL una efectiva igualdad de derechos en la región. Entre lasllamó la atención sobre la necesidad de un nuevo reformas pendientes se destacan las siguientes:pacto fiscal, había transcurrido un período en que la i) incrementar el nivel de carga tributaria y modificarvisión predominante relegaba a las políticas públicas su estructura;y desestimaba la posibilidad de construir Estados ii) asegurar una protección social más eficiente, coneficientes y eficaces. Entonces, la CEPAL puso el acento cobertura universal y servicios de mayor calidad;en los cinco aspectos fundamentales de un nuevo pacto iii) aumentar la descentralización y compensar lasfiscal, a saber: consolidar la solvencia fiscal, elevar desiguales capacidades de los territorios.la productividad de la gestión pública, mejorar la Los avances tecnológicos dotan a los gobiernostransparencia de la acción fiscal, promover la equidad y de nuevos instrumentos para realizar estas reformas.fortalecer la democracia (CEPAL, 1998). Efectivamente, hay oportunidades de reformular la manera Los gobiernos de la región han tomado conciencia de lograr esos objetivos y mejorar la intervención públicade la necesidad de asegurar la solvencia fiscal de mediante la introducción de tecnologías de la informaciónlargo plazo como requisito para cumplir con las otras y las comunicaciones (TIC) en la administracióndemandas que se hacen al Estado y evitar los efectos pública, o sea desarrollando el gobierno electrónico,más perversos de la volatilidad de las economías de la entendido como la producción y provisión de serviciosregión. No obstante, la ecuación entre mercado, Estado y gubernamentales mediante aplicaciones electrónicas,sociedad, que ha prevalecido durante tres décadas, se ha usadas para simplificar y mejorar las transacciones entremostrado incapaz de responder a los desafíos globales el gobierno y los ciudadanos y las empresas, y entrede hoy y de mañana (CEPAL, 2010a). Es así que no se ha diferentes instancias de gobierno.logrado avanzar significativamente en la satisfacción de Las posibilidades de intercambio de información ylas demandas de mejora en la gestión, la transparencia, de coordinación entre las diversas áreas del gobierno yla equidad y el fortalecimiento de la democracia por la mayor transparencia en sus acciones permiten ponerparte de los sectores públicos. en marcha reformas que acerquen a los ciudadanos América Latina es la región más desigual del a Estados más eficientes y con mayor impacto en lamundo y, en buena medida, esto se debe a la débil acción igualdad de derechos. 55
  • 52. Comisión Económica para América Latina y el Caribe La implementación de herramientas de gobierno y con un enfoque orientado a la complementariedadelectrónico puede tener repercusiones directas y en permite maximizar los beneficios derivados del usoel corto plazo en varios de los problemas señalados. efectivo del gobierno electrónico.Por un lado, puede incrementar la eficiencia de la En el presente capítulo se examinan las tendenciasgestión pública, reducir el uso de recursos y —como y mejores prácticas de gobierno electrónico observadasconsecuencia de una mayor disponibilidad de trámites en en países desarrollados con el objeto de explorar laslínea para las empresas, los ciudadanos y las diferentes posibilidades que en esta área tiene la región de Américainstancias del gobierno— disminuir los costos de Latina y el Caribe. En segundo lugar, se presentará unatransacción asociados a la coordinación, la búsqueda evaluación de los avances del gobierno electrónico en lade información y el desplazamiento físico. También región, poniendo el acento en los dos ejes que orientan lapuede tener un efecto dinamizador al reducir barreras política de introducción de las TIC en el sector público:de ingreso a nuevos mercados y generar mercados más mejorar la transparencia y fortalecer la democracia ytransparentes y más eficientes (como en las compras permitir una nueva y más eficiente organización internapúblicas). Asimismo, da lugar a beneficios sociales, de los aparatos estatales mediante una nueva arquitecturacomo una mayor inclusión de segmentos poblacionales de gobierno electrónico basada en la interoperabilidad.marginados al facilitarles un mayor acceso a los servicios Se mostrarán algunos avances en la materia en la región,públicos y a la información de la gestión de gobierno. que tienen especial impacto sobre la eficiencia, solvenciaTres elementos transversales condicionan el éxito de las y equidad, tanto personal como territorial. El capítulopolíticas de gobierno electrónico: la infraestructura, las concluye con un conjunto de recomendaciones para llevarhabilidades y los contenidos. Su desarrollo equilibrado a cabo reformas futuras.B. Tendencias y mejores prácticasLa concepción de gobierno electrónico ha evolucionado de información hasta la interacción completamentey ha pasado de ser la manera de referirse únicamente a la virtual entre el ciudadano y el gobierno. Con el avanceaplicación de las TIC en la administración pública a una en la implementación de las tecnologías y la extensiónnueva forma de concebir la relación entre gobernantes y de la infraestructura básica fueron apareciendo nuevosgobernados. Esta evolución ha respondido, por un lado, aspectos del gobierno electrónico que fueron moldeandoal avance registrado en los países desarrollados respecto las sucesivas revisiones de la Estrategia de Lisboade la digitalización y circulación de la información y, por (eEurope 2002, eEurope 2005, i2010), hasta llegar a lael otro, al reconocimiento de que el avance tecnológico recientemente acordada Estrategia Europa 2020 (Vidaofrece nuevas posibilidades de intervención. Así, las TIC Fernández, 2010).plantean nuevas formas de resolver viejos problemas Con relación al gobierno electrónico, la estrategiay también ofrecen la posibilidad de enfrentar desafíos Europa 2020 pone el acento en la necesidad de mejorartécnicamente imposibles de abordar sin esas tecnologías. la comunicación, la transparencia y la participación a En las dos últimas décadas varios países han través de la prestación de servicios nuevos y mejorados,avanzado en la implementación de las TIC en la la reutilización de procesos informáticos y la mejoraadministración pública. Cabe destacar la experiencia en la calidad de la infraestructura. Al igual que en lasde la Unión Europea, que pone de manifiesto la forma estrategias previas, se plantea la necesidad de avanzar en laen que los diferentes estadios de la tecnología se fueron integración de los mercados, desarrollar un marco jurídicoarticulando —de manera más o menos explícita— común, simplificar las relaciones electrónicas intrazona ycon las nuevas demandas y desafíos de los Estados avanzar en la convergencia de los Estados miembros enmiembros mediante una secuencia ordenada y articulada materia de desarrollo del gobierno electrónico (UE, 2010).de estrategias generales, sobre las que se asientan los La tendencia del gobierno electrónico es la introducciónplanes particulares. de servicios de gran impacto, como la identificación La experiencia europea comenzó en la década electrónica y la interoperabilidad. Otros servicios que sede1990, aunque recién en 2000, con la Estrategia de promueven son la búsqueda de empleos, la informaciónLisboa, se inició una política regional de tránsito hacia sobre seguridad social y la educación. Asimismo, sela sociedad del conocimiento. En materia de gobierno busca impulsar servicios que faciliten los trámites de laselectrónico, la estrategia se orientaba a promover la empresas, como el registro electrónico de empresas y ladifusión de la infraestructura básica y el desarrollo de devolución de impuestos.servicios públicos en línea para los que se identificaron Por su parte, en los Estados Unidos el enfoque sediferentes etapas de informatización: desde la difusión orienta a la apertura y la transparencia en las actuaciones 56
  • 53. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informacióndel gobierno (open Government). Al respecto, el familias, aunque sí por parte de las empresas. El desafíomemorando sobre transparencia y Gobierno abierto a es avanzar hacia un gobierno electrónico que atiendalos jefes de los departamentos ejecutivos y organismos las demandas de los usuarios, centrado en la lógica dede 2009 propuso un nivel sin precedentes de apertura la personalización que permiten las TIC. Para que estoen el gobierno, indicando a las diferentes instancias sea posible, es necesario dejar de pensar en términos dela necesidad de asegurar la confianza del público y la dicotomía público-privado y avanzar hacia un sistemaestablecer un sistema de transparencia, participación de interoperabilidad. Ejemplo de ello sería incluir enpública, y colaboración. En un informe de 2008 sobre los portales de las redes sociales la agenda pública della aplicación de la ley sobre gobierno electrónico ya se ciudadano, que puede referirse, por ejemplo, a sushabían presentado elementos sobre la transparencia y obligaciones tributarias o al calendario de eventos deapertura de la información del gobierno (OMB, 2009): entretenimientos.i) mejora del acceso público a la información Avanzar hacia una lógica centrada en las personas gubernamental; es un elemento clave de la mejora de la relación entreii) facilitación de la ubicación de la información del el gobierno y la sociedad civil. En la región esto gobierno; implica concebir las reformas del Estado a la luz deiii) rendición de cuentas y transparencia financiera; las nuevas soluciones tecnológicas que ofrecen lasiv) acceso público a registros federales electrónicos. TIC e identificar las demandas de los usuarios y, Aunque no pueden extrapolarse las situaciones y la especialmente, la dinámica de acceso y uso por parteexperiencia previa ha puesto de manifiesto los límites de las familias, las empresas y el mismo sector público.y dificultades que surgen de aplicar políticas de países Al mismo tiempo, en la medida que algunos países dedesarrollados en otros contextos económicos, sociales, la región cuentan con sectores productores de TIC, laculturales y políticos, hay algunos criterios clave de articulación del gobierno electrónico (en particular elaplicación en América Latina y el Caribe que se exponen sistema de compras públicas) con las característicasa continuación. del entramado productivo local puede contribuir al desarrollo de esos sectores.1. Necesidad de consensos y coordinación 3. Incorporación de elementos facilitadoresPuesto que la Unión Europea no tiene competencia paraactuar sobre la política digital de los Estados miembros, Una clave para avanzar en la búsqueda de consensos enlas estrategias adoptadas son resultado del consenso, la región es la identificación de elementos facilitadoresla revisión de situaciones particulares y la necesidad clave (building blocks). La evaluación de la estrategiareconocida por todas las partes de avanzar hacia la europea muestra que es posible profundizar el gobiernoconvergencia regional (Vida Fernández, 2010). La electrónico sobre la base de servicios que usan losexistencia de un marco acordado al más alto nivel político ciudadanos y las empresas. Un ejemplo es el empleoes un elemento clave de cualquier acción que se pretenda del sistema de compras públicas para impulsar elemprender. Si bien esta característica del proceso en sector productor de TIC, que tiene un gran potencial deEuropa puede servir de guía para algunas acciones derrame (Shome, 2010). En la medida que uno de losregionales en América Latina y el Caribe, también ofrece objetivos de la Estrategia Europa 2020 es el desarrollouna pauta importante a tener en cuenta en los gobiernos de este sector, se sostiene la necesidad de diseñar unfederales o de organización descentralizada, así como en sistema de compras públicas electrónicas atendiendo asituaciones donde la acción estatal presenta un elevado las especificidades de la oferta.grado de fragmentación. Dado el retraso relativo de la región, es necesario 4. Adecuación permanente de laavanzar de manera articulada, coordinada y consensuada infraestructurapara evitar los obstáculos, costos y limitaciones quesupone la implementación de una tecnología nueva, en En la Estrategia Europa 2020 se plantea avanzar en laconstante desarrollo y con marcado efecto de candado oferta de Internet de alta calidad, de manera que todos(lock-in) y de trayectoria dependiente (path dependence). los ciudadanos tengan acceso al mismo servicio. En América Latina y el Caribe, extender el acceso de toda la población a las TIC es un blanco móvil. A medida que2. Enfoque orientado al usuario se generan nuevas formas de conexión, los contenidosDe acuerdo con una investigación reciente de la que se difunden requieren mayores velocidades deOrganización de Cooperación y Desarrollo Económicos carga y descarga de bits, lo que supone la modificación(OCDE, 2009), no parecería existir una correlación entre continua del concepto de infraestructura básica (Peres yla oferta de servicios y la tasa de uso por parte de las Hilbert, 2009). 57
  • 54. Comisión Económica para América Latina y el CaribeC. Evolución y alcance del gobierno electrónico en la regiónEn América Latina y el Caribe las primeras iniciativas ciudadano, que permiten al Estado brindar serviciosde gobierno electrónico se implementaron a fines de en forma eficiente, eficaz y en todo tiempo y lugar.los años noventa, de acuerdo con las tendencias a nivel Ejemplo de ello son los servicios de subastasmundial, centradas principalmente en la ejecución electrónicas en México para procesos de enajenaciónpresupuestaria, la administración financiera y la gestión de bienes.aduanera e impositiva. En un estudio realizado por la ii) Gestión interna a través del establecimiento deRed de Líderes de Gobierno Electrónico de América procesos que facilitan la integración de los sistemas,Latina y el Caribe (Red GEALC/CIID/OEA, 2008) servicios y fuentes de información de las distintasse identifican las siguientes etapas en la evolución del dependencias y reparticiones del Estado, así comogobierno electrónico: el rediseño y la simplificación de sus trámites yi) Informatización de la administración pública. Durante procesos. Un ejemplo es el Ministerio de Educación los años setenta y hasta mediados de los años ochenta en la Argentina y su sistema de gestión de alumnos se hacen grandes inversiones en computadoras para universitarios, que permite que más de 650.000 automatizar los procesos de gestión. alumnos lleven a cabo toda la gestión académicaii) Etapa cliente-servidor: migración hacia aplicaciones mediante Internet (solicitud de certificados, cliente-servidor e interfaces estilo Windows. consultas de la historia académica, agenda de clases, Desde mediados de los años ochenta, la aparición inscripción a materias y a exámenes finales, entre de las computadoras personales con capacidad de otros), lo que mejora los plazos, la seguridad y la procesamiento individual permitieron poner en confiabilidad de los datos. práctica soluciones del tipo cliente-servidor, más iii) Desarrollo y fortalecimiento de la democracia económicas, modulares y de rápida implementación. mediante la creación de mecanismos que renuevan y Con la introducción de la plataforma Windows se abren espacios y formas de participación ciudadana simplificó y masificó la interacción de los funcionarios en el proceso de gobierno. públicos con las computadoras, que dejaron de ser el Cabe recordar que no es posible replicar dominio exclusivo de los ingenieros y se transformaron mecánicamente las políticas de países desarrollados en en herramientas comunes en las oficinas. los países de la región debido a factores estructurales.iii) Portales informativos de gobierno: Internet deja los Al respecto, Chen y otros (2006) señalan que existen círculos académicos y militares y amplía su ámbito diferencias que limitarán la reproducción de políticas de de acción a otras áreas de la sociedad a partir de los países desarrollados en los países en desarrollo (véase mediados de los años noventa. El gobierno electrónico el cuadro IV.1). empieza a cobrar forma cuando la administración En lo que se refiere a las tendencias generales de pública identifica a Internet como un nuevo canal la región, una encuesta de la Red GEALC indica que el de interacción con la ciudadanía y aparecen los 83% de los proyectos regionales de gobierno electrónico primeros portales informativos de gobierno. se inició a partir del año 2003 y el 88% de ellos formaiv) Portales de servicios de gobierno y elaboración de parte de una iniciativa de mayor envergadura: la agenda estrategias nacionales: desde principios del siglo nacional para la sociedad de la información, un plan XXI, los países de la región han tomado posición con nacional de gobierno electrónico (55%) o un programa respecto a la sociedad de la información y han brindado de modernización del Estado (61%) (Red GEALC/CIID/ a la ciudadanía no solo información gubernamental de OEA, 2008). distinta índole sino servicios en línea. Algunos países El 77% de los proyectos son de tipo “gobierno a como el Brasil, Chile, Colombia, México, el Perú y ciudadano” (G2C) y en el 44 % de los casos el ámbito la República Dominicana han elaborado estrategias de acción es la atención al ciudadano (en comparación que sirven como modelos nacionales de desarrollo con un 33% de proyectos en materia de desarrollo y del gobierno electrónico. Desde entonces la evolución fortalecimiento democrático y un 22% en el área del ha sido desigual, destacándose en este contexto los buen gobierno). En el 45% de los casos la meta principal esfuerzos del Brasil, Chile, Colombia y México. es incrementar la transparencia de la administración Actualmente, en la región el gobierno electrónico pública, mientras que en segundo lugar se encuentraabarca dimensiones muy diversas de la actividad estatal: la búsqueda de una mayor participación y eficienciai) Atención al ciudadano mediante el establecimiento (11%) y, por último, la reducción de costos y la mejora de nuevas formas de relación entre el gobierno y el en la atención (6%). 58
  • 55. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información Cuadro IV.1 PAÍSES DESARROLLADOS Y PAÍSES EN DESARROLLO: CONDICIONES DIFERENCIADORAS PARA LA APLICACIÓN DE POLÍTICAS DE GOBIERNO ELECTRÓNICO Países desarrollados Países en desarrollo Personal técnico Cuentan con una plantilla adecuada; es necesario aumentar No cuentan con suficiente personal. las capacidades técnicas y contratar a jóvenes profesionales. Las capacidades locales para la externalización son Tienen capacidades de externalización y recursos financieros muy limitadas, así como los recursos financieros para llevarla a cabo. El personal actual puede definir los para llevarla a cabo; además, el personal existente requerimientos para el desarrollo de la tercerización. no cuenta con las suficientes capacidades técnicas para definir los requerimientos. Infraestructura Infraestructura adecuada. Infraestructura inadecuada. Elevados niveles de acceso de los empleados Bajos niveles de acceso de los empleados públicos y los ciudadanos. públicos y de los ciudadanos. Ciudadanos Conocimientos y habilidades elevadas en el Poca confianza en los servicios en línea y reducidas manejo de computadores. Restan algunas habilidades en el manejo de computadores. brechas y temas de privacidad por resolver. Menos experiencia en sistemas democráticos y participación Mayor experiencia relativa en sistemas menos activa en procesos de elaboración de políticas. democráticos y participación activa en los procesos de elaboración de políticas. Funcionarios de gobierno Razonables habilidades informáticas y dedicación Escasas habilidades informáticas y dedicación de recursos; de recursos; muchos no consideran que el muchos no consideran que el gobierno electrónico sea gobierno electrónico sea de alta prioridad. de alta prioridad por desconocimiento de la materia.Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Y.N. Chen y otros, “E-Government strategies in developed and developing countries: an implementation framework and case study”, Journal of Global Information Management, enero a marzo de 2006. Asimismo, se indica que los obstáculos más (35%), la falta de derechos ciudadanos para comunicarseimportantes asociados a las condiciones organizacionales electrónicamente con las autoridades públicas, lasson la falta de apoyo político a los proyectos de gobierno debilidades de las regulaciones sobre la protección de loselectrónico (65%), las dificultades de coordinación entre datos y el acceso compartido a las bases de información,las distintas divisiones, organizaciones o niveles de las diferencias en las leyes y regulaciones a nivel nacionalgobierno (65%), la resistencia al cambio por parte de los (29%), las leyes de empleo y su impacto en la creaciónfuncionarios públicos (65%), la existencia de diferencias de trabajo en el área (24%), los riesgos asociados a laen las tradiciones y procesos administrativos dentro de seguridad jurídica (18%) y la legislación referente a losla organización (47%) y el deseo de evitar cambios en derechos de propiedad intelectual y la reutilización de laservicios que funcionan bien (41%). información pública. Las principales limitaciones asociadas a la brecha En lo que se refiere a los principales rasgos quedigital son, en orden de importancia, los bajos niveles caracterizan el avance en la incorporación de las TIC ende acceso a las nuevas tecnologías (59%), la habilidad los gobiernos de América Latina y el Caribe se presentaráde manejo de las TIC por parte de los funcionarios de la en primer lugar una visión general y luego se abordaránadministración pública (53%), la falta de motivación para los temas de democracia electrónica, interoperabilidad yusar los servicios electrónicos y la habilidad de manejo de algunas experiencias de desarrollo de gobierno electrónicolas TIC por parte de los ciudadanos (47%), la desconfianza en la región.respecto a la seguridad de los servicios en línea (29%) y laprivacidad de la información (18%). 1. Visión general del gobierno Respecto del diseño técnico, el principal obstáculo electrónico en la regiónque se percibe es la falta de interoperabilidad entre los En 2005 los países de América Latina y el Caribesistemas tecnológicos (65%). Otros elementos que se suscribieron un conjunto de metas asociadas al tránsitomencionan son la creación de mecanismos para que hacia la sociedad de la información, que se plasmaron enel gobierno electrónico sea accesible para personas el Plan de Acción sobre la Sociedad de la Informaciónno videntes y con otras discapacidades (41%), la de América Latina y el Caribe (eLAC 2007) (CEPAL,falta de estándares para la identificación electrónica 2005). En este documento se sentaban las bases para la(29%), la necesidad de crear sistemas fáciles de articulación regional de políticas, a partir de pautas yutilizar por parte de los usuarios (29%), la ausencia de recomendaciones a ser aplicadas a nivel nacional. En estemecanismos seguros de identificación y autenticación plan se incluyeron metas de acceso e inclusión digital,y, por último, las dificultades técnicas asociadas al creación de capacidades y conocimiento, transparencia ymultilingüismo (18%). eficiencia pública, buen ambiente y entorno habilitador, En relación a los marcos legales y normativos, y desarrollo e implementación de instrumentos delos obstáculos serían la inadecuación de las políticas política que impulsaran el tránsito hacia la sociedad dereferentes a la libertad de acceso a la información la información. 59
  • 56. Comisión Económica para América Latina y el Caribe En 2007 el monitoreo de este plan mostraba que y su grado de orientación al usuario. Se consideran,la región estaba avanzando de forma sostenida, aunque además de los servicios de información, la existenciacon marcadas heterogeneidades entre países y dentro de servicios de transacción.de cada uno de ellos. En 2008 los países de la región ii) El índice de infraestructura de telecomunicacionesrevisaron y ajustaron las metas estratégicas de cara al año comprende esencialmente el acceso a las TIC2010, que se asociaron nuevamente a los desafíos más medido por el número de suscriptores o usuarios deapremiantes y para las que se retomaron las conclusiones servicios móviles, Internet, banda ancha, acceso adel monitoreo regional y las evaluaciones nacionales. computadores y líneas telefónicas.En materia de gobierno electrónico, los objetivos se iii) El índice de capital humano comprende dosrelacionaban con los principales desafíos que enfrentaban elementos: nivel de educación de los adultos ylas administraciones nacionales a comienzos del matriculación en los ciclos educativos primario,milenio, y para los que las TIC ofrecían nuevas formas secundario y universitario.de superación: la convergencia regional, la mejora en la Parte de la reducción de los valores del índiceeficiencia y eficacia y la búsqueda de equidad. presentado en el cuadro IV.2 puede deberse a que el número Dos años después, la revisión de las metas acordadas de preguntas se incrementó de 86 en 2008 a 95 en 2010. Poren materia de gobierno electrónico vuelve a mostrar otro lado, de acuerdo con lo expresado en el documentorealidades nacionales en parte diferentes y en parte de Naciones Unidas, el índice está diseñado para realizarsimilares. El monitoreo del eLAC 2010 (CEPAL, 2010b) comparaciones en el desempeño entre países y regiones yrevela que todos los países de la región han avanzado en no tanto para ser analizado en términos absolutos para unel uso y difusión de las TIC en la administración pública, mismo país o región entre diferentes períodos.pero que persisten marcadas diferencias intrarregionales. Cuadro IV.2Por un lado, varios países han consolidado la oferta de ÍNDICE DE GOBIERNO ELECTRÓNICOservicios electrónicos, avanzando en la sofisticación de la Región 2008 2010interacción con el ciudadano (los sitios oficiales pasaron Las Américas y El Caribe 0,4936 0,4790de ser simples fuentes de información a ser canales para El Caribe 0,4480 0,4454 Centroamérica 0,4604 0,4295la realización de trámites y consultas). Tal es el caso en América del Norte 0,8408 0,8479la Argentina, el Brasil, Chile, Colombia y México. Por América del Sur 0,5072 0,4869el contrario, una gran parte de la región (especialmente Europa 0,6490 0,6227los países centroamericanos) está aún rezagada en la Europa oriental 0,5689 0,5449prestación de servicios completamente en línea, incluso Europa septentrional 0,7721 0,7113en la presencia más básica en Internet. Europa meridional 0,5648 0,5566 Una forma alternativa de observar la situación Europa occidental 0,7329 0,7165regional en materia de gobierno electrónico es la que Promedio mundial 0,4514 0,4406surge de analizar los resultados de la Encuesta sobre Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, United Nations E-Government Survey 2010. Leveraginggobierno electrónico de 2010 realizada por las Naciones e-government at a time of financial and economic crisis (ST/ESA/PAD/ SER.E/131), Nueva York, 2010. Publicación de las Naciones Unidas, Nº deUnidas (2010), que permite calcular el índice de gobierno venta: E.10.II.H.2.electrónico. Este índice está compuesto por tres subíndices:índice de servicios en línea, índice de infraestructura de Los resultados muestran que en América Latina y eltelecomunicaciones e índice de capital humano, con pesos Caribe, solamente Centroamérica estaría por debajo delrelativos similares. promedio mundial. Sin embargo, si se compara con las Cabe destacar que los tres subíndices miden básicamente subregiones más avanzadas, existen grandes diferencias.los mismos elementos comprendidos en el sistema de En términos generales los países desarrollados tienenbanda ancha (véase el capítulo II) o aspectos cruciales la ventaja de que el índice considera, en dos terciosen el enfoque de complementariedades (infraestructura, de su composición, los elementos relacionados conservicios, contenidos, aplicaciones y capacidades). Es la infraestructura de telecomunicaciones y el capitaldecir que se refuerza la premisa de la interacción e humano, ambos factores asociados a inversiones deinterdependencia de estos elementos también en el ámbito largo plazo. En ese sentido, el desafío que tendrían losdel gobierno electrónico y, por ende, la necesidad de un países en desarrollo para acortar las distancias es invertirdesarrollo equilibrado y simultáneo de los mismos para en las tres dimensiones simultáneamente (mejora dellograr un impacto transversal en los beneficios derivados de capital humano, de la infraestructura y de los servicios delas políticas de TIC en diferentes ámbitos, en este caso en el gobierno en línea).gobierno electrónico (véase el capítulo VII). En el informe de las Naciones Unidas (2010) sei) En el índice de servicios en línea se consideran los destaca que son muy pocos los países que ofrecen servicios portales nacionales existentes, su fácil acceso y un de gobierno electrónico asociados a transacciones en parámetro de contenido mínimo. Se trata también de línea y menos aún transacciones que involucren a varias diferenciar en función de la calidad de los portales instituciones públicas (para lo que se requiere algún grado de 60
  • 57. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información Por último, cabe preguntarse respecto de lasinteroperabilidad). Solo un tercio de los gobiernos permite cuestiones que no se captan en el índice de gobiernola realización de transacciones y el envío de formularios electrónico pues resultan en metas solo cualitativas que noelectrónicos y menos del 20% de los gobiernos permite a los por ello son menos importantes. En este caso, se destacaciudadanos acceder en línea a beneficios gubernamentales. el avance en el sistema de compras públicas en el Brasil,Esta es una limitación asociada directamente al desarrollo los sistemas de transferencias condicionadas en México ydel gobierno electrónico, a diferencia de los otros aspectos los sistemas de emergencia ante catástrofes en el Perú.que son generales al uso de las TIC. Existen aspectos puntuales del gobierno electrónico Una primera lección que se puede extraer de la que resultan estratégicos en cada uno de los países, perodinámica del índice es que debe incorporarse a los que posiblemente representen solo una pequeña porciónbeneficiarios, en este caso los ciudadanos, desde el del indicador. En el caso del Brasil, dada su extensión yproceso mismo de planificación de los servicios de su intensa política de desarrollo industrial, el sistema degobierno electrónico, ya que los segmentos de la sociedad compras públicas electrónicas es una herramienta potenteque fueron consultados en el proceso de planificación para facilitar el acceso de las pequeñas y medianastienen mayores probabilidades de usar los servicios empresas así como también la conexión de lugareselectrónicos. En ese sentido, no sería recomendable remotos. En México, también por su extensión territorial,el diseño y la aplicación de políticas de arriba hacia pero especialmente por su pobreza y distribución delabajo (top-down), por el contrario, se recomienda la ingreso, la aplicación de las TIC es clave no solo por lapersonalización de los servicios y su enfoque hacia el mejora de la cobertura de los programas asistencialesusuario, muy asociada a las políticas de basadas en la sino porque constituye una herramienta de difusiónparticipación de los interesados (bottom-up), ya que de de estas tecnologías. En el Perú, diversos desastresesta forma se da mayor valor a los servicios y se cumplen naturales pusieron de manifiesto la importancia de contarmás fácilmente las expectativas de los ciudadanos. con sistemas de información en tiempo real, capaces Una segunda observación tiene que ver con la de minimizar el tiempo de respuesta y maximizar lacomposición del índice de gobierno electrónico. Gran distribución de recursos.parte del valor del índice es producto del avance en materia En síntesis, la situación de América Latina y elde competencias y capacidades (capital humano), pero Caribe en materia de gobierno electrónico muestratambién es posible que ello se deba a la simplicidad de los algunos síntomas de retraso respecto de los paísesindicadores que lo componen (alfabetización) y no al mayor desarrollados, pero también de mejoras respecto dedesarrollo de las capacidades (e-skills) en los países. Por su cuestiones estratégicas en ciertos países, que puedenparte, con relación al grado de avance de la infraestructura servir de guía para el avance de otros países de la región.de telecomunicaciones, existen aún grandes áreas de laregión donde se carece de la infraestructura básica paraalcanzar la era digital. El avance en los servicios en línea, 2. Democracia y transparenciapor último, muestra valores intermedios. En este sentido,cabe analizar algunos casos para conocer con mayor El desarrollo de portales, la puesta en línea de contenidosprecisión lo que refleja este índice. y la posibilidad de nutrir el espacio virtual a partir de De los países seleccionados se destacan por su un número significativo de fuentes significa que losposición relativa Chile y Colombia. En este último país gobernantes se enfrentan a ciudadanos (potencialmente)existe una marcada política de interoperabilidad iniciada más informados que piden nuevas explicaciones y deseanen 2003, que ha permitido lograr mejoras sustanciales seguir, incluso en tiempo real, las acciones y decisionesen la articulación de los organismos oficiales (Moreno de quienes los representan.y otros, 2010). En la medida que el nuevo índice de Las tecnologías de la información y de lasgobierno electrónico captura con mayor exactitud estas comunicaciones son herramientas para transmitir lacuestiones, este país mejora su posición y se aleja de sus voz de los ciudadanos que quieren hacerse escuchar.pares sudamericanos. En consecuencia, los gobernantes deben atender nuevos En Chile gran parte del valor del indicador de servicios canales de diálogo, discusión e intercambio de opiniones.en línea se debe al desarrollo del sistema de compras De esta forma, la democracia electrónica supone lapúblicas y al avance en los mecanismos de transparencia existencia de nuevas formas de comunicación y decisióny participación. Al igual que en Colombia, el indicador entre representados y representantes y, por tanto, derefleja el impacto de una política explícita que, no exenta nuevos mecanismos de difusión de la actuación de lade cuestionamientos y desafíos (en particular, la posible administración pública y, con ello, de aumento de lacontradicción entre transparencia y privacidad, como será transparencia.analizado más adelante), pone de manifiesto cuestiones En este sentido, el avance de las TIC plantea nuevosparticulares del gobierno electrónico que trascienden la desafíos a los sistemas representativos, lo que lleva amera puesta en línea y llegan al nivel transaccional de pensar acerca del funcionamiento de las institucionesservicios públicos. sobre las que descansan los sistemas democráticos. El 61
