31 05-12-..

LAS MUNICIPALIDADES EN EL PERU
DEL CABILDO COLONIAL A LOS GOBIERNOS LOCALES

EL PUNTO DE PARTIDA.-

El 7 de julio de 1784 el flamante Virrey Teodoro de Croix -en abril había
llegado a nuestras playas- firmaba el Decreto que ponía en marcha el régimen de las Intendencias
en el Perú1. De esta forma se proseguía un ambicioso programa de modernización cuyo primer
paso en la América meridional fue Real Cédula dada en el Pardo el 28 de enero de 1782 que
puso en vigor la Ordenanza de Intendentes para el Virreynato del Río de la Plata. Pero, sobre
todo, culminaba aquel complejo y accidentado proceso de reforma que se puso en marcha en el
Perú con la Visita de Juan Antonio Areche iniciada en 1777, la misma que fue continuada desde
fines de 1781 por Jorge de Escobedo.

A juicio de Escobedo el establecimiento de las Intendencias constituía la
"perfección final" del esfuerzo reformador de un régimen administrativo a toda luces
anquilosado, ineficiente y corrupto. Areche había sido firme partidario de implantar las
Intendencias, pero tanto su temperamento virulento -como señala Vargas Ugarte2- aunada a la
desinteligencia profunda con el Virrey Guirior y la sociedad limeña, así como el estallido de y la
gran rebelión de Tupac Amaru de 1780, frustraron estos propósitos. Con estos antecedentes, el
nuevo Visitador obró con extraordinaria cautela consciente que la política reformista podría
acarrear contradicciones inmanejables con una tupida red de interes de la más diversa índole, que
a la postre hicieran peligrar la agenda de modernización.

La prudencia aconsejaba ganar a algunos y neutralizar a otros para aislar a
los elementos más devaluados del régimen colonial. Escobedo diligentemente procedió con
firmeza pero con suma sagacidad. Estableció, hasta donde fue posible, las Intendencias sobre
las jurisdicciones de los Obispados existentes para evitar fricciones innecesarias. Sabedor del
impacto de la rebelión tupacamarista ubicó como blancos de la reforma al corregidor y al odioso
sistema de comercio con los indios basados en los repartimientos, planteando la necesidad de su
supresión. Procura, así mismo, minimizar los conflictos de la curia eclesiástica con los
Intendentes por los asuntos derivados del vicepatronazgo que anteriormente le correspondía
exclusivamente al Virrey. Se esfuerza en la selección de los candidatos para los cargos de
Intendentes que finalmente debía nombrar la Corona, consiguiendo que un destacado criollo,
Nicolás Manrique de Lara, se hiciera cargo de la futura Intendencia de Huamanga. En la medida
que no hubo una norma específica para el Virreynato del Perú, debió tomar como base la
Ordenanza de Intendentes para Buenos Aires de 1782 para elaborar con pulcritud y cuidado los

1 VARGAS UGARTE, Rubén ... Historia General del Perú. Postrimerías del poder
español (1776-1815). Lima, Editor Milla Batres, 1966. T. V., pp. 71 y ss.

2 VARGAS UGARTE, Rubén ... Ibidem. T. V. p. 28.

reglamentos, así como numerosas instrucciones para los Intendentes y Subdelegados de modo
que no quedasen cabos sueltos que hicieran ineficiente la nueva administración. Y finalmente,
aprovechó la mejor disposición del nuevo Virrey Croix quien en 1784 reemplazó a un
encabritado Jaúregui, para establecer la demarcación territorial y un sistema de administración
que con leves modificaciones perduró hasta el momento de la fundación de la República.

De esta forma, se superaba formalmente un régimen administrativo
decadente caracterizado por la dispersión y la ineficiencia; donde las corruptas autoridades
virreynales estaban a merced y en connivencia con la vasta gama de poderes e intereses locales,
haciendo imposible la prevalencia de los puntos de vista de la Corona que, en último tercio del
siglo XVIII, pugnaba por renovarse para recuperar presencia en el concierto europeo.

Las Intendencias se concibieron, entonces, para simplificar y uniformizar
la administración logrando con ello un mayor control del vasto territorio virreynal.
Originalmente fueron siete: Trujillo y Arequipa que coincidieron con los límites de los
Obispados ahí residentes, Cusco con sólo once partidos pues tres de ellos pasaron al Virreynato
platense, Huamanga que a pesar de pertenecer a una diócesis pequeña dio lugar a Huancavelica
con el objeto de privilegiar la administración de los yacimientos de azogue ahí localizados, y
finalmente Lima que por su extensión debió dividirse con Tarma, a pesar que como anota Vargas
Ugarte: "Ni siquiera gozaba el título de villa, gracia que sólo le fue concedida en el año 1785,
juntamente con el de poder elegir alcaldes y regidores" (p.75). En 1795, cuando Puno pasa a
incorporarse al Virreynato peruano. se constituye la octava Intendencia. De este modo se
configuró una demarcación territorial que se mantuvo vigente hasta el advenimiento de la
República.

Consideramos importante consignar el juicio del historiador británico John
Fischer sobre la labor de Jorge de Escobedo -quien luego de la Visita, estuvo al frente de la
Intendencia de Lima a la par que Superintendente encargado del manejo financiero del
Virreynato, hasta el 15 de diciembre de 1787 en que retorna a España- porque permite merituar
el último esfuerzo hispano borbónico para modernizar el Imperio e impedir, vanamente, su
disolución:

"Aunque los reajustes continuaron hasta 1803, el programa
básico de reorganización administrativa y territorial se
completo en 1784. Desde 1782, su principal gestor,
Escobedo, preparó el camino para la creación de siete
intendencias en 1784, y para la suma de la octava en 1795.
Quizá su mayor logro fue su éxito en inspirar un
sentimiento de optimismo en los habitantes del Virreynato
que había sufrido considerablemente por otros aspectos del
programa del reforma borbón. Es claro que en 1784 los

peruanos creían que los intendentes podían traer con ellos
progreso económico, avances en la administración pública
y una estructura del gobierno locales menos corrupta.
Escobedo compartía este optimismo. También creía que
los intendentes lograrían las tareas igualmente importantes
de aumentar los ingresos de la corona y hacer más efectiva
su autoridad en el Virreynato del Perú"3.

3 FISHER, John ... Gobierno y Sociedad en el Perú Colonial: El Régimen de las
Intendencias, 1784-1814. Lima, Fondo Editorial Pontificia Universidad Católica, 1981. pp. 64 y
65.

1.2. EL SENTIDO DE LA REFORMA.-

En realidad, el régimen de Intendencias no fue sino uno de los aspectos del
programa de reformas que se puso en marcha en el Perú bajo el reinado de Carlos III. Y aunque
el nuevo orden administrativo fue sin duda respuesta al clima de inestabilidad latente que había
provocado la gran rebelión indígena del sur andino acaecida en 1780, el hecho cierto es que el
establecimiento de las Intendencias en el Virreynato respondía a un proyecto de mayor aliento y
dimensión.

El siglo XVIII español ha sido percibido por la historiografía como el
ensayo imperial para recuperar su antigua prestancia de los tiempos de Carlos I y Felipe II, que
había sido severamente resentida en la aciaga centuria anterior durante los últimos Austrias. La
nueva dinastía, los Borbones, fruto de un feroz y dilatado conflicto bélico que comprometió a
todas las potencias europeas, la llamada Guerra de Sucesión Española (1700-1715), se empeñó
en reconstruir el sitial y esplendor de otrora. Sin duda, los vínculos familiares con la monarquía
francesa, pero sobre todo, la influencia cultural y los estilos de vida que del otro lado de los
Pirineos se vertían hacia toda Europa fueron los acicates que llevaron a revaluar el rol de la
Corona en el progreso del reino y a desarrollar un programa de transformaciones y ajustes que ha
sido conocido en la historia como el Reformismo borbónico, que no fue sino el modo peninsular
del absolutismo o despotismo ilustrado continental4.

El énfasis reformador estuvo presente en todos los monarcas desde Felipe
V, el primero de la dinastía. Pero quien llevó esta tendencia a su cenit fue, sin duda, Carlos III
durante su gobierno entre 1759 a 1788. No es objeto del presente ensayo abundar en las
realizaciones y límites de este reformismo ilustrado, y menos aún realizar un balance de los
objetivos propuestos, cuestiones que ha dado lugar a una ingente información y trabajos críticos
a propósito de la celebración del bicentenario de la muerte del mayor exponente regio de la
ilustración española en 1988. Pero si hay un aspecto pertinente y no es otro que el relativo a la
visión que los reformistas tuvieron de América dentro de su propósito de revitalización de
España y su proyección imperial.

A diferencia de la centuria anterior donde las preocupaciones hispánicas
estuvieron exclusivamente en los conflictos continentales, los hombre de estado del siglo XVIII
dirigieron su mirada al otro lado del Atlántico y comprendieron que la restauración de la
grandeza de España dependía en gran medida del fortalecimiento de las relaciones con el imperio
indiano. Así tenemos que ya desde 1743 el Ministro de Finanzas de Felipe V, José de Campillo,
expresaba con absoluta claridad este temperamento en su obra "Nuevo sistema de gobierno para
la América", en la cual además de las críticas al orden vigente formulaba propuestas de reforma

4 Sobre el particular ver la antología de GUIMERÁ, Agustín ... El reformismo
borbónico. Una visión interdisciplinar. Madrid, Alianza Editorial, 1996.

en base a visitas generales, el establecimiento de las Intendencias y la introducción del libre
comercio; cuestiones estas que estarían presente en el programa reformista de Carlos III tres
décadas después.

No hay destacada personalidad en el universo político hispano de esa
época que no participe de esta visión general. Así Carbajal, Ensenada, Campomanes, Aranda,
Floridablanca, quien presenta una singular propuesta de crear reinos en los territorios
americanos con infantes españoles al frente, Jovellanos, etc, con sus matices comparten la idea
de estrechar los destinos del imperio ultramarino con la renovación de la península. Pero a quien
le tocó la carga de llevar adelante la reforma en América fue Pedro de Gálvez, el cual desde
1765, primero como Visitador en México, oportunidad que le permite conocer los males del
gobierno indiano, dictar correctivos y formular su ambicioso plan reformista que implementará
luego como Ministro de Indias a partir de 1776 hasta su muerte acaecida en 17875.
Lamentablemente luego de esta fecha, se apreciará la declinación del ímpetu reformador que se
agudizará con las nuevas autoridades centrales del reinado de Carlos IV.

