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  1. 1. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013NASCITA E SVILUPPO DEL PROCESSO DI INTEGRAZIONEEUROPEA: DALLE COMUNITÀ ALL’UNIONE EUROPEABREVE INQUADRAMENTO STORICO DEL PROCESSO DI INTEGRAZIONEEUROPEAIl diritto dell’Unione europea, attualmente fa perno sui due testi (Trattatosull’Unione Europea [TUE] e Trattato sul Funzionamento dell’UnioneEuropea [TFUE]) che costituiscono il Trattato di Lisbona, entrato in vigoreil 1° dicembre 2009. Esso incide profondamente sulle persone e sulleimprese che operano nel nostro Paese per lo spazio ed il rilievo ad essoriconosciuto da due disposizioni della Costituzione italiana: l’art. 11 ed ilprimo comma dell’art. 117.A termini del primo “L’Italia … consente, in condizioni di parità con gli altriStati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicurila pace e la giustizia fra le Nazioni”. A termini del secondo “La potestàlegislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto dellaCostituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitarioe dagli obblighi internazionali”.L’integrazione europea ed il diritto che la disciplina costituiscono il risultatodi una complessa e faticosa evoluzione. L’ideale di un continente europeonon più diviso in tanti Stati in lotta fra loro si è affermato sin dal XIXsecolo. Si concretizza, però, solo a seguito delle distruzioni e dei lutti dellaseconda guerra mondiale. È allora che con la Dichiarazione Schuman, del 9maggio 1950, il Governo francese ha proposto di mettere l’insieme dellaproduzione franco-tedesca di carbone e di acciaio sotto un’Alta Autorità nelquadro di un’organizzazione alla quale possano aderire gli altri Paesieuropei. Robert Schuman ha indicato a tutti questi Paesi che la messa incomune della produzione di carbone ed acciaio avrebbe potuto cambiare ildestino di queste regioni che per lungo tempo si sono dedicate allafabbricazione di strumenti bellici.In una prima fase il movimento di integrazione ha riguardato solo una parte,quella occidentale del continente europeo. Inizialmente ha interessato 6Paesi, Belgio, Francia, Germania, Italia, Lussemburgo ed Olanda. Gli Statidell’Europa orientale hanno dato vita a forme alternative di aggregazionemilitare – l’Organizzazione del Patto di Varsavia - ed economica –ilCOMECON -, che facevano riferimento all’Unione Sovietica. A seguito delcrollo del muro di Berlino (1989) e del crollo dell’URSS (1991), anche gliStati dell’Europa orientale hanno chiesto di far parte del processo diintegrazione avviato dall’Europa occidentale. È stato così che si è arrivatiall’attuale Unione europea che comprende 27 Stati membri.1
  2. 2. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013IL METODO DI INTEGRAZIONE FONDATO SULLA COOPERAZIONEINTERGOVERNATIVA (METODO TRADIZIONALE DELLE RELAZIONI TRASTATI)L’organizzazione proposta da Robert Schuman volge a dare luogo ad unagestione in comune delle risorse carbosiderurgiche secondo un metodoinnovativo che si distingue dal metodo di cooperazione intergovernativatradizionalmente utilizzato nei rapporti tra Stati sovrani.La cooperazione intergovernativa, dal canto suo, si caratterizza per il fattoche gli organi dell’organizzazione sono composti da persone che agisconoquali rappresentanti degli Stati di appartenenza, seguono le loro direttive edadottano deliberazioni che vengono assunte esclusivamente oprevalentemente all’unanimità ed hanno generalmente natura di atti nonvincolanti. Si fondano sul metodo della Cooperazione intergovernativa laNato, l’OCSE ed il Consiglio d’Europa.IL METODO COMUNITARIOIl metodo indicato da Robert Schuman per il funzionamentodell’organizzazione da lui proposta, e che poi è stato seguito anche per laCEE e per l’EURATOM, invece, è usualmente definito come MetodoComunitario.Esso presenta queste caratteristiche:1) le persone che siedono nella maggior parte delle istituzioni comunitarie(Parlamento europeo, Commissione, Corte di Giustizia, Corte dei conti,Banca Centrale Europea) non rappresentano gli Stati di cui sonocittadini e, in proprio, compiono le loro scelte in maniera indipendenteda essi;2) il metodo comunitario da largo spazio a deliberazioni a maggioranza,per lo più a maggioranza qualificata. Ciò significa che il consenso ditutti gli Stati membri non è condizione indispensabile per l’azionedell’organizzazione. Gli Stati che restano in minoranza sono comunquevincolati al rispetto delle deliberazioni che sono state assunte amaggioranza;3) il potere deliberativo dell’organizzazione si esprime normalmenteattraverso veri e propri atti vincolanti, che creano diritti ed obblighi pergli Stati e, quando sono direttamente applicabili, anche per le singolepersone fisiche e giuridiche;4) gli atti delle istituzioni sono sottoposti ad un sistema di controllogiurisdizionale di legittimità.TRATTATO DELLA COMUNITÀ EUROPEA DEL CARBONE E DELL’ACCIAIO –CECAL’organizzazione proposta da Robert Schuman è stata posta in essere comeuna Comunità di tipo settoriale con la conclusione del Trattato istitutivodella CECA, firmato il 18 aprile 1951 ed entrato in vigore il 25 luglio 19522
  3. 3. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013per una durata di 50 anni. La CECA ha cessato di esistere il 23 luglio 2002.Le sue competenze sono state allora trasferite alla CE.Struttura istituzionale: Alta autorità (significativi poteri decisionali dicarattere sopranazionale), Consiglio dei ministri (competenze di controllo),Assemblea comune, Corte di giustizia. La competenza della CECA riguardai prodotti e le politiche relative al settore carbosiderurgico (carbone eacciaio).Successivamente si è avuto un tentativo di istituzione di una Comunitàeuropea di difesa (CED), tale tentativo è fallito perché bocciato nel 1954 dalParlamento francese.Giugno 1955, Conferenza di Messina, che ha dato incarico al gruppo Spaakdi redigere due progetti che porteranno al Trattato istitutivo dellaComunità economia europea (CEE) e al Trattato istitutivo dellaComunità europea per l’energia atomica (EURATOM), firmati a Roma il25 marzo 1957, entrati in vigore il 14 gennaio 1958All’origine 6 stati membri: Italia, Germania, Francia, i tre Paesi Benelux(Belgio, Lussemburgo, Paesi Bassi)Successive adesioni alle Comunità:1973 Danimarca, Regno Unito, Irlanda1981 Grecia1986 Spagna, Portogallo1995 Austria, Finlandia, Sveziadal 1 maggio 2004 Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia,Repubblica Ceca, Slovacchia, Slovenia, Ungheriadal 1 gennaio 2007 Romania e BulgariaTRATTATO CEEEra obiettivo del Trattato CEE, e poi è divenuto obiettivo del Trattato CE edora del Trattato di Lisbona, mettere in comune i mercati degli Stati membriistituendo una libera circolazione delle persone (in particolare deilavoratori), delle merci, dei servizi e dei capitali.In una visione neoliberista che attribuisce una funzione sociale al mercato siconsidera che una liberalizzazione generale sia atta a determinare uncontenimento dei prezzi e benefici a favore di tutti i cittadini dellaComunità. Si è previsto, però, che questi benefici possano non realizzarsi afavore di tutti. Si è considerato allora necessario istituire una politicaagricola ed una politica sociale accompagnate dal funzionamento di fondidestinati ad esprimere solidarietà ai settori che possano restare menoagevolati. Accanto a queste sono state previste altre due politiche: 1 - unapolitica della concorrenza volta ad evitare che i benefici sociali di una liberacircolazione delle merci siano neutralizzati da intese tra le imprese volgentia massimizzare i guadagni di queste mantenendo alti i prezzi e 2 – unapolitica commerciale destinata a sostituire i dazi doganali di ciascuno Statomembro con una tariffa doganale esterna comune ed a attribuire alla3
  4. 4. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013Comunità un potere esclusivo di concludere accordi commerciali con Statiterzi.Per evitare un brusco passaggio da un diffuso protezionismo degli Statimembri alla liberalizzazione implicata dall’istituzione del mercato unico ilTrattato CEE ha previsto un periodo transitorio di 12 anni che dovevaconcludersi nel 1970. La sua conclusione è stata, però, anticipata al 1°luglio1968, data a partire dalla quale sono state completamente abolite le barrieredoganali tra gli Stati membri ed è stata adottata la tariffa doganale comune(l’introduzione di una tariffa doganale comune ha implicato l’introduzionedi un sistema di dazi doganali unico, distinto per categorie di prodotti,applicabile all’importazione nell’area comunitaria di beni provenienti daStati terzi sostituente i diversi sistemi di tassazione doganale di quei prodottiprima praticabili, con aliquote diverse, separatamente da ciascuno degli Statimembri).Le Istituzioni a cui il Trattato CEE affida il perseguimento degli obiettiviche si è preposto sono:Parlamento europeo (dal 1979 eletto direttamente dai cittadini degli Statimembri) che all’inizio aveva una funzione eminentemente consultiva e checon il tempo ha acquisito un forte potere normativo; Consiglio dei ministri(che rappresenta i governi degli Stati membri e sin dall’inizio provvisto dipotere normativo); Commissione europea (dotata di potere di iniziativalegislativa e di controllo); Corte di giustizia (che garantisce la conformitàcon il diritto del funzionamento della Comunità); Corte dei conti (cheverifica che la gestione del bilancio dell’Unione europea sia sana e corretta )Ben presto la Corte di giustizia ha interpretato il Trattato CEE ed il sistemagiuridico da esso istituito come un fenomeno dante luogo ad unordinamento di tipo nuovo sancente obblighi e diritti non solo per gliStati membri ma anche per le persone fisiche e giuridiche. La novità chela Corte di giustizia ha considerata propria del fenomeno a cui ha dato luogoil Trattato CEE consiste nel fatto che tradizionalmente un Trattato da luogoa diritti ed obblighi solo per gli Stati parte ad esso ma non per personefisiche e giuridiche.Manifestazioni forti di detto atteggiamento della Corte sono le sentenze cheessa ha adottato nei casi van Gend & Loos, Costa contro ENEL e Les Verts.1. Nel caso van Gend & Loos un’impresa olandese, che aveva importatonei Paesi Bassi determinata merce proveniente dalla Germania,contestava davanti ad un giudice olandese un dazio che le era statoimposto in una misura che risultava da un aumento dei daziall’importazione di quella merce posto in essere dopo l’entrata in vigoredel Trattato CEE. E ciò in contrasto con l’art. 12 di quel Trattato (oggiart. 30 TFUE) il quale obbliga gli Stati membri a non introdurre nuovidazi doganali e a non aumentare quelli già esistenti nei reciproci rapporticommerciali. Quel giudice olandese chiedeva alla Corte di giustizia dichiarire se un’impresa possa desumere da un articolo del Trattato CEE,4
