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  • 1. 1Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 AGENDA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA PARA EL BUEN VIVIR 2011- 2013
  • 2. 2 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Ministerio de Coordinación de la Política Económica Rafael Correa Delgado Presidente Constitucional de la República del Ecuador Katiuska King Mantilla Ministra Coordinadora de la Política Económica y Presidenta del Consejo Sectorial de Política Económica Consejo Sectorial de Política Económica Edición Ministerio de Finanzas Andrés Chiriboga Tejada Banco Central del Ecuador Banco Ecuatoriano de la Vivienda Reconocimiento Banco Nacional de Fomento Al equipo técnico del Ministerio de Coordinación de la Política Económica que Banco del Estado trabajó en la elaboración de la Agenda de la Política Económica para el Buen Banco del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social Vivir 2011-2013. Corporación Financiera Nacional Instituto Ecuatoriano de Crédito Educativo y Becas Diagramación e impresión Servicio Nacional de Aduanas del Ecuador Ediecuatorial Servicio de Rentas Internas Corporación del Seguro de Depósitos Publicado por el Ministerio de Coordinación de la Política Económica Banco del Pacífico Av. 10 de Agosto N11-539 y Briceño. Edif. Banco Central, piso 9 Teléfonos: (593 2) 2584 755 ext. 113 Entidades Asociadas E-mail: comunicación@mcpe.gob.ec Instituto Nacional de Finanzas Populares http://www.mcpe.gob.ec Programa Nacional de Finanzas Populares, Emprendimiento y Economía Solidaria Quito, Ecuador Viceministerio de Comercio Exterior Miembros invitados permanentes Unidad de Análisis Financiero Superintendencia de Bancos y Seguros Superintendencia de Compañías
  • 3. 3Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Ministerio de Coordinación de la Política Económica AGENDA DE LA POLÍTICA ECONÓMICA PARA EL BUEN VIVIR 2011-2013
  • 4. 4 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013
  • 5. 5Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Tabla de contenido
  • 6. 6 Tabla de contenido Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013
  • 7. Tabla de contenido 7Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Presentación 16 Glosario de Siglas 18 1. Introducción 19 1.1. El Buen Vivir como principio rector de la Política Económica 20 1.2. El sector económico y la institucionalidad pública 23 1.2.1. El Ministerio de Coordinación de Política Económica y el Consejo Sectorial 24 1.2.2. Principales articulaciones: Relación con la transformación productiva y las finanzas populares en el país 25 2. Contexto y diagnóstico macroeconómico 27 2.1. Contexto Económico Mundial 28 2.2. Contexto económico nacional 37 2.2.1. La economía ecuatoriana en la primera década de dolarización 37 2.2.2. Un ciclo económico de crecimiento con menos pobreza y más equidad 38 Hacia una sociedad más incluyente 42 La inflación, un problema de dos caras 45 El tipo de cambio real 47 2.2.3. La revolución en las finanzas públicas 48 Construyendo una nueva cultura tributaria 50 2.2.4. El Sector Externo en Vigilia 53 2.2.5. Un sistema financiero con nuevo rostro 57 3. Políticas Económicas para el Buen Vivir 61 3.1. Sector Financiero 63 3.1.1. (Objetivos del Sector Financiero) OSF 1 Democratizar el acceso al sistema financiero potenciando las
  • 8. 8 Tabla de contenido Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 finanzas populares y solidarias 64 3.1.1.1. Impulsar el acceso de los actores del sector financiero popular y solidario al Sistema Nacional de Pagos (SNP) 64 3.1.1.2. Impulsar los procesos de inclusión financiera 65 3.1.2. OSF 2. Canalizar el ahorro interno hacia la inversión productiva 66 3.1.2.1. Fomentar el ahorro de largo plazo y canalizarlo hacia la inversión productiva mediante el desarrollo del Mercado de Valores 66 3.1.3. OSF 3. Incrementar la eficiencia de la banca pública, la integralidad de las finanzas populares y solidarias; y la solidez del sistema financiero 67 3.1.3.1. Potenciar la banca pública para apoyar la transformación de la matriz productiva del país 67 3.1.3.2. Consolidar la institucionalidad del sistema financiero popular y solidario 68 3.1.3.3. Consolidar el Sistema Financiero y fortalecer el control y la supervisión bancaria 68 3.1.4. OSF 4. Desarrollo de herramientas alternativas para el manejo de los flujos monetarios e instrumentos complementarios de liquidez 70 3.1.4.1. Profundizar la desmaterialización del sistema nacional de pagos 70 3.1.4.2. Desarrollar instrumentos complementarios de liquidez 71 3.2. Sector Externo 71 3.2.1. (Objetivos del Sector Externo) OSE 1. Mantener la viabilidad de la cuenta corriente con una visión de desarrollo endógeno y de encadenamientos productivos 72 3.2.1.1. Fortalecer el proceso de sustitución estratégica de importaciones 72 3.2.1.2. Fortalecer el esquema de desarrollo endógeno a través de la inserción estratégica del Ecuador en el mercado mundial 73
  • 9. Tabla de contenido 9Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 3.2.1.3. Profundizar el apoyo al sector exportador y proteger la industria local a través de los procesos aduaneros 74 3.2.2. OSE 2. Incrementar las fuentes de financiamiento y los flujos netos de divisas 75 3.2.2.1. Desarrollar y fortalecer los mecanismos financieros que promuevan las exportaciones, sobre todo las de pequeños y medianos exportadores 75 3.2.2.2. Fortalecer los mecanismos para asegurar los flujos netos de divisas y liquidez en la economía nacional 75 3.2.2.3. Impulsar los procesos de la Integración Regional, en especial el Banco del Sur 76 3.2.2.4. Facilitar la recepción de remesas a partir de servicios y productos financieros especializados 77 3.3. Sector Real 77 3.3.1. (Objetivos del Sector Real) OSR 1. Incrementar la inversión productiva con énfasis en los sectores que apuntalan el cambio de matriz productiva 78 3.3.1.1. Generar los instrumentos para democratizar los medios de producción y profundizar el acceso para los actores tradicionalmente excluidos 78 3.3.1.2. Generar mecanismos de compras públicas que impulsen la producción local y expandan la demanda de empleo 79 3.3.1.3. Impulsar el acceso equitativo a los recursos naturales con criterios de responsabilidad intergeneracional 80 3.4. Sector Fiscal 81 3.4.1. (Objetivos del Sector Fiscal) OSI 1. Mantener un adecuado nivel de liquidez de la caja fiscal y un financiamiento sostenido y diversificado 82
  • 10. 10 Tabla de contenido Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 3.4.1.1. Mejorar el financiamiento y la sostenibilidad del gasto público 82 3.4.1.2. Gestionar adecuada y responsablemente la liquidez de las empresas públicas en función de sus objetivos sociales y de eficiencia administrativas 82 3.4.1.3. Garantizar la consecución de recursos destinados al financiamiento de la inversión pública y concretar líneas de crédito contingentes ante eventos externos 83 3.4.1.4. Optimizar los subsidios en función de los objetivos del Buen Vivir 84 3.4.2. OSI 2. Incrementar el margen de maniobra del presupuesto a través de un espacio fiscal adecuado 84 3.4.2.1. Mejorar las relaciones fiscales inter e intragubernamentales, con énfasis en la desconcentración y descentralización de las finanzas públicas 84 3.4.2. 2. Garantizar que el endeudamiento público se destine a financiar los programas y proyectos de inversión contenidos en el PNBV 85 3.5. Sector Tributario 86 3.5.1. (Objetivos del Sector Tributario) OST 1. Incrementar la progresividad de los ingresos tributarios en función del buen vivir 86 3.5.1.1. Fomentar una política tributaria con capacidad recaudatoria enfocada en la imposición directa 86 3.5.1.2. Discriminar progresivamente el gasto tributario y ligarlo a la generación de empleo y nuevas inversiones, de acuerdo con el Plan Nacional para el Buen Vivir 87 3.5.1.3. Estimular la valoración de los activos ambientales, el uso de tecnologías limpias y el control de la contaminación ambiental 88
  • 11. Tabla de contenido 11Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 3.6. Objetivos, Políticas, Indicadores y metas de la Agenda de Política Económica para el Buen Vivir 2011 – 2013 89 4. Transformación institucional 97 4.1. El colapso de los instrumentos y la institucionalidad de política económica 98 4.2. Una nueva institucionalidad en el ámbito macroeconómico 100 4.3. Perspectivas de la transformación institucional 102 5. Consistencia macroeconómica a través de un modelo integral 103 5.1. Marco Teórico 104 5.2. Relación intersectorial en el modelo de consistencia 106 5.3. Principales supuestos y variables macroeconómicas 2011-2013 107 5.3.1. Inflación 107 5.3.2. Petróleo 108 5.3.2.1. Precios 108 5.3.3. Inversión 109 5.3.3.1. Proyectos hidroeléctricos 109 5.3.3.2. Proyectos petroleros 110 5.3.3.3. Proyectos mineros 110 5.3.4. El Código de la Producción y su impacto macroeconómico 110 5.4. Resultados del modelo 111 5.5. Desarrollos futuros 112 6. Bibliografía 113
  • 12. 12 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Indice de gráficos y tablas
  • 13. 13Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Gráfico Nº 1 Pág. 31 Participación de Brasil, Chile y México en el comercio mundial en el periodo 2001-2009(Exportaciones más importaciones) Gráfico Nº 2 Pág. 32 Índice de precios de materias primas, alimentos y bebidas (Promedios móviles de 6 períodos) Gráfico Nº 3 Pág. 33 Grado de Apertura de América del Sur más México (Exportaciones más importaciones sobre PIB) Gráfico N º 4 Pág.34 Deuda externa total de América del Sur como porcentaje del PIB Gráfico Nº 5 Pág.35 Inversión extranjera directa en América del Sur como porcentaje del PIB Gráfico Nº 6 Pág. 36 Transferencias de remesas recibidas en países de América Latina como porcentaje del PIB Gráfico Nº 7 Pág. 39 Tasa de variación del PIB Gráfico Nº 8 Pág. 41 Exportaciones e importaciones como porcentaje de la oferta (demanda) total Gráfico Nº 9 Pág.42 Tasa de variación anual promedio del valor agregado bruto Gráfico Nº 10 Pág. 43 Tasa de desempleo urbano 20002010(corresponde a diciembre de cada año) Gráfico Nº 11 Pág.44 Porcentaje de empleados plenos afiliados a la seguridad social, a diciembre, a nivel nacional Gráfico Nº 12: Pág. 45 Tasa de inflación anual Gráfico Nº 13 Pág.47 Evolución del tipo de cambio efectivo real (TCER) (1994 = 100 Gráfico Nº 14 Pág.48 Extracción de crudo en campos (Millones de barriles) Gráfico Nº 15 Pág.49
  • 14. 14 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Ingresos Petroleros del Sector Público No Financiero y Fondos de Ahorro (Millones de dólares) Gráfico Nº 16 Pág. 50 Proporción de las recaudaciones tributarias con respecto al PIB (porcentajes) Gráfico Nº 17 Pág. 51 Inversión del sector público no financiero como porcentaje del PIB Gráfico Nº 18 Pág.53 Exportaciones sobre PIB(TM por dólar de valor agregado generado)(Toneladas sobre millones de USD Grafico Nº 19 Pág. 55 Importaciones sobre PIB (Toneladas sobre millones de USD) Gráfico Nº 20 Pág.56 Evolución de la deuda externa pública y privada como porcentaje del P Gráfico Nº 21 Pág.58 Bancos y cooperativas: rentabilidad sobre el patrimonio (ROE) Gráfico Nº 22 Pág.58 Coeficiente de liquidez doméstica (porcentajes y millones de dólares) Gráfico Nº 23 Pág.59 Tasa de variación anual por tipo de depósito (promedio móvil de 3 períodos Gráfico Nº 24 Pág. 60 Tasa de variación anual del crédito destinado al sector privado (promedios móviles de 6 períodos) Gráfico Nº 25 Pág.108 Inflación proyectada 2011-2013 Gráfico Nº 26 Pág. 109 Precio por barril de crudo (dólares por barril) Gráfico Nº 27 Pág. 111 Tres brechas como porcentaje del PIB Tabla Nº 1 Pág. 40 Ramas de actividad con mayor crecimiento entre 2000 y 2010 (porcentajes) Cuadro Nº 2 Pág.107 Flujo de fuentes y usos de los sectores económicos
  • 15. 15Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Presentación
  • 16. 16 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 E l proceso de transformación impulsado por el Go- política económica permita mayor inclusión o reducir la latente bierno de la Revolución Ciudadana se fundamenta desigualdad que vive el país, donde el ser humano es sujeto y fin en una nueva visión de la economía, sustancialmente del sistema económico. Así mismo, el sistema económico debe distinta de la que instituyó el neoliberalismo en nues- propender a una relación dinámica y equilibrada entre sociedad, tro país, que se basaba en el debilitamiento del Estado, el rentismo Estado y mercado, en armonía con la naturaleza, y teniendo como en todas sus formas y la preeminencia de una matriz productiva objetivo garantizar la producción y reproducción de las condicio- primario exportadora. Estos principios excluyentes orientaron las nes materiales e inmateriales que posibiliten el Buen Vivir, incorpo- decisiones económicas en beneficio de unos pocos, propusieron rando la justicia intergeneracional. la apertura comercial como fin en sí mismo, promulgaron una altí- sima concentración de la propiedad de los medios de producción El mayor desafío de la política económica del Gobierno Na- y una liberalización financiera a ultranza, todo lo cual generó ma- cional en estos años, ha sido responder a un contexto de crisis yores procesos de acumulación de la riqueza, afianzando la mar- mundial con un crecimiento que, aunque modesto, superó las ex- ginación y los círculos de pobreza en amplios sectores de nuestra pectativas. Desde el año 2010 estamos frente a un proceso de sociedad. De acuerdo con el mandato del pueblo ecuatoriano, el recuperación económica que se refleja en mejores condiciones de Gobierno Nacional, a través de los Consejos Sectoriales, lidera- vida, en el incremento de la capacidad adquisitiva de la población y dos por los Ministerios Coordinadores, ha planteado y puesto en en mejores condiciones del empleo. marcha políticas públicas que tienen como eje el Buen Vivir, cuyos principios constan en la Constitución de la República y en el Plan El mundo ha cambiado, algunos países no logran recuperarse Nacional para el Buen Vivir 2009 – 2013. de la crisis aplicando el recetario de políticas del pasado, mientras que surgen con más fuerza las economías emergentes. En este La nueva visión de la economía para el Buen Vivir tiene, enton- marco, y teniendo en cuenta la actual coyuntura económica inter- ces, objetivos claros: a) mejorar la calidad y esperanza de vida, así nacional que nos plantea retos y escenarios en un contexto pos- como aumentar las capacidades y potencialidades de la población, crisis, hemos construido la Agenda de la Política Económica para b) construir un sistema económico, justo, democrático, productivo, el Buen Vivir para los años 2011 – 2013. Las políticas y estrategias solidario y sostenible, basado en la distribución igualitaria de los que incorpora la Agenda apuntalan la transformación del modelo beneficios del desarrollo, de los medios de producción y en la económico y fortalecen el proceso de cambio que tanto requiere generación de trabajo digno y estable, y, c) garantizar la soberanía nuestro país. nacional, promover la integración latinoamericana e impulsar nues- tra inserción estratégica e inteligente en el mundo. La Agenda de la Política Económica entiende la estabilidad macroeconómica como la generación máxima de producción y Concebir la economía y a la política económica con esta nueva empleo, por lo tanto, las políticas económicas para los años venide- visión implica entenderla como un medio al servicio de los seres ros abordan los desequilibrios del orden mundial para superarlos. humanos y en especial a aquellos sectores largamente excluidos Además, afina las políticas vigentes y establece otras orientadas a por el Estado y la sociedad. En este sentido es preciso que la privilegiar la producción nacional, aquella que genera empleo, que
  • 17. 17Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 procura encadenamientos con otros sectores productivos, que es responsable con sus trabajadores, con el Estado, a través del pago de impuestos, y con el medio ambiente. El reto del Consejo de Política Económica es responder a la co- yuntura y aportar a la transformación de las condiciones estructu- rales. Las políticas definidas en la Agenda profundizan la trasforma- ción del modelo económico en sus diferentes sectores. El sistema financiero es un apoyo efectivo para el aparato productivo, en base a la democratización del capital y la canalización del ahorro a los actores tradicionalmente excluidos. Las políticas de inversión públi- ca y de gasto son instrumentos efectivos para fomentar la industria local. El sistema tributario debe ser más progresivo e impulsar la moral tributaria. La política del sector externo debe estar encami- nada a fortalecer el desarrollo endógeno, el cambio de la matriz productiva y la protección inteligente de la producción nacional. La Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir es fruto de un trabajo colectivo liderado por el Ministerio Coordinador y sus instituciones en línea, ha pasado por un proceso de debate y deliberación y debe constituirse en el eje que guíe los próximos años de la política económica, renovándose todo el tiempo. Katiuska King Mantilla Ministra Coordinadora de la Política Económica
  • 18. 18 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Glosario de Siglas ALBA Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América IESS Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social ATPDEA Sistema de Preferencias Andean Trade Promotion and INEC Instituto Nacional de Estadística y Censos Drug Erradication Act IFI Instituciones Financieras BEDE Banco del Estado ISSFA Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas BDH Bono de Desarrollo Humano ISSPOL Instituto de Seguridad Social de la Policía Nacional BID Banco Interamericano de Desarrollo IVA Impuesto al Valor Agregado BCE Banco Central del Ecuador MCPE Ministerio de Coordinación de la Política Económica BM Banco Mundial MIPYMES Micro, pequeñas y medianas empresas BRIC Grupo de países: Brasil, Rusia, India y China NAFR Nueva Arquitectura Financiera Regional BNF Banco Nacional de Fomento OMC Organización Mundial de Comercio CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe PNBV Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 - 2013 CFN Corporación Financiera Nacional PGE Presupuesto General del Estado COOTAD Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomías PIB Producto Interno Bruto y Descentralización PROECUADOR Instituto de Promoción de Exportaciones e Inversiones COPYFP Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas RILD Reserva Internacional de Libre Disponibilidad COMEX Comité de Comercio Exterior SENAMI Secretaría Nacional del Migrante DEG Derechos Especiales de Giro SENPLADES Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo EPS Economía Popular y Solidaria SNP Sistema Nacional de Pagos FMI Fondo Monetario Internacional SUCRE Sistema Unitario de Compensación Regional de Pagos GAD Gobiernos Autónomos Descentralizados TLC Tratado de Libre Comercio ICE Impuesto a los Consumos Especiales UNASUR Unión de Naciones Sudamericanas IECE Instituto de Crédito Educativo y Becas
  • 19. Introducción 19Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 1. Introducción
  • 20. 20 Introducción Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 1.1. El Buen Vivir como principio rector de la Política Económica L a Agenda de Política Económica para el Buen Vivir y la pobreza. El neoliberalismo deja como única política social al 2011 – 2013 está enmarcada en el proceso de trans- asistencialismo focalizado, sin considerar la diversidad de formas de formación integral planteado por el Gobierno de la producción y propiedad que se sostienen en principios de justicia, Revolución Ciudadana. La sociedad ecuatoriana esta- solidaridad, reciprocidad, cooperación y soberanía. ba cansada de la política tradicional indolente, de la inestabilidad económica, de las crecientes brechas de ingreso y de la falta de Para concretar esta ruptura, el Gobierno del Ecuador ha plan- oportunidades y condiciones para una vida digna. Es así, que la teado alternativas al concepto de desarrollo hegemónico, tenien- ciudadanía ha ratificado, en subsecuentes procesos electorales, una do como eje al “Buen Vivir” y la redefinición de las relaciones entre propuesta de cambio orientada a la construcción de una economía el Estado, la sociedad y la economía. Los principios del Buen Vivir social y solidaria, al desarrollo y potenciación de capacidades endó- están plasmados en la nueva Constitución de la República que rige genas, al rescate de los activos públicos para ponerlos al servicio desde el año 2008 y en los lineamientos del Plan Nacional para de las mayorías, a la renegociación de la deuda externa ilegítima y el Buen Vivir 2009 – 2013. Es desde estos lineamientos que se al establecimiento de reglas claras que modifiquen radicalmente el desprende y estructura la presente Agenda de Política Económica proceso de acumulación perverso de los medios de producción para el Buen Vivir. característico de los últimos 30 años. La Constitución de la República enfatiza que el crecimiento Una sociedad democrática y equitativa, orientada hacia el buen deja de ser un objetivo en sí mismo, y se pone al servicio de las vivir, requiere de una nueva estrategia de acumulación, generación personas en su camino hacia la consecución del Buen Vivir. El Es- de riqueza, distribución y redistribución; radicalmente distintas a las tado recobra protagonismo en sus cinco funciones fundamentales impulsadas por el paradigma neoliberal. Las políticas dominantes para modificar las relaciones sociales y económicas: la planificación, durante las décadas de los 80s y 90s identificaban desarrollo con la distribución, la regulación, la definición de una política exterior crecimiento económico y privilegiaban el capital por sobre el tra- soberana que impulse la integración y el mejoramiento continuo bajo. La aplicación de ese paradigma desembocó en la renuncia a la de su propia estructura institucional. Además, la Constitución es- soberanía monetaria y en la adopción de la dolarización, aumentó tablece como base para el proceso de transformación estructu- y aceleró los flujos migratorios de la población y creó todo un ral, la existencia de un sistema económico social y solidario. Este marco de incentivos para la especulación financiera. Es imperante sistema reconoce al ser humano como sujeto y fin; propende a romper con el modelo de acumulación sustentado en los princi- una relación dinámica y equilibrada de la sociedad, en armonía pios del rentismo financiero y de la exportación primaria que con- con la naturaleza, y tiene por objetivo garantizar la producción dicionan y direccionan una apertura comercial y una liberalización y reproducción de las condiciones materiales e inmateriales que financiera a ultranza que refuerza el círculo de la pobreza. Se debe posibiliten el Buen Vivir. además romper con la idea de libre mercado como paradigma de bienestar colectivo, cuando en realidad agudiza la inequidad El Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013 (PNBV) se de-
  • 21. Introducción 21Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 riva de este nuevo marco constitucional y sienta las bases para un cipar en el contexto internacional desde el interés de lo local. El cambio de régimen de acumulación en que se favorece la distribu- Buen Vivir exige una articulación equilibrada de lo interno con lo ción y redistribución de los medios de producción. El Plan proyecta externo. La modificación del perfil de especialización productiva las bases de un Ecuador post-petrolero y post agro-exportador debe contar con un adecuado sostén interno post-extractivista, para consolidar la soberanía nacional en una triple dimensión: ali- menos dependiente de la exportación de bienes primarios y me- mentaria, energética y económica. nos depredador de la mano de obra y del medio ambiente. El Buen Vivir reivindica el equilibrio con la Naturaleza y la valorización Se pretende substituir el paradigma del “vivir mejor” de los paí- de los saberes ancestrales de los pueblos indígenas. Nacido del ses occidentales, por el del Buen Vivir. Se trata de romper con la conocimiento de la profunda conexión e interdependencia que lógica de una acumulación en la que solo unos pocos alcanzan a tenemos con la Naturaleza, el Buen Vivir apuesta por un desarrollo “vivir mejor” sobre la base de la existencia de un “mundo subdesa- a pequeña escala, en armonía con ella; algo que hoy por hoy es rrollado” proveedor tanto de materias primas como de una oferta indispensable para la supervivencia del Planeta. de mano de obra mal pagada. Justamente, la crisis del capitalismo mundial de finales del 2008 demuestra que no es posible “vivir Para ello son necesarias políticas estructurales de distribución mejor” en detrimento de la equidad y asentados en la sobreexplo- y de acceso a los medios de producción, tierra, agua, capital, co- tación del ser humano y de los recursos naturales. nocimiento, tecnología; acompañados de políticas redistributivas del ingreso que garanticen resultados favorables en el corto plazo, La construcción del nuevo paradigma y la ruptura con el vigen- coadyuvando al cambio de largo plazo. Se trata de un proceso te, requiere el diseño de una estrategia integral y sistémica de tran- deliberado, planificado, de reorganización productiva; en base a la sición, que implique por ejemplo, en una de sus aristas, una nueva concertación de intereses entre el Estado, los sectores sociales forma de hacer política económica. Esta política económica debe y los representantes de las diversas formas de hacer economía superar la crisis y consolidar al mismo tiempo las bases para avan- -cooperativas, asociaciones, comunidades, empresa pública, empre- zar en la construcción del nuevo régimen de acumulación cuyo sa mixta, empresa privada (grande, mediana, pequeña y micro)- en eje central sea la equidad. En este contexto la cuestión distributiva el marco de un proyecto de largo plazo. se torna primordial para modificar la manera de concebir y de ejercer este sistema. En vez de propugnar el crecimiento continuo, El robustecimiento del aparato productivo interno es imperati- se busca alcanzar un sistema que esté en armonía; con el fin de vo, no solo en términos de diversificación productiva, sino también asegurar a toda la población una vida digna y feliz. Es de destacar en la multiplicación del número de productores, para que sea más que el Buen Vivir no puede concebirse sin la comunidad, dado que equitativo e incluyente. Esta línea de quiebre con el pasado re- justamente el Buen Vivir irrumpe para contradecir la lógica capi- quiere una revolución agraria, tecnológica y educativa, la creación talista, su individualismo inherente, la monetarización de la vida en y potenciación de industrias nacientes; con fuerte presencia de todas sus esferas; en resumen, su deshumanización. los pequeños y medianos productores, y del Estado cuando fuere pertinente. Este esfuerzo debe acompañarse de una nueva estra- El Buen Vivir implica también el potenciamiento de las capaci- tegia territorial que supere la bipolaridad actual y dé paso a un dades nacionales no solo en lo interno sino también para parti- Estado nacional policéntrico y descentralizado.
  • 22. 22 Introducción Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Para el fortalecimiento de la producción nacional es necesario taciones, como la diversificación y la progresiva sustitución de ex- generar una verdadera articulación entre el capital financiero y la portaciones tradicionales, sobre todo de las que caracterizan a inversión productiva. Se requiere de un sistema financiero que, la economía extractivista. Los pequeños y medianos productores entre otras cosas, asegure, según sea el caso, adecuadas líneas de serán los agentes fundamentales que se han de incorporar en la crédito públicas, privadas, y aquellas provenientes del sistema po- nueva forma de inserción en la economía mundial. Esto provocará pular y solidario; para financiar sobre todo actividades productivas significativos cambios estructurales en el régimen de acumulación, de las unidades micro, pequeñas y medianas. Esto lleva a priorizar tornándolo mucho más equitativo. aquellas inversiones que permitan aumentar los niveles de empleo de calidad y de ingresos, propiciando la flexibilidad del capital y no El Buen Vivir exige, además, la integración en espacios de so- la del trabajo. Lo que se busca es que el capital esté al servicio del beranía monetario-financiera supranacionales. El Sistema Unitario desarrollo endógeno. En este contexto la inversión local y extran- de Compensación Regional de Pagos (SUCRE) es un instrumento jera que respete al Estado, a la sociedad, a los trabajadores y al surgido como una iniciativa del ALBA para impulsar su comercio medio ambiente; es bienvenida. recíproco minimizando la utilización de divisas en el pago de ope- raciones resultantes. De igual manera, el Banco del Sur es otro eje La transformación de la economía sólo es posible si se fortalece central de la Política Económica para el Buen Vivir, pues ha sido y dignifica el trabajo en todas sus formas. Para ello es fundamental diseñado para constituir una fuente alternativa para el desarrollo una ampliación de las capacidades y oportunidades de los trabaja- regional, que permitirá colocar créditos con una política de bajos dores y trabajadoras, sobre todo en aquellos segmentos que han costos financieros. sido tradicionalmente discriminados, como es el caso de las perso- nas con discapacidad, las poblaciones indígenas y afroecuatorianos. La Agenda Económica para el Buen Vivir 2011 – 2013 debe Se requiere calificar masivamente la fuerza de trabajo, emprender constituirse en uno de los ejes de consolidación de un sistema una revolución educativa y fomentar la absorción y generación de económico social y solidario, que permita elevar el nivel de vida de progreso técnico. Se debe proscribir cualquier forma de precari- todos los habitantes. Las acciones de la política económica deben zación laboral. procurar equidad social, de género, de etnia, intergeneracional y regional. Este esfuerzo debe atender principalmente a los más po- Cambiar desde adentro, requiere también cambiar hacia fuera. bres, evitando el clientelismo, convirtiendo a la política económica Por ello, la estrategia de inserción en el mercado mundial, debe en parte consustancial de una estrategia alternativa. ser inteligente y soberana. Esto implica priorizar los esfuerzos de integración regional y complementariedad regional que permitan Esta nueva economía consolida el patrimonio nacional sobre construir relaciones Sur-Sur, en contraposición con un régimen de los recursos estratégicos y sobre los bienes públicos. Pero al mis- acumulación concentrador de riqueza en los países autodenomi- mo tiempo establece una dinámica de uso y aprovechamiento de nados como “centrales”. Es necesario abrir nuevos mercados pero esos recursos desde una óptica sustentable, que acepta la necesi- precautelando que no sean solamente los grandes productores dad de disponer de mecanismos de regulación y control ciudada- los únicos beneficiados. En esta línea es necesario plantear una no en la prestación de los servicios públicos. Busca ampliar la base estrategia comercial que considere tanto la sustitución de impor- de productores y propietarios en un esquema que articule activa
  • 23. Introducción 23Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 y equitativamente a todos los segmentos productivos. Se persigue campo de la simple racionalidad económica de las políticas socia- una economía que respete el derecho a la propiedad en todas sus les. El objetivo no debe ser incrementar ayudas y compensacio- formas, respetando su función social y ambiental, y que camine nes económicas, que son necesarias en el corto plazo, sino pro- hacia una efectiva redistribución. pender a un cambio estructural en el que ya no sean necesarias. La reformulación y orientación de estas políticas debe basarse en Existen otros requisitos ineludibles e impostergables para la principios de equidad, eficiencia, inclusión, suficiencia y solidaridad; consecución del Buen Vivir y que están interconectados con los fortaleciendo las identidades culturales de las poblaciones loca- objetivos de política económica como son alcanzar una sobera- les, promoviendo la interacción e integración entre movimientos nía alimentaria y energética. La economía agrícola requiere una populares y la incorporación económica y social de los diferentes diversificación y especialización en función de los requerimientos grupos poblacionales. nutricionales de la población. El financiamiento y los subsidios de- ben beneficiar prioritariamente a los pequeños y medianos pro- La Agenda de Política Económica para el Buen Vivir 2011 – ductores agrícolas, que son la base de la estructura que garantiza la 2013, como herramienta fundamental para la gestión del sector consecución de la soberanía alimentaria. Una profunda revolución económico, plantea conseguir algunos objetivos esenciales: abor- agraria es indispensable para distribuir la riqueza, orientándola a dar y superar los desequilibrios coyunturales emanados de la per- potenciar el aparato productivo. Ello implica una revisión integral sistencia de algunos efectos de la crisis económica y financiera; de la estructura de tenencia de la tierra para garantizar y demo- potenciar y afinar ciertas políticas y programas en base a los nue- cratizar su uso para la soberanía alimentaria. vos retos planteados al manejo económico que privilegia la pro- ducción nacional; y, en el largo plazo, consolidar la ruptura con el En lo que respecta a soberanía energética, hay un primer as- modelo económico heredado por el neoliberalismo y profundizar pecto que es crucial: la transformación de la matriz energética el proceso de constitución de un sistema económico social y soli- debe permitir que la demanda nacional de derivados de petróleo dario, en el que los seres humanos son el fin de la política. se satisfaga con refinación interna; y que la diminución del uso de combustibles fósiles para generación, sea una realidad. El país dis- pone del potencial hidroeléctrico para alcanzar la autosuficiencia 1.2. El sector económico y la sin poner en riesgo el suministro del agua para las comunidades y institucionalidad pública para la soberanía alimentaria. Por ello se deben potenciar, desde ya, las distintas fuentes energéticas existentes, la utilización de tec- La Agenda de Política Económica para el Buen Vivir 2011 – nologías con mayor eficiencia energética, y trabajar en la reducción 2013, plasma la visión del Gobierno Nacional en lo relativo a la de la generación y reciclaje de residuos. Estos elementos deberán política económica para la constitución de una sociedad del Buen estar vinculados de manera activa a las demandas del aparato pro- Vivir. En esta se establecen las directrices que permitirán a las insti- tuciones desarrollar políticas específicas y programas orientados a ductivo y de la sociedad. superar desequilibrios coyunturales fruto del contexto económico mundial actual, así como profundizar la ruptura con el modelo Finalmente, un manejo diferente y diferenciador en lo econó- económico heredado del neoliberalismo; y apuntalar el proceso mico, exige también cambios en lo social, que no se agotan en el de constitución del sistema social y solidario.