  • 58. Comisión Económica para América Latina y el Caribeavance del gobierno electrónico debería considerar, entre debida planificación de la interacción entre los distintosotras cuestiones, si las instituciones actuales son las más niveles y organismos públicos (interoperabilidad) laacertadas para las formas de comunicación existentes y implementación de las TIC en los servicios de gestiónsi la posibilidad de mayor participación es un derecho o interna (back-office) no tendrá los resultados esperados,una obligación ( force-free participation). Así, la relación pudiendo incluso generar el efecto contrario en la medidaentre información, comunicación y democracia ofrece que las inversiones no generan el rendimiento estimadoun nuevo reto para la administración pública, desafío (disminución de los tiempos o costos).que requerirá no solo de competencias informáticas sino En el cuadro IV.3 se presenta, para paísestambién de la articulación entre estas y otras áreas del seleccionados de la región, una síntesis de susaber, como las ciencias políticas (Hilbert, 2009). disponibilidad de sitios oficiales, sus características en Con relación al impacto de las TIC en las políticas materia de accesibilidad y la existencia de legislaciónpúblicas, suele hacerse hincapié en que se trata de nuevas sobre transparencia. En esos países se observa que hayherramientas que permiten actuar sobre problemas un sitio web fácilmente identificable (para la Argentinaexistentes o desafíos que antes eran imposibles de abordar. y el Brasil, por ejemplo, el dominio corresponde alComo ya se indicó, el impacto de las TIC es bidireccional: nombre del país), aunque con limitaciones en materia depor una parte, tienen el potencial de mejorar las actividades acceso (uno o dos idiomas y falta de mecanismos parade la administración pública haciéndola más eficiente mejorar el acceso de personas con discapacidad).(menores costos) y más eficaz (mejores resultados), por Respecto de la transparencia en los países analizadosla otra, abren la puerta a nuevas formas de intervención, se han promulgado leyes (en el Brasil existía hasta 2009 unsiendo entonces las políticas las que deben adaptarse a los proyecto de ley) que obligan a la administración públicanuevos espacios y dilemas generados por la incorporación a difundir información, facultando a los ciudadanos ade nuevas tecnologías. Por ejemplo, en la administración reclamar por la que no se encuentre disponible. En el caso detributaria las tecnologías de procesamiento y vinculación Chile vuelve a destacarse su legislación sobre transparencia,de información permiten una gestión más eficiente de que se encuentra vinculada con la relativa armonización dela recaudación, pero también plantean una amenaza a procedimientos administrativos, la difusión de estándaresla privacidad, debiéndose identificar los límites entre y la promoción de normas y reglamentos en todos losel poder coercitivo del Estado para imponer y recaudar niveles de la administración pública.impuestos y el resguardo de la información privada. En términos de la interacción con el resto de La digitalización de la información no conduce la sociedad, el mayor desarrollo se encuentra en lade forma automática a la mejora de la organización administración tributaria, de la que se espera, de acuerdode la administración pública. Aunque para brindar con los avances observados, que impulse la integracióninformación relevante y hacer un mejor uso de ella es de la información en la administración pública.necesario disponer de los datos en el formato adecuado, el En síntesis, la democracia y la transparenciaavance a la administración sin papeles requiere no tanto constituyen dos cuestiones transversales del gobiernode esfuerzos tecnológicos sino de avances en materias electrónico. Se trata de dos aspectos que, por definición,organizacionales y de legislación. Sin la reforma del contribuyen en la búsqueda de un mejor gobierno yproceso administrativo, sin la existencia de una regulación que, por tanto, deben estar presentes en cada una de lasacorde para el pago, la firma o el voto electrónico y sin la actividades que se emprendan. Cuadro IV.3 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (PAÍSES SELECCIONADOS): INDICADORES DE TRANSPARENCIA DE LOS GOBIERNOS Sitio web oficial Interacción con el usuario Legislación sobre transparencia Argentina www.argentina.gob.ar Portal de acceso a Transaccional Acceso a la información pública toda la información sobre la Argentina Parcial, esencialmente impuestos (Decreto núm. 1172/2003) Brasil www.brasil.gov.br Portal de acceso a Transaccional Proyecto de ley (2009) toda la información sobre el Brasil Parcial, esencialmente impuestos Barbados www.barbados.gov.bb y www.gov.bb Transaccional Sin información Portal de acceso a toda la información sobre Parcial, descarga de formularios Barbados y portal First Stop Window Chile www.gobiernodechile.cl Portal Transaccional Ley de transparencia núm. 20.285/2009 sobre el poder ejecutivo Parcial, esencialmente impuestos Colombia www.presidencia.gov.co Portal Transaccional Ley general de archivos (núm. 594 de 2000) de la presidencia, incluye noticias Parcial, esencialmente impuestos y rendición de cuentas México www.presidencia.gob.mx Transaccional Ley federal de transparencia y acceso a la Portal de acceso a toda la Parcial, esencialmente impuestos información pública gubernamental (2002) información de México Perú www.peru.gob.pe Portal de acceso a Transaccional Ley de transparencia y acceso a la toda la información sobre el Perú Parcial, esencialmente impuestos información pública (núm. 27.808/ 2002)Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “Avances en el acceso y el uso de las tecnologías de la información y la comunicación en América Latina y el Caribe 2008-2010”, Documentos de proyecto, Nº 136 (LC/W.136), Santiago de Chile, 2010. 62
  • 59. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información3. Interoperabilidad y arquitectura de los a la falta de normas y de la institucionalidad necesarias para gobiernos electrónicos lograr acuerdos de intercambio de información entre las instituciones que terminen siendo prácticas homogéneas yUn segundo elemento transversal en las cuestiones del estándares aceptados por todas ellas (CEPAL, 2007).gobierno electrónico es la interoperabilidad, entendida De esta forma, y en línea con las prácticas de los paísescomo la capacidad de los diferentes sistemas de gobierno desarrollados (en particular la Unión Europea), se aceptade articularse entre sí, intercambiar datos y compartir que la interoperabilidad implica la homogenización deinformación y conocimiento (Moreno y otros, 2007). lenguajes y formatos (nivel semántico), procedimientos yEn un nivel más complejo, la interoperabilidad hace atribuciones (nivel organizacional), tecnologías tangiblesreferencia a una forma óptima de avanzar hacia la e intangibles (nivel técnico) y normas e institucionesintegración de la administración pública consigo misma (nivel de gobernanza).y con las demás instancias e instituciones, sean estas Como todo fenómeno complejo, la multiplicidadnacionales o internaciones. de dimensiones a considerar da cuenta de la necesidad En consecuencia, el desafío de la interoperabilidad de concebir la interoperabilidad dentro de un esquematiene que ver con superar la fragmentación de la más amplio de mejora de la administración pública, loadministración pública, resolver las “islas informáticas” que, sin lugar a dudas, requiere un plan basado en unaque se crearon como consecuencia del avance desparejo arquitectura de interoperabilidad. De acuerdo con el citadodel gobierno electrónico en las diferentes instancias y documento “una arquitectura provee una vista global ensentar las bases para un esquema que permita una mejor términos de cómo será construida tecnológicamente,integración regional, no solo en términos del comercio de sin importar sus problemas específicos, contemplandobienes y servicios sino de aspectos clave como la salud, la aspectos como flexibilidad, escalabilidad y atacandoeducación y la seguridad (Moreno y otros, 2010). los problemas tecnológicos de manera integral y no de A diferencia de lo que sucede con la democracia y manera particular. Al final cada una de las aplicacionesla transparencia, el avance en materia de acuerdos para la debe interactuar de forma transparente, usando estándaresinteroperabilidad encuentra una base más sólida a partir de la y formas de comunicación preestablecidas para todas ycual abordar una estrategia regional de gobierno electrónico. cada una de ellas, permitiendo así el flujo de información,En particular, en el año 2007 los países de América Latina y el crecimiento de la organización y una evolución naturalel Caribe aprobaron el Libro blanco de la interoperabilidad, hacia las tecnologías emergentes” (CEPAL, 2007).en que se fijan criterios y pautas estratégicas de manera de En términos del estado de situación en la región, y talavanzar de forma coordinada (CEPAL, 2007). como puede observarse en el cuadro IV.4, el relevamiento En este documento se acepta que la interoperabilidad realizado en un conjunto seleccionado de países (CEPAL,representa un desafío técnico pero también político en la 2010c) muestra que en todos ellos se ha avanzado en lamedida que requerirá acciones. En efecto, se sostiene que para búsqueda de mejoras en la interoperabilidad, a travéslograr la integración y el trabajo coordinado de los sistemas de legislación específica y manuales operativos. Cabede información en un país, los gobiernos deben solucionar destacar también los casos del Brasil y Colombia, paísesproblemas de tipo semántico como las incongruencias en los que además se ha avanzado en la interoperabilidaddebidas a estructuras de información incomprensibles de internacional a partir del establecimiento de aplicacionesuna instancia a otra, problemas organizacionales causados informáticas que permitirían que el sistema integradopor procesos administrativos descoordinados, problemas computarizado de comercio exterior (SISCOMEX)técnicos causados por sistemas y programas informáticos del Brasil pueda interactuar con la Ventanilla Única deincompatibles entre sí y problemas de gobernanza debidos Comercio Exterior (VUCE) de Colombia. Cuadro IV.4 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (PAÍSES SELECCIONADOS): INDICADORES DE INTEROPERABILIDAD Legislación sobre interoperabilidad Portal de compras públicas Argentina Resolución núm. 99/2008 (componente de interoperabilidad para el gobierno electrónico) Burocracia, informática Brasil Disposición ministerial normativa núm. 5, 2005. En 2010 se lanzó la última versión Burocracia, informática del programa de interoperabilidad del Gobierno del Brasil (e/PING) e interoperabilidad Barbados Sin información Sin información Chile Estrategia digital (www.estrategiadigital.gob.cl), ley núm. 19.880 sobre actos Burocracia, informática del gobierno y modificaciones que la ajustan a la estrategia digital e interoperabilidad Colombia Creación de la plataforma de interoperabilidad en 2007 Burocracia, informática México Consejo técnico de interoperabilidad, Comisión Intersecretarial para el Burocracia, informática Desarrollo del Gobierno Electrónico (CIDGE-cidge.gob.mx). Documento de referencia, marco genérico de interoperabilidad (MGI V1.0) 2008 Perú R.M.381-2008-PCM (13/11/2008) Estándares para la interoperabilidad Burocracia, informática entre las instituciones del Estado peruanoFuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “Avances en el acceso y el uso de las tecnologías de la información y la comunicación en América Latina y el Caribe 2008-2010”, Documentos de proyecto, Nº 136 (LC/W.136), Santiago de Chile, 2010. 63
  • 60. Comisión Económica para América Latina y el Caribe Además de las cuestiones tecnológicas, mejorar el proceso de toma de decisiones de laorganizacionales y normativas, la interoperabilidad es administración contratante, exponer al público la gestiónclave para que el gobierno electrónico sea un medio de la administración, promover el cumplimiento de laspara avanzar hacia un Estado más eficaz y eficiente, reglas de juego y hacer más predecibles los resultados deya no solo desde la lógica de la administración pública los procesos de contratación. El reto consiste en que lassino desde la de las políticas de promoción. A partir de medidas que se tomen para incrementar la transparenciauna adecuada plataforma de interoperabilidad, el sistema de la contratación no limiten la eficiencia de la gestión dede compras públicas puede convertirse en un mecanismo los organismos estatales.para promover el desarrollo de las pequeñas y medianas La posibilidad de usar las TIC ha cambiadoempresas; la integración de los sistemas de salud permite radicalmente la forma de contratar en las entidades públicas.brindar una mejor calidad de atención a los pacientes y La preponderancia que antiguamente tenía la licitaciónsuperar las limitaciones que supone el uso de historias pública ha sido reemplazada por métodos de selecciónclínicas en papel; la unificación de la información de los que, basados en el uso de la tecnología, ofrecen procesosciudadanos contribuye a disminuir la cantidad de trámites especialmente competitivos como la subasta, el acuerdoque deben presentarse por ventanilla, disminuir el tiempo marco o la bolsa de productos, que brindan un escenariodestinado a ellos y mejorar la calidad de atención; a partir propicio para la transparencia y generan ahorros.de la integración de los sistemas de aduana y comercio Aunque la generalidad de los países de la regiónen el interior y el exterior del país nuevas empresas aún no alcanza una fase avanzada de desarrollo delpodrían acceder a mercados internacionales debido a la gobierno electrónico en el área de las compras públicasreducción de los costos y conocimientos necesarios para (en que se combinan la burocracia con la informáticaexportar, y la extensión de los servicios en línea a las y la interoperabilidad, de acuerdo con los períodos deadministraciones locales de menor desarrollo permitiría desarrollo descritos en CEPAL (2010d), sí existe unagenerar externalidades de red, mejorando el acceso de las dinámica importante asociada a la implementación depersonas de menores recursos. sistemas de información que proporcionan información En este sentido, el desafío de la interoperabilidad no tiene completa y en tiempo real a un gran número de usuarios.que ver tanto con la articulación tecnológica, organizacional Asimismo, la mayoría de países han dado un pasoy legislativa de la administración pública como con el diseño fundamental para superar el desafío de la gobernanzade una estrategia de gobierno electrónico que se enmarque en esta materia mediante la creación de organismosen un proyecto nacional tendiente a promover una estructura rectores de contratación, el elemento común másproductiva basada en ventajas comparativas dinámicas y sobresaliente en la implementación de la política deacumulativas, una sociedad integrada y equitativa y, con contratación pública en América Latina y, por ende, deello, un sendero de desarrollo sostenible. la contratación pública electrónica. La especialización de entidades o dependencias con esta función ha permitido4. Algunas experiencias destacadas de formular los lineamientos necesarios para la definición de gobierno electrónico en la región políticas estatales sostenibles y emplear las herramientasEn América Latina y el Caribe las experiencias de los correspondientes, como los sistemas de contrataciónsistemas de compras públicas, la administración tributaria pública electrónica.y los programas de transferencias condicionadas a las Un problema pendiente es la implementación defamilias tienen especial relevancia. políticas de interoperabilidad que permitan la interacción de los sistemas de información relacionados con laa) Sectores públicos más eficientes: los contratación pública, como los sistemas presupuestales o sistemas de compras públicas de pago, lo que podría beneficiar a los ciudadanos que La contratación pública electrónica es un instrumento participan en la contratación.eficaz de los gobiernos para materializar los objetivos de b) Necesidad de mejorar la solvencia consu política contractual pública, hacer más trasparente equidad: incorporación de las TIC en lasu gestión y empoderar a los mecanismos de control administración tributariasocial sobre la actividad de la administración pública.La contratación pública electrónica supone el uso de Las administraciones tributarias han sido pioneras enplataformas tecnológicas que no solo han democratizado la incorporación de las TIC en el gobierno electrónico deel acceso a la información, sino que también han abierto la región, la puesta en línea de servicios e información yla puerta a la modernización de los procedimientos la integración de bases de datos. El grado de desarrollo demediante los que se escogen a los contratistas públicos. estas áreas conduce al desafío clave de integrar esas “islas Hacer más transparente la contratación puede informáticas” al resto de las áreas de la administraciónfacilitar la participación de contratistas no habituados pública, significativamente más atrasadas, ya que laal funcionamiento del sistema y sus procedimientos, política tributaria constituye un instrumento importanteampliar la base de oferentes y proveedores del Estado, para la mejora en la distribución del ingreso. 64
  • 61. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información Las administraciones tributarias enfrentan el desafío contribuyentes y el poder ejecutivo). Como señalade ser más eficientes para minimizar los tiempos y costos Zambrano (2010), cuando el único medio de presentacióndedicados al pago y recaudación de tributos, y más de declaraciones era el papel, cuando no existíaneficaces para disminuir los niveles de evasión y elusión otros países en que se permitiera su presentación nifiscal. Este problema no es novedoso, pero las TIC fueron siquiera en medios magnéticos, la implementaciónrápidamente identificadas como herramienta para mejorar de declaraciones por medios electrónicos respondióla dinámica de estas organizaciones. Como contrapartida, probablemente más a propuestas generadas en lasla puesta en línea de servicios, la implementación de áreas de tecnología que en las áreas administrativas,sistemas de declaración jurada por medios electrónicos, impulsada muchas veces por la demostración deincluso a través de Internet, puso rápidamente de la utilización de las tecnologías en otras áreas demanifiesto la capacidad del sector público de facilitar el actividad o por las administraciones tributarias de otrostránsito a la sociedad del conocimiento, convirtiéndose países. Actualmente, el desafío consiste en articularen un mecanismo de alfabetización digital. la estrategia tecnológica de las administraciones En este escenario, el avance de la tecnología tributarias con su estrategia organizacional, de maneraplantea nuevos desafíos e interrogantes. Por un lado, de poder seleccionar, desarrollar, adaptar y mejorar laabre nuevas opciones de intervención, con mecanismos tecnología disponible.de diferenciación de contribuyentes que antes eran Esta necesidad de planificación estratégica de laimposibles de implementar. Además ofrece nuevas modernización de las administraciones responde tantoalternativas en materia de información y compilación a las características de la tecnología en cuestión comoen tiempo real de información proveniente de fuentes a los obstáculos de tipo organizacional que deberándiferentes. Las TIC ofrecen opciones, entre las que superarse. Puesto que se trata de tecnologías aún en etapadeberían seleccionarse las que más se adaptan a la de maduración, conforman mercados de competenciadinámica de las organizaciones. Pero, por otro lado, imperfecta pero con fuertes externalidades y posibilidadesexiste la necesidad de adaptar las organizaciones para de derrame hacia el resto de la estructura productivahacer un uso efectivo y completo de esas tecnologías. De (Shome, 2010). Por un lado, porque el desarrollo del sectorhecho, de acuerdo con un estudio realizado por el Centro de las TIC permitiría la generación de nichos de altoInteramericano de Administradores Tributarios (CIAT, valor agregado con un mercado potencial de dimensiones2000), los sistemas de información de las administraciones significativas. Por el otro, porque la informatización deltributarias modernas muestran un significativo avance sector público demandará en muchos casos un cambioen materia organizacional, que confirma uno de los en la conducta de los agentes, impulsando también laprincipales requisitos a la implementación exitosa de las implementación de las TIC en el ámbito privado. Si elTIC en el sector público: la realización de innovaciones pago de impuestos en línea se vuelve obligatorio para lasorganizacionales concomitantes. empresas, entonces se verán obligadas no solo a disponer La reciente crisis financiera internacional volvió a de la infraestructura básica sino a manejar las cuentas aponer de manifiesto el papel clave de estas organizaciones través del sistema bancario. Esto también exige a otrascomo instancias de recaudación, lo que reavivó el debate áreas del Estado la mejora y extensión de la infraestructurarespecto de la necesidad de avanzar hacia un sistema básica, cambios en la regulación y legislación sobre lastributario más justo, con menor carga de los impuestos operaciones en línea.regresivos y una mayor presión sobre los impuestos En materia de obstáculos en las organizaciones, laprogresivos asociados principalmente a la renta. En la implementación de una estrategia integral enfrentarámedida en que la incorporación de nuevas tecnologías en las habituales resistencias al cambio. La inerciala administración tributaria permita mejorar la eficiencia institucional, la necesidad de reconversión del personal yen la recaudación de impuestos con mayor potencial la tradicional distribución de tareas y responsabilidadesredistributivo, como el que recae sobre las rentas de en la administración pública podrían constituirse enlas personas físicas, los países de la región podrán obstáculos para la implementación de las TIC y, másexperimentar cambios en la estructura y, eventualmente, en general, para la modificación de las rutinas queimpulsar modificaciones en la política tributaria dirigidas ellas puedan requerir. Por otro lado, la implementacióna la sustitución de impuestos. Sin embargo, esto no es de estos cambios exigirá nuevas competencias yaún un objetivo explícito en la mayor parte de los países, capacidades, que deberán ajustarse a las cuestiones másdonde la presión tributaria sigue siendo exigua. rígidas de la carrera del personal civil (dificultades para La situación regional y mundial, así como la ampliación de planta y reclutamiento, por ejemplo)también el avance de las TIC plantea nuevos desafíos así como también generarse sobre la base del personala estos organismos. Por un lado, la etapa “fácil” de existente mediante la capacitación (Poggi, 2010).informatización se ha superado y ahora se requieren Por último, quizás el aspecto más crítico deestrategias más integradas tanto a la dinámica la implementación de las TIC en la administracióninterna como a la relación con los agentes clave (los tributaria sea la dicotomía entre la transparencia y el 65
  • 62. Comisión Económica para América Latina y el Caribederecho a la privacidad. El hecho de que se establezca En términos tecnológicos la implementación dela interoperabilidad entre las diferentes instancias de estos programas requiere esfuerzos diferentes en materiala administración pública no significa que las bases de de hardware y software. Para el diseño y la selección dedatos de todas ellas deban ser de libre acceso. El respeto beneficiarios se requieren bases de datos con informaciónal derecho a la privacidad debe estar presente en todo sobre ingresos, condiciones de vivienda, localizaciónproceso de optimización de la administración pública y todo otro dato que permita la identificación de lamediante uso de las TIC. En el manejo de la información población objetivo. Esto supone el empleo de tecnologíasdigital las entidades públicas deben garantizar que al de procesamiento de registros y de integración de datos.archivar, manipular, administrar o difundir información En la medida que la lucha contra la pobreza constituye unase protejan los derechos fundamentales de los ciudadanos. política pública de larga data, también pueden requerirseSurge así una dicotomía entre la privacidad y el acceso tecnologías que permitan la unificación de programas ea la información, cuyo equilibrio debe determinarse al instrumentos que, a su vez, pueden estar repartidos entredesarrollar procesos de gobierno electrónico mediante organismos de diferentes niveles gubernamentales. Estouna regulación coherente que reconozca la necesidad de significa que se requieren tecnologías que permitan lamodernizar la administración pública y el respeto de los integración de sistemas de información de diverso tipo.derechos de los ciudadanos. Teniendo en cuenta la situación de los países de América Latina y el Caribe, muy probablemente implique no soloc) Las TIC en el combate a la pobreza: los conciliar sistemas diferentes sino también generarlos en programas de transferencias monetarias regiones que no cuenten con la información necesaria en condicionadas formato digital. Los programas de transferencias monetarias Con relación a su implementación, se requierencondicionadas constituyen un buen ejemplo de la manera tecnologías para transferir fondos que, a su vez, estén alen que el gobierno electrónico puede convertirse en un alcance de la población objetivo que, por definición, seinstrumento para el desarrollo (en este caso respecto encuentra excluida del acceso a las nuevas tecnologías, tantodel combate a la pobreza) y, al mismo tiempo, de que por cuestiones físicas como por cuestiones de alfabetizaciónimplementación de las TIC es condición necesaria, pero digital. Se suma además la necesidad de contar con sistemasno suficiente, para que la intervención pública alcance los que permitan la coordinación de las instituciones a cargo deresultados esperados. la selección de beneficiarios y aquellas que efectivamente Ante las limitaciones de los programas tradicionales se encargan de la entrega de los fondos. En algunos casos,para reducir significativamente la pobreza, desde esto supone además la creación de agentes de naturalezamediados de la década pasada los gobiernos de diversas público-privada, con los que habrá que intercambiarpartes del mundo empezaron a adoptar programas información en sentido bidireccional (giro de fondos por uncontra la pobreza basados en la entrega de transferencias lado y confirmación de entrega por el otro).condicionadas de dinero, que consisten en la entrega de Finalmente, el monitoreo implica el uso de unrecursos monetarios sujeta a comportamientos de los conjunto de tecnologías que permitan la interconexiónreceptores (Mariscal y Lepore, 2010). de instituciones de diversa índole. Si a esto se suma el En términos operativos, la implementación de hecho de que, al tratarse de poblaciones por debajo deeste tipo de programas tiene tres dimensiones clave: la línea de pobreza usualmente localizadas en regionesla selección de los beneficiarios, la distribución de los también marginales, es probable que estas institucionesrecursos y el monitoreo de los compromisos asumidos (generalmente escuelas y hospitales) también carezcan depor los receptores. Respecto de la selección, el desafío la infraestructura básica, el personal para dedicar tiempoconsiste en la delimitación de los criterios para a la gestión del programa y los recursos para afrontar losconvertirse en beneficiario y en la efectiva localización costos de las nuevas tecnologías.de las personas o familias que serán receptoras. En Cada una de estas cuestiones tecnológicas remite,cuanto a la distribución, se trata de alcanzar a poblaciones en última instancia, a los desafíos organizacionalesgeneralmente dispersas, con escasa infraestructura, del gobierno electrónico. Por un lado, porque significadesde falta de transporte hasta inexistencia de avanzar en la interoperabilidad de los distintos organismosdirecciones postales. Respecto del monitoreo, mientras gubernamentales; por el otro, porque supone generarque el compromiso de entrega de fondos es asumido mecanismos que aseguren la transparencia.por organismos que dependen generalmente de la Respecto de la interoperabilidad, el programaadministración central, la contraparte que asumen los Bolsa Familia del Brasil es ilustrativo. De acuerdo conbeneficiarios depende de instituciones descentralizadas Lindert y otros (2007), dada la descentralización queo de organismos gubernamentales diferentes (en general, caracteriza al Brasil y la consecuente necesidad depara recibir estos beneficios deben cumplirse requisitos coordinación los desafíos principales del programa (ende escolaridad y de cuidado de la salud). especial en relación con la adhesión de más de 5.000 66
  • 63. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónmunicipios) son su interacción con programas locales y En este sentido, la experiencia del programaregionales de transferencia de ingresos y la búsqueda Oportunidades refuerza la idea de que la transformaciónde patrones de gestión descentralizada heterogéneos del gobierno mediante el uso de las TIC requierey de calidad. Según Draibe (2009), pocos programas cambios institucionales y organizacionales complejossociales registran trayectorias tan dinámicas como que rebasan la mera adquisición de hardware y softwarelos de transferencias condicionadas de ingresos. Más sofisticado. Las resistencias a un cambio de este tipo,allá de los resultados positivos en la reducción de tanto en quienes operan el programa como en quienespobreza y las desigualdades, su éxito puede atribuirse reciben el apoyo gubernamental son inevitables y lógicas,también a factores organizacionales e institucionales, sobre todo en zonas de elevada marginación regidascomo la simplicidad de su diseño, la flexibilidad de su por usos y costumbres tradicionales. Los avances másimplementación y la agilidad operacional (Carvalho De importantes en este ámbito tendrán que darse en materiaLorenzo, 2010). de sensibilización de las comunidades (teniendo en De esta forma, la implementación de este programa cuenta sobre todo las marcadas diferencias que existendebió superar varias décadas de acciones descoordinadas, entre los municipios rurales de diversas regiones),en que se duplicaban esfuerzos y parte de la población que mayor interacción y acercamiento con los usuarios, asídebía resultar beneficiada quedaba fuera de los programas como una mejor y más constante cooperación entre laspor cuestiones asociadas a la escasa homogenización organizaciones públicas que intervienen y los niveles dede criterios de selección. De esta forma, los esfuerzos gobierno que permitan brindar servicios más integrados.en materia de incorporación de las TIC fueron incluso Por otra parte, la aceptación relativamente exitosamás necesarios que los esfuerzos dirigidos al cambio que ha tenido el uso de las TIC en el funcionamiento deorganizacional, la articulación de políticas y la mejora en Oportunidades lleva a pensar en alternativas innovadorasla interoperabilidad (Carvalho De Lorenzo, 2010). para la región de América Latina y el Caribe. En este Respecto de la transparencia, el caso del programa sentido, habría que considerar la utilización de la plataformaOportunidades de México es ilustrativo. En este caso, de redes móviles para la transferencia de recursos, aaunque su objetivo era la reducción de la pobreza fin de bancarizar a la población en extrema pobreza yextrema, el foco de atención estaba puesto también en la transferir los apoyos a través de un medio menos costoso ynecesidad de transparencia en la acción gubernamental. transparente. Esto se debe al hecho de que la banca móvilEste programa se lanzó en un contexto de crisis fiscal permite ofrecer servicios financieros a través de la red dey cambio en la composición partidaria del organismo telecomunicaciones móvil y un teléfono celular que, sinlegislativo, lo que determinó la reasignación de recursos la necesidad de desplegar una infraestructura bancaria(se eliminaron algunos subsidios para dar paso a un compleja en zonas alejadas, facilitan el flujo de dinero asistema de transferencias directas) y un marcado reclamo zonas rurales y a segmentos pobres de la población a costospolítico de rendición de cuentas. Esto contribuyó a que de transacción mucho menores. Sin embargo, los retos parael programa incluyera mecanismos de transparencia que este mecanismo innovador sea sostenible en el tiempoy menor discrecionalidad. Aunque su creación fue no son menores, ya que no se trata únicamente de proveerresultado de un importante apoyo del poder ejecutivo, el servicios de telefonía móvil en zonas que aún no lo tienenpresupuesto asignado al programa tuvo desde un principio (Mariscal y Lepore, 2010).disposiciones referentes a transparencia, acceso a la De esta forma, el gobierno electrónico vuelve ainformación, evaluaciones de impacto y mecanismos de presentarse como una forma de impulsar un cambioauditorías. De acuerdo con Levy (2007), Oportunidades organizacional en la administración pública, donde laes un caso paradigmático de programa de combate a la implementación de las TIC es causa y consecuencia depobreza que se ha adaptado a un nuevo contexto político acuerdos políticos y arreglos institucionales. Constituyey, al mismo tiempo, se ha beneficiado de él (Mariscal y así un mecanismo mediante el que se puede mejorar laLepore, 2010). eficiencia, la eficacia y la integración social.D. ConclusionesEn este capítulo se han mostrado las características, por parte de Estados que aseguren la igualdad de derechoslos avances y los desafíos del desarrollo del gobierno para toda la población de manera eficiente.electrónico en América Latina y el Caribe. La introducción Para los países de la región, el gobierno electrónicode las TIC ofrece oportunidades para modernizar las es una manera de avanzar hacia un Estado más eficaz ypolíticas públicas y lograr gobiernos más integrados, eficiente, pero también un medio para mejorar la equidadeficientes y transparentes. De manera más específica, se y la integración social. En este contexto, el gobiernoabre la posibilidad de resolver problemas estructurales electrónico adquiere además un papel clave en laque han limitado la satisfacción de antiguas demandas promoción del tránsito a la sociedad del conocimiento. La 67
