Atelier - Comment sensibiliser élus et direction sur les risques de la communication en période préélectorale ?
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Intervention d'Arnaud Pélissier lors de l'atelier "Comment sensibiliser élus et direction sur les risques de la communication en période préélectorale ?" au Forum Cap'Com 2012.

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Atelier - Comment sensibiliser élus et direction sur les risques de la communication en période préélectorale ? Atelier - Comment sensibiliser élus et direction sur les risques de la communication en période préélectorale ? Presentation Transcript

  • La conquête IIComment sensibiliser élus et direction sur les risques de la communication en période pré-électorale ? Avec Arnaud PÉLISSIER Avocat au barreau de Lyon Virginie HOPFNER Directrice de la communication et directrice de cabinet - Ville de Troyes et Grand Troyes
  • ASPECTS JURIDIQUES DE LA COMMUNICATION EN PÉRIODE PRÉÉLECTORALE par Arnaud PELISSIER Avocat au Barreau de Lyon SCP dAvocats VEDESIChargé denseignement à lInstitut dEtudes Politiques de Lyon
  • La réglementation applicable en matière daction et de communication descollectivités territoriales et de leurs groupements dans lannée qui précède unscrutin électoral réside essentiellement dans deux articles du Code électoral,larticle L. 52-1 et larticle L. 52-8.Le deuxième alinéa de larticle L.52-8 du Code électoral interdit la participationdes personnes morales de droit privé et de droit public, à lexception des partisou groupements politiques, au financement de la campagne électorale duncandidat, soit en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, soit enlui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à desprix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués.
  • Le second alinéa de larticle L. 52-1 prohibe lorganisation de campagnes depromotion publicitaire des réalisations ou de la gestion dune collectivité sur leterritoire des collectivités intéressées par le scrutin.
  • Le champ dapplication de ces deux articles diffère sensiblement : la prohibition édictée par le second alinéa de larticle L.52-1 sanctionnelorganisation de campagnes de promotion publicitaire, sans que soit en causelexistence dun quelconque soutien à un candidat : les sanctions liées à cetarticle pourront être appliquées alors même que la campagne concernée auraitété dépersonnalisée, sans allusion directe ou indirecte à la personne ou àlaction dun candidat ; la prohibition édictée par le deuxième alinéa de larticle L.52-8 du Codeélectoral suppose au contraire nécessairement un soutien à un candidat, cesoutien pouvant être direct ou indirect.
  • LAPPLICATION DANS LE TEMPS DES PRESCRIPTIONS DU DROIT ÉLECTORALLes dispositions de larticle L.52-8 du Code électoral sappliquent, en vertu desdispositions de larticle L.52-4, pendant lannée précédant le premier jour dumois de lélection, cest-à-dire à compter du 1er mars 2013 pour les électionsmunicipales et celles de larticle L.52-1 « à compter du premier jour du sixièmemois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des électionsgénérales », cest-à-dire à compter du 1er septembre 2013.Lapplication dans le temps de ces dispositions est strictement entendue par lajurisprudence. Les prescriptions des articles L.52-1 et L.52-8 sont inapplicablesaux actions engagées avant louverture de lune ou lautre de ces périodes :linterdiction de toute forme de soutien à une liste de candidats et celles descampagnes de promotion publicitaire sappliquent respectivement dès le premierjour de la période dun an et de celle des six mois et seuls les faits commisdurant ces périodes sont susceptibles dêtre sanctionnés.
  • LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALELes dispositions de larticle L.52-8 du Code électoral sanctionnent lutilisationdirecte et indirecte des moyens dune collectivité dans le cadre de la campagneélectorale. La jurisprudence a développé une interprétation extensive de lanotion davantage attribué par une personne morale de droit public ou de droitprivé à un candidat, qui comprend notamment les avantages en nature, quipeuvent prendre la forme dune campagne de communication institutionnelle.La prohibition du financement de la campagne électorale dun candidat par unepersonne morale concerne indistinctement toutes les personnes morales endehors des partis politiques. Son application est étrangère à tout lien derattachement entre un élu et une collectivité déterminée.
  • LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALELes indices auxquels recourt habituellement la jurisprudence pour apprécierlexistence dun soutien prohibé à un candidat portent, dune part, sur lecaractère normal ou insolite dune action et, dautre part, sur le respect delobligation de neutralité inhérente à laction administrative.
  • LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALELa prise en considération du caractère normal ou exceptionnel dune actionrenvoie à lidée quune action inhabituelle menée en périodes préélectorale ouélectorale doit, si elle ne peut être autrement justifiée, sanalyser comme unélément attestant du soutien apporté à son bénéficiaire par une personnemorale de droit public.Le caractère normal ou insolite de lopération est classiquement apprécié auregard de la pratique habituelle de la collectivité, de léventuelle intensification delactivité institutionnelle ainsi que du respect du format des actionsprécédemment organisées.
  • LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE Lappréciation globale des actions menéesLa régularité des actions menées par une personne publique est appréciée tantisolément que globalement.Laccroissement et lintensification de lensemble des actions organisées aucours de la période débutant le 1er mars 2013 pourront être analysés commepoursuivant un objet électoral sils sont dune ampleur et dune nature notablespar rapport à lévolution constatée durant les années précédentes.
  • LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE Lappréciation globale des actions menéesLa jurisprudence nimpose pas de limiter strictement le volume des actions de lacollectivité à celui des années précédentes.Elle prend en considération, en premier lieu, lévolution constatée pour lesannées précédentes (CE, 9 mars 2012, Elections cantonales de Dourdan, req.n°353867).Elle admet, en second lieu, que des éléments objectifs peuvent justifier lapportde modifications à la pratique habituelle de la collectivité. Des commémorations,des inaugurations, la participation à des campagnes nationales oucommunautaires, etc., pourront ainsi justifier un accroissement des actions de lacollectivité, à la condition cependant que laccroissement en volume globaldemeure dune ampleur raisonnable.
  • LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE La prise en compte de la pratique habituellePour apprécier la régularité des actions effectuées par une collectivitéterritoriale, la jurisprudence prend en compte sa pratique antérieure : lexistencedune pratique habituelle est un élément de nature à établir quune action na pasété spécifiquement organisée en vue des élections.Certaines actions sont par leur objet neutres au regard des prohibitions édictéespar le Code électoral. Elles peuvent donc sur le principe être poursuivies aprèsle 1er mars 2013 et cest à leur périodicité, à leur format et à leur contenu quilconviendra de sattacher pour apprécier si elles méconnaissent ou non lesprescriptions du droit électoral.
  • LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE La prise en compte de la pratique habituelleDautres actions sont, par leur objet, contraires aux prescriptions du Codeélectoral et ne peuvent pas être maintenues, alors même quelles revêtiraient uncaractère habituel. La jurisprudence le rappelle avec constance : une opération daffichage par laquelle une commune faisait état dune absencedaugmentation des taux communaux dimposition est irrégulière, et cenonobstant la circonstance que cette opération avait été réalisée chaque annéedepuis treize ans (CE, 13 nov. 2009, C.N.C.C.F.P., req. n° 325551) ;
  • LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE La prise en compte de la pratique habituelle les campagnes de communication de la région Ile-de-France relatives à sonaction et ses projets dans le domaine des transports et à son engagement dansle domaine de lemploi et de la formation ont être regardées comme descampagnes de promotion publicitaire prohibées malgré la circonstance quellesaient été précédées de campagnes similaires les années antérieures etprésentaient ainsi un caractère récurrent (CE Ass., 4 juill. 2011, Election desmembres du conseil régional dIle-de-France, req. n° 338033).
  • LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE La prise en compte de la pratique habituelleLabsence de pratique habituelle nest pas un facteur rédhibitoire lorsquil existeun motif particulier justifiant lorganisation dune opération, et ce y compris à unedate proche du scrutin.Ainsi, une inauguration peut être régulièrement organisée dès lors quelle estjustifiée soit par lachèvement des travaux, soit par la mise en service oulouverture au public de louvrage concerné (CE, 15 mai 2009, Electionsmunicipales du Blanc-Mesnil, req. n° 322304 - CE, 24 juill. 2009, Electionsmunicipales de Montauban, req. n° 322221).
  • LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE Le respect de la fréquence et de la périodicitéLe respect de la fréquence, de la périodicité, de la durée ou du calendrierhabituel dune opération est un des éléments pris en compte par la jurisprudencepour apprécier son caractère régulier.Laccroissement de la fréquence dune publication, la modification de sapériodicité, lallongement de la durée dune manifestation ou le déplacementinjustifié de sa date, lorsquils ne sont pas justifiés, peuvent être regardéscomme revêtant un caractère de propagande électorale et attestant delutilisation directe ou indirecte de moyens dune personne morale au soutiendune liste de candidats.
  • LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE Le respect du format habituelLe caractère normal ou inhabituel dune action est également apprécié parrapport au format habituel de celles précédemment menées ou, à défaut,dactions similaires, au regard de leurs caractéristiques densemble.Ainsi, la modification notable des caractéristiques dune publication en termes depagination, de charte graphique, de nombre dexemplaires, de mode dediffusion, de contenu, de coût global, etc., pourra être analysée comme uneaction de propagande électorale visant à promouvoir indirectement limage dunélu.
  • LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE Le respect du format habituelLa jurisprudence ninterdit toutefois pas dapporter des modifications auxpratiques habituelles. Elle réserve en effet lhypothèse où les modificationsapportées à la pratique habituelle sont justifiés par des éléments objectifs. Il aété ainsi jugé que : lorganisation à la veille délections dune fête des grands-mères ne peut pasêtre regardée comme une réunion à caractère électoral, alors même quellenaurait pas eu lieu depuis trois ans, dès lors que cette interruption est justifiéepar les travaux de rénovation effectués dans la salle qui laccueillait auparavant(CE, 10 août 2005, Elections cantonales de Solre-le-Château, req. n° 274299) ;
  • LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE Le respect du format habituel il ne saurait être reproché à un élu sortant davoir adressé des courriers àcertains habitants dès lors que la plupart de ces lettres savèrent être desréponses à des questions ou à des doléances desdits habitants (CE, 27 avr.2009, Elections municipales de Montgeron, req. n° 321830).
  • LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE Le respect du principe de neutralitéLe critère essentiel permettant de considérer quune action doit sanalysercomme un élément du soutien apporté à un candidat par une personne moraletient à la méconnaissance du principe de neutralité.Il nexiste pas de définition jurisprudentielle de la notion de neutralité. Demanière générale, le principe de neutralité exclut que limage, laction ou leprogramme dun élu ou dune liste de candidats soient mis en valeur.
  • LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE Le respect du principe de neutralitéLe caractère mesuré des éléments rédactionnels et de leur tonalité revêt uncaractère essentiel : la jurisprudence prend particulièrement en considération lamanière dont les actions dune collectivité et ses résultats sont évoqués ainsique la circonstance que le contenu et la tonalité dune publication nexcèdentpas lobjet habituel dune telle publication, et ce malgré le fait quelle donneraitune image valorisante de laction de la collectivité.
  • LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE Le respect du principe de neutralitéIl a été ainsi jugé que si certains articles des lettres dinformation dunecommunauté de communes publiés respectivement en septembre 2010 et enfévrier 2011 donnaient une image valorisante des réalisations de cettecollectivité, ces articles nexcédaient pas, par leur contenu et leur tonalité, lobjethabituel dune telle publication (CE, 9 mars 2012, Elections cantonales deDourdan, req. n° 353867).
  • LA PROHIBITION DES DONS OU AVANTAGES CONSENTIS PAR UNE PERSONNE MORALE Le respect du principe de neutralitéUne publication respectera le principe de neutralité dès lors que : elle traitera en des termes mesurés et non polémiques de la situation de lacollectivité, de son actualité, de son action, de ses réalisations et de ses projets,etc., sans excéder lobjet habituel dune telle publication et sans faire référenceaux élections à venir ; elle sera exempte de toute considération partisane et ne comportera aucunélément pouvant être assimilé à un élément de propagande en faveur duncandidat ou dune liste de candidats.
  • LES CAMPAGNES DE PROMOTION PUBLICITAIRE PROHIBÉESLe second alinéa de larticle L. 52-1 du Code électoral prohibe, à compter du 1erseptembre 2013, les campagnes de promotion publicitaire des réalisations ou dela gestion dune collectivité sur le territoire de celles intéressées par le scrutin.La campagne de communication prohibée est celle qui, soit par son contenu,soit par les moyens employés, a pour effet direct ou indirect de valoriser lessuccès délus briguant un nouveau mandat électoral, cest-à-dire celles qui, àtravers linformation sur les réalisations et la gestion dune collectivité, mettenten valeur les réalisations et la gestion délus.
  • LES CAMPAGNES DE PROMOTION PUBLICITAIRE PROHIBÉES La notion de collectivité intéressée par le scrutinUne collectivité est intéressée par un scrutin non seulement parce que ce scrutinest celui de renouvellement direct de son organe délibérant, mais également parle seul fait quun de ses élus est candidat à une élection générale se déroulantsur son territoire.Linterdiction des campagnes de promotion publicitaire sétend également auxsatellites des collectivités territoriales : délégataires de service public,associations majoritairement subventionnées, SEM, SPLA, etc.