  5. 5. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013quale l’allora vigente art. 12, un diritto soggettivo a che non le siaapplicata una norma nazionale. Con la sentenza che ha reso il 5 febbraio1963 in tale causa la Corte ha affermato il principio dell’effetto direttodel diritto comunitario, statuendo che questo “indipendentemente dallenorme emananti dagli Stati membri, nello stesso modo in cui impone aisingoli degli obblighi, attribuisce loro dei diritti soggettivi” e che “sideve ritenere che questi sussistano, non soltanto nei casi in cui il Trattatoespressamente li menziona, ma anche come contropartita di precisiobblighi imposti dal Trattato ai singoli, agli Stati membri o alleIstituzioni comunitarie”.2. Nel Caso Costa c. ENEL un utente dell’Ente nazionale per l’Energiaelettrica (ENEL) aveva contestato davanti al giudice conciliatore diMilano il proprio obbligo di pagare all’ENEL una bolletta, ritenendo chetale ente non fosse legittimato a chiedergli quel pagamento in quantorisultante dalla nazionalizzazione di imprese private a suo giudiziointervenuta in contrasto con il Trattato CEE. Il giudice conciliatore diMilano ha chiesto alla Corte di giustizia, come questione di principio, seun giudice nazionale possa applicare una legge nazionale eventualmenteincompatibile con una precedente norma del Trattato CEE. Con lasentenza resa nel caso il 15 luglio 1964 ha stabilito il primato deldiritto comunitario sul diritto interno affermando che “istituendo laCEE gli Stati membri hanno limitato i loro poteri sovrani e creato uncomplesso di diritto vincolante per i loro cittadini e per loro stessi e checiò ha per corollario l’impossibilità per loro di fare prevalere, control’ordinamento giuridico da essi accettato a condizione di reciprocità,un provvedimento unilaterale ulteriore, il quale pertanto non potràessere opponibile all’ordine comune”. Con questa affermazione laCorte ha inteso limitare in modo forte la sovranità legislativa degli Statimembri, cioè un principio tradizionale e fondamentale dei loroordinamenti.3. Con la sentenza che ha adottato il 23 aprile 1986 nella causa Partiécologiste “Les Verts” c. Parlamento europeo la Corte ha affermato chela Comunità è una Comunità di diritto. Nel caso si era trovata a doveredecidere sul ricorso presentato da detto partito contro una decisionedell’Ufficio di Presidenza del Parlamento europeo che lo escludeva nellaripartizione degli stanziamenti relativi alle elezioni europee del 1984.Tale ricorso le era stato presentato sulla base dell’allora vigente art. 173del Trattato CEE, il quale prevedeva la legittimazione della Corte acontrollare la legittimità solo degli atti del Consiglio e dellaCommissione e non quelli del Parlamento. La Corte ha superato lalettera di tale articolo, che le avrebbe impedito di considerare ricevibilequel ricorso, rilevando che la CEE “è una Comunità di diritto nelsenso che né gli Stati che ne fanno parte né le sue Istituzioni sono5
  6. 6. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013sottratte al controllo della conformità dei loro atti alla Cartacostituzionale di base costituita dal Trattato”.Al Trattato istitutivo della CEE sono state apportate modifiche da accordiinternazionali che sono stati adottati da conferenze intergovernative e chehanno dovuto essere ratificati da tutti gli Stati membri. Essi, prima diarrivare all’attuale Trattato di Lisbona, hanno adottato l’Atto Unico europeo,il Trattato di Maastricht, il Trattato di Amsterdam ed il Trattato di Nizza. Siè avuta anche la Conferenza Intergovernativa di Roma nel corso della qualeè stato firmato il Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa, il qualeperò, a seguito dell’esito negativo dei referendum tenutisi su di esso inFranca ed Olanda, non ha ottenuto le ratifiche necessarie e quindi non èentrato in vigore.ATTO UNICO EUROPEO, 1986L’Atto Unico Europeo è stato adottato alla Conferenza di Milano nel corsodella quale, sotto l’impulso del Presidente francese François Mitterrand edel Presidente del Consiglio italiano Bettino Craxi, si è deciso di accelerareil perfezionamento del mercato unico, superando il più possibile le differentinormative interne indirettamente capaci di ostacolare la libera circolazionecomunitaria. Al riguardo, superando la necessità, sino ad allora esistente diadottare, per il ravvicinamento di dette legislazioni, direttive all’unanimità siè attribuita alle istituzioni comunitarie la possibilità di adottare atti (e quindianche regolamenti) a maggioranza qualificata.IL TRATTATO DI MAASTRICHT E LA CREAZIONE DELL’UNIONE EUROPEAQuesto Trattato, firmato il 7 febbraio 1992 (ed entrato in vigore il 1°novembre 1993), accanto al Trattato CE ha introdotto un Trattato UE ed haorganizzato l’integrazione europea su tre pilastri costituiti dalla CEE,ridenominata Comunità europea (CE), dalla PESC (Politica estera e disicurezza comune) e dalla CGAI (Cooperazione nei settori della giustizia edegli affari interni, in seguito al Trattato di Amsterdam ridenominataCooperazione di polizia e giudiziaria in materia penale). Esso ha istituito lacittadinanza dell’Unione europea a favore di tutti i cittadini degli Statimembri, prevedendo l’attribuzione, tra l’altro, a chi è provvisto di talecittadinanza dell’elettorato attivo e passivo alle elezioni comunali e delParlamento europeo alle stesse condizioni dei cittadini del Paese diresidenza.Accanto a queste importanti novità il Trattato di Maastricht ha allargato lecompetenze della Comunità, ha potenziato la partecipazione del Parlamentoeuropeo al processo legislativo comunitario istituendo la procedura dicodecisione ed ha dato avvio ad una politica economica e monetaria che èpoi sfociata nell’istituzione di una Banca Centrale europea e di un sistema dibanche centrali e nell’istituzione, a partire dal 1° gennaio 2002, dell’euro.6
  7. 7. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013Avendo istituito l’Unione ed avendo inserito in essa la Comunità, per dareun impulso all’intero sistema dell’Unione ed assicurarne la coerenza ilTrattato ha istituito il Consiglio europeo, composto dai Capi di Stato e diGoverno degli Stati membri e dal Presidente della Commissione.IL TRATTATO DI AMSTERDAMQuesto Trattato, firmato il 2 ottobre 1997, è entrato in vigore il 1° maggio1999.Esso contiene, tra l’altro, le seguenti novità:1) ha introdotto nel Trattato UE l’art. 6, a termini del quale “L’Unione èfondata sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell’uomoe delle libertà fondamentali e dello stato di diritto, principi che sonocomuni agli Stati membri. L’Unione rispetta i diritti fondamentali qualisono garantiti dalla CEDU e quali risultano dalle tradizionicostituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali deldiritto comunitario” (Con questo articolo il Trattato di Maastricht hainteso contribuire alla definizione dell’identità dell’Unione e stabilire iprincipi a cui devono aderire gli Stati che di essa intendono diventaremembri e che, sotto pena di sanzioni, devono essere rispettati da tutti ipartecipanti alla stessa);2) Ha previsto la possibilità di istituire forme di cooperazione rafforzata:questa deve essere richiesta da almeno 8 Stati membri, deve essere voltaa promuovere la realizzazione, da parte degli Stati che ad essapartecipano, degli obiettivi UE o CE, deve rafforzare il processo diintegrazione, deve rispettare l’acquis comunitario, non deve riguardarele competenze esclusive della CE e deve essere aperta agli altri Statimembri. Con ciò ha aperto la strada ad un’Europa a più velocità.3) Ha in parte comunitarizzato il terzo pilastro, trasferendo le politiche su“Visti, asilo immigrazione ed altre politiche connesse”, già ricadenti nelpilastro CGAI, al pilastro comunitario.L’affermazione che il Trattato di Maastricht contiene nell’art. 6 UE, secondocui “l’Unione è fondata sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei dirittidell’uomo e delle libertà fondamentali” ha trovato conferma inun’importante pronuncia con cui la Corte ha accolto il ricorso del cittadinodi uno stato terzo, il sig. Kadi, sospettata di finanziare il terrorismointernazionale, che aveva impugnato un regolamento del Consiglio CEdante attuazione a livello comunitario ad una risoluzione del Consiglio disicurezza obbligante gli Stati membri delle Nazioni Unite a congelare i contibancari di persone sospette di finanziare Al-Qaeda, comprese in una listache è stata stabilita a cura dello stesso Consiglio di sicurezza e checomprendeva il nome di quel ricorrente.Nel suo ricorso il sig. Kadi aveva sostenuto l’illegittimità di dettoregolamento comunitario affermando, tra l’altro, che esso violava i suoidiritti di difesa previsti dall’art. 6 della Convenzione europea per la7
  8. 8. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013salvaguardia dei diritti dell’uomo in quanto quel regolamento era statoadottato senza dargli una ragionevole possibilità di farsi previamente sentiredalle autorità competenti. Il Consiglio delle Comunità ed il Regno Unitoavevano eccepito l’irricevibilità del ricorso del sig. Kadi richiamandoaffermazioni della Corte europea dei Diritti dell’Uomo secondo cui dettaconvenzione “non può essere interpretata in modo tale da sottoporre alloscrutinio della Corte”, vale a dire al suo sindacato giurisdizionale, “le azionio omissioni degli Stati parti coperte da risoluzioni del Consiglio di sicurezzadelle Nazioni Unite” (paragrafo 149). Sulla base del fatto che l’Unione, econ essa la Comunità, è fondata su detti principi la Corte di giustizia hadisatteso l’invocazione di quella affermazione della Corte Europea deiDiritti dell’Uomo invocata dal Consiglio e dalla Gran Bretagna qualificandola sua funzione di controllo giurisdizionale come funzione di garanziacostituzionale dei principi del Trattato CE, tra cui si colloca il principiosecondo il quale gli atti comunitari devono rispettare i diritti di difesa checostituiscono diritti fondamentali. E ciò anche se questi vengono invocati dauna persona che non sia cittadino di uno Stato membro e sia seriamenteaccusato di finanziare il terrorismo internazionale.IL TRATTATO DI NIZZAIl Trattato di Nizza, firmato il 26 febbraio 2001 ed entrato in vigore il 1°febbraio 2003, ha introdotto negli originali Trattati istitutivi delle riformetese a far fronte ai problemi legati alle prospettive di allargamento dellaComunità. Nel corso della Conferenza che ha portato all’adozione delTrattato di Nizza è stata adottata la Carta dei diritti fondamentalidell’Unione. Per arrivare all’elaborazione di questa i Capi di Stato e diGoverno si sono affidati ad una “Convenzione” il più in linea possibile conil principio di democrazia rappresentativa, ricomprendente 16 eurodeputati e30 rappresentanti delle assemblee parlamentari nazionali, affiancata da 4osservatori (2 della Corte di giustizia e 2 del Consiglio d’Europa di cui unorappresentante della Corte europea dei diritti dell’uomo). I lavori di questaConvenzione hanno portato alla proclamazione solenne della Carta da partedel Parlamento europeo, della Commissione e del Consiglio. La Carta nonsolo da visibilità ai diritti umani su cui riposa il processo d’integrazioneeuropea ma aggiorna anche il catalogo classico di tali diritti che risulta dallagiurisprudenza comunitaria e dai richiami che i Trattati operano allaConvenzione europea dei diritti dell’uomo ed alle tradizioni costituzionalicomuni; sancisce così alcuni diritti nuovi, quali il diritto alla protezione deidati di carattere personale, il diritto a beneficiare dei principi della bioeticaed il diritto alla buona amministrazione.8
  9. 9. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013IL TRATTATO DI LISBONA CHE MODIFICA IL TRATTATO SULL’UNIONEEUROPEA E IL TRATTATO CHE ISTITUISCE LA COMUNITÀ EUROPEA,FIRMATO A LISBONA IL 13 DICEMBRE 2007Il metodo seguito per l’elaborazione della Carta dei diritti fondamentali èstato tenuto presente quando si è pensato di andare ulteriormente avanti nelprocesso d’integrazione europea. Si è allora convocata una nuova“Convenzione sull’avvenire dell’Europa” che, aperta il 28 febbraio 2002, èterminata il 10 luglio 2003, con l’adozione di un progetto di Trattato che èstato sottoscritto a Roma il 29 ottobre 2004 come Trattato che istituisce unaCostituzione per l’Europa. Il testo di questo Trattato è stato oggetto direferendum che hanno avuto risultato negativo in Francia ed in Olanda, conla conseguenza che esso è stato abbandonato.Il contenuto del Trattato che istituisce una Costituzione per l’Europa ha,però, costituito la base di partenza per una nuova conferenzaintergovernativa che, apertasi nel luglio 2007, si è rapidamente conclusa edha portato alla firma, il 13 dicembre 2007, del Trattato di Lisbona.Questo nuovo Trattato è stato oggetto in Irlanda, il 2 giugno 2008, di unreferendum che ha avuto esito negativo. Lo stallo da ciò determinato è statosuperato da un secondo referendum, tenutosi il 2 ottobre 2009, che ha avutoesito positivo dopo che a quel Paese sono state date alcune garanzie e dopoche sono state perfezionate le procedure di ratifica da parte di tutti gli Statimembri. Il Trattato è così entrato in vigore il 1° dicembre 2009.ELEMENTI DI CONTINUITÀ CHE IL TRATTATO DI LISBONA PRESENTA CONIL TRATTATO CHE ADOTTA UNA COSTITUZIONE PER L’EUROPARispetto al Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa che, il Trattatodi Lisbona presenta molti elementi di continuitàa) Trasforma il Consiglio europeo in un’istituzione vera e propria con acapo un presidente stabile, eletto per due anni e mezzo, istituisce un altorappresentante per gli affari esteri e la politica di sicurezza, generalizzala procedura di codecisione a cui è dato il nome di procedura legislativaordinaria, supera la struttura a tre pilastri dell’Unione introdotta dalTrattato di Maastrichtb) Eliminando i tre pilastri di Maastricht, integra completamente quella cheera la Comunità europea nell’Unione europea regolando la sua attivitàcon due Trattati distinti: il Trattato sull’Unione Europea (TUE) chestabilisce i principi, gli obiettivi e le regole fondamentali nonché laprocedura per la revisione dei Trattati e l’adesione di nuovi Stati membried il Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea (TFUE) checontiene disposizioni meno importanti relative al funzionamentodell’Unione.c) Regola dettagliatamente la procedura di adesione. Questa, a terminidell’art. 49 TUE, si compone di una fase comunitaria e di una faseintergovernativa. La prima si perfeziona tramite una decisione del9