  • 64. Comisión Económica para América Latina y el Caribeimplementación de las TIC en la administración pública permiten lograr grandes mejoras en cuanto a eficiencia ypuede impulsar las compras públicas, el desarrollo de transparencia, y la administración tributaria de muchosempresas dedicadas a la producción de estas tecnologías, países se beneficia por las mejoras en el control de losel uso de las TIC entre los beneficiarios de los programas tributos al punto de que puede hacer factible la reduccióny políticas y efectos de red asociados a la expansión del del incumplimiento del pago de impuestos que hastauso de las nuevas herramientas. En particular, puede hace unos años eran de muy compleja administración.mejorar la calidad y cantidad de servicios clave como la Asimismo, las experiencias del Brasil y México sonsalud, la educación y la seguridad. muestra de las posibilidades del uso de las nuevas Aun cuando en prácticamente todas las agendas tecnologías en el diseño y la aplicación de programasdigitales nacionales hay componentes de gobierno de transferencias condicionadas, lo que permite analizarelectrónico, sus grados de desarrollo son muy dispares. las posibilidades de la política social en relación con laExisten fundamentalmente dos tipos de limitantes a la inclusión social y la igualdad de derechos.implementación de iniciativas de gobierno electrónico: En la región ha aumentado la conciencia de lasi) Condiciones asociadas a la adopción general de condiciones, posibilidades y desafíos que suponen las TIC, entre las que se destacan el acceso a las políticas públicas. Más allá de las iniciativas que infraestructura (incluidas redes y terminales), las se llevan a cabo para difundir las ventajas que ofrece capacidades necesarias para el uso y desarrollo de la incorporación de las TIC en los gobiernos, todavía aplicaciones, y la disponibilidad de contenidos y son escasos los países en donde los logros se traducen aplicaciones que se adecúen a las características y en ventajas concretas. Esto plantea desafíos, como la necesidades del público objetivo. necesidad de aumentar las iniciativas que contribuyan aii) Factores asociados a condicionantes directamente reducir la heterogeneidad regional y, en especial, en cada relacionadas con la implementación de proyectos país. También es necesario estrechar el vínculo entre de gobierno electrónico, entre los que destacan las políticas de gobierno electrónico y la reforma a los la dificultad de coordinación entre organismos servicios civiles de los gobiernos. Si bien es cierto que las gubernamentales, la falta de apoyo político de alto estructuras estatales requieren desde hace mucho tiempo nivel, las resistencias al cambio y las restricciones reformas en las políticas de incorporación, promoción y normativas y regulatorias. capacitación de sus plantas de personal, estas necesidades En consecuencia, para la implementación de políticas cobran una dimensión especial con la incorporación dede gobierno electrónico deben evaluarse en primera nuevas tecnologías. En el pasado, ha habido numerososinstancia las limitaciones estructurales de cada contexto ejemplos de reformas que se han abandonado en la etapay el desarrollo de aplicaciones debe estar acorde con la de diseño porque no se contaba con los recursos humanosinfraestructura existente y con las capacidades de uso. Las necesarios para su implementación. A partir de los avancestendencias y mejores prácticas pueden servir de guía, pero del gobierno electrónico es más imperiosa la necesidad desu efectividad dependerá de un adecuado diagnóstico de pensar en la modernización y, eventualmente, el cambiolas limitaciones particulares y de la adopción de medidas generacional en el servicio civil.para eliminarlas. Otro aspecto clave es que los Estados sean conscientes La cuestión de la adecuada infraestructura y desarrollo de la necesidad de desarrollar una nueva institucionalidad,de capacidades y contenidos es también relevante para fiscalidad y estrategia respecto del entramado productivocomprender la necesidad de avanzar de forma coordinada y sus agentes (CEPAL, 2010a). Un ejemplo claro surge alentre los niveles de gobierno, en tanto el avance del considerar que los nuevos sistemas de compras públicasgobierno electrónico de los gobiernos locales dependerá de pueden inducir a la incorporación de cambios tecnológicosla capacidad del Estado central de encontrar mecanismos en el sector privado derivados de los nuevos requerimientosque contribuyan a reducir la heterogeneidad. establecidos para ser proveedor del Estado. En este sentido, Si bien la creación de estándares y la interoperabilidad el gobierno electrónico, además de ser una herramienta dede las plataformas son relevantes, el principal desafío es la modernización y democratización del Estado, puedeel desarrollo de aplicaciones y contenidos avanzados, convertirse en un complemento de las políticas industrialessobre todo teniendo en cuenta las brechas existentes en y tecnológicas orientadas al desarrollo de los sistemasmateria de educación y ancho de banda, que condicionan, de innovación. El gobierno electrónico puede impulsar,por ejemplo, la utilización de aplicaciones avanzadas. a través de las demandas de incorporación de nuevasEsto insta a generar contenido que pueda descargarse tecnologías, una modernización del aparato productivo.fácilmente, amigable y orientado al ciudadano. Ninguno de estos cambios será el resultado automático Por su parte, las experiencias de gobierno electrónico de la incorporación de las TIC en el sector público. Seen América Latina y el Caribe reproducen la heterogeneidad trata de un área con enormes posibilidades, pero en queregional de sus economías. Dependiendo de las áreas, se los resultados efectivos solo podrán alcanzarse medianteencuentran diferentes grados de avance en los países. cambios organizacionales, legislativos y culturalesSin duda, los adelantos en materia de compras públicas concomitantes a la incorporación de las TIC. 68
  • 65. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónBibliografíaCarvalho De Lorenzo, Marina (2010), “O uso de tecnologias Journal of Information Technology and Politics, da informação e comunicação em programas de vol. 6, Nº 2. transferência condicionada de renda. O caso do Levy, Santiago (2007), Productividad, crecimiento y Programa Bolsa Família”, documento de l Programa pobreza en México: ¿Qué sigue después de Progresa- Alianza para la Sociedad de Información (@LIS2), Oportunidades?, Washington, D.C., Banco Interamericano proyecto Diálogo político inclusivo e intercambio de de Desarrollo (BID). experiencias, inédito. Lindert, K. y otros (2007), “The nuts and bolts of Brazil’sCEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Bolsa Família Program: implementing conditional Caribe) (2010a), La hora de la igualdad: brechas por cash transfers in a decentralized context”, Social cerrar, caminos por abrir (LC/G.2432(SES.33/3)), Protection Discussion Paper, Nº 0709. Santiago de Chile, junio. Mariscal, Judith y Walter Lepore (2010), “Oportunidades___ (2010b), “Monitoreo del Plan eLAC 2010: avances y y uso de TICs: innovaciones en programa de combate desafíos de la sociedad de la información América a la pobreza”, documento del Programa @LIS2, Latina y el Caribe” (LC/R.2165), Santiago de Chile. proyecto Diálogo político inclusivo e intercambio de___ (2010c), “Avances en el acceso y el uso de las tecnologías experiencias, CEPAL-Unión Europea, inédito. de la información y la comunicación en América Latina Moreno Escobar, Hernán, Sergio Silveira-Netto y Hugo Sin y el Caribe 2008 – 2010”, Documentos de proyecto, Triana (2007), “Conceptualización de arquitectura de Nº 136 (LC/W.316), Santiago de Chile. gobierno electrónico y plataforma de interoperabilidad___ (2010d), “El fin del gobierno electrónico”, Santiago para América Latina y el Caribe”, serie Sociedad de Chile, inédito. de la información, Nº 21 (LC/W.140), Santiago de___ (2008), “Compromiso de San Salvador” (LC/R.2144) Chile, Comisión Económica para América Latina y [en línea] http://www.eclac.org/socinfo/noticias/ el Caribe (CEPAL). noticias/2/32362/2008-1-TICs-Compromiso_de_San_ Moreno Escobar y otros (2010), “Avances de la contratación Salvador.pdf. pública electrónica en América Latina. Visión desde___ (2007), “Libro blanco de interoperabilidad de gobierno el gobierno electrónico”, documento del Programa electrónico para América Latina y el Caribe. Versión @LIS2, proyecto Diálogo político inclusivo e intercambio 3.0” (LC/R.2143), Santiago de Chile, septiembre de experiencias, CEPAL-Unión Europea, inédito. [en línea] http://www.eclac.org/ddpe/publicaciones/ Naciones Unidas (2010), United Nations E-Government xml/2/37352/Libroblanco.pdf. Survey 2010. Leveraging e-government at a time___ (2006), La protección social de cara al futuro: acceso, of financial and economic crisis (ST/ESA/PAD/ financiamiento y solidaridad (LC/G.2294(SES.31/3)), SER.E/131), Nueva York, Departamento de Asuntos Santiago de Chile. Económicos y Sociales. Publicación de las Naciones___ (2005), “Hacia un Plan de Acción de América Latina Unidas, Nº de venta: E.10.II.H.2. y el Caribe para la sociedad de la información. eLAC OCDE (Organización de Cooperación y Desarrollo 2007” [en línea] www.elac2007.info Económicos) (2009), Rethinking e-Government Services.___ (1998), El pacto fiscal. Fortalezas, debilidades, desafíos User-Centred Approaches, París, octubre. (LC/G.2024), Santiago de Chile. OMB (Oficina de Administración y Presupuesto deChen Y.N., y otros (2006), “E-Government strategies in los Estados Unidos) (2009), “FY 2008 Report to developed and developing countries: an implementation Congress on Implementation of the E-Government framework and case study”, Journal of Global Act of 2002”, marzo. Information Management, enero–marzo. OSILAC (Observatorio para la Sociedad de la InformaciónCIAT (Centro Interamericano de Administradores Tributarios) en América Latina y el Caribe) (2007), “Monitoreo del (2000), “Resultados del análisis comparado de las eLAC2007: avances y estado actual del desarrollo de administraciones tributarias”, Revista de administración las sociedades de la información en América Latina y tributaria, Nº 19, julio.Draibe, S. (2009), “Programas de transferência de renda el Caribe”, Documento de proyecto, Nº 151 (LC/W.151), condicionada”, América Latina: desafios da democracia Santiago de Chile, Comisión Económica para América e do desenvolvimento. Políticas sociais para além Latina y el Caribe (CEPAL). da crise, F. Cardozo y A. Foxley, A., Río de Janeiro, Peres, Wilson y Martin Hilbert (eds.) (2009), La Ed. Campus. sociedad de la información en América Latina y elHilbert, Martin (2009), “The maturing concept of Caribe: desarrollo de las tecnologías y tecnologías e-democracy: from e-voting and online consultations para el desarrollo, Libros de la CEPAL, Nº 98 to democratic value out of jumbled online chatter”, (LC/G. 2363-P), Santiago de Chile, Comisión 69
  • 66. Comisión Económica para América Latina y el Caribe Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). información y las comunicaciones-TICs, serie Temática Publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta: tributaria CIAT, Nº 5, marzo. S.08.II.G.72. Unión Europea (2010), EUROPA 2020. Una estrategia para Poggi, Eduardo (2010), “Planificación estratégica de un crecimiento inteligente, sostenible e integrador, las TIC: dilemas que plantea el entorno actual”, Comisión Europea. Administración tributaria: tecnología de la información ____(2009), Smarter, Faster, Better eGovernment. 8th y las comunicaciones-TICs, serie Temática tributaria eGovernment Benchmark Measurement, noviembre [en CIAT, Nº 5, marzo. línea] http://ec.europa.eu/information_society/eeurope/Red GEALC/CIID/OEA (Red de Líderes de Gobierno i2010/docs/benchmarking/egov_benchmark_2009.pdf. Electrónico de América Latina y el Caribe/Centro Vida Fernández, José (2010), “La mejora de la transparencia a Internacional de Investigaciones para el Desarrollo/ través del gobierno electrónico en Europa”, documento de Organización de los Estados Americanos) (2008), De @LIS2, proyecto Diálogo político inclusivo e intercambio la teoría a la práctica: cómo implementar con éxito el de experiencias, CEPAL-Unión Europea, inédito. gobierno electrónico. La experiencia regional y las Zambrano, Raúl (2010), “Planificación estratégica de barreras de la e- innovación, octubre. las TICS: dilemas que plantea el entorno actual”Shome, Parthasarathi (2010), “Una visión moderna de la Administración tributaria: tecnología de la información administración tributaria en el actual contexto económico y las comunicaciones-TICs, serie Temática tributaria y social”, Administración tributaria: tecnología de la CIAT, Nº 5, marzo. 70
  • 67. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónCapítulo VLas tecnologías de la información y lascomunicaciones en la educación:riesgos y oportunidadesA. IntroducciónEl concepto de la educación como uno de los ejes nuevas oportunidades de acceso a la información y elestratégicos para que los países alcancen un mayor conocimiento, bajo los principios de calidad y equidad.desarrollo adquiere en las últimas décadas un nuevo En esa dirección, la educación podrá efectivamenteímpetu, dado los cambios provocados por la sociedad del constituirse en el mecanismo más importante de inclusiónconocimiento y la economía global, que se caracterizan por social y desarrollo humano. Al mismo tiempo, lograruna valoración inédita de la información y el aprendizaje mejoras en el nivel educativo es un requisito clave enpermanente en todos los procesos sociales y económicos. sociedades que necesitan incrementar su productividad y Este contexto plantea la necesidad de formar diversificar su producción, lo que necesariamente se lograciudadanos que se encuentran inmersos en estos procesos aumentando el desarrollo tecnológico y agregando másy expuestos a una gran cantidad de información. Las valor a los procesos productivos.tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC) Desde hace un par de décadas, las TIC han penetradopasaron rápidamente a formar parte de la vida cotidiana en los sistemas escolares del mundo entero con la promesade toda sociedad, alterando los conceptos de convivencia, de brindar mejoras. Los países de América Latina y elparticipación e interacción. Esto añade nuevos retos Caribe han realizado a lo largo de este tiempo grandesa los sistemas educativos en términos de definir la esfuerzos para no permanecer al margen de esta tendenciaconveniencia, las formas y el ritmo de la incorporación, global. A finales de los años ochenta y principios de losadaptación y utilización de estos nuevos recursos, no solo noventa, se comenzaron a gestar las primeras políticas ycon fines de educativos, sino también para superar las programas en materia de TIC orientados a las escuelas. Sedeficiencias estructurales del sector. trataba de mejorar la educación, pero también de asumir El desafío más importante que enfrentan los países un desafío más amplio: competir en un mercado mundial,de la región es brindar una educación de calidad, mejorar diferenciándose, innovando e incorporando conocimientola eficiencia de los sistemas educativos y garantizar la a los procesos de producción (CEPAL/UNESCO, 1992).equidad en distintas dimensiones, principalmente el Sin embargo, a más de 20 años de aquellas primerasaprendizaje de sus alumnos. Esto requiere renovados implementaciones, existen aún importantes retos queesfuerzos para dotar a los sistemas educativos de un requieren transformaciones profundas de los sistemasmayor dinamismo que, entre otras cosas, apunte a utilizar educativos y la promoción de la igualdad de derechos ylas TIC para democratizar el desarrollo de capacidades. oportunidades, para lo cual aún no se ha explotado todoSe trata de permitir un amplio aprovechamiento de las el potencial de las nuevas tecnologías. 71
  • 68. Comisión Económica para América Latina y el Caribe El impacto de las tecnologías en la sociedad depende mejorar la eficiencia de los sistemas de educación. En estecada vez más del conocimiento acumulado que es posible campo, la eficiencia se mide por la optimización del uso degenerar sirviéndose de ellas (Khalil, Dongier y Zhen-Wei recursos para elevar el nivel educacional de la población, loQiang, 2009). Es decir, hay un potencial círculo virtuoso que se expresa en la disminución de las tasas de repeticiónentre la información que proveen las tecnologías y la y rezago y en la conclusión de los ciclos de enseñanza. A sucapacidad de la sociedad de crear conocimiento a partir de vez, ello supone mejorar la gestión escolar, que incluye laellas; pero este proceso no es automático. La educación, gestión de los recursos económicos y humanos (profesores,como espacio de creación de conocimiento, puede integrar directivos, administrativos), de los alumnos (matrícula, notas,ahora herramientas con un potencial extraordinario, observaciones), los padres (antecedentes, comunicaciones),aunque su papel es solo instrumental y facilitador, sujeto las asignaturas (planificación de horarios) y la docenciaa las condiciones básicas de los espacios educativos. (planificación curricular, monitoreo del cumplimiento del En este sector, como en otros, las TIC tienen la currículo, planes de clase). La investigación que permitiríacapacidad potencial de alterar el escenario en el que tener un panorama general sobre el efecto de las TIC ense introducen y, por lo tanto, facilitar la revisión y la forma en que se procesa, administra y organiza lareformulación de prácticas prevalecientes, impulsando educación aún no es concluyente, y se centra en dar cuentacambios y mejoras en las condiciones estructurales. Las del potencial de esas tecnologías para aumentar la eficienciaTIC pueden afectar las formas de enseñanza, las prácticas de los procesos de gestión escolar.pedagógicas, el currículo docente, la forma de acceder Otra de las promesas que ha acompañado lay adquirir conocimiento, los recursos utilizados y las incorporación de las TIC en el sistema escolar es querelaciones de poder (Colás y de Pablos, 2004; Alvariño, tendrían un fuerte impacto social; de este modo, la2010). Estas características hacen de la introducción de las escuela es concebida como un campo igualador delTIC en la educación un proceso de innovación disruptiva1. acceso a la tecnología. En otros términos, la expectativa Su incorporación requiere una mirada integradora que ha sido que la incorporación de las TIC en la educacióncompatibilice los objetivos educativos con la adaptación contribuyera a los procesos de integración social,de nuevas herramientas que pueden contribuir a gatillar evitando la polarización resultante de la falta de accesouna verdadera mejora en los aprendizajes de los alumnos, de importantes sectores de la población a las nuevasen la medida en que sean correctamente gestionadas y oportunidades que brinda la tecnología. Un enfoque enencaminadas. Para ello, es necesario tener un enfoque más favor de la equidad es clave para comprender que lasavanzado de la incorporación de las TIC en la educación, TIC en el sector educativo contribuyen a la reducción deque involucre de manera sistémica y equilibrada diversas la brecha digital en los grupos sociales desaventajados.dimensiones claves, como la calidad del acceso, el uso, También es fundamental un enfoque sociocultural quelas capacidades y la producción de contenidos, buscando tenga en cuenta los cambios en las relaciones sociales, asíaprovechar sus complementariedades. como los efectos del capital social en el aprovechamiento La investigación realizada en el marco del debate de las oportunidades que otorgan las nuevas tecnologías.internacional sobre el efecto de las TIC en la calidad de la Sin embargo, el avance en la investigación aún es limitadoeducación ha mostrado que la relación entre el uso de estas y es importante continuar las tareas para responder mejortecnologías y el aprendizaje no es lineal (Sunkel, Trucco a la demanda de orientaciones en la política pública.y Möller, 2010). En esa discusión también está presente Para América Latina y el Caribe, las TIC ofrecenla manera en que las TIC afectan el aprendizaje de otro posibilidades adicionales que están en directa relacióntipo de habilidades que se requieren para la sociedad del con el contexto de los sistemas escolares masivos y deconocimiento. En relación con las condiciones escolares y alta densidad. Las posibilidades de apoyo personalizadopedagógicas en que se emplean las TIC, se ha observado y de adecuación de la oferta educativa —dada laque es importante que el acceso sea el adecuado, que amplia cantidad de contenidos en línea— pueden tenerlas capacidades, actitudes y visiones de los profesores repercusiones positivas en la dinamización de los procesospermitan la integración de las TIC al currículo y que educativos, y se espera incluso disminuir problemas comolas escuelas cuenten con un liderazgo y administración la deserción en la educación secundaria.que facilite su uso en todas las disciplinas. Además, es El presente capítulo se organiza de la siguienteimportante un contexto institucional y político que brinde manera: en la sección B, se presentan las políticas paralas condiciones y orientaciones necesarias para el uso de la integración de las TIC en la educación que se llevanestas tecnologías en las escuelas. adelante en la región. En la sección C, se describen La incorporación de las TIC en la educación también los avances en dimensiones claves para la integraciónha ido acompañada de la expectativa de que contribuirían a de las TIC en la educación a partir de un análisis multidimensional, considerando cuatro factores: acceso,1 Una innovación disruptiva es la que obliga a un cambio de las prácticas educativas y los sistemas escolares. Su aparición debe uso, capacidades y contenidos. Finalmente, en la sección cumplir tres condiciones básicas: precio accesible, calidad inicial D, se plantean consideraciones que permitirían al sector suficiente y potencial de mejora continua (Christensen, 2008). educativo aprovechar mejor estas tecnologías. 72
  • 69. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónB. Integración de las tecnologías de la información y las comunicaciones en la educación en América Latina y el CaribePara que la promesa educativa de las TIC pueda cumplirse, aprendizaje constante. Algunos años después, en 1992,son necesarias ciertas condiciones mínimas y, sobre todo, se inició el programa chileno Enlaces, que también teníael avance concomitante en distintos aspectos: acceso, uso, como propósito contribuir al mejoramiento de la calidadcapacidades y contenidos. La existencia de una política y la equidad de la educación. Otros países, como el Brasilde TIC en educación es un factor fundamental para que y México, también implementaron distintas iniciativas ense desarrollen esas condiciones. La incorporación de esa dirección.las tecnologías digitales en la educación no es un tema Más allá de las aspiraciones iniciales, los proyectos ynuevo en la región: algunos países llevan alrededor de programas tuvieron en sus inicios una marcada orientacióndos décadas promoviendo proyectos de este tipo para la hacia la provisión de infraestructura, principalmenteeducación. De hecho, la vía por la cual se ha materializado mediante de la instalación de laboratorios de computación.la introducción de las TIC en la educación en estos países Estos proyectos evolucionaron y se ampliaron a otrosha sido sobre todo la política pública, mediante planes, ámbitos, como la provisión de conectividad básica, laprogramas y proyectos que surgieron tempranamente, capacitación docente y, en los últimos años, la aplicaciónincluso antes de que se llevara a cabo cualquier estrategia de modelos del tipo “una computadora por alumno” (1:1)nacional sobre TIC. Por ejemplo, el Programa Nacional y la instalación de banda ancha en escuelas. Como partede Informática Educativa de Costa Rica se inició en de ese proceso, muchos países han puesto en marcha1988 con el propósito de mejorar la calidad y equidad políticas de TIC en la educación, lo que ha implicadode las oportunidades educativas de la población escolar la creación de una nueva institucionalidad y mayorescon menores recursos, mediante la introducción en la recursos. Además, se ha instalado la visión de la educaciónescuela de nuevos ámbitos de aprendizaje a partir del como un espacio estratégico en los procesos de transiciónuso de tecnologías digitales, cuya novedad consistía en la hacia la sociedad de la información. En el cuadro V.1 seidea de que la educación debe concentrarse en fomentar muestran las distintas dimensiones que se han abordadoel desarrollo de las competencias necesarias para el en las iniciativas nacionales y el año en que se iniciaron. Cuadro V.1 AMÉrICA LATINA: PrOyECTOS SOBrE TECNOLOGÍAS DE LA INFOrMACIóN y LAS COMUNICACIONES EN ESCUELAS y AñO DE EjECUCIóN Costa Rica Guatemala Nicaragua Honduras Argentina Colombia Paraguay Tipo de proyecto Brasil Chile Perú Laboratorios de computadoras 1997 1992 2001 1988 1999 1999 2004 1998 1996 Computadoras en el aula 2007 2007 2008 1992 1999 2004 1997 Computadoras para profesores 2008 2003 2008 1992 2007 2008 1998 2008 Computadoras para la gestión 2009 1992-2007 a 1992 2007 1998 2000 directiva de escuelas Computadoras portátiles para 2006 2006 1992 2007 2008 2007 uso eventual de estudiantes Una computadora por alumno (proyecto 1:1) b 2006 2006 2006 2008 2007 2007 2008 2007 2007 Internet en escuelas 2003 1998 2002 1998 1999 2005 2005 1998 1996 Banda ancha en escuelas 2008 2003 2004 2007 2009 2006 2002 Capacitación básica en TIC para docentes 2004 1998 1992 2004 2001 2000 2007 2004 2000 1996 Capacitación en usos educativos 2004 1998 1992 2004 2001 2004 2007 2004 2000 1997 de las TIC para docentes Certificación de competencias en 2001 2004 2007 2004 1997 materia de TIC para docentes Oferta de recursos digitales para 2004 1992 2004 2008 2006 2008 2006 2005 2003 docentes y estudiantes Portal educativo 2000 2004 2001 2004 2006 2006 2008 2005 2005 2003 Sistemas informáticos de gestión escolar 2000 2009 2002 2003 2003 2009 2003 Redes virtuales de escuelas 2000 1992 2008 2009 2007 2007Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de encuestas realizadas a representantes de los ministerios de educación de la región.a Desde sus inicios en 1992, mediante el programa Enlaces se instaló una computadora para la administración de cada escuela, además de laboratorios para los alumnos. En 2007 se comenzaron a entregar computadoras a los equipos directivos de las escuelas para la gestión directiva.b En la mayoría de los países, el programa 1:1 tiene características de piloto. Solo el Uruguay ha avanzado significativamente en su masificación, completando la escuela primaria en 2009 y comenzando en 2010 la escuela secundaria. El Brasil tiene un proyecto de masificación en el mediano plazo para todas las escuelas, que comenzará con 300.000 computadoras en 2010. 73
  • 70. Comisión Económica para América Latina y el Caribe A la incorporación de infraestructura, se han ido entrega de computadoras a los educadores. En relaciónsumando a lo largo del tiempo diversas iniciativas que con la capacitación, la mayoría de los países contemplavan cubriendo distintas dimensiones relevantes para acciones para capacitar a los docentes en el uso de las TIC,que las estrategias de incorporación de las TIC en la tanto general como pedagógico, y algo más de la mitadeducación conduzcan a mejores resultados, lo que revela considera iniciativas para formar comunidades virtualesun proceso de aprendizaje que continúa hasta hoy. Esta de docentes. Por otra parte, la mitad de los países realizacaracterística marca una diferencia con respecto a países acciones destinadas a integrar el uso de las TIC en ladesarrollados líderes en la promoción de las TIC, en los formación inicial de profesores o a capacitarlos en el usoque la integración de las tecnologías educativas se ha de estas tecnologías para apoyar la gestión escolar. Porlogrado desde un comienzo, unida a otras estrategias último, solo un tercio de los países contempla iniciativassectoriales y vinculada a un marco de políticas más para capacitar a los alumnos en el uso de las TIC.amplio (Johannessen, 2010) que ha permitido aprovechar Gráfico V.1de mejor manera las complementariedades necesarias METAS DE LAS POLÍTICAS DE INCOrPOrACIóN DEpara un óptimo funcionamiento de las TIC en el sector. LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFOrMACIóN y LAS En el contexto internacional, se discute la necesidad COMUNICACIONES EN LA EDUCACIóN a (En porcentajes)de que los países cuenten con una política formal de TICpara el sector educativo, y cada vez más organismos Desarrollo profesional de docentes 50 100internacionales, como el Banco Mundial y la Organización Mejora de la gestión escolar 83 25de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Innovación en las prácticas de 83Cultura (UNESCO), abogan por la formalización de estas enseñanza y aprendizaje 25políticas2. En América Latina, los avances son limitados: Mejora del aprendizaje 17 83solo un tercio de los 18 países de la región considerados han Desarrollo de aspectos cognitivos 75publicado oficialmente una política de TIC en educación (motivación, autoestima y otros) 17(Hinostroza, 2009). Ello, a pesar de que la gran mayoría Desarrollo de competencias en materia de TIC 25 75de los países (92%) cuenta con una unidad especializada Mejora de la cobertura educacional 67en informática educativa en el ministerio de educación, (matrícula, retención y otros) 17 67responsable de llevar a cabo las iniciativas en ese ámbito. Mejora de la gestión del ministerio 17 En cuanto a las metas relacionadas con las políticas Metas explícitas Metas cuantificadasde TIC en educación, en el gráfico V.1 se muestra que Fuente: J.E. Hinostroza, “Integración de TIC al currículum: propuestas y realidadesla mayoría de los países han orientado las iniciativas en Latinoamérica”, serie Políticas educativas y TIC en Latinoamérica, No 2, Santiago de Chile, Ministerio de Educación de Chile, 2009.al desarrollo profesional de docentes (principalmente a Los países considerados fueron: Chile, Colombia, Costa Rica, Estado Plurinacionala competencias en materia de TIC), mejorar la gestión de Bolivia, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay.escolar, mejorar el aprendizaje de los alumnos y lograr lainnovación en las prácticas de enseñanza y aprendizaje. Gráfico V.2 AMÉrICA LATINA: INICIATIVAS rELACIONADAS CONEstas metas están alineadas con las tendencias LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFOrMACIóN y LASinternacionales, que apuntan a los aspectos reconocidos COMUNICACIONES EN EL árEA EDUCATIVA, 2009 acomo claves para lograr un uso efectivo de las TIC en (En porcentajes de países en los queeducación, como el desarrollo profesional de los docentes se lleva a cabo cada acción)(Barber y Mourshed, 2007). Por otra parte, las metas Instalación de computadoras en las escuelas 75 Infraestructura Soporte técnico en las escuelas 58menos frecuentes son mejorar la gestión en el ministerio Conexión a Internet en las escuelas 58y la cobertura educacional. Entrega de computadoras a profesores 42 Independientemente del grado de formalización de la Entrega de computadoras a alumnos 33 Capacitación de profesores en el uso pedagógico de TIC 83política, las iniciativas, proyectos o programas que llevan Capacitación de profesores en el uso de TIC 82 Capacitacióna cabo los países de la región se pueden clasificar en cinco Desarrollo de comunidades virtuales de desarrollo 58 profesional de profesores Integración de las TIC en la formación inicial de profesores 50áreas: infraestructura, capacitación, recursos educativos Capacitación de profesores en el uso de TIC para la gestión escolar 50digitales, currículo y evaluación (véase el gráfico V.2). Capacitación de alumnos en el uso de TIC 36 Con respecto a la infraestructura, la mayoría de los Entrega de recursos y materiales a través del portal educativo 92 Recursos Desarrollo de contenidos digitales y software educativos 50países realiza acciones para la instalación de computadoras Entrega directa a las escuelas de contenidos digitales y software educativos 50en las escuelas y la provisión de soporte técnico y acceso Evaluación Currículo Desarrollo de proyectos escolares colaborativos 42 33a Internet. Al comparar estas acciones con una de las Entrega de modelos de uso curricular de TICmetas más frecuentes en las políticas formales de TIC Evaluación de resultados 45—el desarrollo profesional de docentes—, llama la Fuente: J.E. Hinostroza, “Integración de TIC al currículum: propuestas y realidadesatención que solo la mitad de los países consideran la en Latinoamérica”, serie Políticas educativas y TIC en Latinoamérica, No 2, Santiago de Chile, Ministerio de Educación de Chile, 2009.2 Véase, por ejemplo, la herramienta de formulación de políticas a Países considerados: Chile, Colombia, Costa Rica, Estado Plurinacional de Bolivia, sobre TIC que promueve la UNESCO [en línea] http://www. Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana y ictinedtoolkit.org. Uruguay. 74
  • 71. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información En cuanto a los recursos educativos digitales, la evaluación. Solo recientemente y en algunos países, lasmayoría los brinda por medio de un portal educativo. políticas adquirieron mayor complejidad, acompañaron laSolo la mitad de los países desarrolla o entrega recursos evolución de las TIC y avanzaron hacia la certificación deeducativos digitales a las escuelas. En tanto, menos de la competencias docentes, la creación de redes participativasmitad de los países lleva a cabo iniciativas que apunten y la elaboración de estrategias de acceso a la tecnologíaa desarrollar modelos de uso curricular de las TIC. enfocadas en el estudiante (Alvariño, 2010).Asimismo, menos de la mitad de los países considera la Dada su complejidad, los sistemas educativosevaluación del impacto de las iniciativas de esta índole. son organizaciones que experimentan dificultades con Al comparar estas acciones con las tendencias determinados tipos de innovación y la forma en queinternacionales, es posible afirmar que predominan las esta puede asimilarse. Muchas iniciativas se han vistoiniciativas vinculadas a una primera fase de evolución frustradas en la obtención de resultados porque las nuevasde estas políticas, caracterizada por la provisión de herramientas son asimiladas por la escuela, el docente oinfraestructura en las escuelas y la capacitación de los el sistema educativo para continuar haciendo lo mismodocentes en el uso de las TIC. En menor medida, se de siempre, aunque con soporte tecnológico (Cabrol yregistran iniciativas relacionadas con modelos de uso Severín, 2010). De allí la necesidad de incorporar las TICcurricular de TIC, contenidos específicos y modelos de en forma cotidiana en todos los espacios educativos.C. Avances en la integración de las tecnologías de la información y las comunicaciones en la educaciónPara examinar los avances y logros de las TIC en la 1. El acceso a las tecnologías de laeducación, se ha adoptado frecuentemente el modelo información y las comunicacionespropuesto por Selwyn (2004) como un ideal de integración y la equidad: una medida dede las tecnologías (Peres y Hilbert, 2009). En este modelo, impacto socialse hace referencia a las distintas etapas del proceso deincorporación de las tecnologías, que supone la existencia El acceso incluye la infraestructura de equiposde un capital tecnológico asociado a las TIC, requerido terminales y dispositivos para el usuario final, así comoy valorado por la sociedad, habiendo cierto acuerdo la disponibilidad de conectividad a Internet. En la últimaacerca de que ese capital incide en las capacidades y década, ha habido importantes avances en cuanto a laoportunidades de las personas para desenvolverse en incorporación de la tecnología digital en los sistemasel mundo actual y, por lo tanto, constituye un factor educativos de gran parte de los países de la región,de diferenciación, concepto que se asocia al de brecha especialmente en materia de acceso e infraestructura. Undigital. Según este modelo, se distinguen cuatro etapas de indicador que permite dar cuenta de los cambios en ella brecha digital: el acceso (disponibilidad de TIC), el uso acceso es el número de alumnos por computadora. Los(cualquier tipo de contacto con las TIC), la apropiación países latinoamericanos que participaron en las rondas de(control y elección de la tecnología y los contenidos por 2000 y 2006 de la prueba del Programa para la Evaluaciónparte de los individuos, que implica un uso significativo Internacional de Alumnos (PISA) tuvieron una evoluciónde las TIC) y los resultados (consecuencias inmediatas o favorable del indicador en el nivel secundario (escolaresde corto plazo). de 15 años): la Argentina disminuyó esa ratio de 23 a 18, El problema es que ese modelo supone una el Brasil de 74 a 37, Chile de 31 a 18, México de 22 aprogresión escalonada en términos de integración y, 9 y el Uruguay de 30 a 13, lo que constituye una serie deen consecuencia, una concepción lineal del proceso. avances muy significativos.Sin embargo, en la región, el proceso de integración de A pesar de ello, la región mantiene un rezagolas TIC no puede concebirse en términos secuenciales frente a los países de la Organización de Cooperación—en el sentido de etapas que van siendo superadas— y Desarrollo Económicos (OCDE) y otras regionessino más bien en términos de brechas que coexisten y del mundo en términos de densidad informática.de niveles que deben abordarse en forma simultánea y Según datos de la UNESCO para los años 2008-2009,complementaria. Por ello, a continuación se toman como mientras los países de la región que tienen una mayorreferencia las dimensiones claves ya mencionadas que trayectoria invirtiendo en este tipo de iniciativas (comodeben contemplar las estrategias integrales de TIC en la la Argentina y Costa Rica) contaban en promedio coneducación (acceso, usos, capacidades y contenidos). 34 y 25 alumnos por computadora en establecimientos 75
