LAS MUNICIPALIDADES EN EL PERU              DEL CABILDO COLONIAL A LOS GOBIERNOS LOCALESEL PUNTO DE PARTIDA.-             ...
reglamentos, así como numerosas instrucciones para los Intendentes y Subdelegados de modoque no quedasen cabos sueltos que...
peruanos creían que los intendentes podían traer con ellos                                    progreso económico, avances ...
1.2.   EL SENTIDO DE LA REFORMA.-                      En realidad, el régimen de Intendencias no fue sino uno de los aspe...
en base a visitas generales, el establecimiento de las Intendencias y la introducción del librecomercio; cuestiones estas ...
Mas lo importante es que no sólo se produjo una adaptación económica.El siglo XVII, marcado por la coyuntura de la crisis ...
A nuestro juicio, este fue el aspecto sino el más importante, si el mayortrascendencia y significación de las reformas bor...
1.3.   INCUMPLIMIENTO, CORRUPCIÓN Y CONFLICTO POLÍTICO.-                       La formación heterodoxa de este Estado crio...
consecuencia, el problema de la España dieciochesca no fue solamente su pérdida de pesoespecifico en el concierto de nacio...
los que reprimiendo cruelmente la insurrección ajusticiando a sus cabecillas para mantener lagobernabilidad, más allá de s...
no habían encontrado sucesor, ni por vía de trasmisión regular los                             sitiales de Romero de Caama...
ciudades. En esto han coincidido autores tan diferentes como Bayle17, Parry18 y Moore19 entre losextranjeros, y Vargas Uga...
oneroso de unos "oficios desapetecidos a pesar de la estimación                              que ellos se merecen"23.El re...
uso, los cuales "debían ser sometidas a la aprobación de la junta superior en Lima"26. Por otrolado la Ordenanza de Intend...
Intendente Escobedo no desmayaba en recuperar la ciudad del creciente deterioro de las últimadécadas, regulando la limpiez...
actividades. Por otro lado, en el diagnóstico de los reformadores la causa de la decadencia y elmal gobierno estaba en el ...
Como hemos visto, esto no era cierto porque hubo en esos años unmejoramiento objetivo del los Cabildos. Más bien la imputa...
establecimientos de entretenimiento y los gremios, se comprometió a efectuar un donación queen vez de los 85 mil pesos pac...
La segunda, se dio en ocasión de la designación de José Silva Olave comodiputado a la Junta Central de España en octubre d...
2.     DEL CABILDO INDIANO AL MUNICIPIO REPUBLICANO.-                      Como hemos tenido oportunidad de analizar las r...
"En Francia el poder central ya se había apoderado, más que en                              ningún país del mundo, de la a...
Para terminar este punto, debemos manifestar que esta voluntadcentralizadora en materia administrativa que trae la Revoluc...
2.2.    EL MUNICIPIO EN EL ANTIGUO RÉGIMEN.-                      Las características del la administración territorial de...
electividad de los ciudadanos, sino el cargo era una designación por la Corona a propuesta de lasautoridades virreynales, ...
postre conjugar dos nociones supuestamente incompatibles: la idea de soberanía de la nación,concebida como une a indivisa,...
Este carácter se expresaría en la calificación de los agentes municipalescomo mandatarios civiles de los vecinos, el que n...
según García de Enterría, le corresponde al jurista Henrion de Pansey, el haber plasmado lasideas más avanzadas al respect...
2.4.    EL MODELO MUNICIPAL DE LA CONSTITUCIÓN DE CÁDIZ.-                       Quince artículos de la Constitución libera...
Para evitar la consolidación de camarillas locales, el art. 316° prohíbe lareelección en los dos primeros años a la termin...
3.     EL MUNICIPALISMO EN LOS INICIOS DE LA REPÚBLICA.-                       La Expedición Libertadora arribó a nuestras...
Esta temprana disposición gubernamental que marca ya la de ruptura con el orden colonial tiene dos aspectos sustantivos: p...
sistema de votación de los compromisarios, el número de autoridades: dos alcaldes, dieciochoregidores y dos procuradores s...
3.1.   LA TRADICIÓN INSURRECCIONAL DE LOS CABILDOS.-                      Este continuismo municipalista no fue en ningún ...
"Esta nueva conmoción está ligada con los cambios liberales de las                             Cortes de Cádiz. Los antece...
Como hemos visto, los criollos alimentaban un profundo resentimientohacia las autoridades de la península que ni la ilustr...
Pero igualmente grave fue la liquidación de los Ayuntamientosconstitucionales. La distancia y la confusión de las noticias...
independentista. Al agotarse las posibilidades reformistas dentro del sistema de la MonarquíaConstitucional, el ideal libe...
31 05-12-..
31 05-12-..
31 05-12-..
31 05-12-..
31 05-12-..
31 05-12-..
31 05-12-..
31 05-12-..
31 05-12-..
31 05-12-..
31 05-12-..
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×

31 05-12-..

301

Published on

31 05-12-..

0 Comments
0 Likes
Statistics
Notes
  • Be the first to comment

  • Be the first to like this

No Downloads
Views
Total Views
301
On Slideshare
0
From Embeds
0
Number of Embeds
0
Actions
Shares
0
Downloads
1
Comments
0
Likes
0
Embeds 0
No embeds

No notes for slide

Transcript of "31 05-12-.."

  1. 1. LAS MUNICIPALIDADES EN EL PERU DEL CABILDO COLONIAL A LOS GOBIERNOS LOCALESEL PUNTO DE PARTIDA.- El 7 de julio de 1784 el flamante Virrey Teodoro de Croix -en abril habíallegado a nuestras playas- firmaba el Decreto que ponía en marcha el régimen de las Intendenciasen el Perú1. De esta forma se proseguía un ambicioso programa de modernización cuyo primerpaso en la América meridional fue Real Cédula dada en el Pardo el 28 de enero de 1782 quepuso en vigor la Ordenanza de Intendentes para el Virreynato del Río de la Plata. Pero, sobretodo, culminaba aquel complejo y accidentado proceso de reforma que se puso en marcha en elPerú con la Visita de Juan Antonio Areche iniciada en 1777, la misma que fue continuada desdefines de 1781 por Jorge de Escobedo. A juicio de Escobedo el establecimiento de las Intendencias constituía la"perfección final" del esfuerzo reformador de un régimen administrativo a toda lucesanquilosado, ineficiente y corrupto. Areche había sido firme partidario de implantar lasIntendencias, pero tanto su temperamento virulento -como señala Vargas Ugarte2- aunada a ladesinteligencia profunda con el Virrey Guirior y la sociedad limeña, así como el estallido de y lagran rebelión de Tupac Amaru de 1780, frustraron estos propósitos. Con estos antecedentes, elnuevo Visitador obró con extraordinaria cautela consciente que la política reformista podríaacarrear contradicciones inmanejables con una tupida red de interes de la más diversa índole, quea la postre hicieran peligrar la agenda de modernización. La prudencia aconsejaba ganar a algunos y neutralizar a otros para aislar alos elementos más devaluados del régimen colonial. Escobedo diligentemente procedió confirmeza pero con suma sagacidad. Estableció, hasta donde fue posible, las Intendencias sobrelas jurisdicciones de los Obispados existentes para evitar fricciones innecesarias. Sabedor delimpacto de la rebelión tupacamarista ubicó como blancos de la reforma al corregidor y al odiososistema de comercio con los indios basados en los repartimientos, planteando la necesidad de susupresión. Procura, así mismo, minimizar los conflictos de la curia eclesiástica con losIntendentes por los asuntos derivados del vicepatronazgo que anteriormente le correspondíaexclusivamente al Virrey. Se esfuerza en la selección de los candidatos para los cargos deIntendentes que finalmente debía nombrar la Corona, consiguiendo que un destacado criollo,Nicolás Manrique de Lara, se hiciera cargo de la futura Intendencia de Huamanga. En la medidaque no hubo una norma específica para el Virreynato del Perú, debió tomar como base laOrdenanza de Intendentes para Buenos Aires de 1782 para elaborar con pulcritud y cuidado los 1 VARGAS UGARTE, Rubén ... Historia General del Perú. Postrimerías del poderespañol (1776-1815). Lima, Editor Milla Batres, 1966. T. V., pp. 71 y ss. 2 VARGAS UGARTE, Rubén ... Ibidem. T. V. p. 28.
  2. 2. reglamentos, así como numerosas instrucciones para los Intendentes y Subdelegados de modoque no quedasen cabos sueltos que hicieran ineficiente la nueva administración. Y finalmente,aprovechó la mejor disposición del nuevo Virrey Croix quien en 1784 reemplazó a unencabritado Jaúregui, para establecer la demarcación territorial y un sistema de administraciónque con leves modificaciones perduró hasta el momento de la fundación de la República. De esta forma, se superaba formalmente un régimen administrativodecadente caracterizado por la dispersión y la ineficiencia; donde las corruptas autoridadesvirreynales estaban a merced y en connivencia con la vasta gama de poderes e intereses locales,haciendo imposible la prevalencia de los puntos de vista de la Corona que, en último tercio delsiglo XVIII, pugnaba por renovarse para recuperar presencia en el concierto europeo. Las Intendencias se concibieron, entonces, para simplificar y uniformizarla administración logrando con ello un mayor control del vasto territorio virreynal.Originalmente fueron siete: Trujillo y Arequipa que coincidieron con los límites de losObispados ahí residentes, Cusco con sólo once partidos pues tres de ellos pasaron al Virreynatoplatense, Huamanga que a pesar de pertenecer a una diócesis pequeña dio lugar a Huancavelicacon el objeto de privilegiar la administración de los yacimientos de azogue ahí localizados, yfinalmente Lima que por su extensión debió dividirse con Tarma, a pesar que como anota VargasUgarte: "Ni siquiera gozaba el título de villa, gracia que sólo le fue concedida en el año 1785,juntamente con el de poder elegir alcaldes y regidores" (p.75). En 1795, cuando Puno pasa aincorporarse al Virreynato peruano. se constituye la octava Intendencia. De este modo seconfiguró una demarcación territorial que se mantuvo vigente hasta el advenimiento de laRepública. Consideramos importante consignar el juicio del historiador británico JohnFischer sobre la labor de Jorge de Escobedo -quien luego de la Visita, estuvo al frente de laIntendencia de Lima a la par que Superintendente encargado del manejo financiero delVirreynato, hasta el 15 de diciembre de 1787 en que retorna a España- porque permite merituarel último esfuerzo hispano borbónico para modernizar el Imperio e impedir, vanamente, sudisolución: "Aunque los reajustes continuaron hasta 1803, el programa básico de reorganización administrativa y territorial se completo en 1784. Desde 1782, su principal gestor, Escobedo, preparó el camino para la creación de siete intendencias en 1784, y para la suma de la octava en 1795. Quizá su mayor logro fue su éxito en inspirar un sentimiento de optimismo en los habitantes del Virreynato que había sufrido considerablemente por otros aspectos del programa del reforma borbón. Es claro que en 1784 los
  3. 3. peruanos creían que los intendentes podían traer con ellos progreso económico, avances en la administración pública y una estructura del gobierno locales menos corrupta. Escobedo compartía este optimismo. También creía que los intendentes lograrían las tareas igualmente importantes de aumentar los ingresos de la corona y hacer más efectiva su autoridad en el Virreynato del Perú"3. 3 FISHER, John ... Gobierno y Sociedad en el Perú Colonial: El Régimen de lasIntendencias, 1784-1814. Lima, Fondo Editorial Pontificia Universidad Católica, 1981. pp. 64 y65.
