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"Broker" Rivista dell'AIBA - Finanziaria 2008
 

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    "Broker" Rivista dell'AIBA - Finanziaria 2008 "Broker" Rivista dell'AIBA - Finanziaria 2008 Document Transcript

    • Gennaio > Febbraio 2008 Diritto Diritto La responsabilità amministrativa L’art. 3, comma 59, della legge 24/12/2007, n. 244 ( Anna Moscarini Avvocato, Associato di Istituzioni di Diritto Pubblico dell’Università della Tuscia - Viterbo L’art. 3 co. 59 della Legge Finanziaria 2008, pubblici dipendenti, civile, amministrativa L. 24 dicembre 2007, n. 244, ha sancito la e contabile. nullità del contratto di assicurazione con La scelta del legislatore, espressa nell’art. 3, il quale un ente pubblico assicuri i propri co. 59 in commento, appare, da un lato, amministratori per i rischi derivanti dal- consequenziale rispetto alla consolidata l’espletamento dei compiti istituzionali con- giurisprudenza contabile, che escludeva la nessi con la carica e riguardanti la respon- legittimità della stipulazione di contratti sabilità per danni cagionati allo Stato o ad di assicurazione per la copertura della enti pubblici e la responsabilità contabile. responsabilità amministrativa ed ammini- La norma prevede altresì che i contratti di strativo-contabile degli amministratori, dei assicurazione in corso alla data di entrata dipendenti, etc. a spese dell’Ente pubblico, in vigore della legge cessino di avere effi- dall’altro, però, non priva di significative cacia alla data del 30 giugno 2008 e che, incongruenze, contraddittorietà, lacune. in caso di violazione del contenuto delle Prima di evidenziare le suddette incon- richiamate disposizioni, l’amministratore gruenze e lacune, consideriamo la ratio del- che ponga in essere o che proroghi il con- la disposizione: vietare spese inutili (o dan- tratto di assicurazione e il beneficiario nose) per l’ente per mezzo della commina- della copertura assicurativa siano tenuti al toria della nullità del contratto e di una san- rimborso, a titolo di danno erariale, di una zione, commisurata ad un importo pari a somma pari a dieci volte l’ammontare dei dieci volte il valore economico del premio premi complessivamente stabiliti nel con- pagato. tratto medesimo. Il legislatore sembra voler risolvere i dub- Mi chiedete di precisare il significato lette- bi, sollevati da una parte della giurispru- rale e logico-sistematico della disposizio- denza della Corte dei Conti, relativi alla ne e di valutarne gli eventuali profili di ille- impossibilità di estrapolare, al fine di giun- gittimità costituzionale, al fine di risolve- gere alla decisione di condanna per danno re una serie di problemi applicativi posti erariale, dal complessivo oggetto del con- dagli associati. tratto di assicurazione, la parte di premio Per comodità espositiva, quali premesse del relativa alla copertura dei rischi derivanti ragionamento, richiamo due precedenti da responsabilità amministrativo-contabi- pareri, l’uno pubblicato nel volume Guida le, rispetto al rischio di responsabilità civi- all’utilizzo del Broker assicurativo da par- le terzi, difficoltà resa palese dalle dichia- te della Pubblica Amministrazione, edizio- razioni delle compagnie di assicurazioni ni Finaiba S.r.l. 2003, nel quale Vi rappre- volte ad asseverare la invariabilità del costo sentavo il prevalente orientamento della della polizza, in caso di rinuncia o di man- giurisprudenza contabile in senso sfavore- cata richiesta da parte dell’ente, ad alcune vole alla stipulazione di polizze di assicu- delle garanzie offerte. razione per la copertura della responsabi- Alcune pronunce della Corte dei Conti, lità amministrativa, e l’altro, reso in data infatti, in presenza di siffatti elementi di 22 aprile 2004, nel quale Vi precisavo le fatto e di diritto ed in assenza di una uni- differenti tipologie di responsabilità dei voca normativa, sia di fonte legislativa sia 20 B r o ke r
