Discusión sobre el Papel para lo público y lo privado:

Discusión sobre el Papel para lo público- y lo
privado:
El Caso de Bogotá
A partir de 3 Ejemplos donde ha dado una
concurrencia de actores públicos y privados .
Por: Jorge Hernán Cárdenas
Julio 5 de 2008

Iniciativas y relación público- privado: una alianza
posible.
Contenido
1.

Objetivos.

2.

Ventajas del sector privado.

3.

Ventajas del sectror público.

4.

Ventajas del sector tercer sector(Intéreses públicos sin animo de
lucro).

5.

Problemas actuales en Bogotá.

6.

El papel del sector privado en la solución de estos problemas.

7.

Ambiente institucional que permite al sector privado operar
exitosamente.

8.

Algúnos casos relevantes en Bogotá

9.

Conclusiones.

2

Iniciativas y relación público- privado:una alianza
posible.
Objetivos:
Esta conferencia que se ofrece a
estudiantes de EMBA de la
Universidad de los Andes trata de
analizar bajo una óptica del desarrollo
humano, como la relación públicoprivado puede contribuir al
mejoramiento de la calidad de vida de
los ciudadanos en Bogotá. Plantea
igualmente los desafíos para que
verdaderamente se eleve la calidad
de vida de los ciudadanos.

3

Ventajas genéricas del sector privado.
-

Innovación y capacidad de trabajar en condiciones de
competencia

-

Atención de costos.

-

Auto-suficiencia financiera.

-

Enfoque de resultados y disposición a cumplir los acuerdos
contractuales.

-

Construcción de competencias empresariales

-

Posibilidad de participar en los aumentos en calidad del servicio, y
de cobertura en servicios.

-

Adecuado manejo del riesgo, lo cual permite la viabilidad de la
empresa en el largo plazo

-

Rendición de cuentas

-

Enfoque al Bottom Line, o la ultima línea: solidez financieraeconómica de las decisiones.
4

Algunas desventajas del sector privado.
-

No tiene interés en producir bienes públicos

-

El mercado de los mas pobres es usualmente el menos rentable

-

Enfoque al Bottom Line, inhibe muchas actuaciones no
productivas pero si altamente solidarias.

-

Puede intentar capturar y explotar rentas colectivas urbanas pero
para un solo actor.

-

Falta de capacidad para entender el entorno político

-

Demasiado sesgo empresarial, que puede inhibir entender los
problemas mas de fondo de la ciudad

-

El afán de lucro inhibe al sector privado a ver muchos problemas
de fondo de una ciudad, como los asuntos sin doliente, las
externalidades, los temas que reclaman mucho liderazgo
desinteresado, etc.

5

Otras posibles desventajas del sector privado .

- Para que el privado participe voluntariamente por
ejemplo en la elevación de un servicio publico que
necesita la población mas pobre seguramente podrá
ser necesario establecer incentivos atractivos. Al mismo
tiempo se requiere un acuerdo o reglas lo
suficientemente completas para eliminar la posibilidad
que el privado abuse de una posición dominante.

6

Ventajas genéricas del sector público.
• Legitimidad que da el voto ciudadano y la refrendación
democrática.
• Enorme capacidad de ejercer la autoridad y el
gobierno.
• La capacidad de expedir normas y reglamentos
• Acceso a recursos públicos y capacidad de emitir bonos
nación o bonos ciudad.
• La prestación de servicios públicos y sociales puede
estar mas enmarcada desde el punto de vista de una
política social.
• Puede ser mas proclive a valores solidarios.