  4. 4. 1.2. EL SENTIDO DE LA REFORMA.- En realidad, el régimen de Intendencias no fue sino uno de los aspectos delprograma de reformas que se puso en marcha en el Perú bajo el reinado de Carlos III. Y aunqueel nuevo orden administrativo fue sin duda respuesta al clima de inestabilidad latente que habíaprovocado la gran rebelión indígena del sur andino acaecida en 1780, el hecho cierto es que elestablecimiento de las Intendencias en el Virreynato respondía a un proyecto de mayor aliento ydimensión. El siglo XVIII español ha sido percibido por la historiografía como elensayo imperial para recuperar su antigua prestancia de los tiempos de Carlos I y Felipe II, quehabía sido severamente resentida en la aciaga centuria anterior durante los últimos Austrias. Lanueva dinastía, los Borbones, fruto de un feroz y dilatado conflicto bélico que comprometió atodas las potencias europeas, la llamada Guerra de Sucesión Española (1700-1715), se empeñóen reconstruir el sitial y esplendor de otrora. Sin duda, los vínculos familiares con la monarquíafrancesa, pero sobre todo, la influencia cultural y los estilos de vida que del otro lado de losPirineos se vertían hacia toda Europa fueron los acicates que llevaron a revaluar el rol de laCorona en el progreso del reino y a desarrollar un programa de transformaciones y ajustes que hasido conocido en la historia como el Reformismo borbónico, que no fue sino el modo peninsulardel absolutismo o despotismo ilustrado continental4. El énfasis reformador estuvo presente en todos los monarcas desde FelipeV, el primero de la dinastía. Pero quien llevó esta tendencia a su cenit fue, sin duda, Carlos IIIdurante su gobierno entre 1759 a 1788. No es objeto del presente ensayo abundar en lasrealizaciones y límites de este reformismo ilustrado, y menos aún realizar un balance de losobjetivos propuestos, cuestiones que ha dado lugar a una ingente información y trabajos críticosa propósito de la celebración del bicentenario de la muerte del mayor exponente regio de lailustración española en 1988. Pero si hay un aspecto pertinente y no es otro que el relativo a lavisión que los reformistas tuvieron de América dentro de su propósito de revitalización deEspaña y su proyección imperial. A diferencia de la centuria anterior donde las preocupaciones hispánicasestuvieron exclusivamente en los conflictos continentales, los hombre de estado del siglo XVIIIdirigieron su mirada al otro lado del Atlántico y comprendieron que la restauración de lagrandeza de España dependía en gran medida del fortalecimiento de las relaciones con el imperioindiano. Así tenemos que ya desde 1743 el Ministro de Finanzas de Felipe V, José de Campillo,expresaba con absoluta claridad este temperamento en su obra "Nuevo sistema de gobierno parala América", en la cual además de las críticas al orden vigente formulaba propuestas de reforma 4 Sobre el particular ver la antología de GUIMERÁ, Agustín ... El reformismoborbónico. Una visión interdisciplinar. Madrid, Alianza Editorial, 1996.
  5. 5. en base a visitas generales, el establecimiento de las Intendencias y la introducción del librecomercio; cuestiones estas que estarían presente en el programa reformista de Carlos III tresdécadas después. No hay destacada personalidad en el universo político hispano de esaépoca que no participe de esta visión general. Así Carbajal, Ensenada, Campomanes, Aranda,Floridablanca, quien presenta una singular propuesta de crear reinos en los territoriosamericanos con infantes españoles al frente, Jovellanos, etc, con sus matices comparten la ideade estrechar los destinos del imperio ultramarino con la renovación de la península. Pero a quienle tocó la carga de llevar adelante la reforma en América fue Pedro de Gálvez, el cual desde1765, primero como Visitador en México, oportunidad que le permite conocer los males delgobierno indiano, dictar correctivos y formular su ambicioso plan reformista que implementaráluego como Ministro de Indias a partir de 1776 hasta su muerte acaecida en 17875.Lamentablemente luego de esta fecha, se apreciará la declinación del ímpetu reformador que seagudizará con las nuevas autoridades centrales del reinado de Carlos IV. Para entender cabalmente el sentido de las llamadas reformas borbónicasen América es menester repasar brevemente la situación anterior. Prácticamente hasta la mitaddel siglo XVIII los lazos vinculantes con la metrópoli eran extremadamente débiles,configurando un importante grado de gobierno autónomo, que ha llevado a muchos historiadoresa cuestionar el estatuto colonial americano6. Pero más allá del debate sobre la naturaleza jurídicade la llamada Monarquía Universal Española, existe el hecho evidente que el siglo XVII secaracterizó por una laxitud imperial que llevó a la estructuración paulatina de una realidadpolítica y económica inédita en el mundo americano. Esto ha sido explicado por RuggieroRomano en términos de coyunturas opuestas o contra coyunturas7. Al estudiar la llamada crisisgeneral del siglo XVII advierte que el efecto depresivo que provocó en Europa y particularmenteen España no fue seguido en el nuevo continente. A pesar que Chanuu demuestra la declinacióndel comerció interatlántico, este desenganche no fue necesariamente perjudicial para Américapues más metales, productos y dinero quedaron en ella, obligando a una suerte dereestructuración productiva ajena al patron colonial. Con las palabras de Romano se pasó adepender más de "la tierra que de los metales"8. 5 Sobre el rol de José de Gálvez, ver MARILUZ URQUIJO, José María ... Las reformasde la Ilustración. En Gran Historia Universal, América. De la Ilustración a la Emancipación,Volumen XI. Madrid, Editorial Nájera, 1987. pp 92 y ss. 6 Por ejemplo, LEVENE, Ricardo ... Las Indias no eran colonias. Madrid, Espasa-CalpeS.A., 1973. 7 ROMANO, Ruggiero ... Coyunturas opuestas. La crisis del siglo XVII en Europa eHispanoamérica. México, Fondo de Cultura Económica, 1993. 8 ROMANO, Ruggiero ... Ibidem. p. 147.
  6. 6. Mas lo importante es que no sólo se produjo una adaptación económica.El siglo XVII, marcado por la coyuntura de la crisis central, implicó un proceso de socializaciónen el cual los españoles nacidos en estas tierras, los criollos, que empezaron a cumplir un rol máshegemónico en la acumulación de recursos y la dirección de la sociedad debido a la distancia ylaxitud de vínculos con la península, comenzaron a adquirir una conciencia de si mismos, de sudiferencia telúrica gestada por la historia a pesar de su origen étnico. Este mayor peso social delos criollos se tradujo en las diferentes esferas del gobierno colonial. Si bien los cargos más altosestuvieron siempre reservados a los peninsulares, es verdad que el resto de los oficios,particularmente los cabildos seculares estaban prácticamente en manos de criollos. Esto hallevado a que John Lynch afirme que para la primera mitad del 700, se había constituido unEstado criollo que funcionaba con gran autonomía y respondiendo a una lógica dictadaprincipalmente por la condición indiana9. Pero esta novedosa configuración política no se sustentaba en unaexplicitación de principios, ni en instituciones que canalizaran las nuevas demandas sociales. Envez de ello, el régimen político que se gesta en el siglo XVII y se prolonga hasta la mitad delsiguiente, es fruto de una curiosa combinación de factores y de una transacción insólita deintereses. Bajo una aparente uniformidad y control centralizado de lo que Ots Capdequidenomina el Estado español en las Indias10, cuya manifestación más patética fue la publicaciónde la Recopilación General de las leyes de Indias en 1680, se había producido una verdaderafragmentación y descentralización fáctica del poder. La crisis europea no sólo sumó a ladistancia geográfica una menor atención debida a la declinación del comercio de ultramar, sinoque motivó la expansión de mecanismos como la venta de oficios públicos, la concesión deprivilegios, el otorgamiento de título nobiliarios, etc. con el doble objeto de incrementar la arcasimperiales que se despilfarraban en las guerras continentales y cubrir los cargos que demandadael gobierno en América. Esto último produjo a la postre, aunque en forma pausada, una profundatransformación en las instituciones políticas y las relaciones con la metrópoli ya quienespudieron comprar oficios y acceder a los cargos de la administración no fueron otros que loscriollos que habían hecho fortuna en estas tierras. De esta manera, los nuevos funcionariosdejaron de percibirse como agentes de la Monarquía hispana para asumir a su manera uncompromiso más indiano que colonial. La "americanización" de las Indias españolas implicó,entonces, la enajenación práctica de la burocracia virreynal con respecto a las autoridadespeninsulares. 9 LYNCH, John ... El reformismo borbónico e Hispanoamérica. En GUIMERÁ,Agustín ... Ibidem. pp. 44 y ss. 10 OTS CAPDEQUI, José María ... El Estado español en las Indias. Buenos Aires-México, Fondo de Cultura Económica, 1957.
  7. 7. A nuestro juicio, este fue el aspecto sino el más importante, si el mayortrascendencia y significación de las reformas borbónicas puestas en vigor desde la década de los60 del siglo XVIII. Es verdad que hubieron necesidades financieras para restablecer el prestigioimperial hispano que llevaron a medidas como el libre comercio de 1778, imperativos demilitares de asegurar la defensa de una América que movía la codicia de ingleses, franceses,holandeses y portugueses, y por cierto, mejorar y racionalizar la administración colonial. Pero lofundamental, en la medida que englobaba a los demás objetivos, era la necesidad imperiosa derecuperar el control de las Indias. Para ello era imprescindible desmontar aquel Estado criolloque se había formado espontáneamente en el último siglo. No es causal entonces que en elprograma de Gálvez la instauración de Intendencias en América haya sido un elemento capital,en la medida que implicaba una completa reorganización del poder en el territorio, y no una merademarcación y mejoras administrativas. Al poner la cuestión territorial al frente se apuntaba al eje más sensible delnuevo poder que había emergido como consecuencia de la crisis del siglo XVII y que ya nosintonizaba con los alientos imperiales por más modernizantes e ilustrados que estos fueran. LasIntendencias tenían pues un vocación más amplia que sus análoga en España, porque debíaacabar con la dispersión del poder, con el localismo estrecho, con la descentralización fáctica,con el desacatamiento sistemático y corrupción generalizada que todo ello conllevaba. Lademora para ejecutar la decisión, celo de Escobedo en el Perú y las dificultades en todas partes,expresan la resistencia criolla avalada por algunos virreyes, como Guirior en el caso peruano,para cumplir su propósito de restaurar el principio de autoridad hispano y asegurar elcumplimiento de la leyes imperiales. Por estas razones, como bien lo señala Lynch, el reformismo borbón fuepercibido por los americanos como una "segunda conquista española"11. Y, por lo tanto, a pesarde los éxitos que se alcanzaron en materia económica y administrativa, sin quererlo las reformasborbónicas contribuyeron a enajenar más aún la vinculación con la Monarquía UniversalEspañola y a afirmar un sentimiento de patria en el mundo criollo, que evolucionó durante lacrisis de 1808 hacia un espíritu separatista que terminó con el imperio hispano y el nacimiento denuevos estados. 11 LYNCH, John ... Las revoluciones hispanoamericanas 1808-1826. Barcelona, ArielS.A:, 1989.