    • Diritto di contratto collettivo, avevano ritenuto non configurabile l’esistenza del danno erariale (Corte dei Conti, Sez. Giur. d’Ap- pello per la Regione Sicilia, n. 185 del 14 giugno 2007), ovvero avevano ritenuto non accertabile l’elemento soggettivo della col- pa grave, presupposto necessario per la configurabilità della responsabilità ammi- nistrativa e contabile (Corte dei Conti, Sez. Giur. per la Regione Sicilia, n. 2541 del 26 settembre 2007; Corte dei Conti, Sez. Giur. d’Appello per la Regione Sicilia, n. 207 del 19 luglio 2007). A fronte della difficoltà di individuare i presupposti del danno erariale o i presup- posti soggettivi del dolo o della colpa gra- ve, rilevati da una parte della giurispru- denza contabile, il legislatore sembra aver voluto fugare ogni dubbio, asseverando, raggio assicurativo. August Macke - Tre con la sua scelta politica, l’indirizzo più Pur tacendo di queste perplessità, resta l’in- donne in barca - 1911 rigoroso della giurisprudenza, consolidata- terrogativo se per “ente pubblico” occorra si nel senso della non assicurabilità del intendere tutti i soggetti compresi nell’art. rischio di responsabilità amministrativo- 3 commi 25, 26, 27 e 28 del D.Lgs. 12 contabile (Corte dei Conti, Sez. Riunite, n. aprile 2006 n. 163, Codice dei contratti pub- 707/A del 5 aprile 1991; Corte dei Conti, blici di lavori, servizi, forniture, (e succes- Sez. Giur. Veneto, n. 185 del 1996; Corte sive modifiche) - dunque le Amministra- dei Conti, Sez. Giur. Friuli Venezia Giulia, zioni dello Stato, gli Enti Pubblici Territo- 19 ottobre 2000, n. 489; Corte dei Conti, riali, gli altri Enti Pubblici non economici, Sez. Giur., Regione Lombardia, n. 942 del gli organismi di diritto pubblico, le asso- 9 maggio 2002; Corte dei Conti, Sez. III Giur. ciazioni, unioni, consorzi, comunque deno- d’Appello, n. 509 del 28 settembre 2004; minati, e le imprese pubbliche - ovvero se Corte cost. n. 340 del 24 ottobre 2001). occorra escludere tutti gli enti formalmen- Peraltro, già la medesima giurisprudenza, te privati. in alcune pronunce (Corte dei Conti, Sez. III A mio avviso è prudente allinearsi, nel- Giur. App. n. 590 del 28 settembre 2004) l’interpretazione, alla giurisprudenza della aveva statuito che la pretesa gratuità della Corte dei Conti e far rientrare, nella nozio- polizza di responsabilità amministrativo- ne di “ente pubblico”, anche gli enti for- contabile è smentita dall’intervenuto cal- malmente privati sottoposti ad influenza colo, svolto da parte della compagnia di pubblica dominante, sui quali la Corte dei assicurazione, del sovrapprezzo sul premio, Conti ha riconosciuto la propria giurisdi- costituito dalla copertura della responsa- zione. bilità amministrativo-contabile rispetto alla Il secondo dubbio interpretativo è quello responsabilità civile. relativo all’ambito oggettivo di applica- Il legislatore, con la norma in commento zione della disposizione, limitato alla è, però, incorso in una serie di incon- responsabilità amministrativo-contabile dei gruenze, lacune e contraddizioni che certo soli amministratori, e non anche dei diri- non possono far ritenere la disposizione genti o dei dipendenti che sono i veri tito- immune da censure. lari della funzione amministrativa. Innanzitutto il legislatore sancisce la nul- E’ infatti noto che, a seguito dell’entrata in lità del contratto di assicurazione stipula- vigore del D.lgs. n. 165 del 30 marzo 2001, to dall’“ente pubblico”, senza chiarire cosa Norme generali sull’ordinamento del lavo- debba intendersi con tale nozione. ro alle dipendenze delle amministrazioni Sono note le perplessità sollevate dall’en- pubbliche, agli organi di governo degli enti, trata in vigore del D.lgs. n. 163 del 2006 e cui è riconducibile la nozione di “ammini- successive modifiche in merito alla appli- stratori”, è affidata la funzione di indiriz- cabilità del medesimo al servizio di broke- zo politico-amministrativo, la definizione B r o ke r 21