  • 24. 24 Introducción Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 1.2.1. El Ministerio de Coordinación de facilitar y hacer más efectiva la gestión pública. Política Económica y el Consejo Sectorial El Consejo Sectorial de Política Económica está conformado por doce entidades gubernamentales. Al Consejo le corresponde establecer y aplicar políticas y regulaciones a los flujos macroeco- La elaboración e implementación de la Agenda de Política nómicos para lograr el máximo nivel de producción y utilización Económica para el Buen Vivir 2011 – 2013 es responsabilidad del de las capacidades instaladas en los recursos de la producción; Consejo Sectorial de Política Económica, que tiene su ente articu- garantizando al mismo tiempo su sostenibilidad intertemporal en lador en el Ministerio de Coordinación de la Política Económica el marco de la Constitución, y acordes con los objetivos del Plan (MCPE). El MCPE que fue creado como una instancia de coor- Nacional del Buen Vivir. Los ámbitos de acción y las instituciones dinación entre la Presidencia de la República y los ministerios e del Ejecutivo se organizan dentro de la tradicional división de cua- instituciones del Estado del ámbito económico, con el objetivo de tro sectores de la economía: fiscal, financiero, externo y real. Ministerio de Finanzas del Ecuador y Servicio de Rentas Internas. Además, participa como miem- Fiscal bro asociado la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo, que tiene una participación funda- mental en lo referente a la identificación y priorización de la inversión en el ejercicio de la política económica. Banco Central del Ecuador, Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social, Banco Nacional de Fomen- to, Banco Ecuatoriano de la Vivienda, Corporación Financiera Nacional, Banco del Estado, Instituto Ecuatoriano de Crédito Educativo y Becas, Banco del Pacífico, Programa Nacional de Microfinanzas Financiero y Corporación de Seguro de Depósitos. Adicionalmente, la Superintendencia de Compañías y la Superintendencia de Bancos y Seguros participan como asociadas al Consejo Sectorial, ya que son los entes a cargo del control del Mercado de Valores y el sector financiero y de seguros, respecti- vamente. La ejecución de políticas por parte de las instituciones participantes del Consejo, contribuye a Externo crear o facilitar las condiciones para el desarrollo de la producción y el empleo en el país. En esta línea se apoya la gestión del Consejo Sectorial de la Producción. Servicio Nacional de Aduana del Ecuador y Viceministerio de Comercio Exterior, que participa Real en el Consejo como miembro asociado. El MCPE participa en el COMEX, nueva institución que regula la política comercial.
  • 25. Introducción 25Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 La política económica para el Buen Vivir comprendida en esta esta línea se apoya la gestión del Ministerio de Coordinación de agenda, supera la lógica de diseño e implementación de políticas Desarrollo Social, que es el responsable institucional para consoli- aisladas, dispersas y sin rectoría, que no guardaban coherencia en- dar el sector de las finanzas populares a través de organizar, nor- tre sí o que incluso eran contrapuestas. La Agenda es una herra- mar y potenciar el trabajo de cooperativas de ahorro y crédito, mienta para una gestión económica integral y articulada al interior cajas de ahorro y demás actores que comprenden este segmento del sector y como apoyo a los sectores de la producción, el desa- de la economía nacional. rrollo social y el comercio exterior. A través de lineamientos claros, ejecutables y medibles en el tiempo; las políticas fiscal, financiera, externa y del sector real; se complementan para coadyuvar a la consecución del objetivo común de constituir un sistema econó- mico social y solidario para el país. 1.2.2. Principales articulaciones: Relación con la transformación productiva y las finanzas populares en el país El Ministerio de Coordinación de la Política Económica y sus respectivas entidades coordinadas, tienen la responsabilidad de la administración de los flujos macroeconómicos que garanticen la canalización del ahorro hacia la inversión productiva, en el marco de las limitaciones que marca la dolarización, de los recursos del sector público y de las regulaciones que pueda emitir para evitar problemas de liquidez ante eventuales desmonetizaciones de la economía o de expansiones monetarias no deseadas. En esta línea se generan las condiciones y opciones de financiamiento que re- quieren el conjunto de políticas y programas destinados a poten- ciar la producción, el empleo y la competitividad en el país. Estos están enmarcados en las estrategias productivas de largo plazo definidas en el Plan Nacional para el Buen Vivir. La implementación específica de la transformación productiva le corresponde al Mi- nisterio de Coordinación de la Producción, Empleo y Competitivi- dad, y su respectivo consejo sectorial. De igual manera, el impulso a las finanzas populares y su ade- cuado financiamiento, son parte de la política del Ministerio. En
  • 26. 26 Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013
  • 27. Contexto y diagnóstico 27Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 macroeconómico 2. Contexto y diagnóstico macroeconómico
  • 28. 28 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 L a formulación de la presente Agenda se realiza tras Esta enorme masa monetaria se destinó a conjurar la crisis en cuatro años de Revolución Ciudadana, en un segun- los países más endeudados y, en menor proporción, atender a las do momento del régimen del Presidente Correa que demandas de los países emergentes. En consecuencia, estos países busca mejorar la eficiencia y consolidar las políticas se ven presionados para financiarse con sus reservas, o iniciar un económicas. Sin embargo, no se debe descuidar el contexto na- nuevo ciclo de endeudamiento condicionado. Los primeros casos cional e internacional en el que se produce la transformación de la economía ecuatoriana. Dos procesos son fundamentales para fueron más que sintomáticos, con estricta aplicación de las famosas caracterizar, analizar y actuar desde una perspectiva de política ma- cláusulas de “austeridad” en los créditos otorgados a Pakistán, El croeconómica: la crisis sistémica del capitalismo y la consolidación Salvador y a otros países del este europeo. Lo propio se ha exigido de la dolarización tras una década de vigencia en el Ecuador. a lo largo de estos dos últimos años a España, Grecia y Portugal, para citar algunos ejemplos, países que deben enfrentar la crisis con fuertes recortes en los presupuestos, es decir, sin posibilidades 2.1. Contexto Económico de ejercer una política fiscal anticíclica. Estas acciones remiten a Mundial un “neo-consenso de Washington”, aunque con una importante diferencia respecto al original: fueron los países enriquecidos los primeros que optaron por violar la prédica oficial de cautela en La crisis internacional, que empezó a ser visible en 2007, debe la expansión de la oferta monetaria, para favorecer unos pocos entenderse de una forma estructural y sistémica, sin agotarse en intereses privados. sus importantes efectos coyunturales. Esta crisis se origina en las políticas aperturistas a ultranza, en las propuestas de desregulación, Tras la socialización de las pérdidas de las grandes empresas en la sobre-acumulación capitalista, en el debilitamiento del Estado privadas, la preocupación se ha enfocado en los déficits públicos y y en el impulso a la flexibilización. Dichas políticas fueron disemina- en la deuda pública, aunque es evidente que el problema reside en das por los países desarrollados centrales y varias de las entidades la deuda privada. Los países llamados PIIGS (Portugal, Italia, Irlanda, multilaterales, las cuales tampoco cumplieron su responsabilidad Grecia y España) ejemplifican con claridad este tipo de políticas: en de emitir alertas, o no actuaron para advertirlas. ellos, las entidades financieras siguen marcando la política econó- mica, recurriendo a los principios neoliberales antes aplicados en La primera y principal medida para enfrentar la crisis fue mo- América Latina y África. A nivel interno de los países se presenció, netaria: cuadriplicar la capacidad financiera del Fondo Monetario en un primer momento, una mixtura de medidas keynesianas –au- Internacional (FMI) y de las instituciones financieras internaciona- mento del gasto público para estimular la inversión– y luego recor- les. Esta inyección de dinero (USD 750.000 millones) triplicó la ca- tes presupuestarios que están pasando buena parte de la factura pacidad de préstamo del FMI. Además se le autorizó a incrementar de la crisis a los asalariados. Así, algunos de los países desarrollados, la emisión de Derechos Especiales de Giro (DEG), por un valor en especial algunos de la Unión Europea, han asumido una política de USD 250.000 millones. En esta misma línea (revivir y fortalecer económica híbrida basada en un intervencionismo regresivo -tanto la vieja institucionalidad de Bretton Woods), se capitalizó al Banco en impuestos como en gastos- y un neoliberalismo institucionali- Mundial (BM) y al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) con zado que aplica lógicas de libre mercado bajo reglas derivadas de otros USD 100.000 millones. estructuras de poder1.
  • 29. Contexto y diagnóstico 29Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 macroeconómico Estos esfuerzos por reordenar las finanzas mundiales han sido Por el momento, parece evidente el abandono de un mundo hasta ahora insuficientes. La crisis financiera ocurrida durante 2008 unipolar dominado por Estados Unidos y la llegada de un mundo y 2009 evidenció la necesidad de que los países periféricos tengan multipolar con una abrumadora presencia de China5 . China afron- un espacio político en el cual debatir y resolver estrategias para tó la crisis de otra manera. A comienzos de 2009 estableció un contrarrestarla. Así, la declaración de la Asamblea General de Na- programa de estímulos masivos equivalentes a USD 580.000 mi- ciones Unidas de 2009 establece que si los países en desarrollo llones, correspondientes a 13% de su PIB de 2008. Esto restableció experimentan una grave escasez de reservas de divisas el crecimiento chino (de doble dígito) y sacó de la recesión a varias economías vecinas, desde Singapur hasta Corea del Sur. En 2010, “no deberían verse privados de ejercer su derecho a aplicar medi- la producción industrial asiática ya recuperó su tendencia histórica. das legítimas de defensa del comercio de conformidad con las disposi- ciones pertinentes de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y, La reconfiguración de la escena internacional también está de- en última instancia, imponer restricciones temporales al capital y tratar terminada por la aparición de actores como los BRIC (Brasil, Rusia, de negociar acuerdos de congelación temporal de la deuda entre deu- India y China), que generan diferentes circuitos comerciales a es- dores y acreedores para ayudar a mitigar los efectos perjudiciales de cala planetaria. Para unos, esto sería una oportunidad, para otros la crisis y estabilizar la situación macroeconómica”2. una amenaza, según los criterios de integración utilizados. Los BRIC son mercados gigantescos que están siguiendo sus propias direc- Esta resolución antepone los intereses nacionales a los intere- trices de crecimiento. Brasil es una potencia emergente que busca ses privados, pero no pasó del plano declarativo. 3 ampliar su influencia en la región sudamericana. Este escenario de Esta crisis internacional se desenvuelve en un marco aún más pugna hegemónica debería aprovecharse para consolidar una inte- complejo, de transición geopolítica, o cambio en las relaciones de gración equilibrada. Esta tarea no es fácil cuando la estrategia del dominación internacional. Pasa del espacio económico hacia la re- capital es quebrar cualquier proceso de integración alternativo6. distribución del poder mundial, en busca de nuevos equilibrios y otros actores4 . 1 Recuérdese la gestión de los credit default swap (CDS) que permiten cuantificar el riesgo de que un país no pague su deuda, o el trabajo de agencias calificadoras como Standard & Poor’s y Moody’s, que nunca acertaron en calificar la deuda de los bancos norteamericanos. 2 Proyecto de documento final de la Conferencia sobre la crisis financiera y económica mundial y sus efectos en el desarrollo, Nueva York, 24 a 26 de junio de 2009, p.7. http://www.un.org/ es/comun/docs/?symbol=A/CONF.214/3 3 Los países miembros del G-77 y China propusieron que el FMI asignara USD 100.000 millones en DEG a los países de bajos ingresos, sin ningún costo para ellos, y que otros USD 800.000 millones se asignen a países en desarrollo de ingresos medios. Esta emisión de DEG, postergada durante décadas por las grandes potencias del norte, habría contribuido a romper el monopolio de provisión de liquidez que garantiza la unipolaridad del dólar estadounidense. 4 La pugna para la elección del nuevo director del Banco Mundial muestra la irrupción de estos nuevos poderes. Mientras Francia presiona por mantener la dirección de esa organización mul- tilateral, México ha lanzado su propio candidato con el apoyo de varios países en proceso de desarrollo. 5 Eventualmente estaríamos atravesando la “crisis terminal del poder unipolar de EEUU”, mientras China se posiciona como nueva potencia hegemónica (recuérdese que es el principal acreedor de la deuda norteamericana, el primer exportador del mundo y el país con las tasas de crecimiento más elevada de los últimos años). Ver, por ejemplo: Arrighi, Giovanni (2007). Adam Smith en Pekín. Orígenes y fundamentos del siglo XXI, Akal.
  • 30. 30 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 El futuro es incierto. Las políticas de austeridad no parecen La pregunta que normalmente se hace es ¿qué cambió para haber tenido el resultado previsto. La caída de la demanda mun- que este ciclo de crecimiento se produjera? Según la versión con- dial reduce las perspectivas de recuperación en términos de cre- vencional de los organismos multilaterales, ello habría ocurrido cimiento económico. La mal llamada “guerra de las monedas” ad- porque los países de América del Sur aprendieron la lección de vierte que puede continuar la estrategia hacia afuera de todas las las décadas precedentes, en el sentido que asimilaron el principio economías centrales. Todo parece indicar que ningún organismo de conservar los equilibrios internos, especialmente superávits en internacional cuestionará este derrotero. materia fiscal, tema que normalmente era el punto central para definir si una economía camina o no en la “dirección adecuada” Desde la perspectiva de los países de América del Sur, esta según las políticas neoliberales. coyuntura de crisis internacional ocurre en un momento de esta- bilidad relativa. Cabe recordar que por más de 20 años la región se La diversidad en las formaciones económicas de América del vio afectada por los efectos de la deuda externa, de la codicia de Sur no permite construir una explicación única que intente abarcar los acreedores externos, de la estabilización a un nivel de ingreso procesos tan disímiles y particulares. Algunos países realizaron la bajo, de la caída de los precios de las materias primas y bienes reforma neoliberal con más profundidad que otros; algunos lo- agrícolas, y especialmente, de la aplicación de las reformas econó- graron fortalecer y estabilizar antes a sus instituciones estatales micas condicionadas por el FMI y Banco Mundial en el contexto que otros; unos firmaron tratados de libre comercio con EE.UU. y de un programa débil y contradictorio denominado Consenso de una diversidad de países, mientras otros elaboraban acuerdos de Washington. comercio acotados y en el marco de una estrategia de desarrollo. Lo que se pretende resaltar es el hecho de que la primera Sin embargo, existen algunos factores comunes que influyeron década del siglo XXI fue muy importante para la mayoría de los en los países de la subregión e incidieron en este ciclo económico países de América del Sur. En todos ellos, además de los hechos positivo pese a sus diferencias internas. Cabe remarcar que todos económicos específicos, se consolidó la democracia e incluso gra- los países tuvieron crecimiento, pero lo que los diferenció fue la dualmente se fueron estabilizando los procesos políticos que tanto velocidad con la que se redujo la pobreza, aumentaron los niveles habían alarmado a analistas y tenedores de papeles de deuda, lo de atención escolar o la cobertura de los servicios de salud. que no impidió, sin embargo, que multipliquen sus ganancias en medio de la adversidad. En parte el crecimiento, pero también la El primero de los hechos que influyó positivamente sobre to- estabilidad política y la política económica aplicada más allá de la dos los países de la subregión fue el aumento en los precios de retórica de los organismos multilaterales, contribuyeron también las materias primas y productos agrícolas. En parte como conse- para que la región exhiba mejores indicadores sociales, en algunos cuencia de la aplicación del paquete neoliberal, las economías de casos con avances muy importantes. América del Sur se reprimarizaron pues se entendía que en una 6 En el G-20 no participan los 20 países más ricos (Argentina ocupa el puesto 30 por su PIB nominal). Es una suerte de club al que han sido invitados varios países semiperiféricos. Esto facilita, desde el centro del sistema, evitar la consolidación de bloques regionales alternativos.
  • 31. Contexto y diagnóstico 31Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 macroeconómico segunda etapa, con la firma de tratados comerciales, las expor- Entre 2001 y 2009 el comercio mundial –la suma de impor- taciones de la subregión se concentrarían en bienes primarios y taciones y exportaciones– se duplicó. América Latina y el Caribe se recibirían productos con alguna incorporación de tecnología y conservaron o mantuvieron casi inalterada su participación, lo que toda la gama de servicios hoy en plena expansión (bancarios, de implica que en conjunto la región por poco duplicó también su comunicaciones, seguros, etc.). Lo que salió fuera del cálculo de comercio exterior. El gran impulso de China, India y otros países esta estrategia es que el impulso del crecimiento de China e India asiáticos, así como el retroceso en algunos países de la región, impi- cambiaría substancialmente la relación de precios relativos. Esos dió que esta muestre una expansión igual o mayor a la del mundo. dos gigantes mundiales, a medida que incorporaban a más pobla- ción a los mercados internos de consumo, requerían más bienes En América del Sur, debido a los distintos estilos internos de primarios, alimentos y materias primas; en tanto que exportaban desarrollo y articulación al mercado mundial, la participación en el a bajos precios y fracturando muchos mercados, prendas de vestir, comercio mundial en unos casos aumentó, en otros se mantuvo electrodomésticos y hasta bienes de alta tecnología. aproximadamente constante y en otros descendió. Para ejempli- ficar estas circunstancias, se reseñan los casos de México, Chile y Con ello se tuvo un efecto doble en los países de América del Brasil. Eventualmente a este último se le podría considerar el me- Sur. Por una parte los productores de bienes primarios, alimentos nos expuesto pues mantiene un grado de apertura muy bajo en y/o materias primas –por lo general los sectores más tradicionales relación al resto de naciones de la subregión. de cada país– comenzaron a tener ganancias extraordinarias; y, por otra parte, la población pudo acceder a bienes industrializados importados a menores precios en detrimento de la producción nacional. Gráfico Nº 1: Participación de Brasil, Chile y México en el comercio mundial en el periodo 2001-2009 (Exportaciones más importaciones) Fuente: UN Comtrade
  • 32. 32 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Extrañamente, México y Chile, países que tienen muchos más Es por ello que la relación de términos de intercambio, medida acuerdos comerciales que Brasil, redujeron o mantuvieron su par- a través del poder de compra de bienes y servicios, aumentó en ticipación en el comercio mundial. Esa situación es peor aún con- 50% para América Latina entre 2000 y 2009 según información de siderando que, para el caso de Chile por ejemplo, buena parte de la CEPAL8 . Ecuador, en este contexto, tuvo un importante aumen- las exportaciones son materias primas7 . Es decir que ni siquiera to de 98% en esa unidad de medida. Eso quiere decir que por cada el aumento en los precios de las materias primas en los mercados unidad de bienes y servicios exportados, el país puede importar el internacionales, pudo hacer que se expanda la participación de doble en relación al año inicial. De esta manera se fracturó, quizá esos países abiertos en el mercado mundial. Por lo tanto cabe definitivamente, el deterioro secular de los términos de intercam- una pregunta: ¿cuán importantes son los TLC como vehículo para bio, hipótesis sobre la que Raúl Prebisch fundamentó la teoría de la estimular el comercio de los países? industrialización substitutiva de importaciones. El aumento sosteni- do de la demanda de bienes agrícolas, de materias primas agrícolas Este proceso de apertura, como se señaló, estuvo acompañado e industriales y de petróleo, hizo que los precios de estos aumen- de la expansión de los precios de los productos agrícolas, alimen- ten; en tanto que la expansión de la oferta proveniente de China, tos y materias primas, de una manera pausada y lenta a principios India y otros países asiáticos, de bienes de consumo duradero y de la década, y de una forma exponencial y extremadamente vo- no duradero, hizo que ellos se abarataran en términos relativos. látil entre 2007 y 2010. De esta forma América del Sur ha sido receptora de los cambios económicos a nivel mundial. 280 230 Gráfico Nº 2: Índice de precios de 180 materias primas, alimentos y bebidas (Promedios móviles de 6 períodos) 130 Fuente: FMI, Primary Commodity Prices Nota: MI se refiere a materias primas 80 para la industria 30 ene-00 jul-00 ene-01 jul-01 ene-02 jul-02 ene-03 jul-03 ene-04 ene-05 jul-05 ene-06 jul-06 ene-07 jul-07 ene-08 jul-08 ene-09 jul-09 ene-10 jul-10 jul-04 Alimentos Bebidas MI Agrícolas MI Metálicos Serie5 Alimentos Bebidas MI agrícolas MI metálicos Petróleo 7 Para ejemplificar, el 25% de las exportaciones de Brasil eran minerales y petróleo en 2010, en Chile el 63% y apenas el 13% en México (UN Comtrade). 8 Esta información está disponible en CEPALSTAT (http://websie.eclac.cl/sisgen/ConsultaIntegrada.asp)
  • 33. Contexto y diagnóstico 33Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 macroeconómico Este proceso ha ocurrido en el marco de un importante au- Si bien el grado de apertura aumentó, sus efectos son distintos mento del grado de apertura de los países de la subregión. Excep- dependiendo del desarrollo productivo interno, de las diferencias tuando Argentina y Brasil que se mantienen relativamente cerra- en productividad con los países asociados para comerciar y de das o, en otros términos, el peso del comercio exterior frente al las cláusulas particulares de cada tratado. En general, la apertura PIB llega a lo sumo al 25% y se ha mantenido relativamente estable, comercial indiscriminada y no asociada con una estrategia de desa- en el resto de países los incrementos han sido importantes y la mayoría de ellos muestran una apertura superior al 50%. De ellos, rrollo, aunque se crea que de por sí los tratados de libre comercio Chile y Ecuador son los más abiertos. son beneficiosos, limita significativamente la conducción autónoma 0,9 0,8 0,7 0,6 Gráfico Nº 3: Grado de apertura de América 0,5 del Sur más México 0,4 (Exportaciones más importaciones sobre PIB) 0,3 Fuente: Banco Mundial,World Data Bank 0,2 0,1 0 Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador México Perú Venezuela Argentina Uruguay 1995 2000 2005 2009 Pero la gran diferencia entre los dos es que Chile es el país de las economías, todavía más si es que un país, como es el caso que más tratados de libre comercio ha firmado con otros países del Ecuador, optó por la dolarización unilateral en 2000. y regiones del mundo, en tanto que Ecuador mantiene su más importante lazo comercial con los países de la Comunidad Andina El contexto de la subregión también fue diferente, comparado y solamente en lo que corresponde que es el comercio de bienes, con las dos últimas décadas del siglo XX porque los países re- sin comprometer los servicios ni la propiedad intelectual, aspectos dujeron significativamente el peso de sus deudas con el exterior. de suma importancia en las negociaciones de este tipo de trata- De esa forma se logró superar una de las vulnerabilidades que dos. Tanto en México, Perú y Chile, los países que intensificaron la retrasaron significativamente a todos los países, pues no solo llevó política de suscribir acuerdos comerciales, tuvieron incrementos a un constante drenaje de recursos internos, sino también a que en los grados de apertura. En el caso de Chile esto provocó una la política económica y, en general, la conducción de la política pú- reducción en el número de partidas exportables y en México una blica, sean condicionados por un recetario contenido en la doble reducción en su participación en el comercio mundial y en su pro- condicionalidad establecida por el FMI y el Banco Mundial. Simila- ducción nacional. res medidas son ahora adoptadas por los dos países líderes de la Comunidad Europea, por ejemplo, para salvaguardar sus intereses
  • 34. 34 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Gráfico N º 4: Deuda externa total de América del Sur como porcentaje del PIB Fuente: Cepalstat frente a los socios más pequeños y endeudados. que ciertos motivos estratégicos que adquirieron mayor relevan- cia, como la seguridad en el caso de los EE.UU., pueden hacer que Con la reducción del peso de la deuda y especialmente el pago la diplomacia juegue a favor de un país y en contra de los intereses de los haberes adeudado al FMI, decidido por varios países de de las empresas. Una parte importante del trabajo de las misio- la subregión como medida soberana urgente, se cambió substan- nes diplomáticas se concentra en entender y analizar la economía cialmente una de las relaciones económico/diplomáticas con más de los países en los que han sido asignados, a fin de conocer los incidencia que tuvieron los países del norte industrializado sobre peligros que puedan enfrentar las empresas de su país o las opor- América del Sur y otras regiones. Evidentemente, por cuanto nin- tunidades que podrían tener otras empresas en la plaza donde guna política económica es neutral, el paquete de medidas que está establecido. La firma de acuerdos de libre comercio tienden a normalmente imponía el FMI a través de las cartas de intención beneficiar a las empresas transnacionales, en algunos casos por so- tenía un propósito determinado que iba más allá de la promesa de bre el desarrollo de tejido productivo propio y de generación de estabilización y crecimiento económico futuro9 . empleo en sus propios países. James Petras10 , sociólogo estadouni- dense sostiene, en uno de sus artículos, que a la diplomacia de los En este punto es posible ligar también el papel de la diplo- Estados Unidos le interesa más apoyar a las empresas transnacio- macia directa de los países ejercida a través de sus embajadores nales que fortalecer a la economía doméstica. Este es, entonces, o cancilleres y mediante la discusión y firma de tratados de libre el difícil contexto de las relaciones internacionales en las que las comercio. Buena parte de la diplomacia regular ahora se concen- concesiones y posibilidades de que los países de América del Sur, y tra en la defensa de los intereses de las empresas foráneas de los otras subregiones, promuevan su propio desarrollo. países receptores de inversión extranjera directa. Es claro también 9 Valga recordar que era frecuente que las “sugerencias” del FMI terminaran actuando procíclicamente, es decir, profundizando los ciclos depresivos. 10 Petras, James (2006), “Poder imperial y pueblos del tercer mundo: Guerra o paz / guerra y paz”, en Voltairenet.org (http://www.voltairenet.org/article138248.html)
  • 35. Contexto y diagnóstico 35Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 macroeconómico El escenario promisorio para la subregión en la primera década inversión extranjera directa con relación al PIB. De alguna forma, del siglo XXI ocurrió a pesar de que la afluencia de inversión ex- entonces, la subregión se volvió más autónoma en un mundo glo- tranjera como porcentaje del PIB se redujo si se compara con la balizado con interrelaciones cada vez más intensas. tendencia observada en el último quinquenio del siglo XX. Como habían previsto los analistas internacionales, los países que perte- Y puede ser por ello que la crisis golpeó con mucha menor necían al bloque de la Unión Soviética, India y China absorbieron fuerza que en otros episodios de fuertes desequilibrios en los la expansión del capital transnacional en el mundo. Esos países países del norte industrializado. Las naciones de América del Sur cuentan con una dotación muy amplia de mano de obra calificada, habían acumulado importantes reservas internacionales, lo que pero también con ventajas por el bajo costo de la mano de obra previno ataques especulativos de dimensión sobre las monedas y la escasa regulación del mercado laboral. Algunas de las naciones nacionales, y de esa forma fue posible que la transmisión de la del este de Europa y otras que se separaron de la Unión Soviética depresión por la reducción del comercio y las transferencias de los se quedaron sin estructura de gobierno luego de la disolución, emigrantes fuera minimizada. dando lugar a una liberalización indiscriminada de sus economías. Ello obviamente atrajo capital privado. En los primeros cinco años del nuevo milenio la subregión se benefició de un incremento substancial de las transferencias co- Ello podría indicar que el crecimiento subregional en la primera rrientes, explicadas básicamente por los envíos de dinero de los década del siglo XXI estuvo marcado principalmente por la inver- emigrantes que salieron del continente, hacia EE.UU. y Europa, por sión doméstica o realizada con fuentes de ahorro interna. Especial- efecto de las limitadas posibilidades de obtener un empleo digno y mente las empresas de los países más grandes pudieron acceder a un sustento apropiado para las familias, luego de casi dos décadas financiamiento a través de la emisión de acciones. En definitiva, en de aplicación de políticas neoclásicas. Los pobres del continente, paralelo concurrió una intensificación del comercio con el resto al contrario de lo que hubieran hecho los grandes hombres de del mundo, con menos deuda externa y menor proporción de negocios, fueron responsables de parte del crecimiento de esta 6,0% Gráfico Nº 5: Inversión extranjera 5,0% directa en América del Sur como porcentaje del PIB 4,0% Fuente: Banco Mundial,World Data Bank 3,0% Nota: La información que se reporta incluye a América del Sur más México, con excepción de Guayana y 2,0% Surinam. 1,0% 0,0% 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
  • 36. 36 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Gráfico Nº 6: Transferencias de remesas recibidas en países de América Latina como porcentaje del PIB Fuente: Cepalstat Nota: Incluye a los países de América Latina con excepción de Cuba década. La transición geopolítica también avanza con más deci- sión en el nivel regional. Brasil es el nuevo líder de las relaciones En lo financiero existe una corriente latinoamericana que ha políticas y comerciales. EE.UU. continúa su política de control de posicionado elementos de discusión regional, en la que Ecuador ha mercados. El ATPDEA11 fue una especie de moneda de cambio desempeñado un papel fundamental. Espacios como la UNASUR para forzar la apertura y ahora está suspendido para forzar la firma y el ALBA son escenarios donde se promueve una integración de tratados de libre comercio. La Unión Europea optó por cam- que asume una coordinación monetario-financiera supranacional biar de estrategia en cuanto a la denominación de los acuerdos, y el uso del Sistema Unitario de Compensación Regional de Pagos llamándolos “acuerdos de asociación”, que en muchos casos van (SUCRE). Esta es una iniciativa del ALBA para impulsar el comercio más allá de las condiciones impuestas por los TLC de EE.UU. y la recíproco minimizando la utilización de divisas, diferente a otros UE han conseguido obstaculizar cualquier proceso de conforma- sistemas convencionales de compensación. ción de un bloque regional a nivel comercial. Los TLC de EE.UU. y la UE con algunos países del continente (Chile, Perú, Colombia, la El Banco del Sur será una entidad financiera que agrupará a Comunidad Centroamericana, por poner algunos ejemplos) han Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Paraguay, Uruguay y Venezuela contribuido a la desintegración regional. Lo ocurrido en el seno de (Chile se mantiene como observador). Empleará sus fondos en el la Comunidad Andina es evidente12. 11 Por Andean Trade Promotion and Drug Erradication Act, es un sistema de preferencias vigente desde el 31 de octubre de 2002 y ligado a calificación unilateral del gobierno norteamericano, que reemplazó al ATPA (Andean Trade Preference Act) de 1991. 12 En su inicio, el tratado comercial que ya terminaron de negociar Perú y Colombia con la UE era un acuerdo de asociación (con tres pilares: diálogo político, cooperación y comercio) que derivó en TLC puro y duro una vez que Bolivia no accedió a ciertas pretensiones europeas sobre derechos de propiedad intelectual.