Posibles desventajas del sector público.
• El sector público puede llegar a ser capturado por un
grupo o por una elite dominante.
• Muchas veces las metas y los planes y cumplimientos
de largo plazo de las empresas están sujetos al contexto
político y las conveniencias del momento.
• ¿Quien realmente y la practica interpreta el interés
general dentro del sector público?
• Que tan fácil es interpretar el interés general?
• La caja de las empresas puede servir como fuente de
financiamiento de actividades ajenas al funcionamiento
de la empresa.
• Dificultad en la rendición de cuentas

Ventajas del tercer sector( Entidades de Interes
público sin animo de lucro).
• Presta servicios que los privados no estan interesados
en prestar.
• Trabaja con un enfoque de entidad sin animo de lucro
que es un gran activo en muchos contextos
• Hay mucho activismo en el tercer sector
• Puede ser muy innovador.
• Es muy bueno en alcanzar metas y resultados
• Puede servir como auditor de proyectos y políticas
sociales
• Esta en permanente contacto con la ciudadania, los
privados y el gobierno.

Problemas actuales en Bogotá
• Empleo: Creación de puestos formales de empleo.
• Seguridad: Aumento del crimen en algunas zonas de la ciudad.
• Educación: Aumento de cobertura y mejoras en la calidad
educativa.
• Movilidad: Reducir el tiempo en la movilidad en la ciudad.
• Servicios Públicos: aumento de cobertura y reducción de tarifas.
• Recaudación tributaria:
• Planificación: El problema del crecimiento de Bogotá. Nuevos
terrenos.

Preguntas

• Será posible usar las ventajas de cada uno de los
sectores y alcanzar mejores soluciones?
• Como hacerlo?.
• Mejor, Bogotá lo ha hecho?
• Mas que llegar a conclusiones muy definidas, si es
bueno indicar que se aprende de la experiencia de
Bogotá en la provisión de bienes y servicios de valor
social?.

El papel del sector privado en la solución de estos
problemas.
Empleo y Trabajo:
1. Crear oportunidades nuevas oportunidades de trabajo.
2. Desarrollo de competencias laborales.
3. Mejoras en la calidad de vida del trabajador.
4. Transferencia de tecnología.
5. Crear trabajos en nuevos sectores.
Educación Básica:
1. Construcción de planteles
2. Manejo de cupos escolares.
3. Innovación educativa y transferencia de tecnologia.
4. Gestión de Bibliotecas.

problemas.
Movilidad:
1. Operación del transporte
2. Servicios auxiliares del transporte por contrato, por ejemplo
recaudación.
3. Sistemas de mantenimiento
4. Llevar a cabo la construcción de troncales.
Pobreza:
1. Programas concretos de desmarginalización en los estratos 1, 2,
2. Mejorar el suministro de alimentos.
3. Proporcionar información y asistencia nutricional.

problemas.
•
1.
2.
3.

Servicios Públicos:
Aumentos en cobertura
Mejoras en la calidad del servicio
Atender a los reclamos de los usuarios de una forma más oportuna.

Tres ejemplos de la propia experiencia de Bogotá

•
•
•
•

Transmilenio
Bogotá Sin Hambre
Aseo
Otros

Algunos casos relevantes en Bogotá
Antes de TRANSMILENIO

• Antecedentes: Aun mas marcada guerra
del centavo.
• Adicionalmente llevo al de deterioro total
del servicio, la sobreoferta, la piratería y el
envejecimiento paulatino de todo el
parque de servicio público colectivo de la
ciudad.

TRANSMILENIO
• El Sistema TransMilenio : Ppriorizó el transporte público
sobre el particular, con un sistema integral.
• Se dio en primer lugar la oportunidad al sector
tradicional de las empresas afiliadoras de modernizar su
industria y a los propietarios de mejorar sus condiciones
de empleo como conductores .
• El Sistema acabó hasta un cierto punto con la Guerra
del Centavo y el régimen de afiliación, ofreciendo un
servicio de transporte masivo.

TRANSMILENIO
• El sistema Transmilenio inició su operación
formal el 6 de enero de 2001 para la Fase I.
Esta comprende 3 corredores (calle 80, Av.
Caracas y Auto Norte) con una longitud de 41
Km. En diciembre de 2003 empezó a funcionar
la Fase II, que recorre 45 Km. y comprende 4
corredores (Calle 13, Troncal de las Américas,
de Suba y NQS).