Para entender cabalmente el sentido de las llamadas reformas borbónicas
en América es menester repasar brevemente la situación anterior. Prácticamente hasta la mitad
del siglo XVIII los lazos vinculantes con la metrópoli eran extremadamente débiles,
configurando un importante grado de gobierno autónomo, que ha llevado a muchos historiadores
a cuestionar el estatuto colonial americano6. Pero más allá del debate sobre la naturaleza jurídica
de la llamada Monarquía Universal Española, existe el hecho evidente que el siglo XVII se
caracterizó por una laxitud imperial que llevó a la estructuración paulatina de una realidad
política y económica inédita en el mundo americano. Esto ha sido explicado por Ruggiero
Romano en términos de coyunturas opuestas o contra coyunturas7. Al estudiar la llamada crisis
general del siglo XVII advierte que el efecto depresivo que provocó en Europa y particularmente
en España no fue seguido en el nuevo continente. A pesar que Chanuu demuestra la declinación
del comerció interatlántico, este desenganche no fue necesariamente perjudicial para América
pues más metales, productos y dinero quedaron en ella, obligando a una suerte de
reestructuración productiva ajena al patron colonial. Con las palabras de Romano se pasó a
depender más de "la tierra que de los metales"8.

5 Sobre el rol de José de Gálvez, ver MARILUZ URQUIJO, José María ... Las reformas
de la Ilustración. En Gran Historia Universal, América. De la Ilustración a la Emancipación,
Volumen XI. Madrid, Editorial Nájera, 1987. pp 92 y ss.

6 Por ejemplo, LEVENE, Ricardo ... Las Indias no eran colonias. Madrid, Espasa-Calpe
S.A., 1973.

7 ROMANO, Ruggiero ... Coyunturas opuestas. La crisis del siglo XVII en Europa e
Hispanoamérica. México, Fondo de Cultura Económica, 1993.

8 ROMANO, Ruggiero ... Ibidem. p. 147.

Mas lo importante es que no sólo se produjo una adaptación económica.
El siglo XVII, marcado por la coyuntura de la crisis central, implicó un proceso de socialización
en el cual los españoles nacidos en estas tierras, los criollos, que empezaron a cumplir un rol más
hegemónico en la acumulación de recursos y la dirección de la sociedad debido a la distancia y
laxitud de vínculos con la península, comenzaron a adquirir una conciencia de si mismos, de su
diferencia telúrica gestada por la historia a pesar de su origen étnico. Este mayor peso social de
los criollos se tradujo en las diferentes esferas del gobierno colonial. Si bien los cargos más altos
estuvieron siempre reservados a los peninsulares, es verdad que el resto de los oficios,
particularmente los cabildos seculares estaban prácticamente en manos de criollos. Esto ha
llevado a que John Lynch afirme que para la primera mitad del 700, se había constituido un
Estado criollo que funcionaba con gran autonomía y respondiendo a una lógica dictada
principalmente por la condición indiana9.

Pero esta novedosa configuración política no se sustentaba en una
explicitación de principios, ni en instituciones que canalizaran las nuevas demandas sociales. En
vez de ello, el régimen político que se gesta en el siglo XVII y se prolonga hasta la mitad del
siguiente, es fruto de una curiosa combinación de factores y de una transacción insólita de
intereses. Bajo una aparente uniformidad y control centralizado de lo que Ots Capdequi
denomina el Estado español en las Indias10, cuya manifestación más patética fue la publicación
de la Recopilación General de las leyes de Indias en 1680, se había producido una verdadera
fragmentación y descentralización fáctica del poder. La crisis europea no sólo sumó a la
distancia geográfica una menor atención debida a la declinación del comercio de ultramar, sino
que motivó la expansión de mecanismos como la venta de oficios públicos, la concesión de
privilegios, el otorgamiento de título nobiliarios, etc. con el doble objeto de incrementar la arcas
imperiales que se despilfarraban en las guerras continentales y cubrir los cargos que demandada
el gobierno en América.

Esto último produjo a la postre, aunque en forma pausada, una profunda
transformación en las instituciones políticas y las relaciones con la metrópoli ya quienes
pudieron comprar oficios y acceder a los cargos de la administración no fueron otros que los
criollos que habían hecho fortuna en estas tierras. De esta manera, los nuevos funcionarios
dejaron de percibirse como agentes de la Monarquía hispana para asumir a su manera un
compromiso más indiano que colonial. La "americanización" de las Indias españolas implicó,
entonces, la enajenación práctica de la burocracia virreynal con respecto a las autoridades
peninsulares.

9 LYNCH, John ... El reformismo borbónico e Hispanoamérica. En GUIMERÁ,
Agustín ... Ibidem. pp. 44 y ss.

10 OTS CAPDEQUI, José María ... El Estado español en las Indias. Buenos Aires-
México, Fondo de Cultura Económica, 1957.

A nuestro juicio, este fue el aspecto sino el más importante, si el mayor
trascendencia y significación de las reformas borbónicas puestas en vigor desde la década de los
60 del siglo XVIII. Es verdad que hubieron necesidades financieras para restablecer el prestigio
imperial hispano que llevaron a medidas como el libre comercio de 1778, imperativos de
militares de asegurar la defensa de una América que movía la codicia de ingleses, franceses,
holandeses y portugueses, y por cierto, mejorar y racionalizar la administración colonial. Pero lo
fundamental, en la medida que englobaba a los demás objetivos, era la necesidad imperiosa de
recuperar el control de las Indias. Para ello era imprescindible desmontar aquel Estado criollo
que se había formado espontáneamente en el último siglo. No es causal entonces que en el
programa de Gálvez la instauración de Intendencias en América haya sido un elemento capital,
en la medida que implicaba una completa reorganización del poder en el territorio, y no una mera
demarcación y mejoras administrativas.

Al poner la cuestión territorial al frente se apuntaba al eje más sensible del
nuevo poder que había emergido como consecuencia de la crisis del siglo XVII y que ya no
sintonizaba con los alientos imperiales por más modernizantes e ilustrados que estos fueran. Las
Intendencias tenían pues un vocación más amplia que sus análoga en España, porque debía
acabar con la dispersión del poder, con el localismo estrecho, con la descentralización fáctica,
con el desacatamiento sistemático y corrupción generalizada que todo ello conllevaba. La
demora para ejecutar la decisión, celo de Escobedo en el Perú y las dificultades en todas partes,
expresan la resistencia criolla avalada por algunos virreyes, como Guirior en el caso peruano,
para cumplir su propósito de restaurar el principio de autoridad hispano y asegurar el
cumplimiento de la leyes imperiales.

Por estas razones, como bien lo señala Lynch, el reformismo borbón fue
percibido por los americanos como una "segunda conquista española"11. Y, por lo tanto, a pesar
de los éxitos que se alcanzaron en materia económica y administrativa, sin quererlo las reformas
borbónicas contribuyeron a enajenar más aún la vinculación con la Monarquía Universal
Española y a afirmar un sentimiento de patria en el mundo criollo, que evolucionó durante la
crisis de 1808 hacia un espíritu separatista que terminó con el imperio hispano y el nacimiento de
nuevos estados.

11 LYNCH, John ... Las revoluciones hispanoamericanas 1808-1826. Barcelona, Ariel
S.A:, 1989.

1.3. INCUMPLIMIENTO, CORRUPCIÓN Y CONFLICTO POLÍTICO.-

La formación heterodoxa de este Estado criollo se manifiesta no
solamente en el particularísimo estilo de reclutamiento de la burocracia, sino también en el
modus operandi es ésta. Nos referimos a esa práctica tan generalizada de incumplimiento de la
ley por parte de los funcionarios virreynales, que ha perdurado hasta nuestros días en la conocida
expresión "acato pero no cumplo". Céspedes del Castillo, se ha referido a la no observancia de
las leyes como una "verdadera institución indiana" a la cual reconoce ser un "hecho tan
importante como difícil de valorar con exactitud"12.

En efecto, a pesar que el tema no es nuevo y ha merecido un vasto
tratamiento, consideramos que se minimiza su valoración cuando se lo reduce a la anécdota, a
mera tipificación de un estilo de comportamiento picaresco de la burocracia colonial. Es
necesario, más bien, detectar en esta conducta, una forma -muy peculiar por cierto- de afirmar
esa creciente autonomía como se manejaban las Indias a mediados del siglo XVIII antes de las
reformas borbónicas. Estos significaba que al margen del aparato estatal indiano y las leyes
recopiladas, operaban un conjunto de reglas que, naciendo de esta resistencia pasiva de cada
centro de poder virreynal, configuraba una verdadera normatividad paralela. Sintomáticamente,
en el Perú, el más importante Virreynato de la América meridional, se publica en 1685 una
Recopilación Provincial que presenta las Ordenanzas, Decretos y demás disposiciones
producidos por los virreyes desde los tiempos de Toledo, constituyendo como, señala Romano,
no una muestra de autonomía que ya operaba de facto, sino más que eso:

"la constancia oficial a nivel provincial, por supuesto, de esa
misma automía"13.

Pero el problema no fue tan sencillo. Obviamente, un orden político
sostenido en la venalidad de los oficios y la no observancia de la ley, no podía, en ningún caso,
ser un modelo de racionalidad y eficiencia. Todo lo contrario. A pesar del discurso oficial sobre
la Monarquía Universal, en las lejanas tierras de ultramar se estaba perdiendo la noción de lo
público. La compra de los cargos públicos había hecho de estos un negocio privado antes que un
compromiso con la sociedad y el bien común. El sistema político se patrimonializó y perdió su
lógica universalista para caer en el particularismo local o en la privatización de las instituciones
públicas. Y por cierto, la práctica del incumplimiento de la ley, hizo transparente la impotencia
de la Corona hispana para cohesionar la imperio y dotarle de un sentido de comunidad. En

12 CÉSPEDES DEL CASTILLO, Guillermo ... Las Indias durante los siglos XVI y
XVII. En Historia de España y América Social y Económica, dirigida por J. Vicens Vives.
Barcelona, Editorial Vivens Vives Bolsillo, 1985. p. 524.

13 ROMANO, Ruggiero ... Ibidem. p. 150.

consecuencia, el problema de la España dieciochesca no fue solamente su pérdida de peso
especifico en el concierto de naciones, sino también su creciente debilidad interna para
sostenerse como un orden estatal.

Esta compleja situación se traducía en una sola imagen: corrupción
profunda y generalizada. La lectura del informe Noticias Secretas de América de Antonio de
Ulloa y Jorge Juan y Santacilla14, no puede ser más reveladora. Toda la cadena de funcionarios
desde el virrey hasta los cabildos, pasando por los oidores de la Audiencia, los oficiales reales,
los corregidores, actuaban en función de sus intereses particulares, omitiendo las normas
generales en tanto no les convenía. El contexto era tan decadente y corrupto que, según dichos
autores, incluso los virreyes más probos sucumbían ante los sobornos, la venta de influencias y
toda la secuela de arbitrariedades y negociados. La percepción del Perú a la mitad del siglo
XVIII no podía ser más negativa.

Esta atmósfera era indudablemente síntoma de decadencia e ineptitud.
Pero siguiendo a Romano, era expresión también de esa autonomía creciente de los territorios
americanos frente a la Monarquía española. En efecto, evaluando la corrupción, no como un
asunto ético, de malas costumbres, sino como una cuestión política, denota el más alto grado de
erradicación de la lealtad estatal de los funcionarios indianos frente a la Corona. Significa una
profunda separación, una práctica alienación de intereses que teóricamente deberían estar
vinculados, una desconexión casi total de la administración americana allende de las formas
institucionales y la normatividad imperial vigente.