  • 37. Contexto y diagnóstico 37Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 macroeconómico fomento del desarrollo de los países miembros13, en el marco de la vulnerabilidad a choques exógenos y de una revolución de las fi- UNASUR. Esta iniciativa deberá ser aprobada por los congresos de nanzas públicas y la creación de una nueva arquitectura financiera. los países miembros. El establecimiento de un Fondo de Reservas Con eso se marcará la cancha de lo que propone esta Agenda Común es otro factor clave de esta nueva arquitectura financiera, como tarea para los próximos años. basado en la experiencia del Fondo Económico común de Asia. La dolarización unilateral de la economía ecuatoriana en el año Esto evitará que más de USD 200.000 millones sean depositados 2000 podría constituir uno de los cambios más importantes en en bancos del norte y contribuirá a que los países del sur tengan materia de política económica luego de la Revolución Juliana. más autonomía respecto de los circuitos financieros del norte. Muchas voces impulsan éstos y otros cambios en pos de un 2.2.1. La economía ecuatoriana en la funcionamiento más democrático de las finanzas internacionales. primera década de dolarización Pero al parecer el proceso será más lento de lo esperado por causa de dificultades legales administrativas en todos los países; En esta última se llegó a establecer un orden público alrededor por otro lado, siempre está latente en la región la posibilidad de un de la emisión monetaria por parte de un solo agente estatal, el viraje político que podría postergar el proceso. Banco Central del Ecuador, y simultáneamente se fundaron entida- des asociadas para configurar una política pública integral, como la El diseño de la política económica debe considerar este nuevo Superintendencia de Bancos y Seguros. La salida neoconservadora contexto internacional, y más a la hora de proponer políticas de de la crisis financiera provocada por la estrategia neoliberal a fines transición para los cambios estructurales que necesita el país. Esto de 1998 y en 1999, disolvió las atribuciones del Banco Central del sin obviar la deuda social, que es otra consecuencia de las lógicas Ecuador, apenas 70 años después de su creación. del capitalismo en los países menos desarrollados. Este es el contexto en el que se desarrolla la primera década del siglo XXI. La adopción del dólar como moneda de curso legal 2.2. Contexto económico nacional y la desaparición del sucre, no solo constituye un hecho simbólico La evaluación de la economía ecuatoriana en los últimos diez en torno a la imposibilidad de autogobierno en la época neoliberal, años presenta varios elementos significativos: la dolarización unila- sino que restringe fundamentalmente el ámbito de acción de la teral en 2000 y la instrumentación de políticas macroeconómicas política económica. En términos de políticas públicas el gobierno a partir de 2007. El conjunto de las políticas macroeconómicas de aún tiene injerencia sobre la política fiscal, tributaria, sobre los re- finales de la pasada década permitieron un ciclo económico de cursos que ponga a disposición de la banca pública, conserva todo crecimiento con menos pobreza y más equidad, en el marco de el ámbito de la supervisión y regulación del sistema financiero y un sector externo que se encontraba en vigilia por su permanente pudo crear o exogeneizar otras variables como las tasas de interés. 13 Hasta la presente fecha Venezuela, Ecuador y Bolivia han dado este paso.
  • 38. 38 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Un aspecto fundamental de la dolarización a tomar en cuen- mundial originada en los países del norte. Los canales a través ta a la hora de diseñar una nueva estrategia de desarrollo es el de los cuales esa depresión se expandió hasta el Ecuador fueron significado de la pérdida de emisión monetaria. Dado que no se la reducción de la demanda de las exportaciones, la caída de las puede tener incidencia sobre el tipo de cambio real, los precios remesas de los emigrantes y la reducción del precio de los com- relativos, que se mueven con el ciclo interno y las condiciones modities y el petróleo, con sus consecuencias sobre el sector fiscal internacionales, son también endógenos, es decir, no es posible y externo. influir sobre ellos. En ese sentido, la inversión y el crecimiento se fortalecerán en aquellos sectores en los que existe esa ventaja El ciclo económico de crecimiento estuvo sostenido por el PIB en los precios relativos e irá cediendo en aquellos en los que los no petrolero, que con un crecimiento anual promedio de 4,6% bienes importados tienen precios relativos inferiores. Es decir, la entre 2000 y 2010 confirió mucha estabilidad a la tendencia ex- estructura productiva se irá forjando alrededor de variables exó- pansiva. Por su parte, el PIB petrolero apenas aumentó en 1,5% genas (el tipo de cambio nominal del dólar depende de la política anual, mostrando expansiones y contracciones muy fuertes (35,1% económica de EE.UU.), endogeneizadas por no ser emisores de en 2004 y -8% en 2007). Dichas fluctuaciones dependieron de esa moneda. Es por ello que las políticas sectoriales de fomento factores puntuales como el inicio de la operación del oleoducto de y de financiamiento, así como medidas generalizadas, como algún crudos pesados en 2004, de la reversión de pozos de explotación sistema de protección frente a las variaciones del tipo de cam- petroleras por ilegalidades declaradas por la Procuraduría General bio nominal de otros países, son formas de ir gestando el tipo de del Estado y por la política soberana de reparto de las ganancias desarrollo buscado y el cambio de matriz productiva establecido petroleras modificada a partir de 2007. Apenas en tres de los diez en el Plan Nacional del Buen Vivir. Para ello se requiere, como se años de la última década, el petróleo creció por encima del resto analiza ampliamente en el diagnóstico de la institucionalidad, de un de la economía y en solo uno el PIB no petrolero presentó una Estado con presencia en la economía, que deje de ser raquítico en tasa de variación inferior a la del conjunto de la economía. términos de planeación y ejecución de políticas. De esa manera se evitará, a manera de ejemplo, la baja presión tributaria que atenta El ciclo positivo fue sostenido por el consumo de los hogares, contra una mejor distribución del ingreso y se alivianará la inmensa el que explicó en promedio el 65% de la tasa de variación del deuda social que tiene el Ecuador, características del período pre- PIB. Ello fue posible tanto por la reducción de la pobreza y de la vio a este ejercicio presidencial. inflación, como por el aumento incesante –hasta 2008– de las re- mesas enviadas por los emigrantes y por el menor crecimiento de la población. Estos elementos en conjunto se expresarían en que 2.2.2. Un ciclo económico de el PIB por persona aumente a una tasa de 2,8% promedio anual. A crecimiento con menos pobreza partir de 2006, la contribución del consumo interno de los hoga- res al PIB aumentó también por efecto de una mejor distribución y más equidad del ingreso. La salida de la crisis económica a partir del año 2000 fue el preámbulo de una década de crecimiento económico en la que La búsqueda de una sociedad más equitativa y con menores el año 2009 fue la excepción por efectos de la crisis económica niveles de pobreza es una necesidad no solo desde la perspec-
  • 39. Contexto y diagnóstico 39Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 macroeconómico Gráfico Nº 7: Tasa de variación del PIB Fuente: BCE, Boletín de Cuentas Nacionales y Previsiones Económicas tiva del consumo interno. Además de ser una obligación ética, es ción, cuya dinámica de expansión fue muy importante en todo el la mejor estrategia en el largo plazo pues hace posible que una período. En segundo lugar, la inversión en maquinaria, equipos y mayor parte de la población se ciudadanice, es decir, goce de los material de transporte, evolucionó favorablemente hasta alcanzar derechos al trabajo, a un ingreso digno y justo, y a la dotación de su punto máximo en 2008 cuando representó el 37,8% del total servicios básicos. Es necesario remarcar que se incrementó la co- invertido, la más alta cantidad de la década. Esa fue la consecuencia bertura de la canasta básica del 66% en diciembre 2006 al 90% en lógica del aumento significativo de la inversión pública. Se habría enero del 2011, y existe una mejora en la distribución del ingreso, producido algún efecto desplazamiento si la inversión pública se medida a través del coeficiente de Gini de ingresos, que disminuyó hubiera financiado con recursos de la banca privada; en su lugar, en un 6,7% entre el 2006 y el 2010 para llegar a 0,487, el valor se emplearon los ingresos petroleros, financiamiento externo y/o más bajo de la década, en el último año. los depósitos que tenía el IESS en el Banco Central del Ecuador. Es por ello que más acertado sería afirmar que existió complemen- El impulso económico también provino de la inversión pública. tariedad. Efectivamente, la formación bruta de capital fijo14 pasó del 20% del PIB al 28,4% entre 2000 y 2010. Entre 2006 y 2010 ella ganó Este aumento de la inversión, que acompañó a la alta expansión 2,1 puntos porcentuales de participación, en buena parte impul- del PIB en el año 2008, hizo posible que la economía se encontrara sada por el aumento de la inversión pública, pues en el período se fuerte para enfrentar la crisis que comenzó a manifestarse en el cambiaron los contratos de explotación petrolera, lo que significó último trimestre de ese año y durante la mayor parte de 2009. Es un retraso en los planes de inversión originalmente establecidos decir, la política fiscal se anticipó a la crisis y luego fue un factor en esa actividad. fundamental para enfrentarla a través de dos instrumentos de la política pública: la inversión pública y el financiamiento a través de La mayor parte de la inversión se destinó a obras de construc- la banca pública. 14 La formación bruta de capital fijo corresponde al agregado de la inversión realizada en todos y por todos los sectores de la economía. Dicha inversión es publicada en las cuentas nacionales.
  • 40. 40 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Esta década promovió altas expansiones en cinco ramas de marítimo, y sobre la explotación de los recursos marítimos. Ello ha actividad. La más dinámica fue la pesca, seguida por la construcción, ocurrido durante la década con la expansión, por ejemplo, de las la intermediación financiera y la industria manufacturera y otros plantaciones de aceite de palma en una de las zonas de conservación servicios. y biodiversidad en la provincia de Esmeraldas. Uno de los problemas de este patrón de acumulación es que desplaza a las poblaciones Los efectos de la dolarización se observaron directamente en autóctonas o a los pequeños propietarios, porque ellos están inde- la dinámica de crecimiento sectorial. La pesca, un recurso abun- fensos frente a los altos niveles de rentabilidad que tienen esas acti- dante –aunque no ilimitado-, cuyas características son especiales vidades, más aún por el crecimiento de los precios en los mercados por tratarse de una producción que depende de la diversidad de internacionales. Ello obliga a la política pública a buscar alternativas las aguas marítimas, fue la de mayor expansión y junto con la in- para esos campesinos y/o pobladores rurales, que incluyan fuentes dustria manufacturera son las que pueden ser consideradas como de empleo, crédito, asistencia técnica e impulso a la asociatividad; para actividades transables. El resto de actividades favorecidas por la que puedan mantener condiciones de vida digna, para que no sean dolarización son las típicamente no transables, consecuencia lógica desplazados de los mercados de productos de alta rentabilidad y Tabla Nº 1: Ramas de actividad con mayor crecimiento entre 2000 y 2010 (PORCENTAJES) Fuente: BCE, Boletín de Cuentas Nacionales y Previsiones Económicas del esquema monetario. En ausencia de políticas sectoriales de fo- sean también beneficiarios de las tendencias que se observan a nivel mento o de protección frente a alteraciones significativas del tipo mundial. de cambio real, el patrón de desarrollo se torna endógeno a las condicionalidades que impone la ausencia de emisión monetaria. Como resultado de la dolarización, las importaciones han ganado espacio frente al conjunto de bienes y servicios que se ofertan en la Este proceso propio de la dolarización, en ausencia de correc- economía doméstica y, a la par, las exportaciones han perdido peso. Es tivos o una política sectorial activa, puede generar presión sobre decir, la oferta al exterior no ha crecido o no ha podido expandirse los recursos naturales, es decir la tierra, el subsuelo continental y lo suficientemente rápido como para compensar el aumento que ha
  • 41. Contexto y diagnóstico 41Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 macroeconómico Gráfico Nº 8: Exportaciones e importaciones como porcentaje de la oferta (demanda) total Fuente: BCE, Boletín de Cuentas Nacionales y Previsiones Económicas ocurrido en la demanda de bienes y servicios importados. Varios que hizo posible minimizar potenciales deficiencias de liquidez. A su de esos bienes comprados en el exterior han desplazado a la pro- vez, la política de estímulos a la producción nacional permitió que la ducción local, lo que ha afectado a productores nacionales, especial- participación de las exportaciones sobre la oferta total comience a mente a los más pequeños. Esa es una de las razones que explican el frenar su reducción. lento crecimiento del sector agrícola en la década, que se expandió por debajo de lo que lo hizo el conjunto de la economía. La restric- La estructura productiva del país mantiene una tendencia, pero tam- ción en el acceso a la tierra, al agua, al crédito, así como a insumos bién presenta un cambio interesante que podría ser el inicio de un pro- mejorados y capacitación; ha incidido en el desarrollo del sector. Este ceso hacia la formación de industrias tecnológicamente más complejas. es uno de los fenómenos estructurales que influyó negativamente Para evaluarlo se clasificaron las ramas industriales según la complejidad sobre el comportamiento de la economía, incidiendo directamente tecnológica15 : 1) productos manufacturados a partir de recursos natu- sobre la demanda de empleo y sobre la fortaleza del sector externo. rales, 2) manufacturas de baja tecnología, 3) manufacturas de tecnología intermedia y 4) manifacturas de alta tecnología. Entre 2000 y 2010 las Debido a la crisis de 2009, caracterizada por la apreciación del últimas ganaron algo más de dos puntos de participación dentro del dólar y la reducción de los precios de las materias primas, se impu- sector de industrias manufactureras, lo que revela que existe un proce- sieron salvaguardias arancelarias a un conjunto de productos im- so de ir hacia la elaboración de productos que exigen tecnología más portados. Esa medida preservó una balanza de pagos positiva, lo compleja y mano de obra más calificada. 15 Lall, Sanjaya (2000).The technological structure and performance of developing country manufactured exports, 1985-98, Oxford Development Studies, 28(3), 337-69, , establece la siguiente subdivisión: • Productos basados en recursos naturales: tienden a ser de elaboración simple e intensivos en mano de obra (por ejemplo alimentos con pocos procesos industriales o manufacturas de cue- ro), aunque hayan segmentos que utilizan bienes de capital (por ejemplo, refinación de petróleo). Las ventajas competitivas en estos productos suelen basarse en la disponibilidad de recursos naturales. • Manufacturas de baja tecnología: son elaboradas con tecnologías altamente difundidas y estables. Requieren poca preparación de la mano de obra, no poseen diferenciación entre productos y compiten en precio. Por esta razón la competitividad tiende a concentrarse en el costo de la mano de obra. (por ejemplo textiles, calzado, etc.). • Manufacturas de tecnología media: comprenden los productos intensivos en mano de obra calificada, bienes de capital y bienes intermedios. Entre los productos más característicos de esta clasificación están: industria automotriz, industrias de procesos de manufactura de químicos y metales básicos y productos de ingeniería. • Manufacturas de alta tecnología: poseen tecnologías avanzadas y cambiantes con altos niveles de I&D y énfasis en el diseño del producto. Requieren infraestructuras con tecnología sofisticada, altos niveles de especialización de la mano de obra calificada e interacción cercana entre firmas. Entre los productos de alta tecnología se encuentran los productos eléctricos y electrónicos
  • 42. 42 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Gráfico Nº 9: Tasa de variación anual promedio del valor agregado bruto Fuente: BCE, Boletín de Cuentas Nacionales y Previsiones Económicas Este aumento de participación del valor agregado de las manu- cionalmente, la dolarización adoptó un tipo de cambio de 25.000 facturas de tecnología intermedia fue mucho más intenso en la se- sucres por dólar, cuando en el mercado la divisa se cotizaba en gunda mitad de la década que en la primera, lo que podría ser una alrededor de 19.000 sucres. Es decir, se provocó una macrodeva- respuesta a la política arancelaria dirigida a estimular la producción luación, lo que conduciría luego a un episodio de hiperinflación que industrial. También guarda lógica con la política estatal de estímulos fue cediendo a medida que se imponía el rigor de la nueva moneda. a la producción a través del crédito de la banca pública, la que se expandió a tasas muy importantes como se mostrará luego. En efecto, entre diciembre de 2001 y diciembre de 2005 el sa- lario real aumentó en 20%, en tanto que entre 2005 y 2010 lo hizo en 28%. Mientras que en el primer quinquenio la economía estaba saliendo de la crisis y, por ello, tenía más posibilidades de mejorar Hacia una sociedad más incluyente los ingresos, el segundo quinquenio está atravesado por la crisis de 2009. La diferencia entre una y otra etapa es que en la segunda se Esta década de expansión económica vino acompañada de un protegió el ingreso de los asalariados, es decir, no se realizó el tradi- aumento constante y creciente del salario mínimo vital nominal, lo cional ajuste en los segmentos más desprotegidos, lo que condujo que se refleja también en el ingreso por hora de los trabajadores a que en ese año los salarios continúen mejorando su poder de no asalariados. compra. De hecho, en el año de crisis, cuando la economía apenas Con la salida de la crisis de 1998-99, se produjo un importante creció, el salario mínimo real lo hizo en 4,5%. ajuste del salario mínimo vital pues, dentro de la lógica que pre- valecía, el ajuste de la crisis se dio en los salarios y en los activos Este es un cambio profundo en materia de política económica mantenidos en las entidades financieras por los depositantes. Adi- pues se enfrentó la crisis con un importante aumento de financia-
  • 43. Contexto y diagnóstico 43Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 macroeconómico miento a través de la banca pública y sin restringir el poder de com- ganó competitividad. Ninguno de esos factores estuvo presente en pra de los ingresos. De esa manera, se mantuvo activa la demanda 2009, por lo que las medidas de política aplicadas, como la activa de los hogares, los que serían importantes agentes para reactivar política fiscal, la administración de la reserva de libre disponibilidad, a la economía considerando todos los elementos adversos que la aplicación del coeficiente de liquidez doméstica, la imposición de ocurrieron en esos años: reducción de las remesas, contracción de salvaguardias temporales y la ampliación del crédito público; logra- la demanda externa, apreciación del tipo de cambio real, inunda- ron hacer frente a esos movimientos contrarios que se generaron ciones en la Costa, crisis en el sector eléctrico a causa del estiaje endógenamente. y reducción de los precios de las principales materias primas ex- portadas. Debido a la crisis y pese a los esfuerzos desplegados, el des- empleo aumentó, como ocurrió en todos los países de la región. La pérdida de la capacidad de emisión y de administración del A fines de 2009 el desempleo se ubicó en 7,9% a nivel urbano. tipo de cambio trajo consigo, en plena crisis, un desequilibrio po- Este es, por otro lado, un efecto esperado en dolarización pues tencialmente explosivo. La apreciación del dólar en los mercados los desequilibrios se corrigen en las cantidades16 . La desocupación mundiales llevó tanto a la revalorización de los activos internos durante la primera década del siglo XXI tuvo una tendencia decre- como de los ingresos –si se los compara con otra moneda fuerte–, ciente que cambió temporalmente por efecto de la crisis de 2009. así como a la pérdida de competitividad cambiaria. En términos Aunque no es posible comparar estrictamente todo el período por normales, las apreciaciones cambiarias se provocan porque el sec- el cambio de metodología17 aplicado por el INEC en 2007, se pue- tor externo registra un superávit importante que lleva a la acumu- de afirmar, observando las tendencias de los dos tramos de la serie, lación de reservas en moneda extranjera o porque la economía que las cimas del desempleo ocurrieron en 2001, 2003 y 2009. Gráfico Nº 10: Tasa de desempleo urbano 2000- 2010 (corresponde a diciembre de cada año) Fuente: INEC, Encuesta de Empleo y Desempleo Urbano 16 A diferencia de un modelo con moneda propia en el que los desequilibrios se manifiestan y se corrigen, a través del mercado monetario, principalmente. 17 En 2007 el INEC, acogiendo las resoluciones de la Comunidad Andina de Naciones, modificó la forma de medir y conceptualizar el desempleo y subempleo. Los documentos de cada una de las encuestas realizadas con la nueva y antigua metodología se encuentran publicados en: http://www.inec.gob.ec/web/guest/ecu_est/est_soc/enc_hog/enemdu
  • 44. 44 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Entre 2000 y 2006, los dos momentos críticos en términos manera diferenciada entre la Sierra y la Costa. Se presume que en de empleo no están asociados con una brusca desaceleración del la Costa la calidad del empleo era menor que el de la Sierra, pues crecimiento de la economía. Por ello, podrían estar asociados a cuando comienzan las reformas laborales se produce un paulatino la apreciación del tipo de cambio real y, en esa medida, a la inca- incremento del desempleo, el que se exacerba en 2009, se supone pacidad de la producción nacional para competir con las impor- porque la región costera está más vinculada a las actividades de taciones o para mantener la demanda del exterior; es por ello exportación y por ello la crisis se manifestó de manera más drás- que se repiten nuevos episodios de aumento de la emigración. En tica. Las mujeres son mucho más vulnerables al desempleo que los cambio, a partir de 2007 el desempleo podría estar originado en hombres. Por lo general la tasa de desempleadas duplica a la de los la reorganización interna de las empresas frente a los cambios que desempleados y parecería que el empleo femenino es procíclico, se realizaron a través de dos normas que regulan el mercado de es decir, aumenta mucho más rápido que el masculino en la fase trabajo para garantizar el reconocimiento y pago justo al trabajo. alta del ciclo y se contrae con mucha más rapidez cuando hay ex- La primera es la prohibición de la tercerización laboral y la segunda pansión. Además de las diferencias que se observan regionalmente, son los incrementos salariales por sobre la inflación o la expansión también son notables los efectos por género. de la economía. En 2008 el PIB tuvo la segunda más alta tasa de crecimiento de la década, por lo que no existían motivos asociados Pero además de que se logró revertir el aumento del desem- al ciclo que justificaran el aumento de quienes no tenían empleo. pleo observado desde 2007, la calidad del empleo ha mejorado no En ese ambiente llega 2009, cuando los desocupados aumentan solamente por la eliminación de la tercerización y otras formas de por la contracción de varias actividades. Una vez que fueron inter- trabajo inadecuadas, sino también porque ha aumentado sosteni- nalizados los nuevos costos de la mano de obra, entonces la des- damente la afiliación de la población adecuadamente ocupada, a la ocupación volvió a su nivel inicial, el de 2007, a una tasa que para seguridad social. De esta forma, en 2010 el 55% de los ocupados el Ecuador es reducida. En el tránsito de las reformas laborales, plenos están afiliados a uno de los tres sistemas de seguridad social mejora del salario nominal y crisis, el desempleo se comportó de pública (IESS, ISFFA e ISPOL), lo que constituye el valor más alto de la década. Gráfico Nº 11: Porcentaje de empleados plenos afiliados a la seguridad social, a diciembre, a nivel nacional Fuente: INEC, Encuesta de Empleo y Desempleo
  • 45. Contexto y diagnóstico 45Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 macroeconómico Lo que se quiere destacar es que una política activa en mate- nes beneficiarias de esos cambios presentan menores niveles de ria salarial y de derechos laborales, como la que se aplicó desde enfermedad, mejores destrezas y capacidad de ahorro. 2007, no es un freno para el crecimiento económico. Una mejor distribución de los ingresos coadyuva a evitar el círculo vicioso de En términos estrictamente económicos, habrá que comparar la contracción de la oferta con contracción de la demanda y, admi- inversión actual con los ingresos futuros que se generen gracias a nistrado inteligentemente, contribuye a mantener una ocupación esta política, y es de suponer que ese balance sea positivo.También adecuada de la capacidad instalada de producción porque no se se podrá establecer un balance cuando quienes ahora son niños y deteriora significativamente la demanda. niñas presenten menos enfermedades a lo largo de su vida y, tan importante, tengan un adecuado desarrollo integral tanto psico- Gracias a la reducción de la inflación, a la recuperación de los motriz, como afectivo e intelectual, que les permita integrarse de ingresos a inicios del siglo XXI y a la nueva política en los últimos mejor forma en la sociedad. cuatro años; la incidencia de la pobreza por ingresos cayó en 30 puntos porcentuales en la década. Tal reducción debe ser aún ma- yor si se mide por consumo, pues desde 2007 aumentaron nota- La inflación, un problema de dos caras blemente las transferencias monetarias y no monetarias a través Luego de adoptada la dolarización, la variación de los precios del Bono de Desarrollo Humano, la política de salud, de educación, llegó a su punto más alto en la historia del país, reaccionando con de dotación de servicios básicos y de apoyo a la construcción de rezago a las continuas depreciaciones previas a la dolarización, y a viviendas. la macro devaluación que la acompañó. El menor ritmo de creci- De esta manera se instaló un modelo de crecimiento incluyen- miento de los precios observado en esta década es, sin lugar a du te que rendirá sus frutos en unos años más puesto que las mejoras das, un logro muy importante pues ha reducido muchos costos de en salud, educación e ingresos, son palpables cuando las generacio- transacción asociados con inflaciones moderadas o altas. Gráfico Nº 12: Tasa de inflación anual Fuente: BCE, Información Estadística Mensual
  • 46. 46 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 En 2004 los precios habían llegado a sus niveles más bajos del de los principales socios. primer quinquenio18 , pero es en marzo de 2007 cuando alcanzan el menor valor de la última década. La evolución de la inflación También es por ese motivo que en 2008 la inflación de alimen- tiene importancia en dos sentidos: por una parte, es uno de los tos fue muy importante, aupada por lo que ocurría en los mer- principales determinantes de la trayectoria del salario real, lo que cados mundiales, pero también ha estado influenciada a partir de se ha mostrado en la parte anterior, y por otro, es uno de los 2007, por las medidas de protección dictadas, unas en el marco de componentes del cálculo del tipo de cambio real y se relaciona o la política de fomento a la producción nacional y, la otra, en 2009, contrasta directamente con la inflación del socio comercial con el por efectos de la salvaguardia. La imposición de salvaguardias o que se realice la comparación. En la última década, los países de aranceles tiene el mismo efecto que una depreciación, pero de ella la región y aquellos con los cuales Ecuador mantiene relaciones se benefician unos pocos productos. Funciona como un subsidio comerciales, mantuvieron la inflación bajo control. Esto ocurrió a indirecto que puede, eventualmente, favorecer a aquellos produc- pesar del aumento de los precios del petróleo, el que siempre tores con menores niveles de productividad. Este mecanismo po- tienen un impacto generalizado en los precios por las cadenas dría ser parte de una estrategia de crecimiento endógeno, siempre de producción a las que afecta. Entonces, una inflación doméstica y cuando sea temporal y tenga como contrapartida la generación menor o en el mismo nivel de aquella que tienen los principales de empleo y de productos de exportación. socios comerciales, garantiza que el país esté haciendo el esfuerzo adecuado para evitar la apreciación del tipo de cambio real, siem- En el primer quinquenio de la década los grupos de precios pre y cuando los tipos de cambio nominales permanezcan estables. que se mostraron más reacios a la baja fueron alojamiento y edu- cación, es decir, dos grupos de bienes que aglomeran a productos Esa es la doble importancia que tiene la inflación en un esque- y/o servicios que no son sujetos de comercio internacional. En ma de tipo de cambio fijo como la dolarización: no oculta que la cambio, en los cinco años siguientes son los grupos de alimen- relación de precios relativos es la manifestación de las relaciones tos y bebidas no alcohólicas; bebidas, tabacos y estupefacientes; y de poder en una sociedad. Sin embargo, la apertura externa, en muebles y artículos para el hogar y para conservación ordinaria ausencia de moneda propia, condiciona a los precios domésticos del hogar; los que presentan los aumentos importantes. Como más que antes pues, y en el extremo, la imposición de precios se había mencionado, en el primero de los grupos habría incidido monopólicos de empresas nacionales en el mercado doméstico fundamentalmente el crecimiento en los mercados internacionales puede generar más competencia por el arribo de bienes importa- de los precios de las materias primas, en tanto que en el segundo y dos. Y de esta forma un alto nivel de precios se traduce en pérdi- tercer grupo pudieron pesar las salvaguardias arancelarias porque da de competitividad. Entonces el poder para cargar precios está ellas encarecen a las importaciones en el mercado local. condicionado por la transabilidad de los bienes y servicios y por el poder de mercado para lograr que se impongan ciertas proteccio- Resulta claro que la inflación del grupo de alimentos y bebidas nes. Es por estas razones que la inflación doméstica se alinea a la no alcohólicas fue provocada por eventos exógenos a las políticas 18 Debido al cambio de año base para la medición del IPC, en 2005 la información fue proyectada en base a un modelo, por lo que en ese año no es posible conocer precisamente cuál fue el comportamiento de los precios.