  • 72. Comisión Económica para América Latina y el Caribede primaria y secundaria, respectivamente, países países más rezagados de la OCDE. Estos mismos datoscomo Finlandia y la República de Corea contaban con también reflejan la amplia heterogeneidad existente en4 y 5 alumnos por computadora, respectivamente3. Los la región.países de la OCDE poseen en promedio 6 alumnos por Además de la heterogeneidad entre los países,computadora disponible para la clase, lo que es muy destaca la existencia de brechas de acceso a las TICsuperior a los registros de Chile, uno de los países que en cada país, así como del uso de estas tecnologías. Enencabeza los indicadores de penetración y conectividad este sentido, existe una brecha geográfica, ya que losen la región4. Con niveles de desarrollo menos avanzados establecimientos educativos ubicados en zonas urbanasen esta dimensión, se encuentran países como Guatemala tienen mayor acceso a la tecnología que aquellos ubicadosy la República Dominicana, con 95 y 179 alumnos por en zonas rurales, donde muchas veces ni siquiera secomputadora, respectivamente (Souter, 2010). cuenta con servicios básicos como la electricidad. Otro indicador relevante de densidad informática de También se observa una brecha por tipo de escuela, pueslas escuelas es el grado de conectividad a Internet. En este los establecimientos privados tienen, en general, mayortema, la región posee grandes rezagos respecto de países acceso que las escuelas públicas.desarrollados, que involucran toda la infraestructura Una de las expectativas que ha acompañado elhabilitante de las TIC, especialmente Internet de proceso de incorporación de las TIC en el sistemabanda ancha, lo que incide en la calidad y velocidad de escolar de los países de la región es que tendría un efectotransmisión de la información5. social positivo al reducir la brecha digital en términos Estudios realizados en 2006 pusieron en evidencia del acceso. El sistema educativo puede constituir unque, mientras en los países en desarrollo solo el 38% de campo igualador, ya que es la principal institución dellas escuelas estaban conectadas a Internet, en los países Estado con aptitud para disociar los orígenes socialesdesarrollados más del 90% de las escuelas contaba de los logros en materia de TIC, que aumentan lascon equipamiento tecnológico y conexión a Internet, oportunidades de participación plena en los principalesmayoritariamente de banda ancha (Banco Mundial, 2005; circuitos de la sociedad.Comisión Europea, 2006). Dado que en 2009 la velocidad En el gráfico V.4 se muestra el lugar de accesode banda ancha de los países de la OCDE era de 30 Mbps a Internet de niños y jóvenes de entre 10 y 19 años,en promedio, puede inferirse que actualmente en dichos según quintil de ingresos. El principal lugar de accesopaíses la mayoría de los establecimientos educativos a Internet para los sectores sociales más pobres es laestán conectados a altas velocidades. En el gráfico V.3, escuela, en una proporción que varía de acuerdo alse muestra un indicador de acceso a Internet en las país. En el Ecuador y Panamá, se aprecia esta situaciónescuelas de países de la región y miembros de la OCDE, claramente: cerca del 60% del quintil inferior accedebasado en una encuesta de opinión. De acuerdo con esta a Internet en establecimientos educativos y apenas uninformación, los países que se encuentran encabezando mínimo porcentaje lo hace en el hogar. Por lo tanto, laeste indicador en América Latina y el Caribe, como introducción de las TIC en la educación contribuye a losChile y el Uruguay, poseen niveles comparables con los procesos de integración social, reduciendo la polarización y la reafirmación de las inequidades preexistentes. A esto3 Los países desarrollados que están a la cabeza a escala mundial se debe la importancia que se ha atribuido en la región al en la difusión de las TIC han privilegiado también el acceso de los docentes a estas tecnologías. Por ejemplo, la República de sector educativo como un espacio para la reducción de Corea cuenta con una tasa de una computadora por docente, las brechas sociales. resultado alcanzado en el marco de una estrategia ambiciosa y pionera implementada desde 1996.4 Esta comparación excluye al Uruguay, único país de la región que masificó la estrategia “Una computadora por alumno”, que ya ha 2. El uso: la reconfiguración de beneficiado al 100% de los estudiantes de primaria y comienza a los espacios extenderse a los de secundaria.5 Las aplicaciones de aprendizaje a distancia requieren de distintos La equidad no se reduce solamente a un tema de anchos de banda, según su grado de interactividad. De este modo, las aplicaciones web que complementen las clases presenciales acceso, sino que también remite a las desigualdades con recursos en línea y comunicaciones de correo electrónico no que se reproducen a nivel de los usos y la apropiación necesitarían más de 56 kbps, tanto en velocidad de subida como de la tecnología. Por ejemplo, en 2006, más del 97% de bajada; en tanto, aplicaciones más virtuales que reemplacen la de los estudiantes de Finlandia, la República Corea y asistencia a clases demandarían conexiones de calidad media y alta, con velocidades simétricas de entre 2 y 5 Mbps. Estos requerimientos Suecia utilizaban las TIC (según la prueba PISA de podrían ampliarse a velocidades de bajada de 10 a 100 Mbps y de 5 2006). En contraste, más recientemente, el uso de TIC a 100 Mbps en subida para cursos que tengan lugar completamente por estudiantes en el Brasil, el Ecuador, el Perú y el en línea (OCDE, 2009). Sin embargo, es preciso destacar que, si Uruguay, se ubicaba entre el 50% y el 70%, mientras bien existen aplicaciones que demandan menor ancho de banda, la experiencia de uso mejora con conexiones de alta velocidad, lo que que en El Salvador y el Paraguay no alcanzaba al 30% facilita su utilización más intensiva y frecuente. (OSILAC, s/f). 76
  • 73. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información Gráfico V.3 AMÉrICA LATINA y EL CArIBE y PAÍSES DE LA OrGANIZACIóN DE COOPErACIóN y DESArrOLLO ECONóMICOS (OCDE): ACCESO A INTErNET EN LAS ESCUELAS, 2009-2010 (1= muy limitado, 7= la mayoría de los estudiantes tienen acceso frecuente a Internet) 6,6 6,4 6,2 6,1 5,9 5,9 5,7 5,4 5,2 5,0 4,9 4,6 4,5 4,6 4,5 4,3 3,7 3,7 3,5 3,5 3,4 3,3 3,3 3,1 3,1 3,0 3,0 3,0 2,8 2,8 2,8 2,6 2,5 2,5 1,6 Trinidad y Tabago Canadá Alemania El Salvador Guatemala Nicaragua Guyana Bolivia (Est. Plur. de) Paraguay Islandia Rep. de Corea Reino Unido Bélgica Japón Francia Chile Barbados Uruguay Panamá Jamaica Venezuela (Rep. Bol. de) Honduras Ecuador Costa Rica Perú Colombia Suecia Dinamarca Estados Unidos Portugal Brasil México España Argentina Rep. Dominicana América Latina y el Caribe OCDEFuente: Foro Económico Mundial, “The executive opinion survey: capturing the views of the business community”, The Global Competitiveness Report 2009-2010, Ginebra, 2009. Gráfico V.4 AMÉrICA LATINA y EL CArIBE (PAÍSES SELECCIONADOS): ACCESO A INTErNET DE NIñOS y jóVENES SEGÚN LUGAr y QUINTIL DE INGrESO a (En porcentajes) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 Quintil II Quintil IV Quintil II Quintil IV Quintil II Quintil IV Quintil II Quintil IV Quintil I Quintil III Quintil II Quintil IV Quintil V Quintil I Quintil III Quintil II Quintil IV Quintil V Quintil I Quintil III Quintil II Quintil IV Quintil V Quintil I Quintil III Quintil II Quintil IV Quintil V Quintil I Quintil III Quintil II Quintil IV Quintil V Quintil I Quintil III Quintil V Quintil I Quintil III Quintil V Quintil I Quintil III Quintil V Quintil I Quintil III Quintil V Brasil Costa Rica Ecuador El Salvador Honduras Panamá Paraguay Perú Uruguay 2008 2008 2009 2008 2007 2007 2008 2009 2008 En el hogar En establecimiento educativoFuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe/Observatorio para la Sociedad de la Información en Latinoamérica y el Caribe (CEPAL/OSILAC), sobre la base de encuestas de hogares de los respectivos países.a Cálculo realizado sobre el número total de usuarios de Internet de entre 10 y 19 años de cada país, según quintil de ingreso. 77
  • 74. Comisión Económica para América Latina y el Caribe La brecha de uso hace referencia también a las En relación con la frecuencia del uso, como unadiferencias en cuanto a la capacidad de los sistemas escolares aproximación a la familiaridad de los alumnos con lapara utilizar apropiadamente las TIC y aprovechar las computadora a partir de las iniciativas escolares, no existenoportunidades que brindan para aumentar las capacidades estadísticas comparables en la región. Una estimacióny competencias de los estudiantes. Desde la perspectiva de Chile señala que los alumnos están expuestos a lade los sistemas educativos de la región, las diferencias de computadora apenas una hora por día, lo que resulta a todascapital social tienen efectos sobre el aprovechamiento de luces insuficiente para profundizar los tipos de uso orientadoslas oportunidades que brindan las TIC a los estudiantes a la educación (Kluttig, Peirano y Vergara, 2010).(Kaztman, 2010). Cabe esperar que cuanto más alta sea la Los países que cuentan con un alto porcentaje deproporción de niños socializados en entornos familiares docentes con conocimientos sobre el uso de la computadora,digitalizados, mayor será la probabilidad de que compartan aunque sea personal, cuentan con una base importante paracódigos y lenguajes digitales, formen redes fértiles para el avanzar en la incorporación de las TIC en los procesosintercambio de información y experiencias en el mundo de enseñanza. En la República de Corea, el 98,2% de losvirtual y, de ese modo, logren activar dinámicas de profesores de educación primaria y secundaria empleanenriquecimiento progresivo de las competencias digitales las TIC para enseñar (según datos del Servicio Coreanoindividuales. En la región, la segmentación de las escuelas de Información para la Educación y la Investigaciónen públicas y privadas tiene repercusiones en este sentido. (KERIS)). En contraste, a pesar de los avances realizados, laComo los estudiantes de escuelas privadas normalmente proporción de profesores de la región que usa computadorapertenecen a hogares de altos ingresos, la práctica de la en las escuelas es baja6. En el gráfico V.5 se muestra que,enseñanza en esos establecimientos se beneficia de una en 2008, en el Uruguay ese porcentaje era de un 40%,mayor densidad de alumnos socializados en entornos mientras en El Salvador no alcanzaba el 10%.familiares digitalizados. Más recientemente, el Uruguay registró un avance Respecto de los patrones de uso, la juventud, en sus significativo en el uso de la computadora por parte deprimeras etapas, se desarrolla tradicionalmente en dos docentes. A fines de 2009, más del 50% de los docentesespacios, el de la educación y el del ocio o la recreación. planificaban actividades con la computadora en el aulaLas tecnologías forman parte de ambos espacios, aunque al menos una vez a la semana y hasta un 21% lo hacíanen diferentes formas. Usualmente, el patrón de uso entre a diario7. Pese a algunos avances de ese tipo, en variosjóvenes a escala mundial está marcado por la comunicación países de la región casi la mitad de los docentes ni(redes sociales, correo electrónico y otros), seguido por la siquiera usan habitualmente la computadora (Sunkel,descarga de videos y música, los juegos y la navegación por Trucco y Möller, 2010). En suma, en relación con losInternet. Sin embargo, el ocio se ha reconfigurado respecto países industrializados, la región mantiene no solamentede su imagen tradicional: las TIC han permitido introducir una diferencia en términos del acceso a la infraestructuraen el entretenimiento y el esparcimiento elementos como digital, sino también una importante brecha en el uso.la comunicación, la adquisición indirecta de habilidades, lacreatividad y el aprendizaje. En consecuencia, la diferencia Gráfico V.5entre ocio y educación, como ámbitos asociados al AMÉrICA LATINA: USO DE INTErNET POr PArTE DE PrOFESIONALES DE LA ENSEñANZA ENesparcimiento y al aprendizaje, respectivamente, se vuelve EL LUGAr DE TrABAjO, 2008menos nítida. (En porcentajes) En la región, el uso de la computadora para realizar 0 10 20 30 40 50tareas registra marcadas diferencias según el estratosocioeconómico. En particular, la proporción de jóvenes Uruguayde estrato social alto que realiza actividades recreacionalesen la computadora es mucho mayor que la proporción de Costa Ricajóvenes de estrato bajo (Sunkel, Trucco y Möller, 2010).Dado que las actividades recreacionales en la computadora Perútienden a realizarse en el contexto del hogar —donde setiende a usarla más libremente—, las significativas brechasde acceso a nivel de los hogares se reproducen y reflejan en El Salvadorla intensidad con que los jóvenes usan la tecnología. Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe/Observatorio para la El uso más técnico de la computadora es menos Sociedad de la Información en Latinoamérica y el Caribe (CEPAL/OSILAC),frecuente que el asociado a Internet, aunque este se registra sobre la base de encuestas de hogares de los respectivos países.de forma más igualitaria en los diversos grupos sociales. 6 Según datos del Segundo Estudio Regional Comparativo yEsto se asocia al hecho de que el uso de hojas de cálculo, Explicativo (SERCE) de la UNESCO. Véanse más detalles enprocesadores de texto y software gráfico y educativo, entre Sunkel, Trucco y Möller (2010). 7 De acuerdo con los resultados preliminares del estudiootros, se enseña en la escuela, espacio que iguala el acceso “Monitoreo y evaluación educativa del Plan Ceibal” [en línea]a las TIC y que, por lo demás, requiere la presencia de un http://www.ceibal.org.uy/docs/evaluacion_educativa_ plan_adulto que enseñe y motive a los jóvenes. ceibal_resumen.pdf. 78
  • 75. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información3. La capacidad: elemento clave Es importante destacar que el desarrollo de que vincula las tecnologías de la habilidades para el uso educativo de las TIC por parte de información y las comunicaciones los docentes está relacionado también con las condiciones con los aprendizajes sistémicas de los entornos educativos. En ese sentido, es clave que esos entornos contemplen un marco apropiadoOtro componente fundamental para aprovechar las de incentivos para el uso de las TIC con fines educativosTIC con fines educativos es la capacidad para usarlas y para el logro de un aprendizaje mayor y más profundopertinentemente en los ámbitos docente, administrativo por parte de los alumnos.y estudiantil. Los docentes son un eslabón clave para la Un aspecto complementario es la asistencia paravinculación de las TIC con los procesos de aprendizaje el uso adecuado de las TIC en el momento en que losde los alumnos. Para que puedan cumplir esa función docentes y el personal administrativo de las escuelasadecuadamente, es necesaria la incorporación de las TIC comienzan a experimentar con estas herramientas. Elen la formación, tanto inicial como continua, a lo largo de apoyo técnico en los establecimientos educativos brindala carrera docente. Esto no solo supone una capacitación seguridad a los docentes y el personal y permite superarapropiada para conocer y manejar equipos tecnológicos las dificultades propias del uso y fortalecer la apropiacióny aplicaciones, sino que también es necesario que los de la tecnología. En la región, casi no existen unidadesmismos educadores contribuyan a la reflexión acerca orientadas a la realización de esas tareas.del efecto y las limitaciones de los usos de la TIC en las Otra dimensión, ya mencionada, que también afectaestrategias de aprendizaje. el impacto de las TIC en la educación se refiere al papel que Si bien las estrategias para incorporar la tecnología en juegan las características sociales (el capital económico,las escuelas a menudo han ido acompañadas de programas social y cultural) e individuales de los estudiantes (elde alfabetización digital y capacitación de docentes en género, la capacidad cognitiva y las actitudes) en laejercicio, raramente han implicado una capacitación apropiación y las formas de uso de las tecnologías.pedagógica integral en el uso de las TIC. Tampoco en Es decir, se plantea la cuestión de las capacidades y laesos procesos se tuvieron en cuenta las características preparación de los estudiantes para usar las TIC de unde los docentes (edad, especialización, orientación) ni el modo que beneficie sus aprendizajes. Asociado a estapropósito educativo de los marcos curriculares. De este última dimensión, aparece el concepto de segunda brechamodo, se ha carecido de una articulación que permitiera digital, que se refiere a la necesidad de considerar no soloalinear esa capacitación con el uso educativo y se tradujera las diferencias en términos del acceso y el desarrollo deen un aprendizaje mayor y más profundo. destrezas de manejo funcional de las TIC, sino también Para orientar la capacitación docente en en términos de las capacidades de los estudiantes demateria de TIC se han elaborado algunos estándares diferentes contextos socioculturales y característicasinternacionales que constituyen lineamientos sobre las individuales de hacer un uso efectivo de esas tecnologíasdistintas dimensiones involucradas en las competencias para su aprendizaje.que deberían adquirir los docentes en este terreno8. Casi todos los jóvenes escolares de 15 años en Chile,Entre ellas, se destacan la gestión educativa, las Colombia y el Uruguay han utilizado la computadora alcuestiones éticas y legales, el desarrollo profesional y menos una vez en su vida. En Sunkel, Trucco y Möllerlos aspectos técnicos y pedagógicos. (2010) se elaboró una tipología de jóvenes usuarios de En este sentido, algunas iniciativas se llevaron a cabo TIC en estos tres países considerando las actividades quea nivel nacional (por ejemplo, en México) y subregional. Un se realizan con la computadora e Internet y la frecuenciaejemplo es la Comunidad Educativa de Centroamérica y con que manifiestan realizarlas.República Dominicana (CEDUCAR), un portal formativo La tipología muestra que existen cuatro tipospara docentes que une a ocho países (Belice, Costa Rica, de usuarios, que se diferencian por la frecuencia conEl Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá que usan la tecnología y el grado de especializacióny la República Dominicana) y a sus respectivos sistemas que han adquirido. Un primer tipo son los usuarioseducativos, y ofrece cursos en línea, comunidades distantes, conformado por los jóvenes que utilizan lavirtuales, un centro de recursos digitales que compila computadora con poca frecuencia para todos los tipospublicaciones, boletines, una colección bibliográfica de tareas. Un segundo tipo son los internautas, quedigital y otros materiales didácticos de interés. usan la computadora principalmente para navegar por8 Véase, por ejemplo, el proyecto Technology for All Americans Internet, participar en redes sociales, descargar software Project (TfAAP) de la Asociación Internacional de Educación y música y comunicarse (por correo electrónico y otros Tecnológica (ITEA) y los Estándares Nacionales sobre Tecnología medios). Un tercer tipo es el usuario especializado, que Educativa (NETS) de la Sociedad Internacional de Tecnología para está conformado por jóvenes que se dedican con mayor la Educación (ISTE). A principios de 2008, la UNESCO presentó el proyecto “Estándares UNESCO de Competencias en TIC para frecuencia al uso de software para elaborar documentos, Docentes” (ECD-TIC), que se enmarca en un contexto político planillas de cálculo y presentaciones gráficas, programar amplio de reforma de la educación y desarrollo sostenible. y utilizar software educativo. Finalmente, están los 79
  • 76. Comisión Económica para América Latina y el Caribeusuarios multifuncionales, que realizan con frecuencia aprovechamiento de las TIC como medio de aprendizaje. Latanto actividades técnicas como recreacionales. escuela no solo es un espacio privilegiado para compensar El estudio indica que los usuarios multifuncionales las desigualdades de acceso a la tecnología, sino queson los que mejor aprovechan las oportunidades que también debe ser la promotora de competencias digitalesotorgan las TIC para la formación de sus capacidades, más amplias entre los estudiantes, para lograr un mejorpues utilizan tanto las aplicaciones recreativas como las aprovechamiento del potencial que presentan las TIC.técnicas. No obstante, estos usuarios son una minoríaentre los jóvenes de la región. 4. Los contenidos digitales: la necesidad La evidencia muestra una asociación positiva entre el de fortalecer la producción localtipo de uso de la tecnología y los logros académicos. Ellosignifica que no cualquier tipo de uso de TIC beneficia Los recursos educativos son un medio para transmitira los estudiantes en la formación de competencias. En valores, conocimiento y enfoques didácticos. LosSunkel, Trucco y Möller (2010) se intenta determinar libros, las lecturas, las guías de aprendizaje, los objetos—a partir de un modelo estadístico multivariado— si digitales y los videos, entre otros, permiten a los equiposla correlación positiva entre ciertos tipos de uso de la técnicos comunicar sus ideas, estrategias y creencias a lostecnología y los resultados obtenidos por estudiantes educadores (Oteiza y Miranda, 2010).de Chile, Colombia y el Uruguay en la prueba PISA de Los contenidos constituyen otra condición básicaciencias (2006) se mantiene una vez que se controla por para que la incorporación de las TIC tenga efectos en lalos otros factores que la investigación reconoce como educación. La oferta de contenidos digitales educativosrelevantes para el rendimiento educacional. En el estudio, de calidad que los docentes y estudiantes puedan utilizarse sugiere que existe un grado de asociación positiva durante el proceso de enseñanza y aprendizaje es un pilarentre el tipo de uso de la tecnología y el desempeño de clave del proceso formativo. Todos los países de la regiónlos estudiantes de secundaria en el área de las ciencias en tienen portales educativos nacionales, que conforman laesos países. Esta asociación es especialmente relevante Red Latinoamericana de Portales Educativos (RELPE).para los estudiantes que han logrado hacer un uso integral Estos portales, que fueron concebidos como espaciosde la tecnología, que en el análisis se han identificado de oferta nacional de contenidos educativos digitales, secomo usuarios multifuncionales (recreativos y técnicos). definen como un espacio de aprendizaje, de intercambioEste grupo representa alrededor de un 20% de los jóvenes de recursos educativos y de formación docente, o bienen esos países y se conforma mayoritariamente por como medios de difusión de políticas asociadas al uso dehombres que provienen de los entornos socioeconómicos las tecnologías en la educación.más privilegiados. Al mismo tiempo, estos jóvenes se Sin embargo, aún es insuficiente el alcance de laconcentran en escuelas privadas y zonas urbanas. Por el digitalización de los contenidos curriculares. Además, loscontrario, esta asociación no se presenta para los otros tipos avances tecnológicos recientes indican que los portales node usuarios (distantes, internautas y especializados). pueden limitarse al papel de bibliotecas digitales, es decir, Otro resultado relevante es que la confianza que los a ser meros depositarios de contenidos. En este sentido,propios alumnos han desarrollado en el uso de Internet se un desafío al que se enfrentan algunos portales educativosmuestra como un factor relevante de los aprendizajes que de la región es avanzar hacia sitios web 2.0, que permitenlogran en el área de las ciencias. Esto significa que los la creación colaborativa incorporando a los usuarios enmejores resultados académicos en esta área se asocian a la producción de los contenidos. En algunos países, laslos jóvenes con niveles más altos de confianza en el uso restricciones a la circulación de contenidos en formato digitalde Internet (Sunkel, Trucco y Möller, 2010). han tenido consecuencias significativas y han generado Estos resultados refuerzan el planteamiento sobre la polémicas en torno a la legislación sobre la protección deimportancia de los establecimientos educacionales para el los derechos de propiedad intelectual y de autor.D. Conclusiones1. La necesidad de formular una política perspectiva sistémica y, de esta manera, se aprovechen comprehensiva de largo plazo para la las complementariedades, que deben desarrollarse de integración de las tecnologías de la manera equilibrada. Por lo tanto, se requiere de acceso a información y las comunicaciones la tecnología y conectividad, pero también de contenidos en la educación apropiados y aplicaciones avanzadas, así como dePara que las TIC puedan emplearse con fines educativos, dispositivos y capacidades adecuados para su utilización.así como en el mejoramiento de la gestión escolar, es En esta línea, la CEPAL (2010a) ha recomendado lanecesario que su incorporación se aborde desde una estructuración de planes más centrados en las necesidades 80
  • 77. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónde los beneficiarios y los actores del proceso educativo, 3. La eficiencia: el uso de lasenfatizando la necesidad de enfoques integrales que tecnologías de la información ypuedan encarar al unísono las distintas dimensiones las comunicaciones para mejorarrelevantes y necesarias para un proceso de apropiación. los procesos de gestión escolar Los ejes claves que deberían tenerse en cuenta en unaestrategia relativa a las TIC en la educación, cuya finalidad La puesta en marcha de proyectos en la organizaciónsea elevar la calidad de la educación y el aprendizaje de los escolar es un desafío en sí mismo. En la educación, ciertasalumnos, son: i) el acceso (terminales, conectividad), ii) el innovaciones son muy difíciles de llevar a la práctica.uso (tipo y modelos de uso, frecuencia y tiempo de uso), Por una parte, existen ciertas condiciones (liderazgo,iii) las capacidades de docentes, alumnos y establecimientos disposición al cambio y a la innovación) que son claves paray iv) los contenidos (portales, aplicaciones avanzadas). el éxito de nuevos proyectos. Las escuelas responden deÚnicamente en un marco comprehensivo es posible manera diversa e impredecible a los incentivos y mandatoselaborar indicadores que permitan monitorear los avances de las políticas públicas. Es necesario un liderazgoo plantear modelos de evaluación de impactos. visionario para realizar los cambios posibilitados por las La tecnología no puede cambiar por sí sola las TIC. Al mismo tiempo, la escuela debe reorganizarse paradinámicas sociales y económicas que han dificultado el que el trabajo con las TIC se vuelva integral y cotidiano,desarrollo de la región durante décadas. En términos del superando la forma tradicional, individualista y aisladaacceso, es importante que las políticas sigan avanzando de la enseñanza. Los sistemas de soporte y asistencia,en la incorporación de equipamiento tecnológico en las sobre todo en las etapas iniciales, son imprescindiblesescuelas, que continúa siendo una restricción relevante para contribuir a la apropiación y utilización de esasen algunos países de la región. Se requieren niveles de tecnologías. Es importante que los equipos directivosequipamiento adecuados a la demanda en el aula y para participen en los programas de formación digital para queel uso por parte de los estudiantes fuera del horario puedan aprovechar el potencial que brindan las TIC.de clases. Una vez hecha la inversión inicial en losequipos, los establecimientos educativos deben contar 4. La calidad: fortalecer el papel delcon un presupuesto permanente para mantener, apoyar docente y aprovechar el potencialtécnicamente y cubrir el costo de la conexión de banda pedagógico de las tecnologías de laancha, todas inversiones de largo plazo. información y las comunicaciones La región no cuenta aún con indicadores apropiados En relación con el mejoramiento de la calidad de lapara evaluar y ajustar la política pública a las necesidades educación, es esencial capacitar al cuerpo docentecambiantes. Hasta el momento, hay avances en el no solo en términos de la alfabetización digital, sinodesarrollo de indicadores armonizados; pero, estos también en la utilización innovadora de la tecnologíatodavía se centran en las condiciones de acceso e en el proceso de enseñanza. Debe haber sincroníainfraestructura y muy escasamente en los patrones de uso entre los requerimientos curriculares y la introducciónen los establecimientos educativos. de las TIC en la enseñanza (Peres y Hilbert, 2009). El conocimiento sobre la mejor forma de integrar las2. La igualdad: utilización de las TIC en el trabajo pedagógico y de la enseñanza de tecnologías de la información y las TIC es aún incipiente. Los países de la región que comunicaciones para el logro de han abordado esta formación han tendido a hacerlo mejores resultados educativos mediante programas de capacitación de docentes enUno de los desafíos centrales es saber aprovechar las TIC servicio. Sin embargo, es importante que el desarrollopara generar círculos virtuosos que permitan resultados de estas habilidades también se realice en el períodoeducacionales más equitativos. La brecha digital en de formación inicial de los educadores. El desarrolloAmérica Latina y el Caribe debe enfrentarse en sus distintas de competencias tecnológicas en la formación inicialdimensiones: la heterogeneidad de las condiciones de los docente es escaso en la región y, cuando existe, tiendepaíses, la desigualdad socioeconómica, las diferencias a ser bastante básico, y no prepara a los educadoresen términos de disponibilidad de equipamiento y las para enseñar con TIC (Bastos, 2010).tendencias divergentes en el aprovechamiento de las TIC Asimismo, es crucial que las iniciativas depara el desarrollo de competencias y habilidades. capacitación docente formen parte de una estrategia Si bien la región ha avanzado en transformar el educativa nacional que incluya importantes incentivossistema educativo en una puerta de acceso a la tecnología para que los docentes hagan uso de las TIC con finesmás equitativa entre los grupos sociales, ese acceso debe educativos. De lo contrario, el uso de las TIC dependerátraducirse en usos significativos para los beneficiarios. La de la motivación personal de los profesores, sin formarpromoción del uso para el aprovechamiento del potencial parte de una práctica integral.de la tecnología debe orientarse a los grupos sociales Es importante promover el aprovechamientohistóricamente más postergados. integral de las TIC por parte de los estudiantes para 81
  • 78. Comisión Económica para América Latina y el Caribeque contribuyan con todo su potencial a la formación música, entre otros). Para que desarrollen habilidades ende competencias. Los estudiantes tienden a emplear la realización de tareas tecnológicas más especializadasla tecnología de acuerdo con sus intereses, explorarla y funcionales, así como criterios para la selección y elde manera audaz y eficaz, pero predominantemente uso de la información presente en la red, es preciso queen términos recreacionales (comunicación con pares, el sistema escolar los guíe y motive.BibliografíaAlvariño, C. (2010), “Aprendizajes en la sociedad del ___ (2010d), Panorama social de América Latina, 2009 conocimiento: punto de quiebre para la introducción de (LC/G.2423-P), Santiago de Chile. Publicación de las las TIC en la educación de América Latina”, Santiago Naciones Unidas, Nº de venta: S.09.II.G.135. de Chile, Comisión Económica para América Latina ___ (2008), Panorama social de América Latina, 2007 y el Caribe (CEPAL), inédito. (LC/G.2351-P), Santiago de Chile. Publicación de lasBalanskat, A., R. Blamire y S. Kefala (2006), The ICT Naciones Unidas, Nº de venta: S.07.II.G.124. Impact Report: a Review of Studies of ICT Impact on CEPAL/OEI (Comisión Económica para América Latina y el Schools in Europe, Bruselas, Comisión Europea. Caribe/Organización de Estados Iberoamericanos paraBanco Mundial (2006), Information and Communications la Educación, la Ciencia y la Cultura) (2010), “Metas for Development 2006. Global Trends and Policies, educativas 2021: estudio de costos”, Documentos de Washington, D.C. proyectos, Nº 327 (LC/W.327), Santiago de Chile,___ (2005), Knowledge Maps: ICT in Education. What Comisión Económica para América Latina y el Caribe do We Know about the Effective Uses of Information (CEPAL), julio. and Communication Technology in Education in CEPAL/OIJ (Comisión Económica para América Latina y Developing Countries?, Washington, D.C., infoDev/ el Caribe/Organización Iberoamericana de Juventud) Banco Mundial. (2008), Juventud y cohesión social en Iberoamérica. UnBarber, M.y M. Mourshed (2007), How the World’s modelo para armar (LC/G.2391), Santiago de Chile. Best-Performing School Systems Come Out on Top, CEPAL/UNESCO (Comisión Económica para América McKinsey & Company. Latina y el Caribe/Organización de las NacionesBastos, María Inés (2010), “El desarrollo de competencias Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura) en TIC para la educación en la formación de docentes (2004), Financiamiento y gestión de la educación en América Latina”, documento preparado para la en América Latina y el Caribe. Versión preliminar conferencia El impacto de las TIC en la educación, (LC/G.2249(SES.30/14)), Santiago de Chile, junio. Brasilia, Organización de las Naciones Unidas para ___ (1992), “Educación y conocimiento: eje de la la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), 27 transformación productiva con equidad”, Libros de y 28 de abril. la CEPAL, Nº 33 (LC/G.1702/Rev.2-P/E), SantiagoCabrol, M. y E. Severín (2010), “TICs en educación: una de Chile, Comisión Económica para América Latina innovación disruptiva”, Aportes, Nº 2, Washington, y el Caribe (CEPAL). Publicación de las Naciones D.C., Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Unidas, Nº de venta: S.92.II.G.6.Carnoy, M. (2002), “ICT in education: possibilities and Claro, M. (2010a), “Impacto de las tecnologías digitales challenges”, documento presentado en el seminario en el aprendizaje de estudiantes. Estado del arte”, “The effectiveness of ICT in schools: current trends Documento de trabajo: proyecto Alianza para la and future prospects”, Tokio, Organización de Sociedad de la Información, fase 2 (@LIS2), Santiago Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), 5 y de Chile, Comisión Económica para América Latina 6 de diciembre. y el Caribe (CEPAL), inédito.CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el ___ (2010b), “La incorporación de tecnologías digitales Caribe) (2010a), La hora de la igualdad: brechas por en educación. Modelos de identificación de buenas cerrar, caminos por abrir (LC/G.2432 (SES.33/3)), prácticas”, Documentos de proyectos, Nº 328 Santiago de Chile. (LC/W.328), Santiago de Chile, Comisión Económica___ (2010b), ¿Qué Estado para qué igualdad? (LC/G.2450 para América Latina y el Caribe (CEPAL), julio. (CRM.11/3)), Santiago de Chile. ___ (2009), “Impacto de las TIC en la gestión escolar”,___ (2010c), “Banda ancha: una urgencia para América Documento de trabajo: proyecto Alianza para la Latina y el Caribe”, V Foro Ministerial Unión Sociedad de la Información, fase 2 (@LIS2), Santiago Europea – Latinoamérica y Caribe sobre sociedad de de Chile, Comisión Económica para América Latina la información, Segovia, 14 a 16 de marzo. y el Caribe (CEPAL), inédito. 82