  10. 10. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013Consiglio “che si pronuncia all’unanimità previa consultazione dellaCommissione e previa approvazione del Parlamento europeo, che sipronuncia a maggioranza dei membri che lo compongono”. La secondafase si concreta nella negoziazione e nella conclusione di un accordo –contenente le condizioni per l’ammissione e gli adattamenti dei Trattatisu cui è fondata l’Unione – tra gli Stati membri e lo Stato richiedente.Rilevante al riguardo è che all’Unione può aderire ogni “Paeseeuropeo”. Secondo la Commissione la nozione di “Paese europeo”, datoche esprime una comunanza di idee e valori associando “elementigeografici, storici e culturali” da considerarsi nel loro insieme, èsuscettibile di cambiare nel tempo e non può essere definita una voltaper tutte. Ciò contribuisce al fatto che si discuta ampiamente sullapossibilità di un’adesione da parte della Turchia oltre che dei nuovi Statirisultati dalla disgregazione della ex Jugoslavia.ELEMENTI DI DISCONTINUITÀ DEL TRATTATO DI LISBONAIl Trattato di Lisbona contiene, però, anche rilevanti elementi didiscontinuità rispetto al precedente che sono caratterizzati da uno sforzodi assorbire i desideri di preservazione della sovranità – se nonaddirittura da un atteggiamento di euroscetticismo – di alcuni Statimembri e di non allargare più di tanto l’importanza e le competenzedell’Unione. Ne costituiscono significativa manifestazionea) l’eliminazione dal testo dei due nuovi Trattati di elementi che eranocontenuti nel Trattato che adotta una Costituzione per l’Europa quali leespressioni “Costituzione” e “Costituzionale”, la previsione di simbolidell’Unione, la denominazione degli atti giuridici dell’Unione come“Leggi” e come “Leggi quadro” e l’espressa affermazione di unprincipio del primato del diritto dell’Unione su quello degli Statimembri eb) l’inserimento nei Trattati e negli Allegati Protocolli di meccanismi digaranzia a favore degli Stati membri.ART. 48 TUE - PROCEDURA DI REVISIONE ORDINARIA DEI TRATTATIIl Governo di qualsiasi Stato membro, il Parlamento europeo o laCommissione possono sottoporre al Consiglio progetti di modifica deiTrattati che possono, tra l’altro, essere intesi ad accrescere o ridurre lecompetenze dell’Unione. Il Consiglio li trasmette al Consiglio europeo e linotifica ai Parlamenti nazionali.Per dare il carattere più partecipativo possibile alla procedura inquestione, in linea con quanto era stato fatto prima per l’adozione dellaCarta dei diritti fondamentali e poi per l’elaborazione del Trattato cheistituisce una Costituzione per l’Europa, il n. 3 dell’art. 48 TUE prevedeche, qualora il Consiglio europeo adotti a maggioranza semplice unadecisione favorevole all’esame delle modifiche proposte, il suo presidente10
  11. 11. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013convochi una “Convenzione” composta da rappresentanti dei Parlamentinazionali, dei Capi di Stato o di Governo degli Stati membri, del Parlamentoeuropeo e della Commissione. La Convenzione esamina i progetti dimodifica ed adotta per consenso una raccomandazione ad una conferenzadei rappresentanti dei Governi degli Stati membri.I rappresentanti dei Governi degli Stati membri, riuniti in questa conferenza,stabiliscono di comune accordo le modifiche da apportare ai Trattati, cheentrano in vigore dopo essere state ratificate da tutti gli Stati membri. Aquesto importante potere riconosciuto a ciascuno degli Stati membri sullepossibili modifiche da apportarsi al sistema dell’Unione, il n. 5 dell’art. 48introduce un significativo contenimento di tipo nuovo per il caso in cui, altermine di un periodo di due anni a decorrere dalla firma di un Trattato cheintroduca tali modifiche, i 4/5 degli Stati membri l’abbiano ratificato ed unoo più Stati membri abbiano incontrato difficoltà per farlo: sia pure con unaformula la cui portata avrà bisogno di essere precisata, prevede che “laquestione è deferita al Consiglio europeo”. L’innovazione così stabilitarispetto al passato è legata all’aumento del numero degli Stati membri ed alrischio conseguentemente accresciuto che emendamenti dei Trattati ritenutinecessari non entrino in vigore.Se un’osservazione si può fare a proposito della novità che, secondo quantoindicato, la procedura di revisione ordinaria dei Trattati presenta, questa puòconsistere nel rilevare lo sforzo che l’art. 48 fa di conciliare la tradizionalesignoria degli Stati membri sui Trattati istitutivi del processo di integrazioneeuropea con l’esigenza di rendere più partecipata e non soggetta al blocco daparte di uno o pochi Stati membri la loro revisione. La tradizionale signoriadegli Stati membri è confermata dal fatto che la revisione è in principiosubordinata alla ratifica da parte di tutti gli Stati membri; l’esigenza di unalarga partecipazione alla sua elaborazione è soddisfatta dall’attribuzione allaindicata “Convenzione” della funzione di adottare per consenso il testo dasottoporre ad una conferenza dei rappresentanti dei Governi degli Statimembri; l’esigenza di non permettere ad uno o pochi Stati membri dibloccare la revisione dei Trattati è soddisfatta dal deferimento al Consiglioeuropeo di un potere di determinare il da farsi per il caso di tale blocco.PROCEDURE DI REVISIONE SEMPLIFICATESono previste dal n. 6 e dal primo e dal secondo comma del n. 7 dell’art. 48TUE.A termini del n. 6 dell’art. 48 TUE possono essere sottoposti al Consiglioeuropeo, per dare luogo a procedure di revisione semplificate, progetti intesia modificare in tutto o in parte le disposizioni della parte terza del Trattatosul funzionamento dell’Unione europea relative a politiche e ad azioniinterne dell’Unione. Il Consiglio europeo può dare seguito a tali progettimodificando le disposizioni di detta parte del TFUE a condizione di nonestendere le competenze attribuite all’Unione nei Trattati. Ciò può fare11
  12. 12. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013deliberando all’unanimità previa consultazione del Parlamento europeo,della Commissione e, in caso di modifiche istituzionali nel settoremonetario, della Banca Centrale Europea. La decisione del Consiglioeuropeo entra in vigore solo previa approvazione degli Stati membriconformemente alle rispettive norme costituzionali.Il primo comma del n. 7 dello stesso art. 48 contempla una distintaprocedura di revisione semplificata qualificabile come procedura passerella,stabilendo che quando il TFUE ed il titolo V del TUE prevedono che ilConsiglio deliberi all’unanimità in un settore o in un caso determinato, ilConsiglio europeo possa adottare a maggioranza qualificata in detto settoreo caso a condizione che le sue deliberazioni non abbiano implicazionimilitari o rientrino nel settore della difesa.Analoga disposizione passerella contiene il secondo comma dello stesso art.48 n. 7, stabilendo che quando il TFUE adotti atti legislativi secondo unaprocedura legislativa speciale, il Consiglio europeo possa adottare unadecisione che consenta l’adozione di tali atti secondo la proceduralegislativa ordinaria.Le importanti delibere che il Consiglio europeo prenda in base al primo o alsecondo comma devono essere prese previa approvazione della maggioranzadei membri del Parlamento europeo e devono essere trasmesse ai Parlamentinazionali; si considerano adottate e produttive di effetti solo se entro seimesi da tale trasmissione non ricevano opposizione da parte di uno di dettiParlamenti.Non si può non notare che le procedure di revisione semplificata previstedal primo e dal secondo comma del n. 7 dell’art. 48, a differenza dell’altraprocedura semplificata di cui al n. 6, non richiedono per il loroperfezionamento l’approvazione degli Stati membri conformemente allerispettive norme costituzionali; a bilanciamento di questa ulterioresemplificazione che esse presentano rispetto alla procedura di revisioneordinaria, implicano che il loro perfezionamento non possa avvenire in casodi una opposizione da parte anche di un solo Parlamento nazionale.TRATTATO INTERGOVERNATIVO SULLA STABILITÀ, IL COORDINAMENTO ELA GOVERNANCE NELLUNIONE MONETARIA ED ECONOMICA DEL 31GENNAIO 2012Il sistema generale dell’Unione, oggi disciplinato dai Trattati di Lisbona, èdestinato ad essere integrato, quanto meno per la più gran parte dei Paesidell’Unione, e comunque per quelli che hanno adottato come moneta unical’Euro, dal Trattato intergovernativo sulla stabilità, il coordinamento e lagovernante dell’Unione monetaria ed economica. È stato adottato per farfronte alla grave crisi finanziaria ed economica determinata dal rilevantedebito pubblico di alcuni Paesi dell’Unione, tra cui Grecia, Spagna,Portogallo ed Italia.12
  13. 13. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013IL SISTEMA DELLE COMPETENZE DELL’UNIONE EUROPEAIL PRINCIPIO DI ATTRIBUZIONEL’Unione europea non ha, come gli Stati, una competenza generale, ma puòagire solo nell’ambito delle competenze che le sono state attribuite.Pertanto, il suo funzionamento è basato sul cosiddetto “principio diattribuzione”, sancito n. 2 dell’art. 5 TUE (“l’Unione agisce esclusivamentenei limiti delle competenze che le sono attribuite dagli Stati membri neitrattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti. Qualsiasi competenzanon attribuita allUnione nei trattati appartiene agli Stati membri”).Su questo principio si basa l’equilibrio che sin dall’inizio del processo diintegrazione europea si è inteso stabilire tra competenze della Comunità eresidue competenze degli Stati membri. È per soddisfare i sentimenti che sisono manifestati con gli esiti negativi dei referendum francese ed olandeseche il Trattato di Lisbona puntualizza che le competenze dell’Unione “lesono attribuite dagli Stati membri” e che “qualsiasi competenza nonattribuita all’Unione nei Trattati appartiene agli Stati membri”.Il rispetto di questo principio non manca di dare luogo a problemi. La Cortedi giustizia ne ha mitigato il rilievo coordinando il suo rispetto conl’esigenza che ha avvertito di attribuire un effetto utile alle libertà dicircolazione sancite dal diritto dell’Unione.Un esempio di questo atteggiamento della Corte è costituito dalla sentenzache essa ha reso il 25 luglio 2008 nel caso Metock. Ha affermato chel’esercizio da parte di uno Stato membro di proprie competenze esclusive(quale quella di ammettere nel proprio territorio una persona che abbia lanazionalità di uno Stato terzo e proveniente direttamente da questo Stato)non deve dissuadere i cittadini dell’Unione dall’esercitare le libertà dicircolazione previste dal Diritto UE. Si è affermato che questa pronunciadella Corte di giustizia avrebbe violato il principio delle competenze diattribuzione sostenendosi che la Comunità ha soltanto la competenza adisciplinare la libera circolazione all’interno della Comunità. Questa critica,nonostante sia stata condivisa dall’ex Presidente della Corte costituzionaletedesca Roman Herzog, secondo il quale la Corte di giustizia nel caso sisarebbe pronunciata ultra vires, non è stata seguita da tale Cortecostituzionale che con una decisione del 6 luglio 2010 ha affermato che lecompetenze dell’Unione devono essere interpretate con spirito di amicizia edi apertura. Recentissimamente, però, il 31 gennaio 2012, la critica diRoman Herzog è stata ripresa da una sentenza della Corte costituzionaledella Repubblica Ceca. Con tale sentenza la Corte di quello Stato membrodell’Unione ha considerato priva di effetti una legge del proprio Paese cheaveva dato un seguito ad una pronuncia della Corte di giustizia che avevaconsiderato incompatibile con il principio comunitario di nondiscriminazione sulla base della nazionalità una giurisprudenzacostituzionale di tale Paese che prevedeva soltanto a favore di lavoratoricechi una compensazione, da aggiungersi alla pensione maturata con13
