Atelier 5 : Gérer l’expression politique dans le journal de la collectivité.

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Intervention de Rolande Placidi, avocate au Barreau de Strasbourg, lors de la journée d'actualité Cap'Com "Presse territoriale : diversité des lecteurs, multiplication des supports ? " (28 juin 2012 - Paris)

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Atelier 5 : Gérer l’expression politique dans le journal de la collectivité.

  1. 1. Diversité des lecteurs,multiplication des supports ?Intervenant : Maître Rolande PLACIDI , Avocat au Barreau de Strasbourg
  2. 2. Atelier 5 : Gérer l’expression politique dans lejournal de la Collectivité Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  3. 3. Propos introductifs• Le droit d’expression des élus est un droit institué par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité.• L’article 9 de la loi a donc modifié à cet effet le CGCT, en consacrant explicitement ce droit dans les communes (art. L.2121-27-1), dans les départements (art. L. 3121-24-1), et dans les régions (art. L. 4132-23-1). Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  4. 4. Propos introductifs• Dans les trois cas, le législateur a énonce en une phrase le droit d’expression reconnus aux élus locaux, en revoyant au règlement intérieur de l’assemblée de chaque collectivité territoriale le soin d’en définir les modalités d’application. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  5. 5. Propos introductifs• Toutefois la loi n’a pas prévu l’intervention d’un décret d’application et la circulaire du ministre de l’Intérieur sur la mise en œuvre de cette loi ne fournit aucun élément d’interprétation de cette disposition.• Dans ces conditions c’est la jurisprudence qui a été amenée à répondre aux nombreuses questions que soulève l’interprétation des dispositions en cause. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  6. 6. Propos introductifs• Les questions qui se posent sont relatives : – Aux organes d’information visés par la loi – Aux élus bénéficiaires du droit d’expression – À la portée de ce droit d’expression – Au rôle du règlement intérieur. – À la compatibilité entre le droit d’expression et le droit de réponse Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  7. 7. 1. Les organes visés par la loi : la notion de bulletin d’information généraleParis , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse TerritorialeDiversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  8. 8. 1.1. Les organes d’informations visés par la loi• La loi est précise sur les collectivités concernées : communes, départements, régions, EPCI par application des dispositions de l’art. L. 5211-1 CGCT.• En revanche, la question du champ d’application matériel de la loi soulève des difficultés en ce qui concerne la notion de « bulletin d’information générale sur les réalisations et la gestion » des assemblées élues. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  9. 9. 1.2. La notion de bulletin d’information générale• La loi insiste sur le fait que le bulletin d’information générale peut être diffusé «sous quelque forme que ce soit» et il ressort clairement des travaux préparatoires qu’il peut s’agir non seulement : – de la forme habituelle d’une publication sur support papier, – mais encore d’une forme électronique, au moyen d’une diffusion sur le réseau Internet. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  10. 10. 1.2. La notion de bulletin d’information générale• Ainsi, la notion de bulletin n’implique pas une limitation de son champ d’application aux seules diffusions d’information effectuées sur un support papier.• Il doit ainsi être signalé que le TA de Lyon a jugé que le droit d’expression de la minorité municipale s’appliquait à l’émission « Lyon Citoyen TV » diffusée sur une chaine Télé Lyon Métropole/ Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  11. 11. 1.2. La notion de bulletin d’information générale• Le TA de Lyon a considéré que « l’émission « Lyon Citoyen TV » diffusée sur la chaine de télévision locale Télé Lyon Métropole, décline l’édition papier du magazine mensuel municipal de la ville de Lyon et permet aux citoyens de cette commune et de sa région d’avoir un plus grand accès à l’information municipale, qu’ainsi, cette émission diffuse sous une autre forme une partie du magazine éponyme distribué dans les boîtes aux lettres et doit, Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  12. 12. 1.2. La notion de bulletin d’information générale• dès lors être regardée comme un bulletin d’information général diffusé pour le compte de la Ville de Lyon ; que dans ces conditions, ledit bulletin se trouve soumis aux règles définies par l’article L.2121-27-1 du CGCT » (Cf. TA Lyon, 15 février 2007, req. n° 0404876) Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  13. 13. 