    • Gennaio > Febbraio 2008 Diritto Diritto di obbiettivi e programmi e la verifica del- la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa agli indirizzi, mentre ai diri- connessi con la carica e riguardanti la responsabilità per danni cagionati allo Sta- to o ad Enti pubblici e la responsabilità con- genti è affidata, in via esclusiva, la respon- tabile. La norma appare chiara nell’esclu- sabilità dell’azione amministrativa di ese- dere, dalle ipotesi di nullità, i contratti sti- cuzione e di attuazione dell’indirizzo poli- pulati per il rischio di responsabilità civile tico, responsabilità che, al più, sarà condi- nei confronti dei terzi, cioè quel tipo di visa con i dipendenti, che attuano le diret- responsabilità in cui incorrono i dipen- tive della dirigenza, ma non anche con gli denti pubblici qualora, nell’esercizio delle amministratori. loro attività, commettano un fatto illecito L’art. 4 del richiamato decreto statuisce nei confronti dei terzi, dal quale derivi un che gli amministratori siano incaricati degli danno risarcibile. atti normativi e di interpretazione dei mede- La responsabilità civile dei pubblici dipen- simi, della definizione di obbiettivi, e di denti trova i propri presupposti normativi priorità, della individuazione delle risorse sia nella clausola generale dell’art. 2043 c.c., umane ed economico-finanziarie, delle sia in varie disposizioni di fonte normati- nomine, della richiesta di pareri, mentre la va o contrattuale (artt. 18-30 del Testo Uni- funzione amministrativa vera e propria è co n. 3 del 1957; art. 28 DPR 20 dicembre attribuita in via esclusiva ai dirigenti (Cons. 1979, n. 761, relativo al personale delle Uni- St., Sez. VI n. 1430 del 28 marzo 2007). tà Sanitarie Locali che prevede la possibi- In questo chiaro quadro normativo appare lità della polizza assicurativa che garanti- del tutto irragionevole, ed incongruente con sca il personale da eventuali azioni giudi- la ratio della stessa disciplina voluta dal ziarie promosse da terzi, ivi comprese le legislatore, comminare la invalidità del con- spese di giudizio, salvo i casi di dolo o col- tratto di assicurazione per la responsabili- pa grave; art. 17, L. 11 febbraio 1994, n. tà amministrativa e contabile dei soli ammi- 109; art. 86 co. V, T.U. n. 267 del 2000; art. nistratori e non anche dei dirigenti (e dei 49 CCNL segretari comunali, art. 38 CCNL dipendenti) che de iure e de facto esercita- dirigenti pubblici), che espressamente pre- no l’attività amministrativa e stipulano i vedono la possibilità, per gli enti pubblici, contratti di assicurazione. di assicurare la responsabilità civile dei diri- Non si può, in via interpretativa, estende- genti, o dei segretari comunali, o di altre re una norma, chiaramente di stretta inter- categorie di dipendenti, escluse le ipotesi di pretazione, in quanto commina una nulli- dolo o colpa grave. tà ed introduce una sanzione pecuniaria, Tutte le disposizioni, normative o contrat- peraltro non proporzionata all’evento, a tuali, si inseriscono nel quadro delineato carico dei soli amministratori, a soggetti dall’art. 28 della Costituzione che testual- che non siano espressamente menzionati mente afferma: “I funzionari e i dipenden- dal legislatore. ti dello Stato e degli Enti pubblici sono Ma quid iuris per i dipendenti, dirigenti, direttamente responsabili, secondo le leg- segretari etc.? Tra i quesiti sollevati riter- gi penali, civili e amministrative, degli atti rei di poter escludere la validità di un con- compiuti in violazione dei diritti. In tali tratto di assicurazione stipulato dall’ente a casi la responsabilità civile si estende allo favore degli amministratori di un altro ente, Stato e agli Enti Pubblici”. in quanto la ratio della norma è quella di La norma costituzionale estende, attraver- escludere che gli enti pubblici incorrano so il meccanismo giuridico della solidarie- in spese volte alla copertura di una respon- tà, allo Stato e agli Enti pubblici la sola sabilità esclusivamente personale dei pro- responsabilità civile dei pubblici dipenden- pri amministratori, sicché gli enti sono, a ti i quali hanno responsabilità personale fortiori, impossibilitati ad esporsi, con civile, penale ed amministrativa, ma pos- spese a carico del bilancio, a soccorso sono essere liberati dal debito, derivante degli amministratori di enti diversi! dalla sola responsabilità civile, in conse- Consideriamo ora l’ambito oggettivo della guenza dell’adempimento dell’obbligazio- disposizione che, con chiarezza, commina ne da parte dello Stato o dell’ente di la nullità del contratto e la relativa san- appartenenza che, adempiendo per l’intero zione limitatamente ai rischi derivanti a favore del terzo danneggiato, estingue dall’espletamento dei compiti istituzionali l’obbligazione. Ne consegue che, come 22 B r o ke r