  14. 14. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013riferimento al lavoro da essi svolto sino alla dissoluzione nel 1993 dellaCecoslovacchia, per l’ulteriore periodo di lavoro dagli stessi svolto inSlovacchia (lo aveva fatto eliminando quella compensazione per tutti ilavoratori rimasti attivi in Slovacchia dopo il 1993). La Corte costituzionalececa ha considerato quella legge priva di effetti perché ha ritenuto che lasentenza della Corte di giustizia a cui essa ha inteso dare seguito abbiaapplicato il diritto comunitario ad una situazione non presentante unelemento di estraneità (perché attinente al fenomeno speciale costituito dalladissoluzione della Cecoslovacchia e non ai rapporti tra Stati membri) eperciò non ricadente nelle competenze comunitarie e, pertanto, costituenteuna pronuncia ultra vires.Questa recentissima sentenza non può non essere segnalata perché, comerisulterà da quanto vedremo più avanti, costituisce segno residuo delledifficoltà che ha incontrato e, sia pure oggi in maniera ridotta, continua adincontrare l’applicazione negli Stati membri del diritto dell’Unione europea.LA PICCOLA REVISIONE PREVISTA DALL’ART. 352 TFUEUn’altra strada, questa a disposizione delle Istituzioni politiche dell’Unione,per mitigare il rigore del principio delle competenze di attribuzione, ècostituita dall’utilizzazione da parte di tali istituzioni della clausola diflessibilità contenuta nell’art. 352, n. 1 TFUE, a termini del quale “Seun’azione dell’Unione appare necessaria, nel quadro delle politiche definitedai trattati, per realizzare uno degli obiettivi di cui ai trattati senza che questiultimi abbiano previsto i poteri di azione richiesti a tal fine, il Consiglio,deliberando allunanimità su proposta della Commissione e previaapprovazione del Parlamento europeo, adotta le disposizioni appropriate.Allorché adotta le disposizioni in questione secondo una proceduralegislativa speciale, il Consiglio delibera altresì allunanimità su propostadella Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo”.La Corte di giustizia ha stabilito un limite all’operare di tale clausola diflessibilità statuendo che essa “non può essere … utilizzata quale base perl’adozione di disposizioni che condurrebbero, sostanzialmente, con riguardoalle loro conseguenze, a una modifica del Trattato che sfugga alla proceduraprevista nel Trattato medesimo” (Corte di Giustizia delle ComunitàEuropee, Parere 2/94).COMPETENZE ESCLUSIVE, CONCORRENTI E DISOSTEGNO/COORDINAMENTO/COMPLETAMENTO DELL’AZIONE DEGLISTATATI MEMBRILe competenze dell’Unione europea sono di tre tipi: a) esclusive rispetto aquelle degli Stati membri, b) concorrenti con le medesime, c) di sostegno,coordinamento o completamento dell’azione degli Stati membri.A termini del n. 1 dell’art. 3 TFUE “L’Unione ha competenza esclusiva neiseguenti settori: a) unione doganale (tariffa doganale comune), b)14
  15. 15. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013definizione delle regole di concorrenza necessarie al funzionamento delmercato interno, c) politica monetaria per gli Stati membri la cui moneta èl’euro, d) conservazione delle risorse biologiche del mare nel quadro dellapolitica comune della pesca, e) politica commerciale comune” (misure didifesa commerciale, accordi commerciali).Ai sensi del n. 2 della stessa disposizione “L’Unione ha inoltre competenzaesclusiva per la conclusione di accordi internazionali allorché taleconclusione è prevista in un atto legislativo dellUnione o è necessaria perconsentirle di esercitare le sue competenze a livello interno o nella misura incui può incidere su norme comuni o modificarne la portata”.Nei settori di competenza esclusiva dell’Unione europea solo questa puòadottare atti giuridicamente vincolanti. A termini dell’art. 2, n. 1 TFUE gliStati membri li possono adottare solo se autorizzati dall’Unione europea oper dare attuazione ad atti di questa.Ai sensi dell’art. 4 n. 1 TFUE le competenze concorrenti dell’Unioneeuropea hanno carattere residuale nel senso che sono tali tutte quellecompetenze che non sono esclusive o che non riguardano il sostegno, ilcoordinamento o completamento dell’azione degli Stati membri. Ad ognibuon conto l’art. 4, n. 2 TFUE specifica che l’Unione europea ha unacompetenza concorrente principalmente nei seguenti settori: a) mercatointerno, b) politica sociale, per quanto riguarda gli aspetti definiti nelpresente trattato, c) coesione economica, sociale e territoriale, d) agricolturae pesca, tranne la conservazione delle risorse biologiche del mare, e)ambiente, f) protezione dei consumatori, g) trasporti, h) reti transeuropee, i)energia, j) spazio di libertà, sicurezza e giustizia, k) problemi comuni disicurezza in materia di sanità pubblica.Nei settori di competenza concorrente dell’Unione europea sia questa chegli Stati membri possono adottare atti giuridicamente vincolanti. Gli Statimembri, però, non possono più esercitare le loro competenze quando l’UEabbia esercitato le proprie.Nei settori della ricerca, dello sviluppo tecnologico e dello spazio ed inquelli della cooperazione allo sviluppo e dell’aiuto umanitario, che anch’essinon ricadano nella competenza esclusiva dell’UE, l’Unione ha competenzaper condurre azioni senza che l’esercizio di tale competenza possa avere pereffetto di impedire agli Stati membri di esercitare la loro.L’Unione ha, infine, competenza per svolgere azioni intese a sostenere,coordinare, o completare l’azione degli Stati nei seguenti settori: a) tutela emiglioramento della salute umana, b) industria, c) cultura, d) turismo, e)istruzione, formazione professionale, gioventù e sport, f) protezione civile,g) cooperazione amministrativa.Questa minuziosa indicazione dei tre tipi di competenze dell’Unioneintrodotta dal Trattato di Lisbona è legata all’obiettivo da questo perseguitodi far fronte alla preoccupazione di alcuni Stati membri di limitare lecompetenze esclusive dell’Unione e di salvaguardare, nelle materie per cui15
  16. 16. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013l’Unione ha solo competenze concorrenti, la possibilità di legiferare degliStati membri. Bisogna, però, sottolineare che in relazione a questa secondaserie di materie gli Stati membri mantengono il potere di intervenire neilimiti in cui l’Unione non le abbia disciplinate. A questo riguardo è utiletenere presente quanto ne consegue in materia di tutela dei consumatori, incui l’Unione ha adottato numerose direttive di armonizzazione. Gli Statimembri non possono legiferare sugli aspetti espressamente disciplinati dadette direttive in modo diverso da quello da queste già fatto. Possono farlosolo quando si tratti di direttive di armonizzazione minima (e noncompleta) per integrarne la disciplina e per realizzare una tutela maggioredei consumatori.In Danimarca dei privati, che avevano consumato delle uova acquistate inun supermercato, che si era rifornito da un produttore danese da essodistinto, erano stati colpiti da salmonellosi. Avevano allora agito in giudizio,per chiedere il risarcimento dei danni subiti nei confronti del supermercatoche quelle uova aveva a loro venduto. Lo avevano fatto sulla base di unalegge danese che aveva dato attuazione alla direttiva CEE 85/374concernente la responsabilità per danni da prodotti difettosi estendendo invia generale al venditore la responsabilità senza colpa che quella direttivainvece prevede a carico del produttore, limitandosi a sancirla a carico delvenditore solo in caso di merci vendute nella Comunità ma provenienti daPesi terzi.Richiesta da giudici danesi di pronunciarsi sulla compatibilità con il dirittocomunitario della legge del loro Paese sulla cui base il giudizio era statodavanti ad essi instaurato, la Corte di giustizia ha considerato che laDirettiva 85/374/CEE persegue un’armonizzazione completa delledisposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membrirelative alla materia. In ragione di ciò ha ritenuto che la legge invocata nellacausa fosse incompatibile con il diritto comunitario e quindi non idonea asostenere la pretesa avanzata nei confronti del venditore, nonostante essapotesse, a prima vista, risultare più idonea a tutelare in modo rapido iconsumatori. Questi, per la Corte, dato che non si trattava di uova importateda fuori della Comunità, potevano, secondo quanto previsto da quelladirettiva di armonizzazione completa, agire in responsabilità senza colpasolo nei confronti del produttore (Corte di giustizia, 10 gennaio 2006, CausaC-402/03, Skov Æg contro Bilka Lavprisvarehus A/S e Bilka LavprisvarehusA/S contro Jette Mikkelsen, Michael Due Nielsen).Ai sensi, poi, dell’art. 5, n.1, TFUE le politiche economiche restanoessenzialmente di competenza degli Stati membri in quanto questi sonosemplicemente tenuti a coordinarle essendo, in materia, il Consigliodell’Unione europea unicamente legittimato ad adottare degli indirizzi dimassima.16
  17. 17. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013LA NON INCIDENZA SULLA COMPETENZA ESCLUSIVA DELL’UNIONE INMATERIA MONETRIA DEL FISCAL COMPACT E DEL TRATTATO SALVA STATI(MES)Le precisazioni che il TFUE ha fatto con gli articoli 3 (competenzeesclusive), 4 (competenze concorrenti) e 5 (previsione nell’ambitodell’Unione di un coordinamento da parte degli Stati membri delle loropolitiche economiche) lasciano spazio a problemi interpretativi conriferimento all’applicazione del Titolo VIII dello stesso TFUE, dedicato allapolitica economica e monetariaCentrali in tale titolo sono due articoli: l’art. 125 TFUE, che vietaall’Unione di farsi carico del debito pubblico degli Stati membri (c.d. no-bail out o divieto di salvataggio finanziario) ed identico divieto impone aciascuno Stato membro per quanto riguarda i debiti pubblici degli altri Statimembri; l’art. 126 TFUE che, correlativamente, stabilisce che gli Statimembri devono evitare disavanzi pubblici eccessivi.L’applicazione di queste due disposizioni è risultata particolarmente delicatacon riferimento alla crisi finanziaria che ha interessato prima l’Irlanda ed ilPortogallo e poi la Grecia, la Spagna e l’Italia, Stati tutti, questi, che hannoadottato l’euro come moneta unica.L’art. 126 TFUE riprende letteralmente l’art. 104 TCE che era statointegrato nel tempo da una serie di atti che erano diretti a rinforzare ildivieto da esso stabilito e che avevano dato luogo a quello che è statodefinito come il Patto di stabilità e crescita del 1997, al Six Pack del 2011 edall’accordo concluso in forma semplificata Europlus, nonché al Protocollon. 20 annesso al Trattato di Maastricht (a sua volta ripreso dal protocollo n.12 annesso al Trattato di Lisbona) il quale stabiliva che il rapporto tra ildisavanzo pubblico, previsto o effettivo, e il prodotto interno lordo ai prezzidi mercato non deve superare il 3 % e che il rapporto tra il debito pubblico eil prodotto interno lordo ai prezzi di mercato non doveva superare il 60 %.Quando la crisi finanziaria di detti Paesi si è acuita, e si è avvertito che essaavrebbe potuto compromettere la stabilità finanziaria dell’area euro edell’intera Unione, ci si è resi conto che il rinforzamento del divieto di cuiall’art. 126 TFUE contenuto negli atti di cui sopra non era sufficiente. Si èallora, tra l’altro, proceduto all’adozione da parte di 25 Paesi membridell’Unione – cioè tutti, eccettuati il Regno unito e la Repubblica Ceca – didue Trattati puramente intergovernativi: il Trattato sulla stabilità, sulcoordinamento e sulla governance dell’Unione economica e monetaria(TSCG, firmato il 2 marzo 2012 ed entrato in vigore il 1° gennaio 2013,dopo la ratifica da parte di 12 Stati membri, Italia compresa, detto piùsinteticamente “Fiscal Compact”) ed all’adozione il 2 febbraio 2012, daparte dei 17 Stati membri della zona euro, del c.d. Trattato “salva stati” cheprevede l’istituzione di un meccanismo europeo di stabilità (MES),destinato ad entrare in vigore alla data di deposito degli strumenti di ratifica,17