1.2. La notion de bulletin d’information générale• Les supports concernés doivent : – Présenter une certaine régularité même si sa périodicité est +/- espacée. – Présenter les réalisations et la gestion de la collectivité. Les informations ont donc un caractère « politique » au sens large, c’est l’action de la majorité et de l’exécutif local qui doit être présentée à travers les informations fournies. – Présenter des informations générales, c’est-à-dire portant sur des sujets variés et ne présentant pas un caractère trop technique. En d’autres termes, le bulletin doit avoir un contenu destiné au grand public. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  14. 14. 1.2. La notion de bulletin d’information générale• Conclusion : – Dès lors qu’une publication périodique donne des informations diverses portant sur différentes compétences exercées par une collectivité, elle doit être regardée comme un bulletin d’information générale ouvrant droit à l’exercice du droit d’expression des élus municipaux d’opposition et des groupes d’élus. – Par conséquent, toutes les publications des collectivités territoriales n’ouvrent pas droit à l’exercice du droit d’expression des élus. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  15. 15. 1.3. Exemples de publications d’informations à caractère général• TA Versailles, 27 mai 2004, Durovray et a. c/ Département de l’Essonne, n° 0202380 : le rapport annuel d’un conseil général, en abordant ses principaux domaines d’intervention, en matière de sécurité, d’action sociale, et d’insertion, dans le domaine de la formation et de la jeunesse, en matière de qualité de vie, d’aménagement et de développement, donnait une information générale sur les réalisations et la gestion du conseil.• CE, 28 janv. 2004, Commune de Pertuis, n° 256544 : une publication rendant compte en détail des débats de chaque réunion du conseil municipal n’est pas un bulletin d’information générale Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  16. 16. 1.4. L’unicité ou la pluralité des bulletins d’information• L’obligation de réserver aux élus « d’opposition » un espace d’expression s’applique à toutes les publications qui peuvent être qualifiées de bulletin d’information générale sur les réalisation et la gestion de la collectivité, ce même s’il existe déjà un ou plusieurs bulletins de ce type qui leur confèrent ce droit d’expression. (CAA Versailles 22 mars 2007, Cne de Longjumeaux, req. n°04VE02724, CAA Paris, 27 mars 2007, Cne d’Asnieres-sur-Seine, req. n° 04PA03958)• Il résulte de ces dispositions que chaque groupe d’élu d’opposition dispose d’un espace spécifique qui lui est réservé dans chaque bulletin. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  17. 17. 1.5. Le site internet doit-il ouvrir le droit à une expression spécifique ?• La mise en ligne du bulletin municipal dans lequel figure la tribune de libre expression est-il suffisant ou faut-il prévoir un espace d’expression spécifique sur Internet ?• Cette question a été tranchée par la CAA de Versailles, le 17 avril 2009.• Dans ses conclusions le rapporteur public précisait : – « le site de la ville de Versailles constitue en lui-même un bulletin dinformation générale au sens de larticle L. 2121-27-1. Vous en déduirez alors que le respect des obligations posées par cet article doit être vérifié de façon séparée : un espace doit être réservé à lexpression des conseillers nappartenant pas à la majorité municipale dans lun et lautre bulletin, quil sagisse du magazine ou du site internet. La mise en ligne du magazine Versailles ne suffit pas. » Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  18. 18. 1.5. Le site internet doit-il ouvrir le droit à une expression spécifique ?• La CAA précise ainsi : « que, dès lors, la ville de Versailles était tenue, en application des dispositions précitées de larticle L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales, de réserver sur son site un espace à lexpression des conseillers nappartenant pas à la majorité municipale ; que, contrairement à ce quelle soutient, cet espace ne saurait être confondu avec celui du magazine Versailles au seul motif que ce dernier peut être consulté sur le site internet ; que, par suite, cest en méconnaissance de ces dispositions que le conseil municipal a, par la délibération contestée, approuvé larticle 34 de son règlement intérieur, alors que celui-ci ne prévoyait pas de créer, sur le site internet de la commune, un espace réservé au droit dexpression des élus nappartenant pas à la majorité municipale » (CAA Versailles, 17 avril 2009, req. n° 06VE00222)• Conclusion : les élus d’opposition sont titulaires d’un droit de libre expression sur le Site internet , distinct de celui du magazine municipal, départemental ou régional. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  19. 19. 2. Les élus bénéficiaires du droit d’expressionParis , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse TerritorialeDiversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  20. 20. 