Naturalmente, el modo de intervención imperialista y reconolizador,
subyacente a su tono ilustrado y modernizante, del reformismo borbónico, en una realidad tan
compleja como la descrita, acarreó una vasta gama de tensiones múltiples, liberó mil pasiones,
exacerbó intereses diversos y contradictorios que cuatro décadas más tarde producía la ruptura
del imperio español en América.

Estos condicionamientos hacen imposible una valoración unilateral de los
conflictos. Es decir, las contradicciones no se organizaron en torno a un sentido determinante,
sino más bien se yuxtapusieron en forma tan caprichosa que en vez de una dinámica con cierto
norte, dio lugar a una neutralización muy parálisis por parte de quienes aspiraron a renovar las
estructuras de la vida y la política americana. La gesta tupacamarista y sus secuelas son un buen
ejemplo de lo señalado. La rebelión indígena se dirigió contra el antiguo orden, contra los
corregidores y sus repartimientos. Tupac Amaru levantó un programa de reformas que a la
postre fue asumido por los reformadores (Audiencia en el Cusco, eliminación de repartimientos,
supresión del cargo de corregidores, etc.)pero fueron estos, los Areche, los Avilés y los Escobedo

14 JUAN Y SANTACILLA, Jorge y Antonio de Ulloa ... Noticias secretas de América.
Buenos Aires, 1953.

los que reprimiendo cruelmente la insurrección ajusticiando a sus cabecillas para mantener la
gobernabilidad, más allá de sus opiniones y simpatías. Por su parte, los criollos que se
excluyeron de la sublevación por el temor a sus demandas étnicas y a la radicalización del
movimiento, una vez que éste fuera debelado fueron los más críticos apuntando sus baterías al
autoritarismo de los reformadores. El célebre discurso de Baquíjano y las vacilaciones del
Virrey Jáuregui frente al ámbito de la represión deben ser leídos en este contexto. Y por
supuesto, las castas, los sectores populares e indígenas, aunque oprimidos por el localismo
anterior no podían esperar nada de los visitadores e ilustrados, a pesar de su propuesta
modernizante, luego del terror desatado en torno a la gran rebelión del sur andino.

En consecuencia, los conflictos que se desatan con la implantación del
sistema de Intendencias a partir de 1784, tendrán que ser apreciados necesariamente a partir de
esta complejidad. Entender que las fricciones de los Intendentes con la curia eclesiástica, con los
virreyes, con los oficiales, con las Audiencias, con los Cabildos, etc. en torno a cuestiones,
aparentemente baladíes como el patronazgo, las competencias, el protocolo, las preminencias de
cargos, etc. tienen un significado mucho mayor que el que aparentemente pudiera parecer. Antes
que simpatías o valoración antojadizas que devienen en precipitadas, debemos insertar las
tensiones desatadas entre un frustrado ensayo de modernización autoritaria y una tradición
arcaizante y decadente con vocación de perpetuarse. No habían alumbrado aún las tendencias
liberales con fuerza para democratizar la sociedad, transformar la economía en un sentido
capitalista y crear instituciones políticas sólidas, que por cierto en nuestro medio fueron más
débiles que en ninguna otra parte. Cuestión que explica en parte las ausencias y devarios de
nuestras primeras décadas republicanas.

1.4. EL RÉGIMEN MUNICIPAL DURANTE EL DESPOTISMO ILUSTRADO.-

Este cúmulo de contradicciones, intereses cruzados, corrupción y
prácticas de no observancia de las disposiciones superiores, se reflejó con toda intensidad y
particularismo en la estructura, composición y actuación de los Cabildos. Pero quien crea que
este juego de tensiones fue uniforme y bilateral, simplifica la riquísima dinámica social que se
originó a partir de las reformas que el sistema de Intendencia trajo para los Cabildos.

En 1784, al momento de ponerse en vigencia las primeras Intendencias en
el Virreynato peruano, el Cabildo indiano atravesaba, sin duda, su etapa más crítica. El
historiador Guillermo Lohmann, refiriendo al Concejo limeño, se expresa de la siguiente manera:

"Hacia la novena década del siglo XVIII la vida corporativa se
encontraba sumida en la atrofia más deplorable. Al quebrar 1784

no habían encontrado sucesor, ni por vía de trasmisión regular los
sitiales de Romero de Caamaño y de Oyagye y Beingolea desde
1739, el de Andrés de Zavala desde 1740, el de Echevarria y
Zuloaga desde 1741, el de Montoya y Salazar desde 1745, el de
Francisco de los Santos y Agüero desde 1752, el de los Ríos
Salazar desde 1763, el de Hurtado de Mendoza desde 176 y los de
Diez de San Miguel y de Salazar y Urdanegui desde 1781, aparte
que Encalada había resignado sus funciones"15

Esta práctica desactivación del principal Ayuntamiento del Virreynato
peruano y, por cierto, análoga en casi todas las localidades, no era sino el resultado de un
proceso degenerativo que se inició mucho antes en las últimas década del siglo XVI, con dos
hechos decisivos: la imposición de las estructuras políticas provenientes de las Leyes de Indias
por acción del Virrey Toledo y por la decisión de Felipe II, quien apremiado por las urgencias
fiscales, estableció la venalidad de los cargos edilicios. Lo primero implicó una severa
restricción de la autonomía y de las libertades comunales, y lo segundo, la pérdida del carácter
representativo de los Concejos y entronización de oligarquías locales, más interesada en
promover sus intereses que dinamizar la vida de la institución. El decaimiento del Cabildo como
institución operante durante los siglos XVII y XVIII se expresaba en:

"las reuniones menos frecuentes, renuencia a comprar cargos
municipales, peculado y mala administración de fondos
municipales inadecuados, ausencia de construcciones y expansión
municipal e incapacidad para actuar decididamente en asuntos
urgentes de administración pública"16

Atrás habían quedado, un breve pero significativo período, donde estos Cabildos, herederos de
las tradiciones castellanas del siglo XII y XIII, acompañaron las acciones del Descubrimiento y
la Conquista en ese acto de dominio de la nueva tierra por antonomasia, que fue la fundación de

15 LOHMANN VILLENA, Guillermo ... Los Regidores Perpetuos del Cabildo de Lima
(1535-1821). Crónica y estudio de un grupo de gestión. Sevilla, Publicación de la Excma.
Diputación Provincial de Sevilla, 1983. Tomo. I, p. 125.

16 FISHER, John ... Ibidem. p. 193.

ciudades. En esto han coincidido autores tan diferentes como Bayle17, Parry18 y Moore19 entre los
extranjeros, y Vargas Ugarte20, Moreyra Paz Soldán21 y el propio Lohman22 entre los nacionales.

Frente a este estado de cosas, la actuación de las Intendencias genera la
primera paradoja. Siendo órganos creados para lograr una mayor centralización política y
administrativa del territorio, debe, primero, diseñar y ejecutar políticas para revigorizar la
alicaída corporación para luego utilizarla en sus propios fines . Estos esfuerzos de
fortalecimiento institucional se tradujeron en varios campos.

El primero y más urgente fue cubrir las vacantes en los Cabildos de modo
que estos pudieran volver a funcionar. La extrema debilidad de estas entidades, así como su
disminuido rol en la vida de las ciudades y villas, habían terminado por eliminar los atractivos
que inducían a la compra de los cargos de regidores. Históricamente, esta había sido una de las
vías para los criollos de acceder a la administración colonial. Pero en la segunda mitad del siglo
XVIII la decrepitud de la institución era tan manifiesta que las vacantes quedaban largo tiempo
sin completarse. Prácticamente nadie se animaba a invertir recursos para adquirir oficios
devaluados, sin mayor manejo de los asuntos locales y que incluso habían perdido sus antiguas
dignidades. En efecto, como Lohman una vez más afirma:

"... ningún atractivo surtía efectos para concitar el entusiasmo de
los presuntos aspirantes: ni la oferta en subasta con facilidades para
un cargo aplazado ni los insistentes ruegos a quienes gozaban de
opción sucesoria a que se valiesen de ella lograban romper el
marasmo, inclusive con perjuicio para estos últimos en su
economía, toda vez que perdían el derecho a la enajenación a título
17 BAYLE, Constantino ... Los Cabildos seculares en la América Española. Madrid,
1952.

18 PARRY, J.H. ... The sale of public offie in the Spanish Indies undes the
Hapsburgs. Berkeley y Los Angeles, 1953.

19 MOORE, John Preston ... The Cabildo in Perú undes the Bourbons. A study in the
decline and resurgence of local goverment in the Audiencia of Lima (1700-1824). Durham,
C.N., 1966.

20 VARGAS UGARTE, Rubén ... Ibidem.

21 MOREYRA PAZ SOLDÁN, Manuel ... Estudio Históricos. Lima, Instituto Riva
Agüero, 1994. pp. 299 y ss.

22 LOHMANN VILLENA, Guillermo ... El Gobierno y la Administración. En Historia
General del Perú, Tomo V. Lima, Editorial Brasa, 1994. pp. 87 y ss.

oneroso de unos "oficios desapetecidos a pesar de la estimación
que ellos se merecen"23.

El resultado fue que los Cabildos funcionaban con un quórum disminuido o simplemente, por las
ausencias reiteradas de los capitulares no podían siquiera reunirse.

No iba, entonces, a resultar fácil revitalizar a los Cabildos y comprometer
a vecinos notables para que asumieran funciones a su interior. Escobedo, por ejemplo, debió,
llevar a cabo ingentes esfuerzos para completar la representación del Cabildo de Lima que en
julio de 1784 -al momento de inaugurarse el régimen de las Intendencias- sólo contaba con dos
de sus doce miembros, pues dos meses atrás había destituido al regidor Antonio Alvarez de Ron
por corrupción e intrigar contra las reformas24 . Como no hubieron postores para los cargos,
hubo necesidad de persuadir a un número de nueve notables, pertenecientes en su mayoría a la
aristocracia criolla, para que aceptaran ser designados regidores a perpetuidad a cambio de dejar
sin efecto el requisito de desembolso de dinero. El restante oficio de concejal fue ratificado para
el renunciante Encalada y Tello de Guzmán, completándose así la relación de doce los cuales
juramentaron en el mismo acto en que Escobedo era designado Intendente de Lima25.

Este procedimiento heterodoxo podía sonar a imposición por parte de las
autoridades metropolitanas, pero a juicio de Escobedo era preferible a una elección que traería
consigo otros problemas. Al mismo tiempo pensaba que los capitulares designados se verían
comprometidos con Madrid convirtiéndose en piezas importantes en la ejecución de las reformas
administrativas que se querían llevar a cabo. Por estos motivos este método se hizo extensivo a
otras ciudades cuyos Cabildos atravesaban una situación similar a la de Lima. Por ejemplo, en
Tarma sede de una Intendencia fue necesario incluso crear el Ayuntamiento para luego nombrar
a sus Regidores y en otros lugares de la jurisdicción como León de Huánuco, Huaráz y Jauja el
Intendentes debió designar a los concejales y resolver conflictos para fortalecer la institución.