  18. 18. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013approvazione o accettazione da parte di firmatari le cui sottoscrizioni inizialisiano non meno del 90 % delle sottoscrizioni totali previste.Il primo Trattato prevede un obbligo degli Stati membri dell’area eurod’incorporare nel proprio ordinamento giuridico interno il principio delpareggio di bilancio e di attivare un meccanismo automatico di correzioneche li vincola ad attuare misure per correggere eventuali deviazioni dalrispetto di tale principio. Il secondo Trattato prevede l’istituzione di unmeccanismo permanente a cui partecipano gli Stati della medesima areaprovvisto di una dotazione fissa di 700 milioni di euro versati da questi Statida integrarsi con fondi raccolti con l’emissione di strumenti finanziari osulla base di accordi con i propri membri, istituzioni finanziarie o terzi. Quelmeccanismo ha la funzione di mobilizzare, secondo condizioni rigorose,risorse finanziare a beneficio dei suoi membri che si trovino o rischino ditrovarsi in gravi problemi finanziari ove ciò risulti indispensabile persalvaguardare la stabilità finanziaria della zona euro nel suo complesso equella dei suoi Stati membri.I due Trattati sono tra loro coordinati in quanto l’assistenza finanziariaprevista dal Trattato MES può di fatto (come risulta da un considerando, diper sé non vincolante, di tale Trattato) essere prestata ad uno Stato ad essoparte alla condizione della ratifica da parte sua del Fiscal Compact e dellatrasposizione nella legislazione nazionale dello stesso della regola delbilancio di pareggio.Come sarà precisato in appresso, per permettere agli Stati membri laconclusione di detti due accordi si è ritenuto opportuno fare ricorso allaprocedura di revisione semplificata introdotta dall’art. 48, paragrafo 6 TUE,che è previsto possa portare alla modifica della parte terza del TFUE e checomporta, oltre ad una decisione all’unanimità del Consiglio europeo ed allaconsultazione del Parlamento Europeo e della Commissione, la ratifica didetta decisione da parte degli Stati membri dell’area euro. Le procedurenazionali di ratifica così richieste, anche in ragione delle contestazionipolitiche che l’iniziativa ha suscitato da parte di gruppi politici ostili alprocesso d’integrazione europea, hanno occasionato varie opposizioni: traqueste un ricorso alla Corte suprema irlandese con cui si è sostenutal’illegittimità comunitaria di quegli accordi in quanto con essi gli Statimembri avrebbero violato la competenza esclusiva che l’art. 3 TFUEattribuisce all’Unione per quanto riguarda la politica monetaria per gli Statimembri la cui moneta è l’euro.Sul punto la Corte suprema irlandese ha chiesto alla Corte di giustizia dipronunciarsi nel quadro della procedura pregiudiziale prevista dall’art. 267TFUE. La Corte di giustizia, con la sentenza che ha reso il 27 novembre2012 nel caso Pringle, ha allora avuto modo di chiarire che, anche se ilTitolo VIII del TFUE porta la denominazione “Politica economica emonetaria”, le misure di coordinamento delle politiche economiche degliStati membri rientrano nella competenza di questi e costituiscono cosa18
  19. 19. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013diversa dalla politica monetaria. Quest’ultima ha come obiettivo ilmantenimento della stabilità dei prezzi nella zona euro. Il trattato MES nonincide su di essa, opera solo nel quadro della politica economica degli Statimembri perché costituisce uno strumento complementare al quadroregolamentare dell’Unione che, per quanto riguarda l’area euro, mira aconsolidare la stabilità macroeconomica ed il buon funzionamento dellefinanze pubbliche degli Stati di quell’area.La Corte ha, peraltro, escluso che l’assistenza finanziaria che il MES puòprestare ad uno Stato dell’area euro costituisca un salvataggio finanziario,cioè una violazione del no-bail out contenuto nell’art. 125 TFUE, perchéquesto articolo “non vieta la concessione di un’assistenza finanziaria daparte di uno o più Stati membri ad uno Stato membro che resta responsabiledei propri impegni nei confronti dei suoi creditori e purché le condizionicollegate a siffatta assistenza siano tali da stimolarlo all’attuazione di unapolitica di bilancio virtuosa” (punti 136 e 137).IL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀAi sensi del n. 1 dell’art. 5 del TUE l’esercizio delle competenzedell’Unione deve avvenire, innanzitutto, in sintonia con il principio disussidiarietà (principio che, come noto, e desunto dalla dottrina della ChiesaCattolica).Il n. 3 della stessa disposizione stabilisce che tale principio opera soltantonei settori che non sono di competenza esclusiva dell’Unione. In virtù diesso “l’Unione interviene soltanto se e in quanto gli obiettivi dell’azioneprevista non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Statimembri, né a livello centrale né a livello regionale e locale, ma possono, amotivo della portata o degli effetti dellazione in questione, essere conseguitimeglio a livello di Unione”.In base al Protocollo n. 2, sull’applicazione del principio di sussidiarietà,annesso al Trattato di Lisbona, prima dell’adozione di un atto legislativol’Unione deve operare una valutazione del rispetto di tale principio. Ogniistituzione che partecipa al processo decisionale deve farsene carico. Ilprincipio di sussidiarietà è “giustiziabile”, ossia può essere posto alla base diun’azione di legittimità o di invalidità di fronte al Tribunale e alla Corte diGiustizia.Inoltre, il Trattato di Lisbona prevede che le proposte dell’Unione, comeanche gli atti intermedi, vengano inoltrati ai Parlamenti nazionali, i quali,entro otto settimane dalla trasmissione possono eccepire il mancato rispettodel principio di sussidiarietà, attraverso la formulazione di un pareremotivato. Se i pareri motivati superano un certo numero, la proposta dovràessere riesaminata, ed eventualmente modificata.19
  20. 20. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013IL PRINCIPIO DI PROPORZIONALITÀLo stesso n. 1 dell’art. 5 del TUE stabilisce, poi, che l’esercizio dellecompetenze dell’Unione deve avvenire in conformità con il principio diproporzionalità.L’esigenza che tale principio sia rispettato dalle istituzioni nel quadrodell’esercizio delle loro competenze non era sancita nell’originario Trattatoistitutivo della CEE. Essa è stata all’inizio affermata dalla Corte di giustizia.Nel caso Etablissements Consten e Grundig-Verkaufs-Gmbh controCommissione della CEE (Cause riunite 56 e 58/64) si era posto il problemadella legittimità di una decisione con la quale la Commissione, constatato ilcontrasto con il diritto comunitario della concorrenza di un complessoaccordo tra la Società Grundig ed un suo concessionario per la Francia,aveva dichiarato la nullità dell’intero accordo sulla base della lettera delsecondo paragrafo dell’attuale art. 101 TFUE, a termini del quale “gliaccordi … vietati in virtù del presente articolo, sono nulli di pieno diritto”.La Corte ha considerato che questa disposizione dovesse essere applicataalla luce del principio di proporzionalità, inteso come principio generale didiritto integrativo di quanto espressamente previsto dal testo del Trattatoistitutivo della Comunità. Ha così superato le indicazioni che le potevanovenire dalla lettera della disposizione. Rilevato che “la nullità assolutasancita [dall’attuale art. 101, paragrafo 2, TFUE] colpisce i soli elementidell’accordo soggetto al divieto, ovvero l’accordo nel suo complessoqualora detti elementi appaiano essenziali per l’accordo stesso”, ne hadesunto che la decisione impugnata “va annullata nella parte in cui estende,senza valido motivo, la nullità a tutte le clausole dell’accordo”.Introdotto così nell’esperienza giuridica comunitaria il principio che ora sitrova sancito nell’art. 5 TUE, è stato previsto dal diritto scritto dell’Unione apartire dal Trattato di Maastricht. La giurisprudenza ne ha estesol’applicazione statuendo che esso opera anche come limite all’esercizio dicompetenze degli Stati membri che abbia luogo quando esso sia richiesto odai Trattati o da un atto comunitario.Ora il n. 4 dell’art. 5 del Trattato di Lisbona stabilisce che “il contenuto e laforma dell’azione dell’Unione si limitano a quanto necessario per ilconseguimento degli obiettivi dei trattati”. Il Protocollo n. 2sull’applicazione dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità, dal cantosuo, precisa che “I progetti di atti legislativi tengono conto della necessitàche gli oneri, siano essi finanziari o amministrativi, che ricadonosullUnione, sui governi nazionali, sugli enti regionali o locali, suglioperatori economici e sui cittadini siano il meno gravosi possibile ecommisurati allobiettivo da conseguire”.20
  21. 21. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013Elezioni: ecco perché l’Europa è un beneficio per l’Italia - 22 febbraio 2013Dalla pace alla stabilità, dalla libertà alla concorrenza: una lettera-appello di dirigenti, professionisti e funzionari risponde alle critichepiovute sull’Ue a scopi elettoraliRiceviamo e volentieri pubblichiamo: La crisi dell’Italia non dipendedall’Europa: il Paese trae beneficio dall’appartenenza all’UnioneeuropeaIn termini economici i benefici sono incommensurabili. Per menzionarnesolo alcuni:i)la libera circolazione beni, servizi, capitali e persone ha creato un mercatounico di milioni di consumatori, consentendo un interscambio commercialeeccezionale tra noi e i nostri partner europei;ii)la liberalizzazione dei settori delle pubbliche utilità (telecomunicazioni,energia, trasporti, poste), tutta di matrice comunitaria, ha consentito unabbattimento vertiginoso delle tariffe pagate da noi utenti; si pensi per es.alle tariffe della telefonia mobile che sono crollate raggiungendo livelli soloqualche anno fa impensabili.iii)L’UE ha una forte componente sociale: innumerevoli sono le direttive UEin materia di protezione dei lavoratori, delle donne, delle fasce deboli, chehanno obbligato tutti gli Stati membri a prevedere standard minimi di tutela;così come la legislazione europea si è preoccupata di tutelare gli studenti (sipensi alle direttive sul riconoscimento dei diplomi o al programma discambio ERASMUS), dando ai nostri giovani migliori prospettiveinternazionali in termini di formazione e lavorativi.iv)La disciplina della concorrenza, introdotta in Italia solo nel 1990 suispirazione dell’UE, per quanto imperfettamente, ha consentito dicombattere cartelli e abusi di posizione dominante a vantaggio dellacollettività (prezzi più bassi, migliore qualità, maggiore offerta).v)Il controllo degli aiuti di stato ha frenato la naturale inclinazione di alcuniStati a concedere alle imprese sussidi distorsivi, limitando lo sperpero didanaro pubblico;vi)La disciplina di tutela del consumatore, anch’essa interamente di matricecomunitaria, ha consentito di sventare monumentali truffe ai danni deiconsumatori, imponendo elevati standard di tutela di cui tutti noi oggibeneficiamo in qualità di consumatori.vii)La disciplina degli appalti pubblici, anch’essa di derivazionecomunitaria, ha promosso un principio benefico di concorrenza etrasparenza per il mercato che ha consentito alla pubblica amministrazione eagli enti pubblici ingenti risparmi ogni qualvolta devono procacciarsi beni eservizi per la collettività.viii)I fondi europei di sviluppo e coesione e quelli infrastrutturali, perquanto spesso mal utilizzati dal nostro paese, rappresentano un volanoimportante per le economie delle nostre regioni, ed hanno tra l’altrocontribuito alla realizzazione di grandi opere infrastrutturali di interesse21