  • 47. Contexto y diagnóstico 47Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 macroeconómico domésticas. Además de la influencia sobre los salarios reales o so- que se mostró anteriormente, el tipo de cambio real cayó a valo- bre el costo de la canasta familiar, estos precios pueden presionar res menores a 100 en apenas dos años. Es decir, los exportadores sobre el uso de la tierra y la composición de la propiedad –entre perdieron ventajas comparativas en precios en poco tiempo. Ello pequeños, medianos y grandes agricultores– y la concentración de duró cinco años, hasta 2006, luego se tienen dos años más de la producción, dado que existen beneficios extraordinarios si se depreciación real, en 2007 y 2008, para finalizar en 2010 con una produce trigo, soya, aceite de palma o quinua. nueva apreciación real. Como la inflación interna no fue el factor que determinó esa El tipo de cambio real evolución, la respuesta se encuentra en las fluctuaciones del tipo de cambio nominal del país emisor de la moneda de curso legal Como se ha explicado, el tipo de cambio real es la variable que en el Ecuador. Es decir, depende fuertemente del ciclo de esa eco- sintetiza la posición externa del país y sobre su trayectoria la políti- nomía y de otras motivaciones como la sucedida en plena crisis ca económica tiene como único instrumento de incidencia a la in- cuando los inversionistas a nivel mundial demandaron bonos del flación y en la política sectorial a los incrementos en productividad. Tesoro de EE.UU. por considerarlo seguro en medio de las quie- bras y rescates bancarios en los países del norte. En medio de un Como se había mencionado, el país entró a la dolarización con déficit externo muy importante, el dólar de EE.UU. se apreció. una macro devaluación, la que hizo que el tipo de cambio real de 2000 se ubique en 140. Pese a la fuerte reducción de la inflación Gráfico Nº 13: Evolución del tipo de cambio efectivo real (TCER) (1994 = 100) Fuente: BCE, Información Estadística Mensual
  • 48. 48 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 La trayectoria del tipo de cambio, constituyó un freno para el el grado de volatilidad del tipo de cambio real, de manera que se fortalezca comercio exterior ecuatoriano durante la mayor parte de la dé- la producción nacional en un esquema de ganancias de la productividad. cada y en el mismo sentido se comportaron los tipos de cambios Una de las pocas formas de hacer exógeno el tipo de cambio es, precisa- reales con Colombia y Perú, los competidores y socios comercia- mente, contar con alguno de los instrumentos permitidos por los acuerdos les más cercanos. En la década se registran dos momentos en los comerciales multilaterales actualmente vigentes, a fin de reducir la influencia que el valor de la moneda de curso legal es endógenamente pro de la prociclicidad endógena de los movimientos del tipo de cambio. cíclica. El primero ocurre en 2007 y 2008 en medio de la coyun- tura excepcional que tuvo el país por el incremento incesante de 2.2.3. La revolución en las los precios de exportación de las materias primas (commodities), lo que habría supuesto, en una economía con moneda propia, la finanzas públicas apreciación cambiaria. Es decir, se ganó por partida doble, se aba- rataron las exportaciones y además se incrementaron los precios Esta década es similar a la de 1970 por la gran cantidad de a los que ellas eran vendidas. El otro episodio se sitúa en los meses recursos que el sector petrolero proporcionó al sector público. en los que estalla la crisis en los países del norte. En él ocurren, así En este aspecto destacan dos hitos que fueron acompañados de mismo, simultáneamente la apreciación del tipo de cambio real y la modelos de gestión notoriamente distintos. 192,5 194,2 195,9 200 186,7 184,8 177,6 177,4 180 160 153,5 147,5 143,0 140 Gráfico Nº 14: Extracción de crudo en campos 120 (Millones de barriles) 100 80 Fuente: EP Petroecuador, Informe Gerencial 60 40 20 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Participación campos unificados Privadas Estatal con campos absorbidos Total caída substancial de los precios de las materias primas. En otras palabras, El primer hito está dado por el aumento de las exportaciones el precio de oferta de las exportaciones ecuatorianas se encareció en el de petróleo una vez que se concluyó la construcción del oleoduc- contexto de la reducción de precios. to de crudos pesados y comenzó su operación en 2004, lo que significó 53 millones de barriles adicionales extraídos por año. El En este último episodio la constreñida política económica con que sector público se beneficiaba de esos recursos por el pago del cuentan las autoridades monetarias se dirigió a proveer de más recursos impuesto a la renta y por las regalías que entregaban las empresas, de financiamiento a fin de reducir los costos internos de endeudamiento las que no crecieron a la par del incremento del precio del pe- y a la protección de la producción local mediante salvaguardias. tróleo que comienza en la mitad de la década. En esa etapa, una parte los nuevos ingresos petroleros que se generaron a partir de Sin embargo, se deben diseñar medidas de más largo plazo para reducir un precio prefijado fueron a formar parte de distintos fondos de
  • 49. Contexto y diagnóstico 49Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 macroeconómico contingencia, los que estaban destinados para el pago de la deuda pasaron a formar parte del Presupuesto del Estado. –y posibles recompras de capital–, así como para la construcción de obras de infraestructura y para gasto social. En la práctica los Debido a este conjunto de reformas, el sector público se be- fondos fueron empleados para gasto corriente mediante mecanis- nefició de un aumento muy importante de los ingresos provenien- mos poco convencionales. tes de la explotación y exportación de petróleo. En efecto, ellos aumentaron entre 2005 y 2006 en 46% y luego, en 2008, gracias El segundo momento tiene que ver con la declaratoria, por al incremento del precio del petróleo, en 161%. Esta política sobe- parte de la Procuraduría General del Estado, de la caducidad del rana de administración de los recursos naturales hizo posible que contrato de explotación con la empresa Occidental. La restitución el gobierno diseñara una política de gasto público que priorizó el de los campos petroleros administrados por esa compañía aumen- gasto social y lo incrementó a niveles nunca antes registrados. Este tó la oferta estatal de crudo en 20 millones de barriles al año. En proceso formó parte de una estrategia para emplear a la política un primer momento, los fondos provenientes de la explotación del fiscal como instrumento de la política económica en dolarización, Bloque 15 (el que administraba la empresa Occidental), constituyó para influir directamente sobre la distribución del ingreso nacional. otro fondo de ahorro destinado preferentemente para financiar la Si antes las empresas que explotan petróleo eran las que se lleva- construcción de centrales de generación eléctrica. A más de este ban la mayor parte de los excedentes generados por el aumento cambio, en 2006 se emitió un reglamento a fin de garantizar una en los precios del petróleo, ahora esos recursos fueron distribui- mayor participación del sector público en los ingresos fiscales y dos mediante el aumento del gasto en salud, educación, y en la dos años después se disolvieron los fondos de contingencia y ellos dotación de infraestructura básica19 . 8.000 7.000 6.000 Gráfico Nº 15: Ingresos petroleros del Sector 5.000 Público No Financiero y Fondos de Ahorro 4.000 (Millones de dólares) 3.000 Fuente: BCE y Ministerio de Finanzas 2.000 1.000 Nota: (p) significa que las cifras son preliminares y (*) que la información está a noviembre de ese año 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (p) 2009 (p) 2010(*) Fondos Petroleros Ingresos Petroleros excluyendo los fondos 19 Con el aumento de la participación del Gobierno Central en los recursos petroleros, también aumentaron las transferencias dirigidas a los gobiernos municipales y provinciales. De esa manera se logró mejorar las condiciones de vida a través de la satisfacción de necesidades básicas como el agua potable, la energía eléctrica y el alcantarillado, entre otros.
  • 50. 50 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Construyendo una nueva cultura tributaria Sin embargo, la política económica también se fijó como meta Aquí también se observa una clara diferencia entre el primer reducir la dependencia de los recursos provenientes de la explo- quinquenio de la primera década del siglo XXI, y el segundo. En tación del petróleo para formar una cultura tributaria que permita efecto, en el primero la carga tributaria aumentó en 0,4 puntos mejorar la distribución del ingreso, a fin de que el esfuerzo público porcentuales, mientras que entre 2006 y 2010 lo hizo en 3 puntos en construcción de infraestructura tenga efectos en los ingresos porcentuales. tributarios, en el tiempo. Gráfico Nº 16: Proporción de las recaudaciones tributarias con respecto al PIB (PORCENTAJES) Fuente: BCE, Información Estadística Mensual
  • 51. Contexto y diagnóstico 51Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 macroeconómico El aumento del gasto, a diferencia del primer quinquenio de los en fin, la creación de una base y tejido económico que a partir de 2000, se dirigió en buena parte a fortalecer la inversión, resultado la socialización equitativa de los recursos nacionales fortalezca el de lo cual tuvo un salto muy importante al pasar de menos del cumplimiento de los derechos y obligaciones. 5% del PIB entre 2000 y 2006, a más del 10% en 2010. Es decir, se duplicó el gasto dedicado a la obra pública. Este proceso no ha estado exento de dificultades por la canti- 0,14 12,8% 11,9% 0,12 10,0% 0,1 Gráfico Nº 17: Inversión del Sector Público No Financiero como porcentaje del PIB 0,08 7,0% Fuente: BCE, Información Estadística Mensual 0,06 5,5% 5,6% 4,8% 4,9% 4,9% 4,6% 4,6% 0,04 Nota: (p) significa que las cifras son preliminares y (*) que la información está a noviembre de ese año 0,02 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 (p) 2009 (p) 2010(*) También se redujo la deuda externa mediante un exitoso pro- dad de demandas que se han ido atendiendo y la multiplicidad de ceso de reestructuración, lo que redujo significativamente la pre- derechos ciudadanos que requieren una atención progresiva. Es sión de las amortizaciones e intereses de la deuda externa sobre por ello que el sector público ha incurrido en gastos fiscales que el Presupuesto del Estado. Estas medidas, en conjunto, muestran el implican un déficit en tres de los últimos cuatro años, a diferencia cambio de óptica y visión sobre el papel del Estado frente a la ciu- del resto de la década en que los superávit fueron la norma. Un dadanía y, por lo tanto, el rol que le ocupa a la política económica avance fundamental en el período de gobierno fue la eliminación como instrumento para el desarrollo integral. Se trata de una po- de la multiplicidad de preasignaciones, así como la introducción lítica fiscal afincada en una mirada hacia dentro, a diferencia de los del sistema de cuenta única (eSIGEF) que optimiza la liquidez fiscal años previos en que el punto central era el pago a los acreedores permitiendo mantener los recursos fiscales dentro del sistema pú- de la deuda externa. blico, generando un flujo de fondos a partir de los requerimientos reales y aumentando la eficiencia del gasto. Desde el lado norma- De esa manera se plasmó una visión que entiende a la eco- tivo, el Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas supe- nomía como una herramienta al servicio de la población. Que dita la asignación presupuestaria a las prioridades de planificación prioriza la búsqueda de equidad social, el desarrollo de las capa- establecidas en los Planes de Desarrollo y cambia la lógica “fiscalis- cidades de la ciudadanía, el progreso equitativo entre territorios, ta” del presupuesto público, por una lógica en pos del desarrollo y
  • 52. 52 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 las prioridades definidas en cada Gobierno. activa que en regímenes con moneda propia en los que la política monetaria suele ser la más empleada para modelar los ciclos. Desde la perspectiva del neoclasicismo que gobernó el país desde la década de 1980, toda forma de déficit era contrapro- Parte de las presiones de gasto que actualmente existen pro- ducente porque según esa visión llevaba inevitablemente a un re- vienen de los distintos subsidios que se han introducido desde punte de la inflación, al desplazamiento de la inversión privada y a 2007 como parte de la política sectorial, especialmente. Algunos una serie de desequilibrios monetarios porque el financiamiento de ellos que funcionaban desde antes, como el BDH, o de reciente del déficit incidía sobre el valor de las tasas de interés domésticas. incorporación, como el crédito productivo. Dichas transferencias monetarias cumplieron un papel fundamental para proteger a los Eventualmente grandes y sostenidos déficit fiscales produ- más pobres en la crisis de 2009 y permitieron que la población de cen estos efectos, pero ello sucede en el medio y largo plazo. menos recursos pudiera acceder a préstamos por un valor ade- Sin embargo, otras perspectivas que apuntan a políticas contra- lantado de 12 cuotas del BDH, generando un capital de inversión cíclicas para enfrentar momentos de crisis, señalan que se puede o consumo. responsablemente aumentar los niveles de inversión a fin de crear estímulos adecuados para el crecimiento de la economía. En el La incorporación de subsidios adicionales así como el aumento contexto de crisis internacional, dolarización y ampliación de los de los precios de los combustibles importados, han hecho que derechos ciudadanos, el gobierno optó por una política económica el monto total de subsidios con respecto al PIB aumente desde que privilegia la ampliación de oportunidades y capacidades por el 4,8% en 2006 al 7,3% en 2010. Más del 50% del total de los sobre las políticas macroeconómicas que centraban su esfuerzo en subsidios corresponde a los combustibles, y el 20% a las pensiones la estabilidad y el equilibrio fiscal. Las decisiones de inversión social jubilares de los sistemas de seguridad social pública (IESS, ISSFA e conllevan un incremento en la demanda de recursos, que a su vez ISSPOL). La política fiscal o el espacio fiscal requieren algún tipo se traducen en un déficit fiscal. de revisión del subsidio a los combustibles, pues es claramente re- gresivo e incentiva su uso; solamente cuando el país cuente con la La dolarización exige que el sector público modere las exce- suficiente oferta de energía eléctrica de generación hídrica podrá sivas variaciones en el resultado de la balanza de pagos, pues de influir para que caiga la demanda de combustibles para uso pro- él depende la oferta monetaria. Si el déficit esperado del sector ductivo. Por la carga que representan los subsidios y porque ellos externo es muy grande y va a perjudicar a la oferta de dinero, en- no necesariamente benefician a los más pobres, uno de los retos tonces el sector público puede reaccionar de dos maneras: esperar de la política económica es racionalizarlos a fin de no estrechar que la economía se contraiga y retorne a un punto de equilibrio las opciones de gasto en aquellas áreas y sectores en los que la más bajo, o actuar creando un déficit fiscal que requiera inver- atención es prioritaria y obligatoria. sión externa –sea en la forma de inversión directa, en proyectos de desarrollo o en la forma de deuda– pues de esa manera se compensa la caída en la oferta monetaria. La política económica en dolarización, por lo tanto, exige una política fiscal mucho más
  • 53. Contexto y diagnóstico 53Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 macroeconómico 2.2.4. El Sector Externo en Vigilia taciones. Los volúmenes son lo más cercano para comparar con el PIB y lo que interesa es mostrar la evolución de las compras y Como se había expresado en la primera parte de este diag- ventas en el exterior, a fin de conocer si se está produciendo más nóstico, el sector externo, en especial el intercambio de bienes y o los ingresos que ha recibido el país en los últimos años solamen- servicios, estuvo la mayor parte de esta década en apremio casi te aumentaron por efecto del cambio brusco en los precios de la constante debido a las consecuencias de la dolarización unilateral mayoría de los principales productos de exportación. de la economía. A pesar de ello, hubieron años de un boom ex- traordinario, como el ocurrido entre finales de 2007 y los prime- Las exportaciones de petróleo, debido a la demora en la nego- ros meses de 2008, por la afluencia de ventajas exógenas para un ciación para la firma de los nuevos contratos, tuvieron una reduc- país pequeño y abierto como es el Ecuador. ción sostenida desde 2006, aunque ella comienza a manifestarse luego del 2004. Si se compara con 2004, el punto más alto, la rela- Si bien los frutos de esos episodios positivos son importantes, ción entre las exportaciones petroleras y el PIB se reduce en 1,5 pues se dota a la economía de la liquidez para funcionar20, en esta veces. Es decir, la oferta de petróleo para el mercado internacional parte interesa concentrarse en el desempeño del sector externo no ha evolucionado a la par con el crecimiento del PIB, medido en analizando para ello los volúmenes de las exportaciones e impor- dólares de 2000. Gráfico Nº 18: Exportaciones sobre PIB (Toneladas sobre millones de USD) Fuente: BCE, Información Estadística Mensual 20 En dolarización si puede existir un problema de exceso de oferta monetaria. Ello dependerá del saldo de la balanza de pagos global. Por ejemplo, si afluyera inversión extranjera y a la vez se duplicara el precio del petróleo, podría enfrentarse a un exceso de liquidez que podría transformarse en inflación. Para ello, una de las políticas posibles es no gastar todos los recursos generados por la expansión del precio del petróleo y/o mantener, y hasta reducir, el crédito concedido a través de la banca pública. Sin embargo, en ciertos episodios, cuando se trata de flujos de inversión privada, no existe control directo sobre su utilización. Para los neoclásicos el nuevo equilibrio se daría luego de que se incrementen los precios, el tipo de cambio real se aprecie y caigan las exportaciones o aumenten las importaciones. Sin embargo, este tránsito puede ser traumático para determinados sectores, por lo que se requiere planificar las grandes inversiones y encontrar los instrumentos de política para “esterilizar” el exceso de oferta monetaria que pueda ocurrir.
  • 54. 54 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Por su parte, las exportaciones no petroleras clasificadas como reducción de la demanda debido al aumento de los precios antes tradicionales y no tradicionales, muestran un comportamiento es- señalado. Sin embargo, buena parte de los productos de expor- tático, es decir que han mantenido relativamente estable su re- tación del país son los que aumentaron de precio por un incre- lación con respecto al PIB. Esto indicaría que las ventas externas mento mundial de la demanda. Entonces esa no sería una razón de productos tradicionales y no tradicionales, a lo sumo crecen al para explicar ese comportamiento. Eventualmente pudieron haber ritmo del producto interno bruto, es decir, no son un motor que incidido en la competitividad de la producción doméstica los incre- pueda impulsar el crecimiento económico. mentos salariales y el cambio en las normas laborales. De ser ese el caso, se estaría dentro del círculo perverso de la imposibilidad de Esto se debe, además de las limitaciones de competitividad que ganar mercados con base en incrementos de productividad. Como puedan mostrar las ventas en el exterior debido a las constantes señala Porter, el gurú del comercio mundial21 , la competitividad fluctuaciones del tipo de cambio real, a que la oferta exportable que no va acompañada de mejoras en las condiciones laborales es no ha cambiado significadamente en la última década, especial- espuria. Adicionalmente, los esfuerzos por insertar la producción mente en el segundo quinquenio. La única excepción se observa en los mejores mercados, incluso en aquellos que premian el cul- en los tradicionales, debido a que los productos primarios tuvieron tivo verde o la fabricación bajo normas ambientales rigurosas, han una expansión muy importante en el número de partidas. Lo que sido asumidos por una minoría de empresarios, quienes con esas ocurrió en el segundo quinquenio no es que dejaron de crecer el prácticas esperan consolidar los mercados en el largo plazo. número de partidas que forman parte de la canasta ofertada por el país, sino que la tasa de variación se redujo considerablemente. En el caso de las importaciones no petroleras, aunque en va- En el único caso en el que cae el número de partidas en el segun- lor se observa un aumento con relación al PIB22, en volumen no do quinquenio, es en los productos tradicionales industrializados. existen cambios significativos, con la sola excepción de los bienes de consumo no duradero que aumentaron en 33% con relación Esta información está mostrando que de no mediar el incre- al PIB . Se trata, entonces, de la expansión de las compras en el mento substancial de los precios de las materias primas durante exterior de un grupo de bienes y servicios que compite direc- casi todo el segundo quinquenio de la primera década del siglo tamente con la producción nacional –aunque en determinados XXI, la balanza comercial habría tenido déficits importantes. Este casos la suple cuando no hay oferta doméstica–, y en ciertos casos comportamiento en las cantidades exportadas y en el número con pequeños y medianos agricultores. de partidas identificadas podría, eventualmente, responder a una 21 Porter, Michael (2002), “Microeconomics of competitiveness –learning’s about process–“, Institute for Strategy and Competitiveness Harvard Business School – BID, Washington. 22 El aumento en el precio de los alimentos a nivel mundial está explicado, en parte, por el crecimiento de la demanda de China e India debido al ascenso constante de una cada vez mayor porción de la población a niveles de vida que les permite mejorar y diversificar su canasta de consumo. El mismo proceso, la reducción de la pobreza y el aumento de los ingresos de los sectores medios, podría explicar el aumento de las importaciones de bienes de consumo no duradero en el Ecuador, pues coincide con la aplicación de las políticas redistributivas del ingreso y el mejoramiento de las condiciones laborales.
  • 55. Contexto y diagnóstico 55Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 macroeconómico 350 40 300 35 30 250 25 200 Grafico Nº 19: Importaciones sobre PIB 20 (Toneladas sobre millones de USD) 150 15 Fuente: BCE, Base de datos de 100 10 comercio exterior. 50 5 0 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Materias primas y productos intermedios para la industria (excluyendo construcción) Totales Bienes de consumo duradero (eje derecho) Bienes de consumo no duradero (eje derecho) Esto quiere decir que el problema es más complejo puesto que energía eléctrica se irá reduciendo a medida que cambie la matriz exceptuando los bienes de consumo no duradero y los combus- energética por la entrada en operación de las centrales hidroeléc- tibles, que serán tratados separadamente, parecería que el proble- tricas que están actualmente en construcción, pero la demanda ma del sector externo, antes que de volumen, se trata de precios, asociada a transporte y otros usos continuará con incrementos es decir que lo que el país adquiere como bienes y servicios no importantes si no se modifican los precios relativos. petroleros, ha tenido precios crecientes en los últimos años. De ahí que frente a reducciones en los ingresos porque caen los precios En la década, cuatro años han tenido déficit en la balanza co- del petróleo o las exportaciones no aumentan en volumen, el défi- mercial: 2001, 2002, 2009 y 2010. El más importante, pues llegó al cit de la balanza comercial, especialmente la no petrolera, se vuelve 3,9% del PIB, fue el de 2002. Sin embargo, del análisis anterior se cada vez más difícil de sostener. puede concluir que la situación comercial es cada vez más difícil porque se está ante una estabilidad de las exportaciones, frente En el caso de los combustibles y lubricantes, la cantidad im- a un aumento sostenido de algunos rubros de importación. Esa portada como proporción del PIB se multiplicó por 4 en la última situación tenderá a ser menos importante por la expansión de la década. En los últimos cinco años el aumento fue de 1,5 veces. producción petrolera, toda vez que los contratos de explotación Además de la mayor demanda por la expansión del parque auto- bajo la modalidad de prestación de servicios están firmados. Sin motor y del desconocido monto que se contrabandea, una parte embargo, en términos de desarrollo productivo habrá que pro- del crecimiento del grupo obedece a las compras de energía eléc- fundizar en medidas para que la producción doméstica no sufra trica. Ellas fueron importantes en 2009 y 2010 por el estiaje que los estragos de las importaciones y, así mismo, para dinamizar las soportó el país en los últimos meses de cada año. La compra de ventas al exterior de los bienes no petroleros.