  • 79. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónColás, P. y J. de Pablos (2004), “La formación del profesorado París, Centro Común de Investigación (JRC)/Organización basada en redes de aprendizaje virtual: aplicación de de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE). la técnica DAFO”, Revista Teoría de la educación: Kaztman, R. (2010), “Impacto social de la incorporación de educación y cultura en la sociedad de la información, las TIC en el sistema educativo”, Documento de trabajo: Nº 5, Salamanca. proyecto Alianza para la Sociedad de la Información,Comisión Europea (2006): “Benchmarking Access and fase 2 (@LIS2), Santiago de Chile, Comisión Económica Use of ICT in European Schools 2006: Results from para América Latina y el Caribe (CEPAL), inédito. Head Teacher and A Classroom Teacher Surveys in Khalil, Mohsen, Philippe Dongier y Christine Zhen-Wei Qiang 27 European Countries”, Bruselas. (2009), “Overview”, Information and CommunicationsCondie, F. y B. Munro (2007), The Impact of ICT in Schools: for Development 2009: Extending Reach and Increasing a Landscape Review, Coventry, Bringing Educational Impact, Washington, D.C., Banco Mundial. Creativity to All (BECTA). Kluttig M., C. Peirano y C. Vergara (2010), “¿Qué diceCox, M., y G. Marshall (2007), “Effects of ICT: do we know PISA 2006 sobre los impactos de las TIC en Chile?”, what we should know?”, Education and Information documento presentado en el seminario De la tiza al Technologies, vol. 12, Nº 2. clik, Santiago de Chile, Banco Interamericano deDussel, I. y L. Quevedo (2010), VI Foro Latinoamericano Desarrollo (BID)/Departamento de Economía de la de Educación. Educación y nuevas tecnologías: los Universidad de Chile/Centro de Estudios de Políticas desafíos pedagógicos ante el mundo digital, Buenos y Prácticas en Educación (CEPPE), 1 de junio. Aires, Fundación Santillana. Martínez, A.L. (2010), “Evaluación y lecciones aprendidasEmpirica (2006), Benchmarking Access and Use of ICT en la primera experiencia 1 a 1 a nivel nacional”, in European Schools 2006 [en línea] http://ec.europa. documento presentado en la conferencia El impacto eu/information_society/eeurope/i2010/docs/studies/ de las TIC en la educación, Brasilia, Organización de final_report_3.pdf. las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia yFundación Omar Dengo (2006), Educación y tecnologías la Cultura (UNESCO), 27 y 28 de abril. digitales. Cómo valorar su impacto social y sus Martínez, A., D. Díaz y A. Serrana (2009), Monitoreo y contribuciones a la equidad, San José. evaluación educativa del Plan CEIBAL: primerosHilbert, M., S. Bustos y J. Ferraz (2005), “Estrategias resultados a nivel nacional, Montevideo, diciembre. nacionales para la sociedad de la información en América McFarlane, A. y J. Kirriemuir (2004), “Literature review Latina y el Caribe”, Documentos de proyectos, Nº 17 in games and learning”, Futurelab Series, Nº 8. (LC/W.17), Santiago de Chile, Comisión Económica McFarlane, A. y otros (2000), Establishing the Relationship para América Latina y el Caribe (CEPAL), marzo. between Networked Technology and Attainment:Hinostroza, J.E. (2010), “Políticas de tecnologías de Preliminary Study 1, Coventry, Bringing Educational información y comunicación en educación en Creativity to All (BECTA). Latinoamérica: perspectivas internacionales, realidad y OCDE (Organización de Cooperación y Desarrollo proyección”, Documento de trabajo: proyecto Alianza Económicos) (2009), Network Developments in para la Sociedad de la Información, fase 2 (@LIS2), Support of Innovation and User Needs (DSTI/ICCP/ Santiago de Chile, Comisión Económica para América CISP(2009)2/FINAL, París, diciembre. Latina y el Caribe (CEPAL), inédito. OEI (Organización de Estados Iberoamericanos para la___ (2009), “Integración de TIC al currículum: propuestas Educación, la Ciencia y la Cultura) (2010), Metas y realidades en Latinoamérica”, serie Políticas educativas 2021: la educación que queremos para educativas y TIC en Latinoamérica, Nº 2, Santiago la generación de los bicentenarios. Documento de Chile, Ministerio de Educación. final, Madrid.Hopenhayn, M. y E. Ottone (1999), El gran eslabón, Buenos OSILAC (Observatorio para la Sociedad de la Información Aires, Fondo de Cultura Económica. en Latinoamérica y el Caribe) (s/f) [en línea] http://Hunt, M., D. Parsons y A. Fleming (2003), A Review of the www.eclac.org/socinfo/osilac/. Research Literature on the Use of Managed Learning Oteiza, F. y H. Miranda (2010), “Condiciones para el uso Environments and Virtual Learning Environments in educativo de las tecnologías digitales”, El libro abierto Education, and a Consideration of the Implications for de la informática educativa: lecciones y desafíos de Schools in the United Kingdom, Coventry, Bringing la Red Enlaces, Santiago de Chile, Enlaces. Educational Creativity to All (BECTA). Pedró, F. (2008), New Millennium Learners: a Project inHuyer, Sophia (2003), “Gender, ICT and Education” [en Progress, París, Centro de Investigación e Innovación línea] http://archive.wigsat.org/engenderedICT.pdf. en la Enseñanza (CERI).Johannessens, Oystein (2010), “In search of the sustainable Peres, W. y M. Hilbert (eds.) (2009), “La sociedad de la knowledge base: multi-channel and multi-method?”, información en América Latina y el Caribe: desarrollo Assesing the Effects of ICT in Education: Indicators, de las tecnologías y tecnologías para el desarrollo”, Criteria and Benchmarks for International Comparisons, Libros de la CEPAL, Nº 98 (LC/G. 2363-P), Santiago 83
  • 80. Comisión Económica para América Latina y el Caribe de Chile, Comisión Económica para América Latina Sunkel, G., D. Trucco y S. Möller (2010), “Aprender y y el Caribe (CEPAL). Publicación de las Naciones enseñar con TIC en América Latina: potenciales Unidas, Nº de venta: S.08.II.G.72. beneficios”, Documento de trabajo: proyecto AlianzaRosas, R. y otros (2003), “Beyond Nintendo: design and para la Sociedad de la Información, fase 2 (@LIS2), assessment of educational video games for first and Santiago de Chile, Comisión Económica para América second grade students”, Computers and Education, Latina y el Caribe (CEPAL), inédito. vol. 40, Nº 1. Tomte, Cathrine (2008), “Background paper”, documentoSelwyn, Neil (2004), “Reconsidering political and popular preparado para el seminario “‘Return to Gender’: understandings of the digital divide”, New Media and Gender, ICT and Education”, Oslo, Ministerio de Society, vol. 6, Nº 3. Educación e Investigación de Noruega/Centro deSouter, David (2010), Towards Inclusive Knowledge Societies. Investigación e Innovación en la Enseñanza (CERI), A Review of UNESCO’s Action in Implementing the 2 y 3 de junio. WSIS Outcome, París, Organización de las Naciones Wagner, Daniel (2005), “Pro-equity approaches to Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura monitoring an evaluation: gender, marginalized (UNESCO). groups and special needs populations”, MonitoringSunkel, G. y D. Trucco (2009), “Las nuevas tecnologías de and Evaluation of ICT in Education Projects. A la información y la comunicación (TIC) en educación. Handbook for Developing Countries, Michael Avances y desafíos en América Latina y el Caribe”, Tr uca no (ed.), Wa sh i ng ton D.C., i n foDev/ documento presentado en el seminario Avances Banco Mundial. eLAC2010: fijando prioridades para la sociedad de la Winocur, R. (2006), “Internet en la vida cotidiana de los información del futuro, Santiago de Chile, Comisión jóvenes”, Revista mexicana de sociología, vol. 68, Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Nº 3, México, D. F., Universidad Nacional Autónoma 2 y 3 de diciembre. de México (UNAM). 84
  • 81. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónCapítulo VIUso de las tecnologías de la información y lascomunicaciones en el área de la salud:oportunidades para reducir inequidadesA. IntroducciónEn América Latina y el Caribe existen importantes atención, administración y educación en salud, y ofreceninequidades en el acceso a la salud como consecuencia oportunidades para incrementar la cobertura y mejorar lade diversos factores que limitan el acceso a una atención calidad del sistema.médica oportuna y de calidad: escasez de recursos Los notorios cambios en las TIC, así como elhumanos, infraestructura, equipamiento y medicamentos, acelerado desarrollo de la biotecnología y la convergenciadistancia física y cultural entre la oferta pública y la tecnológica, están transformando la manera de trabajarpoblación demandante, e ingresos familiares reducidos. en el área de la salud y dando lugar al concepto de saludDe modo que el nivel de ingresos, la localización y el electrónica, que engloba las aplicaciones de las TIC enorigen étnico marcan la vulnerabilidad y exclusión de este campo, ya sea que estén destinadas a las autoridadesmillones de hogares en la región. del sector de la salud, a organizaciones proveedoras Esta situación se da en un contexto de cambios en de atención y profesionales de la salud, o a sistemasla estructura de la demanda de salud, resultantes del personalizados para pacientes y ciudadanos en general.envejecimiento de la población y del crecimiento urbano. Este concepto comprende aplicaciones tan diversasAdemás, el mayor movimiento de personas entre los como los registros médicos electrónicos, los serviciospaíses, en particular en zonas fronterizas, plantea el reto de telemedicina, los portales de salud y los sistemas dede desplegar estrategias integradas para la vigilancia gestión hospitalaria, en definitiva, todo lo que, sobre laepidemiológica y la atención de salud. base de las TIC, contribuye a ejecutar las acciones de Todo esto supone nuevos desafíos para la salud en los ámbitos de la prevención, el diagnóstico, elformulación de políticas y estrategias públicas, entre tratamiento, el monitoreo y la gestión.los que se destaca la incorporación de tecnologías de la En la región se han implementado múltiplesinformación y las comunicaciones (TIC) por su potencial iniciativas de salud electrónica, la mayoría de las cualesde contribución a mejorar el acceso a la salud de vastos tienen un alcance reducido, se aplican en escala piloto y,sectores de la población y a aumentar la eficiencia del en general, no se encuentran adecuadamente integradassector. Las posibles aplicaciones de estas tecnologías a las políticas de salud ni a las estrategias nacionales deabarcan gran parte de las actividades relacionadas con la TIC. Salvo excepciones, el limitado avance institucional 85
  • 82. Comisión Económica para América Latina y el Caribede las políticas de TIC en el sector de la salud y la falta TIC están generando en el sector de la salud de losde complementariedad con otras áreas donde intervienen países avanzados. En segundo término, se presentanestas tecnologías restringen el impacto y la sostenibilidad los avances logrados en los países más avanzados ende los proyectos en marcha y debilitan la generación de la implementación de iniciativas y estrategias de saludexternalidades positivas sobre la incipiente industria electrónica. A continuación se revisan los adelantos y losregional de la salud electrónica. límites de las iniciativas de salud electrónica en la región, En primer lugar, en este capítulo se identifican y finalmente se plantean los aspectos centrales a tomar eny describen las principales transformaciones que las cuenta en el diseño de políticas para el sector.B. Las tecnologías de la información y las comunicaciones y la salud: transformaciones y políticas en los países avanzadosEl sector de la salud tiende a enfrentar en todo el mundo en factores cruciales para la contención de costos yun incremento de la demanda de diagnósticos y recursos la mejora de la eficiencia y eficacia de los sistemas deterapéuticos de alto costo, al tiempo que el envejecimiento salud. Su contribución a la calidad de la atención se dade la población exige una amplia atención médica tanto en el ámbito de la gestión como en el apoyo clínicosubsidiada. En ese contexto, en casi todos los países la directo a individuos o poblaciones. A continuación seatención sanitaria enfrenta dos exigencias: proveer un describen las principales aplicaciones implementadasacceso masivo y equitativo a los servicios de atención de en el mundo desarrollado.salud y reducir o limitar los crecientes costos de dichos a) Historia clínica electrónicaservicios (Rodrigues, 2003). El cambio de paradigma en la atención de salud, con La historia clínica electrónica es el conjunto deun uso intensivo de TIC en todos los niveles, permitiría documentos que contienen los datos, las valoraciones ycompatibilizar la mejora en la calidad y eficiencia de las informaciones de cualquier índole sobre la situaciónlos servicios con la simultánea reducción de costos. La y evolución clínica de un paciente a lo largo del procesosalud electrónica permite mejorar los sistemas de salud asistencial (Carnicero, 2003). Por su utilidad en losal posibilitar el uso más eficiente de los recursos y el procesos clínicos y administrativos, sus beneficiosavance hacia la universalización de la cobertura (Garret, en materia de calidad y seguridad, y su potencial enChowdhury y Pablos-Méndez, 2009). En el mundo la acumulación de información para la investigacióndesarrollado, muchas aplicaciones que comenzaron en salud, la historia clínica electrónica es una de lascomo proyectos piloto se han vuelto herramientas de principales aplicaciones de TIC, aunque es muy probableuso rutinario en procesos como el diagnóstico, la terapia que también sea una de las más complejas de implementar.o la rehabilitación, y aportan soluciones en las áreas Un área extremadamente importante en este campo esde investigación médica y pruebas clínicas, educación la interoperatividad, es decir, el uso de estándares paramédica continua, administración hospitalaria y gestión compartir la información.estratégica de políticas de salud. En el mundo se destacan los ejemplos de Alemania, Las TIC ofrecen herramientas altamente beneficiosas el Canadá y España. El Canadá cuenta con un sistemaen comparación con la provisión tradicional de los de historia clínica electrónica interoperable en todo elservicios de salud. En muchos casos, son herramientas territorio, mientras que en Alemania, así como en otrosequitativas, efectivas y eficientes por su potencial para países, se ha transitado de sistemas de administraciónincrementar el acceso, la oportunidad de la atención, de pacientes centrados en la optimización económica,la generación de alertas, el ahorro de costos y la mayor generalmente de origen privado, a nuevos instrumentosefectividad de los diagnósticos y tratamientos. En que se basan en documentos clínicos e imponen nuevasEuropa, las estrategias de salud electrónica promueven demandas de conexión al sistema público y privado.el crecimiento y la excelencia de la industria proveedora Por su parte, España exhibe una amplia y exitosade soluciones y su competitividad en el mercado mundial implantación de la historia clínica electrónica, con(Meyer y otros, 2009). una cobertura cercana al 100% en atención primaria1. Entre sus funcionalidades se incluye la prescripción de1. Principales experiencias y aplicaciones de salud electrónica 1 Los primeros avances vinculados a la historia clínica electrónica datan de mediados de los años noventa, con un fuerteEn las últimas décadas, las TIC dejaron de ser un simple protagonismo de los médicos de atención primaria, en algunosapoyo operativo y administrativo y se convirtieron casos con poco apoyo del sistema (Carnicero, 2010). 86
  • 83. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónmedicamentos y pruebas complementarias y la cita previa c) Identificación única de personascon el nivel especializado. Algunas de las comunidades La implementación de identificadores únicosautónomas del país también han implantado sistemas de de salud es un paso clave previo a la instalación dereceta electrónica (Carnicero, 2010). políticas y aplicaciones de TIC en el sector. Cuandob) Empoderamiento de pacientes y seguridad se busca mantener un sistema único o unificado es importante contar con una identificación de personas Para favorecer las políticas de TIC en el área de la exclusiva e inequívoca que permita vincular cadasalud, los países desarrollados consideran que, además historia clínica electrónica a un solo paciente. Dede mejorar la preparación de los profesionales del hecho, su inexistencia constituye un obstáculo para elsector, es fundamental trabajar sobre las capacidades y uso de registros médicos electrónicos.aptitudes de los ciudadanos. En este contexto, la historiaclínica electrónica se considera una herramienta que Algunas experiencias internacionales tambiénpuede generar un mayor y mejor involucramiento de la confirman la relevancia de este instrumento para elcomunidad con su estado de salud. propósito de mejorar la atención de salud. Por ejemplo, En Australia se trabaja para masificar el registro en los Estados Unidos y Nueva Zelandia el identificadormédico electrónico2. En mayo de 2010 se informó que único ha permitido reducir errores médicos, mejorar laentre ese año y el siguiente se introduciría la mayor eficiencia del sistema y la confianza de los pacientes, yrevolución en la aplicación de recursos para la salud, en proteger su privacidad5. Por ello, en algunos países devirtud de la cual se permitirá a los ciudadanos revisar su Europa y en los Estados Unidos se ha implantado unahistoria médica electrónica en línea y tomar decisiones tarjeta inteligente que almacena, entre otros datos, la fotoinformadas sobre la atención de salud3. Asimismo, de la persona y su historial médico6.los ciudadanos podrán acceder a atención de salud en d) Citas médicas remotascualquier parte del país y autorizar el acceso a su registromédico directamente. Mediante las citas médicas remotas —una Además de tener en cuenta la demanda de los herramienta que ya se encuentra en funcionamiento enciudadanos de participar más activamente en la gestión de varios países de Europa—, los pacientes seleccionansus historias clínicas electrónicas (actualización de datos, y registran las fechas y horas de las consultas en unmantención, propiedad), es fundamental asegurarles portal en Internet. Por ejemplo, a través del portal danésla privacidad de la información (Chhanabhai y Holt, www.sundhed.dk, los pacientes y ciudadanos pueden2007). En los Estados Unidos, en 2010 se adoptaron obtener información y comunicarse con el sistemanuevas reglas y recursos para robustecer la privacidad de de salud. En España, la cita previa remota ha sidola información de salud y, de esa manera, ayudar a los relativamente exitosa en el ámbito de la atención primaria;ciudadanos a conocer sus derechos y a salvaguardar sus en un principio se basaba en una central de llamadas ydatos personales de salud4. después en Internet (Carnicero, 2010). En 2004 se introdujo en Inglaterra un servicio electrónico de referencia nacional que permite al paciente2 Para recibir atención de salud no es obligatorio tener el registro. elegir el lugar, la fecha y la hora de sus primeras citas con A partir de 2012, quienes lo deseen podrán inscribirse en línea para disponer de un registro de salud electrónica controlado un hospital o una clínica. Cuando el médico decide que un personalmente. paciente necesita una cita con un especialista, el servicio3 El sistema de registro médico electrónico fue identificado como de salud muestra qué hospitales y clínicas tienen cupos prioridad por la Comisión Nacional de Salud y Reforma de los para el tratamiento. El médico discute con el paciente las Hospitales y el borrador de la Estrategia Nacional de Atención Primaria de Salud. También fue apoyado por la Estrategia opciones de clínicas habilitadas para tratar la enfermedad Nacional de Salud Preventiva. y este elige dónde y cuándo atenderse en virtud de los4 Véase Departamento de Salud y Servicios Humanos de parámetros médicos entregados, utilizando su número de los Estados Unidos [en línea] http://www.hhs.gov/news/ registro único. A su vez, el médico entrega la solicitud de press/2010pres/07/20100708c.html. En los Estados Unidos, la información de salud está protegida por una ley federal, la norma la cita a través del sistema. de confidencialidad (Privacy Rule), cuyo primer proyecto se e) recetas médicas electrónicas presentó en 1999. Sus modificaciones de 2010 amplían el derecho individual a acceder a la información y a restringir cierto tipo de La receta médica electrónica es una herramienta divulgación de la información sanitaria protegida a los planes de cobertura de salud, obligan a los socios de entidades cubiertas que se encuentra en las primeras etapas de aplicación por la ley de portabilidad y responsabilidad de los seguros de en los países desarrollados y genera un vínculo entre el salud de 2006 (Health Insurance Portability and Accountability Act - HIPAA) a regirse por las mismas reglas de las entidades 5 En 1992 se introdujo en Nueva Zelandia un sistema de cubiertas, imponen nuevas limitaciones al uso y la divulgación identificación de pacientes (National Health Index) que cubre al de información de salud protegida para fines de marketing y 95% de la población. recaudación de fondos, y prohíben la venta de información de 6 La identificación única de los ciudadanos o pacientes se denomina salud protegida sin autorización del paciente. NHS Number en Inglaterra y tarjeta sanitaria en España. 87
  • 84. Comisión Económica para América Latina y el Caribepaciente, el médico que prescribe y las farmacias que 2. Políticas de tecnologías de ladispensan medicamentos. Esta aplicación puede mejorar información y las comunicacionesla calidad, el costo y la seguridad de la medicación que y programas de saludse brinda a las personas, así como el control del consumode fármacos. En los países de la Unión Europea, así como en Australia, En Alemania, la estrategia nacional de TIC en salud el Canadá y los Estados Unidos, en la última década sede 2007 identificó como una prioridad la prescripción han incorporado cada vez más TIC en el área de la saludelectrónica y previó su obligatoriedad para todos los y se han profundizado las experiencias en curso a raízciudadanos. En Inglaterra se asumió en 2009 como un de la prioridad política otorgada a esta nueva plataformainstrumento que permitirá, en un futuro próximo, enviar tecnológica.recetas electrónicas a las farmacias elegidas por los El análisis de las experiencias de adopciónpacientes7. En España, el sistema de receta electrónica exitosa de TIC en las políticas públicas de salud de lostiene amplia implantación en comunidades como países avanzados permite destacar tres característicasAndalucía y Baleares, mientras que en otras se encuentra principales: i) continuidad de una política de Estado,en fase de prueba piloto (Carnicero, 2010). con liderazgo sectorial y apoyo técnico adecuado, ii) perspectiva de desarrollo que aprovecha la oportunidadf) Telemedicina de integración social a escala nacional e internacional En Europa, la mayor parte de las aplicaciones y iii) esfuerzos públicos y privados que incorporan lade telemedicina se encuentra en etapa experimental. participación ciudadana.Las autoridades de salud de Francia señalaron en 2008 En Europa, los proyectos de TIC en el área de la saludque, pese a que a comienzos de la década de 2000 el tienden a tener continuidad en el tiempo, a vincularsesector público realizó una importante inversión en esta a estrategias de mayor escala y a presentar avancesárea, hasta el momento no se contaba con evaluaciones ordenados por etapas. En grandes fases, primero seconcluyentes sobre las aplicaciones (Ministerio de Salud y aborda el desarrollo de la infraestructura que permite laDeportes de Francia, 2009). Muchas de estas aplicaciones conexión, después se trabaja sobre la gestión y adopciónno cuentan con protocolos formales, por ejemplo sobre de estándares para la interoperatividad, y por último seel modo de transferencia de imágenes. Tampoco existen instrumentan proyectos que admiten la evolución de lasacuerdos claros entre los establecimientos que brindan TIC en el ámbito de la salud.los servicios de telemedicina y los que los requieren, En Alemania, España e Inglaterra se registran buenosni se dispone de sistemas de evaluación de la calidad ejemplos del avance por etapas que tienen como puntode los servicios. La carencia de institucionalidad hace inicial la generación de infraestructura y de serviciosque la responsabilidad de continuidad de los programas para el trabajo en red. Uno de los programas nacionalesrecaiga en quienes realizan telemedicina. Si estos dejan de TIC en el sector público de la salud más antiguos delde promover las prácticas, nada asegura su continuidad. mundo se desarrolló en Inglaterra en 2002 y tuvo como En los últimos años, España ha avanzado mucho horizonte de tiempo el año 20108. El objetivo de esteen sistemas de información radiológica y sistemas de programa es brindar conexión —dotar de infraestructuraarchivado y transmisión de imágenes. También están muy y de sistemas— al Servicio nacional de salud (NHS)extendidos los sistemas de laboratorios. Sin embargo, la mediante las TIC para permitir a los pacientes tomarmayoría de los proyectos de telemedicina se encuentran decisiones informadas e incrementar la eficiencia yen etapa piloto y no han logrado extenderse de forma efectividad clínica y de gestión, entre otras cosas. Elmasiva (Carnicero, 2010). programa también tiene como finalidad garantizar una red Los beneficios asociados a la telemedicina en de infraestructura de banda ancha segura para conectarEuropa se observan, principalmente, en el tratamiento de todas las entidades del NHS.enfermedades crónicas. Como contrapunto, en el Canadá,“la distancia geográfica que separa a los ciudadanos delos centros médicos, crea un ambiente ideal para el uso de 8 Cada uno de los cuatro países del Reino Unido (Escocia, Gales,la telemedicina” (ACEP, 1998). Inglaterra e Irlanda del Norte) tiene su propia administración de servicios de salud, pero todas son financiadas por el Servicio nacional de salud (NHS) y ofrecen, en términos generales, el mismo rango de servicios (en esencia, solo son diferentes las disposiciones administrativas). Si bien los cuatro servicios de salud operan de manera independiente, existe una estrecha cooperación y colaboración para asegurar que todos los ciudadanos reciban similar calidad de asistencia. En ciertas áreas limítrofes, los residentes de un país buscan atención en7 Véase “The Electronic Prescription Service (EPS)” [en línea] otro cuando les resulta más conveniente. El NHS opera con el http://www.connectingforhealth.nhs.uk/systemsandservices/eps principio de libre asistencia de salud para todos y es financiado [fecha de consulta: 13 de agosto de 2009]. mediante impuestos generales (Jones y Jollie, 2007). 88
  • 85. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información En los países europeos, así como en Australia, el en la valoración de su capacidad y experiencia enCanadá y los Estados Unidos, las políticas de TIC en salud investigación, así como en el desarrollo de TIC y sistemasestán orientadas a optimizar los servicios de atención basados en ellas. Mientras el Estado lidera las políticassanitaria respecto del mejoramiento de la accesibilidad y estrategias de TIC en salud, el sector privado tiene uny la calidad del servicio, la reducción de los costos y papel clave en la entrega de soluciones que hacen posibleel perfeccionamiento de la gestión. Asimismo, se ha sus potencialidades.otorgado prioridad a la integración de los sistemas para Alemania y Francia son dos buenos ejemplospermitir la atención de salud a pesar de la movilidad de de liderazgo del Estado. En 2002, el Estado francéslas personas (Comisión Europea, 2009). estableció los principios normativos y las líneas Los gobiernos europeos buscan que la modernización programáticas generales de políticas donde se destacadel sistema de salud esté orientada a apoyar el objetivo que la implementación de TIC debe enfocarse en laestratégico de la integración nacional y regional. En creación de infraestructura, el desarrollo y uso de marcoseste marco, se promueven iniciativas de cooperación legislativos, y la apropiación de estas nuevas tecnologíasinternacional entre las que se destaca el proyecto de por parte de la sociedad civil9. El Estado asumió lacooperación internacional de redes de comunicación función de incentivar la oferta y demanda de TIC: actuóBaltic Health Network, que opera en el marco de las sobre la oferta para favorecer la confianza, la creación deredes de los países nórdicos y europeos y permite el empresas y la investigación e innovación en lo que respectatrabajo conjunto de Dinamarca, Estonia, Lituania, a estas tecnologías, y sobre la demanda para difundir yNoruega y Suecia mediante una red cerrada y segura. democratizar el acceso a Internet y educar y capacitar aUna muestra de esta cooperación es la implementación los ciudadanos en el uso de las TIC. Además de estimularde servicios de telerradiología entre Dinamarca y la oferta y la demanda, se estableció que el Estado debíaEstonia, país donde se realizan los diagnósticos (Danish intervenir en forma directa mediante el desarrollo deHealth Data Network, 2008). una política cultural basada en el uso de las TIC en toda En Europa, la convergencia entre países se ve su amplitud, en todos los sectores gubernamentales yfavorecida por la conducción regional. Entre otras cosas, ámbitos de la vida social.el Parlamento Europeo asume un papel de liderazgo en La asociación público-privada, de la que existenla estandarización del uso de las TIC en salud, así como muchos ejemplos exitosos en el mundo, es uno de losen la identificación y difusión de buenas prácticas. Los enfoques y de las soluciones que privilegian los gobiernosobjetivos estratégicos definidos por la Unión Europea son que integran la Asamblea Mundial de la Salud —eladoptados por los países para desarrollar las políticas y máximo órgano de decisión de la Organización Mundialestrategias de TIC a escala nacional adaptadas a su propio de la Salud (OMS)— en la utilización de las TIC. Estacontexto. Estas políticas determinan el tipo de diseño estrategia también es respaldada por el Consejo empresarialy fiabilidad del sistema y condicionan la información del Commonwealth (CBC). En el Canadá, Infoway y ladisponible, su alcance territorial, los niveles de seguridad Asociación Canadiense de Normas firmaron en 2006 unde acuerdo con el marco regulatorio, la protección de las acuerdo para avanzar en la creación de estándares de TICinversiones realizadas previamente por las instituciones en salud, lo que llevó a la creación de una historia clínica(heredadas) y la conexión entre los antiguos y nuevos electrónica completamente interoperable en todo el país10.servicios para la interoperatividad, que supone la adopción En el marco del Plan Maestro de 2006 llamado Intelligentde estándares abiertos. Nation 2015 (iN2015), se generó en Singapur una iniciativa La cooperación para el desarrollo de las TIC en salud público-privada de cuatro años, con la participación deen Europa y otras partes del mundo no solo requiere el varios organismos, para estimular la adopción de TIC enesfuerzo de los gobiernos, sino también el de estos junto los centros de atención primaria de salud a fin de brindaral sector privado, cuya incorporación se fundamenta un mejor cuidado a los pacientes11. 9 En 2002 se presentó el plan RE/SO 2007 (Pour une Republique numérique dans la société de l’information) [en línea] http:// www.internet.gouv.fr/informations/information/plan_reso2007. 10 Canada Health Infoway es una corporación independiente sin fines de lucro que existe desde 2001 con el objetivo de acelerar el desarrollo de TIC de salud en el Canadá. La Asociación Canadiense de Normas es una asociación sin fines de lucro que busca apoyar al comercio, la industria, el gobierno y los consumidores en el desarrollo de estándares referidos a necesidades como seguridad pública y salud. 11 Véase [en línea] www.in2015.sg. 89
  • 86. Comisión Económica para América Latina y el CaribeC. La incorporación de tecnologías de la información y las comunicaciones en los sistemas de salud de la regiónEl potencial de las TIC en el sector de la salud debe En este contexto, las aplicaciones de TIC puedenanalizarse en función de los desafíos que dicho sector contribuir a la reducción de los costos de atención y a laenfrenta en la región y en cada país en particular. Estos innovación organizacional para optimizar la asignación ydesafíos se expresan en los siguientes ámbitos: distribución de recursos humanos.• Inequidades en términos de acceso y calidad de la La telemedicina es una herramienta que sirve para atención de salud. incrementar el acceso, especialmente en relación con los• Transformaciones demográficas y epidemiológicas dos primeros factores antes mencionados. Las TIC permiten de la población (Comisión Europea, 2006). aumentar la disponibilidad de recursos médicos mediante• Presiones a los sistemas de salud relacionadas la optimización de los procesos de atención y acercar con la disponibilidad de recursos (profesionales, el conocimiento de especialistas a localidades lejanas infraestructura e insumos) y la sostenibilidad del gasto mediante una teleconsulta (acceso remoto) en tiempo público (Comisión Europea, 2001; Álvarez, 2002). real o diferido. Asimismo, aunque no necesariamente se Frente a esos desafíos, los países de la región elimina el costo directo de la consulta, se reduce el tiempoiniciaron en los últimos años acciones destinadas a la y el costo de traslado de los pacientes.reforma de sus sistemas de salud, buscando optimizar La historia clínica electrónica puede mejorar lasus formas de organización y la calidad de la atención. eficacia de los sistemas de salud de la región de tresAunque cada país ha seguido modelos específicos, todos maneras: a) contribuye a la generación de diagnósticosapuntan a lograr mejoras en tres ámbitos: eficiencia de la y tratamientos que tomen en cuenta toda la informaciónadministración, eficacia para satisfacer las demandas de clínica del paciente, b) posibilita la generación de alertassalud y equidad de los beneficios (Rodrigues, 2003). médicas a partir de un trabajo complementario con la En gran medida, las inequidades en salud se explican televigilancia y la generación de recetas médicas quepor la existencia de barreras para acceder a una atención no sean contraproducentes para los pacientes (Woottonde salud oportuna y de calidad. Esas barreras se relacionan y otros, 2009), y c) aumenta las posibilidades decon las características del sistema de salud de cada país y vigilancia epidemiológica al generar una base de datos decon factores asociados a los pacientes y a sus familias. Se actualización continua.estima que entre el 20% y el 25% de la población (cerca La educación a distancia es otra aplicación dede 200 millones de personas) carece de acceso regular y TIC de suma utilidad en el sector. La capacitación deoportuno a los sistemas de salud (OPS, 2007). los profesionales de la salud en estas plataformas tiene Para la formulación de políticas públicas de salud y especial relevancia cuando se encuentran desempeñandode sus estrategias de TIC complementarias es necesario funciones en lugares aislados, pero también para agilizartener en consideración las barreras de acceso determinadas el intercambio de conocimiento entre centros de estudio.geográficamente y la forma en que estas inciden en las A su vez, una oferta de actualización continua a distanciainequidades a que se encuentran expuestos los sectores favorece la instalación y permanencia de profesionalesmás vulnerables. Es posible identificar cuatro factores en lugares alejados. El mayor acceso de los pacientesque condicionan el acceso a los servicios (Savedoff, y la comunidad a información de salud a través de2009; Shengelia y otros, 2005; Lozano y otros, 2007): portales web contribuye al “empoderamiento ciudadano”i) la disponibilidad de recursos, en tanto es necesario contar (Comisión Europea, 2006) y favorece comportamientoscon profesionales de la salud debidamente capacitados, así más saludables y el autocuidado.como con instalaciones, equipamiento y medicamentos También es posible lograr importantes beneficiosadecuados para el tratamiento de las enfermedades; en el ámbito de la gestión de la información de salud,ii) la localización de tales recursos en términos de su vinculada a aplicaciones de telemedicina, la historiaproximidad a la población demandante; iii) el costo que clínica electrónica y los diferentes sistemas de informaciónla atención de salud pueda representar para los pacientes de salud. En un contexto de creciente volumen dey sus familias, y iv) el conflicto que la forma de provisión datos y complejidad de la información y de mayoresde los servicios de salud puede plantear respecto de las conocimientos relacionados con la salud, incrementar lacreencias o normas sociales de la población, inhibiendo capacidad de almacenamiento, agregación y análisis parala demanda por motivos culturales12. integrar información administrativa, clínica y de salud12 Los problemas de acceso a la salud asociados a la baja densidad de es fundamental para la toma de decisiones en cualquier profesionales se ven agravados por dos elementos estructurales: organización sanitaria. a) una parte importante de estos recursos es utilizada por el sector privado en la atención de los sectores más acomodados y b) estos Aplicaciones como la historia clínica electrónica recursos tienden a concentrarse en las principales ciudades. y la tarjeta única de salud son modelos de generación 90