2.1. Les élus concernés• Au sein des conseils municipaux : • art. L. 2121-27-1 CGCT : le droit d’expression est réservé à l’expression des « conseillers n’appartenant pas à la majorité municipale ». Droit individuel• Au sein des conseils généraux et régionaux : • art. L. 3121-24-1 et L. 4132-23-1 : les groupes d’élus se constituent par la remise au président du CG ou du CR d’une déclaration, signée de leurs membres, accompagnée de la liste de ceux-ci et de leur représentant. Droit collectif Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  21. 21. 2.1. Les élus concernés• Dans les départements et régions, lespace dexpression est accordé aux « groupes délus ».• Sagissant des communes, la loi (art. L. 2121-28 CGCT) ne prévoit certes la constitution de groupes délus que dans celles de 100 000 habitants et plus. Toutefois, aucune disposition législative ou réglementaire ninterdit la création de tels groupes dans les communes de moins de 100 000 habitants.• Or, selon la jurisprudence, les dispositions du règlement intérieur ne doivent pas porter atteinte aux droits et prérogatives des conseillers municipaux. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  22. 22. 2.1. Les élus concernés• Cest pourquoi le règlement intérieur ne peut : – imposer aux conseillers municipaux non rattachés ou non inscrits de se regrouper en une « réunion administrative » représentée par un délégué élu par elle ou de se rattacher à un groupe déterminé (CAA Nancy plén. 4 juin 1998, Ville de Metz c/ Masson) – ni répartir automatiquement les conseillers municipaux en deux groupes (CAA Paris 22 nov. 2005, Commune dIssy-les-Moulineaux) – Ni prévoir l’attribution du droit d’expression aux seuls groupes politiques du conseil municipal (TA Strasbourg 16/05/03, req. n° 023475) Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  23. 23. 2.1. Les élus concernés• Le règlement intérieur peut donc attribuer – individuellement aux conseillers municipaux concernés un espace dexpression – ou lattribuer à des groupes délus lorsquils existent.• Toutefois, le droit dexpression ne peut être réservé à des groupes délus que si chaque conseiller municipal est effectivement rattaché à un groupe.• En effet, dans le cas contraire, un conseiller municipal dopposition isolé serait privé de toute possibilité dexercer le droit dexpression qui lui est reconnu par la loi. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  24. 24. 2.1. Les élus concernés• Or, les conseillers municipaux tirent individuellement de leur qualité de membres de lassemblée municipale le droit dêtre informés et de sexprimer sur tout ce qui touche aux affaires de la commune, sans que lexercice de ce droit puisse être subordonné à leur rattachement à un groupe déterminé (CAA Nancy 4 juin 1998,Ville de Metz / Masson) Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  25. 25. 2.2. Les conseillers n’appartenant pas à la majorité• Comment identifier les conseillers nappartenant pas à la majorité ?• Lon peut dabord distinguer majorité et minorité municipale uniquement en fonction du résultat des opérations électorales, lexpression « conseillers nappartenant pas à la majorité municipale » visant dans ce cas les membres du conseil municipal qui nont pas été élus sur la liste arrivée en tête aux élections municipales (TA Nice 3 févr. 2000, Baréty et autres.)• Toutefois, cette approche paraît contraire à lesprit des dispositions de larticle L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales. ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Paris , le 28 juin 2012 Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  26. 26. 2.2. Les conseillers n’appartenant pas à la majorité• En effet, si des élus ne sont plus en accord avec la politique de la majorité des membres du conseil municipal à laquelle ils appartenaient, et si ce désaccord nest pas purement conjoncturel et limité à un sujet déterminé, ils devraient avoir le droit dexprimer une opinion sur les réalisations et la gestion du conseil municipal différente de celle qui est exprimée dans lensemble du journal municipal, dont la ligne éditoriale est déterminée par lexécutif local qui procède de la majorité municipale. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  27. 27. 2.2. Les conseillers n’appartenant pas à la majorité• Le juge administratif peut donc tenir compte des fluctuations entre majorité et opposition au sein du conseil municipal (TA Versailles 27 mai 2004, M. Gaechter, n° 0304609 : annulation de la décision par laquelle le maire avait refusé daccorder une tribune à trois conseillers municipaux qui, en cours de mandat, sétaient clairement dissociés de la majorité municipale et avaient créé un groupe distinct ) Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  28. 28. 2.3. Les élus de la majorité peuvent-ils bénéficier du droit d’expression ?• S’agissant des conseillers municipaux, la réelle question est de savoir si cet espace doit être exclusivement réservé aux élus n’appartenant pas à la majorité municipale ou bien si la majorité municipale peut disposer elle même d’un espace d’expression• Force est de constater que les tribunaux administratifs sont très divisés sur cette question. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  29. 29. 2.3. Les élus de la majorité peuvent-ils bénéficier du droit d’expression ?• Certaines juridictions considèrent que la loi n’interdit pas aux communes d’offrir une tribune libre aux conseillers municipaux appartenant à la majorité. – « Les dispositions législatives précitées, si elles prévoient un espace réservé aux conseillers n’appartenant pas à la majorité, ne font pas obstacle à ce que les pages des publications municipales créées à cet effet soient également ouvertes aux conseillers de la majorité municipale » (TA Dijon, 27 juin 2003, M. Lendzwa et autres, req. n° 021277) – Même raisonnement pour le TA de Lyon ou de Nancy Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  30. 30. 2.3. Les élus de la majorité peuvent-ils bénéficier du droit d’expression ?• A l’inverse d’autres juridictions ont une lecture plus restrictive de l’article L2121-27-1 du CGCT.• Ainsi, le Tribunal administratif de Rouen considère que : – « il résulte des termes mêmes des dispositions législatives précitées, ainsi que des travaux parlementaires qui ont précédé leur adoption, que lespace consacré à lexpression des conseillers municipaux doit être réservé à ceux qui nappartiennent pas à la majorité » (TA Rouen 24 mars 2005, M. Alain Polie, c/ Commune de Saint-Valéry-en- Caux, n° 0202255) – Le TA de Montpellier a cette même lecture restrictive (TA Montpellier, 4 nov.2008, req. n° 0605594) Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  31. 31. 2.3. Les élus de la majorité peuvent-ils bénéficier du droit d’expression ?• Toutefois, ce jugement a été censuré par la Cour administrative d’appel de Marseille laquelle considère que la loi, si elle impose un espace réservé aux conseillers d’opposition, n’interdisait nullement l’expression des élus de la majorité.• « Les modalités dapplication de cette disposition sont définies par le règlement intérieur ; que ni ces dispositions, qui se bornent à imposer de réserver un espace dexpression aux conseillers nappartenant pas à la majorité municipale, ni les travaux parlementaires préalables à leur adoption, ne font pas obstacle à ce quun tel espace soit également ouvert dans le journal municipal aux élus de la majorité » (CAA Marseille, 16 décembre 2010, req. n° 08MA05127) Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  32. 32. 2.3. Les élus de la majorité peuvent-ils bénéficier du droit d’expression ?• C’est la première fois qu’une juridiction d’appel statue sur la question de savoir si la majorité peut disposer d’un espace de libre expression au sein du bulletin municipal. Sa position a donc du poids.• Cette question mériterait d’être tranchée par le Conseil d’Etat car la solution est loin d’être évidente.• En effet, tant les termes de larticle L. 2121-27-1 que les travaux parlementaires semblent plaider pour un espace réservé exclusivement aux conseillers nappartenant pas à la majorité. Lidée nétant pas, bien évidemment, de priver de droit à la parole ceux qui soutiennent le maire. Mais plutôt que ceux-ci disposent de tout le reste du bulletin municipal pour communiquer avec la population. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  33. 33. 2.3. Les élus de la majorité peuvent-ils bénéficier du droit d’expression ?• Non moins défendable est lidée que la loi ninterdit pas expressément lexpression des conseillers de la majorité. Et que, dans la mesure où « tout ce qui nest pas défendu par la loi ne peut être empêché » (art. 5 de la Déclaration des droits de lhomme et du citoyen), le juge ne peut pas interdire aux collectivités - qui par ailleurs sadministrent librement - dorganiser lexpression de leurs élus majoritaires. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  34. 34. 3. Rôle du règlement intérieurParis , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse TerritorialeDiversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  35. 35. 3.1. Le rôle du règlement intérieur• Le législateur a reconnu le droit d’expression aux élus locaux, mais il a renvoyé aux collectivités territoriales le soin d’en définir les modalités dans le règlement intérieur.• Lobjectif du législateur nest pas dimposer une politique de communication aux collectivités territoriales, mais seulement de garantir le respect du pluralisme dans lexpression des tendances politiques représentées au sein des assemblées locales, dans les supports de communication qui existent. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  36. 36. 3.1. Le rôle du règlement intérieur• Puisque le règlement intérieur des assemblées locales ne doit intervenir que pour préciser les modalités pratiques de mise en oeuvre des dispositions précitées, si la collectivité concernée ne dispose daucune publication entrant dans le champ dapplication de celles-ci, le règlement intérieur peut être muet sur ce point.