  22. 22. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013collettivo (si pensi alla metropolitana di Napoli, alle reti tranviarie diFirenze, alla ristrutturazione dei porti di Genova e Civitavecchia, per citaresolo alcuni esempi).ix)La tutela dell’ambiente, una delle priorità della UE, ha dato voce aesigenze per anni ignorate nel nostro paese.x)Anche la politica di liberalizzazione degli scambi commerciali perseguitadalla UE con i paesi extra-europei (WTO), sebbene faccia talvolta oggetto dicritiche per gli effetti negativi su alcuni comparti della nostra economia, auna più attenta e distaccata riflessione rappresenta l’unica strada percorribilein un mondo globalizzato cui sono conseguiti molti effetti benefici: essa hadifatti consentito a noi e ai nostri partner europei di esportare beni e servizia valore aggiunto, lasciando ai paesi meno sviluppati i mercati di beni a piùscarso rendimento.xi)Infine l’euro, tanto criticato, ha prodotto i benefici più concreti,considerato che l’ancoraggio a una moneta forte ha sconfitto l’inflazione, ilche ha consentito agli italiani di contrarre mutui a tassi di interessefavorevoli per comprare casa, e allo Stato italiano – e quindi ai contribuenti-di finanziare il proprio debito pubblico risparmiando miliardi.22
  23. 23. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013Trattato intergovernativo sulla stabilità, il coordinamento e lagovernance nellUnione monetaria ed economicaPatto bilancioLa schedaI punti principali del "Trattato intergovernativo sulla stabilità, ilcoordinamento e la governance nellUnione monetaria ed economica" su cuii paesi Ue hanno trovato un accordoFonte Ansa - Ecco i punti principali del "Trattato intergovernativo sullastabilità, il coordinamento e la governance nellUnione monetaria edeconomica" su cui i paesi Ue hanno trovato un accordo.CHI PARTECIPA - Tutti i paesi della Ue, tranne la Gran Bretagna e laRepubblica ceca. Londra si è tirata fuori fin dallinizio, Praga a sorpresa,allultimo momento, ma potrebbe ancora rientrare.OBBLIGO AL PAREGGIO - Il contratto tra i 25 introduce la regoladorò del pareggio di bilancio nelle Costituzioni nazionali e/o in legislazioniequivalenti e prevede "sanzioni semiautomatiche" contro ogni "violazionedel criterio dellavanzo". Lequilibrio è definito come un deficit strutturale(al di fuori degli elementi eccezionali e del pagamento degli interessi suldebito) ad un livello massimo dello 0,5% del Pil. Per i paesi che hanno undebito al di sotto del tetto del 60% del Pil il margine di tolleranza saleall1%. Le procedure potranno essere bloccate solo con una maggioranzaqualificata contraria (85%). I governi hanno un anno di tempo a partiredallentrata in vigore del Trattato per mettere in atto le nuove norme sulpareggio.SANZIONI E MULTE - La Corte di giustizia Ue potrà imporre sanzionifino a un massimo dello 0,1% del Pil ai Paesi che non introdurrannolobbligo del pareggio di bilancio nelle norme nazionali. Le multe "dovrannoessere versate allEsm", il fondo salva-Stati permanente che dal primo luglioprossimo subentrerà allEfsf. A decidere un importo delle ammende"adeguate alle circostanze" sarà la Corte di giustizia Ue e la sanzionepecuniaria potrà scattare quando il Paese al centro della procedura risulteràrecidivo, ovvero colpevole di non aver rispettato una prima sentenza dicondanna emessa dalla stessa Corte.23
  24. 24. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013CHI DENUNCIA - Il potere di denunciare ai giudici europei un Paeseindisciplinato potrà essere esercitato sia dalla Commissione europea che daun altro Paese della zona euro firmatario dellaccordo.RITMO DI RIDUZIONE DEL DEBITO - Il Patto prevede lobbligo dirientrare verso il tetto del 60% del Pil al ritmo di 1/20 lanno per la parteeccedente. Il testo fa riferimento al six pack in cui si menzionano gli altri"fattori rilevanti" che concorrono a determinare la sostenibilità di medioperiodo (indebitamento privato, spesa pensionistica, attivo patrimoniale).ESM, AIUTI SOLO A CHI FIRMA - Lavvio di "nuovi programmi diassistenza finanziaria attraverso lintervento dellEsm sarà condizionato allaratifica del nuovo Trattato da parte del Paese interessato".PAESI NON EURO AI SUMMIT - Il testo è stato cambiato per accoglierela richiesta della Polonia. Il compromesso prevede "almeno" tre summitdellEurogruppo lanno e la partecipazione dei paesi firmatari non euro ad"almeno" uno.IN VIGORE DOPO 12 RATIFICHE - Il Patto diventerà operativo ilprimo gennaio 2013, non appena "sottoscritto da almeno 12 Paesi membridelleuro". Il processo di ratifica (parlamento o referendum) è deciso daisingoli paesi.ENTRO CINQUE ANNI NEI TRATTATI - Entro cinque anni le nuoveregole devono rientrare nella cornice dei Trattati Ue esistenti.HTTP://EUOBSERVER.COM/ [COMMENT] STOP THE EUROPEAN COURT OFJUSTICEROMAN HERZOG AND LÜDER GERKEN 10.09.2008 @ 10:07 CETEUOBSERVER/COMMENT - Judicial decision-making in Europe is in deeptrouble. The reason is to be found in the European Court of Justice (ECJ), whosejustifications for depriving member states of their very own fundamentalcompetences and interfering heavily in their legal systems are becomingincreasingly astonishing. In so doing, it has squandered a great deal of the trust itused to enjoy.Hence, it is only logical that the German Federal Constitutional Court recentlydecided to intervene. Very soon it will have to render a judgement that will be offundamental importance for the further development of European jurisdiction,since it concerns the question of whether the excessive legal practice of the ECJshould in future once again be subject to stricter controls by the German FederalConstitutional Court, or whether the Federal Constitutional Court should resignonce and for all from its watchdog position.What triggered this decisive case was a lawsuit staged by two lawyers. In thecourse of the labour market reforms established under the red-green coalition(Social Democrats with the Alliance 90 and the Green Party), at the end of 2002,the age limit at which employees are entitled to enter into temporary employmentcontracts without restrictions had been temporarily reduced from 58 to 52 years.The aim was to increase the chances for older unemployed people to find a job.The high level of protection against unwarranted dismissal in Germany combinedwith the concern of many employers that the performance of older people might24
  25. 25. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013weaken, meant that people over fifty often had no real opportunity for reintegrationinto the labour market.In 2000, the European Union (EU) passed a non-discrimination directive whichprohibited the unequal treatment of people in "employment and occupation" onaccount of age. Of course this EU directive also contains an explicit provision thatmember states may discriminate against people due to age if such practice serves tofoster employment. The manner in which this provision is realised is largely left tothe member states.However, two lawyers in Munich held the view that this reduction of the age limitconstituted an infringement of the said EU directive, and so they brought the caseto court in 2003. The ECJ judged as follows: The German labour market reformwas in fact deemed incompatible with the EUs non-discrimination directive, sinceit could not be "proved" that the German reform provisions were "objectivelyrequired" for the stimulation of the employment of older employees. This so-called"Mangold Judgement" is disputable for various reasons.Firstly, both labour market policy and social policy are still core competences ofthe member states. However, this case clearly demonstrates to what extent EUregulation and EU jurisdiction nevertheless interfere in the governing of these corecompetences.For even though the EC Treaty allows for a European regulation of non-discrimination, the question of why the EU regulates age discrimination on thelabour market at all is raised in all its seriousness. According to the principle ofsubsidiarity, the EU may take action only if it really has a better solution to aproblem than the member states.According to law as it exists, a basic criterion for such a situation is that theproblem must concern an issue of transboundary impact. However, unlike thequestion of nationality, age discrimination does not have any transboundaryrelevance and can therefore be easily dealt with by the member states themselves.Yet, the court blithely ignored it.At least the EU directive does declare unequal treatment on account of age asexpressly admissible for the purpose of promoting employment in the memberstates, but even this did not concern the ECJ. Despite everything, it overthrew theGerman employment promotion measure.Secondly, EU directives do not apply to member states directly, but first have to betransposed by the national legislature, which may resolve on the form and methodsof the relevant measure independently. Germany had to transpose theaforementioned non-discrimination directive by 2 December 2006. Therefore, therewas no obligation to transpose it. Moreover, the lowering of the age limit was dueto expire anyway by 31 December 2006, in other words a few days after the expiryof the enforcement deadline. This was also ignored by the ECJ.Thirdly, to justify its judgement, the ECJ resorted to a somewhat adventurousconstruction. The ECJ believed it had found a ban on age discrimination within the"constitutional traditions common to the Member States" and "various internationaltreaties". So it was not actually the non-discrimination directive (as yet to beenforced) which caused the German reform provision to breach EU law, but a"general principle of community law".However, this "general principle of community law" was a fabrication. In only twoof the then 25 member states – namely Finland and Portugal – is there any25