Un segundo terreno de fortalecimiento edilicio, fue el hacendario. Por las
razones anteriormente expuestas la situación financiera de los Cabildo era concordante con su
casi nula vigencia. Recordemos que uno de los objetivos de la puesta en marcha del sistema de
Intendencias fue el ordenamiento de la administración para mejorar la recaudación tributaria. En
consecuencia, los avances en esta materia por la nueva institucionalidad repercutía
favorablemente en los ingresos locales. Escobedo se abocó con celo a esta responsabilidad y
basándose en la Ordenanza de Intendentes, dispuso que cada uno de ellos formulasen
reglamentos especiales relativos al cobro de gravámenes, así como los criterios de distribución y

23 LOHMANN VILLENA, Guillermo ... Ibidem. p. 128.

24 FISHER, Jonh ... Ibidem. p. 196.


uso, los cuales "debían ser sometidas a la aprobación de la junta superior en Lima"26. Por otro
lado la Ordenanza de Intendentes establecía que en cada ciudad y pueblo los fondos debían ser
controlados por una junta municipal, compuesta por el alcalde ordinario mayor, dos regidores, y
el procurador general, este último sin voto. Se dejaba igualmente establecido que el Cabildo,
como cuerpo, no debía interferir en el trabajo de la junta. Así mismo cada junta actuaba bajo la
supervisión del Intendente y debía además elegir a un mayordomo quien se responsabilizaría de
la seguridad de los fondos y preparar las cuentas anuales para Contaduría General en Lima27.

Además de esta reorganización de la administración tributaria, Escobedo
alentó la creación de nuevas rentas locales como el mojonazgo, la sisa, el pontazgo, el peaje, etc.
así como incrementar las tasas de los arbitrios para mejorar su rendimiento. En Lima se
estableció un arbitrio denominado bodegaje cuya base imponible fueron los barcos que traían
grano chileno al puerto del Callao. Aunque hubo resistencia por parte de los propietarios de las
embarcaciones y ciertas dificultades iniciales, el hecho fue que la ciudad obtuvo una importante
renta que le permitió mejorar sus sistemas de limpieza y alumbrado público28.

El saneamiento de la economía municipal incluía también medidas para
mejorar el gasto, erradicando los derroches y todo egreso superfluo. Se redujo así el gasto por
los ceremoniales a los cuales eran tan adictos los cabildantes y la sociedad limeña en esa época,
especialmente la célebre recepción al nuevo Virrey para la cual toda la ciudad se esmeraba,
mediante el expediente de poner topes que no podían ser excedidos29.

Un tercer campo donde se aprecia el impacto de las reformas borbónicas
en el Cabildo, fueron las acciones destinadas a mejorar los servicios públicos locales y relanzar
el ornato y prestancia de las ciudades. Prácticamente en todo el país se observa un celo especial
de los Intendentes para mejorar las condiciones de vida urbana colaborando estrechamente con
los Cabildos recientemente remozados. Las muestras de reconocimiento por parte de estos
últimos en Trujillo, en Arequipa, en Huancavelica, menos en el Cusco donde el Intendente
Benito Mata recelaba de las conspiraciones criollas, hablan de una revitalización de la vida local
al amparo y Coordinación con el régimen de Intendencias. En Lima, mientras tanto, el


27 Ver Ordenanza de Intendentes, arts. 3O° a 40°.


29 Sobre el particular ver DESCOLA Jean ... La vida cotidiana en el Perú en los tiempos
de los españoles (1710-1820). Buenos Aires, Librería Hacette S.A. 1962. Igualmente, las
Tradiciones sobre la época de los Borbones (17000-1824), en PALMA, Ricardo ... Tradiciones
Peruanas. Madrid, Aguilar, 1964.

Intendente Escobedo no desmayaba en recuperar la ciudad del creciente deterioro de las última
décadas, regulando la limpieza pública, el alumbrado de las calles, el abastecimiento de
productos, el control de los precios de los alimentos, los gremios y disponiendo la reconstrucción
de las murallas en sus partes afectadas. Esta vehemencia lo llevó a colisionar con los miembros
del flamante Cabildo en la medida que iban a un ritmo lento, incumplían sus funciones y no
asistían a las sesiones. La correspondencia y las actas del Cabildo dan cuenta de este sordo
debate que pone en evidencia tanto la actitud nerviosa, apurada del reformador, como la
parsimoniosa de un estamento social, la aristocracia criolla que, aunque deseosa de participar de
las dignidades del gobierno, actuaba con desidia y lentitud para ejecutar el programa de
reformas.

Finalmente, una dimensión que condensa los esfuerzos mencionados y que
tiene que ver, en última instancia, con la percepción global del sentido de las reformas por parte
de los actores: la libertad del Cabildo. Según Fischer, Jorge de Escobedo se percibía así mismo
como "el protector de la libertad del cabildo"30. En 1787, en circunstancias que se discutía en el
Consejo de Indias una propuesta para devolver al Virrey el derecho a ratificar los nombramientos
de Alcaldes que llevaba a cabo el Ayuntamiento, Escobedo protestaba argumentando que:

"los cuatro alcaldes elegidos desde Julio de 1784 habían sido los
primeros que se tuviera memoria que habían obtenido sus puestos,
no como resultado de presiones o sobornos, sino por el voto libre
de los regidores"31.

Esto que sucedió en efecto en la capital del Virreynato, como lo
testimonian los libros del Cabildo, se hizo extensivo al interior donde los municipios se liberaron
de la tutela e interferencia del corregidor. Este hecho tuvo extraordinaria consecuencias porque
implicó la cancelación de una dilatada etapa en que el poder local no radicaba en los
Ayuntamientos, ni en los Alcaldes, sino en la figura del Corregidor. En virtud de la crisis
municipal que hemos indicado, aquellos habían devenido en mera comparsa de la voluntad de los
Corregidores dependientes a su vez de la discrecionalidad de un Virrey que directamente
controlaba al Cabildo de Lima.

Es verdad que la eliminación de lo corregimientos no implicó de suyo la
autonomización plena de los Concejos edilicios. Estos pasaron a depender de los Intendentes y
Subdelegados. Pero toda vez que la centralización que la Intendencia borbónica portaba, no
implicaba la concentración de funciones en un sólo funcionarios, sino la existencia de un equipo
de autoridades e instituciones se dividían las diferentes funciones administrativas, los Cabildos
indianos, encontraron después de mucho tiempo el aire suficiente para desplegar sus propias



actividades. Por otro lado, en el diagnóstico de los reformadores la causa de la decadencia y el
mal gobierno estaba en el Virrey y su sistema de influencia territorial, los Corregidores y en no
en los Cabildos que con las justas funcionaban. Por eso, las políticas de fortalecimiento, de
dotarlos de nuevas funciones y permitir mayores márgenes de libertad de acción, correspondían
también a la estrategia de aliniearnos contra los males seculares que habían destruido la
administración colonial.

En consecuencia, fue un hecho que los Cabildos gracias al reformismo
borbónico resultaron redividos, dotados de una libertad de movimiento y elección de sus
Alcaldes y autoridades que no habían gozado antes. Tan evidente fue este cambio que no se
produjo mayor afectación cuando a raíz de la muerte del Ministro José de Gálvez en junio de
1787, se produjo una ofensiva contrarreformista que significó el retorno de varias competencias
al Virrey, entre ellas la ratificación de las autoridades municipales que el Cabildo elegía. Los
nuevos Virreyes ya no tuvieron la fuerza para interferir en las decisiones del Ayuntamiento. La
estadística demuestra que entre 1787 y 1810, año en que se ponen en marcha los Ayuntamientos
constitucionales, los Alcaldes fueron elegidos por voto secreto en diecinueve ocasiones y sólo
cinco por aclamación, sin que esto último haya conllevado injerencia virreynal. Incluso un
personaje tan autoritario como Abascál se vió obligado a refrenar sus ímpetus cuando los
Cabildos protestaron cuando intentó modificar los resultado de elección de Alcaldes ordinarios.
Indudablemente, los Concejos municipales se habían fortalecido en todo sentido, y ahora hacían
sentir su peso a las demás autoridades coloniales.

Empero, y esta es la segunda paradoja, la percepción por parte de los
Cabildos no fue ésta. Los beneficiarios objetivos de la nueva situación miraron la cosa de
distinto modo. No midieron sus potestades en relación al pasado, sino las juzgaron en función de
las posibilidades que abrían hacia adelante. Obviamente el modelo de administración territorial
borbón, la Intendencia, estaba lejos de ser descentralizada. Al contrario abogaba decididamente
por la concentración aunque de modo más racional y distributivo que el régimen anterior del
Corregimiento y los repartos. En consecuencia, no fue difícil que el concejismo local colisionara
con diversas aristas del sistema de Intendencias.
Este nuevo conflicto se desarrolla en varios planos, sigue una tendencia
incremental y se acelera y multiplica cuando el Imperio español comienza a resquebrajarse luego
de los sucesos de Bayona en 1808. En sus Memorias escritas en 1790, Teodoro de Croix, el
mismo que en 1784 puso en marcha el régimen de las Intendencias, se quejaba amargamente del
nuevo sistema administrativo porque restaba competencias a la autoridad del Virrey,
permitiendo abusos a cargo de los Intendentes y Subdelegados los cuales actuaban fuera de su
control. Estas críticas que correspondían a una contraofensiva conservadora por el retorno de
facultades a los Virreyes, luego de la parálisis que significó la muerte del gran arquitecto de las
reformas borbónica José de Gálvez tres años atrás, implicaban la acusación que también los
Cabildos resultaban perjudicados, que eran oprimidos y que se "ignoraban sus decisiones y
privilegios"32.

32 En FISHER, John ... Ibidem. p. 206.

Como hemos visto, esto no era cierto porque hubo en esos años un
mejoramiento objetivo del los Cabildos. Más bien la imputación revela la voluntad de ubicar a
los municipios al lado de la restauración virreynal por recuperar privilegios que pasaron a las
Intendencias. Sin embargo, más allá de la pugna de poder, el cargo imputado por Croix revela la
existencia de contradicciones latentes entre Cabildos e Intendentes que pronto iban a aflorar.

Revitalizado, con mayores recursos y más libertad de acción, los
Ayuntamientos apuntaron hacia nuevas funciones, a disponer con mayor discrecionalidad del
gasto, a eliminar controles y tutelas, y afirmar derechos que no gozaron antes de 1784. En esta
lógica, terminó pareciéndoles inadmisibles la sujeción a los Subdelegados, la existencia de
instancias paralelas como la Tenencia de Policía33, la falta de autonomía para decidir las obras
públicas y disponer de los gastos municipales, el no poder nombrar o despedir a los funcionarios
estables del Cabildo, etc. Es decir, habían numeros puntos que estaban en la agenda de
reclamaciones de los cabildantes. Con el correr del tiempo fueron paulatinamente
incrementandose, de modo tal que en nuevas circunstancias devinieron en fricciones con el orden
existente.

