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Regulacion y control social del agua
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Regulacion y control social del agua

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Por Esteban Castro

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  • 1. V CONGRESSO BRASILEIRO DE REGULAÇÃO Painéi Temático: CONTROLE SOCIAL: TEORIA E REALIDADE Presentación: “Regulación y control social: material para debate ” Dr José Esteban Castro Escuela de Geografía, Ciencia Política y Sociología, Universidad de Newcastle Recife, 8 maio 2007 J.E.Castro@ncl.ac.uk 1
  • 2. Tópicos principales Referencia empírica “Control social” y “ciudadanía substantiva” “Control social” y gobernabilidad El mito del regulador independiente El mito del regulador como agente neutro, técnico, a-político Proposiciones para el debate J.E.Castro@ncl.ac.uk 2
  • 3. Referencia empírica Investigación reciente y corriente sobre sistemas de saneamiento urbanos en áreas metropolitanas de países desarrollados y en vías de desarrollo Principalmente: Proyecto “Barreras y condiciones para la participación de la empresa y el capital privados en los servicios de agua y saneamiento en Latinoamérica y Africa: A la búsqueda de la sustentabilidad económica, social, y ambiental (PRINWASS)” (http://users.ox.ac.uk/~prinwass/), Comisión Europea – 5to Programa Marco, INCO-DEV, Contrato PL ICA4-2001-10041, Oxford: Universidad de Oxford, 2001-2004. Proyecto “La Gobernabilidad en la Provisión de Servicios en las Areas Periurbanas de Zonas Metropolitanas”, coordinado por la Universidad de Londres (UCL) y financiado por el Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido (DFID, 2003-2005). Comparación de los casos de Chennai (India), El Cairo, Caracas, México DF, y Dar es Salaam (Tanzania) Proyecto “Ciudades Metropolitanas y Uso Sustentable del Agua (METRON)”, Estudio de caso Londres, Programa de Medio Ambiente y Cambio Climático, 4to Programa Marco, DGXII, Comisión Europea. El proyecto general consistió en un estudio comparativo de sistemas de gestión del agua en áreas metropolitanas, incluyendo los casos de Atenas, Amsterdam, Sevilla, Londres y Tel Aviv, y fue coordinado por la Universidad del Egeo, Grecia, 1988-2000. Proyecto “Agua, Poder y Ciudadanía. Luchas Sociales en la Cuenca de México”, publicado por Palgrave-Macmillan, 2006 J.E.Castro@ncl.ac.uk 3
  • 4. Referencia empírica … Declaración Europea por una Nueva Cultura del Agua (Red EUWATER), (http://www.unizar.es/fnca/euwater), febrero de 2005 Encuentro por una Nueva Cultura del Agua en América Latina, Fortaleza, Brasil, 5-9 de diciembre de 2005 ( http://www.unizar.es/fnca/america) IV Foro Mundial del Agua, México D.F., 16-22 de marzo de 2006, Documento de la Perspectiva Transversal “Desarrollo Institucional y Procesos Políticos” http://www.worldwaterforum4.org.mx/uploads/TBL_DOCS_9 J.E.Castro@ncl.ac.uk 4
  • 5. El carácter político de la regulación La regulación de servicios públicos como parte de un proceso más amplio de regulación de la vida social (siglo 19 …) La regulación como respuesta a la crisis social y económica del capitalismo  Laregulación se desarrolló a partir de la necesidad de proteger a los usuarios de los abusos y deficiencias de la provisión no regulada de bienes y servicios derivada del modelo liberal clásico (“privatista”) J.E.Castro@ncl.ac.uk 5
  • 6. El carácter político … El movimiento regulatorio abarcó todos los aspectos de la vida social y económica, incluyendo:  imposición de normas estrictas sobre la calidad y precios de la comida y bebida  vacunación obligatoria  aplicación de impuestos para universalizar las redes de suministro de agua y gas  prohibición del trabajo infantil  prohibición de la tortura de los trabajadores Según algunos aquel movimiento regulatorio constituyó una conspiración antiliberal y un ataque a la democracia política Pero las fuerzas sociales y políticas que promovieron la regulación eran muy amplias e incluían a convencidos seguidores del laissez faire J.E.Castro@ncl.ac.uk 6