  26. 26. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013reference to a ban on age discrimination, and in not one international treaty is thereany mention at all of there being such a ban, contrary to the terse allegation of theECJ. Consequently, it is not difficult to see why the ECJ dispensed with any degreeof specification or any proof of its allegation. To put it bluntly, with thisconstruction which the ECJ more or less pulled out of a hat, they were acting not aspart of the judicial power but as the legislature.Fourthly, in its judgement the ECJ ordered the German reform provision to remain"not applied" with immediate effect. In fact, it was declared null and void. Thisalso constitutes a highly questionable paradigm shift. The EC Treaty stipulates thatmember states are not directly bound by EU directives. This means that it is not theEU directives but the national transposition laws that must first create rights andduties for citizens.The ECJ used to respect this, too: If the national law of a member state was notcompatible with an EU directive, the ECJ confined itself to pointing out theinconsistency. Although the member state concerned then had to revise its law, theformer version (incompatible with EU law) remained in effect until that was done.Hence, citizens could rely on the binding effect of their national laws. This has nowchanged: As a consequence of the ECJ judgement, all temporary employmentcontracts concluded during the German labour market reform were converted intoregular employment contracts overnight – resulting in the subsequent materialdamage incurred by the affected companies.With these four dubieties, the "Mangold Judgement" provoked almost unanimousand massive criticism among legal experts.A change of scene: again in 2003, a company based near Hamburg entered into atemporary employment contract with a 53-year old employee under the Germanlabour market reform. Shortly before his contract expired, the employee took legalaction. He claimed that the reform was not compatible with EU law. Theresponsible labour court dismissed the case, as did the court of appeal. Thereupon,the complainant took his case to the German Federal Labour Court. Meanwhile, theMangold Judgement had been reached. The German Federal Labour Court adoptedthe reasoning given therein and, despite the questionable nature of the judgement,denied the right to resubmit the judgement either to the ECJ in order to clarify it, orto the German Federal Constitutional Court, and further annulled the lower courtjudgements. Subsequently, the company filed a constitutional complaint againstthis decision. It asserted several infringements of the German Constitution.The German Federal Constitutional Court has been dealing with this constitutionalcomplaint for quite a while. This alone should be taken by the ECJ as a warning.For in 1986, the court virtually delegated the assessment of whether European actsare compatible with fundamental rights to the ECJ ("Solange II Judgement"): It hadassumed that on a European level the compliance of fundamental rights would besafeguarded through the ECJ to a similar extent, as in Germany. It only wanted tointervene if the protection of fundamental rights was being weakened in generaland not just in single cases. How important that explicit reservation is will beshown when the Federal Constitutional Court passes judgement on the "MangoldJudgement", which, in many respects, has created a fundamentally changed legalsituation.Irrespective of this, the "Mangold Judgement" also has to be viewed in light of the"Maastricht Judgement" by the German Federal Constitutional Court of 1993.26
  27. 27. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013There it is of vital importance that the institutions of the EU, including the ECJ,adhere to the limits of competences granted by the EC Treaty – namely, the ECTreaty version approved by the German national Parliament (Bundestag). Anyaction, and in particular any development of the law by judicial interpretation thatexceeds such limits is not covered by the act of assent of the German Bundestagand therefore has to be deemed null and void in Germany.In the present case the ECJ acted as legislator. With reference to allegedinternational treaties and constitutional traditions of the member states, the ECJinvented EU law. Within the time limit for the transposition of an EU directive itordered the inapplicability of an existing national regulation to citizens. It isobvious that there is an inadmissible extension of the EC Treaty, inherent in a"fulminating court order", so to speak.The "Mangold Judgement" of the ECJ is only one of many judgementssignificantly interfering with competences of the member states and thus provokedmassive criticism by irritated experts. Here are only three recent examples:First example: In 2006 the ECJ adopted a statutory tobacco ad ban in the EU thatapplies in particular to local papers. The EU had banned tobacco ads in papers inthe light of health care policy. However, since the EU does not have sufficientlegislative competence in the field of health care, a way round it was thought out.According to the EU the single market would be impeded if there was no such EU-wide ban. For a national tobacco ad ban in one single member state would lead toforeign newspapers containing tobacco ads not being allowed to be sold in thatstate.The Federal Republic of Germany, deeming that argument artificial, asserted aninfringement of competences by the EU and sued. However, the ECJ dismissed thecase, reasoning that different tobacco ad rules in the member states actually impedethe single market. The fact that local papers are hardly ever sold abroad andtherefore an actual impediment does not exist was not considered by the ECJ. Thevital German counter-argument that all tobacco ad bans hitherto existing in themember states expressly excluded foreign newspapers and thus could not impedethe free sale of foreign newspapers containing tobacco ads was simply "turnedupside down". The fact that national ad bans contained such exemptionsdemonstrated that national legislators also considered the issue as being a realproblem.Second example: In 2005 and 2007, two judgements of the ECJ established an EUcompetence in the field of criminal law. With reference to what are in actual factunmistakable provisions in the EC Treaty, almost all member states had firmlystated that such a competence did not exist. However, the ECJ argued quite theopposite.The ECJs argumentation was as follows: "As a general rule, neither criminal lawnor the rules of criminal procedure fall within the Communitys competence.However, the last-mentioned finding does not prevent the Community legislaturefrom taking measures which relate to the criminal law of the member states that itconsiders necessary" in order to enforce EU law, here in the field of environmentalpolicy, and to oblige the Member States "to introduce such penalties." So that iswhat the ECJ has to say on the relationship between the European Union and thestill so-called "Masters of the Treaties".27
  28. 28. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013Third example: In 2006 the ECJ granted the right of residence to a deportedTunisian, although the Euro-Mediterranean-Agreement between Tunisia and theEU Member States excludes this explicitly. Amongst other things, the agreementprovides that Tunisians in the EU and EU residents in Tunisia may not be treatedunequally in terms of working conditions for employees. Warned by an earlierjudgement of the ECJ, the EU member states unmistakably defined in theagreement that the right of residence for foreigners is exclusively within themember states competence and, in particular, that the non-discrimination principlemay not apply to labour conditions in order to extend any residence permits. Thusdiscrimination suits should be excluded where labour permits would be played offagainst limited rights of residence.However, the ECJ overturned the unambiguous wording of the agreement andargued the opposite: according to the ECJ, the non-discrimination principle of theagreement also applied to issues of the right of residence. The arrogance the ECJdemonstrated in the process culminates in the reasoning of the judgement: "Itwould be quite unacceptable for the member states to deal with the principle ofnon-discrimination by using provisions of national law to limit its effectiveness."That option would "jeopardise the uniform application of that principle."What would happen in Germany if, for instance, the Federal Labour Court imposedsuch regulations upon the legislator? Yet, at the European level, such incapacitationof the "Masters of the Treaties" appears to go unresisted!The fact that this is not the only case where the ECJ turns the will of the legislatorinto the opposite is proved by the judgement on the EU Students Directive, whichgranted Belgian welfare aid to a French studying in Belgium, although the entireEU law expresses the non-existence of such claims, which is even excluded in theEU Students Directive itself: Pursuant to Article 1 of the directive, students maystudy abroad solely if they provide evidence of enough means of subsistence tosecure that "he and his family have sufficient resources to avoid becoming a burdenon the social assistance system of the host member state during their period ofresidence." The ECJ said: "On the other hand, there are no provisions in thedirective that preclude those to whom it applies from receiving social securitybenefits."And that is what the ECJ has to say on the value of legal wording.In its Maastricht judgement, the Federal Constitutional Court refers to aninterpretation of EU law "guided by the effet utile principle, i.e., the broadestpossible interpretation of Community powers". So far so good. But the latestsettled case-law of the ECJ reinforces the impression that the ECJ long since leftsuch limitations behind them.The cases described show that the ECJ deliberately and systematically ignoresfundamental principles of the Western interpretation of law, that its decisions arebased on sloppy argumentation, that it ignores the will of the legislator, or eventurns it into its opposite, and invents legal principles serving as grounds for laterjudgements. They show that the ECJ undermines the competences of the memberstates even in the core fields of national powers.The conclusion one comes to is clear: The ECJ is not suitable as a subsidiaritycontroller in the last instance and a protector of the member states interests. This isnot surprising, as first of all, according to Articles 1 and 5 of the EU Treaty, theECJ is obliged to participate in the "process of creating an ever closer union".28
  29. 29. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013Secondly, an EU-biased jurisdiction of the ECJ leads to the situation that the areaswhere the ECJ may judge are also growing, thereby displacing member statescourts, which means that the ECJ is constantly gaining influence. This generaltendency is not modified by the occasional deliberately cautious ECJ judgementspassed in order to serve as a sedative to the growing resentment of the memberstates. Against this background and in light of the achieved integration level in theEU, it is absolutely vital that an ECJ independent court for competence issues beset up.The ECJ was created with the aim of providing a arbitrator to mediate in theinterests of the EU and those of the member states. In assigning the ECJ withcomprehensive rights of decision-making, the assumption was that they could betrusted to take on this responsibility in an unbiased way and in compliance with therules of the judiciary. If the ECJ abuses this confidence, it need not be surprisedwhen it breaks down.Against this background, the question the Federal Constitutional Court now has toanswer regarding the Mangold Judgement is crucial: if decided in favour of thelitigants, the ECJ would be restrained. This would also mean that the ECJJudgement would not be applied in Germany so that the precedence of EU law overnational law would be overturned. But this would be acceptable. Not only becausethe non-discrimination directive is now in force and thus the non-applicability ofthe ECJ Judgement would not entail any significant impacts on the legal unity inthe EU, but even more because a judgement which dismissed a constitutionalcomplaint would make it much more difficult, probably impossible, for the FederalConstitutional Court to control the ECJ in the future.It will be interesting to see what the German Federal Constitutional Court decides.Former German President Roman Herzog has acted as president of the FederalConstitutional Court of Germany and chaired the convention drafting theEuropean Union Charter of Fundamental Right. Lüder Gerken is Director of theCentre for European Policy.COMUNICATO STAMPA DEL PARLAMENTO EUROPEO - LA CARTA UE DEIDIRITTI FONDAMENTALI: LESSENZA DELLIDENTITÀ EUROPEA 12-12-2007Alla vigilia della firma del Trattato di Lisbona, i presidenti di Parlamento,Commissione e Consiglio UE hanno firmato solennemente la Carta dei dirittifondamentali che lo stesso trattato rende vincolante.Il Presidente Pöttering ha sottolineato che, affermando la centralità della dignitàumana, essa rappresenta lessenza dellunificazione europea e indica la via per unfuturo comune di pace. Ha anche ammonito che, nella comunità di valori che èlUE, non ci sono diritti senza doveri.«Per i cittadini oggi è un giorno di gioia» è quanto ha affermato il Presidente delParlamento Hans-Gert Pöttering aprendo la seduta solenne dedicata alla firma dellaCarta dei diritti fondamentali. Cinquantanni dopo la creazione della Comunitàeuropea, fondata sulle rovine della seconda guerra mondiale, ha sottolineato ilPresidente, «celebriamo oggi i valori comuni che sono lessenza stessa dellidentitàeuropea». La Carta dei diritti fondamentali, ha proseguito, «è il simbolo delcammino che ci ha portato a unUnione dei cittadini». Essa dimostra «cha abbianotratto la principale lezione dalla storia europea: il rispetto della dignitàdellindividuo, la salvaguardia della libertà che abbiamo conquistato, della pace e29