Y esto ocurrió cuando la nueva administración de Carlos IV abandonó los
arrestos y mística reformista que caracterizaron al anterior monarca. Las autoridades centrales
fueron más permeables a las influencias y "loobies" provenientes de los grandes intereses de
Indias y estuvieron más dispuestas a escuchar las reclamaciones de Virreyes y Cabildos contra
los representantes del sistema de las Intendencias. Así en 1802, el Cabildo de Lima gracias a la
labor de su representante en Madrid Tadeo Bravo de Rivero quien había sucedido al célebre José
Baquijano y Carrillo, consiguieron la expedición del Decreto Real de 23 de mayo de ese año,
por el cual obtenía la licencia para disponer sus fondos con la mayor libertad y hacer incluso
donaciones a la Corona34, cosa que materializaron pocos días después el 28 de ese mes cuando el
tesoro de Madrid recibió la suma de cien mil pesos fuertes. Como bien señala Fisher:

"Evidentemente, todo el asunto era un claro arreglo financiero por
el cual el cabildo pagaba a una empobrecida corona una buen suma
a cambio de un control sustancialmente mayor en los asuntos
municipales"35

Esta corruptela se repitió en 1805 cuando a cambio de satisfacer las
aspiraciones del Ayuntamiento en cuestiones de protocolo y de control sobre los

33 Creada por Escobedo para mejorar la seguridad de Lima y que tuviera tanto éxito por la
labor de Juan de Egaña.

34 MOORE, John Preston .... Ibidem. pp. 183-186.


establecimientos de entretenimiento y los gremios, se comprometió a efectuar un donación que
en vez de los 85 mil pesos pactados se elevó a 149,122 pesos, debiendo el Cabildo solicitar un
empréstito con una elevada tasa de interés36.

Estos ejemplos estimularon que los Cabildos de ciudades importantes
como Huamanga, Arequipa entre otras hicieran peticiones similares o simplemente
desconocieran la autoridad de los Intendentes e incluso llegaron a desafiar a Virreyes como
Avilés y O`Higgins, aunque sin consecuencia puesto que se retractaron después. Pero todas estas
presiones y conductas revelan el clima de inconformidad de los Cabildos frente al sistema que
otrora había contribuido a fortalecerlo.

Pero la paradoja más importante creada por las Intendencias en relación al
funcionamiento de los Concejos Municipales, fue que paulatinamente fueron portadores de
demandas que excedían su ámbito, para asumir la representación del país en torno a asuntos del
gobierno del Virreynato. La explicación de ello es que los Cabildos no solamente se habían
fortalecido institucionalmente, sino cada vez más incorporaban a sectores criollos los cuales
nunca estuvieron satisfechos con la cuota que les correspondía en el manejo de las cuestiones
públicas. Los Cabildos redividos inevitablemente devinieron en tribunas que enjuiciaban los
actos de mal gobierno de Virreyes, Oidores e Intendentes. La creciente diferenciación entre los
peninsulares y los nacidos en estas tierras permeaba al Cabildo, convirtiéndolo en portavoz de
intereses que proclamaban una mayor autonomía frente a la Corona y sus dictados. En esa
medida son ilustrativas repasar dos circunstancias en las cuales se vierte el creciente espíritu
criollo liberal y regionalista.

La primera, se produjo en enero de 1793 cuando José Baquijano y Carrillo
viaja a España llevando ante la Corte la representación del Cabildo limeño que lo ungió como
diputado general. En sus instrucciones que porta, además de los reclamos relativos al
reconocimiento de las dignidades de los cabildantes y un mejor trato al Ayuntamiento, existen
demandas sobre la conformación de un Colegio de Abogados, que en el Tribunal del Consulado
existiera una representación paritaria entre peninsulares y criollos, que por lo menos un tercio de
los togados de las Audiencias fueran nativos del país y que se reconociera que ningún criollo
tenía impedimento para servir en empleos judiciales37. Como se observa el Cabildo de Lima
asumía un rol político que transcendía su función vecinal para convertirse en el representante de
los intereses del Perú.

36 Libro de Cabildos....

37 Ver RIVA AGÜERO, José de la ... Don José Baquijano y Carrillo. En Obras Completas
VII Tomo. Lima, Pontificia Universidad Católica, 1971. pp. 56 y 57.

La segunda, se dio en ocasión de la designación de José Silva Olave como
diputado a la Junta Central de España en octubre de 1809. Como en la ocasión anterior el
Concejo de Lima le entrega instrucciones en las cuales allende la reafirmación en los derechos y
privilegios del Cabildo, expresa preocupación por "el interés general del reino y la capital". Es
así que condena el sistema de las Intendencias, por ser sus personeros demasiados poderosos y
los Subdelegados abusaban de su autoridad. Retomaba la tesis de Croix de 1790 por la cual las
Intendencias oprimían a los Cabildos y que en general este régimen no había traído beneficios al
país. Por ello, se instruía a Silva para que trabajara por la restauración del sistema de
corregimientos con sus respectivos repartos debidamente modificados, claro está. Era evidente,
que en circunstancias que se derrumba el antiguo régimen, el Cabildo limeño exacerbaba sus
críticas al absolutismo borbónico poniendo como blanco, precisamente al sistema de
Intendencias desconociendo que éste los había revitalizado en 1784. Esta actitud cerraba el
círculo paradojal.

En esas ironía que depara la historia, los Cabildos recuperados por el
reformismo borbónico, cuya intención fue "reconquistar" América mediante una centralización
reconolizadora, fueron a la postre las palestras que proyectaron las insurrecciones criollas y
donde finalmente se legitimó el nuevo orden republicano. Esto sucedió porque el muncipalismo
redivido generó su propia dinámica al interior de un sistema de gobierno absolutista, centralista y
vertical. Pudo articular intereses ajenos, en mayor o menor medida, al aparato dominante ya sea
de criollos o de otros sectores sociales, esto último en los de los Cabildos de ciudades
provincianas, que de otra manera hubieran permanecido dispersos. La práctica de
representación de intereses locales y vecinales, con todas sus limitaciones, provocó experiencias
comunes que pronto se tradujeron en un imaginario propio, el mismo que fuera alimentado por
las ideas de la Ilustración y por el impacto de la Revolución Francesa que por esos años ya
bullían con intensidad. El municipio se convierte de esta manera en el vehículo capaz de reciclar
el descontento americano convirtiendo en reivindicación autonómica primero, e indenpendentista
después.

Es por ello que con mucha lucidez José de la Riva Agüero anotaba que en
aquellos tiempos decisivos:

"En los cabildos se engendraron y llegaron a conciencia de sí las
nacionalidades americanas"38.

38 RIVA AGUERON, José de la ... Ibidem. p. 56.

2. DEL CABILDO INDIANO AL MUNICIPIO REPUBLICANO.-

Como hemos tenido oportunidad de analizar las reformas borbónicas de
fines del siglo XVIII, implicaron un fortalecimiento institucional del viejo Cabildo que se
encontraba en su hora de mayor pasmación. Sin embargo, esta recuperación edilicia no logró
romper con los moldes estrechos del ancien régime que terminaron aprisionando sus
potencialidades como eficaz órgano de administración local. En vez de ello, las nuevas
atribuciones y las mayores rentas conseguidas por los Concejos Municipales hacían más evidente
sus contradicciones con un marco administrativo general que era tributario de una transacción
con un régimen patrimonialista y estamental. La homogenización del territorio, la uniformidad
de las instancias administrativas y la centralización a las decisiones del Gobierno, a pesar de ser
postuladas por los más lúcidos reformistas, fueron muy parciales y en general no pasaron de una
anhelada aspiración. Fue necesario la espera de otras circunstancias para materializar este
ideario político-administrativo.

En realidad más que nuevas circunstancias, fue necesario la inauguración
de una nueva época en la historia de la humanidad. Fue necesario que el Antiguo Régimen -esa
fase histórica que nace con la disolución de la Edad Media y constituye la primera modernidad,
sustentada en una economía agraria con incipientes rasgos de capitalismo que buscaban emerger,
y una sociedad jerarquizada en base a ordenes o estamentos 39- fuese textualmente barrido. Y este
hecho se produjo en 1789 con el advenimiento de la Gran Revolución que rápidamente desbordó
las fronteras de Francia para propagarse por oleadas sucesivas por todo el orbe.

Son muchísimas las novedades que trajo la Revolución para la
constitución del mundo contemporáneo, entre ellas fue portadora de un modelo de
administración alternativo a los que tuvieron vigencia durante el ancien régime, cuyas vigas
maestras se han prolongado hasta nuestros días para los numerosos países que lo adoptaron entre
ellos España y nuestra América.

Este sistema administrativo se apoya en los propósitos reformadores que
en el Antiguo Régimen pretendían renovar y fortalecer el Absolutismo, pero lleva estas
tendencias a su máxima exaltación y desarrollo. Alexis de Tocqueville con extraordinaria
perspicacia fue uno de los primero al establecer que la mayor línea de continuidad entre el
Antiguo Régimen y la Revolución fue esa vocación por la centralización administrativa del
territorio del país.

39 MAYER, Arno ... La persistencia del Antiguo Régimen. Madrid, Alianza Editorial,
1981. pp. 17 y ss.

"En Francia el poder central ya se había apoderado, más que en
ningún país del mundo, de la administración local. La Revolución,
hizo este poder más hábil, más fuerte, más emprendedor"40.

Pero como señala García de Enterría, esto aserto no solamente constaba un hecho curioso o
aleatorio. No:

"Haberse apercibido de este hecho capital en el cenit mismo de la
ideal liberal, cuando la generalidad de la opinión y de los doctos
pensaban rigurosamente lo contrario, es una de las grandes glorias
de Tocqueville. Para Tocqueville este hecho de la concentración
del poder como consecuencia de la nueva estructura social
establecida por la Revolución, no sale de una capricho del espíritu
humano, sino que es la condición natural del estado actual de los
hombres"41.

La explicación de como la estructura social igualitaria que gestó la Revolución francesa es un
aliciente para la concentración del poder, la desarrolla con amplitud y lucidez en la cuarta parte
de segundo tomo de La democracia en América. Ahí se pregunta como

"los sentimientos de los pueblos democráticos cooperan con sus
opiniones en la concentración del poder"42

y es que la Revolución, contrariamente a lo que se cree no rompió con la centralización del
Absolutismo, sino que:

"ella misma era comienzo y signo de esta revolución, e incluso
añadiré que, cuando un pueblo ha destruido en su seno la
aristocracia, corre por si mismo hacia la centralización,
necesitándose entonces muchos menos esfuerzo para precipitarse
hacia ella, que para contenerla"43.

40 TOCQUEVILLE, Alexis de ... El Antiguo Régimen y la Revolución. Madrid, Alianza
Editorial, 1982. T. I. p. 41.

41 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo ... Revolución Francesa y Administración
contemporánea. Madrid, Taurus Ediciones S.A., 1984. pp. 45-46.