• Inversement, si cette collectivité dispose effectivement dun site internet constituant un bulletin dinformation générale au sens de ces dispositions, le règlement intérieur doit mentionner celui-ci et régler les conditions dans lesquelles les élus peuvent sy exprimer, sauf à être entaché dillégalité (jugement de Lesquen). Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  37. 37. 3.1. Le rôle du règlement intérieur• Pour être conforme à la loi, le règlement intérieur devrait être adapté chaque fois que la collectivité territoriale se dote dun instrument de communication entrant dans le champ dapplication des dispositions concernées du code général des collectivités territoriales.• En effet, laccès des élus minoritaires aux organes dinformation locaux ne peut dépendre uniquement du bon vouloir des exécutifs locaux. Aussi, il ne suffit pas que, en pratique, ces élus se voient proposer de publier des tribunes dans ces organes dinformation, il faut que cette possibilité soit, dans son principe et ses modalités, organisée par le règlement intérieur. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  38. 38. 3.2. La portée du droit d’expression garanti• A larticle L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales, la référence aux « réalisations » et à la « gestion du conseil municipal » est utilisée pour définir le champ dapplication de cette disposition, cest-à-dire pour identifier les bulletins dinformation dans lesquels doit sexercer le droit dexpression, et non pour énoncer une règle limitant à cet objet le droit dexpression accordé aux conseillers municipaux. La loi ne mentionne aucune limitation de cet objet.• Le règlement intérieur peut contenir des disposition précisant l’étendue du droit d’expression. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  39. 39. 3.2. La portée du droit d’expression garanti• Sont validées par la jurisprudence les dispositions suivantes : – « les groupes dopposition sont libres dexprimer les opinions de leur choix dans le respect de lobjet visé par la loi : information sur les réalisations et la gestion du conseil municipal » – De même, le TA de Versailles a considéré que la disposition du règlement intérieur du conseil municipal de Versailles qui indique que lespace attribué à chaque groupe dopposition doit leur permettre de sexprimer « sur les affaires communales » nintroduisait pas une restriction illégale à la liberté dexpression de lopposition municipale.• Ces solutions trouvent leur fondement non pas dans la loi relative à la démocratie de proximité, mais dans les règles générales applicables aux communes. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  40. 40. 3.2. La portée du droit d’expression garanti• La publication dun bulletin municipal constituant une mission de service public de la commune, ce bulletin doit rester dans la limite des attributions de la commune.• Cette obligation simpose dailleurs au conseil municipal lui-même, puisquil résulte de larticle L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales que celui-ci « règle par ses délibérations les affaires de la commune ». Larticle L. 2121-19 du même code limite dailleurs à ce même objet la liberté dexpression des conseillers municipaux, puisquil indique que ceux-ci ont le droit dexposer en séance du conseil des questions orales « ayant trait aux affaires de la commune ». Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  41. 41. 3.2. La portée du droit d’expression garanti• Ainsi, comme le relève le jugement de Lesquen, les dispositions précitées du règlement intérieur du conseil municipal de Versailles « se bornent à rappeler la condition légale qui découle du principe général selon lequel les organes et les services publics de la commune doivent exclusivement régler les affaires communales ».• Suivant une approche identique, le tribunal administratif de Lyon avait annulé léditorial dun maire dans un magazine municipal, en raison du caractère totalement étranger à la gestion de la municipalité du contenu de cet éditorial (jugement Lavaurs) Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  42. 42. 3.2. La portée du droit d’expression garanti• La question se pose de savoir quelle attitude doit adopter le maire, directeur de la publication dun journal municipal, auquel des élus demandent de publier un article qui ne respecte pas cette condition, parce que, par exemple, il porte sur lactualité nationale ou internationale.• Cette question est examinée dans le jugement du TA de Versailles, Schmit, concernant une requête tendant à lannulation du refus du maire de Longjumeau de publier dans le magazine municipal la tribune dun groupe délus, refus motivé par le fait que cet article évoque la situation en Côte- dIvoire. Le maire avait précédemment demandé, sans succès, à lauteur de larticle en cause de revoir celui-ci dans les meilleurs délais, en vue de sa parution. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  43. 43. 