  • 87. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónde un espacio común de salud, ya que el hecho de que Gráfico VI.1 AMÉrICA LATINA y EL CArIBE (17 PAÍSES):la información de salud necesaria para recibir atención CONTENIDOS WEB EN MINISTErIOSesté contenida en una tarjeta que porten los pacientes y y SErVICIOS DE SALUD, 2009que sea compatible con los centros de atención de salud (En porcentajes)facilita, en gran medida, el proceso de integración,tanto entre los centros de salud de un país, como delos sistemas de salud de diferentes países. La historia Servicios en línea 24clínica electrónica requiere compartir informaciónsanitaria sobre los pacientes de una manera sencilla y Localizador de redes de salud 41segura y conservando el significado original de los datos(Carnicero, 2003). Cabe destacar las contribuciones esperadas Información mediante campañas institucionales y de prevención 65para una mejor comprensión de las características ytransformaciones en la salud de la población mediantela explotación de bases datos cada vez más complejas, Información institucional 100alimentadas por las historias clínicas electrónicas ylos dispositivos de televigilancia. La disponibilidad de Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).información más exhaustiva sobre las característicasde salud de la población ofrece nuevas posibilidades A continuación se presentan algunas de las principalesde vigilancia epidemiológica, en tanto se fortalecen las experiencias de aplicaciones de salud electrónica encapacidades para describir, modelar, analizar y monitorear la región:las tendencias de las condiciones de salud (Wootton y otros,2009). Del mismo modo, se incrementan las posibilidades a) Historia clínica electrónicade análisis de los determinantes sociales de la saludmediante, por ejemplo, la medición de factores de riesgo Si bien en América Latina y el Caribe existeasociados a la estructura social y sus correspondientes una importante y valiosa experiencia en el manejo deposiciones sociales (Marmot y Wilkinson, 1999; Graham historias clínicas electrónicas, esta herramienta aún no sey Kelly, 2004; Wootton y otros, 2009). ha consolidado. Al igual que en el resto del mundo, los Finalmente, el uso de la historia clínica electrónica mayores desafíos para los países de la región se refierenpermite dar más poder a los pacientes para mejorar los a temas de legislación, estándares, interoperabilidad yprocesos de prevención. De otro modo, sería difícil que financiamiento.asumieran la responsabilidad de su propia salud. Esto es En 2007, la Secretaría de Salud de México inicióde creciente relevancia en el contexto de envejecimiento la implementación de la historia clínica electrónica,y transformación epidemiológica que caracteriza a la programada para llevarse a cabo en seis fases entre 2007región (Pharow y otros, 2008). y 2012, bajo una norma mexicana de interoperatividad. Una vez repasadas las contribuciones que pueden Además, existen diversas iniciativas locales en Chiapas,aportar las TIC a los problemas de los servicios de salud Yucatán y Nuevo León. En la República Bolivariana deen la región, a continuación se revisan las aplicaciones Venezuela se desarrolló una historia clínica estandarizadade TIC que se están implementando en el sector y las en plataformas de software libre (Sistema Nacionalpolíticas de salud electrónica. Público de Salud para la Inclusión Social, SINAPSIS), que coexiste con iniciativas privadas de registros médicos electrónicos, así como de otras instituciones públicas,1. Experiencias y aplicaciones como el Sistema de Salud de las Fuerzas ArmadasEn el marco de las reformas de los sistemas de salud, Nacionales (SANOS).y con el estímulo de los avances en las políticas de Es probable que la Argentina sea el país de la regióngobierno electrónico, las TIC se han ido incorporando con mayor trayectoria y reconocimiento internacionalen forma paulatina a los sistemas de salud de la en esta materia, destacándose la interconexión de losregión. Un relevamiento realizado por la CEPAL en 43 hospitales que administra el Ministerio de Salud deministerios y servicios de salud de algunos países de la Ciudad de Buenos Aires. Por su parte, el Uruguay hala región en 2009 puso en evidencia que todos tienen implantado una infraestructura que facilita los distintosinformación institucional en línea y la mayoría brinda, proyectos de gobierno electrónico, tanto de trámitespor este medio, información sobre campañas de salud como de servicios. Entre estos se destaca una red de altay prevención. Además, muchos permiten localizar los velocidad que interconecta a todo el Estado (Reddy) yservicios de salud disponibles y ofrecen otros servicios, una plataforma tecnológica para mejorar los servicios alcomo la concertación de una cita con un profesional de ciudadano, dos instrumentos que facilitan el avance della salud (véase el gráfico VI.1) proyecto de expediente clínico electrónico. 91
  • 88. Comisión Económica para América Latina y el Caribeb) Empoderamiento de pacientes y seguridad ha instrumentado un programa de telemedicina mediante el cual se dará soporte a los centros de salud del interior En la región también hay ejemplos de la importancia del país, con consultas de alta complejidad. Por su parte,de la regulación. En México, la Norma Oficial Mexicana el Instituto Oftalmológico Zaldívar provee consultas(NOM) de expediente clínico data de 1999 y reconoce virtuales de tipo diferido o en tiempo real (Oliveri, 2010).el uso de medios electrónicos para el almacenamiento En Jamaica, desde 1997 se han llevado adelantede información de salud con un carácter exclusivamente diversos proyectos de telemedicina y esta herramientaauxiliar. Desde 2003, se permite su uso autónomo y es utilizada en un número creciente de especialidadesse incluyen temas de privacidad. En 2010 se publica médicas, como dermatología, oncología, psiquiatría yun proyecto de norma sobre privacidad que promueve servicios de medicina domiciliaria (Sandor, 2010). En Costamodificaciones al artículo 16 de la Constitución Política Rica, desde hace casi una década existe la telemedicinareferidas a la privacidad y el resguardo del derecho de toda orientada a consultas especializadas y de emergencias.persona a la protección de sus datos (Gertrudis, 2010). La interconsulta se usa en pocos casos y por voluntad de En el Uruguay se aprobó en 2008 un conjunto de las partes involucradas (Cortes, 2010). En Panamá se hanormas que permitirán avances en materia de salud privilegiado la telemedicina rural y en prisiones, así comoelectrónica. Con un enfoque de protección de derechos, se en el ámbito de especialidades como la telerradiología,incorporaron al marco legal la Ley de protección de datos debido a la concentración de radiólogos en la capital. Enpersonales y acción de “Habeas Data” (núm. 18.331), la la República Bolivariana de Venezuela se constata unLey de acceso a la información pública y la Dirección de interesante esfuerzo por acortar la brecha tecnológica y enDerechos Ciudadanos de la Agencia para el Desarrollo 2005 se creó el Centro Nacional de Innovación Tecnológicadel Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad de (CENIT). Entre los proyectos emblemáticos se encuentrala Información y del Conocimiento (AGESIC). También el hospital digital, los quirófanos inteligentes y el equipose creó el Centro Nacional de Respuesta a Incidentes de Medicarro, todos mediante acceso inalámbrico.Seguridad Informática, se reguló la adopción de una política En el Brasil se destaca por su tamaño y sostenibilidad lade seguridad informática de los organismos públicos, se Red Universitaria de Telemedicina (RUTE), una iniciativa del Ministerio de Ciencia y Tecnología (MCT), coordinadareconoció la admisibilidad, validez y eficacia jurídica por la Red nacional de enseñanza e investigación (RNP),del documento electrónico y de la firma electrónica, y se que engloba a los hospitales universitarios de todos losconstituyó la Unidad de Certificación Electrónica como estados y a los centros de atención primaria de diez estados.órgano de control (Margolis y otros, 2010). Esta red apoya el perfeccionamiento de la infraestructura para telemedicina, educación e investigación, y promuevec) Citas médicas remotas la integración de proyectos entre las instituciones que la integran y la atención de salud, mediante la disponibilidad Trinidad y Tabago implementó un programa para el compartida de fichas médicas, consultas, exámenes yacceso gratuito a la medicación por parte de los 40.000 segundas opiniones. Actualmente conecta 57 hospitalesciudadanos que son pacientes crónicos. En virtud de universitarios de enseñanza y espera llegar a 132 en 2012.este programa, se otorga a cada paciente una tarjeta La RNP funciona desde 1991 y reúne a más de 400inteligente con la que puede acceder a una red de 115 instituciones con cerca de un millón de usuarios. Los 57farmacias privadas donde se le dispensa la medicación. hospitales que integran la RUTE poseen una infraestructuraEn estas farmacias se captura la receta y se registra la sólida que incluye conexión de 1Gbps en ciudades con redesdosis recetada. Posteriormente, se realiza el chequeo comunitarias de educación e investigación (REDECOMEP),en línea de la cantidad de medicación dispensada en la existencia formal del núcleo de telemedicina y telesalud,relación con lo autorizado en el período. Una vez cerrada sala de videoconferencia, teleconsulta y telediagnósticola transacción, se transmite la información a una base adecuada, sala de videoconferencia homologada, personalde datos central (NIPDEC-Infotech), donde se realiza el capacitado en TIC y videoconferencia, y grupos de interéscontrol de stock de las drogas de cada farmacia, así como específicos en funcionamiento.a nivel central (Sandor, 2010). Por el contrario, Colombia brinda un ejemplo de las dificultades para el ejercicio de la telemedicina. En 2006,d) Telemedicina el Ministerio de la Protección Social dictó una resolución que normó la provisión o prestación de servicios de salud A pesar del carácter reciente de la telemedicina, bajo la modalidad de la telemedicina. Desde entonces,los países de la región ya registran algunas experiencias la resolución se ha puesto a prueba y en torno de ella seen la materia. En la Argentina se destacan, entre otras, han generado cuestionamientos referidos al estatus, laslas iniciativas del Hospital Garrahan y del Instituto funciones y responsabilidades de los profesionales deOftalmológico Zaldívar. El hospital ha brindado servicios la salud, así como de los pacientes y las asociaciones dede interconsulta por correo electrónico durante 12 años y pacientes (Vélez, 2010). 92
  • 89. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información2. Políticas de tecnologías de la de programas de TIC en grandes universidades, como información y las comunicaciones la Universidad Nacional, la Universidad de Antioquia y programas de salud y la Universidad de Caldas. Desde hace años, estas instituciones vienen trabajando en programas de educación,La incorporación de las TIC en el área de la salud en en registros clínicos electrónicos y en aplicaciones clínicas.la región registra un rezago respecto de otros sectores, Paulatinamente, han ido adquiriendo importancia lacomo la educación y el gobierno, y ha seguido un patrón enseñanza de cuidados a distancia para enfermedadesde difusión que también se ha observado en los países crónicas y las herramientas interactivas para el intercambiodesarrollados. Entre los principales motivos que explican de información entre actores (Vélez, 2010).este rezago se destacan los problemas de reglamentación, En Panamá, la aplicación de TIC en salud comienzaseguridad y privacidad, la deficiente estandarización en 1999 con la creación de un Centro de Documentación ee interoperabilidad, y el alto costo de los sistemas Información Médica (CDIM) en la Facultad de Medicina(Rodrigues, 2003). de la Universidad de Panamá. Este centro aprovechó Desde mediados de la década de 2000 existen en un anillo de fibra óptica que había sido instaladola región una multiplicidad de iniciativas públicas y previamente en Ciudad de Panamá por una empresaprivadas, unas nuevas y otras que son resultado de la privada y que permitió la realización de la primera tesisexpansión de algunas de más larga data. En la actualidad en telemedicina referida a teleneurofisiología. A partires posible encontrar una gran variedad de proyectos en de 2000, la Universidad de Panamá asumió un papel deejecución destinados a proveer atención de salud en sitios generación de conocimiento, enseñanza y difusión en laremotos, a conectar centros de atención primaria con materia, generó convenios con el Arizona Telemedicineespecialistas en otros centros de mayor complejidad, a Program (ATP) y aportó al diseño del Proyecto Nacionalobtener información epidemiológica oportuna, a capacitar de Telemedicina (Vega, 2010).al personal de la salud en sitios alejados y a mejorar El Programa Nacional de Telerradiología de Panamá,los sistemas de gestión. Sin embargo, muchos de estos concebido para contrarrestar la alta concentraciónproyectos son de alcance reducido y no se han integrado de radiólogos en la capital del país, es un ejemplo dea las políticas de salud ni a las estrategias nacionales de integración de los sistemas de salud en la región. GraciasTIC. Básicamente, esto se explica porque en los países de a este programa, se han instalado máquinas de rayos Xla región, salvo algunas excepciones, no hay políticas de digitales en 12 puestos interconectados vía satélite deTIC en salud. forma que un equipo de seis radiólogos que trabajan en la El papel de las TIC en la salud es una materia nueva capital puedan recibir y leer las imágenes (Vega, 2010).para la política pública en los países de la región, aunque A diferencia de lo que ocurre en Europa, dondeya comienzan a destacarse algunas iniciativas. En la la convergencia entre países se ve favorecida por laArgentina, desde 2009 se lleva a cabo la coordinación conducción regional, el tema de las TIC en salud no seinterinstitucional en los diferentes niveles territoriales de encuentra entre las prioridades de los órganos regionalesgobierno, así como la vinculación de las políticas de salud de integración. Esta situación fue reconocida en laelectrónica con políticas y estrategias generales de TIC. En reunión regional de consulta Integración y convergenciaColombia, en 2008 se formuló un marco para el fomento para la salud en América Latina y el Caribe del Sistemay fortalecimiento de la salud electrónica. En México hay Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA) enun sostenido interés desde 2001, aunque con altas y bajas julio de 2010. A partir de la constatación de los rezagosen la concreción de los productos, y en el Uruguay, a en la implementación y el desarrollo de estrategias departir de 2008 se ha fortalecido la institucionalidad para TIC en las políticas públicas en salud, en esa ocasiónel desarrollo de la sociedad de la información digital con se recomendó promover una agenda digital regionaldiversos cuerpos legales y un organismo coordinador de —incluida la interoperabilidad— y la cooperación entrealto nivel. Sin embargo, la situación a nivel de gobierno los países de la región para la transferencia de experienciasen la región contrasta con la experiencia en el ámbito y la adquisición de tecnologías13.universitario y en el sector privado, donde se observan Entre las dificultades para implementar acuerdoslos mayores esfuerzos por explorar las ventajas del uso referidos a la salud en la región, De los Ríos (2010)de TIC en salud. destaca “la percepción del rol de la salud en la A nivel universitario, en el Ecuador, donde las integración, únicamente como medio para controlarTIC en salud están ausentes de las políticas públicas, enfermedades y pandemias que afectan el librese han llevado adelante varios proyectos enfocados a tránsito de mercancías y personas; las barreras quecubrir necesidades de las regiones rurales y marginales,apoyados principalmente por fondos internacionales de 13 Véase el punto 7h de las conclusiones y recomendaciones de la reunión regional de consulta [en línea] http://www.sela.cooperación (Mijares, 2010). org/DB/ricsela/EDOCS/SRed/2010/07/T023600004269-0- En Colombia, la progresiva incorporación de la Conclusiones_ y _Recomendaciones_Reunion_Regional_telemedicina ha dado lugar al nacimiento y la consolidación Salud.pdf. 93
  • 90. Comisión Económica para América Latina y el Caribeimponen regulaciones y normativas nacionales, inversiones en los aspectos sociales y ambientales yy la ausencia de mecanismos institucionalizados en las decisiones de recursos de infraestructura dede armonización regulatoria con participación de salud. Esto contrasta con proyectos de inversión de granlas instancias competentes de salud pública, a sola envergadura, como la Iniciativa para la Integración deexcepción del Mercosur con el SGT-11 (subgrupo de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA) ytrabajo No. 11, Salud)”. También constata la escasa el Proyecto Mesoamérica, destinados a la integraciónparticipación del sector de la salud en los equipos física-territorial, el transporte, la energía y lasformados para el análisis de los efectos de las comunicaciones.D. ConclusionesLas TIC son una herramienta efectiva para reducir Pese a su carácter incipiente, los avances logradosinequidades y acelerar el progreso hacia el logro de los en algunos países desarrollados permiten visualizar lasobjetivos de salud. Para esto, se requiere el decidido liderazgo potencialidades de las TIC para abordar estos desafíos.de las principales autoridades de salud y la concurrencia Hoy es imposible ofrecer soluciones de largo plazo ende los distintos actores implicados en torno a una agenda materia de salud en la región sin incluir estas tecnologías.común. Esa agenda debe estar sostenida por una política de Para ello es necesario partir de una evaluación de lasEstado para avanzar en forma coherente y sistemática en el demandas y restricciones del sector de la salud. El dilemadesarrollo de infraestructura y conectividad sobre la base entonces se desplaza hacia la búsqueda de las opcionesde sistemas validados e interoperables para la educación más adecuadas para lograr una mejor atención de salud,sanitaria, la prevención de enfermedades, la asistencia la optimización de procesos y la reducción de costosmédica y la gestión de los servicios. mediante la integración de estas herramientas a las La alfabetización digital de la población es esencial políticas y estrategias de sanidad pública.para que las TIC aplicadas a la salud rindan todo su En cada uno de los países es preciso delinear unapotencial. El papel de los pacientes y los ciudadanos escada vez más relevante en las estrategias sanitarias y se estrategia sectorial articulada con las agendas digitales deacrecienta con la incorporación de TIC, en la medida en orden general. Esto supone que las autoridades de saludque tengan acceso a ellas y sepan utilizarlas. participen en las decisiones de políticas de TIC que se Los desafíos planteados para mejorar la atención de tomen en otras instancias del Estado y las impulsen ensalud en la región son diversos. Si bien las TIC pueden caso de no existir o de ser insuficientes.aportar soluciones innovadoras y poderosas en materia Por otra parte, no se procura generar una políticade acceso, eficiencia y monitoreo, entre otros, deben pública de salud electrónica, sino especificar el uso deimplementarse en combinación con otras herramientas e las tecnologías de la información en la política de saludiniciativas para construir capacidades y mejorar la calidad y precisar cómo las TIC pueden contribuir a solucionarde la atención. los problemas y desafíos que se presentan en los sistemas Los principales desafíos que enfrenta el sector de de salud.la salud en la región se pueden plantear en tres ámbitos Como el empleo de estas tecnologías contribuye aprincipales: aumentar la eficiencia y a mejorar la gestión, es necesaria• El limitado acceso a la salud de amplios segmentos una mirada sistémica para integrarlas a las políticas de la población, en la medida en que existen enormes de gestión, especialmente en los ámbitos clave para el diferencias sobre la base de los ingresos, la educación, logro de objetivos y metas de salud pública. Es decir, es el lugar de residencia y el origen étnico. necesario un enfoque holístico que considere la necesidad• Debido a la falta de una actuación oportuna sobre las de estrategias de salud integrales, donde las TIC aparecen inequidades y las transformaciones demográficas, la como una plataforma complementaria de otras políticas superposición de perfiles epidemiológicos que obligan a que confluyen en el mismo objetivo. implementar de manera simultánea estrategias sanitarias para hacer frente a enfermedades transmisibles y no A continuación se presentan algunos lineamientos transmisibles (estas últimas se incrementan en forma para adaptar las TIC a las particularidades de cada país sostenida con el envejecimiento de la población). en función de los desafíos asociados a las inequidades• La insuficiencia de recursos humanos y presupuestarios y las transiciones demográfica y epidemiológica, la para hacer frente a las necesidades de saneamiento disponibilidad de recursos y el grado de avance en la básico aún insatisfechas y a las perspectivas de incorporación de TIC en el Estado y los distintos sectores grandes demandas sobre el gasto público en salud. de la economía: 94
  • 91. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informacióna) Institucionalidad e infraestructura Esta línea de acción contempla la historia clínica electrónica como un componente fundamental en la En gran medida, la decisión de invertir en una medida en que una parte importante de los datos clínicosestrategia de TIC dependerá del liderazgo sectorial y de o administrativas a gestionar están referidos al paciente.su capacidad para involucrar una variedad de actores, no Si bien inicialmente es posible avanzar en el desarrollo desolo porque las transformaciones implicadas requieren módulos para la gestión de algunos procesos específicos,consensos que legitimen la voluntad de cambio, sino como procesos logísticos ligados a infraestructura,también porque varios actores —centros de estudio, equipamiento e insumos, o procesos de facturación, solouniversidades y empresas privadas— han acumulado mediante la incorporación de la historia clínica electrónicaconocimientos y prácticas relevantes producto de se logrará una efectiva integración de datos.experiencias muchas veces más largas e intensas que las Particularmente relevante será garantizar laque puede exhibir el sector público. Al mismo tiempo, interoperabilidad (técnica, semántica y operativa)para apoyar de mejor forma la toma de decisiones, se para apoyar la integración de los sistemas de saludrequieren equipos profesionales formados que vinculen de la región, la mayoría de los cuales se encuentranel conocimiento médico, de salud pública y de TIC. fragmentados. La envergadura del esfuerzo y de la inversiónrequerida obliga a ocuparse de la institucionalidad desde la c) Implementación de aplicaciones deque se conducirá todo el proceso. Esta debería considerar telemedicinalos siguientes ámbitos de competencia: definición deprioridades y formulación de planes, generación o Esta tercera línea se relaciona directamente conrecomendación de normas, coordinación de grupos de el suministro de atención de salud a la población quetrabajo, y monitoreo y evaluación de proyectos. En buena presenta dificultades de acceso. La implementación demedida, la sostenibilidad de la estrategia dependerá de la estas aplicaciones requiere de conectividad entre losconformación de equipos técnicos capaces de actuar como distintos niveles de atención, cuya disponibilidad debecontrapartes para la implementación de los proyectos y su asegurarse con las acciones ejecutadas dentro de laposterior masificación. primera línea de estrategia. La institucionalidad también tiene relación con la Los tipos específicos de aplicaciones a implementar,necesidad de contar con un marco legal que contribuya como telerradiología, telemonitoreo o teledermatología,a impulsar las aplicaciones de salud electrónica, lo dependerán de las prioridades establecidas por losque implica proporcionar seguridad a los distintos requerimientos de las poblaciones a atender, así comoactores del sistema. En un principio, se trata de brindar de los avances que exhiban los países. La optimizaciónseguridad a los pacientes respecto de la privacidad de y reasignación de recursos humanos será uno de lossus datos y respaldo legal para las acciones de salud que aspectos importantes a tener en consideración.emplean TIC. También será importante legislar respecto d) Educación, capacitación e informacióndel acceso de los pacientes a sus propios datos. Estasconsideraciones desempeñan un papel importante en un Esta cuarta línea de acción busca satisfacer losproceso en el que las resistencias al cambio tecnológico requerimientos de los equipos de salud, los pacientes yy cultural se gestionan reduciendo los niveles de la comunidad.incertidumbre y de riesgo. Respecto de los equipos de salud, el objetivo es Finalmente, para garantizar la seguridad y proveer educación a distancia para la actualización decalidad de la atención de salud y de los procedimientos conocimientos y protocolos de atención, en relaciónadministrativos es necesario generar un sistema para la directa con el propósito de mejorar la calidad. En cuantoidentificación única de pacientes. Algunos países de la a los pacientes y la comunidad, la meta es proporcionarregión ya disponen de un sistema de identificación única información para el autocuidado y la promoción dede ciudadanos que puede emplearse como registro de hábitos de vida saludables, cuya relevancia será cadasalud. Sin embargo, para asegurar mayor confidencialidad vez más grande con el incremento en la incidencia de lasy privacidad se ha sugerido disponer de un sistema enfermedades crónico-degenerativas.exclusivo tipo “tarjeta sanitaria”. Finalmente, debe avanzarse en acuerdos regionales e incluso internacionales que habiliten prácticas deb) Gestión integrada de la información salud electrónica más allá de las fronteras nacionales, El mejoramiento de la gestión, la mayor eficiencia aprovechando las posibilidades que brindan las TICy una atención de salud de mejor calidad se encuentran para la atención a distancia y las complementariedadesestrechamente relacionados con la posibilidad de gestionar entre países. Se trata de posibilitar el intercambiode manera integrada la información administrativa, de información (interoperabilidad) y la movilidad declínica y de salud. los pacientes. 95
  • 92. Comisión Económica para América Latina y el CaribeBibliografíaACEP (American College of Emergency Physicians) (1998), ___ (2006), Health and Ageing in the Knowledge “Telemedicine in Emergency Medicine”, Dallas. Society: Employment, Social Cohesion and e-HealthÁlvarez, Richard (2002), “The promise of e-Health – a Potential, Bruselas. Canadian perspective”, E-health International, Canadian ___ (2004), e-Health. Making Healthcare Better for Institute for Health Information. European Citizens: an Action Plan for a EuropeanArriagada, Irma, Verónica Aranda y Francisca Miranda (2005), e-Health Area, (COM(2004)356 final), Bruselas. “Políticas y programas de salud en América Latina. ___ (2001), El futuro de la asistencia sanitaria y de la Problemas y propuestas”, serie Políticas sociales, Nº 114 atención a las personas mayores: garantizar la (LC/L.2450-P), Santiago de Chile, Comisión Económica accesibilidad, la calidad y la sostenibilidad financiera para América Latina y el Caribe (CEPAL). Publicación (COM(2001)723 final), Bruselas. de las Naciones Unidas, Nº de venta: S.05.II.G.196. Cortés, Jaime (2010), “Avances y desafíos en salud-e yCarnicero, Javier (2010), “Avances y desafíos en salud-e y telemedicina en Costa Rica”, Avances y desafíos telemedicina en España”, Avances y desafíos en salud-e en salud-e y telemedicina en América Latina y el y telemedicina en América Latina y el Caribe, Andrés Caribe, Andrés Fernández (ed.), Santiago de Chile, Fernández (ed.), Santiago de Chile, Comisión Económica Comisión Económica para América Latina y el Caribe para América Latina y el Caribe (CEPAL), inédito. (CEPAL), inédito.___ (2003), V Informe SEIS. De la historia clínica a la Cuervo, Luis y Josefina González (1997), Industria y historia de salud electrónica, Madrid, Sociedad ciudades en la era de la mundialización. Un enfoque Española de Informática de la Salud (SEIS). socioespacial, Bogotá, Tercer Mundo Editores.CEPAL (Comisión Económica para América Latina) (2010), Danish Health Data Network (2008), “IT brings the Danish Población y salud en América Latina y el Caribe: retos health sector together” [en línea] https://www.sundhed.dk/ pendientes y nuevos desafíos, (LC/L.3216(CEP.2010/3)), Fil.ashx?id=7538&ext=pdf&navn=SDSDWoHit.pdf. Santiago de Chile, Centro Latinoamericano y Caribeño De los Ríos, Rebecca (2010), “La integración regional y el de Demografía (CELADE) - División de Población rol de la salud”, documento presentado en la reunión de la CEPAL. regional de consulta Integración y convergencia para___ (2008), Transformaciones demográficas y su influencia la salud en América Latina y el Caribe, Caracas, en el desarrollo de América Latina y el Caribe Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (LC/G.2378(SES.32/14)), Santiago de Chile. (SELA), 22 y 23 de julio.___ (2007), Panorama social de América Latina, 2007 Garrett, L., M.R. Chowdhury y A. Pablos-Méndez (2009), (LC/G.2351-P), Santiago de Chile. Publicación de las “All for universal health coverage”, The Lancet, Naciones Unidas, Nº de venta: S.07.II.G.124. vol. 374, Nº 9697.____(2004a), “América Latina y el Caribe: estimaciones y Gertrudis, Nancy (2010), “Avances y desafíos en salud-e y proyecciones de población, 1950-2050”, Boletín demográfico, telemedicina en México”, Avances y desafíos en salud-e Nº 73 (LC/G.2225-P), Santiago de Chile. Publicación de y telemedicina en América Latina y el Caribe, Andrés las Naciones Unidas, Nº de venta: E/S.03.II.G.209. Fernández (ed.), Santiago de Chile, Comisión Económica___ (2004b), Panorama social de América Latina, 2004 para América Latina y el Caribe (CEPAL), inédito. (LC/G.2259-P), Santiago de Chile. Publicación de las Graham, Hilary y Michael P. Kelly (2004), “Health Naciones Unidas, Nº de venta: S.04.II.G.148. inequalities: concepts, frameworks and policy”, BriefingChackiel, Juan (2004), “La dinámica demográfica en Paper, Londres, Health Development Agency. América Latina”, serie Población y desarrollo, Nº 52 Jones, Vicky y Carol Jollie (2007), eHealth Strategy and (LC/L.2127-P), Santiago de Chile, Comisión Económica Implementation Activities in England. Report in para América Latina (CEPAL), mayo. Publicación de the Framework of the eHealth ERA Project, Bonn, las Naciones Unidas, Nº de venta: S.04.II.G.55. eHealth ERA.Chhanabhai, Prajesh y Alec Holt (2007), “Consumers are Jordán, Ricardo y Daniela Simioni (comps.) (1998), Ciudades ready to accept the transition to online and electronic intermedias de América Latina y el Caribe: propuestas records if they can be assured of the security measures”, para la gestión urbana (LC/L.1117), Santiago de The Medscape Journal of Medicine, vol. 9, Nº 1. Chile, Comisión Económica para América Latina yComisión Europea (2009), eHealth in Action: Good Practice el Caribe (CEPAL). in European Countries, Bruselas. Kahn, James G., Joshua Yang y James S. Kahn (2008),___ (2008), Comunicación de la Comisión al Parlamento “The relationship among economic development, Europeo, el Consejo, el Comité Económico y Social health and the potential role of eHealth”, documento Europeo y el Comité de las Regiones. La telemedicina presentado en la conferencia “Making the eHealth en beneficio de los pacientes, los sistemas sanitarios Connection”, Bellagio, Global Public Health y la sociedad (COM(2008)689 final), Bruselas. Informatics, 13 a 18 de julio. 96