  • LES CAMPAGNES DE PROMOTION PUBLICITAIRE PROHIBÉES Létendue de la prohibitionLarticle L. 52-1, alinéa 2 du Code électoral na ni pour objet, ni pour effetdinterdire lorganisation de toute campagne de communication après le 1erseptembre 2013.Lactivité normale de communication dune personne morale ne présente pas eneffet nécessairement le caractère dune campagne de promotion publicitaire deses réalisations ou de sa gestion, de la même manière que toute évocation desréalisations ou de la gestion dune collectivité intéressée par un scrutin nest pasune campagne de promotion publicitaire.
  • LES CAMPAGNES DE PROMOTION PUBLICITAIRE PROHIBÉES Lobjet de la campagneLa communication et linformation licites se distinguent de la promotionirrégulière en ce quelles :répondent à des préoccupations dintérêt général ; portent à la connaissance du public des informations utiles ou visent à lesensibiliser à certaines problématiques.
  • LES CAMPAGNES DE PROMOTION PUBLICITAIRE PROHIBÉES Lobjet de la campagneLes collectivités intéressées par un scrutin peuvent continuer à organiser descampagnes dinformation à destination des usagers ou des administrés.Ainsi, un magazine régional présentant, de façon neutre, le schéma régionaldaménagement et de développement durable du territoire ou une plaquettedinformation sur le train en Midi-Pyrénées, purement informative, ne constituentpas des campagnes de promotion publicitaire prohibées (CE, 30 déc. 2010,Election des membres du conseil régional de Midi-Pyrénées, req. n° 338189).
  • LES CAMPAGNES DE PROMOTION PUBLICITAIRE PROHIBÉES Lobjet de la campagneLes collectivités intéressées par un scrutin peuvent continuer à organiser descampagnes de sensibilisation auprès des administrés, dans la mesure où cescampagnes revêtent un caractère essentiellement informatif, dune part, etprésentent un caractère dintérêt général, dautre part.Ainsi, la distribution gratuite dun guide pratique du tri sélectif des orduresménagères ne peut pas être regardée sur le principe comme une campagne depromotion publicitaire prohibée (Cons. const., 20 janv. 2003, n°2002-2654/2674/2742, A.N., Hauts-de-Seine (5e circ.) : JO du 28/01/1983, p. 1682)..
  • LES CAMPAGNES DE PROMOTION PUBLICITAIRE PROHIBÉES Lobjet de la campagneLes collectivités intéressées par un scrutin peuvent continuer à organiser descampagnes ayant pour objet la promotion de leur territoire, de leurs activités oude leurs services.Ainsi, la promotion, à loccasion dune foire commerciale, de limage dunecommune et de son avenir ne peut pas sanalyser comme un élément dunecampagne de promotion publicitaire poursuivant une stratégie électorale (CE, 8juill. 2009, Elections municipales dAndrézieux-Bouthéon, req. n° 322417).
  • LES CAMPAGNES DE PROMOTION PUBLICITAIRE PROHIBÉES Lobjet de la campagneLa promotion dun ouvrage, dun équipement ou dune activité dans un butculturel, touristique, social, commercial, etc., ne peut pas être assimilée, sur leprincipe, à une promotion publicitaire prohibée par le droit électoral (Cons.const., 29 nov. 2007, n° 2007-3964, A.N., Loir-et-Cher (3e circ.) : JO du05/12/2007, p. 19676).Il a été ainsi jugé que des opérations "portes ouvertes" ont pu être régulièrementorganisées par un maire sortant à loccasion de lachèvement de la rénovationde deux établissements scolaires (CE, 11 févr. 2002, Elections municipalesdHaillicourt, req. n° 235802)..
  • LES CAMPAGNES DE PROMOTION PUBLICITAIRE PROHIBÉES Le caractère mesuré des éléments rédactionnelsLa jurisprudence prend particulièrement en considération la présentation et lecaractère mesuré des propos. La jurisprudence relève ainsi qu « eu égard à saprésentation, à son contenu, qui se limite à une énumération, en des termesmesurés, des principales actions entreprises par la municipalité entre 2001 et2007, [une publication] ne peut être regardé[e] comme constituti[ve]dune campagne de promotion publicitaire au sens du second alinéa de larticleL. 52-1 du code électoral » (CE, 31 juill. 2009, Elections municipales deBandraboua, req. n° 323029).