  8. 8. 1.3. INCUMPLIMIENTO, CORRUPCIÓN Y CONFLICTO POLÍTICO.- La formación heterodoxa de este Estado criollo se manifiesta nosolamente en el particularísimo estilo de reclutamiento de la burocracia, sino también en elmodus operandi es ésta. Nos referimos a esa práctica tan generalizada de incumplimiento de laley por parte de los funcionarios virreynales, que ha perdurado hasta nuestros días en la conocidaexpresión "acato pero no cumplo". Céspedes del Castillo, se ha referido a la no observancia delas leyes como una "verdadera institución indiana" a la cual reconoce ser un "hecho tanimportante como difícil de valorar con exactitud"12. En efecto, a pesar que el tema no es nuevo y ha merecido un vastotratamiento, consideramos que se minimiza su valoración cuando se lo reduce a la anécdota, amera tipificación de un estilo de comportamiento picaresco de la burocracia colonial. Esnecesario, más bien, detectar en esta conducta, una forma -muy peculiar por cierto- de afirmaresa creciente autonomía como se manejaban las Indias a mediados del siglo XVIII antes de lasreformas borbónicas. Estos significaba que al margen del aparato estatal indiano y las leyesrecopiladas, operaban un conjunto de reglas que, naciendo de esta resistencia pasiva de cadacentro de poder virreynal, configuraba una verdadera normatividad paralela. Sintomáticamente,en el Perú, el más importante Virreynato de la América meridional, se publica en 1685 unaRecopilación Provincial que presenta las Ordenanzas, Decretos y demás disposicionesproducidos por los virreyes desde los tiempos de Toledo, constituyendo como, señala Romano,no una muestra de autonomía que ya operaba de facto, sino más que eso: "la constancia oficial a nivel provincial, por supuesto, de esa misma automía"13. Pero el problema no fue tan sencillo. Obviamente, un orden políticosostenido en la venalidad de los oficios y la no observancia de la ley, no podía, en ningún caso,ser un modelo de racionalidad y eficiencia. Todo lo contrario. A pesar del discurso oficial sobrela Monarquía Universal, en las lejanas tierras de ultramar se estaba perdiendo la noción de lopúblico. La compra de los cargos públicos había hecho de estos un negocio privado antes que uncompromiso con la sociedad y el bien común. El sistema político se patrimonializó y perdió sulógica universalista para caer en el particularismo local o en la privatización de las institucionespúblicas. Y por cierto, la práctica del incumplimiento de la ley, hizo transparente la impotenciade la Corona hispana para cohesionar la imperio y dotarle de un sentido de comunidad. En 12 CÉSPEDES DEL CASTILLO, Guillermo ... Las Indias durante los siglos XVI yXVII. En Historia de España y América Social y Económica, dirigida por J. Vicens Vives.Barcelona, Editorial Vivens Vives Bolsillo, 1985. p. 524. 13 ROMANO, Ruggiero ... Ibidem. p. 150.
  9. 9. consecuencia, el problema de la España dieciochesca no fue solamente su pérdida de pesoespecifico en el concierto de naciones, sino también su creciente debilidad interna parasostenerse como un orden estatal. Esta compleja situación se traducía en una sola imagen: corrupciónprofunda y generalizada. La lectura del informe Noticias Secretas de América de Antonio deUlloa y Jorge Juan y Santacilla14, no puede ser más reveladora. Toda la cadena de funcionariosdesde el virrey hasta los cabildos, pasando por los oidores de la Audiencia, los oficiales reales,los corregidores, actuaban en función de sus intereses particulares, omitiendo las normasgenerales en tanto no les convenía. El contexto era tan decadente y corrupto que, según dichosautores, incluso los virreyes más probos sucumbían ante los sobornos, la venta de influencias ytoda la secuela de arbitrariedades y negociados. La percepción del Perú a la mitad del sigloXVIII no podía ser más negativa. Esta atmósfera era indudablemente síntoma de decadencia e ineptitud.Pero siguiendo a Romano, era expresión también de esa autonomía creciente de los territoriosamericanos frente a la Monarquía española. En efecto, evaluando la corrupción, no como unasunto ético, de malas costumbres, sino como una cuestión política, denota el más alto grado deerradicación de la lealtad estatal de los funcionarios indianos frente a la Corona. Significa unaprofunda separación, una práctica alienación de intereses que teóricamente deberían estarvinculados, una desconexión casi total de la administración americana allende de las formasinstitucionales y la normatividad imperial vigente. Naturalmente, el modo de intervención imperialista y reconolizador,subyacente a su tono ilustrado y modernizante, del reformismo borbónico, en una realidad tancompleja como la descrita, acarreó una vasta gama de tensiones múltiples, liberó mil pasiones,exacerbó intereses diversos y contradictorios que cuatro décadas más tarde producía la rupturadel imperio español en América. Estos condicionamientos hacen imposible una valoración unilateral de losconflictos. Es decir, las contradicciones no se organizaron en torno a un sentido determinante,sino más bien se yuxtapusieron en forma tan caprichosa que en vez de una dinámica con ciertonorte, dio lugar a una neutralización muy parálisis por parte de quienes aspiraron a renovar lasestructuras de la vida y la política americana. La gesta tupacamarista y sus secuelas son un buenejemplo de lo señalado. La rebelión indígena se dirigió contra el antiguo orden, contra loscorregidores y sus repartimientos. Tupac Amaru levantó un programa de reformas que a lapostre fue asumido por los reformadores (Audiencia en el Cusco, eliminación de repartimientos,supresión del cargo de corregidores, etc.)pero fueron estos, los Areche, los Avilés y los Escobedo 14 JUAN Y SANTACILLA, Jorge y Antonio de Ulloa ... Noticias secretas de América.Buenos Aires, 1953.
  10. 10. los que reprimiendo cruelmente la insurrección ajusticiando a sus cabecillas para mantener lagobernabilidad, más allá de sus opiniones y simpatías. Por su parte, los criollos que seexcluyeron de la sublevación por el temor a sus demandas étnicas y a la radicalización delmovimiento, una vez que éste fuera debelado fueron los más críticos apuntando sus baterías alautoritarismo de los reformadores. El célebre discurso de Baquíjano y las vacilaciones delVirrey Jáuregui frente al ámbito de la represión deben ser leídos en este contexto. Y porsupuesto, las castas, los sectores populares e indígenas, aunque oprimidos por el localismoanterior no podían esperar nada de los visitadores e ilustrados, a pesar de su propuestamodernizante, luego del terror desatado en torno a la gran rebelión del sur andino. En consecuencia, los conflictos que se desatan con la implantación delsistema de Intendencias a partir de 1784, tendrán que ser apreciados necesariamente a partir deesta complejidad. Entender que las fricciones de los Intendentes con la curia eclesiástica, con losvirreyes, con los oficiales, con las Audiencias, con los Cabildos, etc. en torno a cuestiones,aparentemente baladíes como el patronazgo, las competencias, el protocolo, las preminencias decargos, etc. tienen un significado mucho mayor que el que aparentemente pudiera parecer. Antesque simpatías o valoración antojadizas que devienen en precipitadas, debemos insertar lastensiones desatadas entre un frustrado ensayo de modernización autoritaria y una tradiciónarcaizante y decadente con vocación de perpetuarse. No habían alumbrado aún las tendenciasliberales con fuerza para democratizar la sociedad, transformar la economía en un sentidocapitalista y crear instituciones políticas sólidas, que por cierto en nuestro medio fueron másdébiles que en ninguna otra parte. Cuestión que explica en parte las ausencias y devarios denuestras primeras décadas republicanas.1.4. EL RÉGIMEN MUNICIPAL DURANTE EL DESPOTISMO ILUSTRADO.- Este cúmulo de contradicciones, intereses cruzados, corrupción yprácticas de no observancia de las disposiciones superiores, se reflejó con toda intensidad yparticularismo en la estructura, composición y actuación de los Cabildos. Pero quien crea queeste juego de tensiones fue uniforme y bilateral, simplifica la riquísima dinámica social que seoriginó a partir de las reformas que el sistema de Intendencia trajo para los Cabildos. En 1784, al momento de ponerse en vigencia las primeras Intendencias enel Virreynato peruano, el Cabildo indiano atravesaba, sin duda, su etapa más crítica. Elhistoriador Guillermo Lohmann, refiriendo al Concejo limeño, se expresa de la siguiente manera: "Hacia la novena década del siglo XVIII la vida corporativa se encontraba sumida en la atrofia más deplorable. Al quebrar 1784
  11. 11. no habían encontrado sucesor, ni por vía de trasmisión regular los sitiales de Romero de Caamaño y de Oyagye y Beingolea desde 1739, el de Andrés de Zavala desde 1740, el de Echevarria y Zuloaga desde 1741, el de Montoya y Salazar desde 1745, el de Francisco de los Santos y Agüero desde 1752, el de los Ríos Salazar desde 1763, el de Hurtado de Mendoza desde 176 y los de Diez de San Miguel y de Salazar y Urdanegui desde 1781, aparte que Encalada había resignado sus funciones"15 Esta práctica desactivación del principal Ayuntamiento del Virreynatoperuano y, por cierto, análoga en casi todas las localidades, no era sino el resultado de unproceso degenerativo que se inició mucho antes en las últimas década del siglo XVI, con doshechos decisivos: la imposición de las estructuras políticas provenientes de las Leyes de Indiaspor acción del Virrey Toledo y por la decisión de Felipe II, quien apremiado por las urgenciasfiscales, estableció la venalidad de los cargos edilicios. Lo primero implicó una severarestricción de la autonomía y de las libertades comunales, y lo segundo, la pérdida del carácterrepresentativo de los Concejos y entronización de oligarquías locales, más interesada enpromover sus intereses que dinamizar la vida de la institución. El decaimiento del Cabildo comoinstitución operante durante los siglos XVII y XVIII se expresaba en: "las reuniones menos frecuentes, renuencia a comprar cargos municipales, peculado y mala administración de fondos municipales inadecuados, ausencia de construcciones y expansión municipal e incapacidad para actuar decididamente en asuntos urgentes de administración pública"16Atrás habían quedado, un breve pero significativo período, donde estos Cabildos, herederos delas tradiciones castellanas del siglo XII y XIII, acompañaron las acciones del Descubrimiento yla Conquista en ese acto de dominio de la nueva tierra por antonomasia, que fue la fundación de15 LOHMANN VILLENA, Guillermo ... Los Regidores Perpetuos del Cabildo de Lima(1535-1821). Crónica y estudio de un grupo de gestión. Sevilla, Publicación de la Excma.Diputación Provincial de Sevilla, 1983. Tomo. I, p. 125.16 FISHER, John ... Ibidem. p. 193.
  12. 12. ciudades. En esto han coincidido autores tan diferentes como Bayle17, Parry18 y Moore19 entre losextranjeros, y Vargas Ugarte20, Moreyra Paz Soldán21 y el propio Lohman22 entre los nacionales. Frente a este estado de cosas, la actuación de las Intendencias genera laprimera paradoja. Siendo órganos creados para lograr una mayor centralización política yadministrativa del territorio, debe, primero, diseñar y ejecutar políticas para revigorizar laalicaída corporación para luego utilizarla en sus propios fines . Estos esfuerzos defortalecimiento institucional se tradujeron en varios campos. El primero y más urgente fue cubrir las vacantes en los Cabildos de modoque estos pudieran volver a funcionar. La extrema debilidad de estas entidades, así como sudisminuido rol en la vida de las ciudades y villas, habían terminado por eliminar los atractivosque inducían a la compra de los cargos de regidores. Históricamente, esta había sido una de lasvías para los criollos de acceder a la administración colonial. Pero en la segunda mitad del sigloXVIII la decrepitud de la institución era tan manifiesta que las vacantes quedaban largo tiemposin completarse. Prácticamente nadie se animaba a invertir recursos para adquirir oficiosdevaluados, sin mayor manejo de los asuntos locales y que incluso habían perdido sus antiguasdignidades. En efecto, como Lohman una vez más afirma: "... ningún atractivo surtía efectos para concitar el entusiasmo de los presuntos aspirantes: ni la oferta en subasta con facilidades para un cargo aplazado ni los insistentes ruegos a quienes gozaban de opción sucesoria a que se valiesen de ella lograban romper el marasmo, inclusive con perjuicio para estos últimos en su economía, toda vez que perdían el derecho a la enajenación a título 17 BAYLE, Constantino ... Los Cabildos seculares en la América Española. Madrid,1952. 18 PARRY, J.H. ... The sale of public offie in the Spanish Indies undes theHapsburgs. Berkeley y Los Angeles, 1953. 19 MOORE, John Preston ... The Cabildo in Perú undes the Bourbons. A study in thedecline and resurgence of local goverment in the Audiencia of Lima (1700-1824). Durham,C.N., 1966. 20 VARGAS UGARTE, Rubén ... Ibidem. 21 MOREYRA PAZ SOLDÁN, Manuel ... Estudio Históricos. Lima, Instituto RivaAgüero, 1994. pp. 299 y ss. 22 LOHMANN VILLENA, Guillermo ... El Gobierno y la Administración. En HistoriaGeneral del Perú, Tomo V. Lima, Editorial Brasa, 1994. pp. 87 y ss.