  • 7. El carácter político …[la municipalización] proveyó apoyo político local al mantener los precios en niveles razonables mientras generaba ganancias para financiar los bienes públicos locales y reducir la carga de los impuestos locales. Este equilibrio político-económico le otorgó voz política a los consumidores, y a los políticos poder económico, mientras que las ganancias beneficiaban a los dos. […]Con el poder creciente de la clase trabajadora emergente, con o sin democracia, llegaron demandas para acceder a estos servicios a precios “justos” –precios que la mayoría de la población pudiera pagar. Las preocupaciones políticas se desplazaron de la salud y la seguridad hacia la equidad y la eficiencia […].El proceso político, ya sea local o central, estaba inevitablemente involucrado en la regulación de estos servicios públicos. Los verdaderos problemas surgieron cuando el proceso político fue capturado por aquellos que vieron que la necesidad de regular los servicios en red ofrecía la oportunidad de redistribuir los ingresos o su patronato (Newbery, 1999: 19-22). J.E.Castro@ncl.ac.uk 7
  • 8. El carácter político …“La regulación de corporaciones de servicios públicos que por necesidad actúan en condiciones monopólicas se convertirá en una actividad cada vez más frecuente con el paso del tiempo. Es una función delicada y peligrosa que el ente regulatorio debe ejercer con un sentido de justicia lo cual debe ser correspondido con la franca apertura de la información por parte de la compañía a ser regulada.Nuestro sistema social descansa en gran medida sobre el principio de la santidad de la propiedad privada, y el estado o la comunidad que intenta invadir [la propiedad privada] pronto descubrirá su error en el desastre que sobrevendrá. […]Por otra parte, las companías a ser reguladas encontrarán que es en su mejor interés a largo plazo el mantener la transparencia y la provisión gratuita de la información necesaria para la regulación”. (Corte Suprema de los Estados Unidos, 1909) J.E.Castro@ncl.ac.uk 8
  • 9. Evolución y diferenciación: el caso de saneamiento  La regulación de servicios públicos se aceleró después de la Primera Guerra Mundial y fue acentuada luego de la Gran Depresión de 1929  En el sector de agua y saneamiento el proceso tomó la forma de  una creciente centralización de los servicios en manos de los estados nacionales  la creación de burocracias públicas organizadas jerárquicamente en base a la articulación de conocimiento científico y pericia administrativa  Principio del “racionalismo administrativo” y su abordaje asociado de “comando y control” –como lo llaman los críticos de la intervención estatal – que se consolida a partir de 1950s J.E.Castro@ncl.ac.uk 9
  • 10. El carácter político de la regulación Confrontación entre tradiciones intelectuales y políticas  La regulación como instrumento para  garantizar el funcionamiento del mercado  limitar el impacto social negativo de las fuerzas del mercado versus  Laregulación como expresión de fuerzas políticas antiliberales (presumiblemente antidemocráticas)  Injerencia del estadoJ.E.Castro@ncl.ac.uk injustificada que afecta las libertades 10 individuales
  • 11. Regímenes regulatorios Régimen centrado en los principios privatistas (siglos 18-19) Régimen centrado en los principios del “racionalismo administrativo” (c. 1880s-a la fecha) Intento de reinstalar los principios privatistas (racionalismo mercantil) (1980s a la fecha)  Régimen neoliberal o neoprivatista Formas de regulación contra-hegemónicas  Ciudadanía substantiva y participación social J.E.Castro@ncl.ac.uk 11