  • 56. 56 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 La situación del sector externo se agravó por la reducción de este período gubernamental, en que se han denunciado muchos las remesas que envían los emigrantes a sus familias desde España, tratados, se firmaron una gran cantidad de acuerdos supuestamen- EE.UU. e Italia, principalmente. Ellas no han podido recuperarse te destinados a atraerla. Una vez consolidada la nueva propuesta porque la crisis española se ha extendido y la tasa de desem- de tratamiento de la inversión del exterior, y toda vez que existen pleo no se ha modificado en más de un año. Durante el primer proyectos en marcha, se espera que la afluencia será mayor y que quinquenio, en concordancia con la incorporación paulatina de los con ello se logrará mejorar la posición externa, aunque en una pri- emigrantes a los respectivos mercados de trabajo, el valor de las mera etapa se requerirán más importaciones en función del com- transferencias fue creciendo incesantemente, hasta llegar en 2005 ponente importado que tienen la mayoría de proyectos previstos. a 2.500 millones de dólares. Ese impulso alcista perduró hasta 2007 cuando alcanzó su punto máximo de 3.000 millones de dólares. En El resultado del sector externo, sintetizado en la balanza de 2010 tuvieron un valor menor al de 2005. Es decir, la economía ha pagos global, depende, por lo tanto, de la balanza comercial, de las perdido cerca de 700 millones de dólares que ayudaban a com- remesas, de la inversión extranjera directa y de la capacidad de pensar los déficits estructurales en las balanzas de servicios y de endeudamiento que tiene el país. La deuda pública tuvo, duran- renta. te la década y luego de que en 2000 se suspendieron los pagos por la carga que representaba, sucesivas reducciones y ahora se La inversión extranjera, en cambio, ha sido muy variable en encuentra en el nivel más bajo de, al menos, los últimos veinte la década. Los dos puntos máximos ocurrieron en 2004 y 2008 años, gracias a la exitosa renegociación de un importante tramo cuando se invirtieron 837 y 1.005 millones de dólares en pro- entre 2008 y 2009. La deuda privada también ha mantenido una yectos específicos. Sin embargo, en relación al PIB, la inversión de tendencia hacia la baja, aunque de manera menos pronunciada que 2004 fue más importante que la de 2008. La variabilidad de esta la pública. Juntas representaron, a finales de 2010, la cuarta parte cuenta es extremadamente alta y tradicionalmente ha estado liga- del PIB. Ello da un margen para que parte de la política fiscal se da a los recursos invertidos en la explotación de minas y canteras, pueda realizar con deuda externa, guardando dos condiciones que específicamente el petróleo. Ello ha ocurrido a pesar de que hasta imponen las normas vigentes: que ella no sobrepase el 40% del Gráfico Nº 20: Deuda externa pública y privada como porcentaje del PIB Fuente: BCE, Información Estadística Mensual
  • 57. Contexto y diagnóstico 57Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 macroeconómico PIB y que solamente se destine a financiar proyectos de inversión. por segmento; el impuesto a la salida de divisas; la norma que regula el coeficiente de liquidez doméstica; y la Ley de Seguridad Por otra parte, la contratación de nueva deuda pública puede Financiera. Se trata, por tanto, de uno de los sectores en los que también ser utilizada para modular el ciclo económico. Si la eco- más se ha actuado en vista de la importancia que tiene y de los nomía presentara una fase de desaceleración o el sector externo efectos –positivos o negativos– que puede generar, dependiendo incurriera en déficit por las necesidades de inversión, entonces de su robustez o debilidad. existen grados de libertad para contratar nueva deuda. Es preciso notar que buena parte de la inversión pública realizada en los úl- Con estas medidas se logró que los ingresos bancarios se ba- timos cuatro años, tendrá efectos sobre la inversión privada pues sen en la intermediación financiera, es decir que esta se hizo más el esquema de financiamiento aplicado no ha significado mermar intensa; y que las entidades financieras limiten el cobro de varios recursos para el financiamiento de las actividades privadas. De servicios, lo que benefició directamente a los usuarios. Pero más esa manera, se espera que el crecimiento sea más robusto en los importante aún, se forjó el único instrumento de política mone- próximos años, gracias a que se ha dotado a la economía de me- taria con el que se cuenta en este sistema dolarizado. La fijación jores condiciones para su desenvolvimiento. de bandas que establecen los topes máximos de tasas de interés permite moldear el ciclo económico o desestimular cierto tipo de gastos cuando las medidas de prudencia así lo requieran. 2.2.5. Un sistema financiero con nuevo rostro La regulación sobre los servicios que pueden ser objeto del co- bro de comisiones y sobre los montos máximos a cobrar por esos El sistema financiero ecuatoriano en 2010 llegó a su más alto servicios, detuvo una de las prácticas más regresivas que tenían las nivel de bancarización o profundización financiera desde la crisis entidades financieras. Los ahorristas más pobres o aquellos cuyos ocurrida una década atrás. La expansión del crédito y los depósitos saldos no superaban un límite mensual, debían pagar comisiones hizo que para diciembre la suma de ellos como fracción del PIB adicionales, en comparación con los que tenían ahorros sobre un alcanzara el 64,5%, un aumento de 18 puntos porcentuales en el umbral, de manera tal que cotejando los ingresos por la tasa activa último quinquenio. De esta forma, pareciera que se logró superar nominal y los egresos por el cobro de comisiones, había merma el trauma que indujo a los depositantes a preferir mantener sus en los recursos de los depositantes, lo que equivaldría a que la tasa activos en formas distintas a los depósitos a causa del feriado ban- de interés nominal sea negativa. De manera directa y clara esto sig- cario declarado en 1999. Es por ello que se debe perseverar en nificaba que mensualmente de las cuentas de ahorros y otro tipo adecuados sistemas de regulación y control del sistema financiero, de cuentas, las entidades financieras en lugar de pagar intereses, a fin de evitar que puedan ocurrir fenómenos no deseados. recibían ingresos. Por lo tanto, el control de los servicios por los que se puede cobrar comisión, y de los valores de esas comisiones, Esa recuperación ha sido paulatina, pero se robusteció desde fue una medida que quebró una práctica extremadamente injusta. 2006 luego de la expedición de cinco normas claves en materia de política financiera: la Ley de Justicia Financiera, que redujo las comi- La reducción de la tasa de interés permitió que una mayor por- siones cobradas por las entidades financieras a fin de estimular la ción de las utilidades generadas en el sector real de la economía intermediación financiera; la regulación que fijó las tasas de interés
  • 58. 58 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 25% 20% Gráfico Nº 21: Bancos y cooperativas: rentabilidad sobre el patrimonio (ROE) 15% Fuente: SBS, Balances del sistema financiero 10% 5% 0% dic-02 dic-03 dic-04 dic-05 dic-06 dic-07 dic-08 dic-09 dic-10 Bancos Cooperativas se queden en los productores y no se transfiera, por el altísimo Con el coeficiente de liquidez doméstica y el impuesto a la costo que tenía el dinero, hacia las entidades financieras; ello fue salida de divisas, se logró que las entidades financieras tengan una especialmente favorable para la micro empresa, pequeña empresa mayor proporción de recursos en las oficinas nacionales y de esa y para los agentes individuales, quienes vieron reducir los intereses manera se consiguió el aumento en la liquidez interna. de sus créditos ya sea para producción, vivienda o consumo. De esta manera se logró que el financiamiento tenga un sesgo menos regresivo. 70% 1.200 60% 1.000 50% 800 Gráfico Nº 22: Coeficiente de liquidez doméstica (porcentajes y millones de 40% dólares respectivamente y excedente 600 de liquidez en el exterior) 30% 400 Fuente: BCE 20% Nota: La línea constante es 45%, la cual corresponde al requerimiento de la norma que 200 estableció el Coeficiente de Liquidez Doméstica 10% 0% 0 Jan-06 Apr-06 Jul-06 Oct-06 Jan-07 Apr-07 Jul-07 Oct-07 Jan-08 Apr-08 Jul-08 Oct-08 Jan-09 Apr-09 Jul-09 Oct-09 Jan-10 Apr-10 Jul-10 Oct-10 Excedente de liquidez en el exterior (eje derecho) Coeficiente de Liquidez Doméstica Coeficiente Legal (45%)
  • 59. Contexto y diagnóstico 59Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 macroeconómico En este ambiente, en el último quinquenio la evolución del cré- Las cooperativas de ahorro y crédito jugaron un papel extre- dito y los depósitos, si bien tuvo una leve desaceleración en parte madamente positivo durante la crisis, pues ellas desaceleraron me- de 2007, luego se fortificó y mostró una evolución acorde con el nos la concesión de recursos, comparado con los bancos, y de ciclo económico. Es decir, una pronunciada ampliación en 2008 y esa manera también evitaron que amplios sectores productivos, una contracción esperada por los efectos asociados con la crisis especialmente los micro y pequeños, dejen de operar a un ni- desatada en EE.UU. y Europa. vel adecuado. Ello fue posible por el apoyo que han recibido del 0,6 0,5 0,4 Gráfico Nº 23: Tasa de variación anual por tipo de depósito 0,3 (Promedio móvil de 3 períodos) 0,2 Fuente: BCE, Información Estadística Mensual 0,1 0 -0,1 -0,2 ago-01 feb-02 ago-02 feb-03 ago-03 feb-05 ago-05 feb-06 ago-06 feb-07 ago-07 feb-08 ago-08 feb-09 ago-09 feb-10 feb-04 ago-04 Depósitos a la vista Depósitos a plazo Depósitos de ahorro Lo propio sucedió con la cartera de créditos. A inicios de 2006 Gobierno Nacional con las distintas modalidades de apoyo hacia se contrajo la tasa de variación anual de las colocaciones en los las cooperativas a través del BNF, CFN y Programa Nacional de bancos privados, y luego de una leve aceleración volvió a caer y Finanzas Populares, Emprendimiento y Economía Solidaria. De esta presentar una nueva recuperación. En 2009 la crisis supuso una re- manera se ha logrado que el sector cooperativo de las entidades ducción de la demanda de crédito y, simultáneamente, una restric- financieras privadas se pueda expandir y ganar presencia en el ción de las entidades financieras frente a un contexto del que no mercado. se conocía la duración ni los efectos en una economía dolarizada. Sin embargo, la gran diferencia con períodos previos es que la po- Gracias a la política explícita de ampliar el crédito a través de lítica financiera se enfocó a dotar a la banca estatal de los recursos la banca pública, ella pasó de una participación en los saldos de necesarios para hacer frente a la situación, de manera que se actuó la cartera de créditos que bordeaba el 10% antes de 2006, a una contracíclicamente favoreciendo de preferencia a los micro y pe- de 15,6% en 2010, lo que se logró con la capitalización de las queños empresarios a través de líneas de crédito diseñadas para entidades del sector público con recursos propios del gobierno y satisfacer parte de la demanda que estaba insatisfecha. Con ello se haciendo uso temporal de los excedentes de liquidez que mantie- evitó que el crédito destinado al sector privado se contraiga. ne como depósitos el Gobierno Central en el Banco Central del
  • 60. 60 Contexto y diagnóstico macroeconómico Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Ecuador. Esa liquidez constaba como parte de la Reserva Interna- no se ha logrado incentivar a los depositantes para que guarden cional de Libre Disponibilidad, RILD, en la que además se encuen- su dinero en plazos más largos. Este es un problema estructural tran contabilizados los depósitos del IESS y el encaje bancario. Es aún por resolver pues limita significativamente las colocaciones a preciso aclarar que en dolarización no existe una Reserva Mone- plazos largos, como los que exigen los proyectos de inversión en taria Internacional, en tanto se refiera a un fondo en moneda ex- maquinas, equipos y ampliaciones. La inversión de ahorro en plazos tranjera y metales preciosos que respalde la emisión monetaria. La más largos tampoco se ha podido desarrollar a través del Mercado RILD no es el respaldo de ninguna emisión y por lo tanto su nivel de Valores. El Mercado de Valores en el Ecuador es elitista, poco solamente expresa la cantidad de depósitos del Gobierno Central, desarrollado, sin un mercado secundario, con escasa desmateriali- el IESS y el monto de encaje bancario, y de ninguna manera puede zación de títulos valor y con una serie de distorsiones generadas pronosticar o servir de indicador de la fortaleza de la dolarización. por la intervención de grupos financieros e intereses particulares. 90% 80% 70% 60% 50% Gráfico Nº 24: Tasa de variación anual del crédito 40% destinado al sector privado 30% (promedios móviles de 6 períodos) 20% Fuente: BCE, Información Estadística Mensual 10% 0% -10% sep-04 ene-05 may-05 sep-05 ene-06 may-06 sep-06 ene-07 may-07 sep-07 ene-08 may-08 sep-08 ene-09 may-09 sep-09 ene-10 may-10 sep-10 ene-04 may-04 Bancos Cooperativas Banca Pública (BNF, CFN, BEV) Otra parte significativa de recursos, al menos en los últimos El acceso a él es muy limitado y ello ha impedido a los sectores dos años, provino de la actividad financiera del IESS, que actual- productivos, de todo tamaño, beneficiarse de otros instrumentos mente opera a través del Banco del IESS con el propósito de de financiamiento. Aunque una parte del problema proviene de la modernizar las operaciones que realiza en los distintos mercados. propia composición de la propiedad de las empresas –en su mayo- El BIESS ocupa hoy en día el primer lugar en colocación de crédito ría son sociedades muy cerradas de propiedad familiar–, también de vivienda entre todas las instituciones del sistema financiero y el ha sido un freno la existencia de dos bolsas de valores en un país segundo lugar si se considera al sistema financiero privado como tan pequeño como el Ecuador y de una ley, como la actual, que un todo. genera limitaciones. Pese a los cambios introducidos en el sistema financiero, aún
  • 61. Políticas Económicas 61Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 para el Buen Vivir 3. Políticas Económicas para el Buen Vivir
  • 62. 62 Políticas Económicas para el Buen Vivir Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 E l objetivo principal de la política económica, es adminis- nalista. Este cambio de objetivo requiere una nueva arquitectura trar los flujos macroeconómicos que garanticen la ca- institucional, en la que los servicios financieros operen como ser- nalización del ahorro hacia la inversión productiva, en vicios de orden público, fomenten la democratización del capital; el marco de las limitaciones que marca la dolarización. canalicen el ahorro para el desarrollo de las actividades producti- Además, la política económica está a cargo del manejo de los re- vas con énfasis en los micro, pequeños y medianos empresarios, cursos del sector público y de las regulaciones que pueda emitir tradicionalmente excluidos de los circuitos financieros regulares. Al para evitar problemas de liquidez ante eventuales desmonetiza- mismo tiempo, deben contribuir a evitar la conformación de “bur- ciones de la economía o de expansiones monetarias no deseadas. bujas de consumo” típicas y consustanciales a un tipo de cambio Estos objetivos se deben lograr a través de una gestión eficiente fijo, y que repercuten en crisis de balanza de pagos. y eficaz de los flujos e interconexión de ahorro e inversión en los ámbitos público, externo y privado. Es decir, se deben establecer y - La política fiscal debe procurar la redistribución y equidad aplicar políticas y regulaciones a los flujos macroeconómicos para para ampliar las capacidades de todas y todos, y para crear los in- lograr el máximo nivel de producción y utilización de las capaci- centivos necesarios para garantizar el desarrollo y la consolidación dades instaladas en los recursos de la producción; garantizando al de la soberanía alimentaria, energética y financiera. Estos propó- mismo tiempo su sostenibilidad intertemporal. sitos requieren una perseverante inversión pública y una política de gasto como instrumento de fomento para la industria local a En el presente capítulo se presentan los objetivos y estrategias través de los mecanismos de compras públicas. de política económica en los sectores financiero, externo, real, fis- cal y, finalmente, se le da un lugar especial a lo tributario. Si bien la - En línea con esta política fiscal, la política tributaria ade- exposición tiene este carácter, es importante resaltar que la misión más de mejorar los niveles de recaudación de conformidad con del Ministerio Coordinador es justamente velar por una gestión estándares internacionales, para asegurar un mejor flujo de caja intersectorial consistente; pues solo en este esfuerzo sistémico se y liquidez, debe procurar una mayor integración entre diversos lograrán las ganancias en las sinergias operativas que permitirán sistemas orientándose a una mayor progresividad. no solo superar los vicios del pasado en el ejercicio de la políti- ca económica, sino –además– alcanzar logros o saltos cualitativos - Esto requiere sin lugar a dudas del permanente fortaleci- importantes en la nueva forma de entender la economía para el miento de la soberanía del sector público; de un proceso radical bienestar de toda la población. Los grandes lineamientos de po- de democratización que implica recuperar y fortalecer las capaci- lítica, que se desarrollarán como objetivos y estrategias en esta dades del Estado, ‘desprivatizándolo’ de los grupos económicos y Agenda, son los siguientes: haciendo posible que represente efectivamente el interés público. - El sistema financiero debe constituirse en un apoyo efec- - De su lado, la estrategia comercial debe estar encaminada tivo para el aparato productivo y abandonar su estrategia margi- a fortalecer la política de desarrollo endógeno, de cambio de la
  • 63. Políticas Económicas 63Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 para el Buen Vivir matriz productiva y de protección inteligente a la producción na- de aseguramiento de los riesgos deben coadyuvar a amplificar los cional. Por otro lado, la dolarización obliga a promover una política canales del ahorro interno, sin perjuicio de salvaguardar los intere- para el sector externo que sea capaz de reaccionar con la cele- ses de los clientes de las aseguradoras. ridad requerida ante eventos externos que afecten el saldo de la cuenta corriente. Las finanzas populares están llamadas a profundizar la interme- diación y ampliación de la red financiera, garantizando el acceso al crédito a los actores de la Economía Popular y Solidaria, mu- chas veces excluidos de los circuitos tradicionales o formales de la 3.1. Sector Financiero producción y del consumo. El papel del sector financiero público debe justamente asegurar esta integración y recuperar sus facul- La razón de ser del sistema financiero debe ser la transferen- tades para fomentar la producción y la inversión, concentrando el cia de los recursos excedentarios a aquellos sectores del aparato ahorro interno para impulsar sistemas productivos alternativos y, productivo demandantes de crédito, y no un instrumento de acu- sobre todo, procurar el cambio de la matriz productiva. mulación y concentración de la riqueza. Para ello, desde la óptica del Buen Vivir y en atención a los preceptos de la Constitución de Este cambio exige transformar la tradicional estructura de las la República, es necesario aplicar una modificación de carácter ins- instituciones regulatorias y una reorganización de la institucionali- titucional para que la actividad financiera –cumpliendo con su fun- dad que controla, regula y ejecuta la política financiera. La Super- ción de servicio de orden público23 –promueva la democratización intendencia de Bancos y Seguros, el Banco Central de Ecuador del capital y encamine el ahorro hacia las actividades productivas, y la Superintendencia de Compañías, deberán volverse institucio- especialmente las concernientes a los micro, pequeños y medianos nes compatibles con las nuevas disposiciones constitucionales. Se empresarios, que generalmente han sido apartados del sistema. deberán establecer renovados esquemas de supervisión para las El sistema financiero debe ser una herramienta para apuntalar las cooperativas y cajas de ahorro; los actores del mercado de va- transformaciones estructurales de la matriz productiva. lores; las empresas de seguros y reaseguros. Se debe contar con una supervisión diferenciada que puede ser instrumentada a través La arquitectura financiera para el Buen Vivir no puede dejar de ajustes adecuados a la metodología vigente de calificación de de lado la construcción de un mercado de valores amplio e inclu- cartera de crédito y liquidez estructural así como a los criterios yente, por sus ventajas para ampliar los plazos del financiamiento, para analizar la creación de valor (margen de intermediación) para reducir los costos de la intermediación, democratizar y transparen- rescatar los aspectos operativos que han funcionado. Por otro lado, tar el sistema productivo y la estructura de propiedad, y, al mismo se deben ampliar todas las opciones de intermediación financiera tiempo, ampliar en forma general las opciones de financiamiento procurando una competencia equilibrada en el sector, lo que ge- para la producción. De la misma manera, las necesidades sociales nerará incentivos para impulsar la colocación de crédito hacia los 23 El artículo 308 de la Constitución de la República establece la naturaleza y características básicas de las actividades financieras.
  • 64. 64 Políticas Económicas para el Buen Vivir Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 sectores productivos y, además, mejorará la asignación eficiente de Es imperante lograr que las entidades que no participan toda- los recursos públicos a nivel territorial. vía del Sistema Nacional de Pagos (SNP) lo hagan, hasta consolidar las operaciones financieras en un solo sistema que deberá estar Esta nueva arquitectura financiera requiere de una mayor des- bajo el control del Banco Central del Ecuador. La interconexión materialización del sistema de pagos que permita aumentar la ve- de entidades del sistema financiero popular y solidario con el SNP locidad transaccional del dinero y reducir la dependencia del dólar abrirá la posibilidad de ofrecer productos y servicios financieros en físico, mediante pagos electrónicos. Esto, por otro lado, contribuye beneficio de los clientes atendidos por estas entidades financieras, a aliviar las restricciones que impone la carencia de soberanía mo- como por ejemplo la entrega de microcréditos, la ampliación del netaria. pago del Bono de Desarrollo Humano, etc. Además, un SNP es un requisito para potenciar la desmaterialización del mismo. En el sector financiero, se han establecido los siguientes objeti- vos y estrategias: Para potenciar el SNP se han definido las siguientes estrategias: a. Elaborar e implementar planes de integración de procesos informáticos entre las entidades financieras y el SNP. 3.1.1. (Objetivos del Sector Financiero) b. Ampliar la oferta y calidad de los servicios financieros para las OSF.1 Democratizar el acceso al sistema entidades financieras que participen en el SNP, facilitando el financiero potenciando las finanzas uso de sistemas y herramientas del propio SNP y del Banco Central del Ecuador. populares y solidarias c. Establecer sistemas de información y bases de datos que conso- liden todas las transacciones efectuadas a través del SNP. 3.1.1.1. Impulsar el acceso de los actores del sector financiero popular y solidario al Sistema Nacional de Pagos (SNP) En el Ecuador, la carencia de un sistema de pagos completa- mente integrado genera una serie de ineficiencias en la transferen- cia de fondos entre agentes económicos, mayores costos de ope- ración y tiempos de gestión. Además, esta desintegración parcial del sistema de pagos impide a la autoridad de política económica efectuar un seguimiento global de los flujos monetario-financieros. Esto debilita la seguridad y estabilidad del sistema financiero y, en última instancia, del entorno macroeconómico.
  • 65. Políticas Económicas 65Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 para el Buen Vivir 3.1.1.2. Impulsar los procesos de productiva del país y para iniciativas de inclusión financiera de inclusión financiera grupos tradicionalmente excluidos. b. Articular la infraestructura financiera de la banca pública con la de las entidades financieras populares y solidarias para lograr La banca privada ha concentrado sus operaciones en las pro- mayor cobertura de este sector y desconcentración de recur- vincias económicamente más importantes. El 72.5% de la inter- sos financieros en las provincias más grandes. mediación financiera de la banca privada se encuentra en las c. Fortalecer la Corporación Nacional de Finanzas Populares y provincias de Pichincha y Guayas. Mientras tanto, los actores del Solidarias y abrir líneas de crédito para el desarrollo de la Eco- segmento de Economía Popular y Solidaria, que operan en buena nomía Popular y Solidaria. medida en muchas otras provincias del país, financian sus activida- d. Evaluar e implementar la construcción de esquemas de mi- des al margen de los circuitos financieros tradicionales. A diferencia croseguros complementarios y de carácter sectorial, así como de la concentración de cartera de la banca en Guayas y Pichincha, fortalecer el sistema de seguros procurando garantizar su salud las cooperativas de ahorro y crédito apenas concentraron en estas y solvencia24. provincias el 25.5%. Por otro lado, existen actores que en lugar de e. Impulsar la regulación de la reinversión territorial de la liquidez. acceder al sector financiero formal están expuestos a la acción de f. Implementar un producto financiero alternativo que desplace a prestamistas ilegales (comúnmente conocidos como chulqueros o los servicios prestados bajo prácticas ilegales de financiamiento. prestadiarios). Esta realidad genera muchas oportunidades. El impulso al seg- mento de finanzas populares y solidarias, además de aportar a una mayor inclusión financiera, también contribuye a que una amplia gama de proyectos productivos no queden truncos por falta de acceso a servicios. Las estrategias para profundizar la inclusión financiera en mayores segmentos de la población son: a. Definir y aplicar un esquema de incentivos económicos y fi- nancieros preferenciales alineados al desarrollo de proyectos productivos prioritarios para la transformación de la matriz 24 Seguros dirigidos a poblaciones y organizaciones de bajos recursos económicos, que no son atendidos por los esquemas de seguros tradicionales. Se caracterizan por: bajas primas y límites de cobertura. Buscan proteger a una amplia gama de riesgos.
  • 66. 66 Políticas Económicas para el Buen Vivir Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 3.1.2. OSF 2. Canalizar el ahorro interno El Ministerio de Coordinación de la Política Económica ha dado hacia la inversión productiva ya el primer paso mediante la elaboración de un nuevo proyecto de Ley. Este marco normativo es primordial para desarrollar un mercado de valores, para lo cual se establecen las siguientes es- trategias: 3.1.2.1. Fomentar el ahorro de largo plazo y canalizarlo hacia la inversión productiva mediante a. Crear un mercado bursátil interconectado a través de la inte- el desarrollo del Mercado de Valores gración transaccional de las Bolsas de Valores de Quito y Gua- yaquil. b. Establecer otros segmentos de mercado denominados Merca- En el Ecuador persisten problemas estructurales que han im- dos Multilaterales de Negociación, que, sin dejar de estar ade- pedido fomentar el ahorro de largo plazo como mecanismo para cuadamente regulados, permitirán reducir los costos y presen- financiar proyectos de inversión, investigación, desarrollo tecnoló- tarán mayores facilidades de acceso para empresas de menor gico, etc. Tradicionalmente, las empresas productivas han recurrido tamaño. Esto permitirá aumentar el número de emisores, sobre al sistema bancario en búsqueda de financiamiento de sus activida- todo aquellos pertenecientes al sector productivo. des, utilizando limitadamente otras alternativas. c. Crear mayores mecanismos para la participación de más inver- sionistas como por ejemplo la figura de los clubes de inversión. Las captaciones se realizan a corto plazo, en general plazos d. Habilitar nuevos instrumentos de liquidez en el mercado de menores a un año, mientras que los créditos de inversión produc- valores que además servirán como mecanismos de pago com- tiva requieren plazos más largos. Esto implica riesgos de descalce plementarios. de plazos que finalmente limitan la expansión del crédito, especial- e. Establecer un esquema mejorado de garantías para la partici- mente a largo plazo. pación de inversionistas. f. Mejorar las regulaciones para las calificadoras de riesgo y desa- En otros países, el Mercado de Valores brinda alternativas para rrollar criterios diferenciados para la banca de desarrollo. un financiamiento directo de emprendimientos productivos, con g. Establecer mecanismos de financiamiento alternativo para que mejores plazos y tasas que el sistema financiero. Sin embargo, en los Gobiernos Autónomos Descentralizados puedan desarro- nuestro país el Mercado de Valores es un mercado elitista, poco llar obras de infraestructura. desarrollado, sin un mercado secundario, con escasa desmateriali- zación de títulos valor y con una serie de distorsiones generadas por la intervención de grupos financieros e intereses particulares. Además, mientras a nivel regional los mercados bursátiles tienden a la integración, en el Ecuador existe un mercado dividido en dos Bolsas de Valores, una en Quito y otra en Guayaquil, que no están integradas de manera que se pueda tener un único mercado, lo que tendría sentido en una economía como la nuestra.
  • 67. Políticas Económicas 67Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 para el Buen Vivir La nueva banca de desarrollo integrada trabajará de la siguiente 3.1.3 OSF 3. Incrementar la eficiencia manera: de la banca pública, la integralidad de las a. Asignar segmentos de crédito especializados y enfocados en finanzas populares y solidarias; y la solidez atender a los sectores prioritarios para la trasformación de la del sistema financiero matriz productiva, evitando así una duplicidad de funciones y la competencia en un mismo mercado objetivo entre institucio- nes que son parte de la banca pública. 3.1.3.1. Potenciar la banca pública para apoyar b. Fomentar la especialización de la banca pública mediante un la transformación de la matriz productiva del país adecuado control y supervisión de la cartera crediticia, por lo que se propone una reforma en la normatividad que permita la segmentación del crédito, con la correspondiente subdivi- La banca pública tiene un rol fundamental dentro de la nueva sión según los productos que ofrecen las diferentes entidades arquitectura financiera que el país requiere para apuntalar el pro- públicas de desarrollo nacionales, según su naturaleza y las po- ceso de transformación de la matriz productiva. Es imprescindible líticas públicas del gobierno. romper de una vez por todas con las distorsiones históricas que ha c. Adecuar e integrar la infraestructura tecnológica para incre- sufrido la banca pública, y con los manejos clientelares e irregulares mentar las capacidades de la banca pública para llegar a las zo- que la han funcionalizado a procesos de concentración de la rique- nas tradicionalmente excluidas, sin perder de vista la visión de za y la han vuelto exclusivamente dependiente de la capitalización rentabilidad financiera y social, y la sustentabilidad en el largo del Estado para subsistir. plazo. d. Aplicar mecanismos de supervisión diferenciada en función de Para romper finalmente con las distorsiones antes descritas y la nueva definición de funciones, objetivos y mercados para constituir una banca pública para el desarrollo del país, los pro- cada institución. cesos de capitalización y de fortalecimiento institucional ya em- e. Incorporar principios y normas de Gobierno Corporativo para prendidos deberán confluir en una estrategia de creación de una garantizar la gestión eficiente de las instituciones de la banca de banca de desarrollo integrada, autosustentable y con divisiones es- desarrollo integrada. pecializadas en diferentes segmentos de servicio; para atender con f. Mejorar y fortalecer la administración y recuperación del cré- crédito accesible a los sectores de la población que no son atendi- dito de la banca pública. dos por la banca privada. Esta tendrá como objetivo primordial la g. Impulsar el financiamiento de la oferta y demanda de vivienda optimización de la infraestructura, tecnología y capacidad humana, de interés social para democratizar el acceso al financiamiento crediticio para los h. Impulsar el financiamiento del acceso a la educación a través sectores tradicionalmente excluidos, incorporando la variable de de crédito. desconcentración geográfica.
  • 68. 68 Políticas Económicas para el Buen Vivir Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 3.1.3.2. Consolidar la institucionalidad del a. Fortalecer las instituciones creadas para la supervisión y recto- sistema financiero popular y solidario ría de este sector. b. Mejorar el esquema de garantías a disposición del sector fi- nanciero social y solidario, de manera que le permita ampliar el La nueva Constitución de la República del Ecuador, vigente des- acceso al crédito para los actores que han estado tradicional- de 2008, define al sistema económico del país como social y soli- mente al margen de los circuitos financieros regulares. dario. Esto implica un quiebre con la visión centrada en el mercado c. Adoptar nuevas tecnologías en los procesos de las entidades y que privilegiaba el capital por encima de los seres humanos. La de las finanzas populares. anterior visión relegó a un segundo plano a una serie de actores d. Establecer instrumentos de Buen Gobierno y control social de que ahora pasan a ser un eje fundamental en la concepción de la las entidades del sistema financiero, para fortalecerlas en lo economía del país: cooperativas de ahorro y crédito, cajas de aho- técnico y para evitar prácticas que se contrapongan al espíritu rro y bancos comunales. A pesar de haber sido rezagados ante la social y solidario del sector. mirada oficial, ellos han apuntalado la economía del país, generado trabajo, soberanía alimentaria, etc. 3.1.3.3. Consolidar el Sistema Financiero y Estos actores conforman ahora el Sistema Financiero Popular y fortalecer el control y la supervisión bancaria Solidario, el cual requiere una adecuada normativa y mecanismos de articulación con el sistema financiero nacional, sin perder de Durante la crisis financiera de 1999, se identificó que la super- vista su naturaleza y características particulares25 . La instituciona- visión ex – post del sistema bancario, era débil e insuficiente. Si lidad para el sector, al igual que las obligaciones y derechos de los bien hubo esfuerzos para fortalecer la supervisión bancaria en el actores que lo conforman, están establecidos en la Ley Orgánica transcurso de la última década; la crisis internacional del año 2008 de la Economía Popular y Solidaria y del Sector Financiero Popular dejó en evidencia la necesidad de modificar el enfoque de la su- y Solidario26. pervisión ex - post, hacia uno preventivo basado en riesgos. Desde la visión y competencias del ente rector de la política Para minimizar los riesgos ante eventuales crisis y consideran- económica, se deben concretar una serie de estrategias para for- do que la dolarización generó una carencia de un prestamista de talecer a las entidades del Sistema Financiero Popular y Solidario última instancia y otros esquemas de protección, el Gobierno Na- y apoyar la gestión del Ministerio de Coordinación de Desarrollo cional promulgó la Ley de creación de la Red de Seguridad Finan- Social que está a la cabeza de la regulación y el desarrollo de po- ciera en el año 2008. Esta definió un esquema fundamentado en líticas para este sector: 4 pilares: el fondo de liquidez, el seguro de depósitos, un esquema 25 De acuerdo a los artículos 309 y 311 de la Constitución del Ecuador y al Art.125 del Proyecto de Ley de la Economía Popular y Solidaria y del sector financiero popular y solidario. 26 Esta Ley incluye las formas de organización de la Economía Popular y Solidaria, las Unidades Económicas y Populares, el Sector Financiero Popular y Solidario, los Organismos de Integración y Entidades de Apoyo, la relación con el Estado; al igual que su control, regulación y sanciones. Además la creación del Instituto Nacional de Economía Popular y Solidaria, del Sector Financiero Popular y Solidario y de la Corporación Nacional de Finanzas Populares y Solidarias.