  30. 30. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013della democrazia e lo Stato di diritto, sono ancora oggi il motore dellunificazioneeuropea».La libertà non può nascere senza il rispetto dei diritti degli altri, ha aggiunto ilPresidente, e la pace non può sbocciare senza un equilibrio nella convivenza,«libertà, pace, diritto e benessere sociale, non sono possibile che assieme e nonluno contro laltro». NellUnione europea, ha aggiunto, «non è la forza che hadiritto, ma è il diritto ad avere la forza». E questo, ha spiegato, «che conferisce allanostra comunità di valori il suo volto moderno». Ha quindi esclamato che «solo ildiritto garantisce a tutti la pace!». La caduta della cortina di ferro e ladesione didodici paesi allUnione europea, ha affermato il Presidente, sono state possibiliperché «il grido della libertà e della democrazia, la forza dellesigenza di parità didiritti per tutti gli uomini, hanno vinto contro unideologia che disprezzava lapersona umana».La Dichiarazione di Berlino, ha poi ricordato, proclama una cosa molto importante:«Noi cittadini dellUnione europea siamo, per nostra felicità, uniti». E infatti «perla nostra felicità», ha spiegato, «che libertà, democrazia e diritti umani per noi tutti,nellUnione europea, sono diventati realtà». Nel proclamare solennemente la Carta,«abbiamo dora in avanti il grande dovere e la grande fortuna di fare capire ai 500milioni di cittadini dellUE e alle generazioni future, ciò che è lessenzadellunificazione europea». Dopo aver sottolineato che lUE non è solamente«calcoli economici dei costi e dei benefici», ma anche una «comunità di valori»?Valori, la cui chiave di volta «è il rispetto inalienabile della dignità della persona»consacrato dallarticolo 1 della Carta, e che sono alla base dellintegrazionedellEuropa.E per questa ragione, ha sottolineato il Presidente, che il riconoscimento, con forzavincolante, della Carta dei diritti fondamentali, «era per il Parlamento un elementoindispensabile di qualsiasi accordo sulla riforma dei trattati». E il Parlamento èriuscito a far valere la sua posizione: il riferimento alla Carta, iscritto allarticolo 6del trattato, «le conferisce un carattere giuridicamente vincolante pari a quello deltrattato stesso». Luomo e la sua dignità, ha proseguito, «sono al centro della nostrapolitica» e lUE «offre un quadro che ci permetterà di seguire la via pacifica di unfuturo comune».Senza questa base chiaramente definita di valori, ha proseguito il Presidente,«lUnione europea non ha futuro». E non avremmo «il diritto di esigere il rispettodei diritti umani nel mondo se non riuscissimo a tradurre i nostri propri valori indiritto positivo nellUnione europea». Come europei, ha invece insistito,«dobbiamo agire per difendere la dignità delluomo e il dialogo tra le culture, lopossiamo fare con la consapevolezza di ciò che siamo, ma dobbiamo farlo con unavolontà indefessa: nessuno ci potrà ostacolare!».Dopo aver ricordato linfluenza svolta dal Parlamento nella definizione della Cartasin dai tempi della Convenzione, il Presidente ha sottolineato che essa consacra idiritti economici e sociali, ma anche quelli politici. Tutela inoltre i dirittifondamentali nei campi dattività dellUE e nellapplicazione del dirittocomunitario. Grazie alla Carta, tutti i cittadini dellUnione potranno appellarsi allaCorte di giustizia. Ha quindi auspicato che essa sarà presto applicabile in tutti gliStati membri. A questo proposito ha lanciato un appello: «i diritti umani e i dirittifondamentali sono indivisibili, nellinteresse di tutti i cittadini dellUE, tutti gli Statimembri dovrebbero aderire alla Carta».30
  31. 31. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013Il Presidente ha poi sottolineato che se, da un lato, la proclamazione della Cartaconferisce ai cittadini il potere di far valere i propri diritti, dallaltro è ancheloccasione di prendere coscienza che hanno anche dei doveri nei confronti dellacomunità degli europei, del mondo e delle generazioni future». «Non ci sono dirittisenza doveri, poiché è la solidarietà che ci unisce». Stiamo costruendo unUnionedi cittadini, ha concluso il Presidente, e la proclamazione della carta apporta allUEfondamenta solide. Dimostra inoltre che la nostra comunità di valori «è viva eprospera». «E una grande vittoria per i cittadini europei!».«Oggi 12 dicembre sarà dora in poi una data fondamentale della storia europea»,ha esordito il Presidente del Consiglio José SÓCRATES, affermando che questa èla cerimonia più importante alla quale abbia partecipato in tutta la sua carrierapolitica. Come europeo e portoghese, si è detto quindi particolarmente onorato difirmare la Carta dei diritti fondamentali, sottolineando che è proprio sottopresidenza portoghese, nel 2000, che erano iniziati i lavori per la sua stesura. LaCarta, ha proseguito, è «un impegno che contiene i valori di base della civiltàeuropea», facendo leva sulla dignità delluomo.Dopo aver ricordato che il trattato prevede ladesione dellUE alla Convenzione suidiritti umani del Consiglio dEuropa, il Primo ministro ha sottolineato che, a partireda oggi, i diritti fondamentali «diventano in modo irreversibile patrimonio comunedella civiltà europea». Si tratta anche di un importante strumento che orienteràlazione politica e legislativa delle istituzioni europee e dimostra ai cittadini chelUE è al loro servizio. Prevede diritti sociali, nel campo professionale e dellaprevidenza, è la Carta delluguaglianza contro ogni discriminazione, poneparticolare attenzione ai bambini, agli anziani e alla parità di genere, comprendenorme sui dati personali e contempla le libertà economiche. E inoltre «fedele allanostre tradizioni» e, in proposito, ha salutato con favore laccordo cui è giunto ilConsiglio UE sulla proclamazione di una giornata europea contro la pena di morte.La Carta, inoltre, concilia i diritti dei cittadini con quello dei singoli, toccandoanche i cittadini non europei. Il Primo Ministro, sottolineando che un mondomigliore è quello dove sono rispettati questi diritti, ha poi sostenuto che la Carta èanche al servizio della politica estera europea e rappresenta «un faro per lUE sullascena internazionale». Con la Carta i cittadini possono riconoscersi in unUnioneche è un progetto di pace e democrazia, dove i diritti dei singoli sono rispettati. Haquindi evidenziato che la proclamazione della Carta ha un valore giuridico preciso:con essa diventa «una legge fondamentale a vantaggio di tutti». In un mondoglobalizzato «in cui molti sostengono che le regole economiche siano assolute», haaggiunto il Primo Ministro, il riconoscimento della Carta UE è un contributonotevole alla regolamentazione della globalizzazione.Vincolando gli Stati membri e le istituzioni UE al suo rispetto, la Carta ne limita ipoteri a favore dei cittadini, nel rispetto della sussidiarietà e rafforzando la naturademocratica dellUnione europea. La difesa dei diritti fondamentali, che diventaparte del «codice genetico dellUE», dovrà essere realizzata ogni giorno, da partedegli Stati, delle Istituzioni, della società civile, delle imprese, dei sindacati e deisingoli cittadini. Si tratta di un impegno a favore del rispetto e dellapplicazione diprincipi nellazione quotidiana. «Solo così saremo infatti degni delle nostretradizioni».José Manuel Barroso, Presidente della Commissione europea, ha sottolineatoanzitutto lelevato significato della proclamazione, «che consacra la cultura dei31
  32. 32. DIRITTO DELL’UNIONE EUROPEA N.1 -2013diritti dellUnione europea». Con la firma della Carta dei diritti fondamentali, haaggiunto, le tre Istituzioni europee ribadiscono il loro impegno e permettono direalizzare un importante passo avanti rendendola vincolante e dandole lo stessovalore giuridico dei trattati. La Carta ha aggiunto, porta concreti benefici per icittadini, mette al centro la dignità umana e prevede le classiche libertà civili (diespressione, di religione, non discriminazione, ecc.), i diritti sociali e economici,dei lavoratori e delle parti sociali. Ma introduce anche nuovi diritti come quello allatutela dei dati personali e quelli relativi alla bioetica.La Carta, ha proseguito, promuove lancoraggio dellUE a una vera cultura deidiritti fondamentali che dovranno essere rispettati dalle Istituzioni in tutte le loroazioni. «Può sembrare facile», ha spiegato, «ma si tratta in realtà di una sfidaquotidiana al fine di assicurare al meglio il rispetto delle libertà civili in tutte lepolitiche dellUnione», legiferando sul mercato interno, nella gestionedellimmigrazione o negli sforzi per lottare contro il terrorismo. La Carta, haaggiunto, è il primo documento giuridicamente vincolante prodotto a livellointernazionale che raggruppi, in un testo unico, diritti politici e civici ma anchediritti economici e sociali, sottoposti allo stesso meccanismo giudiziario. Si tratta,senza dubbio, di «un successo importante di cui lUnione deve essere orgogliosa».E particolarmente significativo, ha poi sottolineato, che ciò sia possibile in questanuova Europa ampliata che fu divisa da regimi totalitari e autoritari che nonrispettavano i diritti umani. UnEuropa che oggi «è unita intorno ai valori dellalibertà e della solidarietà». Se uniamo i nostri sforzi per stimolare questa cultura deidiritti umani, «apporteremo un contributo essenziale a una vera Europa dei valori,tangibili e credibili agli occhi dei cittadini». Ha quindi concluso che, a partire daoggi, «lEuropa è ancora meglio attrezzata per vincere con successo la lotta perlibertà, la pace e la democrazia».I tre presidenti hanno quindi firmato la Carta, nellAula è poi risuonato lInnoeuropeo.BACKGROUND – STATUTO GIURIDICO E CAPITOLI DELLA CARTA DEI DIRITTIFONDAMENTALIIl Consiglio europeo di giugno 2007 ha deciso di non includere il testo della Cartadei diritti fondamentali nel nuovo trattato. Nel mandato per la conferenzaintergovernativa (CIG) era proposto solamente di farla figurare come unadichiarazione allegata al trattato. Su iniziativa dei rappresentanti del Parlamentoalla CIG, invece, si è deciso di procedere a una vera e propria proclamazionesolenne che è, allo stesso tempo, simbolica e formale. Larticolo del trattato checonferirà carattere giuridicamente vincolante alla Carta, infatti, farà riferimento atale proclamazione. Il testo della Carta sarà inoltre pubblicato integralmente sullaGazzetta Ufficiale dellUE. In merito al suo statuto giuridico, dando seguito alleinsistenze del Parlamento, i capi di Stato e di governo hanno deciso di conferirealla Carta un carattere vincolante. Le sue disposizioni si applicano quindi alleistituzioni, organi e organismi dellUnione nel rispetto del principio di sussidiarietà,come pure agli Stati membri, ma «esclusivamente nellattuazione del dirittodellUnione». Pertanto, questi dovranno osservarne i principi e promuovernelapplicazione. La Carta, peraltro, «non estende lambito di applicazione del diritto32

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