SIADAP Estratégia e Gestão Estratégica nas Estruturas Públicas

Estratégia e gestão estratégica nas estruturas públicas S istema I ntegrado de A valiação do D esempenho na A dministração P ública ( SIADAP ) Janeiro 8, 2008 Carlos Carapeto

Tópicos
Estratégia e gestão estratégica na Administração Pública
SIADAP: O ciclo de gestão dos serviços da Administração Pública e o Quadro de Avaliação e Responsabilização (QUAR)
Da estratégia aos objectivos individuais

Estratégias e gestão estratégica na Administração Pública

Gestão estratégica e gestão pública
Três pontos para analisar a gestão estratégica na Administração Pública:
Pressupostos da gestão estratégica;
Lógicas de funcionamento do sector público;
Implicações dos dois pressupostos anteriores nos modos de gestão estratégica da Administração Pública.

Ponto prévio: A essência da estratégia A essência da estratégia é a vontade de querer antecipar o futuro. Planear uma estratégia é conceber um futuro desejado e encontrar os meios que permitam realizá-lo. A estratégia é o caminho que uma organização pretende percorrer para, no futuro, se encontrar numa posição diferente daquela em que se encontra no presente. Essa posição é uma visão estratégica que será concretizada quando a organização alcançar os seus objectivos estratégicos.

1. Pressupostos da gestão estratégica
A gestão estratégica implica a existência de dois pressupostos numa organização:
Margem de manobra em matéria de acções estratégicas, ou seja, para exercer as suas escolhas livremente sobre a determinação dos seus domínios de actividades estratégicas, bem como sobre a mobilização e a repartição dos seus recursos chave;
Motivação e incentivos à gestão estratégica, isto é, um ambiente turbulento e incerto caracterizado por pressões concurrenciais, por uma tensão em torno da procura e da oferta e por perturbações dificilmente previsíveis e susceptíveis de pôr em causa o desenvolvimento da organização.

2. Lógicas de funcionamento do sector público As organizações públicas estão rodeados de condicionalismos específicos que influenciam a sua gestão. Há, pelo menos, quatro aspectos que, pelo seu carácter estrutural, conferem uma especificidade ao contexto em que têm lugar os processos de gestão das organizações públicas.

2. Lógicas de funcionamento do sector público
Primeiro: Ausência de mercado
Na administração pública verifica-se uma substituição do mercado como mecanismo de obtenção de recursos pelo processo político.
A maior parte das organizações públicas não estão no mercado, quer porque produzem bens públicos (p. ex., o ordenamento do território, a defesa), quer porque, tratando-se de bens privados, a sua produção não deve ser entregue inteiramente ao mercado sob pena de criar situações socialmente indesejáveis (p. ex., a saúde, o ensino, a cultura, o serviço social).
O processo político substitui o mercado uma vez que determina, não apenas o volume que a despesa pública deverá assumir, mas também a distribuição dos recursos disponíveis para o fornecimento destes bens.

2. Lógicas de funcionamento do sector público e eventuais contradições com as metodologias da análise e gestão estratégica
Segundo: Poderes de autoridade
A Administração Pública possui um conjunto de poderes públicos que lhe permitem exercer uma autoridade e um poder coercivo reconhecido pela própria sociedade.
Os limites do exercício desses poderes são estabelecidos pelo interesse público.

Terceiro: Criação de valor
Os processos de criação de valor nas organizações do sector público são diferentes dos processos de criação de valor nas empresas privadas.
As organizações públicas criam valor através de transacções individuais com os cidadãos (p. ex., garantindo os seus direitos, prestando-lhes serviços ou através de transferências financeiras), o que poderá assemelhar-se ao processo de criação de valor pelas empresas privadas.
Mas as organizações públicas também criam valor através de actividades e programas públicos que não têm utilizadores ou clientes directos (p. ex., um programa de vacinação): aqui, o valor cria-se não só pela existência de externalidades, mas também porque esses programas expressam os valores e as preferências da sociedade em que vivemos; a transparência, a equidade, a não discriminação, a legalidade ou a receptividade, são parte integrante desse valor.

Quarto: Medição dos resultados
O valor criado pelas organizações públicas é muito mais difícil de medir do que aquele que é criado pelas empresas privadas.
Causas:
a inexistência de preço dos bens públicos (por vezes, até os custos destes são difíceis de quantificar);
a necessidade de distinguir entre o que um determinado programa materialmente produziu ( outputs ) e os resultados ( outcomes ) que alcançou a actuação da Administração Pública, considerando quer o grau de execução dos objectivos dos programas públicos, quer os efeitos não previstos resultantes da sua implementação;
a evidência empírica da relação causal entre outputs e outcomes é frequentemente muito escassa, para permitir a sua validação.

2. Lógicas de funcionamento do sector público
Conclusão
Estas particularidades da Administração Pública justificam uma grande especificidade das organizações públicas face às organizações do sector privado.
A governação das organizações públicas é, por isso, mais complexa e os princípios, ainda que possam caber sob o mesmo quadro conceptual, têm significados diferentes.

3. Implicações e especificidades nos modos de gestão estratégica da Administração Pública Contrariamente ao sector privado, uma organização pública evolui num quadro jurídico e regulamentar restrito que define a sua missão, os recursos colocados à sua disposição (dotação orçamental) e até a forma de repartir os recursos. A escolha da estrutura organizacional, a sua finalidade e os sistemas de gestão são largamente determinados pelas leis e regulamentos. O posicionamento e a adequação da organização relativamente às exigências do seu ambiente, que constitui o paradigma fundamental da estratégia, parece escapar à lógica pública de posicionamento legal. A importância do quadro jurídico influencia muito a cultura interna e os comportamentos dos gestores públicos: por vezes, o respeito da lei e do direito é dominante, em detrimento dos resultados a alcançar. Isto afecta a forma de planear no sector público: planeiam-se mais os recursos que os resultados.