TRANSMILENIO
• Se utilizará alguna información que ofrece Dario
Hidalgo. Para obtener estos resultados, desde su inicio
el sistema se trazó los siguientes premisas y objetivos a
lograr:
• “1. Calidad: Prestación del servicio en las mejores
condiciones de desplazamiento, aseo, seguridad y
mantenimiento de los buses como de las estaciones.
• 2. Consistencia: Prestación del servicio con garantía de
horarios pre-establecidos todos los días del año.
• 3. Costeabilidad: Prestación del servicio a una tarifa
accesible para los usuarios de menores ingresos,
rentable para los operadores privados y financiable para
el Estado.

TRANSMILENIO
• 4. Respeto a la vida: Reducción de la accidentalidad y
de la emisión de partículas contaminantes en el aire de
la ciudad.
• 5. Respeto al Tiempo: Reducción de los tiempos de
viaje de los ciudadanos en un 50%.
• 6. Respeto a la Diversidad Humana: Acceso equitativo
sin contar con condición física, edad, sexo e ingresos.”

TRANSMILENIO
• Hidalgo sugiero mirar de que forma como los sistemas de transporte
masivo integran las siguientes partes :
-La regulación y control.
-La operación por medio de diferentes tipos de vehículos.
-El recaudo de la tarifa.
-La administración de los recursos y la infraestructura.

TRANSMILENIO

Fuente: Dario Hidalgo.

De incentivos perversos a incentivos adecuados (cont.)

Transporte Colectivo
(Incentivos Perversos)

TransMilenio

Relación entre el estado y los particulares
basada en permisos y reglas generales de
difícil seguimiento, vigilancia y control

Relación definida en contratos, con
derechos y deberes claramente
especificados

Escasa capacidad del sector público de
controlar la operación

Generación de instituciones e
instrumentos, apoyados en tecnología,
para realizar la vigilancia y control de la
prestación del servicio

Operación (número de kilómetros
recorridos) no considera las condiciones de
demanda

Mecanismos para asegurar el equilibrio
dinámico entre la oferta (kilómetros de
recorrido) y la demanda (uso real)

Ausencia de mecanismos de mejoramiento
de la calidad del servicio al usuario

Sistemas de multas y bonificaciones
orientados a mejoramiento continuo de la
calidad del servicio al usuario

Usuarios cautivos sin canales de
expresión

Mecanismos de atención de quejas,
reclamos y sugerencias

Alta liquidez en una tesorería dispersa
y de manejo artesanal

Alta liquidez en una tesorería unificada con
tecnología avanzada

Fuente: Dario Hidalgo.

TRANSMILENIO

Educación
• Es desarrollaron dos planes de desarrollo: el primer plan
trata esencialmente de aumentar oportunidades
educativas para las poblaciones más pobres. El
segundo, es mejorar la calidad de la educación tanto en
colegios oficiales como privados.

(Educación).
• Para lograr estos objetivos se generaron cambios.
• El principal fue la restructuración de la Secretaria de
Educación de Distrito (SED), la cual estaba centrada
principalmente en la administración de la planta de
personal y la nómina docente. El cambio se dio hacia
una SED preocupada esencialmente por el impacto de
sus acciones sobre la cobertura y la calidad de la
educación.

(Educación).
• Por esta razón la Secretaria de Educación Distrital SED
hizo énfasis en el uso de instrumentos mejorar la
equidad en la asignación de los recursos públicos.
• Entre los elementos que introdujo se puede nombrar el
de identificar los sectores de la ciudad con demanda
insatisfecha y lograr focalizar los esfuerzos de
ampliación de cobertura en los grupos más pobres.