3.2. La portée du droit d’expression garanti• Le tribunal administratif de Versailles affirme que le droit reconnu par larticle L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales « doit sexercer dans le respect des obligations légales » et écarte en conséquence le moyen tiré de ce que le maire aurait commis une erreur de droit en exerçant un contrôle sur le contenu dun article présenté par un groupe délus minoritaire afin de vérifier quil ne contrevenait à aucune disposition légale. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  44. 44. 3.2. La portée du droit d’expression garanti• Il faut relever que, outre lobjet local du bulletin dinformation, les élus concernés sont tenus de respecter les dispositions de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse.• En conséquence, le maire ou le président du conseil général ou régional, en tant que directeur de la publication dun magazine local, pénalement responsable à ce titre des écrits qui y sont publiés, en vertu de larticle 42 de ladite loi, pourrait refuser la publication dun article qui contreviendrait aux dispositions de cette loi, par exemple en raison de son caractère injurieux ou diffamatoire (un tel refus est susceptible dêtre contrôlé par le juge administratif, notamment dans le cadre dune procédure de référé : TA Dijon Ord., M. Collin) Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  45. 45. 3.3. Les limites matérielles du droit d’expression : la notion « d’espace »• Il ressort des travaux préparatoires de la loi relative à la démocratie de proximité que lAssemblée nationale a remplacé dans le texte du projet darticle L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales la notion de « place appropriée », réservée à lopposition municipale dans le bulletin municipal, par la notion d« espace », en renvoyant au règlement intérieur la définition des modalités dapplication de cette notion, volontairement imprécise.• Le règlement intérieur doit donc définir l’espace réservé à l’exercice du droit d’expression des élus. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  46. 46. 3.3. Les limites matérielles du droit d’expression : la notion « d’espace »• Dans les règlements intérieurs, ces modalités dapplication prennent la forme de lattribution aux élus, dans les bulletins dinformation, despaces définis : – soit par un nombre de pages ou une fraction de page, – soit par une quantité de caractères ou de signes typographiques, – voire par lutilisation simultanée de ces deux approches, – parfois même par l’attribution d’une surface.• Limagination des requérants étant sans limite, ces dispositions ont fait lobjet de contestations sous plusieurs aspects. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  47. 47. 3.3. Les limites matérielles du droit d’expression : la notion « d’espace »• Le premier aspect concerne létendue de cet espace.• Principe : le législateur a entendu laisser les communes apprécier au cas par cas limportance des espaces à réserver aux élus minoritaires.• Cette définition de l’espace peut faire l’objet d’un contrôle par le juge administratif (contrôle restreint, cest-à-dire limité à la censure des erreurs manifestes dappréciation).• Un rapporteur public a ainsi précisé : « La loi du 27 février 2002 nest pas plus égalitaire que la loi électorale : elle se borne à garantir lexpression des élus minoritaires, sans leur attribuer des droits proportionnels à leur nombre et seul un espace réduit au point de ne pas permettre cette expression mérite la censure ». Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  48. 48. 3.3. Les limites matérielles du droit d’expression : la notion « d’espace »• Le premier aspect concerne létendue de cet espace.• Exemple de décisions : relatives au contrôle restreint sur le caractère suffisant des espaces attribués par le règlement intérieur aux élus minoritaires. – Est suffisante l’attribution d’une page de la revue municipale à l’ensemble des conseillers municipaux d’opposition ( soit 1/6 de page par élu d’opposition) – Est suffisante l’attribution de 1 600 caractères à chaque groupe.• Ce contrôle restreint s’effectue en comparant l’espace accordé aux élus minoritaires avec le nombre de pages que comporte la revue. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  49. 49. 3.3. Les limites matérielles du droit d’expression : la notion « d’espace »• Le premier aspect concerne létendue de cet espace.• En revanche, il ny a pas lieu de procéder à la comparaison entre eux des espaces attribués à chaque groupe minoritaire, en fonction du nombre délus quils comptent. – Le TA de Versailles juge ainsi quil ne résulte pas de larticle L. 2121-27-1 du code général des collectivités territoriales que lespace réservé à lexpression des élus de lopposition « doive être proportionnel à limportance des groupes délus concernés » (jugement de Lesquen). – Le tribunal administratif de Dijon avait jugé de même quaucune disposition législative ou réglementaire nimpose que lespace accordé aux groupes délus soit proportionnel à leur représentation au conseil municipal (M. Lendzwa et autres, préc.) ; – mais aucune disposition ne linterdit non plus (TA Bordeaux 3 février 2004, Mme Lacoste-Keiser, req. n° 022990). Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  50. 50. 3.3. Les limites matérielles du droit d’expression : la notion « d’espace »• Le second aspect concerne le contenu de cet espace.• En renvoyant au règlement intérieur le soin de définir les modalités dapplication des dispositions du code général des collectivités territoriales, le législateur a-t-il permis aux assemblées locales dinterdire lutilisation de cet espace pour y publier des logos, des photos, des cartes ou dautres documents graphiques, seuls ou à lappui dun texte ?• Le tribunal considère que, dans la mesure où il définit lespace attribué à lopposition municipale sous forme d’« une demi-page du format du magazine concerné, soit 3 000 caractères », le règlement intérieur contesté peut, en tout état de cause, être interprété comme autorisant non seulement la reproduction dun texte, mais également lutilisation dautres modes dexpression, comme la reproduction dune photo, dans la limite de la demi-page accordée (jugement de Lesquen). Cette interprétation souple permet à la disposition en cause déchapper à une éventuelle annulation.• De même, le règlement intérieur peut préciser que les conseillers municipaux doivent respecter une charte graphique dont le contenu est suffisamment explicite (TA Bordeaux, 3/02/2004, req. n° 022990) Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  51. 51. 4. Droit d’expression, droit de rectification et droit de réponseParis , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse TerritorialeDiversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  52. 52. 4.1. La problématique• La qualification de service public de linformation locale ne confère pas au bulletin dinformation générale un statut spécifique, distinct de celui de la presse locale.• Ce bulletin est donc soumis à lensemble des dispositions de la loi du 29 juillet 1881.• Les dispositions du règlement intérieur qui encadrent ce droit dexpression doivent ainsi être combinées avec les dispositions de cette loi et en particulier avec celles conférant des droits aux élus de la majorité qui peuvent sestimer mis en cause, dans leur personne ou leurs fonctions, par les opinions quémettent les élus dopposition dans les bulletins dinformation générale diffusés par la commune. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  53. 53. 4.1. La problématique• Cependant, le législateur na pas pris la peine dexaminer la compatibilité entre les dispositions de l’article L.2121-27-1 du CGCT et celles de la grande loi sur la presse du 29 juillet 1881, et en particulier avec celles dentre elles qui garantissent à lexécutif local (et à lélu appartenant à la majorité municipale) non seulement un droit de rectification, dès lors quil est visé en tant que dépositaire de lautorité publique et donc dans lexercice de ses fonctions, mais encore un droit de réponse, dès lors quil est visé en tant que personne et si lon peut dire de « citoyen ordinaire ». Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  54. 54. 4.2. Combinaison du droit de rectification et des dispositions du CGCT• Définition du droit de rectification• Aux termes de larticle 12 de la loi du 29 juillet 1881 : « Le directeur de la publication sera tenu dinsérer gratuitement, en tête du prochain numéro du journal ou écrit périodique, toutes les rectifications qui lui seront adressées par un dépositaire de lautorité publique, au sujet des actes de sa fonction qui auront été inexactement rapportés par ledit journal ou écrit périodique ».• Le droit de rectification est conditionné par une inexactitude matérielle qui doit pouvoir faire l’objet d’une appréciation objective• La protection accordée concerne la fonction et non la personne Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  55. 55. 4.2. Combinaison du droit de rectification et des dispositions du CGCT• Lexercice du droit de rectification ne permet aucun empiètement du maire ou de ses adjoints dans lespace réservé aux conseillers municipaux nappartenant pas à la majorité municipale.• En effet, si le maire en tant que dépositaire de lautorité publique estime quun texte paru dans un bulletin dinformation générale diffusé par la commune a inexactement rapporté un ou plusieurs actes de sa fonction, il peut exercer son droit de rectification et faire ainsi paraître en première page du numéro suivant celui dans lequel est apparue cette inexactitude un texte la mentionnant et la rectifiant.• Lobligation de faire paraître ce texte rectificatif en première page du bulletin dinformation générale fait en particulier obstacle à ce que ce texte soit inséré dans lespace réservé aux conseillers municipaux nappartenant pas à la majorité municipale. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  56. 56. 