42 TOCQUEVILLE, Alexis de ... La democracia en América. Madrid, Alianza Editorial,
1980. T. II., pp. 247 y ss.

43 TOCQUEVILLE, Alexis de ... El Antiguo Régimen y la Revolución. Madrid, Alianza
Editorial, 1982. T. 1., p. 97.

Para terminar este punto, debemos manifestar que esta voluntad
centralizadora en materia administrativa que trae la Revolución francesa, no fue arbitraria como
en el Antiguo régimen sino sujeta al imperio de la ley. Por este camino, el proceso
revolucionario se reconcilia con su ideario liberal, basado en la mayor libertad e iniciativa
individual y la limitación a los poderes públicos. Nace así el derecho público administrativo que
para regular a la Administración que impelida por las circunstancias y la lógica revolucionaria de
construir una nueva sociedad, debe crecer en sus funciones intervencionistas mediante la
constitución de un poder reglamentario que le sustrae al Legislativo y una jurisdicción
administrativa independiente del Poder Judicial. Fue, como dice García de Enterría, el "precio
de una disidencia" que pago la Revolución por apartarse del canon doctrinario al estructurar una
poderosa Administración Pública. Un "subproducto más que un producto directamente
procurado"44.

44 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo ... Ibidem. p. 33 y 34.

2.2. EL MUNICIPIO EN EL ANTIGUO RÉGIMEN.-

Las características del la administración territorial del Antiguo Régimen se
aplican con todo énfasis al sistema municipal. En las líneas que siguen vamos a detallar los
rasgos más típicos del viejo Cabildo, incluso en su versión indiana, para comprender mejor las
diferencias del nuevo régimen municipal que nace también de la Revolución francesa y que
arriba posteriormente en nuestras playas para constituir los que hemos llamado el Municipio
republicano.

En primer lugar, hay que rechazar la idea de un "sistema municipal" en los
tiempos del Absolutismo. Los Cabildos no nacieron como fruto de una decisión política, de un
acto de imperio del Estado para crear la institución y generalizarla a todo el territorio como un
vehículo de administrarlo. Esta idea moderna de administración local no cabía en el Antiguo
Régimen. Los Cabildos o Ayuntamientos había sido producto de la historia, es decir, de
circunstancias específicas donde los asentamientos poblacionales que se creaban solicitaban al
Monarca la constitución de unos privilegios a su favor. Las características de estos estaban
fijados en unos convenios denominados Cartas Puebla que determinaba su régimen jurídico
específico45. Esto significaba que en muchos lugares no había municipio aunque si ciudades,
villas o centros poblados, toda vez que este debe entenderse principalmente como un conjunto de
derechos otorgados por la Corona. En el Perú, aunque las condiciones variaron y en las Leyes de
Indias existían algunas regulaciones sobre los Cabildos, la situación era análoga. Recordemos
como en Tarma, a escasa distancia de Lima, hubo necesidad de crear un Cabildo cuando se
constituyó en dicha urbe la Intendencia de Tarma.

En segundo lugar, el Cabildo no sólo no era una institución universal, sino
su régimen jurídico distaba de ser uniforme, como lo es hoy en día. En la metrópoli, por el
origen histórico existían los municipios realengos y los señoriales, dependiendo de la autoridad
que los había investido46. Pero incluso dentro de estas especies la diversidad era notoria. En
América, es verdad, por las circunstancias había mayor uniformidad pero las atribuciones y
competencias quedaban libradas a la acción espontánea.

En tercer lugar, los Cabildos, salvo el momento epopéyico del
Descubrimiento y la Conquista y algunas otras circunstancias, no respondía al principio de

45 Esta complejo proceso es detallado por VALDEAVELLANO, Luis ... Curso de Historia
de las Instituciones españolas. De los orígenes al final de la Edad Media. Madrid, Alianza
Editorial, 1961.

46 DE CASTRO, Concepción ... Ibidem. pp. 34 y ss.

electividad de los ciudadanos, sino el cargo era una designación por la Corona a propuesta de las
autoridades virreynales, o a partir de 1580 por la compraventa de los oficios.

En cuarto lugar y deducido de lo anterior, el cargo era percibido como un
honor ante que como un servicio público y por lo tanto dentro de las dignidades conferidas por la
Monarquía existían la figura de los llamados Regidores Perpetuos47, que representaban al
elemento aristocrático de las urbes, cuestión ésta que determinaba el rol que cumpliría el Cabildo
en tanto formalmente representante de la comunidad toda.

En quinto lugar, en América existía una profunda discriminación toda vez
que el Cabildo sólo comprendía a los a los blancos, españoles y criollos. Los mestizos tuvieron
alguna dificultad pero que se allanó a la postre. Por esta razón existía la institución llamada
Cabildo de Indios con reglas y estipulaciones diferentes.

En sexto lugar, nunca existió una claridad de funciones, el Cabildo en
tanto Concejo Municipal era una órgano deliberativo pero que al mismo tiempo, según las
circunstancias, asumía funciones ejecutivas. Los Alcaldes ordinarios que elegían, eran dos, más
obraban como presidentes del Cabildo que como verdaderos ejecutores. Y es que la práctica
había establecido que el verdadero poder local no reposaba en el Cabildo o los Alcaldes sino en
la autoridad del Corregidor quien era personero directo del Virrey. El Corregidor y después el
Intendente, presidían nominalmente el Cabildo, el cual había devenido en el mejor de los casos
en un cuerpo consultivo antes que deliberante.

Como hemos visto líneas arriba las reformas borbónicas habían sacado al
Cabildo de su marasmo más bajo, pero no cambiaron drásticamente la situación. Los roces y
enfrentamientos con los Intendentes y Subdelegados, a pesar de lo dicho, obedecían a que los
Concejos seguían siendo instituciones subordinadas, sin autonomía local y dependientes de las
autoridades centrales.

2.3. LA CONSTITUCIÓN DE UN RÉGIMEN MUNICIPAL DIFERENTE.-

Evidentemente, el giro administrativo que iba a realizar la Revolución
Francesa pasaba por modificar sustancialmente este esquema de municipalismo antiguo.

En la línea de la transformación administrativa general a la cual nos hemos
referido, se puede afirmar que los nuevos Municipios ganan en extensión, uniformidad a la par
que ingresan a un coherente sistema de organización estatal donde ellos son organismos
funcionales. Pero más importante que estos aspectos, hay otro que tiene que ver con la propia
concepción jurídica del municipio que se afirmó en los años revolucionarios, y permitió a la

47 Ver LOHOMAN VILLENA, Guillermo ... Ibidem.

postre conjugar dos nociones supuestamente incompatibles: la idea de soberanía de la nación,
concebida como une a indivisa, con la afirmación autonomías particulares de nivel territorial,
que constituían de hecho una limitación a la soberanía. Nos referimos al concepto de pavor
municipal, el cual a pesar de su importancia capital, no ha sido objeto de reflexión posterior en
los estudios e investigaciones municipalistas.

Según García de Enterría, a quien seguiremos en este caso:

"La idea esencial del sistema municipal francés es la que se
expresa en el principio de pouvior municipal"48.

Este concepto es de origen fisiocrático y fue expuesto por primera vez por
el Ministro de Luis XVI Turgot en un informe denominado Mémoire sus les Municipalités
escrito en 1775.
El sagaz Ministro que ensayo una importante reforma del régimen absolutista sin mayor éxito, es
plenamente consciente de la dispersión del poder en la Francia de su tiempo cosa que se
traducían en una profunda ineficiencia administrativa y una extendida corrupción. Las Mémoire
son un neto esfuerzo en dar respuesta a un difícil problema que agobiaba al país, introduciendo
una racionalidad y una centralización efectiva que acabara con la "feudalización del poder".

Lo notable de la investigación es que a lado de los correctivos propuestos,
propios del reformismo ilustrado, se esboza una concepción de la municipalidad como una
órgano que posee funciones propias, competencias exclusivas, en suma un poder originario
cuya legitimación no depende la voluntad estatal. Como se aprecia esta visión está fuertemente
impregnada la filosofía iusnaturalista tan de moda en esos tiempos.

Pero la originalidad del planteamiento no está en función concebir al
municipio como una mandato del derecho natural, tal como sería la familia, por ejemplo.
Muchos autores han vinculado a la Municipalidad al orden natural, mientras que el Estado se
explica como un orden positivo creado por la convención, o el contrato social. Lo particular del
planteamiento de Turgot es que la noción del pouvior municipal le sirve para identificar un
conjunto de asuntos comunes que nacen de la convivencia, pero que no son parte de la sociedad
política. Al igual que las cuestiones domésticas que jurídicamente son asuntos privados, este
núcleo de funciones, competencias e intereses locales que la vida en el estado de naturaleza ha
creado espontáneamente, no son asuntos públicos como se los entendería ahora, sino cuestiones
privadas que se regirían por el derecho civil. El municipio es visto entonces como una "sociedad
o persona privada"49 a la cual no le afectarían las normas del derecho público.

48 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo ... La formación del sistema municipal francés
contemporáneo. Madrid, Taurus Ediciones S.A., 1984. p. 134.

49 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo ... Ibidem. p. 137.

Este carácter se expresaría en la calificación de los agentes municipales
como mandatarios civiles de los vecinos, el que no gocen de la protección procesal que si tenían
los funcionarios públicos, la calificación de los actos municipales como actos civiles y no como
actos administrativos, la competencia de los Tribunales ordinarios para dirimir las reclamaciones
municipales, la naturaleza de los contratos municipales como contratos civiles, la
responsabilidad municipal como una responsabilidad del derecho civil, etc.

Esta reducción de las Municipalidades al ámbito privado y del derecho
civil, paradójicamente fue lo que les permitió insertarse en la nueva arquitectura política-
administrativa que se gestó con la Revolución. En efecto, esta dicotomía se resolvió, en primera
instancia, cuando el art. 49° del Decreto de 14 de diciembre de 1789 dictado por la Asamblea
Constituyente estableció:

"Les corps municipaux auront deux expeces de fonctions a remplir,
les unes propes au puovoir municipal, les autes a l`Administration
generale de l`Etat et deleguées par elle aux Municipalités"50.

Es decir, se reconocía dos tipos de funciones municipales: la propias que
devenían de esta concepción del pavor municipal y las delegadas por la Administración general
del Estado. Estas últimas ya no en calidad de funciones privadas reguladas por el derecho civil,
sino competencias que poseían el ius imperium estatal. De esta manera, los Municipios se
incorporaron al nuevo Estado y más aún pudieron cumplir funciones estatales, en la medida que
se subordinaban a la "cadena de ejecución" central que provenía desde los Ministros. En ese
sentido, se entiende como el Alcalde o Maire en el diseño napoleónico se convertía en un
eslabón de la administración, no por ser personero de los vecinos, sino por estar investido de
dicha autoridad por un acto de Estado.

Este precoz alumbramiento del principio del pavor municipal, se fue
depurando en los años siguientes del acontecer revolucionario. Las condiciones del régimen del
Terror no le fueron propicias. Tampoco los años del Consultado y del Imperio, porque la opción
fue claramente por la centralización estatal subordinando a los Municipios. Sin embargo, la
noción no desapareció. Y paradójicamente, le correspondió a la Restauración inaugurada en
1825 revitalizarla y darle un nuevo impulso que incluso le permitió alcanzar rango constitucional
en la Carta otorgada por Luis XVIII.