Experiencia histórica relevantes en Bogotá
(Educación).
(i) Utilización plena de la capacidad existente, mediante la
asignación eficiente de recursos a las instituciones
educativas con base en parámetros establecidos sobre
tamaño de los grupos y número de profesores por
grupo.
(ii) Construcción de nuevos centros educativos en zonas
marginales con déficit de oferta.
(iii)Convenios con colegios privados con capacidad cupos
excedente para incluir niños sin acceso educativo.
(iv)Concesión administrativa de colegios públicos
administrados por los privados pero siguiendo
parámetros públicos y definidos por la administración
distrital.

Educaciónón Según Margarita Peña.

(Bogotá Sin Hambre).
• Bogotá sin Hambre tuvo sus inicios en enero de 2004,
con el inicio de la administración del Alcalde Luís
Eduardo Garzón.
• Después de evaluar los resultados de los indicadores
sociales más importantes, se encontró que los índices
de pobreza crecían y el hambre en la ciudad.
• Por esta razón, se crea BSH, como una estrategia para
garantizar a todos los habitantes del Distrito el acceso a
por lo menos una ración diaria de comida con
contenidos nutricionales básicos.

•
1.
2.
3.

Las acciones en nutrición y alimentación contemplan
tres modalidades de atención:
Comedores comunitarios.
Comedores escolares.
Provisión de suplementos de nutrientes.

• En comedores comunitarios, se suministra alimentos a
personas en situación de pobreza e indigencia
actualmente se encuentran en los barrios más pobres de
todas las localidades del Distrito. Además, de su
principal objetivo que es suministrar una ración diaria de
almuerzo, deben ofrecer espacios de encuentro para la
familia.

• En comedores escolares, se propone ampliar la
cobertura de los escolares beneficiarios de refrigerios y,
así mismo, implementar la modalidad de comidas
calientes en los colegios.

Banco Arquidiocesano
de Alimentos
•

•
•

•

“Con el objetivo de promover la solidaridad con los más necesitados, la
Arquidiócesis de Bogotá impulsa activamente un Banco Arquidiocesano
de Alimentos que, dirigido actualmente por el Padre Daniel Saldarriaga,
distribuye entre familias pobres más de 600 toneladas de alimentos al mes.
El programa se realiza en colaboración con empresas privadas,
recolectando productos perecederos y no perecederos de las grandes
cadenas de alimentos cuando ya están maduros o son de poca rotación.
Todas las mañanas los camiones del Banco recogen en centros de abastos
como Carulla, Éxito, Carrefour, Alkosto, Cafam y Olímpica, entre otros,
enormes cantidades de alimentos que luego son seleccionados,
procesados y almacenados hasta llegar a 451 instituciones que benefician
a más de 52 mil personas.
Basado en un cronograma semanal, el programa asegura una provisión
equilibrada a las instituciones beneficiarias que han sido estratégicamente
clasificadas en 75 por ciento de centros infantiles, 12 por ciento de asilos
de ancianos, 10 por ciento de adultos y 3 por ciento de jóvenes..”

• En suplementos nutricionales, se busca ampliar la
cobertura de suministro de hierro, ácido fólico y calcio a
mujeres gestantes, madres lactantes, a los niños con
bajo peso al nacer y a todos los menores entre 6 meses
y 12 años.

Bogotá Sin Hambre.

Otro caso relevante y en construcción en Bogotá
(Aseo)
• Es importante tener presente las reformas institucionales
y regulatorias.Estas reformas introducidas se
desarrollaron en los años:
-1991 con una reforma en el campo constitucional.
-1994 con las reformas de rango legal en especial con la
introducción de la ley 142.
-1996 conocidas como las reformas en el campo
regulatorio.

(Aseo)
• Dentro de las reformas introducidas, se destacan dos
cambios importantes.
• El primero es la figura introducida en la Ley 142 de
1994, conocida como el Área de Servicio Exclusivo
(ASE).
• El segundo, se dio en el tema de regulación tarifaria. La
Comisión Reguladora de Aseo (CRA) determinó una
regulación en la cual se fijo un techo de precios para las
empresas que sirven más de 8000 usuarios.