  13. 13. oneroso de unos "oficios desapetecidos a pesar de la estimación que ellos se merecen"23.El resultado fue que los Cabildos funcionaban con un quórum disminuido o simplemente, por lasausencias reiteradas de los capitulares no podían siquiera reunirse. No iba, entonces, a resultar fácil revitalizar a los Cabildos y comprometera vecinos notables para que asumieran funciones a su interior. Escobedo, por ejemplo, debió,llevar a cabo ingentes esfuerzos para completar la representación del Cabildo de Lima que enjulio de 1784 -al momento de inaugurarse el régimen de las Intendencias- sólo contaba con dosde sus doce miembros, pues dos meses atrás había destituido al regidor Antonio Alvarez de Ronpor corrupción e intrigar contra las reformas24 . Como no hubieron postores para los cargos,hubo necesidad de persuadir a un número de nueve notables, pertenecientes en su mayoría a laaristocracia criolla, para que aceptaran ser designados regidores a perpetuidad a cambio de dejarsin efecto el requisito de desembolso de dinero. El restante oficio de concejal fue ratificado parael renunciante Encalada y Tello de Guzmán, completándose así la relación de doce los cualesjuramentaron en el mismo acto en que Escobedo era designado Intendente de Lima25. Este procedimiento heterodoxo podía sonar a imposición por parte de lasautoridades metropolitanas, pero a juicio de Escobedo era preferible a una elección que traeríaconsigo otros problemas. Al mismo tiempo pensaba que los capitulares designados se veríancomprometidos con Madrid convirtiéndose en piezas importantes en la ejecución de las reformasadministrativas que se querían llevar a cabo. Por estos motivos este método se hizo extensivo aotras ciudades cuyos Cabildos atravesaban una situación similar a la de Lima. Por ejemplo, enTarma sede de una Intendencia fue necesario incluso crear el Ayuntamiento para luego nombrara sus Regidores y en otros lugares de la jurisdicción como León de Huánuco, Huaráz y Jauja elIntendentes debió designar a los concejales y resolver conflictos para fortalecer la institución. Un segundo terreno de fortalecimiento edilicio, fue el hacendario. Por lasrazones anteriormente expuestas la situación financiera de los Cabildo era concordante con sucasi nula vigencia. Recordemos que uno de los objetivos de la puesta en marcha del sistema deIntendencias fue el ordenamiento de la administración para mejorar la recaudación tributaria. Enconsecuencia, los avances en esta materia por la nueva institucionalidad repercutíafavorablemente en los ingresos locales. Escobedo se abocó con celo a esta responsabilidad ybasándose en la Ordenanza de Intendentes, dispuso que cada uno de ellos formulasenreglamentos especiales relativos al cobro de gravámenes, así como los criterios de distribución y23 LOHMANN VILLENA, Guillermo ... Ibidem. p. 128.24 FISHER, Jonh ... Ibidem. p. 196.25 LOHMANN VILLENA, Guillermo ... Ibidem. p. 133.
  14. 14. uso, los cuales "debían ser sometidas a la aprobación de la junta superior en Lima"26. Por otrolado la Ordenanza de Intendentes establecía que en cada ciudad y pueblo los fondos debían sercontrolados por una junta municipal, compuesta por el alcalde ordinario mayor, dos regidores, yel procurador general, este último sin voto. Se dejaba igualmente establecido que el Cabildo,como cuerpo, no debía interferir en el trabajo de la junta. Así mismo cada junta actuaba bajo lasupervisión del Intendente y debía además elegir a un mayordomo quien se responsabilizaría dela seguridad de los fondos y preparar las cuentas anuales para Contaduría General en Lima27. Además de esta reorganización de la administración tributaria, Escobedoalentó la creación de nuevas rentas locales como el mojonazgo, la sisa, el pontazgo, el peaje, etc.así como incrementar las tasas de los arbitrios para mejorar su rendimiento. En Lima seestableció un arbitrio denominado bodegaje cuya base imponible fueron los barcos que traíangrano chileno al puerto del Callao. Aunque hubo resistencia por parte de los propietarios de lasembarcaciones y ciertas dificultades iniciales, el hecho fue que la ciudad obtuvo una importanterenta que le permitió mejorar sus sistemas de limpieza y alumbrado público28. El saneamiento de la economía municipal incluía también medidas paramejorar el gasto, erradicando los derroches y todo egreso superfluo. Se redujo así el gasto porlos ceremoniales a los cuales eran tan adictos los cabildantes y la sociedad limeña en esa época,especialmente la célebre recepción al nuevo Virrey para la cual toda la ciudad se esmeraba,mediante el expediente de poner topes que no podían ser excedidos29. Un tercer campo donde se aprecia el impacto de las reformas borbónicasen el Cabildo, fueron las acciones destinadas a mejorar los servicios públicos locales y relanzarel ornato y prestancia de las ciudades. Prácticamente en todo el país se observa un celo especialde los Intendentes para mejorar las condiciones de vida urbana colaborando estrechamente conlos Cabildos recientemente remozados. Las muestras de reconocimiento por parte de estosúltimos en Trujillo, en Arequipa, en Huancavelica, menos en el Cusco donde el IntendenteBenito Mata recelaba de las conspiraciones criollas, hablan de una revitalización de la vida localal amparo y Coordinación con el régimen de Intendencias. En Lima, mientras tanto, el26 FISHER, John ... Ibidem. p. 198.27 Ver Ordenanza de Intendentes, arts. 3O° a 40°.28 FISHER, John ... Ibidem. p. 200.29 Sobre el particular ver DESCOLA Jean ... La vida cotidiana en el Perú en los tiemposde los españoles (1710-1820). Buenos Aires, Librería Hacette S.A. 1962. Igualmente, lasTradiciones sobre la época de los Borbones (17000-1824), en PALMA, Ricardo ... TradicionesPeruanas. Madrid, Aguilar, 1964.
  15. 15. Intendente Escobedo no desmayaba en recuperar la ciudad del creciente deterioro de las últimadécadas, regulando la limpieza pública, el alumbrado de las calles, el abastecimiento deproductos, el control de los precios de los alimentos, los gremios y disponiendo la reconstrucciónde las murallas en sus partes afectadas. Esta vehemencia lo llevó a colisionar con los miembrosdel flamante Cabildo en la medida que iban a un ritmo lento, incumplían sus funciones y noasistían a las sesiones. La correspondencia y las actas del Cabildo dan cuenta de este sordodebate que pone en evidencia tanto la actitud nerviosa, apurada del reformador, como laparsimoniosa de un estamento social, la aristocracia criolla que, aunque deseosa de participar delas dignidades del gobierno, actuaba con desidia y lentitud para ejecutar el programa dereformas. Finalmente, una dimensión que condensa los esfuerzos mencionados y quetiene que ver, en última instancia, con la percepción global del sentido de las reformas por partede los actores: la libertad del Cabildo. Según Fischer, Jorge de Escobedo se percibía así mismocomo "el protector de la libertad del cabildo"30. En 1787, en circunstancias que se discutía en elConsejo de Indias una propuesta para devolver al Virrey el derecho a ratificar los nombramientosde Alcaldes que llevaba a cabo el Ayuntamiento, Escobedo protestaba argumentando que: "los cuatro alcaldes elegidos desde Julio de 1784 habían sido los primeros que se tuviera memoria que habían obtenido sus puestos, no como resultado de presiones o sobornos, sino por el voto libre de los regidores"31. Esto que sucedió en efecto en la capital del Virreynato, como lotestimonian los libros del Cabildo, se hizo extensivo al interior donde los municipios se liberaronde la tutela e interferencia del corregidor. Este hecho tuvo extraordinaria consecuencias porqueimplicó la cancelación de una dilatada etapa en que el poder local no radicaba en losAyuntamientos, ni en los Alcaldes, sino en la figura del Corregidor. En virtud de la crisismunicipal que hemos indicado, aquellos habían devenido en mera comparsa de la voluntad de losCorregidores dependientes a su vez de la discrecionalidad de un Virrey que directamentecontrolaba al Cabildo de Lima. Es verdad que la eliminación de lo corregimientos no implicó de suyo laautonomización plena de los Concejos edilicios. Estos pasaron a depender de los Intendentes ySubdelegados. Pero toda vez que la centralización que la Intendencia borbónica portaba, noimplicaba la concentración de funciones en un sólo funcionarios, sino la existencia de un equipode autoridades e instituciones se dividían las diferentes funciones administrativas, los Cabildosindianos, encontraron después de mucho tiempo el aire suficiente para desplegar sus propias30 FISHER, John ... Ibidem. p. 205.31 FISHER, John ... Ibidem. p. 205.
  16. 16. actividades. Por otro lado, en el diagnóstico de los reformadores la causa de la decadencia y elmal gobierno estaba en el Virrey y su sistema de influencia territorial, los Corregidores y en noen los Cabildos que con las justas funcionaban. Por eso, las políticas de fortalecimiento, dedotarlos de nuevas funciones y permitir mayores márgenes de libertad de acción, correspondíantambién a la estrategia de aliniearnos contra los males seculares que habían destruido laadministración colonial. En consecuencia, fue un hecho que los Cabildos gracias al reformismoborbónico resultaron redividos, dotados de una libertad de movimiento y elección de susAlcaldes y autoridades que no habían gozado antes. Tan evidente fue este cambio que no seprodujo mayor afectación cuando a raíz de la muerte del Ministro José de Gálvez en junio de1787, se produjo una ofensiva contrarreformista que significó el retorno de varias competenciasal Virrey, entre ellas la ratificación de las autoridades municipales que el Cabildo elegía. Losnuevos Virreyes ya no tuvieron la fuerza para interferir en las decisiones del Ayuntamiento. Laestadística demuestra que entre 1787 y 1810, año en que se ponen en marcha los Ayuntamientosconstitucionales, los Alcaldes fueron elegidos por voto secreto en diecinueve ocasiones y sólocinco por aclamación, sin que esto último haya conllevado injerencia virreynal. Incluso unpersonaje tan autoritario como Abascál se vió obligado a refrenar sus ímpetus cuando losCabildos protestaron cuando intentó modificar los resultado de elección de Alcaldes ordinarios.Indudablemente, los Concejos municipales se habían fortalecido en todo sentido, y ahora hacíansentir su peso a las demás autoridades coloniales. Empero, y esta es la segunda paradoja, la percepción por parte de losCabildos no fue ésta. Los beneficiarios objetivos de la nueva situación miraron la cosa dedistinto modo. No midieron sus potestades en relación al pasado, sino las juzgaron en función delas posibilidades que abrían hacia adelante. Obviamente el modelo de administración territorialborbón, la Intendencia, estaba lejos de ser descentralizada. Al contrario abogaba decididamentepor la concentración aunque de modo más racional y distributivo que el régimen anterior delCorregimiento y los repartos. En consecuencia, no fue difícil que el concejismo local colisionaracon diversas aristas del sistema de Intendencias. Este nuevo conflicto se desarrolla en varios planos, sigue una tendenciaincremental y se acelera y multiplica cuando el Imperio español comienza a resquebrajarse luegode los sucesos de Bayona en 1808. En sus Memorias escritas en 1790, Teodoro de Croix, elmismo que en 1784 puso en marcha el régimen de las Intendencias, se quejaba amargamente delnuevo sistema administrativo porque restaba competencias a la autoridad del Virrey,permitiendo abusos a cargo de los Intendentes y Subdelegados los cuales actuaban fuera de sucontrol. Estas críticas que correspondían a una contraofensiva conservadora por el retorno defacultades a los Virreyes, luego de la parálisis que significó la muerte del gran arquitecto de lasreformas borbónica José de Gálvez tres años atrás, implicaban la acusación que también losCabildos resultaban perjudicados, que eran oprimidos y que se "ignoraban sus decisiones yprivilegios"32.32 En FISHER, John ... Ibidem. p. 206.