4.3. Combinaison du droit de réponse et des dispositions du CGCT• Définition du droit de réponse• Aux termes de larticle 13 de la loi du 29 juillet 1881 : – « Le directeur de la publication sera tenu dinsérer dans les trois jours de leur réception, les réponses de toute personne nommée ou désignée dans le journal ou écrit périodique quotidien [...] En ce qui concerne les journaux ou écrits périodiques non quotidiens, le directeur de la publication [...] sera tenu dinsérer la réponse dans le numéro qui suivra le surlendemain de la réception. Cette insertion devra être faite à la même place et en mêmes caractères que larticle qui laura provoquée, et sans aucune intercalation [...] celle-ci sera limitée à la longueur de larticle qui laura provoquée ».• Il sagit dun droit destiné à défendre la personnalité et non dun droit « fonctionnel », cest-à-dire conféré à raison de lexercice de certaines fonctions, comme lest le droit de rectification. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  57. 57. 4.3. Combinaison du droit de réponse et des dispositions du CGCT• Définition du droit de réponse• La mise en œuvre du droit de réponse est subordonnée à la double condition que – la personnalité ait été mise en cause – et que la réponse ait pour objectif de défendre cette personnalité : cest pourquoi les thèses dun parti politique, même si elles sont importantes pour le président de ce parti, ne peuvent en aucun cas constituer un attribut de sa personnalité (CA Paris 11e ch. Sect. A, 17 avr. 1996, n° 95-7354).• A la différence du droit de rectification qui sexerce en première page de la publication, le droit de réponse sexerce nécessairement à la même place et dans les mêmes caractères que le texte qui la motivé, mais dans le numéro suivant celui lequel a eu la mise en cause. Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  58. 58. 4.3. Combinaison du droit de réponse et des dispositions du CGCT• Le maire dune commune peut exercer le droit de réponse prévu à larticle 13 dès lors quun article le met en cause, même sil ne le désigne pas nommément mais fait référence à une polémique médiatisée à propos dun projet ou dune politique communale. (CA Paris 11e ch. Sect. A, 24 sept. 1997, n° 2347-97).• En effet, la désignation au sens de cet article 13 ne se réduit pas à la dénomination : il suffit que la personne puisse être reconnue sans équivoque par ses titres, fonctions, professions ou situation. Plus généralement, le droit de rectification nexclut nullement que le droit de réponse soit applicable aux dépositaires de lautorité publique. (Crim. 18 juill. 1896, DP 1897. I. Jur. 55 ; Crim. 10 avr. 1891, Bull. crim. n° 80). Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  59. 59. 4.3. Combinaison du droit de réponse et des dispositions du CGCT• Par ailleurs, le droit de réponse peut être exercé par le maire au nom de la personne morale quest la commune.• Bien plus, dès lors quune collectivité publique a été mise en cause, la réponse doit obligatoirement émaner de lexécutif qui en assure la représentation juridique et donc du maire sil sagit dune commune (CA Aix-en-Provence 7e ch. 15 juin 1995, n° 044952), voire de ladjoint au maire si celui-ci a reçu délégation pour ce faire de la part du maire (Crim. 24 sept. 1996, n° 95-84.632, Bull. crim. n ° 330 ; JCP 1996. IV. 2516). Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  60. 60. 4.3. Combinaison du droit de réponse et des dispositions du CGCT• Lusage de ce droit de réponse est-il pour autant compatible avec le droit dexpression que les conseillers municipaux nappartenant pas à la majorité municipale tirent des dispositions de larticle L. 2121-27-1 du CGCT ?• Une réponse ministérielle a répondu par la négative, il apparaît ainsi que : – « le droit de réponse, consacré par larticle 13 de la loi du 29 juillet 1881 [...] qui sattache à la défense de la personnalité ne peut être confondu [...] avec le droit dexpression reconnu aux conseillers municipaux nappartenant pas à la majorité municipale [...]. Un droit de réponse exercé par un conseiller, en application de la loi sur la presse, na donc pas à être publié a priori dans lespace dexpression réservé aux conseillers minoritaires et défini par le règlement intérieur » (Rép. min. Masson, JO Sénat Q 1er mars 2007, p. 472, n° 24371). Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  61. 61. 4.3. Combinaison du droit de réponse et des dispositions du CGCT• Dans ses conclusions, Frédéric Dieu, rapporteur public précise :• « Au total, la combinaison des dispositions de larticle L. 2121-27-1 du CGCT et des dispositions de larticle 13 de la loi du 29 juillet 1881 semble faire obstacle à ce que le règlement intérieur du conseil municipal permette au maire dexercer un droit de réponse aux opinions émises par les élus dopposition dans lespace qui leur est réservé (…) » Paris , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse Territoriale Diversité des lecteurs, multiplication des supports ?
  62. 62. Merci pour votre attention Rolande PLACIDI 14, Quai Kléber 67000 STRASBOURG Mel : rolande.placidi@wanadoo.frParis , le 28 juin 2012 ・ 3E Journée d’actualité Presse TerritorialeDiversité des lecteurs, multiplication des supports ?

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