3. Implicações e especificidades nos modos de gestão estratégica da Administração Pública As escolhas estratégicas das organizações públicas integram-se no sistema mais amplo de políticas públicas, decididas a nível nacional. A obrigação de complementaridade e de cooperação entre as organizações públicas na implementação de políticas públicas reduz a sua autonomia estratégica. A ausência de sanção por parte do mercado, que constitui um dos elementos fundamentais do sistema concorrencial, bem como alguns factores de incitação à melhoria do desempenho, alteram a natureza dos desafios estratégicos do sector público.

3. Implicações e especificidades nos modos de gestão estratégica da Administração Pública
Apesar das especificiades referidas, na Administração Pública existem zonas de incerteza e espaços de liberdade onde as capacidades de acção estratégica têm margem para se expressar:
a forma de implementar os programas e os planos de acção que procuram materializar as políticas públicas;
a obtenção de recursos, a concretização do seu poder de acção e a afirmação da sua legitimidade.
As estratégias das organizações públicas são muitas vezes formuladas de um modo adaptativo e emergente.
A gestão estratégica nas organizações públicas assenta numa gestão política e relacional de curto prazo, fundada sobre a necessidade de manter consensos e estabalecer conciliações de interesses divergentes.

II. O ciclo de gestão dos serviços da Administração Pública e o Quadro de Avaliação e Responsabilização (QUAR)

A importância da estratégia no SIADAP O SIADAP é um instrumento de prossecução dos objectivos e da execução das políticas públicas. (Artigo 5º, alínea a) da Lei n.º 66-B/2007, de 28 de Dezembro) O SIADAP articula-se com o sistema de planeamento de cada ministério, constituindo um instrumento de avaliação do cumprimento dos objectivos estratégicos plurianuais determinados superiormente e dos objectivos anuais e planos de actividades (…). (Artigo 7º, nº 1, da Lei n.º 66-B/2007, de 28 de Dezembro)

Como utilizar o SIADAP?
Podemos “ler” e aplicar o SIADAP de duas formas:
1ª Opção : Como um instrumento burocrático de gestão de recursos humanos.
Os objectivos são construídos “de baixo para cima”, ou seja, partindo dos objectivos individuais para os objectivos organizacionais e sem ter em consideração as prioridades políticas.
2ª Opção : Como uma forma de modernizar a gestão pública, melhorando a articulação entre o nível político e o nível de gestão operacional e entre este e os colaboradores.
Os objectivos são construídos “de cima para baixo”, isto é, começando com a interpretação das prioridades políticas e, a partir desta, definir os objectivos estratégicos plurianais, os objectivos operacionais da irganização e os objectivos individuais dos dirigentes intermédios e colaboradores, em “cascata”.

Planeamento estratégico
Identificação de domínios de actuação.
Justificação: diagnóstico e perspectivas (evitar as ambiguidades).
Fixação de objectivos estratégicos: orientações mobilizadoras a médio e longo prazo ligados à visão (os resultados que se procuram alcançar no futuro)
Fundamentação
Destinatários
Previsão temporal

Planeamento operacional
Clarificação de eventuais ambiguidades nas orientações políticas e nos objectivos estratégicos
Identificação das prioridades para o período de gestão em causa
Elaboração de planos de actividades em cada organização
Acções que vão ser realizadas
Resultados que se pretendem alcançar
Indicadores que permitirão medir aquilo que foi feito
Objectivos operacionais

Ciclo de gestão dos serviços da Administração Pública Elaboração do plano de actividades Fixação de objectivos para o ano seguinte Aprovação do orçamento Monitorização e revisão de objectivos Elaboração do relatório de actividades Compromissos assumidos na carta de missão Objectivos estratégicos plurianuais 1 2 3 4 Resultados da avaliação de desempenho Aprovação, manutenção ou alteração do mapa de pessoal Elaboração do balanço social e relatório de auto-avaliação Objectivos das políticas públicas Liderança política Liderança gestionária

Quadro de Avaliação e Responsabilização (QUAR) Visão Necessidades e expectativas dos clientes Plano estratégico Plano de actividades Missão Atribuições Objectivos estratégicos plurianuais Meios disponíveis Resultados Objectivos Impacto Avaliação da satisfação dos clientes Grau de realização dos objectivos Indicadores de desempenho Avaliação final do desempenho do serviço

III. Da estratégia aos objectivos individuais

Metodologia Qual é o significado de cada um dos objectivos estratégicos do Ministério em cada uma das áreas de gestão (políticas públicas)? Quais são objectivos operacionais que, no próximo ano, permitirão concretizar esses objectivos estratégicas? Como é que esses objectivos operacionais podem ser desdobrados pelas unidades orgânicas do organismo? 1 Interpretação dos objectivos de políticas públicas Qual o contributo de cada funcionário para a concretização dos objectivos organizacionais? 2 3 4 Quais são os objectivos estratégicos que podem concretizar os objectivos políticos e concretizar a visão de futuro do organismo? Fixação de objectivos estratégicos plurianuais Fixação de objectivos operacionais para o ano seguinte Negociação de objectivos para os dirigentes intermédios Negociação de objectivos para os colaboradores

Objectivos e actividades: Enquadramento para a negociação de objectivos individuais
Missão
Exigências do posto de trabalho
Compromissos básicos
Os objectivos não abrangem o conjunto de tarefas e actividades de um posto de trabalho e do seu titular Objectivos Actividades Prioridades da acção Resultados permanentes
Objectivos anuais
Perímetro da função

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by Carlos C. Carapeto on Jul 29, 2009

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