(Aseo)
• En Bogotá, la prestación del servicio de aseo se realiza
de manera descentralizada a través de 4 operadores
privados, los cuales han prestado el servicio desde 2003
hasta el 2008. Las empresas encargadas de la
prestación de dicho servicio en Bogotá son: Aseo
Técnico de la Sabana S.A. E.S.P., Ciudad Limpia
Bogotá S.A. E.S.P., Consorcio Aseo Capital y Consorcio
LIME S.A. E.S.P.

(Aseo)

Algunos casos relevantes en
Bogotá(Aseo):Tarifas .

• Los usuarios pagan una tarifa fija mensual
independiente del nivel de residuos generados por el
usuario.
• Esta tarifa fija debe reflejar los costos eficientes de
operación, reposición y mantenimiento, expansión,
comercialización, administración y finalmente de
inversión. Todo esto con el fin de lograr al menos un
suficiencia financiera para las empresas.
• Este esquema no ha sido evaluado y debe hacerse
próximamente.
• El tamaño de estos contratos obliga a fortalecer la
capacidad contractual y de supervisión de la ciudad

Algunos casos relevantes en Bogotá(Aseo):Tarifas.

• Producción del servicio de Aseo

Algunos casos relevantes en concesiones
DISTRIBUCIÓN DE RIESGOS
PROYECTO

Tratamiento
de las aguas
residuales

Prestación del
servcio
educativo.

Parqueaderos

Construcción

Operación

Concesionario Concesionario

Distrito

Concesionario

Comercial
(de Demanda
ó de Cartera)

Concesionario
?

Distrito

GARANTÍAS
Financiero y
Cambiario

Otorgadas

Compartido

1. Los ingresos del concesionario
están garantizados por un Fondo
de Cuenta, y específicamente por
el contrato de pignoración sobre
el impuesto predial.
2. El Distrito se comprometió a
garantizar un volumen mínimo
de afluente y compensar el
faltante.

Pagadas

Se pagó por
volúmenes de
agua que no
fueron tratados.
El valor de esta
mitigación
ascendió a los
$5.709 millones.

1. La demanda, y por lo tanto los
ingresos del concesionario, están
garantizados por el Distrito. En
caso de que el concesionario no
pueda encontrar suficientes
alumnos, el Distrito se
compromete a dárselos o a pagar,
en todo caso, por el número de
alumnos previstos en el contrato.
2. Se garantiza al concesionario el
pago de intereses moratorios a la
tasa más alta que permita la ley.

Dada la amplia
diferencia entre
El Distrito se comprometió a
los ingresos reales
pagarle a concesionario la
y los estimados, el
diferencia entre los ingresos
IDU ha pagado,
Concesionario
Concesionario Concesionario
Concesionario reales y los proyectados. Estos
entre 2001 y
?
pagos deben realizarse en los 3
octubre de 2003,
primeros meses del año posterior por concepto de
al que se presenta la diferencia.
garantías, la suma
de $12.782
millones

A manera de Conclusión
Cual sería el ambiente institucional que va a permitir que el sector
privado y al tercer sector puedan llegar a operar exitosamente?.
• El esquema de participación publica y privada no necesariamente
siempre va funcionar, pero para que funcione mínimamente va a
requerir:
• Un diseño de condiciones contractuales claras y precisas,
competitivas, donde las reglas de juego estén bien definidas.
• Que las reglas sean estables en el tiempo
• Dejar un espacio importante para el tercer sector, pues es un actor
muy importante
• Usar buenos diseños antes de contratar o convocar, mirar a fondo
los modelos de operación
• Que exista una supervisión, un seguimiento y auditoria de los
contrato entre lo actores públicos y privados.
• Derechos de propiedad bien definidos para las empresas
prestadoras de los servicios.

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