  • 69. Políticas Económicas 69Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 para el Buen Vivir de resolución bancaria y el fortalecimiento de la supervisión de Por ello, en términos de política financiera, se requiere: acuerdo a los mejores estándares internacionales. a. Consolidar un sistema financiero sólido y sostenible en el largo Hay que destacar que la creación de la Red de Seguridad Fi- plazo evitando prácticas oligopólicas. Se requiere fortalecer de nanciera en el Ecuador, se adelantó a las conclusiones a las que manera importante y de modo paulatino los requerimientos llegarían los países del norte sobre la necesidad de ahondar en de capital de las entidades de crédito27 y mantener un colchón algunos aspectos de la supervisión y control del sistema financiero de conservación patrimonial para evitar la afectación de la pro- luego de la última crisis económica y financiera mundial. El princi- cíclicidad propia de la actividad financiera en la economía. pio general al que llegó la reunión de los G-20 con representantes b. Preservar la liquidez introduciendo un nuevo coeficiente de de las principales entidades financieras a nivel mundial en 2009, apalancamiento y exigencias generales mínimas por riesgo de es que no se puede volver a emplear recursos públicos a fin de liquidez, para que las entidades de crédito soporten situaciones salvar al sistema financiero, como se hizo entre 2008 y 2009, como de tensión de liquidez a corto plazo28 y aseguren la estabilidad tampoco pasar los costos de esos eventos a los contribuyentes. En a largo plazo de sus necesidades de financiamiento. ese marco consideraron que el refuerzo de la supervisión micro- c. Establecer un nivel de regulación y supervisión acorde con los prudencial, debía ir de lado con la supervisión macroprudencial. riesgos que plantean para el sistema financiero y la economía Para llevarla a cabo se encargó a los bancos centrales la tarea de real, aquellas entidades sistémicamente importantes. interconectar los dos tipos de diagnósticos para poseer sistemas d. Impulsar reformas normativas para complementar la Red de de alerta más expeditos que se basen no solo en el procesamiento Seguridad Financiera, partiendo, entre otras cosas, de un ade- de información y la construcción de modelos, sino también en el cuado entendimiento de la estructura del mercado ecuatoria- criterio de expertos. no y del análisis crítico de mejores prácticas internacionales al respecto. Es fundamental consolidar un sistema financiero estable al largo e. Mejorar la coordinación entre los entes de regulación del sis- plazo y fuerte basado en adecuados indicadores de liquidez, sol- tema financiero y establecer una estrecha colaboración con los vencia y calidad de activos. En términos de control esto requiere reguladores de los países en los que los bancos ecuatorianos apuntalar la Red de Seguridad Financiera y mejorar en lo relativo tienen oficinas, especialmente para compartir información. a prevenir riesgos sistémicos y enfrentar eventuales quiebras con f. Establecer mecanismos que permitan controlar la especulación el menor costo social posible, fortalecer la supervisión y control inmobiliaria de activos fijos así como el sobre endeudamiento para atender oportuna y eficientemente problemas de liquidez y de las familias y los individuos. solvencia que presenten las Instituciones Financieras; e incrementar g. Regular los fondos de inversión de alto riesgo o los fondos de el nivel de confianza de los depositantes, en el sistema. capital de riesgo, introduciendo una serie de obligaciones para 27 Las autoridades de supervisión establecerán si la meta de Basilea III en cuanto a requerimientos de capital serán aplicables al sistema financiero nacional, toda vez que ello puede llevar a una restricción del crédito. Además, se entiende que para una economía dolarizada se deben establecer los ratios apropiados. 28 A fines de 2008 la crisis internacional hizo que las entidades financieras del Ecuador restrinjan significativamente la colocación de recursos, en previsión de problemas de liquidez de una crisis de la que no se conocía ni la duración ni los efectos sobre una economía dolarizada como la ecuatoriana. En tal sentido, se requiere mejorar el perfil de liquidez a fin de no ahondar los ciclos recesivos, como tampoco los expansivos.
  • 70. 70 Políticas Económicas para el Buen Vivir Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 los gestores: registro, requisitos mínimos de capital e informa- mientas alternativas que permitan a la autoridad económica un ción. mejor control de los flujos monetarios que circulan en la econo- h. Implementar una política de supervisión basada en riesgos, de mía ecuatoriana. una manera completa a nivel nacional, a todos los tipos de entidades que conforman el Sistema Financiero Nacional, sin Es necesario desarrollar instrumentos que faciliten los proce- dejar a un lado a los Sistemas de Seguro Privado, al Sistema sos de transferencia de dinero entre agentes financieros y no fi- de Seguridad Social y al Sistema Financiero Popular y Solidario, nancieros, que permitan a la autoridad económica contar con un desde una óptica de supervisión diferenciada y especializada de mejor control de los flujos monetarios que circulan en la econo- cada caso. mía ecuatoriana. Además, el uso de dólar físico genera costos de i. Establecer mecanismos de alerta y respuesta temprana que transacción mayores, en relación con operaciones que pueden ser permitan identificar posibles vulnerabilidades y aplicar opor- tunamente los correctivos necesarios a fin de aumentar la efi- desarrolladas de manera electrónica. Finalmente, el uso de medios ciencia de la supervisión y contar con una mejor evaluación de electrónicos contribuye a elevar la eficiencia en la gestión de los la situación económico-financiera actual y futura de las IFI. sujetos financieros. Las estrategias establecidas para ir un paso más allá en la desmate- 3.1.4. OSF 4. Desarrollar herramientas rialización y potenciamiento del Sistema de Pagos son: alternativas para el manejo de los flujos monetarios e instrumentos a. Facilitar el acceso de la población a medios de pago electróni- complementarios de liquidez cos b. Regular el Sistema de Pagos Móviles e impulsar su utilización. 3.1.4.1. Profundizar la desmaterialización del c. Establecer medidas anti-monopólicas en el control de los me- sistema nacional de pagos dios de pago electrónico y redes transaccionales. d. Establecer los mecanismos legales para desmaterializar una ma- Con la adopción de la dolarización, la autoridad de política mo- yor cantidad de títulos valores. netaria perdió el control y capacidad de incidir en la cantidad de e. Democratizar e impulsar el Sistema Nacional de Pagos. dinero de la economía, y se debilitó la capacidad de acción de la política monetaria para incidir sobre variables macroeconómicas. En este contexto, se torna aun más relevante contar con herra-
  • 71. Políticas Económicas 71Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 para el Buen Vivir 3.1.4.2. Desarrollar instrumentos pulsar el uso de estos instrumentos complementarios de liquidez: complementarios de liquidez a. Ampliar el uso de notas de crédito tributarias y aduaneras como medios de pago de obligaciones tributarias, aduaneras y en otros ámbitos del sector público. Antes de la dolarización, el mercado de liquidez por excelencia b. Impulsar la emisión de nuevos instrumentos de liquidez por era el mercado de divisas: los actores podían acudir con la moneda parte del sector público financiero y el sector financiero popu- nacional y adquirir dólares en casos de excedentes de liquidez y lar y solidario. podían vender los mismos para la realización de su operatividad c. Impulsar el pago de obligaciones en el sector público mediante doméstica. instrumentos emitidos por otros emisores estatales. d. Impulsar el uso de las facturas29 como instrumento de liquidez En un contexto de ausencia de moneda nacional, los títulos por parte del sector no financiero. valores de alta liquidez, además de servir como instrumentos de e. Generar una adecuada demanda y dinamizar el mercado de atesoramiento y rentabilidad, poseen ciertas características que estos instrumentos complementarios de liquidez a través del permiten utilizarlos como medios de pago complementarios. El establecimiento de “hacedores de mercado” o “market makers. desarrollo y uso amplio de este tipo de instrumentos contribuye además al aumento del multiplicador monetario, desincentiva la salida de divisas, aporta a la dinamización de un mercado secun- 3.2. Sector Externo dario de valores relativamente líquido y la democratización del financiamiento. Cambiar desde adentro exige también un cambio hacia fuera. En nuestro país, con una economía dolarizada, esta exigencia es A nivel mundial, son considerados como títulos de alta liqui- mayor aún debido a la imposibilidad de generar políticas mone- dez: las notas de crédito tributarias, los papeles estatales de corto taria y cambiaria, a lo que se suma una tendencia estructural a plazo y los títulos a corto plazo emitidos por el sistema financiero. satisfacer la demanda interna con producción importada. En estas Lamentablemente, el Ecuador este tipo de instrumentos no se ha condiciones, la política del sector externo es una de las pocas he- podido desarrollar a plenitud y los entes a cargo de la supervisión rramientas a disposición de la autoridad económica para incidir y regulación financiera se han centrado exclusivamente en la sofis- en el sector real de la economía, de acuerdo con los objetivos de ticación de instrumentos como las titularizaciones. desarrollo de mediano y largo plazo. Una economía sin capacidad de emisión se torna mucho más Se han definido las siguientes estrategias para desarrollar e im- susceptible al resultado de la balanza de pagos. Al no tener mar- 29 De acuerdo a la Ley de Creación de la Red de Seguridad Financiera de 2008, la factura comercial negociable posee ya la calidad de título valor.
  • 72. 72 Políticas Económicas para el Buen Vivir Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 gen de acción en los ámbitos cambiario y monetario, la oferta de ral o definitiva, puede tomársela sin un estricto escrutinio de sus divisas en el país es también la oferta monetaria y los ajustes de allí implicaciones para toda la cadena productiva relacionada, y no sólo derivados podrían tener impactos sobre el desenvolvimiento de la para un segmento específico de ella. economía. En efecto, un creciente déficit en la balanza de pagos implica una mayor salida de divisas, con la consiguiente reducción de la liquidez interna y presiones sobre la tasa de interés. El superá- 3.2.1. (Objetivos del Sector Externo) vit en la balanza de pagos facilita, por el contrario, la disponibilidad de dólares, y con ella se generan condiciones de liquidez y tasas de OSE 1. Mantener la viabilidad de la cuenta interés adecuadas para preservar el modelo monetario e impulsar corriente con una visión de desarrollo el crecimiento de la economía. Además, la balanza de pagos de endógeno y de encadenamientos nuestra economía está concentrada en pocos actores, pocos pro- productivos. ductos y pocos mercados, de quienes dependen los flujos netos mencionados. Por lo tanto, los cambios en la liquidez del sistema dependerán en gran medida del resultado de las cuentas externas. 3.2.1.1. Fortalecer el proceso de sustitución Los choques exógenos que produzcan afectaciones significativas estratégica de importaciones. al ingreso neto de divisas al país, pueden provocar importantes desajustes en el empleo y el bienestar de la población. De ahí que Para revertir la tendencia extractivista que ha caracterizado a el desempeño del sector externo y la política comercial, se vuelven la economía ecuatoriana, uno de los objetivos del Gobierno Na- pilares fundamentales de la política económica en dolarización. cional es cambiar la matriz productiva, como parte de la estrategia de desarrollo endógeno que busca la modificación del patrón de Esta mecánica obliga a promover políticas activas de agilidad su- especialización. Esto requiere, por un lado, fortalecer el campo de ficiente como para reaccionar con la oportunidad requerida ante acción del Estado en el ámbito comercial y arancelario y, por otro, resultados adversos de las cuentas corriente, de capital y financie- renovar la política industrial, priorizando y apoyando no sólo a ra; procurando –en la medida de lo posible– saldos superavitarios actores clave como las empresas de menor tamaño, sino también de la balanza de pagos y garantizando un flujo estable de divisas. a determinadas ramas de actividad económica en función de crite- rios tales como la generación de encadenamientos productivos, la La política económica deberá apoyar la puesta en marcha de incorporación y desarrollo de tecnología, la generación de empleo, una estrategia de inserción en la economía mundial que priorice las la recuperación del valor agregado y el aumento de la competiti- relaciones sur-sur, la sustitución estratégica de importaciones y la vidad. diversificación de las exportaciones, colocando productos con ma- yor valor agregado y fomentando las actividades de los pequeños y La rigidez del esquema monetario exige innovar y aplicar me- medianos productores-exportadores. Los instrumentos de defen- canismos cuya implementación garantice la sostenibilidad de los sa comercial deben fortalecer las políticas de desarrollo endógeno, flujos externos de divisas hacia el país, que son fundamentales para de cambio de la matriz productiva y de protección inteligente a la apuntalar una estrategia de desarrollo endógeno y reducir la de- producción nacional. Por otro lado, ninguna medida, ya sea tempo- pendencia de las importaciones.
  • 73. Políticas Económicas 73Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 para el Buen Vivir La primera fase del modelo de desarrollo endógeno para em- 3.2.1.2. Fortalecer el esquema de desarrollo prender la sustitución estratégica de importaciones, es una fase endógeno a través de la inserción estratégica del de transición en cuanto a su dependencia de los bienes primarios Ecuador en el mercado mundial para sostener la economía y buscar sentar las bases para construir y fortalecer la industria nacional y propender hacia el cambio de la matriz productiva. Por consiguiente, desde una perspectiva ma- Ecuador es una economía pequeña, por lo que para ampliar su croeconómica, es necesario adoptar políticas de carácter estruc- estructura productiva y abastecerse, ha dependido en gran medida tural que permitan modificar los patrones del comercio exterior del comercio exterior, hasta convertirse en un país con uno de no petrolero, caracterizado por el crecimiento significativo de las los índices de apertura más altos de la región31. A pesar de ello, la importaciones –en particular de bienes de consumo– y el limitado estructura de las exportaciones ecuatorianas se halla concentrada crecimiento de las exportaciones, y de esta manera garantizar la en: sostenibilidad de la cuenta corriente: - Pocos mercados tradicionales (E.E.U.U y Unión Europea), a. Establecer medidas e instrumentos para reducir la dependen- 30 lo que genera riesgos asociados a la contracción de la demanda; cia excesiva de componente importado en la producción na- - Productos (sector primario extractivista y productos tra- cional. Esto implicará un manejo estratégico de la política aran- dicionales) con alta volatilidad de precios; y, celaria, siempre bajo un análisis de las implicaciones para toda la - Exportadores (grandes empresas “ancla” que impiden el cadena productiva y no sólo para un eslabón específico de ella. desarrollo de cadenas productivas). b. Facilitar apoyo estatal necesario para desarrollar nuevas ramas Como consecuencia de ello, no sólo el sector externo, sino de la industria, o actividades productivas que incorporen mayor la actividad económica en general, dependen de pocas variables valor agregado o que atraviesen un proceso de transformación. exógenas, lo que provoca una alta vulnerabilidad de la economía Esta ayuda deberá dirigirse con preferencia a las pequeñas y ecuatoriana. medianas empresas. c. Establecer medidas complementarias de largo plazo, enfocadas Esta escasa diversificación se ha convertido en un limitante para a la promoción de las exportaciones y la atracción de inversio- alcanzar el Buen Vivir, y por lo tanto exige dar un giro no sólo en la nes productivas. política de promoción de las exportaciones, sino también apoyar a la implementación de las estrategias productivas de largo plazo, a fin de integrar el enfoque de desarrollo endógeno a la política comercial. Es el momento de propiciar el cambio en la estructura comercial a través del diseño e implementación de una política 30 Hay que tener presente también que cualquier medida que se adopte en este ámbito, debe considerar el estatus actual del Ecuador en la CAN, en la Organización Mundial de Comercio y los compromisos asumidos al momento de su adhesión. Por ello, es necesario buscar maneras de flexibilizar estos compromisos sin contravenir la normativa internacional. De acuerdo a lo prescrito por la OMC, un país puede invocar medidas no sólo temporales sino también definitivas con el fin de mejorar el nivel de vida general de la población, evitar una drástica contracción del crecimiento económico y el nivel de empleo, en función de las prioridades del país y de forma compatible con las decisiones de política económica interna. 31 Ver Gráfico Nº 3 “Grado de Apertura América del Sur y México”.
  • 74. 74 Políticas Económicas para el Buen Vivir Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 integral y coherente, en base a la confluencia del sector público 3.2.1.3. Profundizar el apoyo al sector y privado, de fomento a la diversificación de las exportaciones y exportador y proteger la industria local a través de acceso a nuevos mercados bajo un enfoque incluyente y de de los procesos aduaneros. beneficio mutuo. El trabajo coordinado de la política económica y la política comer- Existen espacios de acción importantes en los que aún se pue- cial deberá enfocarse en las siguientes estrategias: de intervenir para fortalecer el rol que la aduana cumple como actor clave dentro del comercio exterior en el Ecuador. Se deben a. Incorporar nuevos destinos, productos y actores exportadores adoptar todas las acciones necesarias para evitar el ingreso de pro- (en especial MIPYMES y EPS) al ámbito de comercio exterior, ductos que representen una competencia desleal para la industria a partir de un análisis de las capacidades productivas actuales y local, que atenten contra la salud y seguridad de los consumidores, potenciales de la economía nacional, con el objetivo de identifi- y que ingresen al territorio de forma ilegal. El contrabando y otras car y seleccionar, dentro de los sectores priorizados, los produc- formas de comercio ilegal se deberán combatir con mayor dureza, tos con mejores perspectivas, desde una óptica de creación de teniendo en cuenta que no sólo afectan de manera directa a la in- encadenamientos productivos. dustria nacional, sino también a los consumidores finales. Además, b. Fortalecer las estrategias de promoción y diversificación pro- teniendo en cuenta el objetivo de cambiar el patrón de comercio ductiva, teniendo como eje el impulso al Instituto de Promoción exterior que continúa siendo favorable más las importaciones que de Exportaciones e Inversiones (PROECUADOR). las exportaciones, es fundamental dar una mayor atención a la c. Generar incentivos a la investigación, desarrollo e innovación facilitación de las exportaciones en lo que se refiere a los proce- tecnológica; y en infraestructura, que sirvan de apoyo al sector dimientos aduaneros. exportador. d. Fomentar la creación de mecanismos de inteligencia comercial Para consolidar a la aduana como una institución clave en el fo- para analizar los estándares técnicos y tecnológicos que se re- mento al comercio exterior ecuatoriano, y de apoyo al sector pro- quieren para el acceso de nuestros productos a otros mercados. ductivo del país, logrando proteger a la industria y al consumidor e. Incorporar un marco de relación claro y estable con los demás local, y apoyando al sector exportador; se requiere ahondar en las países a través de los acuerdos multilaterales de comercio para siguientes estrategias: el desarrollo, en línea con los principios Constitucionales y el PNBV, y con los objetivos de la política económica soberana. a. Agilizar los procesos y reducir el volumen de trámites de la aduana a través de la confluencia de las instituciones que inter- vienen en las operaciones de comercio exterior, con énfasis en la facilitación de las exportaciones. b. Mejorar la efectividad de los controles aduaneros a través del perfeccionamiento del perfilador de riesgos que permita reducir la necesidad de realizar aforos físicos, aumentar el uso de aforos no intrusivos (rayos X) y establecer listas referenciales de pre-
  • 75. Políticas Económicas 75Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 para el Buen Vivir cios de productos importados en sectores sensibles. b. Establecer alianzas estratégicas entre CFN y el resto de Ins- c. Reforzar el control posterior y el control fronterizo, mediante tituciones Financieras Públicas para aprovechar las sucursales un trabajo armonizado de la aduana con otras entidades públi- y fortalezas de cada una de ellas en el potenciamiento y de- cas, velando por el cumplimiento pleno de la normativa y regla- mocratización territorial de los programas que se creen para mentación técnica para productos sensibles. fortalecer a pequeños y medianos exportadores. c. Mejorar la competitividad de las exportaciones de bienes y ser- 3.2.2. OSE 2. Incrementar las fuentes de vicios mediante la disminución de sus gastos operacionales y del financiamiento y los flujos netos de divisas riesgo de no contar con capital de trabajo. d. Diseñar alternativas que permitan reducir los costos asociados a servicios recibidos desde el exterior. 3.2.2.1. Desarrollar y fortalecer los mecanismos financieros que promuevan las exportaciones, sobre todo las de pequeños y medianos 3.2.2.2. Fortalecer los mecanismos para asegurar exportadores. los flujos netos de divisas y liquidez en la economía nacional Las restricciones de orden financiero son consideradas por las pequeñas y medianas empresas exportadoras ecuatorianas como En una economía dolarizada, el sector externo –a través de uno de los elementos que más afectan su competitividad y su la balanza de pagos– es la fuente generadora del circulante ne- capacidad de mantener o profundizar su inserción en el mercado cesario para el desenvolvimiento de la actividad productiva. Con externo. Es por ello que se ha visto la necesidad de desarrollar el fin de asegurar los flujos de divisas y la liquidez de la economía y fortalecer los mecanismos financieros para el fomento de las requeridos en los sectores fiscal, externo y financiero, sumadas a exportaciones ecuatorianas, sobre todo de MIPYMES. Un paquete las vulnerabilidades que presenta el sector externo ecuatoriano; es necesario desincentivar la salida de divisas y contar con aquellas de servicios financieros especialmente diseñados para el fomento que generan las exportaciones para generar mayor liquidez en el de las exportaciones nacionales es uno de los elementos centrales sistema financiero nacional. De esta manera, se fortalecerán los para delinear cualquier política de inserción estratégica y de diver- mecanismos para hacer frente a choques exógenos adversos y sificación de las exportaciones nacionales, y por esa vía, garantizar evitar el debilitamiento del esquema monetario. los equilibrios externos y el balance macroeconómico. Esta política de servicios financieros comprende: La actividad exportadora, sobre todo de las más grandes em- presas, no está cumpliendo con su objetivo fundamental de gene- a. Creación de una división Eximbanco como parte de la CFN te- rar divisas para la economía nacional, puesto que un alto porcenta- niendo en cuenta las facultades que le otorga la ley, su capacidad je no ingresa al país. Por ello se hace necesario diseñar mecanismos técnica e información disponible sobre el perfil de exportado- e incentivos para que los exportadores ingresen mayores montos res. de divisas al territorio nacional.
  • 76. 76 Políticas Económicas para el Buen Vivir Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Para poseer un flujo adecuado de divisas en el sistema financiero Desde una perspectiva de integración regional, el Banco del nacional, se han definido las siguientes estrategias: Sur se orientará a captar el ahorro regional y facilitar la provisión de bienes y servicios de la región, para atender las necesidades a. Impulsar mecanismos de seguros y reaseguros que minimicen la básicas de la población desde una perspectiva de complementa- salida de divisas. riedad y cooperación productiva. Las acciones del Banco del Sur b. Establecer mecanismos de cruce de información sobre ingreso deben enmarcarse en propiciar una nueva dinámica entre Estado, de divisas y monitoreo de cantidades exportadas, y las respec- economía popular y empresas, a efectos de potenciar el desarrollo tivas medidas para garantizar un adecuado flujo de divisas a la de los países de la región sobre una base de inclusión de todos los economía nacional, sin que esto genere costos administrativos a actores productivos. los exportadores. 3.2.2.3. Impulsar los procesos de la Integración El SUCRE, por su parte, abre la posibilidad de ampliar el in- tercambio intrarregional, aprovechando las complementariedades Regional, en especial el Banco del Sur productivas de los países signatarios. Se enmarcará en un espacio El Banco del Sur, junto al Fondo Común de Reservas del Sur, más amplio de políticas comerciales nacionales orientadas a la in- entidad que estará encargada de la estabilización monetaria y cam- tegración regional, reduciendo la dependencia determinada por biaria; y el Sistema Unitario de Compensación Regional de Pagos las lógicas comerciales norte-sur. Esta redefinición reforzará las re- (SUCRE); configurarán un nuevo esquema financiero en la Región laciones sur-sur mediante un comercio basado en la producción orientado a canalizar sus propios recursos para alcanzar un de- complementaria, cooperativa e incluyente, susceptible de estimular sarrollo acorde con sus realidades específicas, en un marco de mediante incentivos. integración. En este contexto, es indispensable: El Banco del Sur surge como el eje articulador de la nueva arquitectura financiera regional (NAFR) dirigida a cubrir las nece- a. Impulsar y consolidar iniciativas financieras regionales, median- sidades del desarrollo que no han sido atendidas desde las enti- te el esfuerzo coordinado y permanente de todas las entida- dades y organismos multilaterales vigentes. En efecto, la configura- des involucradas. ción de estas estructuras financieras ha propiciado que países en b. Avanzar en el diseño del Banco del Sur, su estructura, oferta desarrollo destinen recursos privados y públicos hacia entidades de productos financieros, criterios de elegibilidad de proyec- e instrumentos financieros del primer mundo, a la par que las ne- tos y fuentes de fondeo. cesidades de financiamiento para su propio desarrollo han sido c. Fortalecer el SUCRE, a través de un sistema de mecanismos e parcialmente satisfechas a través de un continuo endeudamiento incentivos para fomentar su uso entre los actores privados. y muchas veces condicionadas a intereses ajenos a los objetivos nacionales y regionales.