  17. 17. Como hemos visto, esto no era cierto porque hubo en esos años unmejoramiento objetivo del los Cabildos. Más bien la imputación revela la voluntad de ubicar alos municipios al lado de la restauración virreynal por recuperar privilegios que pasaron a lasIntendencias. Sin embargo, más allá de la pugna de poder, el cargo imputado por Croix revela laexistencia de contradicciones latentes entre Cabildos e Intendentes que pronto iban a aflorar. Revitalizado, con mayores recursos y más libertad de acción, losAyuntamientos apuntaron hacia nuevas funciones, a disponer con mayor discrecionalidad delgasto, a eliminar controles y tutelas, y afirmar derechos que no gozaron antes de 1784. En estalógica, terminó pareciéndoles inadmisibles la sujeción a los Subdelegados, la existencia deinstancias paralelas como la Tenencia de Policía33, la falta de autonomía para decidir las obraspúblicas y disponer de los gastos municipales, el no poder nombrar o despedir a los funcionariosestables del Cabildo, etc. Es decir, habían numeros puntos que estaban en la agenda dereclamaciones de los cabildantes. Con el correr del tiempo fueron paulatinamenteincrementandose, de modo tal que en nuevas circunstancias devinieron en fricciones con el ordenexistente. Y esto ocurrió cuando la nueva administración de Carlos IV abandonó losarrestos y mística reformista que caracterizaron al anterior monarca. Las autoridades centralesfueron más permeables a las influencias y "loobies" provenientes de los grandes intereses deIndias y estuvieron más dispuestas a escuchar las reclamaciones de Virreyes y Cabildos contralos representantes del sistema de las Intendencias. Así en 1802, el Cabildo de Lima gracias a lalabor de su representante en Madrid Tadeo Bravo de Rivero quien había sucedido al célebre JoséBaquijano y Carrillo, consiguieron la expedición del Decreto Real de 23 de mayo de ese año,por el cual obtenía la licencia para disponer sus fondos con la mayor libertad y hacer inclusodonaciones a la Corona34, cosa que materializaron pocos días después el 28 de ese mes cuando eltesoro de Madrid recibió la suma de cien mil pesos fuertes. Como bien señala Fisher: "Evidentemente, todo el asunto era un claro arreglo financiero por el cual el cabildo pagaba a una empobrecida corona una buen suma a cambio de un control sustancialmente mayor en los asuntos municipales"35 Esta corruptela se repitió en 1805 cuando a cambio de satisfacer lasaspiraciones del Ayuntamiento en cuestiones de protocolo y de control sobre los33 Creada por Escobedo para mejorar la seguridad de Lima y que tuviera tanto éxito por lalabor de Juan de Egaña.34 MOORE, John Preston .... Ibidem. pp. 183-186.35 FISHER, John ... Ibidem. p. 210.
  18. 18. establecimientos de entretenimiento y los gremios, se comprometió a efectuar un donación queen vez de los 85 mil pesos pactados se elevó a 149,122 pesos, debiendo el Cabildo solicitar unempréstito con una elevada tasa de interés36. Estos ejemplos estimularon que los Cabildos de ciudades importantescomo Huamanga, Arequipa entre otras hicieran peticiones similares o simplementedesconocieran la autoridad de los Intendentes e incluso llegaron a desafiar a Virreyes comoAvilés y O`Higgins, aunque sin consecuencia puesto que se retractaron después. Pero todas estaspresiones y conductas revelan el clima de inconformidad de los Cabildos frente al sistema queotrora había contribuido a fortalecerlo. Pero la paradoja más importante creada por las Intendencias en relación alfuncionamiento de los Concejos Municipales, fue que paulatinamente fueron portadores dedemandas que excedían su ámbito, para asumir la representación del país en torno a asuntos delgobierno del Virreynato. La explicación de ello es que los Cabildos no solamente se habíanfortalecido institucionalmente, sino cada vez más incorporaban a sectores criollos los cualesnunca estuvieron satisfechos con la cuota que les correspondía en el manejo de las cuestionespúblicas. Los Cabildos redividos inevitablemente devinieron en tribunas que enjuiciaban losactos de mal gobierno de Virreyes, Oidores e Intendentes. La creciente diferenciación entre lospeninsulares y los nacidos en estas tierras permeaba al Cabildo, convirtiéndolo en portavoz deintereses que proclamaban una mayor autonomía frente a la Corona y sus dictados. En esamedida son ilustrativas repasar dos circunstancias en las cuales se vierte el creciente espíritucriollo liberal y regionalista. La primera, se produjo en enero de 1793 cuando José Baquijano y Carrilloviaja a España llevando ante la Corte la representación del Cabildo limeño que lo ungió comodiputado general. En sus instrucciones que porta, además de los reclamos relativos alreconocimiento de las dignidades de los cabildantes y un mejor trato al Ayuntamiento, existendemandas sobre la conformación de un Colegio de Abogados, que en el Tribunal del Consuladoexistiera una representación paritaria entre peninsulares y criollos, que por lo menos un tercio delos togados de las Audiencias fueran nativos del país y que se reconociera que ningún criollotenía impedimento para servir en empleos judiciales37. Como se observa el Cabildo de Limaasumía un rol político que transcendía su función vecinal para convertirse en el representante delos intereses del Perú.36 Libro de Cabildos....37 Ver RIVA AGÜERO, José de la ... Don José Baquijano y Carrillo. En Obras CompletasVII Tomo. Lima, Pontificia Universidad Católica, 1971. pp. 56 y 57.
  19. 19. La segunda, se dio en ocasión de la designación de José Silva Olave comodiputado a la Junta Central de España en octubre de 1809. Como en la ocasión anterior elConcejo de Lima le entrega instrucciones en las cuales allende la reafirmación en los derechos yprivilegios del Cabildo, expresa preocupación por "el interés general del reino y la capital". Esasí que condena el sistema de las Intendencias, por ser sus personeros demasiados poderosos ylos Subdelegados abusaban de su autoridad. Retomaba la tesis de Croix de 1790 por la cual lasIntendencias oprimían a los Cabildos y que en general este régimen no había traído beneficios alpaís. Por ello, se instruía a Silva para que trabajara por la restauración del sistema decorregimientos con sus respectivos repartos debidamente modificados, claro está. Era evidente,que en circunstancias que se derrumba el antiguo régimen, el Cabildo limeño exacerbaba suscríticas al absolutismo borbónico poniendo como blanco, precisamente al sistema deIntendencias desconociendo que éste los había revitalizado en 1784. Esta actitud cerraba elcírculo paradojal. En esas ironía que depara la historia, los Cabildos recuperados por elreformismo borbónico, cuya intención fue "reconquistar" América mediante una centralizaciónreconolizadora, fueron a la postre las palestras que proyectaron las insurrecciones criollas ydonde finalmente se legitimó el nuevo orden republicano. Esto sucedió porque el muncipalismoredivido generó su propia dinámica al interior de un sistema de gobierno absolutista, centralista yvertical. Pudo articular intereses ajenos, en mayor o menor medida, al aparato dominante ya seade criollos o de otros sectores sociales, esto último en los de los Cabildos de ciudadesprovincianas, que de otra manera hubieran permanecido dispersos. La práctica derepresentación de intereses locales y vecinales, con todas sus limitaciones, provocó experienciascomunes que pronto se tradujeron en un imaginario propio, el mismo que fuera alimentado porlas ideas de la Ilustración y por el impacto de la Revolución Francesa que por esos años yabullían con intensidad. El municipio se convierte de esta manera en el vehículo capaz de reciclarel descontento americano convirtiendo en reivindicación autonómica primero, e indenpendentistadespués. Es por ello que con mucha lucidez José de la Riva Agüero anotaba que enaquellos tiempos decisivos: "En los cabildos se engendraron y llegaron a conciencia de sí las nacionalidades americanas"38.38 RIVA AGUERON, José de la ... Ibidem. p. 56.
  20. 20. 2. DEL CABILDO INDIANO AL MUNICIPIO REPUBLICANO.- Como hemos tenido oportunidad de analizar las reformas borbónicas defines del siglo XVIII, implicaron un fortalecimiento institucional del viejo Cabildo que seencontraba en su hora de mayor pasmación. Sin embargo, esta recuperación edilicia no logróromper con los moldes estrechos del ancien régime que terminaron aprisionando suspotencialidades como eficaz órgano de administración local. En vez de ello, las nuevasatribuciones y las mayores rentas conseguidas por los Concejos Municipales hacían más evidentesus contradicciones con un marco administrativo general que era tributario de una transaccióncon un régimen patrimonialista y estamental. La homogenización del territorio, la uniformidadde las instancias administrativas y la centralización a las decisiones del Gobierno, a pesar de serpostuladas por los más lúcidos reformistas, fueron muy parciales y en general no pasaron de unaanhelada aspiración. Fue necesario la espera de otras circunstancias para materializar esteideario político-administrativo. En realidad más que nuevas circunstancias, fue necesario la inauguraciónde una nueva época en la historia de la humanidad. Fue necesario que el Antiguo Régimen -esafase histórica que nace con la disolución de la Edad Media y constituye la primera modernidad,sustentada en una economía agraria con incipientes rasgos de capitalismo que buscaban emerger,y una sociedad jerarquizada en base a ordenes o estamentos 39- fuese textualmente barrido. Y estehecho se produjo en 1789 con el advenimiento de la Gran Revolución que rápidamente desbordólas fronteras de Francia para propagarse por oleadas sucesivas por todo el orbe. Son muchísimas las novedades que trajo la Revolución para laconstitución del mundo contemporáneo, entre ellas fue portadora de un modelo deadministración alternativo a los que tuvieron vigencia durante el ancien régime, cuyas vigasmaestras se han prolongado hasta nuestros días para los numerosos países que lo adoptaron entreellos España y nuestra América. Este sistema administrativo se apoya en los propósitos reformadores queen el Antiguo Régimen pretendían renovar y fortalecer el Absolutismo, pero lleva estastendencias a su máxima exaltación y desarrollo. Alexis de Tocqueville con extraordinariaperspicacia fue uno de los primero al establecer que la mayor línea de continuidad entre elAntiguo Régimen y la Revolución fue esa vocación por la centralización administrativa delterritorio del país.39 MAYER, Arno ... La persistencia del Antiguo Régimen. Madrid, Alianza Editorial,1981. pp. 17 y ss.