  • LES CAMPAGNES DE PROMOTION PUBLICITAIRE PROHIBÉES Le caractère mesuré des éléments rédactionnelsUne publication sera analysée comme constitutive dune campagne depromotion publicitaire prohibée si : elle présente sous un jour favorable laction de la municipalité et de son maire,candidat à une élection (CE, 17 nov. 2008, Elections municipales dAiguilles-en-Queyras, req. n° 316429) ; elle dresse un bilan avantageux de laction menée par la municipalité (CE, 5juin 1996, Elections municipales de Morhange, req. n° 173642) ; elle présente les réalisations et la gestion de léquipe sortante sous un angleparticulièrement favorable (CE Ass., 18 déc. 1996, Elections dans le 16earrondissement des membres du Conseil de Paris et du Conseildarrondissement, req. n° 176283 et 176741).
  • LES CAMPAGNES DE PROMOTION PUBLICITAIRE PROHIBÉES La communication sur les projets en coursUne personne publique peut communiquer sur les projets en cours. Lobjet de lacommunication institutionnelle est précisément dinformer les habitants de lacommune des actions conduites par la municipalité : la présentation dans un bulletin municipal des projets en cours dachèvementdans la ville sinscrit, sur le principe, dans lobjet de cette publication (CE, 22 juin2009, Elections municipales de Romans-sur-Isère, req. n° 322538) ; le site internet dune commune peut faire état du degré davancement desprojets en cours (CE, 17 déc. 2008, Elections municipales de Coullons, req.n° 318459).
  • LES CAMPAGNES DE PROMOTION PUBLICITAIRE PROHIBÉES Lampleur et lintensité de la campagneLexistence dune campagne de promotion publicitaire prohibée ne procède pasuniquement du contenu, de la tonalité et de la présentation du dispositif decommunication.Une campagne de promotion publicitaire prohibée se caractérise également parson ampleur et son intensité : la réitération dactions de communication en elles-mêmes régulières peut caractériser lorganisation dune campagne de promotionpublicitaire prohibée au sens de larticle L. 52-1 du Code électoral (CE, 10 juill.2009, Elections municipales de Briançon, req. n° 322070).
  • LES CAMPAGNES DE PROMOTION PUBLICITAIRE PROHIBÉES Linteraction entre soutien à un candidat et promotion de la collectivitéLinterdiction des dons à un candidat et la prohibition des campagnes depromotion publicitaire sinscrivent dans deux cadres juridiques distincts, maisnon exclusifs lun de lautre : une publication, une manifestation, etc., pourra êtretout à la fois constitutive dune campagne de promotion publicitaire au sens desdispositions de larticle L. 52-1 et dun avantage accordé par une personnemorale de droit public en méconnaissance des dispositions de larticle L. 52-8.
  • LES DISPOSITIFS DE COMMUNICATION ÉLECTRONIQUELes dispositifs de communication électronique mis en œuvre par les personnespubliques ne dérogent pas au droit commun de la communicationinstitutionnelle : les campagnes de promotion publicitaire y sont tout autantinterdites que sur les supports imprimés, un site internet public ne peut pas êtreutilisé à des fins partisanes, etc.Cette règle est désormais expressément consacrée par larticle L. 48-1 du Codeélectoral, qui dispose que « les interdictions et restrictions prévues par leprésent code en matière de propagande électorale sont applicables à toutmessage ayant le caractère de propagande électorale diffusé par tout moyen decommunication au public par voie électronique ».
  • LES DISPOSITIFS DE COMMUNICATION ÉLECTRONIQUELa jurisprudence relève ainsi que : le contenu du site internet dune commune ne révèle aucune méconnaissancedes dispositions de larticle L. 52-1 du Code électoral prohibant les campagnesde promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion dune commune (CE,17 juin 2009, Elections municipales de Dammartin-en-Goële, req. n° 318035); il nest pas établi que le site internet dune commune ait présenté de façonexcessivement élogieuse la gestion du budget par léquipe municipale sortante(CE, 27 avr. 2009, Elections municipales de Montgeron, req. n° 321830).
  • LES DISPOSITIFS DE COMMUNICATION ÉLECTRONIQUELa jurisprudence relève ainsi que : le contenu du site internet dune commune ne révèle aucune méconnaissancedes dispositions de larticle L. 52-1 du Code électoral prohibant les campagnesde promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion dune commune (CE,17 juin 2009, Elections municipales de Dammartin-en-Goële, req. n° 318035); il nest pas établi que le site internet dune commune ait présenté de façonexcessivement élogieuse la gestion du budget par léquipe municipale sortante(CE, 27 avr. 2009, Elections municipales de Montgeron, req. n° 321830).
  • Merci de votre attention. Maître Arnaud PELISSIER Vedesi, société dAvocats 28, rue dEnghien - 69002 LyonTél. : 04 78 61 24 80 - Fax : 04 78 61 35 70 - E-mail : cabinet@vedesi.fr