  • 93. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónLozano, R. y otros (2007), “Evaluación comparativa del OPS (Organización Panamericana de la Salud) (2007), Salud desempeño de los sistemas estatales de salud usando en las Américas, vol. I, Washington, D.C. cobertura efectiva”, Salud pública de México, vol.49, Pharow, Peter y otros (2008), “How can the German suplemento 1. Electronic Health Card support patient’s role in careMarcelo, Alvin B. (2009), “Telehealth in developing countries: management”, Studies in Health Technologies and perspectives from the Philippines”, Telehealth in the Informatics, vol. 137. Developing World, Richard Wootton y otros (eds.), Rodrigues, Roberto J. (2003), e-Salud en Latinoamérica Ottawa, Centro Internacional de Investigaciones para y el Caribe: tendencias y temas emergentes, el Desarrollo (CIID). Washington, D.C., Organización Panamericana deMargolis, Álvaro y otros (2010), “Avances y desafíos en salud-e la Salud (OPS). y telemedicina en Uruguay”, Avances y desafíos en salud-e Rodríguez, Jorge (2002), “Distribución territorial de la y telemedicina en América Latina y el Caribe, Andrés población de América Latina y el Caribe: tendencias, Fernández (ed.), Santiago de Chile, Comisión Económica interpretaciones y desafíos para las políticas públicas”, para América Latina y el Caribe (CEPAL), inédito. serie Población y desarrollo, Nº 32 (LC/L.1831 P),Marmot, M.G. y R.G. Wilkinson (eds.) (1999), Social Determinants Santiago de Chile, Comisión Económica para América of Health, Nueva York, Oxford University Press. Latina (CEPAL), diciembre. Publicación de las NacionesMartínez, Rodrigo y Andrés Fernández (2006), “Modelo Unidas, Nº de venta: S.02.II.G.137. de análisis del impacto social y económico de la Rojas, Misael (2010), “Avances y desafíos en salud-e desnutrición infantil en América Latina”, serie y telemedicina en Chile”, Avances y desafíos en Manuales, Nº 52 (LC/L.2650-P), Santiago de Chile, salud-e y telemedicina en América Latina y el Comisión Económica para América Latina y el Caribe Caribe, Andrés Fernández (ed.), Santiago de Chile, (CEPAL). Publicación de las Naciones Unidas, Nº de Comisión Económica para América Latina y el Caribe venta: S.06.II.G.175. (CEPAL), inédito.Meyer, I. y otros (2009), eHealth Benchmarking. Final Sandor, Tomás (2010), “La salud electrónica en el Caribe”, Report, Bonn, Comisión Europea. Avances y desafíos en salud-e y telemedicina en AméricaMijares, María Teresa (2010), “Avances y desafíos en Latina y el Caribe, Andrés Fernández (ed.), Santiago salud-e y telemedicina en Ecuador”, Avances y desafíos de Chile, Comisión Económica para América Latina en salud-e y telemedicina en América Latina y el y el Caribe (CEPAL), inédito. Caribe, Andrés Fernández (ed.), Santiago de Chile, Savedoff, William D. (2009), A Moving Target: Universal Comisión Económica para América Latina y el Caribe Access to Healthcare Services in Latin America and the (CEPAL), inédito. Caribbean, Washington, D.C., Banco InteramericanoMinistère de la Santé et des Sports, (2009), Rapport : la de Desarrollo (BID). place de la télémédecine dans l’organisation des soins, Shengelia, B. y otros (2005), “Access, utilization, quality, París, Direction de l’Hospitalisation et de l’Organisation and effective coverage: an integrated conceptual des Soins [en línea] http://www.sante-sports.gouv. framework and measurement strategy”, Social Science fr/la-place-de-la-telemedecine-dans-l-organisation- and Medicine, vol. 61, Nº 1. des-soins.html. Stroetmann Karl A. y Stefan Lilischkis (2007), eHealthMishra, Saroj e Indra Pratap Singh (2008), “A developing Strategy and Implementation Activities in Germany. country perspective”, documento presentado en la Report in the Framework of the eHealth ERA project, conferencia “Making the eHealth Connection”, Bellagio, Bonn, eHealth ERA. Global Public Health Informatics, 13 a 18 de julio. Vega, Silvio (2010), “Avances y desafíos en salud-e yOliveri, Nora (2010), “Avances y desafíos en salud-e y telemedicina en Panamá”, Avances y desafíos en telemedicina en Argentina”, Avances y desafíos salud-e y telemedicina en América Latina y el en salud-e y telemedicina en América Latina y el Caribe, Andrés Fernández (ed.), Santiago de Chile, Caribe, Andrés Fernández (ed.), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), inédito. (CEPAL), inédito. Vélez, Jorge (2010), “Avances y desafíos en salud-e yOMS (Organización Mundial de la Salud) (2010), “Global telemedicina en Colombia”, Avances y desafíos en eHealth Survey 2009” [en línea] http://www.who.int/ salud-e y telemedicina en América Latina y el Caribe, goe/data/en/. Andrés Fernández (ed.), Santiago de Chile, Comisión___ (2006a), Informe sobre la salud en el mundo: colaboremos Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), por la salud, Ginebra. inédito.___ (2006b), Building Foundations for eHealth: Progress of Wootton, R. y otros (eds.) (2009), Telehealth in the Developing Member States. Report of the WHO Global Observatory World, Ottawa, Centro Internacional de Investigaciones for eHealth, Ginebra. para el Desarrollo (CIID). 97
  • 94. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informaciónCapítulo VIIHacia una segunda generación de estrategiaspara la sociedad de la informaciónLos países de América Latina y el Caribe deben reformular década, ha emergido una masa crítica de profesionaleslas estrategias relativas a la sociedad de la información para y empresas de TIC de base regional que han adquiridoaumentar el impacto de las tecnologías de la información y capacidades para prestar servicios tanto a empresaslas comunicaciones (TIC) en el crecimiento económico y la como gobiernos, constituyéndose en un nuevoinclusión social. El avance hacia una segunda generación componente de un sistema de innovación que trasciendede estrategias de la sociedad de la información se basa en las fronteras nacionales y adquiere alcance regional.nuevas condiciones del entorno, a saber: Respecto a las condiciones tecnológicas, fundamen-i) Determinantes tecnológicas exógenas: el nuevo ciclo talmente exógenas, para aprovechar las nuevas oportunidades de convergencia en las TIC permitiría a la región mediante iniciativas en ámbitos complementarios es acceder a servicios más simples y flexibles, de menor necesario: costo, fácil escalabilidad y con mayor seguridad y i) Asegurar el acceso de los usuarios a comunicaciones confiabilidad. de alta velocidad (banda ancha), al menos a preciosii) Evolución de los patrones de consumo y comportamiento asequibles en relación a sus ingresos, superándose de los usuarios: la región es un mercado emergente con la exclusión de este servicio de gran parte de los un creciente gasto en TIC y una rápida transición en el habitantes de la región. patrón de utilización de Internet. ii) Avanzar hacia un marco regulatorio que promuevaiii) Experiencia acumulada en materia de políticas públicas: la competencia y la innovación, adecuándose a un a los avances en las políticas de infraestructura y proceso de convergencia que se caracteriza por acceso, se agregan las buenas prácticas regionales e redes de IP multipropósito y una nueva organización internacionales en torno a estrategias que han permitido industrial, con desarrolladores de servicios y a los países avanzar significativamente hacia la sociedad contenidos, independientes de los operadores de las de la información.El rediseño y la implementación a redes y un creciente protagonismo de los usuarios. mayor escala de una segunda generación de estrategias iii) Desarrollar una masa crítica relacionada con hacia la sociedad de la información en la región deben contenidos y aplicaciones que respondan a las realizarse considerando los desafíos asociados a estas necesidades de los países y que permitan a las nuevas condiciones de entorno. empresas, el gobierno y los hogares mejorar susiv) Desarrollo de capacidades nacionales y regionales: niveles de productividad, innovación, prestación de a diferencia de la situación prevaleciente hace una servicios e inclusión social. 99
  • 95. Comisión Económica para América Latina y el CaribeA. El papel del EstadoLos problemas estructurales de heterogeneidad y carencia interacción entre el mercado, las instituciones y elde activos complementarios a las TIC han limitado su ciudadano en el proceso del desarrollo” (Bárcena, 2010).utilización para un desarrollo económico y social pleno La difusión de las TIC es un factor estratégicode la región. Esta situación plantea la necesidad de en el desarrollo económico y social por los efectosconstruir una estrategia de desarrollo de largo plazo, sistémicos que genera. Dado que es necesario contaren que el Estado retome un papel activo mediante la con complementariedades ante la presencia de fallas dereconstrucción de capacidades para superar los desafíos coordinación, el Estado debería intervenir en el desarrolloque enfrenta el modelo de desarrollo (CEPAL, 2010a). de infraestructura y aplicaciones para masificar el accesoEs preciso entonces diseñar una nueva institucionalidad e impulsar los procesos de generación de conocimientoque permita al Estado impulsar el bienestar general y las y de aprendizaje (Cimoli, Dosi y Stiglitz, 2009). Paraestrategias de desarrollo, dejando este de ser subsidiario concretar estas propuestas se identifican los principalesrespecto del mercado. A partir de una mirada crítica sobre ámbitos de políticas públicas para el desarrollo de lassu desempeño histórico, debe redefinirse su papel, a fin TIC en países de la región (Jordán, Peres y Rojas, 2010)de dotarlo de herramientas para alcanzar “una equilibrada (véase el cuadro VII.1): Cuadro VII.1 PAPEL DEL ESTADO EN EL DESARROLLO DE LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y LAS COMUNICACIONES Ámbitos Objetivos Complementariedades sistémicas Corrección de fallas de coordinación para la articulación con otros sectores y el desarrollo de sinergias (nanotecnologías y biotecnologías). Equidad en el acceso y en el uso Masificación del acceso para promover la igualdad y la competitividad. Gestión de recursos del Estado Asignación y gestión eficiente de recursos, como el espectro radioeléctrico, las servidumbres y los nombres de dominio. Normativa y regulación Modernización y adecuación del entorno normativo-regulatorio a un ambiente de convergencia tecnológica. Difusión de la innovación tecnológica Aceleración de procesos de aprendizaje, incremento de la capacidad de innovación y difusión de las mejores prácticas tecnológicas para permitir saltos en el desarrollo. Política pública Adecuación del enfoque de las políticas públicas a un entorno altamente dinámico, evolutivo e innovador.Fuente: Valeria Jordán, Wilson Peres y Fernando Rojas, “Banda ancha: una urgencia para América Latina y el Caribe. V Foro Ministerial Unión-Europea – América Latina y el Caribe sobre la sociedad de la información” (LC/R.2158), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), marzo de 2010.i) Complementariedades sistémicas: por tratarse Sin embargo, estas externalidades no se consideran de tecnologías de propósito general, las TIC son plenamente en las decisiones de los agentes transversales respecto de diferentes mercados y económicos (por ejemplo en el despliegue de redes); actividades. El desarrollo de complementariedades es en consecuencia, la oferta de servicios tenderá a ser un requisito para la masificación de los beneficios de las menor que los niveles socialmente eficientes. Esta TIC. El Estado debe entonces articular diferentes sectores diferencia entre el nivel de producción privada y el económicos y sociales para materializar sus efectos nivel socialmente deseable requiere la intervención de derrame y la generación de complementariedades del Estado. El acceso a las TIC debe considerarse en el conjunto de la economía. Solo así se concretará de interés público porque facilita la provisión su potencialidad para la convergencia sectorial y de servicios sociales (salud, educación y gestión sistémica, entendida como la capacidad de creación pública) y el acceso a bienes públicos globales, como de sinergias con otras tecnologías nuevas y de amplio la información de libre disponibilidad en la red1. alcance (nanotecnologías y biotecnologías). En este iii) Gestión de recursos del Estado: existen recursos sentido, puesto que las inversiones en TIC tendrán un fundamentales para el desarrollo de la infraestructura mayor impacto mientras sean acompañadas de mejoras y el entorno de las TIC. Algunos de ellos son propiedad en la dotación de otros factores como el capital humano, el Estado es responsable de promover ese equilibrio 1 Los servicios de interés público son actividades realizadas en el crecimiento de los factores para maximizar los para atender en forma regular y contínua las necesidades de beneficios en el conjunto de la sociedad. interés general. Estos servicios deben estar disponibles sin interrupciones para satisfacer las necesidades de los usuarios yii) Equidad en el acceso y en el uso: los beneficios de las su provisión debe tener como objetivo el interés de la comunidad, TIC derivan de las externalidades positivas en cuanto no el lucro privado. Estos servicios se prestan por entidades a producción y consumo asociadas a su acceso y uso. públicas o empresas privadas bajo la fiscalización del Estado. 100
  • 96. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información del Estado, por lo que es su papel administrarlos las áreas de educación, ciencia y tecnología. Cuanto y asignarlos de la manera más eficiente. Así, para mayor es la gravitación en la estructura productiva de la expansión de la banda ancha es necesaria una los sectores intensivos en tecnología, más rápidamente eficaz gestión del espectro radioeléctrico, ya que se generan procesos de aprendizaje, se eleva la tasa existe una creciente demanda, principalmente para de innovación y se expanden las demandas internas la provisión de servicios móviles e inalámbricos. En e internacionales de los bienes producidos en el país. este sentido, las estrategias y criterios aplicados a Este último efecto se explica no solo porque los bienes la redistribución de las frecuencias que se liberen más intensivos en tecnología tienen una demanda como resultado de la digitalización de la televisión más dinámica, sino también porque las capacidades (dividendo digital) son fundamentales para el tecnológicas son fundamentales para permitir que la desarrollo del sector. Otros ejemplos son la gestión economía se adapte y responda a las transformaciones de nombres de dominio (dominio de nivel superior del mercado internacional (CEPAL, 2007). de código de país (ccTLD)) y el otorgamiento de vi) Enfoque dinámico de la política pública: derechos de paso y servidumbres, cuya asignación es tradicionalmente los mercados de telecomunicaciones de potestad del Estado. se caracterizaban por presentar estructuras deiv) Normativa y regulación: uno de los principales monopolio natural debido, principalmente, a las factores condicionantes para el desarrollo de elevadas inversiones y costos hundidos asociados a mercados, la atracción de inversiones y la adopción su provisión. Asimismo, no existía la posibilidad de de nuevas tecnologías es contar con un adecuado separar los servicios de la infraestructura utilizada para entorno normativo regulatorio, que puede constituirse proveerlos, ya que cada red prestaba un tipo determinado tanto en una barrera como en un motor del desarrollo, de servicio. Estas características han perdido principalmente en un contexto de convergencia actualidad ya que los avances en la microelectrónica, tecnológica. Dado el gran dinamismo de la tecnología, la digitalización y la convergencia se han traducido en la responsabilidad del Estado radica en la revisión marcadas reducciones de los costos fijos de provisión y y adecuación permanente del marco normativo y han permitido separar los mercados de infraestructura regulatorio a los avances tecnológicos, sin descuidar de los mercados de cada servicio. Estos cambios han la seguridad jurídica y los derechos adquiridos de los afectado la estructura de los mercados, pudiendo agentes que los emplean. encontrarse ahora, en los servicios de comunicacionesv) Difusión de la innovación tecnológica: los esfuerzos electrónicas, características similares a las de los para disminuir la brecha de productividad deben mercados en competencia monopólica, donde basarse en que la capacidad de innovar y difundir compiten muchas empresas que ofrecen un servicio rápidamente las mejores prácticas tecnológicas relativamente homogéneo. La dinámica de esta internacionales en el seno de la estructura productiva competencia se centra en la diferenciación de la es una de las claves del crecimiento. El aprendizaje marca mediante procesos permanentes de innovación, tecnológico está estrechamente relacionado con la haciendo de la innovación uno de los principales estructura productiva y el marco institucional en vectores de desarrollo del sector.B. Balance de las políticas digitales en la regiónEn la medida que los factores de entorno condicionan estas políticas y el liderazgo de quienes las impulsan sonlos avances de las sociedades en el acceso y uso de variables explicativas del desempeño en las experienciaslas TIC, existe una relación positiva entre los niveles más exitosas de la región. El nivel jerárquico y el gradode desarrollo económico de los países y su desarrollo de desarrollo institucional del organismo al que sedigital. Sin embargo, esta relación no es directa: hay asigna la conducción, coordinación o ejecución de lapaíses con similares niveles de ingreso per cápita que estrategia nacional también son factores importantes queregistran diferencias significativas en sus desempeños en condicionan el resultado de las políticas. De igual forma,el área de las TIC debido a factores como la capacidad de la disponibilidad y gestión de los recursos asignados aldiseño de estrategias, los grados de consenso político y cumplimiento de la estrategia nacional, los métodos dela calidad institucional, que inciden en los resultados de trabajo y el establecimiento de procedimientos claros delas políticas. coordinación entre los principales actores institucionales El nivel de consenso político sobre las estrategias influyen en cada una de las etapas de implementación dedigitales, el grado de consolidación institucional de las estrategias digitales. 101
  • 97. Comisión Económica para América Latina y el Caribe1. Evolución de las políticas de las En este contexto, se impulsaron dos planes de tecnologías de la información acción sobre la sociedad de la información para América y las comunicaciones Latina y el Caribe (eLAC 2007 y eLAC 2010), que fueron mecanismos técnico-políticos para el desarrollo de las TICLas políticas públicas de TIC en los países de América a nivel regional (véase el diagrama VII.1). Ambos planes deLatina y el Caribe comenzaron a gestarse hacia fines de acción o agendas digitales regionales fueron concertadoslos años noventa, aunque previamente existían algunas por los gobiernos de la región 2. Su propósito fue catalizarpolíticas e iniciativas a nivel sectorial. Las políticas de TIC los procesos de adopción de esas tecnologías mediante lase concentraron inicialmente en tres áreas: infraestructura cooperación y el intercambio de las mejores prácticas ade telecomunicaciones (con el fin de cerrar la brecha de nivel regional. Ambos planes de acción estaban en líneaacceso), educación y gestión gubernamental. con metas internacionales de largo plazo definidas por la A inicios de la década de 2000, algunos países de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información yregión comenzaron sus primeros intentos de diseño de una los Objetivos de Desarrollo del Milenio. El logro de esaspolítica pública integral para la sociedad de la información metas se evaluó periódicamente (CEPAL, 2010b).que avanzó más allá de las áreas tradicionales y se orientó Actualmente, los países de la región están en la faseal conjunto de la economía y la sociedad. Estos intentos final de negociación del tercer plan de acción eLAC2015se reforzaron más adelante con las dos fases de la Cumbre que cubre el período 2010-2015, cuya elaboración se basóMundial sobre la Sociedad de la Información (CMSI) en una amplia consulta pública sobre prioridades de políticarealizadas en 2003 y 2005 y la inclusión de las TIC en los y en el monitoreo de los avances logrados hasta 2010. EsteObjetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) de las Naciones tercer plan deberá aprobarse en la tercera ConferenciaUnidas, que incorporaron la visión de las cumbres. Ministerial sobre la Sociedad de la Información. Diagrama VII.1 EL PROCESO eLAC: UNA VISIÓN DE LARGO PLAZO CON PLANES DE CORTO PLAZO 2005 2007 2010 2015 Metas de largo plazo de la Cumbre Mundial Principios rectores de la Cumbre Mundial sobre la Sociedad de la Información y sobre la Sociedad de la Información los Objetivos de Desarrollo del Milenio Plan de Acción Plan de Acción de corto plazo de corto plazo ajustado Plan de Acción eLAC2015 Río de Janeiro, junio de 2005 Lima, noviembre de 2010 San Salvador, febrero de 2008 eLAC2007 eLAC2010 Monitoreo y evaluación Monitoreo y evaluación Buenos Aires, octubre de 2007 Montevideo, septiembre de 2010Fuente: Wilson Peres y Martin Hilbert (eds.), “La sociedad de la información en América Latina y el Caribe: desarrollo de las tecnologías y tecnologías para el desarrollo”, Libros de la CEPAL, Nº 98 (LC/G. 2363-P), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2009. Publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta: S.08.II.G.72. En la medida en que en la región se iban desarrollando autoridades sectoriales. En algunos casos esto se debiólos primeros lineamientos de una política integral de a que no habían logrado suficiente consenso, respaldoTIC, comenzó a asimilarse gradualmente su naturaleza político e institucionalización; en otros, la estructuratransversal. La irrupción con fuerza de las agendas federal de organización del Estado ha dificultado lade TIC en las políticas públicas de la región estuvo formulación de una política nacional, más allá de contarseasociada a un enfoque orientado a la inclusión social, con múltiples iniciativas descentralizadas. Por último, endifiriendo del enfoque europeo que privilegiaba, además, otros ha sido difícil pasar del diseño a la implementaciónel aprovechamiento de estas tecnologías en los ámbitos de las políticas por no existir organismos con suficienteproductivos y empresariales, y buscó desde un principio jerarquía institucional y capacidad de acción.impulsar la capacidad de innovación y la competitividad. En varios países, las agendas no han logrado lacontinuidad frente a los cambios de gobierno o de 2 Véase [en línea] http://www.cepal.org/SocInfo/eLAC. 102
  • 98. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información2. Situación actual de las agendas de esas tecnologías para el desarrollo económico y social, la mayoría de los países ya ha superado laLos países de la región llevan casi una década desarrollando etapa inicial de identificación como objeto de políticapolíticas nacionales de TIC con diferentes ritmos y niveles pública y enfrenta las fases siguientes de formulación,de avance, lo que refleja la existencia de distintos grados de ejecución y evaluación. Incluso algunos de ellos yamaduración política y económica, y diferentes senderos han transitado por diferentes experiencias de diseño ede aprendizaje de políticas en cada país3. Tras varios implementación de políticas, como puede verse en elaños de compartir una visión común sobre los beneficios diagrama VII.2. Diagrama VII.2 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: PRINCIPALES POLÍTICAS NACIONALES DE TECNOLOGÍAS DE LA INFOrMACIóN y LAS COMUNICACIONES Plan Nacional National ICT Strategy 2007-2012 de TIC 2008-2019 Jamaica Colombia Estrategia Nacional para la Agenda Digital Sociedad de la Información 2008-2010 Plan Nacional de Desarrollo Plan Estratégico 2007-2010 Uruguay 2001-2006 (e-México) República Dominicana México Agenda Digital Agenda Digital Agenda de la Sociedad de la Información 2009 1999-2002 y el conocimiento 2007-2015 Argentina Chile Agenda Digital Guatemala 2007-2008 Plan nacional de Fast Forward Agenda Digital Plan Nacional de Desarrollo Uruguay desarrollo de las 2003-2008 2003-2006 2007-2012 (e-México) telecomunicaciones Trinidad y Tabago Chile México 2009-2014 Costa Rica 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 National ICT Strategy Agenda Digital Peruana 2002-2006 2005-2014 Plan Nacional de Inclusión Digital Jamaica Perú 2007-2010 Estado Plurinacional de Bolivia Agenda de conectividad Agenda Nacional de Conectividad 2000 Plan de Acción 2005-2010 Programa e-País Colombia Ecuador 2007-2021 El Salvador Plan Nacional de Telecomunicaciones, Estrategia Digital Informática y Servicios Postales 2007-2013 2007-2012 República Bolivariana de Venezuela ChileFuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). A pesar del gran consenso regional sobre la relevancia materialización. En otros casos, más allá de que se hayade las TIC, a mediados de 2010 todavía era posible acordado una política, distintos factores han impedido oencontrar países que no contaban con un documento limitado su puesta en práctica, haciendo que el procesode política en este tema. En efecto, algunos de ellos se haya quedado estancado en su fase de formulación. Otrosencuentran desde hace varios años en las primeras etapas países como Colombia, Chile, Jamaica, México y elde concepción y formulación de políticas sin llegar a su Uruguay poseen una mayor experiencia y continuidad en la formulación de políticas4.3 Se entiende que las políticas de sociedad de la información son las iniciativas que abordan ese concepto de manera integral, es decir En el cuadro VII.2 se presenta el marco institucional que se orientan al acceso masivo a las TIC, a la capacitación de de las políticas públicas para la creación de sociedades de recursos humanos y a la generación de contenidos y aplicaciones la información en los países de la región hasta agosto de electrónicas en los diversos sectores de la sociedad. Aunque un 2010, detallándose las características de la agenda actual país cuente con estrategias de gobierno electrónico, políticas de TIC para la educación o iniciativas de desarrollo de software, si de política de cada país y los documentos previos. se ejecutan de forma aislada y no se conciben como parte una política integral, se considera que el país no dispone de políticas de la sociedad de la información. Por el contrario, se estima 4 En los países de la región que disponen de políticas de TIC que un país tiene una agenda digital cuando su formulación es prevalecen las políticas explícitas, con la excepción de México. explícita y se refleja en un documento específico, o cuando está En el presente análisis, se considera al sistema e-México como implícita en un documento de mayor jerarquía y alcance, como una estrategia digital implícita en el marco de la política definida un plan nacional de desarrollo. en el Plan Nacional de Desarrollo de ese país. 103
  • 99. Cuadro VII.2 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (PAÍSES SELECCIONADOS): ESTRATEGIAS NACIONALES DE TECNOLOGÍAS104 DE LA INFOrMACIóN y LAS COMUNICACIONES Característica del documento actual Marco institucional de la estrategia actual País Nombre del Período de Tipo de Documento Documento anterior y Coordinador principal Conducción estratégica Conducción operativa documento vigencia año de elaboración Argentina Estrategia de Agenda Sin documento Definitivo Programa Nacional Secretaría de Gabinete Secretaría Técnica Subsecretaría de Digital Argentina para la Sociedad de la y Gestión Pública de la Presidencia Tecnologías de Gestión Información 2000 y Oficina Nacional de Tecnologías de Información (ONTI) Estado Plan Nacional de 2007-2010 Borrador de Estrategia Boliviana Agencia para el Desarrollo Comisión interinstitucional Comisión Técnica Plurinacional Inclusión Digital continuidad de Tecnologías de de la Sociedad de la (interinstitucional) de Bolivia 2007-2010 la Información y la Información en Bolivia Comunicación para el (ADSIB) y Viceministerio Desarrollo (ETIC) 2005 de Ciencia y Tecnología Brasil Programa Nacional 2009-2014 Definitivo Libro Verde de la Sociedad Comité Gestor del Programa CGPID Secretaria Ejecutiva GPR de Banda Larga de la Información 2001 de Inclusión Digital (CGPID) Brasil Conectado Chile Estrategia Digital 2007-2012 Definitivo Agenda Digital 2004-2006 Comité de Ministros para Comisión interinstitucional Secretaría Ejecutiva Comisión Económica para América Latina y el Caribe 2007-2012 el Desarrollo Digital residente en el Ministerio de Economía (interinstitucional) Colombia Plan Nacional de 2008-2019 Definitivo Agenda de Conectividad Ministerio de Tecnologías TIC 2008-2019 (2000-indefinido) de la Información y las Comunicaciones Costa Rica Plan Nacional de 2009-2014 Definitivo Plan Nacional de Ciencia Viceministerio de Ministerio de Desarrollo de las y Tecnología 2002-2006 Telecomunicaciones Ambiente, Energía y Telecomunicaciones Telecomunicaciones Cuba Programa Rector de Sin documento Definitivo Política para la Oficina para la Consejo de Ministros Oficina para la la Informatización de Informatización de la Informatización del Informatización del la Sociedad Cubana Sociedad 2000 Ministerio de la Informática Ministerio de la Informática y las Comunicaciones y las Comunicaciones Ecuador Agenda Nacional 2005-2010 Definitivo Sin documento anterior Comisión Nacional Comisión Nacional Comisión Nacional de de Conectividad de Conectividad de Conectividad Conectividad por medio (Plan de Acción (interinstitucional) de las comisiones 2005-2010) técnicas especiales El Salvador Estrategia Nacional 2007-2021 Definitivo Sin documento anterior Comisión Nacional para la Presidencia de la República Dirección de Innovación del Programa e-País Sociedad de la Información Tecnológica e Informática de la Presidencia Guatemala Agenda Nacional 2007-2015 Definitivo Sin documento anterior No establecido No establecido No establecido de la Sociedad de la Información y el Conocimiento Honduras Sin documento Sin documento Sin documento Sin documento Sin documento Sin documento Sin documento Jamaica National ICT 2007-2012 Definitivo NICT Strategy 2002-2006 Oficina central de Interministerial (Strategy Sin documento Strategy (E-Powering tecnologías de la información Steering Committee) Jamaica) y las comunicaciones
  • 100. Cuadro VII.2 (conclusión) Característica del documento actual Marco institucional de la estrategia actual País Nombre del Período de Tipo de Documento Documento anterior y Coordinador principal Conducción estratégica Conducción operativa documento vigencia año de elaboración México Plan Nacional 2007-2012 Definitivo Plan Nacional de Sistema Nacional e-México Secretaría de Secretaría de de Desarrollo Desarrollo 2001-2006 Comunicaciones Comunicaciones 2007-2012, Sistema y Transportes y Transportes Nacional e-México Panamá Sin documento Sin documento Sin documento Agenda Nacional para Sin documento Sin documento Sin documento la Innovación y la Conectividad 2005 Paraguay Sin documento Sin documento Sin documento Plan Nacional de Desarrollo Sin documento Sin documento Sin documento de la Sociedad de la Información 2002-2005 Perú Agenda Digital 2005-2014 Definitivo Sin documento anterior Comisión Multisectorial para Presidencia del Consejo Oficina Nacional de Gobierno Peruana el Seguimiento y Evaluación de Ministros Electrónico e Informática (interinstitucional) (ONGEI) de la Presidencia del Consejo de Ministros República Plan Nacional de 2007-2013 Definitivo Plan Nacional de Centro Nacional de Ministerio del Poder Popular Ministerio del Poder Popular Bolivariana de Telecomunicaciones, Tecnologías de Tecnologías de Información para Ciencia, Tecnología para Ciencia, Tecnología Venezuela Informática y Información 2001 e Industrias Intermedias e Industrias Intermedias Servicios Postales 2007-2013 República Estrategia Nacional 2007-2010 Definitivo Sin documento anterior Comisión Nacional para la Secretaría Técnica Unidad Técnica de Apoyo Dominicana para la Sociedad Sociedad de la Información de la Presidencia (UTEA) con sede en el de la Información y el Conocimiento Instituto Dominicano de Plan Estratégico las Telecomunicaciones 2007-2010 (INDOTEL) Trinidad y Sin documento Sin documento Sin documento Fast Forward 2003-2008 Grupo directivo del Plan Ministerio de Administración Grupo directivo Tabago nacional de tecnologías Pública e Información, en de la información y las coordinación interministerial comunicaciones Uruguay Agenda Digital 2008-2010 Definitivo Agenda Digital Uruguay Agencia para el Desarrollo Presidencia de la República Agencia para el Desarrollo Uruguay 2007-2008 (ADU’0708) del Gobierno de Gestión del Gobierno de Gestión Electrónica y la Sociedad Electrónica y la Sociedad de la Información y del de la Información y del Conocimiento (AGESIC) Conocimiento (AGESIC) Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Wilson Peres y Martin Hilbert (eds.), “La sociedad de la información en América Latina y el Caribe: desarrollo de las tecnologías y tecnologías para el desarrollo”, Libros de la CEPAL, Nº 98 (LC/G. 2363-P), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2009. Publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta: S.08.II.G.72.105 Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información
  • 101. Comisión Económica para América Latina y el Caribe Actualmente, los esfuerzos de política se orientan los países de la región. A ello se suman los problemasa la expansión de la banda ancha de alta velocidad y de coordinación de los recursos, que generalmentela universalización del acceso a Internet, aun cuando dependen de los escasos presupuestos de las autoridadeslos países de la región se encuentran todavía dando a cargo5. Por último, hay una ausencia de procedimientoslos primeros pasos para acelerar su despliegue y solo de evaluación y seguimiento que permitan medir losen pocos de ellos este tema ocupa un lugar central en impactos y la efectividad de las políticas de TIC.la política pública. La tendencia es poner el énfasis enmejorar la calidad del acceso y en la intensificación del 3. Un modelo para el diseño de políticasuso, considerando el acceso a la banda ancha como una de tecnología de la información ynecesidad y un derecho de todos los ciudadanos. El Brasil de las comunicacionesha sido pionero en la región al lanzar su Plan Nacional Entre las razones que han dificultado el aprovechamientode Banda Ancha, al tiempo que otros países como Chile, del margen de mejora e impacto de las iniciativas deCosta Rica, México, el Perú o la República Dominicana la sociedad de la información respecto de las mejoreshan puesto en marcha iniciativas en esa dirección. prácticas internacionales, destacan las asociadas al Aunque la preocupación principal es el despliegue diseño de las políticas, que no han considerado dede infraestructura para reducir la brecha en el acceso y manera adecuada las características fundamentales demejorar su calidad, todavía son escasas las iniciativas para las TIC, esto es su transversalidad, complementariedad epropiciar su mayor y mejor uso mediante la capacitación, integración internacional.la promoción de la producción de contenidos, el El carácter transversal de las TIC supone que eldesarrollo del entorno habilitador y el despliegue de uso de estas tecnologías puede contribuir de maneraTIC en sectores hasta ahora poco informatizados como simultánea al crecimiento económico (agregado y de lasla salud y las micro y pequeñas empresas. En su gran distintas actividades productivas), a la modernizaciónmayoría, las agendas no incorporan con suficiente del Estado y el logro de la equidad, así como a crearénfasis la necesidad de articular la difusión del uso de las plataformas para una participación eficiente en laTIC con la promoción de la industria local de software, economía mundial. En los programas de la sociedad deaplicaciones y servicios digitales. la información implementados en países de la región se El nivel de compromiso con estas políticas y su advierte un mayor énfasis de las agendas de política ensustentabilidad depende crucialmente de su grado aplicaciones de las TIC como medio de integración socialde institucionalización y la jerarquía política del y mejoramiento de la calidad de vida de la población y,organismo que las asume, pues cuanto mayor es el en consecuencia, un menor énfasis en las aplicacionesgrado de institucionalización, mayor es la jerarquía de la de TIC como facilitadoras del desarrollo económico. Deautoridad de aplicación y su capacidad de interlocución hecho, los temas vinculados con el sector productivo,institucional. La experiencia de la región muestra que como los negocios electrónicos, el desarrollo de lashay una diversidad de situaciones institucionales en las industrias de hardware, software, de servicios de TICagendas digitales, donde solo en unos pocos países los y de contenido tienen una baja presencia relativa en lasorganismos responsables poseen un alto nivel de jerarquía agendas de política.política y tienen capacidad de articulación transversal El carácter complementario de las TIC se refiere adentro del Estado. En la mayoría de los casos, las agendas que la magnitud de su impacto depende de la capacidad,se ejecutan por instituciones con poca influencia política eficiencia y eficacia de su uso y de la oferta de bienesy capacidad de articulación interministerial. y servicios complementarios. Las inversiones en TIC Un aspecto importante de esta realidad institucional pueden traducirse en resultados significativos solo sies la escasa coordinación entre los actores que participan existe una base mínima de complementariedades a nivelen las políticas digitales. Por un lado están los organismos institucional —educación, investigación y desarrollo,nacionales o de coordinación de las estrategias digitales marco legal y base productiva local— y de los agentesy, por el otro, los organismos sectoriales o ministerios económicos, que deben realizar cambios organizacionalesque deberían participar en la ejecución de iniciativas para la apropiación efectiva de los avances tecnológicos.específicas en sus áreas, en coordinación con quienes El carácter de integración internacional se refiere arealizan esfuerzos nacionales de carácter más transversal. la necesidad de articular en las estrategias nacionales deDe allí la necesidad de desarrollar instrumentos de política la sociedad de la información la dimensión del cambiopública e instituciones capaces de superar los problemas tecnológico internacional con el proceso local dede coordinación que atentan contra el carácter transversal transferencia y localización de nuevas tecnologías. Paray complementario de las políticas digitales. una región como América Latina y el Caribe, el progreso Las estimaciones de costos y presupuestos para la 5 El Ministerio de Hacienda de Chile es uno de los pocosejecución de las medidas establecidas en las agendas, así organismos de la región que ha incorporado los gastos en TIC en elcomo el aseguramiento de sus fuentes de financiamiento, presupuesto público, obligando de esta forma a otras autoridadesson ámbitos muy débiles o prácticamente inexistentes en a especificarlos en sus presupuestos anuales (DIPRES, 2005). 106