  21. 21. "En Francia el poder central ya se había apoderado, más que en ningún país del mundo, de la administración local. La Revolución, hizo este poder más hábil, más fuerte, más emprendedor"40.Pero como señala García de Enterría, esto aserto no solamente constaba un hecho curioso oaleatorio. No: "Haberse apercibido de este hecho capital en el cenit mismo de la ideal liberal, cuando la generalidad de la opinión y de los doctos pensaban rigurosamente lo contrario, es una de las grandes glorias de Tocqueville. Para Tocqueville este hecho de la concentración del poder como consecuencia de la nueva estructura social establecida por la Revolución, no sale de una capricho del espíritu humano, sino que es la condición natural del estado actual de los hombres"41.La explicación de como la estructura social igualitaria que gestó la Revolución francesa es unaliciente para la concentración del poder, la desarrolla con amplitud y lucidez en la cuarta partede segundo tomo de La democracia en América. Ahí se pregunta como "los sentimientos de los pueblos democráticos cooperan con sus opiniones en la concentración del poder"42y es que la Revolución, contrariamente a lo que se cree no rompió con la centralización delAbsolutismo, sino que: "ella misma era comienzo y signo de esta revolución, e incluso añadiré que, cuando un pueblo ha destruido en su seno la aristocracia, corre por si mismo hacia la centralización, necesitándose entonces muchos menos esfuerzo para precipitarse hacia ella, que para contenerla"43.40 TOCQUEVILLE, Alexis de ... El Antiguo Régimen y la Revolución. Madrid, AlianzaEditorial, 1982. T. I. p. 41.41 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo ... Revolución Francesa y Administracióncontemporánea. Madrid, Taurus Ediciones S.A., 1984. pp. 45-46.42 TOCQUEVILLE, Alexis de ... La democracia en América. Madrid, Alianza Editorial,1980. T. II., pp. 247 y ss.43 TOCQUEVILLE, Alexis de ... El Antiguo Régimen y la Revolución. Madrid, AlianzaEditorial, 1982. T. 1., p. 97.
  22. 22. Para terminar este punto, debemos manifestar que esta voluntadcentralizadora en materia administrativa que trae la Revolución francesa, no fue arbitraria comoen el Antiguo régimen sino sujeta al imperio de la ley. Por este camino, el procesorevolucionario se reconcilia con su ideario liberal, basado en la mayor libertad e iniciativaindividual y la limitación a los poderes públicos. Nace así el derecho público administrativo quepara regular a la Administración que impelida por las circunstancias y la lógica revolucionaria deconstruir una nueva sociedad, debe crecer en sus funciones intervencionistas mediante laconstitución de un poder reglamentario que le sustrae al Legislativo y una jurisdicciónadministrativa independiente del Poder Judicial. Fue, como dice García de Enterría, el "preciode una disidencia" que pago la Revolución por apartarse del canon doctrinario al estructurar unapoderosa Administración Pública. Un "subproducto más que un producto directamenteprocurado"44.44 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo ... Ibidem. p. 33 y 34.
  23. 23. 2.2. EL MUNICIPIO EN EL ANTIGUO RÉGIMEN.- Las características del la administración territorial del Antiguo Régimen seaplican con todo énfasis al sistema municipal. En las líneas que siguen vamos a detallar losrasgos más típicos del viejo Cabildo, incluso en su versión indiana, para comprender mejor lasdiferencias del nuevo régimen municipal que nace también de la Revolución francesa y quearriba posteriormente en nuestras playas para constituir los que hemos llamado el Municipiorepublicano. En primer lugar, hay que rechazar la idea de un "sistema municipal" en lostiempos del Absolutismo. Los Cabildos no nacieron como fruto de una decisión política, de unacto de imperio del Estado para crear la institución y generalizarla a todo el territorio como unvehículo de administrarlo. Esta idea moderna de administración local no cabía en el AntiguoRégimen. Los Cabildos o Ayuntamientos había sido producto de la historia, es decir, decircunstancias específicas donde los asentamientos poblacionales que se creaban solicitaban alMonarca la constitución de unos privilegios a su favor. Las características de estos estabanfijados en unos convenios denominados Cartas Puebla que determinaba su régimen jurídicoespecífico45. Esto significaba que en muchos lugares no había municipio aunque si ciudades,villas o centros poblados, toda vez que este debe entenderse principalmente como un conjunto dederechos otorgados por la Corona. En el Perú, aunque las condiciones variaron y en las Leyes deIndias existían algunas regulaciones sobre los Cabildos, la situación era análoga. Recordemoscomo en Tarma, a escasa distancia de Lima, hubo necesidad de crear un Cabildo cuando seconstituyó en dicha urbe la Intendencia de Tarma. En segundo lugar, el Cabildo no sólo no era una institución universal, sinosu régimen jurídico distaba de ser uniforme, como lo es hoy en día. En la metrópoli, por elorigen histórico existían los municipios realengos y los señoriales, dependiendo de la autoridadque los había investido46. Pero incluso dentro de estas especies la diversidad era notoria. EnAmérica, es verdad, por las circunstancias había mayor uniformidad pero las atribuciones ycompetencias quedaban libradas a la acción espontánea. En tercer lugar, los Cabildos, salvo el momento epopéyico delDescubrimiento y la Conquista y algunas otras circunstancias, no respondía al principio de45 Esta complejo proceso es detallado por VALDEAVELLANO, Luis ... Curso de Historiade las Instituciones españolas. De los orígenes al final de la Edad Media. Madrid, AlianzaEditorial, 1961.46 DE CASTRO, Concepción ... Ibidem. pp. 34 y ss.
  24. 24. electividad de los ciudadanos, sino el cargo era una designación por la Corona a propuesta de lasautoridades virreynales, o a partir de 1580 por la compraventa de los oficios. En cuarto lugar y deducido de lo anterior, el cargo era percibido como unhonor ante que como un servicio público y por lo tanto dentro de las dignidades conferidas por laMonarquía existían la figura de los llamados Regidores Perpetuos47, que representaban alelemento aristocrático de las urbes, cuestión ésta que determinaba el rol que cumpliría el Cabildoen tanto formalmente representante de la comunidad toda. En quinto lugar, en América existía una profunda discriminación toda vezque el Cabildo sólo comprendía a los a los blancos, españoles y criollos. Los mestizos tuvieronalguna dificultad pero que se allanó a la postre. Por esta razón existía la institución llamadaCabildo de Indios con reglas y estipulaciones diferentes. En sexto lugar, nunca existió una claridad de funciones, el Cabildo entanto Concejo Municipal era una órgano deliberativo pero que al mismo tiempo, según lascircunstancias, asumía funciones ejecutivas. Los Alcaldes ordinarios que elegían, eran dos, másobraban como presidentes del Cabildo que como verdaderos ejecutores. Y es que la prácticahabía establecido que el verdadero poder local no reposaba en el Cabildo o los Alcaldes sino enla autoridad del Corregidor quien era personero directo del Virrey. El Corregidor y después elIntendente, presidían nominalmente el Cabildo, el cual había devenido en el mejor de los casosen un cuerpo consultivo antes que deliberante. Como hemos visto líneas arriba las reformas borbónicas habían sacado alCabildo de su marasmo más bajo, pero no cambiaron drásticamente la situación. Los roces yenfrentamientos con los Intendentes y Subdelegados, a pesar de lo dicho, obedecían a que losConcejos seguían siendo instituciones subordinadas, sin autonomía local y dependientes de lasautoridades centrales.2.3. LA CONSTITUCIÓN DE UN RÉGIMEN MUNICIPAL DIFERENTE.- Evidentemente, el giro administrativo que iba a realizar la RevoluciónFrancesa pasaba por modificar sustancialmente este esquema de municipalismo antiguo. En la línea de la transformación administrativa general a la cual nos hemosreferido, se puede afirmar que los nuevos Municipios ganan en extensión, uniformidad a la parque ingresan a un coherente sistema de organización estatal donde ellos son organismosfuncionales. Pero más importante que estos aspectos, hay otro que tiene que ver con la propiaconcepción jurídica del municipio que se afirmó en los años revolucionarios, y permitió a la47 Ver LOHOMAN VILLENA, Guillermo ... Ibidem.
  25. 25. postre conjugar dos nociones supuestamente incompatibles: la idea de soberanía de la nación,concebida como une a indivisa, con la afirmación autonomías particulares de nivel territorial,que constituían de hecho una limitación a la soberanía. Nos referimos al concepto de pavormunicipal, el cual a pesar de su importancia capital, no ha sido objeto de reflexión posterior enlos estudios e investigaciones municipalistas. Según García de Enterría, a quien seguiremos en este caso: "La idea esencial del sistema municipal francés es la que se expresa en el principio de pouvior municipal"48. Este concepto es de origen fisiocrático y fue expuesto por primera vez porel Ministro de Luis XVI Turgot en un informe denominado Mémoire sus les Municipalitésescrito en 1775.El sagaz Ministro que ensayo una importante reforma del régimen absolutista sin mayor éxito, esplenamente consciente de la dispersión del poder en la Francia de su tiempo cosa que setraducían en una profunda ineficiencia administrativa y una extendida corrupción. Las Mémoireson un neto esfuerzo en dar respuesta a un difícil problema que agobiaba al país, introduciendouna racionalidad y una centralización efectiva que acabara con la "feudalización del poder". Lo notable de la investigación es que a lado de los correctivos propuestos,propios del reformismo ilustrado, se esboza una concepción de la municipalidad como unaórgano que posee funciones propias, competencias exclusivas, en suma un poder originariocuya legitimación no depende la voluntad estatal. Como se aprecia esta visión está fuertementeimpregnada la filosofía iusnaturalista tan de moda en esos tiempos. Pero la originalidad del planteamiento no está en función concebir almunicipio como una mandato del derecho natural, tal como sería la familia, por ejemplo.Muchos autores han vinculado a la Municipalidad al orden natural, mientras que el Estado seexplica como un orden positivo creado por la convención, o el contrato social. Lo particular delplanteamiento de Turgot es que la noción del pouvior municipal le sirve para identificar unconjunto de asuntos comunes que nacen de la convivencia, pero que no son parte de la sociedadpolítica. Al igual que las cuestiones domésticas que jurídicamente son asuntos privados, estenúcleo de funciones, competencias e intereses locales que la vida en el estado de naturaleza hacreado espontáneamente, no son asuntos públicos como se los entendería ahora, sino cuestionesprivadas que se regirían por el derecho civil. El municipio es visto entonces como una "sociedado persona privada"49 a la cual no le afectarían las normas del derecho público.48 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo ... La formación del sistema municipal francéscontemporáneo. Madrid, Taurus Ediciones S.A., 1984. p. 134.49 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo ... Ibidem. p. 137.