El tema continuó entonces siendo objeto de debate. Los llamados
"ideólogos", es decir, aquellos que continuaron las reflexiones de los "filósofos" del siglo XVIII
en las nuevas condiciones políticas, tienen el mérito de haber hecho avanzar dicha doctrina.
Personajes de la talla de Constant, de Royer-Collar y Guizot hicieron importantes aportes. Pero,

50 En GARCÍA ENTERRÍA, Eduardo ... Ibidem. p. 108.

según García de Enterría, le corresponde al jurista Henrion de Pansey, el haber plasmado las
ideas más avanzadas al respecto, las cuales fueron plasmadas en 1822 en el libro Du pouvior
municipal51. Cuando este grupo liberal llega al poder con la Revolución de 1830 y la Monarquía
de Julio, este cuerpo de ideas había ya alcanzado madurez para su ejecución práctica en la
legislación municipal subsiguiente.

Estas reflexiones están lejos de ser una disquisición teórica, aplicables sólo a la
experiencia francesa, porque, como veremos más adelante, las primeras Constituciones del Perú
recogieron esta importante tradición.

51 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo ... Ibidem. p. 128.

2.4. EL MODELO MUNICIPAL DE LA CONSTITUCIÓN DE CÁDIZ.-

Quince artículos de la Constitución liberal de 1812 bastaron para cancelar
definitivamente la estructura del viejo Cabildo castellano, cuya tradición se remonta a los siglos
XII y XIII, cuando las llamadas guerras de la Reconquista pasan a una etapa ofensiva. Como
bien apunta Concepción de Castro:

"La revolución liberal de 1812 inaugura en España un régimen
local escalonado y homogéneo que responde a determinados
criterios básicos: Representatividad ciudadana, división de
poderes, racionalización y máxima eficacia de la administración
con un coste mínimo"52.

Pero no solamente eso. Consideramos que la Carta Gaditana cumplió un
rol más trascendente que el señalado sin negar, por cierto, un ápice su importancia. Fue, a
nuestro juicio, quizá sin buscarlo la espoleta que aceleró los procesos que se venían encubando
en nuestra América desde hacia varias décadas. El mérito que tuvo la flamante Constitución fue
quebrar el patrón absolutista en una sociedad cerrada y con un alto grado de sumisión a la
autoridad, liberando de esta manera, al Concejo Municipal de sus lastres y limitaciones para
otorgarse esa carga impugnadora del orden existente, que finalmente lo convirtió en el espacio
político de legitimación del nuevo orden republicano independiente.

En efecto, merced al art. 310° se generalizó el Ayuntamiento a todas
partes del territorio imperial. Ninguna comarca con mil habitantes o más podía, según el
numeral, dejar de tener una organización municipal. El efecto de esta medida fue tremendo, pues
implicó incorporar a la vida cívica a una multitud de poblados que sólo vegetaban al margen de
los acontecimientos políticos. El mismo artículo rompe la antigua dicotomía entre los Cabildos
de españoles y los Cabildos de indios. La nueva representatividad generaría un nuevo
sentimiento de ciudadanía que para el caso mexicano la historiadora Alicia Hernández, relieva
con nitidez53.

Otro elemento importante fue el establecimiento del principio de
electividad, consagrado en el art. 312°. El efecto movilizador de esta decisión en un medio con
el peruano cargado de tradicionalismo, fue tremendo. Más aún, el mismo artículo elimina los
cargos de Regidores perpetuos y otros oficios similares que habían otorgado al Cabildo un tufo
oligárquico. La medida implicaba pues un profunda democratización de la sociedad colonial.

52 CASTRO, Concepción de ... Op.Cit. p. 57.

53 HERNÁNDEZ, Alicia ... La tradición republicana del buen gobierno. México, Fondo de
Cultura Económica, 1995.

Para evitar la consolidación de camarillas locales, el art. 316° prohíbe la
reelección en los dos primeros años a la terminación del mandato. Con la misma lógica de
permitir la libertad más amplia los pueblos, se estableció que no podían ser elegidos a los cargos
edilicios ningún funcionario nombrado por la Corona.

Pero al lado de estos aspectos que contribuyeron a fortalecer una
conciencia antiabsolutista primero e independentista después, habían otros que se vinculaban a la
vieja tradición tales como la disposición del art. 309° por la que el "gefe (sic) político" podía
presidir el Ayuntamiento. Esta disposición no sólo continuaba la práctica de Corregidor, del
Intendente y los Subdelegados, sino ha sido la pauta por la cual, en nuestro medio, siempre se ha
visto a la llamada "autoridad política": Prefecto, Subprefecto, Gobernador y Teniente
Gobernados por encima del Alcalde y los Regidores del Concejo.

Para terminar esta parte, diremos que entre nosotros falta un estudio de las
contradicciones que desarrolló la puesta en marcha de la Constitución de Cádiz, especialmente la
parte relativa a los Ayuntamientos como existe en México por la historiadora Hernández y en la
propia España por Concepción de Castro. Estamos convencidos, que la dinámica de conflictos
sociales especialmente en las ciudades y villas lejanas constituyen un material de primer orden
para comprender como se afectó la sociedad peruana desde las postimerías del pacto colonial y
los primeros días de la vida independiente. En el país de América del Norte, que es muy similar
al nuestro se destaca el hecho que por esos años la propiedad terrateniente estaba siendo
erosionada por la acción del comercio. Ello significaba concretamente el ascenso de nuevos
sectores sociales vinculados a la práctica mercantil que se liberaban de la dependencia de la
propiedad agrícola. La ciudad, entonces, se revitaliza y la ampliación de los derechos de
ciudadanía que importa los Ayuntamientos constitucionales, sirvieron de acicate para la
profundización de estos cursos sociales. Es muy probable que un ritmo similar se haya
experimentado en el Perú de esos años. Y entonces, el estudio del Cabildo nos podría dar
mayores luces sobre la sociedad y la naturaleza del Estado republicano que se construye
posteriormente.

3. EL MUNICIPALISMO EN LOS INICIOS DE LA REPÚBLICA.-

La Expedición Libertadora arribó a nuestras playas el 8 de setiembre de
1820 y además de los preparativos militares, el General San Martín se preocupó por la
administración de los territorios que se pronunciaban por la Independencia. Fue así que pocos
meses después, el 12 de febrero del siguiente año promulgó el llamado Reglamento Provisional54,
en el cual ataca directamente la cuestión de como administrar las zonas liberadas del dominio
español.

Anticipándose a "preparar los elementos de la reforma universal", como
señala en la parte expositiva del Reglamento, procede a una demarcación provisional del
territorio que se encuentra bajo la protección del Ejército Libertador en cuatro departamentos:
Trujillo, Tarma, Huaylas y La Costa, que comprende básicamente la zona norte y central del
país. Al frente de ellos se coloca a un Presidente, que después se llamará Prefecto, siguiendo la
pauta de la Francia revolucionaria y napoleónica.

A pesar del ímpetu renovador y la conciencia "que el nuevo orden de
cosas hacen inevitable el cambiamento de la administración", es notorio en el Reglamento las
huellas del sistema anterior de las Intendencias. Así el art. 3° establece que:

"Los jefes de partido que antes se denominaban sub-delegados, se
llamarán gobernadores, y ejercerán las mismas funciones de
aquellos".

El art. 5° ordenaba que entre sus funciones:

"Conocerá en todas las causas civiles y criminales que por derecho
correspondían a los gobernadores intendentes en los mismos
términos que hasta aquí".

Y en el art. 9° que se refiere a los litigios entre partes del fuero común se precisa que:
"se observarán sin alteración las leyes y ordenanzas del Perú, con
la sola diferencia de que los recursos que ántes se dirigían á los
llamados intendentes y subdelegados, se harán en lo sucesivo á los
presidentes de los departamentos y gobernadores de los partidos".

54 Ver en OVIEDO, Juan ... Colección de Leyes, Decreto y Ordenes publicadas en el Perú
desde el año 1821 hasta el 31 de diciembre de 1859. Lima, Felipe Bailly Editor, 1861. Tomo I,
pp. 7 a 9.

Esta temprana disposición gubernamental que marca
ya la de ruptura con el orden colonial tiene dos aspectos sustantivos: primero, que toma como
punto de partida la administración y control del territorio como expresión de la nueva soberanía
y, segundo, la acción revolucionaria no puede negar la continuidad institucional, la herencia del
régimen de las Intendencias.

Posteriormente, constituido el Protectorado luego de la jura de la
Independencia, se promulga el Estatuto Provisional55, la Carta política que guió las decisiones
gubernamentales del país entre el 8 de octubre de 1821 hasta el 17 de diciembre de 1822. La
lectura de la Sección Quinta del Estatuto nos ratifica en la idea de continuidad con las antiguas
Intendencias a pesar de la patente influencia del modelo francés, en lo referente al manejo del
territorio. Sin embargo, donde es más evidente esta solución de continuidad es en el régimen
municipal pues el art. 1° de la Sección Sexta a la letra dice:

"Las municipalidades subsistirán en la misma forma que hasta
aquí",

con la única diferencia que en vez de ser presididas por el Intendentes, lo serán ahora por el
Presidente del Departamento.

Esta persistencia del régimen municipal se detecta también en el
Reglamento Provisional que establece el métodos de las Elecciones Municipales que se aprobó el
27 de noviembre de 182156. A pesar que en la Exposición de Motivos hay referencia a la
Constitución de 1812 -nuevamente puesta en vigor en 1820 merced al pronunciamiento de las
tropas encabezadas por el General Riego obligando a Fernando VII a ordenar su
restablecimiento, por lo que fue juramentada por segunda vez en el Perú el 17 de setiembre de
1820- en el sentido que el sistema de elección que se proponía estaba libre de:

"los obstáculos que le oponía la Constitución de la Península en la
mayor parte inaplicable al Perú y á los demás puntos de América",

es innegable la semejanza con el antiguo sistema de elección de cargos edilicios.

La fechas de realización de los comicios, la base parroquial de método
eleccionario, el numero de veinticinco electores que le correspondía a Lima provenientes de seis
parroquias: la Catedral, Santa Ana, San Lázaro, San Sebastian, San Marcelo y el Cercado, el

55 Ver en GARCÍA BELAÚNDE, Domingo y Walter Gutiérrez Camacho ... Las
Constituciones del Perú. Lima, Edición Oficial del Ministerio de Justicia, 1993. pp. 75 a 81.

56 Ver en OVIEDO, Juan ... Ibidem. Tomo I., pp. 308 a 313.

sistema de votación de los compromisarios, el número de autoridades: dos alcaldes, dieciocho
regidores y dos procuradores síndicos par el caso de la ciudad capital, la renovación anual de los
mandatos de alcaldes y un porcentaje de los regidores, son algunas muestras de una terca
continuidad que la revolución indenpendentista no logró sortear.

Será necesario esperar a las formulaciones propiamente constitucionales
para advertir las diferencias entre el régimen local anterior y el nuevo modelo republicano de
indudable inspiración francesa.