  • 77. Políticas Económicas 77Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 para el Buen Vivir 3.2.2.4. Facilitar la recepción de remesas para garantizar la eficiencia y la agilidad en la atención a los migran- a partir de servicios y productos financieros tes ecuatorianos. La SENAMI, a través de sus oficinas en distintas partes del mundo, facilitará la tarea y se encargará del proceso de especializados seguimiento y evaluación de los productos y servicios que oferten los operadores. La migración constituye un fenómeno social complejo y que debe ser entendido en sus diferentes dimensiones. Sin apartar la vista de las connotaciones sociales y humanas del fenómeno, des- 3.3. Sector Real de una perspectiva de flujos macroeconómicos, las remesas han pasado a jugar un rol importante en nuestra economía. A partir El campo de acción de la política económica en el Ecuador es de la dolarización, para el Gobierno ecuatoriano las remesas que reducido y sus intervenciones se concentran, particularmente, en envían nuestros compatriotas desde el exterior dejaron de ser los ámbitos fiscal y tributario, financiero-monetario y externo. Sin un ‘mero item’. También en su dimensión monetaria. Claramente embargo, cualquier política desarrollada en estos diferentes espa- han sido, en los últimos años, uno de los factores que afectan a la cios tiene como fin último el generar un impacto positivo en la de- liquidez de la economía, al tiempo que han contribuido a financiar nominada economía real: en la generación de empleo; en el incre- la cuenta corriente. mento de la producción; en las ganancias en productividad, etc. La recuperación de la actividad económica en sus diferentes sectores A pesar de la importancia de esta variable para la economía y para sus diversos actores, se sostiene por la complementariedad nacional, no existen, excepto iniciativas aisladas, mecanismos que de las acciones públicas y privadas. Desde una perspectiva privada, faciliten el envío, la recepción y la canalización de remesas, que la conveniencia de realizar una inversión se rige principalmente satisfagan las necesidades de los migrantes y sus familiares en el por la búsqueda de utilidades. Sin embargo, la iniciativa pública, a Ecuador. Por ello, se requiere: través de sus programas y proyectos, se orienta a maximizar los beneficios sociales de sus intervenciones. • Impulsar la implementación de servicios y productos fi- nancieros especializados, dirigidos a atender las necesidades de Durante los últimos años, la recuperación del rol de Estado en los migrantes ecuatorianos, aprovechando la infraestructura, co- la economía y el fortalecimiento de su institucionalidad, han permi- nocimiento y experiencia de las instituciones financieras públicas. tido avanzar en la generación de condiciones adecuadas para que Estos productos están enfocados a masificar y facilitar los envíos las actividades económicas puedan ampliar su alcance y apalancar de remesas a bajo costo a través de mecanismos innovadores y su crecimiento. La definición de prioridades y de la estrategia de específicos para los migrantes y sus familias, y a canalizar los recur- desarrollo, marcan el camino hacia la el cambio de la matriz pro- sos provenientes de las remesas al ahorro y a esfuerzos asociativos ductiva del país de manera que se puedan alcanzar de manera mediante la entrega de crédito productivo. progresiva los objetivos del Buen Vivir. De manera particular, y den- tro de los espacios de acción del Consejo Sectorial de la Política Estos productos deberán aprovechar, en la medida de lo posi- Económica, se identifican algunas estrategias específicas dirigidas a ble, la capacidad instalada en las instituciones financieras públicas
  • 78. 78 Políticas Económicas para el Buen Vivir Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 impulsar la actividad del sector productivo con especial énfasis en Finalmente, dicho principio de solidaridad debe estar concebi- las micro, pequeñas y medianas empresas. do dentro de un marco de responsabilidad intergeneracional en el manejo sustentable de los recursos naturales. El acceso equita- Un elemento fundamental es la inversión para el desarrollo, tivo de las dotaciones de recursos naturales para las generaciones y sobre todo aquella dirigida a los sectores estratégicos. En este presentes y futuras es otra razón para abogar por el cambio de ámbito, se requiere crear, aumentar y mejorar la infraestructura matriz productiva y pasar de un modelo de producción extracti- pública, y así elevar la cobertura y calidad en la provisión de bie- vista a un modelo sustentable de desarrollo, respetando a su vez nes y servicios. Un mecanismo para ello son las alianzas público- los derechos de la naturaleza estipulados en la Constitución de la privadas, mediante esquemas novedosos de financiamiento y en República. articulación con las políticas de desarrollo local implementadas por los Gobiernos Autónomos y Descentralizados (GAD). 3.3.1. (Objetivos del Sector Real) OSR 1. Incrementar la inversión productiva con Adicionalmente, el cambio de la matriz productiva requiere brindar y profundizar el acceso de todos los actores a los medios énfasis en los sectores que apuntalan el e instrumentos de producción. Uno de los mecanismos que sin cambio de matriz productiva duda fomenta esta democratización son las compras públicas. De acuerdo al mandato constitucional (Art. 288), éstas deben priori- 3.3.1.1. Generar los instrumentos para zar productos y servicios nacionales, en especial los de la Econo- democratizar los medios de producción mía Popular y Solidaria y de las MIPYMES. Asimismo, estos sectores y profundizar el acceso para los actores necesitan acceder a fuentes de financiamiento en el sistema finan- tradicionalmente excluidos ciero formal para impulsar la generación de emprendimientos di- námicos, inversión productiva y empleo. Para ello, deberán funcio- Los micro, pequeños y medianos empresarios, enfrentan varias nar fondos de garantías parciales a los pequeños productores, que restricciones y obstáculos para acceder a financiamiento por par- permitan que parte del riesgo sea asumida al entregar un crédito. te del sistema financiero privado ecuatoriano. El principal impedi- mento está ligado a las garantías requeridas para la obtención de Por lo dicho, es indispensable dar impulso a estas iniciativas y, un crédito. Por tal motivo, y a pesar de que las MIPYMES desarro- de esta forma, contribuir a un desarrollo más inclusivo y democrá- llan planes de inversión atractivos y proyectos económicamente tico, donde todos los actores tengan mayores oportunidades para viables, éstos no llegan a realizarse. realizar emprendimientos que apuntalen el cambio de la matriz productiva. Finalmente, cabe mencionar que el reconocimiento del A pesar de que en el Ecuador la ley para fomentar el desarrollo sector de la Economía Popular y Solidaria, exige un manejo de la de los fondos de garantía crediticia data del año 1983, el país no política pública enfocado a integrar a sus actores dentro del cir- cuenta con un sistema de fondos de garantía implementado. Esto cuito económico y contribuir al cumplimiento de los objetivos de ha generado una clara limitación en el acceso a crédito, especial- desarrollo a partir del principio de solidaridad. mente para las MIPYMES, marginándolas del mercado financiero. Se requiere de la intervención estatal para reducir la aversión al
  • 79. Políticas Económicas 79Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 para el Buen Vivir riesgo de los agentes otorgadores de crédito. así apuntalar la transformación de la matriz productiva. El manejo de economías de escala suele poner en ventaja a las grandes em- Otra restricción en el acceso al crédito deriva de la concen- presas que pueden tener mayor flexibilidad al momento de ajustar tración de la cartera de crédito del sector financiero privado en sus ofertas, y de esa forma dejar por fuera a empresas más peque- operaciones de corto plazo (descalce de plazos). El sector ban- ñas. Por otro lado, la limitada tecnología y procesos industriales, cario ha concentrado su cartera en financiamiento de consumo, en ocasiones impiden que las ofertas de las pequeñas empresas importaciones y comercio, que implican plazos menores que los cumplan con los estándares de calidad requeridos o con las carac- requeridos por el crédito productivo (más de 2 años). terísticas solicitadas en las licitaciones. Estos problemas, sumados a la informalidad y limitado acceso a información pública, reducen Para atacar estos problemas, es fundamental concentrar los esfuer- las posibilidades de que las pequeñas empresas salgan favorecidas zos de política económica en: a. Implementar el Fondo Nacional de Garantía crediticia que fa- en los procesos de compras del Estado. Desde esta perspectiva, cilite la participación de las MIPYMES y de los actores de la es fundamental afinar la normativa, generar nuevos mecanismos y Economía Popular y Solidaria (EPS) en segmentos de financia- optimizar los existentes a fin de incorporar estos nuevos actores miento para desarrollo de proyectos productivos, mediante la y por esa vía incrementar la demanda de empleo y su producción. reducción de riesgo asumido. b. Establecer estrategias regulatorias para reducir la aversión al En esta línea, y para profundizar la utilización del Sistema Nacional riesgo del sector bancario privado. de Contratación Pública como una herramienta de política eco- c. Generar incentivos para la colocación de crédito productivo nómica y transformación de la matriz productiva del país, se han (mayor plazo) que financie las iniciativas productivas que con- definido las siguientes estrategias: tribuyan a la generación de empleo y al cambio de la matriz productiva. a. Definir un espacio preferencial para la compra de bienes es- d. Establecer mecanismos alternativos de fondeo para enfrentar tandarizados, es decir, bienes que deben cumplir cierto tipo de el descalce de plazos. características homologadas para que los pequeños y medianos productores puedan ajustar con mayor facilidad su producción 3.3.1.2. Generar mecanismos de compras a los parámetros establecidos. públicas que impulsen la producción local y b. Evaluar y afinar el margen de preferencia vigente para produc- expandan la demanda de empleo tores y oferentes nacionales, dentro de la lógica y objetivos de la estrategia de sustitución de importaciones y transformación Las compras públicas, más allá de ser un sistema que transpa- de la matriz productiva del país. rente las adquisiciones del gobierno y que contribuya a optimizar c. Incentivar procesos de compras públicas que permitan la dota- el gasto público, constituye una importante herramienta de desa- ción de bienes para procesos sucesivos. rrollo para apoyar de manera preferencial a la producción local y d. Profundizar los procesos de integración de pequeños actores sobre todo la de los micro, pequeños y medianos empresarios y productivos al circuito de la compras del Estado, mediante su
  • 80. 80 Políticas Económicas para el Buen Vivir Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 incorporación a la base de proveedores y capacitación para Adicionalmente, el conocimiento de la biodiversidad que po- que optimicen sus estrategias de acceso a la información y pro- see el Ecuador, es un factor desequilibrante en el empoderamiento cesos electrónicos vigentes. de la población de su riqueza natural. El reducido flujo de visitantes, especialmente nacionales, al Sistema Nacional de Áreas Protegi- das es un signo de la falta de promoción de estos sitios, debido 3.3.1.3. Impulsar el acceso equitativo a la insuficiente inversión en un sector con gran potencialidad de a los recursos naturales con criterios de desarrollo como es el ecoturismo, más aun si tomamos en cuenta responsabilidad intergeneracional. que este sector es uno de los componentes de la nueva matriz productiva. En la actualidad, el país no cuenta con la información necesaria para evaluar el impacto que ha tenido la aplicación de un modelo Por último, la responsabilidad intergeneracional en el uso de los de producción extractivista en el ambiente. Por ello, se ha em- recursos naturales va de la mano con una nueva matriz energética pezado a trabajar en la construcción de cuentas ambientales que que facilite el aumento de la competitividad sistémica, viabilizando permitan dar un seguimiento detallado a la utilización de recursos el cambio de modelo productivo. naturales en las diferentes ramas de actividad económica. En este sentido, la reestructuración de las cuentas nacionales, para destacar Para dar cumplimiento a este objetivo de política, es necesaria la las actividades económicas que tienen un gran impacto en el am- aplicación de las siguientes directrices: biente, coadyuvará en la identificación de las ramas que requieren una mayor inversión en tecnología para reducir los impactos am- a. Potenciar la elaboración de las cuentas ambientales como una bientales y su posterior transición hacia un modelo de desarrollo herramienta clave para sincerar el estado de situación del mo- sostenible. delo productivo ecuatoriano. b. Incentivar la producción limpia y ecoeficiente. Por otro lado, consientes de que el manejo responsable de los c. Impulsar el financiamiento para la inversión en tecnología e in- recursos naturales no es una tarea aislada, el Ecuador se ha con- fraestructura para procesos productivos limpios. vertido en uno de los principales actores mundiales proponentes d. Promover el consumo de productos nacionales elaborados del cambio de concepto basado en el principio “quien contamina bajo estándares de protección ambiental. paga” hacia una política de incentivos a la precaución, premiando a e. Impulsar el ecoturismo comunitario dentro del Sistema Nacio- quien no contamina. Ejemplo de ello es la iniciativa Yasuní ITT, que nal de Áreas Protegidas. plantea al mundo opciones más justas con el ambiente basadas en la concepción del Buen Vivir y en los derechos de la naturaleza.
  • 81. Políticas Económicas 81Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 para el Buen Vivir 3.4. Sector Fiscal La política fiscal para el Buen Vivir debe procurar la redistribu- no Nacional heredó un conjunto de subsidios que restan espacio ción y la equidad en el gasto fiscal como un principio orientador fiscal para un ejercicio que permita cumplir de manera eficiente y de su gestión. Se deberá asegurar que la mayor y mejor recau- eficaz los objetivos planteados, por lo que será necesario hacer un dación y progresividad tributarias sean utilizados con criterios de ejercicio de optimización política y social, siempre cuidando que equidad, garantizando que actúen a favor de la reducción gradual este sea consistente con los principios de sostenibilidad fiscal del de la dependencia de los ingresos petroleros. Código Orgánico de Finanzas Públicas; y de justicia, democracia, solidaridad, inclusividad y responsabilidad intergeneracional que Este reto plantea la necesidad de un manejo de las finanzas pú- debe satisfacer el régimen de desarrollo para el Buen Vivir. blicas con visión plurianual, con sujeción a la planificación, eficien- te, transparente, desconcentrado y descentralizado, impulsando la Por otra parte, el régimen de desarrollo busca ampliar las ca- gestión por resultados. Este debe ser el punto de partida para pacidades de todas y todos, y recuperar la soberanía (alimentaria, procurar que la política fiscal sea equitativa y redistributiva, requisi- energética y financiera), propósitos que requieren una perseve- to mínimo indispensable para generar, desde la política pública, un rante inversión pública para recuperar una adecuada provisión de régimen de desarrollo inclusivo y democrático. bienes y servicios públicos, así como superar las deficiencias de una obra pública (escuelas, hospitales, caminos, puertos y aeropuertos) La capacidad del gobierno para financiar la infraestructura eco- que históricamente fue supeditada a la priorización del pago de nómica y social necesaria para contribuir al crecimiento, a la re- los pasivos externos y al enriquecimiento de pocos. Factor deter- distribución del ingreso y al desarrollo equitativo; requiere de una minante para la recuperación de la soberanía energética, con in- política fiscal de ingresos públicos que se base en un sistema de mensos encadenamientos sociales, ambientales y productivos, es el recaudación de impuestos más eficiente y progresivo, así como de cambio de matriz energética. La política fiscal debe, en consecuen- un nivel de financiamiento adecuado y sostenible que permita la cia, garantizar el financiamiento de la inversión pública para cumplir generación de los fondos y la liquidez de la caja necesarios para con la programación presupuestaria que servirá para ejecutar esta proporcionar bienes y servicios públicos de calidad a la población. política de cambio estructural. En este contexto, la política fiscal de ingresos también debe realizar una adecuada gestión de la liquidez de las empresas públicas con En la medida en que la nueva política de gasto del sector pú- miras a dar cumplimiento de manera oportuna a los requerimien- blico implementada por el Gobierno Nacional se constituye en tos de los organismos ejecutores. un poderoso instrumento de incentivo a la actividad privada, será necesario atender también el fomento para el desarrollo y con- Otro de los pilares de la política fiscal es el del gasto público. El solidación de la industria nacional; a través, por ejemplo, de los desafío se encuentra en mejorar la progresividad y la calidad del mecanismos de compras públicas. El carácter redistributivo de esta gasto público para maximizar su potencial como instrumento para opción deberá asegurarse poniendo el énfasis en las micro, peque- fomentar el desarrollo equitativo del país. Sin embargo, el Gobier- ñas y medianas empresas, en consistencia con la política comercial.
  • 82. 82 Políticas Económicas para el Buen Vivir Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 En resumen, la política fiscal delineada en la Agenda de Políti- el Plan Nacional del Buen Vivir. ca Económica para el Buen Vivir 2011 - 2013 debe enfocarse en reducir la dependencia de los ingresos petroleros, apoyarse en un Se deben establecer políticas que prioricen y aumenten los in- sistema tributario más eficiente y progresivo, mejorar la calidad y gresos permanentes como fuente principal de recursos públicos, equidad del gasto público; y procurar niveles adecuados de finan- y disminuir la dependencia de ingresos no permanentes (ingresos ciamiento público en condiciones favorables y sostenibles en el largo plazo. petroleros), para fondear el Presupuesto. Los ingresos así genera- dos deberán llegar a cubrir un valor al menos equivalente o supe- rior al monto presupuestado para cumplir los gastos corrientes 3.4.1. (Objetivos del Sector Fiscal) OSI 1. relativos a los servicios sociales y administrativos. Mantener un adecuado nivel de liquidez de la caja fiscal y un financiamiento sostenido Con estos objetivos, la política económica para el buen vivir, debe- y diversificado rá enfocarse en las siguientes estrategias: a. Profundizar un sistema tributario eficiente y progresivo, y con- 3.4.1.1. Mejorar el financiamiento y la vertirlo en una herramienta más efectiva para financiar la políti- sostenibilidad del gasto público ca pública y mejorar la redistribución de los ingresos. b. Fomentar la transparencia en la ejecución del gasto público. c. Fortalecer y potenciar los mecanismos de administración de El gasto público, en la economía, equivale a los diferentes ser- gestión de las cuentas fiscales del Gobierno central, los Go- vicios prestados a la ciudadanía. En consecuencia, es fundamental biernos autónomos descentralizados, las empresas públicas y las obtener los recursos necesarios para financiar el gasto público, entidades autónomas, a fin de optimizar la liquidez fiscal. como mecanismo de asegurar la oferta de servicios públicos al país. 3.4.1.2. Gestionar adecuada y responsablemen- te la liquidez de las empresas públicas en función Es importante señalar que el Presupuesto General del Estado de sus objetivos sociales y de eficiencia (PGE) se alimenta de ingresos permanentes y no permanentes. administrativa Estos últimos mantienen una participación de alrededor del 26% del total de ingresos, lo cual todavía deja un margen de exposición ante eventos externos. Es fundamental garantizar el financiamien- Los sectores estratégicos de la economía, entre ellos la electri- to y la sostenibilidad del gasto público debido a que, como se había cidad, las telecomunicaciones y los hidrocarburos, fueron víctimas explicado anteriormente, este viabiliza la aplicación de las políticas de procesos, algunos terminados y otros inconclusos, de privatiza- orientadas a la consecución de los objetivos y metas planteadas en ción, en el marco de la “modernización del Estado” planteada por
  • 83. Políticas Económicas 83Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 para el Buen Vivir el neoliberalismo. Si bien el Gobierno Nacional ha emprendido acciones estructurales para recuperar estas actividades y desarro- 3.4.1.3. Garantizar la consecución de recursos destinados al financiamiento de la inversión llarlas a través de empresas públicas, falta camino por recorrer pública y concretar líneas de crédito contingentes para configurar una gestión de sectores estratégicos y servicios ante eventos externos públicos altamente eficiente y articulado a la planificación nacional. Uno de los constantes retos que enfrenta la política económica Es necesario implementar algunas políticas para que las empre- y social tiene que ver con la consecución de recursos destinados sas de propiedad estatal se manejen con altos estándares de efi- a financiar la inversión pública y la concreción de líneas de crédito ciencia administrativa y de gestión, permitiendo una mayor y mejor contingentes ante eventos externos. cobertura de los servicios que proveen a la población objetivo (con mayor énfasis en la de menores recursos económicos), y que Se requiere garantizar el financiamiento oportuno de la inver- sión pública para lograr un desarrollo integral, equilibrado y poli- ello incida en una administración coordinada de la liquidez a nivel céntrico, que permita generar las condiciones básicas en cuanto a de todo el sector público no financiero. De esta manera se lograría provisión de infraestructura y servicios básicos y de esta manera canalizar los excedentes de liquidez de algunas empresas públicas fortalecer la productividad sistémica de la economía, y consolidar hacia las deficitarias, logrando que los recursos ociosos se orienten la primera fase de la estrategia de desarrollo endógeno. Por otro a los objetivos de política pública, precautelando la sostenibilidad lado, se debe disponer de forma oportuna de recursos suficientes de este mecanismo. Para ello se requiere: para enfrentar posibles afectaciones al normal desempeño de la a. Desarrollar un sistema integrado de seguimiento a la gestión, economía por eventos externos, por ejemplo crisis financieras y y de administración de liquidez de las empresas públicas. Esto de liquidez, o eventuales catástrofes naturales. permitirá realizar un trabajo tipo tesorería centralizada, con el Para fortalecer la política fiscal en estos dos aspectos, se han esta- propósito de transferir liquidez de las empresas excedentarias blecido las siguientes estrategias: a las deficitarias, implementando a su vez, sistemas de control a. Afianzar las relaciones con socios estratégicos que puedan de aplicación de estas políticas. contribuir tanto al desarrollo e implementación misma de los b. Establecer un esquema de alianzas público - privadas para ge- proyectos emblemáticos de inversión, como a la consecución nerar opciones de financiamiento y gestión en la provisión de de financiamiento para dichas inversiones, manteniendo una servicios públicos, en el marco de la Constitución y en el que la visión equilibrada para ambas partes. participación de los GAD será la clave. b. Acceder a líneas de crédito emergentes que ayuden a neutra- lizar los efectos adversos generados por factores exógenos y canalizar dichos recursos hacia los sectores más vulnerables. c. Establecer lineamientos para que el Banco del Sur incorpore
  • 84. 84 Políticas Económicas para el Buen Vivir Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 mecanismos de financiamiento contingente. b. Armonizar los subsidios a los principios de sostenibilidad fiscal d. Implementar un mecanismo de cobertura petrolera que permita del Código Orgánico de Finanzas Públicas y del Buen Vivir. garantizar los ingresos programados de la caja fiscal y minimice el c. Evaluar periódicamente el alcance e impacto de los subsidios. riesgo de posibles afectaciones antes caídas del precio del crudo. 3.4.2. OSI 2. Incrementar el margen de 3.4.1.4. Optimizar los subsidios en función maniobra del presupuesto a través de un de los objetivos del Buen Vivir. espacio fiscal adecuado Los subsidios, en relación al Presupuesto General del Estado, representan niveles superiores al 20%, constituyéndose en uno de 3.4.2.1. Mejorar las relaciones fiscales inter los rubros del gasto fiscal más importantes. En orden de magnitud, e intragubernamentales, con énfasis en la los subsidios a los combustibles son los más representativos. Por desconcentración y descentralización de las otro lado, en el país, los subsidios tienen carácter permanente y finanzas públicas generalizado a toda la población, lo cual ha profundizado los efec- tos regresivos en la distribución de la riqueza. En este contexto, es Estas interacciones dentro del Ejecutivo Nacional tanto como fundamental replantear los términos en los que se han manejado con los Gobiernos Autónomos Descentralizados (GAD), se han los subsidios, los mismos que deberían responder a una serie de efectuado, en general, en el marco de las dificultades ocasionadas lineamientos: ser progresivos y apuntalar los objetivos de redis- por una inadecuada y/o limitada desconcentración de funciones y tribución de la riqueza, procurar tener bajo costo y alto impacto, responsabilidades, y también de diversas limitaciones en la descen- poseer efectos multiplicadores, promover el cambio de precios tralización de competencias y responsabilidades. Tales limitaciones relativos y ayudar a la consecución de los objetivos del Buen Vivir afectan el adecuado desenvolvimiento de las instituciones públicas, en otros ámbitos como la Salud de la Población y la protección del independientemente del nivel de gobierno al que correspondan, y ambiente. Además, los subsidios requerirán una permanente revi- en consecuencia inciden en la cantidad, calidad y oportunidad de sión y optimización para garantizar que estén bien direccionados en función de los objetivos antes citados. los bienes y servicios que cada institución pública debe brindar al país. Esta optimización del esquema de subsidios requerirá: Se debe lograr que los distintos niveles de gobierno (intra- a. Implementar mecanismos que permitan optimizar el uso de los gubernamentales e intergubernamentales), cuenten con espacios subsidios hacia aquellos fines para los cuales fueron definidos, presupuestarios adecuados, de manera que puedan cumplir sus manteniendo la progresividad en el otorgamiento de los mis- objetivos, programas y proyectos, sin afectar el desempeño de los mos restantes niveles.
  • 85. Políticas Económicas 85Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 para el Buen Vivir Para fortalecer el espacio fiscal en estos aspectos, se han estable- de esa manera se posterga también la transformación productiva cido las siguientes estrategias: de nuestra economía. a. Impulsar la desconcentración de los procesos financieros y Para superar problemas de ilegitimidad de la deuda que sufrió presupuestarios para que las decisiones de gasto y de pago el Ecuador en los años pasados, la Constitución estableció una se realicen eficientemente en las entidades desconcentradas, instancia llamada Comité de Deuda, que debe consolidarse y for- manteniendo la lógica del manejo óptimo de la liquidez. talecerse para velar por el buen uso y destino del endeudamiento b. Fortalecer los procesos de descentralización fiscal con énfasis público. en la generación de ingresos propios de los GAD, el estableci- miento de mecanismos de transferencias equitativos para nue- Para solventar problemas de baja ejecución del gasto de in- vas competencias y de compensación por la explotación de versión, así como la calidad de la misma, el Código Orgánico de recursos no renovables, conforme lo establecido en el Código Planificación y Finanzas Públicas (COPYFP) dispone que el Plan Orgánico de Organización Territorial, Autonomías y Descentra- Nacional del Buen Vivir deba incluir la presentación del Plan Plu- lización (COOTAD). rianual de Inversiones, responsabilidad última de los Ministerios Coordinadores del Gobierno nacional. 3.4.2.2. Garantizar que el endeudamiento público se destine a financiar los programas y En lo concerniente al endeudamiento público de los gobiernos proyectos de inversión contenidos en el PNBV autónomos descentralizados, es el BEDE quién facilita la inversión requerida por los GAD de acuerdo a sus competencias, proveyen- El PNBV, y una herramienta como el Plan Anual de Inversiones, do subsidios del Gobierno Central en aquellos proyectos que son contienen los programas y proyectos de inversión que el país re- de interés del Estado Central y están definidos como prioritarios quiere para alcanzar sus objetivos de desarrollo y el Buen Vivir de en el Plan nacional para el Buen Vivir. los ecuatorianos. El financiamiento de la inversión pública, proviene en parte del endeudamiento público, tanto interno como externo. De esta manera, la legislación vigente facilita que la ejecución En vista de que el endeudamiento, si bien financia los programas de los proyectos de inversión pueda ejecutarse desde el inicio de y proyectos de inversión pública, implica costos financieros en el cada año, rompiendo así el patrón observado durante los ejerci- corto, mediano y largo plazos, es fundamental que los recursos se cios presupuestarios anteriores, en los cuales se ejecuta el mayor destinen a tales fines. Sin embargo, cabe mencionar que ante la porcentaje de la inversión durante el último trimestre. dificultad de obtener fuentes de financiamiento, la inversión pú- blica tradicionalmente se ha manejado como la variable de ajuste, Como apoyo al marco normativo descrito, se requiere estable- lo cual ha limitado la formación bruta de capital fijo con la conse- cer mecanismos y procesos para mejorar el control de desarrollo cuente repercusión en los objetivos de desarrollo. Se debe impedir de los proyectos de inversión pública y utilizar de mejor manera que se retrase la ejecución de las obras de infraestructura, ya que los recursos provenientes del endeudamiento. Para ello, se han
  • 86. 86 Políticas Económicas para el Buen Vivir Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 definido las siguientes estrategias: ciamiento externo, de los ingresos petroleros o de cualquier otra actividad de extracción. Solo así existirán los recursos de forma a. Reforzar el proceso de seguimiento físico de los proyectos de sostenida que permitan implementar políticas públicas para un inversión pública, a través de la inversión en tecnología de punta. cambio del modelo de desarrollo en el país. b. Incorporar al proceso de seguimiento de ejecución de la inver- sión a las autoridades locales y la ciudadanía, para generar un Así mismo, el sistema tributario debe ser una herramienta que permita corregir externalidades negativas para la sociedad y que sistema de alertas temprano participativas. atenten contra la consecución del Buen Vivir para toda la sociedad. c. Realizar permanente seguimiento y auditoría a lo establecido en Por ejemplo, los impuestos se utilizan para desincentivar el con- el COPYFP y la planificación, en lo referente al cumplimiento del sumo de productos nocivos para la salud, estrategia que deberá plan plurianual de inversión y jerarquización de los proyectos, en ligarse a los respectivos objetivos sectoriales de desarrollo social. el Sistema de Inversión Pública. d. Apoyar a los GAD en servicios no financieros para garantizar la Finalmente, el sistema tributario debe precautelar que los in- posibilidad de presentar proyectos al BEDE y mejorar sus recau- centivos tributarios definidos contribuyan efectivamente a la ge- daciones de ingresos propios. neración de mayor empleo de calidad, a la transformación de la matriz productiva del país y a la protección del medio ambiente. 3.5. Sector Tributario 3.5.1. (Objetivos del Sector Tributario) OST La política tributaria debe guardar consistencia con los linea- 1. Incrementar la progresividad de los ingresos mientos generales de la política fiscal. Mejorar la recaudación y tributarios en función del Buen Vivir su progresividad es crucial para llevar a cabo políticas de redistri- bución orientadas a mitigar los actuales niveles de desigualdad y pobreza, parte fundamental del Buen Vivir. 3.5.1.1. Fomentar una política tributaria con capacidad recaudatoria enfocada en la imposición El principal desafío de la política tributaria consiste en forta- directa lecer la progresividad y redistribución del sistema tributario au- mentando la recaudación de impuestos directos (a la renta de Desde el 2008, -año de vigencia de la Ley para la Equidad Tribu- las personas y a los beneficios de las empresas), que garanticen taria-, se ha constatado un crecimiento importante del porcentaje el principio de que “el que más tiene, más paga”. Deberán ser los de presión tributaria, esto se debe principalmente por la lucha impuestos directos los que mayores ingresos generen al fisco. Así contra la evasión y los nuevos enfoques de gestión de la adminis- mismo, se deberá propender a que los impuestos indirectos sean tración tributaria. Sin embargo es necesario consolidar un sistema menos regresivos. tributario progresivo y redistributivo basado en la generación de recaudación de impuestos directos. Por otro lado, el fortalecimiento del sistema tributario busca una soberanía fiscal que permita reducir la dependencia del finan- El sistema tributario ecuatoriano está conformado en su mayo-
  • 87. Políticas Económicas 87Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 para el Buen Vivir ría por impuestos directos. Sólo el IVA, ICE y aranceles constituyen 3.5.1.2. Discriminar progresivamente el gasto impuestos indirectos. Los impuestos directos han adquirido mayor participación en la estructura tributaria, de un nivel de 38% en el tributario y ligarlo a la generación de empleo año 2008 pasaron a una participación de 43% en el año 2010. De y nuevas inversiones, de acuerdo con el Plan todas formas, estas cifras muestran que los impuestos indirectos Nacional para el Buen Vivir. mantienen todavía dentro de la estructura tributaria una participa- ción mayoritaria (56%). Gasto tributario son los recursos que el Estado deja de percibir Es indispensable reforzar los efectos distributivos y recauda- debido a la reducción o exenciones de tributos directos o indi- torios del Impuesto a la Renta de personas naturales principal- rectos. Tiene como propósito alcanzar ciertos objetivos, sociales, mente de aquellos contribuyentes cuyo pago de impuestos no económicos y ambientales establecidos en el PNBV. Por esto, una está acorde a su nivel de ingreso. El sistema tributario debe gravar discriminación progresiva del gasto tributario debe contribuir no armónicamente las rentas de personas vinculadas al trabajo y a los rendimientos del ahorro, las rentas empresarial ligada conceptual- sólo a generar una mayor recaudación, sino también a fomentar mente a la inversión y la internacionalización, y la conexión con los beneficios indicados, cumpliendo así una función económica y las retribuciones a la inversión, el ahorro y los servicios de los no social. residentes. De lo contrario, se generan “agujeros” por donde se filtran los ingresos gravables. En esta línea es fundamental manejar el sistema de exenciones tri- butarias con orientación a profundizar su progresividad y buscan- Para fortalecer el sistema tributario basado en gravar a las fuentes do que a través de ellas se fomente la producción, la generación de riqueza y propiedad inmueble para conseguir una mayor pro- de empleo, la preservación de medio ambiente y el apoyo a los gresividad, se han establecido las siguientes estrategias: sectores poblacionales más vulnerables (personas con capacidades a. Hacer prevalecer en forma estratégica la soberanía fiscal en las especiales y tercera edad). Para ello se deberá: relaciones económicas de intercambio internacional, con los países que son nuestros principales socios comerciales y finan- a. Promover focalizadamente la generación de nuevo empleo cieros, estimulando la atracción de inversiones necesarias que en zonas deprimidas para actividades económicas de mayor favorezcan los intereses del desarrollo nacional. agregación de valor. b. Gravar los acrecentamientos patrimoniales según su esfuerzo y b. Promover un gasto tributario que incentive la productividad de contribución productiva. c. Vincular la política tributaria a la política de vivienda para au- las pequeñas empresas. mentar el acceso a primera vivienda privilegiando a los secto- c. Promover la generación de empleo de calidad principalmente res de menores ingresos. el de las personas más vulnerables. d. Buscar una menor regresividad de la imposición indirecta d. Procurar una armonización del sistema tributario en todos los
  • 88. 88 Políticas Económicas para el Buen Vivir Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 niveles de gobierno en búsqueda de una mayor progresividad en las que se puedan establecer los costos de depuración, y del sistema. establecer tributos afectados para su cobertura. d. Establecer imposiciones sobre aquellos productos que 3.5.1.3. Estimular la valoración de los activos ecológicamente son considerados como no deseados. ambientales, el uso de tecnologías limpias y el e. Focalizar incentivos tributarios especialmente dirigidos a las control de la contaminación ambiental pequeñas y medianas empresas que realicen inversiones tendientes a generar y a mantener una producción más limpia. El Ecuador ha basado su crecimiento económico en un modelo agro-exportador sustentado en la explotación de recursos natura- les; así, entre 1980 y 2007 este modelo ha generado un déficit de 20 millones de toneladas en el flujo neto de materia física, cifra que representó más del 76% del total exportado. Como consecuencia de esto, la deforestación continúa, así como la elevada contamina- ción oceánica, sin que por ello siquiera se discutan en el país la in- troducción de impuestos que apoyen una política ambiental sana32. Es necesario generar incentivos y desincentivos tributarios que promuevan y regulen esquemas de producción y consumos responsables con el medio ambiente. En este sentido, se deben establecer políticas tributarias que permitan: a. Impulsar la generación de información primaria, estadísticas, indicadores e instrumentos; que permitan la valoración activa del ambiente dentro de la economía nacional. b. Establecer desincentivos tributarios al consumo de productos que atentan contra la salud del consumidor y generan externalidades negativas para la sociedad. c. Identificar las actividades de mayor contaminación ambiental, Análisis de flujos de materiales (AFM) determina que Ecuador ha exportado más materia física de lo que ha importado. Ver Senplades (2009), Plan Nacional para el Buen Vivir 2009-2013, 32 Quito.