    • Diritto affermato dal consolidato indirizzo giuri- sprudenziale della Corte dei Conti, la sola responsabilità civile dei pubblici dipenden- ti può essere assicurata dall’ente, quale con- traente del contratto di assicurazione e a proprie spese, in quanto soltanto la sud- detta responsabilità civile verso terzi è stipulata anche nell’interesse dell’ente, responsabile solidalmente con i funziona- ri che hanno causato il danno. E’ la previsione costituzionale della soli- darietà giuridica, introdotta dall’art. 28 Cost., a rendere legittima ed anzi obbliga- toria la stipulazione di contratti di assicu- razione che trasferiscano, dall’ente pubbli- co all’impresa di assicurazione, il rischio del pagamento di una somma a titolo di risarcimento del danno, che in ogni caso andrebbe a gravare anche sull’ente. no erariale”) in una materia che appare August Macke - Risto- A differenza della responsabilità civile, estranea alla sfera della responsabilità rante - 1912 invece, la stipulazione di polizze per la amministrativa propria del giudice conta- copertura della responsabilità amministra- bile e rientrante, piuttosto, in quanto san- tiva e contabile costituisce, come già espres- zione correlata ad un illecito amministra- so in precedenti pareri, una anomalia del tivo, nella giurisdizione del giudice ordina- sistema che il legislatore ha inteso, sia pur rio. Conclusivamente, con tutte le incertez- irragionevolmente e in modo lacunoso, col- ze che la norma lascia irrisolte, soprattut- pire. to a causa del suo carattere generico e lacu- Il rischio della responsabilità amministra- noso, si può ritenere che l’ente pubblico tiva e contabile, che ha natura personale, possa assicurare gli amministratori, limi- afflittiva e sanzionatoria, e che costituisce tatamente alla responsabilità civile nei con- materia indisponibile dalle parti del rappor- fronti dei terzi per danni patrimoniali, men- to di servizio, non può, invece, essere tra- tre per i dipendenti la questione resta assai sferito su una impresa di assicurazione a dubbia, come evidenziatoVi in preceden- spese dell’ente, e, nell’ipotesi in cui gli za. La polizza dovrà specificare che l’ente amministratori intendano assicurarsi assicura la sola responsabilità civile degli dovranno pertanto sostenere personalmen- amministratori per i casi di colpa lieve e, te le spese della polizza, nulla vietando solo ove consentito dalla legge o dal con- che la polizza sia appunto pagata diretta- tratto collettivo, per i casi di colpa grave, mente dal dipendente (Corte dei Conti, escluso ovviamente il dolo. Sez. Giur. per la Puglia, n. 582 del 2 ago- Per i danni imputabili a colpa grave degli sto 2005). Non può, infine, tacersi che la amministratori e dei dipendenti è possibi- disposizione presenta dubbi di legittimità le stipulare direttamente e personalmente costituzionale, sia in relazione all’art. 3 singole polizze di assicurazione, con pre- Cost., per la disparità di trattamento ope- mio a carico dei singoli interessati. rata a carico degli amministratori e non Nei casi di polizze stipulate a carico del anche dei dirigenti e dei dipendenti, sia con bilancio dell’ente pubblico, e dunque nel riferimento agli artt. 101 e 103 della Costi- caso di polizze di responsabilità civile nei tuzione, nella parte in cui, comminando una limiti consentiti dalle norme di legge e di sanzione amministrativa, non correlata al contratto collettivo, l’ente è il soggetto con- danno erariale effettivamente prodotto ma traente la polizza a favore dei soggetti assi- addirittura decuplicata rispetto ad esso, a curati (amministratori e dipendenti). carico dell’amministratore che ponga in Condivido infine quanto considerato circa essere o proroghi il contratto di assicura- la rilevanza della materia de qua in relazio- zione ed a carico del beneficiario della ne alla responsabilità professionale del bro- copertura assicurativa, radica la giurisdi- ker, in ordine agli effetti dell’art. 106 del zione della Corte dei Conti (“a titolo di dan- D.Lgs. n. 209 del 2005. B r o ke r 23