3.1. LA TRADICIÓN INSURRECCIONAL DE LOS CABILDOS.-

Este continuismo municipalista no fue en ningún caso un hecho fortuito.
Mas bien estaba inscrito en la tradicional organización de las ciudades desde los tiempos de su
fundación. El Cabildo, a pesar de ser una institución que vino con la Conquista, siempre fue
percibida como ajena a la cadena de instituciones y organismos de gobierno virreynal, más como
expresión del autogobierno de la comunidad que entidad del poder estatal. Victor Andrés
Belaúnde lo señala con claridad al subrayar que el Cabildo:

"tuvo un origen totalmente diferente y representó un interés
distinto de la jerarquía política oficial
establecida por la monarquía"57.

Quizá esta sea la causa porque el Cabildo está presente en todas las
manifestaciones de malestar y descontento contra el orden existente. Desde la época de las
guerras civiles entre los conquistadores y las autoridades de la Monarquía española a mediados
del siglo XVI el Cabildo es la instancia que legítima los pronunciamientos. La propuesta de
urgir a Gonzalo Pizarro como rey del Perú proviene del Cabildo del Cusco. Si bien en los años
posteriores el Concejo citadino ingresa a un período de somnolencia y declinación,
especialmente por la venalidad de los oficios edilicios y el peso asfixiante de los Corregidores,
guarda una tradición ilustre que durante la coyuntura de las reformas borbónicas de finales del
siglos XVIII cuando fue revaluado, le permite recuperar su antigua prestancia.

No fue casual, entonces, que todos los intentos de insurrección en los
tiempos previos a la Independencia se hayan sustentado de alguna manera en la acción del
Cabildo. Así sucedió en 1805 en Cusco con la conspiración de Gabriel Aguilar y Manuel
Ubalde58; en 1811 y 1813 en Tacna con Francisco Antonio de Zela y Enrique Paillardelle y
Sagardía respectivamente; en 1812 en Huanuco con la rebelión encabezada por Juan José Crespo
y Castillo; y en 1814 nuevamente en el Cusco con el levantamiento de los hermanos Angulo y el
Brigadier Pumacahua, donde el origen formal de la desavenencia son los comicios a los cargos
del Concejo cusqueño que fue impugnado por los rebeldes59.

57 BELAÚNDE, Victor Andrés ... Bolívar y el pensamiento político de la revolución
hispanoamericana". Lima, Edición de homenaje en el Bicentenario del Nacimiento de
Libertador Simón Bolívar, 1983. p. 22.

58 Ver DURAND FLOREZ, Luis ... El Proceso de Independencia en el Sur Andino.
Cuzco y La Pax 1805. Lima, Universidad de Lima, 1993.

59 DE LA PUENTE CANDAMO, José Agustín ... La Independencia. En Historia General
del Perú. Tomo VI. Lima, Editorial Brasa S.A., 1993. p. 192.

"Esta nueva conmoción está ligada con los cambios liberales de las
Cortes de Cádiz. Los antecedentes son bien conocidos. En 1812 se
dividen los hombres dirigentes del Cusco frente a la elección de
diputados y frente al nuevo cabildo. El 14 de abril de ese año un
"memorial" de vecinos de Cusco demanda que se proceda de
acuerdo a los necesario para que pueda instalarse el cabildo
conforme a las normas de la Constitución de 1812: "el pueblo
conoce su dignidad, respira con honor el aire de libertad justa,
sacude ese abatimiento que en su servil sopor le hizo abandonar
sus derechos rinde gracias a la Nación; posee ya una privativa
autoridad de trasmitir el solo la Jurisdicción ordinaria y
económica en los Alcaldes y Regidores; mira a los actuales en un
esqueleto descarnado de todas sus facultades...60.

A este fenómeno que se acentuó luego de la invasión de Napoleón a
España y prácticamente se abrió hacia todo el continente americano, Victor Andrés Belaúnde lo
llama con razón:
"la insurrección de los cabildos"61. Con ello se daría cuenta de la justificación política de la
formación de las Juntas de Gobierno que encabezadas por los Cabildos sostenían la teoría de la
reversión de la soberanía al pueblo cuando desaparecía la monarquía. Y en la medida que el
concepto de pueblo, no era comprendido en su versión moderna, como la asociación de
individuos autónomos, sino en clave medieval y organicista su representación quedaba en manos
de sus instancias intermedias como los Cabildos. De esta manera, los Ayuntamientos en tanto
representantes de la comunidad, se convertían en los nuevos depositarios de la soberanía.

3.2. LA EXPERIENCIA DE LOS AYUNTAMIENTOS CONSTITUCIONALES.-

En palabras de Guillermo Lohmann se trató de un "fugaz bienio
62
constitucional" . Sin embargo, la Guerra de la Independencia, la Revolución Liberal y la
Constitución Gaditana o doceañísta, despertaron un cúmulo de expectativas entre los espíritus
americanos más lúcidos que confiaron que estos acontecimientos portarían las reformas
necesarias para salvar la unidad territorial de la Monarquía Universal Española.

60 DE LA PUENTE CANDAMO, José Agustín ... Ibidem. p. 214.

61 BELAÚNDE, Victor Andrés ... Ibidem. p. 77.


Como hemos visto, los criollos alimentaban un profundo resentimiento
hacia las autoridades de la península que ni la ilustración borbónica, ni las medidas dispuestas
para superar el estancamiento, fueron suficientes para calmar. El cambio de siglo, puso en la
agenda americana no solamente el clásico reclamo de una mayor proporción de "los oficios para
los naturales del país", sino extendió también una conciencia antiabsolutista inspirada en el
proceso revolucionario francés de 1789. El liberalismo hispano prendió con sus particularidades
en la aristocracia criolla y la intelectualidad indiana. Como bien expresa RIVA Agüero al
analizar el papel de José Baquíjano y Carrillo, el liberalismo americano no era necesariamente
separatista. No estuvo originalmente por la independencia pero si reclamaba importantes
reformas que liberalizaran el sistema política y la actividad económica y comercial. Parte de este
programa era una aspiración a una autonomía regional, la misma que fue expresada con nitidez
por la representación americana en las Cortes de Cádiz63.

Por adoptar este temperamento, las élites peruanas no acompañaron la
insurrección juntista de 1809 y 1810 que proliferaron en Chuquisaca, Quito, La Paz, Caracas,
Buenos Aires y Chile. Igualmente, por dicha razón, tomaron distancias de la revolución de
Pumacahua y los hermanos Angulo en 1814. Esta conducta permitió que el poder español en
América, expresado en el gobierno de Abascal, se reconstituyera y derrotara esta primera ola de
la revolución hispanoamericana. El Perú se convirtió en el centro de la reacción contraria a los
arrestos independentistas.

La puesta en marcha de los Ayuntamientos constitucionales,
conjuntamente con el derecho a nombrar diputados en las Cortes, fueron las reformas políticas de
mayor impacto por su inmediata ejecución que trajo el régimen constitucional de la Monarquía
Española. A juicio de los dirigentes criollos ambas permitirían realizar el sueño de renovación
tan largamente acariciado, ya sea a través del posesionamiento en instituciones de tanta
significación como los Cabildos que les permitía movilizar opinión pública, ya sea mediante el
juego de influencias y presiones a través de la representación americana en el Poder Legislativo
y en la propia estructura de gobierno metropolitana.

Por eso, cuando luego del retorno de Fernando VII el 2 de mayo de 1814,
involuciona el proceso de liberalización hasta restaurarse el viejo y descreditado absolutismo, la
decepción criolla fue enorme. El caso más dramático de este frustrado ensayo lo vivió el propio
Baquíjano, a la sazón nombrado Consejero de Estado para beneplácito y algarabía de la sociedad
limeña64, quien juramento su flamante cargo el 14 de marzo de 1814, semanas antes que se
iniciara la reacción absolutista que terminó con el experimento constitucional. En solo días pasó
de las cumbres de la magistratura a cuasi perseguido político.

63 RIVA AGÜERO, José ... Ibidem. p. 78 y ss.

64 Ver RIVA AGÜERO, José ... Ibidem. pp. 93 y ss.

Pero igualmente grave fue la liquidación de los Ayuntamientos
constitucionales. La distancia y la confusión de las noticias hizó que el Decreto Real de 30 de
julio de 1814 que determinaba su abolición fuera conocido en nuestro medio recién a fines de
diciembre. Es decir, cuando se había vivido la experiencia liberal durante todo el año, y lo peor,
cuando ya se habían elegido las nuevas autoridades edilicias para el año siguiente. Con evidente
satisfacción Abascal ejecutó la medida y restauró viejo Cabildo con sus oficios perpetuos y todo:

"Abierta la sesión, tomo la palabra Abascal para exponer que
"fenecidas las elección que habían causado bastante incomodidad",
el objetivo era dar cumplimiento al rescripto por el que se
restituían en la ocupación de las concejalías vitalicias a quienes las
habían tenido a su cargo hasta 1812, quedando por lo mismo
insubsistente la fractura sufrida durante dos años"65.

A pesar que el Concejo limeño elegido no hizo resistencia a la disolución
por parte del Virrey, el redivido Cabildo al elegir a sus Alcaldes en reemplazo de José Antonio
Errea y Francisco Moreyra, quienes habían sido designados por la Junta Electoral el 18 de
diciembre según el procedimiento constitucional,

"Por aclamación escogió unánimemente a Errea y Moreyra,
decisión que evidentemente mostraba su solidaridad con la causa
criolla y su decisión de continuar presionado para hacer justicia a
los agravios criollos"66.

El ensayo de municipios liberales había removido los conchos de una
sociedad paralizada, sumisa y tradicional. Como en México y en la propia España, contribuyó a
democratizar la vida urbana y a romper a la oligarquías locales que atenazan a las villas y
pueblos. Al eliminar la existencia de Cabildos de indios, permitió una integración que
universalizó las demandas cotidianas. Como hemos dicho líneas arriba, la diferenciación de
posiciones en torno a las elecciones municipales de 1814 en el Cusco, fue el detonante de la
rebelión de los Angulo y Pumacahua. Está por estudiar el impacto desagregador del
Ayuntamiento constitucional en la estratrificada sociedad colonial.

Sin embargo, podemos afirmar que la abolición de este vehículo de
movilización social y de poder local, sumado al descontento por la restauración del viejo orden
absolutista, llevó a nuestro liberales criollos a sumarse indefectiblemente al bando



independentista. Al agotarse las posibilidades reformistas dentro del sistema de la Monarquía
Constitucional, el ideal liberal y los deseos de afirmar un camino de desarrollo propio, sólo
podían materializarse a través de la ruptura. Y en este momento supremo, el municipio sirvió de
soporte para la adopción y legitimación de la decisión independentista.

31 05-12-..

Recommended

Recommended

More Related Content

What's hot

What's hot (20)

Viewers also liked

Viewers also liked (20)

Similar to 31 05-12-..

Similar to 31 05-12-.. (20)

More from calacademica

More from calacademica (20)

31 05-12-..