  • 12. Racionalismo administrativo articulación de conocimiento científico y organización burocrática exclusión del ciudadano: “la gestión de servicios públicos es un tema para expertos” noción de “interés público” y sus contradicciones J.E.Castro@ncl.ac.uk 12
  • 13. Racionalismo mercantil La re-introducción del racionalismo mercantil desde la década de 1980  Negación del concepto de “interés general”  Promoción de la desregulación e inclusive la no regulación (en la práctica, re-regulación)  Ejemplo del saneamiento en Inglaterra y Gales desde 1989  Privatización y creación de “reguladores índependientes”  En la práctica se da expansión estatal…  El objetivo primordial del regulador principal (OFWAT) es garantizar la viabilidad de las empresas privadas  Mito del regulador independiente (técnico, neutral, a-político) J.E.Castro@ncl.ac.uk 13
  • 14. “Control social” y ciudadanía substantiva “control social” como expresión de la ciudadanía substantiva, no meramente formal presupone la existencia de mecanismos legales e institucionales para su ejercicio pero es de naturaleza fundamental política (lo político = gestión de los intereses comunes (no reductible a la política partidaria)  ¿Quién regula? ¿Qué regula? ¿Cómo regula (qué principios)? ¿Para quién regula? La posibilidad de instaurar “control social” es dependiente de la estructura de poder y tradiciones políticas hegemónicas J.E.Castro@ncl.ac.uk 14
  • 15. El funcionamiento de la esfera pública: tradicionespolíticas rivalesTradiciones Criterios de participación y “control” socialpolíticas ¿Quién participa? ¿En qué tipo de proceso? ResultadoLiberal representativa Dominación de elite Libre mercado de ideas Restricción (sistémica) Expertos Proporcionalidad TransparenciaLiberal participativa Busca evitar la restricción Inclusión popular Empoderamiento (sistémica)Discursiva Inclusión popular Deliberativa Busca evitar la restricción prematura, no consensuadaConstrucionista Inclusión popular Empoderamiento Busca evitar la restricción excluyente Reconocimiento Expande la comunidad política Adaptado de: Ferree et al. J.E.Castro@ncl.ac.uk 15
  • 16. Control social: ¿quién? ¿qué? ¿cómo? y ¿para quién? Independientemente del régimen regulatorio (racionalismo administrativo, racionalismo mercantil), tendencia a excluir al ciudadano  Rol del experto/funcionario  El ciudadano como beneficiado pasivo Pero el racionalismo mercantil tiende a agravar la exclusión:  El ciudadano es reducido a un mero cliente/consumidor (derechos de consumidor reemplazan derechos de ciudadanía) Formas contra-hegemónicas que intentan dar centralidad al ciudadano  participación en todas las etapas del proceso  no meramente acceso a información J.E.Castro@ncl.ac.uk 16
  • 17. Gobernabilidad democrática y control social La regulación como componente de la gobernabilidad democrática“Lo central en la gobernabilidad tiene que ver con determinar qué fines y valores deben ser escogidos y qué medios se emplearán para alcanzar dichos fines y valores. Es decir, la gobernabilidad tiene que ver con determinar la dirección de la unidad social, trátese de la sociedad, la comunidad, o la organización” Hanf and Jansen J.E.Castro@ncl.ac.uk 17
  • 18. Proposiciones para el debate La regulación es un proceso de naturaleza esencialmente política La regulación es un instrumento de control social que asume formas institucionales diversas y puede encarnar principios mutuamente contradictorios La gobernabilidad democrática presupone formas de “control social” fundadas en la ciudadanía substantiva Los procesos sociales y políticos hegemónicos tienden a reducir y limitar el espacio de la ciudadanía sustantiva en el funcionamiento de las instituciones regulatorias El campo de la actividad regulatoria es a la vez escenario y reflejo de las luchas sociales y políticas por la democratización substantiva de la sociedad J.E.Castro@ncl.ac.uk 18