  • 102. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la informacióntécnico asociado a las TIC es de naturaleza exógena sentido, las políticas públicas se enfrentan a un blancoy de gran incertidumbre, mientras que el proceso de móvil, que requiere que las instituciones que participanadopción tecnológica es endógeno y se da, en general, en el diseño y la implementación de las políticas públicasen un contexto de considerables restricciones en materia puedan anticipar y adaptarse a las tendencias tecnológicasde recursos humanos, tecnológicos y financieros. Por emergentes y desarrollar nuevos modelos de política.ello, las estrategias de la sociedad de la información A partir de estos antecedentes, se propone arequieren de políticas flexibles, con una elevada continuación un modelo de diseño de las políticas deintegración a las redes de innovación internacional, y TIC que las aborda desde una perspectiva sistémica,que, simultáneamente, estén incluidas en las agendas tomando en consideración la naturaleza transversal,políticas de los gobiernos con el fin de movilizar complementaria y de integración internacional, ylos recursos necesarios para transferir y adaptar las teniendo como referencia la visión evolucionista de losplataformas tecnológicas críticas. patrones de cambio tecnológico y sus relaciones con Todos los factores anteriormente mencionados el crecimiento económico y la inclusión social. En eldeterminan, además, la necesidad de contar con políticas cuadro VII.3 se presenta este modelo en que se hanpúblicas adaptativas que consideren las sucesivas considerado cuatro variables, a saber: componentesoleadas de innovación que van transformando a las TIC tecnológicos exógenos, políticas de TIC, elementosy su potencial en el ámbito económico y social. En este habilitadores y desempeño. Cuadro VII.3 COMPONENTES Y FACTORES CRÍTICOS PARA EL DISEÑO DE POLÍTICAS DE TECNOLOGÍA DE LA INFOrMACIóN y LAS COMUNICACIONES Componentes Subcomponentes Factores críticos Tecnológicos exógenos Producción y comercio internacional de TIC Localización de empresas de TIC Investigación y desarrollo internacional de TIC Alianzas de investigación y desarrollo Políticas de TIC Políticas de regulación Infraestructura y acceso Sectores productivos Políticas de promoción Gestión pública Educación Políticas sectoriales Salud Elementos habilitadores Factores complementarios Recursos humanos calificados Industria nacional de TIC Actividad de investigación y desarrollo local Factores organizacionales y culturales Adaptación organizacional de empresas Reforma del Estado Hábitos de consumo de las familias Desempeño Crecimiento Productividad Innovación Inclusión social Acceso a servicios de gobierno, educación y salud Participación ciudadanaFuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). En primer lugar, están los componentes tecnológicos a los factores complementarios que se requieren entreexógenos que se refieren a las redes de producción el cambio tecnológico inducido por las TIC y el cambioe innovación que operan en un sistema mundial con organizacional, lo que supone la existencia de procesosgran dinamismo del comercio internacional pero de coevolución y coadaptación de nuevas tecnologías,reducida difusión de las capacidades tecnológicas, que formas organizacionales, adaptaciones instituciones yse concentran en pocos países y empresas. En segundo patrones de consumo. Finalmente, los componentes delugar, están los componentes de políticas de TIC que se desempeño que se refieren a los resultados de impactorefieren a las opciones de la política pública —regulación, final de las políticas de TIC que se expresan en lospromoción y sectoriales— que facilitan y promueven ámbitos del crecimiento económico y la inclusión socialrutinas de acceso y el uso de aplicaciones en las empresas, con distinto grado de rezago temporal.el Estado, las instituciones y los hogares. En tercer lugar Los componentes no son independientes entre sí:se encuentran los elementos habilitadores que se refieren la naturaleza de sus interacciones y la temporalidad de 107
  • 103. Comisión Económica para América Latina y el Caribelos procesos son cruciales en los estadios tempranos de local. Los componentes habilitadores dan cuenta delincorporación de las TIC. Los componentes exógenos proceso de adaptación de las empresas, el gobierno y loscondicionan directamente la política de TIC, pues hogares, que está condicionado por la existencia de unadeterminan el espectro de posibilidades tecnológicas al base al menos mínima de complementariedades asociadasque el país puede acceder y la capacidad de transferencia de al sistema nacional de innovación y de modernización decapacidades y conocimiento de infraestructura, hardware, la gestión pública que se traduce en efectos retardados ensoftware y servicios de tecnología de la información, lo términos de desempeño mediante el mejoramiento de laque está condicionado a los recursos disponibles a nivel productividad, la innovación y la inclusión social.C. ¿Cómo pueden contribuir las tecnologías de la información y las comunicaciones a una estrategia de desarrollo inclusivo?El diseño y la implementación a mayor escala de una de conseguir las complementariedades mínimassegunda generación de estrategias hacia la sociedad de la para asegurar impactos relevantes en los ámbitosinformación en la región deben realizarse considerando económico y social. Ejemplos de estos programas sonlos desafíos asociados a estas nuevas condiciones de los de expansión de la banda ancha en un entorno deentorno que se han señalado anteriormente. convergencia regulatoria, usos avanzados de las TIC Considerando la naturaleza y el contenido de en las empresas en el contexto de una estrategia deestas propuestas, es necesario avanzar en un marco innovación, interoperabilidad entre las institucionesde política y de arquitectura institucional para la públicas en un contexto de modernización del sectorsociedad de la información, que pueda organizar público y formación de profesores para usos avanzadoslas respuestas a los problemas que enfrentan los de TIC en un contexto de reforma educativa.diseñadores e implementadores de políticas. Siguiendo iii) Carácter de integración internacional: puesto queel modelo propuesto, es necesario hacer las siguientes entre los objetivos de la sociedad de la informaciónconsideraciones: está la convergencia con los países más desarrollados,i) Carácter transversal de las políticas: dado que las estas metas se convierten en blancos móviles que se estrategias de la sociedad de la información son desplazan según la intensidad del cambio tecnológico transversales es necesario contar con mecanismos y la innovación que ocurre en un grupo reducido de institucionales que permitan alinear sus componentes países líderes. En este ámbito, es necesario contar estratégicos con las reformas en los ámbitos de la con políticas de oferta para la industria de TIC que innovación tecnológica, la modernización del sector permitan desarrollar, en algunos países de la región, público y las reformas a la educación y la salud. Esta un sector de TIC internacionalizado que pueda dimensión de la política implica enfrentar de manera acceder y participar en los circuitos de producción e creativa las inercias que existen en la región en la innovación internacionales. fragmentación de las políticas y las instituciones A pesar de la heterogeneidad entre países de la públicas y generar mecanismos de coordinación región, existe un conjunto de desafíos comunes sobre los interinstitucional que puedan generar sinergias cuales se deben articular las nuevas estrategias para la mediante la definición de metas que convoquen sociedad de la información. Las políticas públicas para a las autoridades políticas, los empresarios y la el desarrollo y la inclusión digitales deben considerar ciudadanía. Estas iniciativas, que deben contar con al menos los siguientes componentes estratégicos recursos presupuestarios adecuados, pueden basarse de carácter complementario como referencia para la en el desarrollo de alianzas público-privadas. elaboración de las estrategias nacionales:ii) Carácter complementario de las políticas: considerando i) Universalización del acceso a banda ancha para el que los objetivos de las estrategias de la sociedad de crecimiento económico y la igualdad. la información están asociados y condicionados por ii) Promoción del uso de las TIC en las empresas y el desempeño de diversos sistemas institucionales desarrollo de la industrias de TIC para aumentar la —innovación tecnológica y gestión pública— y el productividad y la innovación. comportamiento de numerosos agentes y beneficiarios, iii) Más eficiencia, cobertura y calidad de los servicios es necesario contar con programas emblemáticos para públicos mediante el gobierno electrónico y el uso la sociedad de la información que tengan el propósito de las TIC para la educación y la salud. 108
  • 104. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información1. Universalización del acceso a la de los sectores más rezagados en los usos de la banda ancha para el crecimiento banda ancha. y la igualdad Para avanzar en estos objetivos estratégicos, se plantean cuatro áreas de acción:La banda ancha es la nueva infraestructura para la i) Regulación: adecuación de los marcos normativossociedad de la información mediante la que puede y regulatorios a la convergencia tecnológica,integrarse plenamente el sector productivo a la economía considerando, entre otros, el desarrollo de redesglobal y los ciudadanos al progreso social. Las empresas, abiertas, la gestión eficiente de recursos como ellos consumidores y los ciudadanos que deseen acceder espectro radioeléctrico y el principio de neutralidada la nueva generación servicios de la sociedad del de la red.conocimiento —basados en aplicaciones de voz, datos, ii) Infraestructura: acción pública directa para suvideos y web— requieren de conexiones de alta velocidad. desarrollo mediante actividades de coordinación,Entre las aplicaciones de mayor impacto económico subsidios o inversión directa en la expansión dey social se encuentran los sistemas de mejoramiento la infraestructura de banda ancha, especialmentede procesos, el comercio electrónico, las cadenas de para los sistemas públicos de educación y salud, yabastecimiento, el teletrabajo y las redes de innovación la población de menores ingresos, así como para lasen el ámbito productivo y las aplicaciones de gobierno zonas rurales y ciudades pequeñas.electrónico, educación electrónica y telemedicina en el iii) Difusión y uso: implementación de programasámbito social. de desarrollo de aplicaciones y contenidos para El objetivo de la universalización del acceso la pequeña empresa, las escuelas y los hogaresa banda ancha tiene la misma importancia para el de menores ingresos, promoción del comerciodesarrollo con igualdad que tuvo el desarrollo de las electrónico y otras herramientas de apoyo a laredes de energía eléctrica, caminos y transporte para el gestión en las empresas, mejora y aumento de losavance de la actividad industrial en el siglo pasado. Es contenidos y servicios del gobierno, desarrollo deun servicio indispensable que ofrece oportunidades de aplicaciones avanzadas en las áreas de teletrabajo,progreso económico y mayor igualdad y participación. educación y salud, y promoción de inversiones enPor ello el acceso a Internet de banda ancha debe infraestructura de centros de datos y alojamientoconsiderarse un derecho de los ciudadanos de América de contenidos.Latina y el Caribe. iv) Fomento a la investigación y desarrollo en materia Hasta ahora, el aprovechamiento del potencial de de TIC mediante alianzas y consorcios tecnológicosaplicaciones avanzadas y de nueva generación como en las áreas de convergencia tecnológica, comoel comercio electrónico, el gobierno electrónico, la banda ancha móvil, computación en nube y web 2.0.salud electrónica y la educación electrónica, ha estadolimitado por la capacidad de transmisión de las redes 2. Promoción del uso de las tecnologíasde acceso. El verdadero potencial económico y social de la información y las comunicacionesde herramientas como los diagnósticos a distancia en en las empresas y desarrollo de latiempo real, los programas computacionales multimedia industria de estas tecnologías parae interactivos para los procesos de enseñanza o la gestión el aumento de la productividadinteligente de recursos energéticos y de transporte solo y la innovaciónse pueden concretar con altas velocidades de conexión. Entre los factores explicativos del aumento de productividadEn consecuencia, las estrategias de banda ancha de las economías desarrolladas destaca tanto el usodeben apuntar a alcanzar un conjunto de objetivos avanzado de herramientas de TIC como el desarrolloestratégicos, a saber: de la industria de estas tecnologías, que han modificadoi) Niveles de cobertura cercanos a los de países de la organización de la producción global, los modelos de ingreso medio de la Organización de Cooperación negocios y los sistemas de trabajo, así como los patrones y Desarrollo Económicos (OCDE), con énfasis en de consumo en la mayor parte de las industrias. Así como los hogares de menores ingresos, las escuelas y las el nivel de desarrollo de la infraestructura de TIC de un pequeñas empresas. país condiciona los costos y el acceso a herramientas deii) Servicios de banda ancha de calidad comparable conectividad, la existencia o no de un sector productor de a los estándares internacionales en términos de soluciones de TIC en un país condiciona la disponibilidad velocidad y latencia. de aplicaciones y servicios adaptados a las necesidades deiii) Servicios de banda ancha a precios competitivos las firmas e instituciones locales. a nivel regional y compatibles con los niveles de La existencia de una industria local de TIC y la ingresos familiares medios de la región. presencia de complementariedades que permiten eliv) Una base mínima de aplicaciones y contenidos de uso eficiente de herramientas de TIC se traducen en uso nacional y regional atingentes a las necesidades una mayor productividad (OCDE, 2010a). Los países 109
  • 105. Comisión Económica para América Latina y el Caribeque han aumentado su competitividad han desarrollado iv) Un aprovechamiento óptimo de las TIC solouna industria productora de TIC, principalmente de es posible si se realizan cambios profundos enhardware y software, que es una fuente de dinamismo los procesos internos de las empresas y en suseconómico e innovación. En la región, se ha desarrollado relaciones con los clientes, proveedores y socios,una industria de TIC, principalmente de software y cuyos costos de implementación y aprendizajeen menor medida de hardware, que hasta ahora se ha pueden ser elevados debido a la escasa utilizaciónorientado hacia aplicaciones de industrias verticales de herramientas informáticas y una menor—finanzas, gobierno, manufacturas, telecomunicaciones disponibilidad de recursos humanos y financieros.y comercio minorista—, atendiendo a grandes clientes La estrategia de política para promover lacorporativos. La situación de la industria de TIC es incorporación de las TIC en la operación de las empresasdiversa en la región, destacándose, al menos, cuatro y en sus modelos de negocios tiene dos pilares:realidades (Gereffi, Castillo y Fernandez-Stark, 2009): i) Políticas públicas para crear un entorno favorablei) El Brasil y México, con grandes mercados internos, a la masificación de las TIC en las empresas. En han logrado desarrollar y atraer una importante este ámbito destacan la estrategia de banda ancha industria local y extranjera de hardware y software para abaratar los costos de acceso, la estrategia de internacionalmente competitiva. gobierno electrónico para aumentar los trámitesii) Países de América del Sur, como la Argentina, Chile en línea, abrir el sistema de compras públicas y el Uruguay, han iniciado el desarrollo de una electrónicas a la participación de las pequeñas industria de software con orientación exportadora empresas, otorgar facilidades y seguridad a la con la participación de empresas nacionales e factura electrónica y al comercio electrónico, internacionales. y promover los estándares y la certificación deiii) En Centroamérica y la República Dominicana calidad. destacan Costa Rica, El Salvador y la República ii) Políticas para incrementar la capacidad de las Dominicana, que se han constituido en ubicaciones empresas para usos más avanzados de las TIC. atractivas para empresas internacionales de Entre las iniciativas más importantes destacan software. la promoción de las herramientas de gestióniv) El Caribe de habla inglesa, que se ha constituido en operacional, como los sistemas de gestión de las una plataforma de servicios de TIC para el mercado relaciones con los clientes (customer relationship de América del Norte. management (CRM)), planificación de los recursos En relación al uso de herramientas de TIC por institucionales (enterprise resource planning (ERP))empresas en la región, se advierte la siguiente situación: y factura electrónica, aplicaciones avanzadas dei) La utilización de las TIC por parte de las comercio electrónico, como comercio electrónico unidades productivas es condición necesaria, entre empresas (B2B) y comercio electrónico entre pero no suficiente para asegurar una mayor empresas y consumidores (B2C), y de plataforma productividad, pues además se requieren otros web 2.0. En términos complementarios, se requiere factores complementarios en el sistema nacional la capacitación de profesionales, la asistencia de innovación y los modelos organizativos de técnica y el apoyo crediticio para implementar las empresas, condiciones que se tornan aun más cambios en los modelos de negocios. críticas para las empresas de menor tamaño y con Por otra parte, la estrategia de política para desarrollar estilos conservadores de gestión. una industria de TIC tiene dos componentes:ii) El uso de las herramientas de TIC por parte de las i) Fortalecimiento de la industria local de TIC, empresas es uno de los factores de mayor rezago en principalmente la industria de software y la región respecto de regiones de mayor desarrollo. la audiovisual. El proceso de convergencia Incluso en países de la región con mayor adopción tecnológica ofrece posibilidades para nuevas de TIC, a pesar de los importantes avances oleadas de innovaciones basadas en tecnologías obtenidos en materia de acceso a computadoras e y aplicaciones digitales, especialmente para Internet por parte de las pequeñas empresas, hay las empresas tecnológicas nacionales. Las un significativo rezago en el uso de herramientas de políticas públicas deben contener al menos dos TIC con relación a las empresas de mayor tamaño, lineamientos complementarios. Por un lado, lo que exacerba la situación de heterogeneidad impulsar modernizaciones de alcance nacional con productiva en los países de la región. alto contenido de TIC, como la digitalización deiii) En este sentido, el desafío no consiste solo en que trámites, servicios aduaneros, compras públicas, las empresas accedan a las TIC, sino que desarrollen sistemas de trazabilidad, pagos de cuentas a través usos avanzados, amplíen sus oportunidades de de la telefonía celular, y servicios basados en negocios, incrementen su productividad y reduzcan estadísticas abiertas, de modo de abrir espacios así la brecha tecnológica. de mercado para que las empresas nacionales de 110
  • 106. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información TIC puedan desplegar su potencial innovador. De han implementado, con diversos énfasis, programas para forma complementaria, deben impulsarse políticas el desarrollo del gobierno electrónico, la incorporación de fomento que, por una parte, promuevan la de las TIC en la educación y la promoción de políticas adopción de herramientas de TIC en las pequeñas públicas de salud electrónica. empresas y, por otra, apoyen la innovación a través a) Desafíos para el gobierno electrónico del cofinanciamiento de proyectos del área de TIC de empresas nacionales, utilizando para ello los La región ya inició un camino para desarrollar el fondos tecnológicos. gobierno electrónico, lo que ha permitido acompañar El desarrollo de una industria audiovisual requiere que iniciativas de transformación del sector público en los diversos contenidos interactivos estén disponibles los países de la región con el objetivo de mejorar la y que exista usabilidad a través de las diversas eficiencia y eficacia de la administración pública, plataformas de TIC, como computadoras, teléfonos y alcanzar una mayor equidad en el acceso a los servicios televisión digital. Este proceso requiere de diversos públicos y lograr más transparencia del Estado. Como activos complementarios, destacándose entre ellos balance de las iniciativas, han existido avances y buenas las políticas de promoción cultural, los instrumentos prácticas regionales, aunque con gran heterogeneidad de apoyo al fomento de la industria audiovisual y la entre países. disponibilidad de infraestructura y tecnología para la Las TIC se han utilizado en varias áreas del digitalización y el almacenaje de contenidos. gobierno para obtener ganancias de eficiencia,ii) Fortalecimiento de la industria de software de destacándose las iniciativas de provisión de servicios exportación. Existe la oportunidad de que varios en línea, compras públicas, administración tributaria y países de América Latina y el Caribe desarrollen medios de pago electrónico. Al evaluar a la región en una oferta exportadora con mayor valor agregado. términos de avances en el área del gobierno electrónico, Esto permitiría aumentar la participación de la se concluye que, además de las buenas experiencias, región en el mercado internacional de TIC, en persisten importantes desafíos en términos de provisión magnitudes equivalentes a las de otras regiones de servicios y de acceso y uso, entre los que se subraya exitosas, como Europa oriental. Desde la la necesidad de aumentar: perspectiva de las políticas públicas nacionales y i) La información y el número de trámites disponibles regionales, en el corto y mediano plazo deberían en línea. buscarse soluciones a las principales brechas de ii) La interoperabilidad entre servicios estatales para competitividad asociadas a la industria de TIC, eliminar las principales fuentes de ineficiencias en especial en materia de la capacitación de los y dificultades en la prestación de servicios a la recursos humanos, la excelencia operacional de las ciudadanía. empresas, la difusión y transferencia tecnológica iii) El acceso de muchos municipios a Internet de banda y la promoción de iniciativas de conglomerados ancha. productivos (clusters). iv) La complementariedad entre un mayor uso de las TIC y las mejoras de la gestión pública.3. Más eficiencia, cobertura y calidad de Para abordar estos desafíos, es necesario avanzar en los servicios públicos mediante el las siguientes iniciativas: gobierno electrónico y el uso de i) Seguir fomentando la capacitación de funcionarios las tecnologías de la información y usuarios finales en el empleo de herramientas y las comunicaciones para la para acceder a los servicios de gobierno electrónico educación y la salud en los gobiernos locales.Además de los beneficios económicos asociados a la ii) Aumentar la información en línea y las aplicacionesproductividad y la innovación, las TIC tienen el potencial interactivas para ciudadanos y empresas conde agregar valor al proceso de modernización del sector herramientas de web 2.0 mediante portales depúblico y, por lo tanto, de mejorar la manera en que el gobierno y compras públicas.gobierno brinda servicios a los ciudadanos. La agenda de iii) Masificar los trámites electrónicos diseñados paraincorporación de las TIC a la gestión pública debe abordarse terminales fijos o dispositivos portables conectadoscon un enfoque integral, tomando en consideración a banda ancha móvil.que los ámbitos prioritarios están relacionadas con los iv) Asegurar que todos los municipios estén conectados aservicios provistos por el gobierno central y local, y las banda ancha y dispongan de contenidos comunitarios.áreas de educación y salud. Desde comienzos de los años v) Impulsar la coordinación y la interoperabilidad de lanoventa, la gran mayoría de los países de América Latina administración pública basada en estándares abiertos. 111
  • 107. Comisión Económica para América Latina y el Caribeb) Dilemas de las tecnologías de la información así como sistemas de soporte administrativo. y las comunicaciones en la educación Complementariamente, se requiere la capacitación de los directores de establecimientos en el área de la gestión. La incorporación de las TIC en la educación se ha iii) Nuevas metodologías pedagógicas: formaciónseñalado como un objetivo prioritario en las estrategias avanzada de los profesores, digitalización dede la sociedad de la información por su contribución a la contenidos, aplicaciones interactivas y metodologíascalidad de la educación, la mejora de la eficiencia de los para integrar efectivamente las TIC al proceso desistemas educativos y la equidad. Como consecuencia, enseñanza-aprendizaje.se han implementado numerosas iniciativas en diversos c) Desarrollo incipiente de la salud electrónicaámbitos de la actividad educativa, como la utilizaciónde las TIC en los procesos de enseñanza-aprendizaje, La incorporación de las TIC a la salud electrónicala mejora de la conectividad de las escuelas, la puesta es un área en desarrollo en la región, en contraste con losde más computadoras al alcance de los estudiantes, el países más avanzados donde predominan aplicaciones dedesarrollo de programas de capacitación de los maestros, gran sofisticación y se avanza hacia la universalización dey la creación y el mantenimiento de portales educativos. la cobertura. Frente al imperativo de aumentar el nivel de La evidencia sobre el impacto de la incorporación de los servicios de salud para los sectores más vulnerables,las TIC a la educación no es concluyente, lo que contrasta las TIC son una herramienta que puede contribuir acon las enormes expectativas que se han puesto en ella. mejorar la cobertura y calidad y optimizar los procesosLa evaluación de ese impacto es un desafío no solo de gestión hospitalaria.regional, sino también internacional. Se ha sostenido que En la región existen avances modestos que seen el sector de la educación es donde se ha expresado con manifiestan en la formulación de políticas de saludmayor claridad la paradoja de la productividad, es decir electrónica en solo una minoría de países: existenque las TIC se han adoptado en un contexto en que los experiencias acotadas de servicios de telemedicina, elprocesos educativos no han cambiado significativamente desarrollo de la historia clínica electrónica se encuentray en que la tecnología se utiliza junto con los procesos en una fase embrionaria, existen pocas redes digitalespedagógicos preexistentes. Entonces, la pregunta de alta velocidad y deficiencias de conectividad en losrelevante no es si las TIC han aumentado la calidad y hospitales y hay deficiencias en la formación de recursoseficiencia de la educación, sino de qué manera las nuevas humanos y en los portales nacionales de salud.metodologías de enseñanza apoyadas por las TIC pueden Considerando el escaso desarrollo de las tecnologíasmejorar el desempeño de la educación en comparación y las redes digitales en los sistemas de salud, debecon las metodologías tradicionales (OCDE, 2010b). avanzarse gradualmente y en sincronía con las reformas Dado que las TIC son una herramienta que puede nacionales del sector de la salud con el objetivo de abordarutilizarse para una variedad de propósitos, entre ellos la los problemas de infraestructura, adopción de estándares,mejora de la educación, su uso debe ser consistente con el incorporación de las TIC en la gestión electrónica egrado de desarrollo del sistema educativo en dimensiones implementación de proyectos de salud electrónica encomo metodologías de enseñanza, prácticas pedagógicas, hospitales públicos. En particular, se debe:currículo docente, gestión de conocimiento, disponibilidad i) Elaborar estrategias de salud electrónica consistentesde recursos y modelos de gestión. En este sentido, las con los procesos de reforma del sistema de salud concontribuciones de las TIC pueden organizarse en tres áreas: el propósito de mejorar la cobertura y la calidaddesarrollo de la infraestructura tecnológica y aplicaciones, de la atención, especialmente de los sectores másgestión de los establecimientos educacionales y apoyo a la vulnerables.innovación en metodologías pedagógicas. En consecuencia, ii) Conectar a Internet de banda ancha a los hospitaleslos lineamientos de política deben orientarse a acompañar los y centros públicos de salud, promoviendo laprocesos de reforma educativa en tres ámbitos principales: interoperabilidad con el propósito de mejorar lai) Infraestructura y aplicaciones: universalizar el gestión integral de la salud pública. acceso a banda ancha de los establecimientos iii) Garantizar la identificación inequívoca de pacientes y, escolares y poner a disposición computadoras y otros al mismo tiempo, la protección de datos personales. medios digitales para hacer viables aplicaciones iv) Impulsar el diálogo y la cooperación para desarrollar educacionales avanzadas. Continuar fortaleciendo los fundamentos técnicos y legales de la telemedicina las redes de portales educativos en plataformas web y la historia clínica electrónica, considerando las 2.0 y ampliar la oferta de contenidos multimedia. mejores prácticas internacionales y la protección de Complementar la formación básica de los profesores los datos de las personas. para habilitarlos en el uso de nuevas aplicaciones. v) Desarrollar la interoperabilidad regional para laii) Gestión de establecimientos: difusión de herramientas cooperación epidemiológica, fortaleciendo el uso de de gestión estratégica de los recursos humanos y las TIC para una mejor coordinación de los sistemas operacionales de los establecimientos educacionales, de salud en zonas fronterizas. 112
  • 108. Las TIC para el crecimiento y la igualdad: renovando las estrategias de la sociedad de la información4. A modo de cierre innovación tecnológica asociada a las TIC y las dinámicas del desarrollo, en particular en torno a factores clave queLa agenda de desarrollo con igualdad en la región tiene vinculan el proceso de adaptación de nuevas tecnologíasque revalorar el papel de las políticas públicas y el papel con las transformaciones económicas, sociales y dedel Estado y, en particular, enfrentar el déficit en materia gestión pública.de políticas de promoción del desarrollo, la regulación La difusión de las TIC podrá así cumplir con laeconómica, la garantía del bienestar y la provisión de expectativa de ser un factor estratégico en el desarrollobienes públicos en el contexto de las nuevas tendencias económico y social. La creación de complementariedades anteestructurales que configuran un nuevo ciclo tecnológico. la presencia de fallas de coordinación vuelve imprescindible En la región actualmente es necesario renovar las la acción de la política pública aplicada por un Estadoestrategias orientadas a la sociedad de la información. La renovado que cree las condiciones para masificar el acceso,experiencia internacional y el aprendizaje realizado han impulsar los procesos de generación de conocimiento y depermitido una mejor comprensión de la relación entre la aprendizaje, y avanzar hacia un desarrollo inclusivo.BibliografíaBárcena, Alicia (2010), “Restricciones estructurales Gereffi, Gary, Mario Castillo y Karina Fernandez-Stark (2009), del desarrollo en América Latina y el Caribe: una “The offshore services industry: a new opportunity for reflexión postcrisis”, Revista CEPAL, Nº 100 (LC/ Latin America”, Inter-American Development Bank G.2442-P/E ), Santiago de Chile, Comisión Económica Policy Brief, IDB PB-101, diciembre. para América Latina y el Caribe (CEPAL), abril. Jordán, Valeria, Wilson Peres y Fernando Rojas (2010),CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el “Banda ancha: una urgencia para América Latina Caribe) (2010a), La hora de la igualdad: brechas por y el Caribe. V Foro Minsterial Unión-Europea – cerrar, caminos por abrir (LC/G.2432(SES.33/3)), América Latina y el Caribe sobre la sociedad de Santiago de Chile, junio. la información” (LC/R.2158), Santiago de Chile,____(2010b), “Monitoreao del Plan eLAC 2010: avances y Comisión Económica para América Latina y el desafíos de la sociedad de la información en América Caribe (CEPAL), marzo. Latina y el Caribe” (LC/R.2161), Santiago de Chile. OCDE (Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos)____(2007), “Progreso técnico y cambio estructural en (2010a), “Good governance for digital policies: how to get América Latina”, Documentos de proyecto, Nº 176 the most out of ICT. The case of Spain’s Plan Avanza”, (LC/W.176), Santiago de Chile. OECD Information Society Reviews, París.Cimoli, Mario, Giovanni Dosi y Joseph E. Stiglitz (eds.) ____ (2010b), Are the New Millennium Learners Making the (2009), Industrial Policy and Development. The Grade?, Technology Use and Educational Performance Political Economy of Capabilities Accumulation, in PISA, París. Oxford University Press, Initiative for Policy Peres, Wilson y Martin Hilbert (eds.) (2009), “La Dialogue Series. sociedad de la información en América Latina y elDIPRES (Dirección de Presupuestos) (2005), Sistema de Caribe: desarrollo de las tecnologías y tecnologías control de gestión y presupuestos por resultados: la para el desarrollo”, Libros de la CEPAL, Nº 98 experiencia chilena, Santiago de Chile, Ministerio (LC/G. 2363-P), Santiago de Chile, Comisión de Hacienda [en línea] http://www.dipres.cl/control_ Económica para América Latina y el Caribe gestion/publicaciones/control_gestion_presupuestos_ (CEPAL). Publicación de las Naciones Unidas, exp_chilena_sept_2005.html. Nº de venta: S.08.II.G.72. 113