  26. 26. Este carácter se expresaría en la calificación de los agentes municipalescomo mandatarios civiles de los vecinos, el que no gocen de la protección procesal que si teníanlos funcionarios públicos, la calificación de los actos municipales como actos civiles y no comoactos administrativos, la competencia de los Tribunales ordinarios para dirimir las reclamacionesmunicipales, la naturaleza de los contratos municipales como contratos civiles, laresponsabilidad municipal como una responsabilidad del derecho civil, etc. Esta reducción de las Municipalidades al ámbito privado y del derechocivil, paradójicamente fue lo que les permitió insertarse en la nueva arquitectura política-administrativa que se gestó con la Revolución. En efecto, esta dicotomía se resolvió, en primerainstancia, cuando el art. 49° del Decreto de 14 de diciembre de 1789 dictado por la AsambleaConstituyente estableció: "Les corps municipaux auront deux expeces de fonctions a remplir, les unes propes au puovoir municipal, les autes a l`Administration generale de l`Etat et deleguées par elle aux Municipalités"50. Es decir, se reconocía dos tipos de funciones municipales: la propias quedevenían de esta concepción del pavor municipal y las delegadas por la Administración generaldel Estado. Estas últimas ya no en calidad de funciones privadas reguladas por el derecho civil,sino competencias que poseían el ius imperium estatal. De esta manera, los Municipios seincorporaron al nuevo Estado y más aún pudieron cumplir funciones estatales, en la medida quese subordinaban a la "cadena de ejecución" central que provenía desde los Ministros. En esesentido, se entiende como el Alcalde o Maire en el diseño napoleónico se convertía en uneslabón de la administración, no por ser personero de los vecinos, sino por estar investido dedicha autoridad por un acto de Estado. Este precoz alumbramiento del principio del pavor municipal, se fuedepurando en los años siguientes del acontecer revolucionario. Las condiciones del régimen delTerror no le fueron propicias. Tampoco los años del Consultado y del Imperio, porque la opciónfue claramente por la centralización estatal subordinando a los Municipios. Sin embargo, lanoción no desapareció. Y paradójicamente, le correspondió a la Restauración inaugurada en1825 revitalizarla y darle un nuevo impulso que incluso le permitió alcanzar rango constitucionalen la Carta otorgada por Luis XVIII. El tema continuó entonces siendo objeto de debate. Los llamados"ideólogos", es decir, aquellos que continuaron las reflexiones de los "filósofos" del siglo XVIIIen las nuevas condiciones políticas, tienen el mérito de haber hecho avanzar dicha doctrina.Personajes de la talla de Constant, de Royer-Collar y Guizot hicieron importantes aportes. Pero,50 En GARCÍA ENTERRÍA, Eduardo ... Ibidem. p. 108.
  27. 27. según García de Enterría, le corresponde al jurista Henrion de Pansey, el haber plasmado lasideas más avanzadas al respecto, las cuales fueron plasmadas en 1822 en el libro Du pouviormunicipal51. Cuando este grupo liberal llega al poder con la Revolución de 1830 y la Monarquíade Julio, este cuerpo de ideas había ya alcanzado madurez para su ejecución práctica en lalegislación municipal subsiguiente. Estas reflexiones están lejos de ser una disquisición teórica, aplicables sólo a laexperiencia francesa, porque, como veremos más adelante, las primeras Constituciones del Perúrecogieron esta importante tradición.51 GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo ... Ibidem. p. 128.
  28. 28. 2.4. EL MODELO MUNICIPAL DE LA CONSTITUCIÓN DE CÁDIZ.- Quince artículos de la Constitución liberal de 1812 bastaron para cancelardefinitivamente la estructura del viejo Cabildo castellano, cuya tradición se remonta a los siglosXII y XIII, cuando las llamadas guerras de la Reconquista pasan a una etapa ofensiva. Comobien apunta Concepción de Castro: "La revolución liberal de 1812 inaugura en España un régimen local escalonado y homogéneo que responde a determinados criterios básicos: Representatividad ciudadana, división de poderes, racionalización y máxima eficacia de la administración con un coste mínimo"52. Pero no solamente eso. Consideramos que la Carta Gaditana cumplió unrol más trascendente que el señalado sin negar, por cierto, un ápice su importancia. Fue, anuestro juicio, quizá sin buscarlo la espoleta que aceleró los procesos que se venían encubandoen nuestra América desde hacia varias décadas. El mérito que tuvo la flamante Constitución fuequebrar el patrón absolutista en una sociedad cerrada y con un alto grado de sumisión a laautoridad, liberando de esta manera, al Concejo Municipal de sus lastres y limitaciones paraotorgarse esa carga impugnadora del orden existente, que finalmente lo convirtió en el espaciopolítico de legitimación del nuevo orden republicano independiente. En efecto, merced al art. 310° se generalizó el Ayuntamiento a todaspartes del territorio imperial. Ninguna comarca con mil habitantes o más podía, según elnumeral, dejar de tener una organización municipal. El efecto de esta medida fue tremendo, puesimplicó incorporar a la vida cívica a una multitud de poblados que sólo vegetaban al margen delos acontecimientos políticos. El mismo artículo rompe la antigua dicotomía entre los Cabildosde españoles y los Cabildos de indios. La nueva representatividad generaría un nuevosentimiento de ciudadanía que para el caso mexicano la historiadora Alicia Hernández, relievacon nitidez53. Otro elemento importante fue el establecimiento del principio deelectividad, consagrado en el art. 312°. El efecto movilizador de esta decisión en un medio conel peruano cargado de tradicionalismo, fue tremendo. Más aún, el mismo artículo elimina loscargos de Regidores perpetuos y otros oficios similares que habían otorgado al Cabildo un tufooligárquico. La medida implicaba pues un profunda democratización de la sociedad colonial.52 CASTRO, Concepción de ... Op.Cit. p. 57.53 HERNÁNDEZ, Alicia ... La tradición republicana del buen gobierno. México, Fondo deCultura Económica, 1995.
  29. 29. Para evitar la consolidación de camarillas locales, el art. 316° prohíbe lareelección en los dos primeros años a la terminación del mandato. Con la misma lógica depermitir la libertad más amplia los pueblos, se estableció que no podían ser elegidos a los cargosedilicios ningún funcionario nombrado por la Corona. Pero al lado de estos aspectos que contribuyeron a fortalecer unaconciencia antiabsolutista primero e independentista después, habían otros que se vinculaban a lavieja tradición tales como la disposición del art. 309° por la que el "gefe (sic) político" podíapresidir el Ayuntamiento. Esta disposición no sólo continuaba la práctica de Corregidor, delIntendente y los Subdelegados, sino ha sido la pauta por la cual, en nuestro medio, siempre se havisto a la llamada "autoridad política": Prefecto, Subprefecto, Gobernador y TenienteGobernados por encima del Alcalde y los Regidores del Concejo. Para terminar esta parte, diremos que entre nosotros falta un estudio de lascontradicciones que desarrolló la puesta en marcha de la Constitución de Cádiz, especialmente laparte relativa a los Ayuntamientos como existe en México por la historiadora Hernández y en lapropia España por Concepción de Castro. Estamos convencidos, que la dinámica de conflictossociales especialmente en las ciudades y villas lejanas constituyen un material de primer ordenpara comprender como se afectó la sociedad peruana desde las postimerías del pacto colonial ylos primeros días de la vida independiente. En el país de América del Norte, que es muy similaral nuestro se destaca el hecho que por esos años la propiedad terrateniente estaba siendoerosionada por la acción del comercio. Ello significaba concretamente el ascenso de nuevossectores sociales vinculados a la práctica mercantil que se liberaban de la dependencia de lapropiedad agrícola. La ciudad, entonces, se revitaliza y la ampliación de los derechos deciudadanía que importa los Ayuntamientos constitucionales, sirvieron de acicate para laprofundización de estos cursos sociales. Es muy probable que un ritmo similar se hayaexperimentado en el Perú de esos años. Y entonces, el estudio del Cabildo nos podría darmayores luces sobre la sociedad y la naturaleza del Estado republicano que se construyeposteriormente.
  30. 30. 3. EL MUNICIPALISMO EN LOS INICIOS DE LA REPÚBLICA.- La Expedición Libertadora arribó a nuestras playas el 8 de setiembre de1820 y además de los preparativos militares, el General San Martín se preocupó por laadministración de los territorios que se pronunciaban por la Independencia. Fue así que pocosmeses después, el 12 de febrero del siguiente año promulgó el llamado Reglamento Provisional54,en el cual ataca directamente la cuestión de como administrar las zonas liberadas del dominioespañol. Anticipándose a "preparar los elementos de la reforma universal", comoseñala en la parte expositiva del Reglamento, procede a una demarcación provisional delterritorio que se encuentra bajo la protección del Ejército Libertador en cuatro departamentos:Trujillo, Tarma, Huaylas y La Costa, que comprende básicamente la zona norte y central delpaís. Al frente de ellos se coloca a un Presidente, que después se llamará Prefecto, siguiendo lapauta de la Francia revolucionaria y napoleónica. A pesar del ímpetu renovador y la conciencia "que el nuevo orden decosas hacen inevitable el cambiamento de la administración", es notorio en el Reglamento lashuellas del sistema anterior de las Intendencias. Así el art. 3° establece que: "Los jefes de partido que antes se denominaban sub-delegados, se llamarán gobernadores, y ejercerán las mismas funciones de aquellos".El art. 5° ordenaba que entre sus funciones: "Conocerá en todas las causas civiles y criminales que por derecho correspondían a los gobernadores intendentes en los mismos términos que hasta aquí".Y en el art. 9° que se refiere a los litigios entre partes del fuero común se precisa que: "se observarán sin alteración las leyes y ordenanzas del Perú, con la sola diferencia de que los recursos que ántes se dirigían á los llamados intendentes y subdelegados, se harán en lo sucesivo á los presidentes de los departamentos y gobernadores de los partidos".54 Ver en OVIEDO, Juan ... Colección de Leyes, Decreto y Ordenes publicadas en el Perúdesde el año 1821 hasta el 31 de diciembre de 1859. Lima, Felipe Bailly Editor, 1861. Tomo I,pp. 7 a 9.
  31. 31. Esta temprana disposición gubernamental que marca ya la de ruptura con el orden colonial tiene dos aspectos sustantivos: primero, que toma comopunto de partida la administración y control del territorio como expresión de la nueva soberaníay, segundo, la acción revolucionaria no puede negar la continuidad institucional, la herencia delrégimen de las Intendencias. Posteriormente, constituido el Protectorado luego de la jura de laIndependencia, se promulga el Estatuto Provisional55, la Carta política que guió las decisionesgubernamentales del país entre el 8 de octubre de 1821 hasta el 17 de diciembre de 1822. Lalectura de la Sección Quinta del Estatuto nos ratifica en la idea de continuidad con las antiguasIntendencias a pesar de la patente influencia del modelo francés, en lo referente al manejo delterritorio. Sin embargo, donde es más evidente esta solución de continuidad es en el régimenmunicipal pues el art. 1° de la Sección Sexta a la letra dice: "Las municipalidades subsistirán en la misma forma que hasta aquí",con la única diferencia que en vez de ser presididas por el Intendentes, lo serán ahora por elPresidente del Departamento. Esta persistencia del régimen municipal se detecta también en elReglamento Provisional que establece el métodos de las Elecciones Municipales que se aprobó el27 de noviembre de 182156. A pesar que en la Exposición de Motivos hay referencia a laConstitución de 1812 -nuevamente puesta en vigor en 1820 merced al pronunciamiento de lastropas encabezadas por el General Riego obligando a Fernando VII a ordenar surestablecimiento, por lo que fue juramentada por segunda vez en el Perú el 17 de setiembre de1820- en el sentido que el sistema de elección que se proponía estaba libre de: "los obstáculos que le oponía la Constitución de la Península en la mayor parte inaplicable al Perú y á los demás puntos de América",es innegable la semejanza con el antiguo sistema de elección de cargos edilicios. La fechas de realización de los comicios, la base parroquial de métodoeleccionario, el numero de veinticinco electores que le correspondía a Lima provenientes de seisparroquias: la Catedral, Santa Ana, San Lázaro, San Sebastian, San Marcelo y el Cercado, el55 Ver en GARCÍA BELAÚNDE, Domingo y Walter Gutiérrez Camacho ... LasConstituciones del Perú. Lima, Edición Oficial del Ministerio de Justicia, 1993. pp. 75 a 81.56 Ver en OVIEDO, Juan ... Ibidem. Tomo I., pp. 308 a 313.
  32. 32. sistema de votación de los compromisarios, el número de autoridades: dos alcaldes, dieciochoregidores y dos procuradores síndicos par el caso de la ciudad capital, la renovación anual de losmandatos de alcaldes y un porcentaje de los regidores, son algunas muestras de una tercacontinuidad que la revolución indenpendentista no logró sortear. Será necesario esperar a las formulaciones propiamente constitucionalespara advertir las diferencias entre el régimen local anterior y el nuevo modelo republicano deindudable inspiración francesa.
  33. 33. 3.1. LA TRADICIÓN INSURRECCIONAL DE LOS CABILDOS.- Este continuismo municipalista no fue en ningún caso un hecho fortuito.Mas bien estaba inscrito en la tradicional organización de las ciudades desde los tiempos de sufundación. El Cabildo, a pesar de ser una institución que vino con la Conquista, siempre fuepercibida como ajena a la cadena de instituciones y organismos de gobierno virreynal, más comoexpresión del autogobierno de la comunidad que entidad del poder estatal. Victor AndrésBelaúnde lo señala con claridad al subrayar que el Cabildo: "tuvo un origen totalmente diferente y representó un interés distinto de la jerarquía política oficial establecida por la monarquía"57. Quizá esta sea la causa porque el Cabildo está presente en todas lasmanifestaciones de malestar y descontento contra el orden existente. Desde la época de lasguerras civiles entre los conquistadores y las autoridades de la Monarquía española a mediadosdel siglo XVI el Cabildo es la instancia que legítima los pronunciamientos. La propuesta deurgir a Gonzalo Pizarro como rey del Perú proviene del Cabildo del Cusco. Si bien en los añosposteriores el Concejo citadino ingresa a un período de somnolencia y declinación,especialmente por la venalidad de los oficios edilicios y el peso asfixiante de los Corregidores,guarda una tradición ilustre que durante la coyuntura de las reformas borbónicas de finales delsiglos XVIII cuando fue revaluado, le permite recuperar su antigua prestancia. No fue casual, entonces, que todos los intentos de insurrección en lostiempos previos a la Independencia se hayan sustentado de alguna manera en la acción delCabildo. Así sucedió en 1805 en Cusco con la conspiración de Gabriel Aguilar y ManuelUbalde58; en 1811 y 1813 en Tacna con Francisco Antonio de Zela y Enrique Paillardelle ySagardía respectivamente; en 1812 en Huanuco con la rebelión encabezada por Juan José Crespoy Castillo; y en 1814 nuevamente en el Cusco con el levantamiento de los hermanos Angulo y elBrigadier Pumacahua, donde el origen formal de la desavenencia son los comicios a los cargosdel Concejo cusqueño que fue impugnado por los rebeldes59.57 BELAÚNDE, Victor Andrés ... Bolívar y el pensamiento político de la revoluciónhispanoamericana". Lima, Edición de homenaje en el Bicentenario del Nacimiento deLibertador Simón Bolívar, 1983. p. 22.58 Ver DURAND FLOREZ, Luis ... El Proceso de Independencia en el Sur Andino.Cuzco y La Pax 1805. Lima, Universidad de Lima, 1993.59 DE LA PUENTE CANDAMO, José Agustín ... La Independencia. En Historia Generaldel Perú. Tomo VI. Lima, Editorial Brasa S.A., 1993. p. 192.
  34. 34. "Esta nueva conmoción está ligada con los cambios liberales de las Cortes de Cádiz. Los antecedentes son bien conocidos. En 1812 se dividen los hombres dirigentes del Cusco frente a la elección de diputados y frente al nuevo cabildo. El 14 de abril de ese año un "memorial" de vecinos de Cusco demanda que se proceda de acuerdo a los necesario para que pueda instalarse el cabildo conforme a las normas de la Constitución de 1812: "el pueblo conoce su dignidad, respira con honor el aire de libertad justa, sacude ese abatimiento que en su servil sopor le hizo abandonar sus derechos rinde gracias a la Nación; posee ya una privativa autoridad de trasmitir el solo la Jurisdicción ordinaria y económica en los Alcaldes y Regidores; mira a los actuales en un esqueleto descarnado de todas sus facultades...60. A este fenómeno que se acentuó luego de la invasión de Napoleón aEspaña y prácticamente se abrió hacia todo el continente americano, Victor Andrés Belaúnde lollama con razón:"la insurrección de los cabildos"61. Con ello se daría cuenta de la justificación política de laformación de las Juntas de Gobierno que encabezadas por los Cabildos sostenían la teoría de lareversión de la soberanía al pueblo cuando desaparecía la monarquía. Y en la medida que elconcepto de pueblo, no era comprendido en su versión moderna, como la asociación deindividuos autónomos, sino en clave medieval y organicista su representación quedaba en manosde sus instancias intermedias como los Cabildos. De esta manera, los Ayuntamientos en tantorepresentantes de la comunidad, se convertían en los nuevos depositarios de la soberanía.3.2. LA EXPERIENCIA DE LOS AYUNTAMIENTOS CONSTITUCIONALES.- En palabras de Guillermo Lohmann se trató de un "fugaz bienio 62constitucional" . Sin embargo, la Guerra de la Independencia, la Revolución Liberal y laConstitución Gaditana o doceañísta, despertaron un cúmulo de expectativas entre los espíritusamericanos más lúcidos que confiaron que estos acontecimientos portarían las reformasnecesarias para salvar la unidad territorial de la Monarquía Universal Española.60 DE LA PUENTE CANDAMO, José Agustín ... Ibidem. p. 214.61 BELAÚNDE, Victor Andrés ... Ibidem. p. 77.62 LOHMANN VILLENA, Guillermo ... Ibidem. p. 145.
  35. 35. Como hemos visto, los criollos alimentaban un profundo resentimientohacia las autoridades de la península que ni la ilustración borbónica, ni las medidas dispuestaspara superar el estancamiento, fueron suficientes para calmar. El cambio de siglo, puso en laagenda americana no solamente el clásico reclamo de una mayor proporción de "los oficios paralos naturales del país", sino extendió también una conciencia antiabsolutista inspirada en elproceso revolucionario francés de 1789. El liberalismo hispano prendió con sus particularidadesen la aristocracia criolla y la intelectualidad indiana. Como bien expresa RIVA Agüero alanalizar el papel de José Baquíjano y Carrillo, el liberalismo americano no era necesariamenteseparatista. No estuvo originalmente por la independencia pero si reclamaba importantesreformas que liberalizaran el sistema política y la actividad económica y comercial. Parte de esteprograma era una aspiración a una autonomía regional, la misma que fue expresada con nitidezpor la representación americana en las Cortes de Cádiz63. Por adoptar este temperamento, las élites peruanas no acompañaron lainsurrección juntista de 1809 y 1810 que proliferaron en Chuquisaca, Quito, La Paz, Caracas,Buenos Aires y Chile. Igualmente, por dicha razón, tomaron distancias de la revolución dePumacahua y los hermanos Angulo en 1814. Esta conducta permitió que el poder español enAmérica, expresado en el gobierno de Abascal, se reconstituyera y derrotara esta primera ola dela revolución hispanoamericana. El Perú se convirtió en el centro de la reacción contraria a losarrestos independentistas. La puesta en marcha de los Ayuntamientos constitucionales,conjuntamente con el derecho a nombrar diputados en las Cortes, fueron las reformas políticas demayor impacto por su inmediata ejecución que trajo el régimen constitucional de la MonarquíaEspañola. A juicio de los dirigentes criollos ambas permitirían realizar el sueño de renovacióntan largamente acariciado, ya sea a través del posesionamiento en instituciones de tantasignificación como los Cabildos que les permitía movilizar opinión pública, ya sea mediante eljuego de influencias y presiones a través de la representación americana en el Poder Legislativoy en la propia estructura de gobierno metropolitana. Por eso, cuando luego del retorno de Fernando VII el 2 de mayo de 1814,involuciona el proceso de liberalización hasta restaurarse el viejo y descreditado absolutismo, ladecepción criolla fue enorme. El caso más dramático de este frustrado ensayo lo vivió el propioBaquíjano, a la sazón nombrado Consejero de Estado para beneplácito y algarabía de la sociedadlimeña64, quien juramento su flamante cargo el 14 de marzo de 1814, semanas antes que seiniciara la reacción absolutista que terminó con el experimento constitucional. En solo días pasóde las cumbres de la magistratura a cuasi perseguido político.63 RIVA AGÜERO, José ... Ibidem. p. 78 y ss.64 Ver RIVA AGÜERO, José ... Ibidem. pp. 93 y ss.
  36. 36. Pero igualmente grave fue la liquidación de los Ayuntamientosconstitucionales. La distancia y la confusión de las noticias hizó que el Decreto Real de 30 dejulio de 1814 que determinaba su abolición fuera conocido en nuestro medio recién a fines dediciembre. Es decir, cuando se había vivido la experiencia liberal durante todo el año, y lo peor,cuando ya se habían elegido las nuevas autoridades edilicias para el año siguiente. Con evidentesatisfacción Abascal ejecutó la medida y restauró viejo Cabildo con sus oficios perpetuos y todo: "Abierta la sesión, tomo la palabra Abascal para exponer que "fenecidas las elección que habían causado bastante incomodidad", el objetivo era dar cumplimiento al rescripto por el que se restituían en la ocupación de las concejalías vitalicias a quienes las habían tenido a su cargo hasta 1812, quedando por lo mismo insubsistente la fractura sufrida durante dos años"65. A pesar que el Concejo limeño elegido no hizo resistencia a la disoluciónpor parte del Virrey, el redivido Cabildo al elegir a sus Alcaldes en reemplazo de José AntonioErrea y Francisco Moreyra, quienes habían sido designados por la Junta Electoral el 18 dediciembre según el procedimiento constitucional, "Por aclamación escogió unánimemente a Errea y Moreyra, decisión que evidentemente mostraba su solidaridad con la causa criolla y su decisión de continuar presionado para hacer justicia a los agravios criollos"66. El ensayo de municipios liberales había removido los conchos de unasociedad paralizada, sumisa y tradicional. Como en México y en la propia España, contribuyó ademocratizar la vida urbana y a romper a la oligarquías locales que atenazan a las villas ypueblos. Al eliminar la existencia de Cabildos de indios, permitió una integración queuniversalizó las demandas cotidianas. Como hemos dicho líneas arriba, la diferenciación deposiciones en torno a las elecciones municipales de 1814 en el Cusco, fue el detonante de larebelión de los Angulo y Pumacahua. Está por estudiar el impacto desagregador delAyuntamiento constitucional en la estratrificada sociedad colonial. Sin embargo, podemos afirmar que la abolición de este vehículo demovilización social y de poder local, sumado al descontento por la restauración del viejo ordenabsolutista, llevó a nuestro liberales criollos a sumarse indefectiblemente al bando65 LOHMANN VILLENA, Guillermo ... Ibidem. p. 158.66 FISHER, John ... Ibidem. p. 254.
  37. 37. independentista. Al agotarse las posibilidades reformistas dentro del sistema de la MonarquíaConstitucional, el ideal liberal y los deseos de afirmar un camino de desarrollo propio, sólopodían materializarse a través de la ruptura. Y en este momento supremo, el municipio sirvió desoporte para la adopción y legitimación de la decisión independentista.

×