  • 89. Políticas Económicas 89Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 para el Buen Vivir 3.6. Objetivos, Políticas, Indicadores y metas de la Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011 – 2013 Objetivos PNBV Políticas PNBV Objetivos de Política Lineamientos de Política 2009 -2013 2009 - 2013 Agenda Económica Agenda Económica INDICADORES DE IMPACTO 2011 -2013 (objetivos) 2011-2013 Indicador Meta 2013* Aumentar al 15% la presión tributaria hasta el 2013 Presión tributaria Aumentar en un 10% la Fomentar una política progresividad del IVA y del tributaria con capacidad Impuesto a la Renta de Perso- recaudatoria enfocada en la nas Naturales en relación de imposición directa dependencia, hasta el 2013 Participación de los impuestos Aumentar, al menos, una participación del 50% de los 1. Auspiciar la igual- Política 1.5. Asegu- OST 1. Incrementar la pro- directos en el total de impuestos impuestos directos en el total dad, la cohesión rar la redistribución gresividad de los ingresos recaudados de impuestos, hasta el 2013 y la integración solidaria y equitati- tributarios en función del social y territorial va de la riqueza. buen vivir Índice de Kakwani. Impuesto a la Aumentar en un 10% el efecto en la diversidad Renta de Personas Naturales en redistributivo del IVA y del Im- relación de dependencia y del IVA puesto a la Renta de Personas Naturales hasta el 2013 Participación del IVA importado, sobre el IVA total Índice Reynolds Smolensky. Impues- Discriminar progresiva- to a la Renta Personas Naturales en mente el gasto tributario relación de dependencia y del IVA y ligarlo a la generación de empleo y nuevas Porcentaje pagado por los inversiones grandes contribuyentes en la recaudación tributaria * Las metas consideradas son aquellas definidas en el Plan Nacional para el Buen Vivir 2009 - 2013
  • 90. 90 Políticas Económicas para el Buen Vivir Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013Objetivos PNBV Políticas PNBV Objetivos de Política Lineamientos de Política 2009 -2013 2009 - 2013 Agenda Económica Agenda Económica INDICADORES DE IMPACTO 2011 -2013 (objetivos) 2011-2013 Indicador Meta 2013* OST 1. Incrementar la pro- Regresividad del gasto tributario gresividad de los ingresos Estimular la valoración de los tributarios en función del activos ambientales, el uso de buen vivir tecnologías limpias y el control de la contaminación ambiental Mejorar el financiamiento y la Porcentaje de deuda Pública sostenibilidad del gasto público sobre el PIB OSI 1. Mantener un Porcentaje de servicio de la deu- adecuado nivel de da sobre el gasto social liquidez de la caja fiscal Optimizar los subsidios en1. Auspiciar la igual- Política 1.5. Asegu- y un financiamiento función de los objetivos del dad, la cohesión rar la redistribución sostenido y diversificado Buen Vivir y la integración solidaria y equitati- social y territorial va de la riqueza. Gestionar adecuada y respon- Porcentaje de cumplimiento en en la diversidad sablemente la liquidez de las el retiro de fondos públicos del empresas públicas en función de sus objetivos sociales y de sistema financiero privado eficiencia administrativa Garantizar la consecución de Variación del monto en las líneas recursos destinados al financia- contingentes miento de la inversión pública Porcentaje de montos de coope- y concretar líneas de crédito con- ración que va al PGE, del total de tingentes ante eventos externos montos de cooperación recibida OSI 2. Incrementar el Mejorar las relaciones fiscales margen de maniobra inter e intragubernamentales, del presupuesto a través con énfasis en la desconcentra- de un espacio fiscal ción y descentralización de las adecuado finanzas públicas Garantizar que el endeuda- miento público se destine a financiar los programas y pro- yectos de inversión contenidos en el PNBV
  • 91. Políticas Económicas 91Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 para el Buen Vivir Objetivos PNBV Políticas PNBV Objetivos de Política Lineamientos de Política 2009 -2013 2009 - 2013 Agenda Económica Agenda Económica INDICADORES DE IMPACTO 2011 -2013 (objetivos) 2011-2013 Indicador Meta 2013* 5. Garantizar la Política 5.3.Propen- OSE 1. Mantener la viabili- Fortalecer el proceso de Participación de las importacio- Sustituir importaciones de soberanía y la der a la reducción dad de la cuenta corriente sustitución estratégica de nes de maíz, trigo, pasta de soya y maíz, pasta de soya, trigo y paz, e impulsar la de la vulnerabilidad con una visión de desarro- importaciones cebada, en el consumo total cebada, hasta reducir la parti- inserción estraté- producida por llo endógeno y encadena- cipación al 40% hasta el 2013. gica en el mundo la dependencia mientos productivos. Importaciones de bienes termi- y la integración externa alimentaria nados de los sectores priorizados latinoamericana y energética. sobre el total de las importacio- nes no petroleras Política 5.4. Pro- Porcentaje de fondos de coope- Alcanzar el 60% de los flujos mover el diálogo ración para el SPNF contabilizado de cooperación contabilizados político y la nego- en el presupuesto nacional en el presupuesto nacional, ciación soberana hasta el 2013 de la cooperación internacional y de Incrementar a 0.4 el Índice de los instrumentos Índice de integración integración latinoamericana económicos. latinoamericana hasta el 2013 Incrementar a 0.95 la razón Política 5.5. Impul- Fortalecer el esquema de Razón de exportaciones de exportaciones industria- sar la integración desarrollo endógeno a través industriales sobre exportacio- les sobre las exportaciones con América Latina de la inserción estratégica nes de productos primarios no de productos primarios no y el Caribe. del Ecuador en el mercado petroleros petroleros,hasta el 2013 mundial Reducir a 0.65 la concentra- Concentración de las exportacio- ción de las exportaciones por nes por destino destino hasta el 2013 Reducir a 0,72 la concentra- Concentración de las exportacio- ción de las exportaciones por nes por producto producto hasta el 2013. (Meta 11.1.1 PNBV) Déficit de la balanza comercial total y no petrolera, como por- centaje del PIB
  • 92. 92 Políticas Económicas para el Buen Vivir Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013Objetivos PNBV Políticas PNBV Objetivos de Política Lineamientos de Política 2009 -2013 2009 - 2013 Agenda Económica Agenda Económica INDICADORES DE IMPACTO 2011 -2013 (objetivos) 2011-2013 Indicador Meta 2013* 5. Garantizar la Política 5.6. Pro- Porcentaje de IED sobre el soberanía y la mover relaciones Producto Interno Bruto paz, e impulsar la exteriores sobera- inserción estraté- nas y estratégicas, Concentración de las importacio- Disminuir en un 13% la gica en el mundo complementarias y nes por país de origen concentración de las impor- y la integración solidarias. taciones por país de origen latinoamericana hasta el 2013 Profundizar el apoyo al sector exportador y proteger la Porcentaje de cumplimiento de industria local a través de los procesos aduaneros las metas de colocación en facto- ring y en comercio exterior Crecimiento de las exportaciones de servicios Desarrollar y fortalecer los mecanismos financieros que promuevan las exportaciones, sobre todo las de pequeños y medianos exportadores OSE 2. Incremen- Fortalecer los mecanismos Variación de los activos externos tar las fuentes de para asegurar los flujos netos de residentes del Ecuador con financiamiento y de divisas y liquidez en la respecto al PIB los flujos netos de economía nacional divisas Impulsar los procesos de inte- gración regional, en especial el Banco del Sur Facilitar la recepción de reme- sas a partir de servicios Porcentaje del monto de remesas y productos financieros enviadas hacia el Ecuador a través especializados del sistema financiero
  • 93. Políticas Económicas 93Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 para el Buen Vivir Objetivos PNBV Políticas PNBV Objetivos de Política Lineamientos de Política 2009 -2013 2009 - 2013 Agenda Económica Agenda Económica INDICADORES DE IMPACTO 2011 -2013 (objetivos) 2011-2013 Indicador Meta 2013* 11. Establecer un Política 11.1. Impul- OSR 1. Incrementar la Tasa de variación del PIB industrial Obtener un crecimiento de sistema económico sar una economía inversión productiva con no petrolero 5% anual del PIB Industrial no social, solidario y endógena para el énfasis en los sectores que petrolero hasta el 2013. sostenible Buen Vivir, soste- apuntalan el cambio de nible y territorial- matriz productiva Generar los instrumentos para Índice de Herfindahl-Hirschman Desconcentrar el mercado de mente equilibrada, democratizar los medios de para la comercialización de comercialización de alimentos producción y profundizar el alimentos al por menor hasta el 2013 que propenda acceso para los actores tradi- a la garantía de cionalmente excluidos derechos y a la Porcentaje de crédito productivo transformación, en los sectores priorizados sobre diversificación y el total de crédito de la banca especialización pública productiva a partir del fomento a las Participación de las MIPYMES en Incrementar al 45% la partici- diversas formas de los montos de compras públicas pación de las MIPYMES en los producción. montos de compras públicas Generar mecanismos de com- hasta el 2013 Política 11.2. Im- pras públicas que impulsen la producción local y expandan Porcentaje de compras de bienes pulsar la actividad la demanda de trabajo de pequeñas y estandarizados de producción medianas unidades nacional respecto al total de com- económicas aso- pras de dichos bienes registradas ciativas y fomentar a través del sistema de compras la demanda de los públicas bienes y servicios que generan. Evolución del PIB Verde y la huella Disminuir la huella ecoló- ecológica gica de tal manera que no Política 11.11. Pro- sobrepase la biocapacidad del mover la sostenibi- Ecuador al 2013 lidad ecosistémica Impulsar el acceso equitativo a los recursos naturales con Participación de energías alterna- Alcanzar el 6% de participa- de la economía a criterios de responsabilidad ción de energías alternativas través la implemen- tivas en el total de la capacidad intergeneracional. tación de tecnolo- instalada en el total de la capacidad gías y prácticas de instalada producción limpia.
  • 94. 94 Políticas Económicas para el Buen Vivir Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013Objetivos PNBV Políticas PNBV Objetivos de Política Lineamientos de Política 2009 -2013 2009 - 2013 Agenda Económica Agenda Económica INDICADORES DE IMPACTO 2011 -2013 (objetivos) 2011-2013 Indicador Meta 2013* 11. Establecer unsistema económico Evolución del monto devengado social, solidario y en proyectos emblemáticos para sostenible el cambio de matriz energética/ Monto codificado Visitantes nacionales y extranje- Alcanzar el 15,1% de participa- ros al Sistema Nacional de Áreas ción del turismo en las expor- Protegidas/Total de visitantes al taciones de bienes y servicios Política 11.13. Pro- país por motivos turísticos no petroleros al 2013 mover el ahorro y la inversión nacio- Crédito de la Banca Pública para nales, consolidando proyectos de producción más el sistema financie- limpia y ecoeficiente/Total crédito ro como servicio productivo de la Banca Pública de orden público, con un adecuado Monto de compras públicas funcionamiento a empresas con procesos de y complementa- producción limpia y ecoeficiente/ riedad entre sus Total de las compras públicas sectores público, privado y popular Impulsar el acceso de los Variación en el número de insti- solidario. actores del sector financiero tuciones nuevas de las finanzas popular y solidario al Sistema populares y solidarias en el Nacional de Pagos (SNP) Sistema Nacional de Pagos Impulsar los procesos de Concentración de acceso al Reducir en 10% la concentra- OSF.1. Democratizar el ción del acceso al crédito al acceso al sistema inclusión financiera crédito 2013 financiero ( Meta 1.4.2 PNBV) Porcentaje del número de transacciones que se originan en el sistema de Economía Popular y Solidaria sobre el total de tran- sacciones del SPI
  • 95. Políticas Económicas 95Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 para el Buen Vivir Objetivos PNBV Políticas PNBV Objetivos de Política Lineamientos de Política 2009 -2013 2009 - 2013 Agenda Económica Agenda Económica INDICADORES DE IMPACTO 2011 -2013 (objetivos) 2011-2013 Indicador Meta 2013* 11. Establecer un Política 11.13. Pro- sistema económico Porcentaje de Población con mover el ahorro y social, solidario y depósitos en el sistema financie- la inversión nacio- sostenible ro, sobre el total de la población nales, consolidando mayor de 19 años el sistema financie- ro como servicio Porcentaje de Población que ha de orden público, accedido a créditos en el siste- con un adecuado OSF.2. Canalizar el ahorro Fomentar el ahorro de ma financiero, sobre el total de funcionamiento interno hacia la inversión largo plazo y canalizarlo población mayor de 19 años y complementa- productiva hacia la inversión produc- riedad entre sus tiva mediante el desarrollo Operaciones de mercado de sectores público, del Mercado de Valores valores sobre el Producto privado y popular Interno Bruto solidario. Porcentaje de hogares que des- Triplicar el porcentaje de ho- tinaron remesas a actividades gares que destinaron remesas productivas a actividades productivas al 2013 Capitalización Bursátil sobre PIB Gasto operativo sobre activos productivos para medir la OSF.3. Incrementar la eficiencia operativa de la banca eficiencia de la banca pública Potenciar la banca pública pública, la integralidad de para apoyar la transforma- Margen de intermediación so- las finanzas populares y ción de la matriz producti- solidarias; y la solidez del bre activo promedio, para medir va del país sistema financiero la eficiencia de intermediación de la banca pública Volumen de crédito (número Aumentar en 69% el volumen de operaciones) de operaciones de la Banca Pública hasta el 2013
  • 96. 96 Políticas Económicas para el Buen Vivir Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013Objetivos PNBV Políticas PNBV Objetivos de Política Lineamientos de Política 2009 -2013 2009 - 2013 Agenda Económica Agenda Económica INDICADORES DE IMPACTO 2011 -2013 (objetivos) 2011-2013 Indicador Meta 2013* 11. Establecer un Política 11.13. Pro- OSF.3. Incrementar la Aumentar en 110% el volu-sistema económico mover el ahorro y Volumen de crédito (montos) eficiencia de la banca men de montos de la Banca social, solidario y la inversión nacio- pública, la integralidad de Pública hasta el 2013 sostenible nales, consolidando las finanzas populares y el sistema financie- solidarias; y la solidez del Consolidar la institucionalidad ro como servicio sistema financiero del sistema financiero popular de orden público, y solidario con un adecuado funcionamiento Índice de morosidad de cartera. y complementa- Monto de cartera vencida más riedad entre sus cartera que no devenga sectores público, Consolidar el Sistema Finan- intereses, sobre el total de privado y popular ciero y fortalecer el control y cartera vigente. solidario. la supervisión bancaria Patrimonio técnico sobre los activos ponderados por riesgo Índice de liquidez del sistema financiero Provisión para cuentas incobrables sobre la cartera improductiva bruta Coeficiente de liquidez doméstica Profundizar desmaterialización OSF. 4. Desarrollo de del sistema nacional de pagos herramientas alternati- vas para el manejo de Desarrollar instrumentos los flujos monetarios e complementarios de liquidez instrumentos comple- mentarios de liquidez
  • 97. Transformación 97Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Institucional 4. Transformación Institucional
  • 98. 98 Transformación Institucional Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 U na nueva visión del sistema económico social y so- mientras que se excluyó a otros segmentos de la población de las lidario que reconoce al ser humano como sujeto y instancias de toma de decisiones. fin requiere de una relación dinámica y equilibrada entre sociedad, Estado y mercado; la armonía con la Los gobiernos de las últimas dos décadas, bajo la tutela de los naturaleza; y la producción y reproducción de las condiciones ma- organismos financieros internacionales, implementaron políticas teriales e inmateriales que posibiliten el Buen Vivir. En este marco, neoliberales a fin de desregular los mercados de manera progre- la recuperación del rol protagónico del Estado en la economía es siva, confiando en que el mercado –a través del sector privado y un tema clave para garantizar la redistribución para la sociedad y la sus emprendimientos– reemplacen las acciones del sector público. regulación del mercado. Por ello es fundamental una reforma insti- Ello ocurrió incluso en la prestación de servicios públicos que co- tucional que viabilice y garantice la permanencia del nuevo sistema. rresponden a garantías de derechos tan sensibles como la salud y la educación. De esta manera se creó un sistema de gobierno La institucionalidad, es decir el conjunto de reglas formales e con entidades débiles y debilitadas, imposibilitadas de cumplir con informales que rigen en una sociedad, es una construcción social sus responsabilidades. A nombre de la ineficiencia de las entidades en el sentido de que nace de las tradiciones y la cultura y está en públicas, se dejó un espacio abierto a la falta de transparencia en la constante cambio por efecto de los procesos políticos, económi- gestión, pues simultáneamente se maniató con bajos presupuestos cos y sociales. La Constitución de 2008, al ser el producto de un la labor de supervisión y control. proceso de transformación político, social y económico, constituye una nueva matriz institucional que establece un ordenamiento dis- Una función pública fuerte no era (ni es) de provecho para tinto para el país. los grupos de interés, en su afán de influenciar políticas secto- riales o nacionales para su propio beneficio y no en función de una estrategia de desarrollo coherente en beneficio del país. La 4.1. El colapso de los instrumentos desregulación y achicamiento del Estado generados (que además y la institucionalidad de política se produjo de manera desordenada y en medio de un caos de intereses), o en otras palabras, la ausencia de institucionalidad, nor- económica mas y mecanismos de control efectivos que acotaran las acciones individuales; generaron un contexto en el que quienes gozaban de Uno de los elementos básicos que conforman la matriz institu- más riqueza eran quienes más poder relativo tenían, dominando cional es la forma en que se articulan las distintas fuerzas políticas los espacios de toma de decisiones en el corto plazo. En el largo al Estado y el ejercicio del poder. En el pasado, uno de los princi- plazo, ese funcionamiento carente de institucionalidad ocasionó pales rasgos de la matriz institucional permitió que el Estado estu- grandes vacíos y pérdidas. viera cooptado por distintos grupos de presión; es decir, el Estado fue privatizado o funcionalizado a los intereses de unos pocos, La aplicación de las políticas de desregulación generó que las
  • 99. Transformación 99Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Institucional entidades públicas y los organismos de control y de supervisión que se ponían cotos máximos al déficit y al endeudamiento.Y para fuesen debilitados, cooptados o, (en algunos casos) privatizados, debilitar todavía más a la acción del gobierno y la política pública, para cumplir con unos objetivos funcionales a la neoliberalización los ingresos generados por la participación estatal en la producción de la economía y los grupos hegemónicos. En lugar de ser entida- privada de petróleo transportado por el Oleoducto de Crudos des públicas, encargadas de velar por el bien común, se convirtie- Pesados (OCP) y por el 45% del exceso de ingresos petroleros, ron en instituciones al servicio de intereses privados con sosteni- fueron a parar a las cuentas del Fondo de Estabilización, Inversión miento público. Social y Productiva y Reducción del Endeudamiento Público (FEI- REP). Mientras el Ecuador “provisionaba” fondos en el FEIREP a un Fue en este ambiente que se decretó la dolarización oficial rendimiento de aproximadamente el 5% anual en el fideicomiso en el Ecuador, violando las normas vigentes en ese momento (in- del mismo nombre, el gobierno se endeudaba con tasas superio- cluyendo la Constitución Política de 1998). Los grupos que pro- res al 8% anual para suplir sus necesidades de financiamiento. Esta movieron la dolarización, o aquellos que luego la han apoyaron es una de las infamias ocasionadas en la época de los gobiernos abiertamente, nunca se preocuparon de que la institucionalidad neoliberales que generaban ataduras de manos impresionantes a cargo de la conducción del sector económico guardara alguna para la gestión del sector público. coherencia con ese esquema dolarizado33 . Visto retrospectivamente, el modelo consistió en que buena Con la desaparición de la moneda, se liquidó la posibilidad de parte de la política y gestión públicas murieran por inanición, mien- hacer cualquier tipo de política monetaria. El Banco Central se tras que algunas pocas y debilitadas entidades públicas se trans- quedó sin su principal instrumento para moldear el ciclo económi- formaron en funcionales a los intereses de unos pocos grupos de co a través de la tasa de interés y mediante el valor de la moneda poder. en términos de una divisa fuerte. Tampoco se reflexionó sobre el nuevo papel que le corresponde al Banco Central en una econo- mía dolarizada. La institucionalidad no les importó a los analistas y tomadores de decisión neoliberales, y lo único que les preocupaba era que la noción de “seguridad jurídica” estuviera vinculada a los anuncios de que se conservaría la dolarización. Al establecimiento de la dolarización le siguieron un conjunto de reglas macro fiscales contenidas en la Ley de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal, promulgada en 2002, en las 33 Ejemplo de ello es que la Reserva Monetaria Internacional (RMI), aquel fondo que es contraparte de la emisión de la moneda local, dejó de existir y de ser importante. En su lugar se creó una artificial Reserva Internacional de Libre Disponibilidad (RILD) que corresponde a la suma de los depósitos del sector público, el IESS y el encaje bancario. Con ese espejismo se pretendió que un país sin moneda propia tenga una reserva de valor que garantiza el circulante o el dinero que tiene la economía.
  • 100. 100 Transformación Institucional Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 4.2. Una nueva institucionalidad en el ámbito macroeconómico En el Gobierno de la Revolución Ciudadana se han dado los una de ellas, y de conocer y discutir la situación macroeconómica primeros pasos para constituir una institucionalidad que permita con el propósito de establecer la política que se debe adoptar en manejar de una mejor manera al sistema económico vigente, y el marco de las restricciones de la dolarización. también se han fortalecido las entidades con el propósito de de- volver el papel que le ocupa al gobierno, a fin de modular el ciclo Entre los elementos más importantes para una nueva institu- económico y reducir los costos transaccionales. cionalidad de política económica cabe remarcar las siguientes: En el marco de la reestructuración de la administración públi- - La Ley de Planificación y Finanzas Públicas permite una ges- ca, se creó el Ministerio de Coordinación de Política Económica tión eficiente y oportuna por parte del Ministerio de Finanzas, ya (MCPE) a fin de consolidar la conducción en materia de política que se establece una correspondencia entre ingresos permanen- macroeconómica. Las entidades coordinadas son el Ministerio de tes y no permanentes, con los gastos permanentes y los de capital; Finanzas, el Banco Central del Ecuador, el Servicio de Rentas In- así como con los topes específicos de endeudamiento. De esta ternas, el Servicio Nacional Aduanero, la Corporación de Seguros forma, los gastos permanentes se podrán financiar básicamente de Depósitos y los bancos públicos: Banco Nacional de Fomento, con las recaudaciones corrientes, es decir, con aquellas derivadas Banco del Estado, Banco del Pacífico34 , Corporación Financiera de impuestos y aranceles. De esta manera se estableció en una Nacional, Banco Ecuatoriano de la Vivienda y el Instituto de Cré- estructura más adecuada, la administración de las finanzas públicas. dito Educativo y Becas. Además, el Consejo Sectorial de Política Económica cuenta con la participación en calidad de asociados, - El Comité de Deuda, presidido por el MCPE y conformado del Programa Nacional de Microfinanzas y el Viceministerio de también por el Ministerio de Finanzas y la Secretaría Nacional de Comercio Exterior; mientras que la Secretaría Nacional de Plani- Planificación y Desarrollo (SENPLADES), tiene como propósito ficación, la Superintendencia de Bancos y Seguros y la Superinten- analizar y aprobar los nuevos contratos de financiamiento a fin dencia de Compañías, son invitados permanentes a este espacio de garantizar que se observe consistencia macroeconómica en el colegiado. Los representantes de todas estas entidades se reúnen tiempo. mensualmente en el Consejo Sectorial de Política Económica con el propósito de concretar todas las acciones conjuntamente, de - El Plan Anual de Inversiones, ha sido establecido para articu- conocer las particularidades y acciones que se adoptan en cada lar la política a un efectivo mejoramiento de los niveles de vida 34 Aunque legalmente es una entidad de carácter privado, es propiedad del Banco Central del Ecuador y, por lo tanto, sus políticas generales se alinean al Consejo Sectorial.
  • 101. Transformación 101Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Institucional de los y las ciudadanas a través de la articulación de los proyec- Banco Central del Ecuador el velar por el normal funcionamiento tos presentados por las entidades públicas a la concesión de los del sistema de pagos, y encontrar los mecanismos para reducir la objetivos del Plan Nacional para el Buen Vivir y la Constitución. dependencia de la economía a las transacciones en efectivo con el Este instrumento requiere de una coordinación entre las diferen- propósito de liberar una parte de la carga que impone la dolari- tes instituciones públicas, siendo la SENPLADES la que determina zación. Como eje de la institucionalidad económica, aún conserva las prioridades de inversión, en tanto que las entidades que con- una de las funciones más importantes en todas las sociedades, esto forman este Consejo Sectorial informan sobre la disponibilidad de es, proveer información macroeconómica y financiera, además de recursos para financiar dicha inversión. la elaboración anual de las previsiones macroeconómicas con las que se elabora el presupuesto general del sector público. Tem- - El Consejo de Programación Macroeconómica se creó para poralmente el Banco Central del Ecuador es responsable por el actuar en el ciclo económico y está conformado por el MCPE cobro de las acreencias a los deudores de la banca que quebró en quien lo preside, el Ministerio de Finanzas, la SENPLADES, el Mi- 1998-99. Esta actividad se desarrollará hasta que los depositantes nisterio Coordinador de Sectores Estratégicos y el Banco Central impagos luego de diez años de crisis bancaria, tengan sus haberes del Ecuador. De esta manera se llena un espacio crucial para la cubiertos. Para el futuro inmediato el Banco Central del Ecuador conducción de la política económica, pues esta instancia será la deberá también asumir el rol fundamental de diseñar la regulación encargada de evaluar si los niveles de inversión planeados en el bancaria, toda vez que la Superintendencia de Bancos y Seguros es mediano plazo son adecuados para la situación macroeconómica por definición de la Constitución autónoma, y su cuerpo directivo y la situación del ciclo de la economía. es elegido por el Quinto Poder del Estado o Función de Trans- parencia y Control Social. En tal sentido, la Superintendencia de Mediante las reformas y la institucionalidad mencionadas en los Bancos y Seguros será encargada del control de las entidades del párrafos anteriores, se ha devuelto al gasto un objetivo que, a di- sistema financiero público y privado. ferencia de la anomia administrativa de gobiernos anteriores, está orientado y organizado alrededor de los objetivos planeados en el La banca pública ha sido fortalecida en los últimos años con el Plan Nacional del Buen Vivir, en el marco de una responsabilidad propósito, en un primer momento, de que cumpla con las funcio- intergeneracional. Es por ello que la asignación de recursos no de- nes establecidas en las normas jurídicas que crearon a cada una pende de presiones políticas, sino que se enmarcan dentro de las de las entidades que la conforman. La canalización de recursos a necesidades identificadas para alcanzar las metas establecidas en el través de la RILD ha permitido que se amplíe significativamente el Plan. Y esta es una diferencia transcendental, pues los agentes eco- crédito, tal como se mostró en el diagnóstico de esta agenda. Me- nómicos pueden conocer con exactitud las áreas de intervención diante la interacción con el MCPE se han creado normas de fun- del gobierno central, los ejes de expansión y los beneficios que cionamiento para volver más eficiente su accionar, se ha invertido obtendrán de la inversión pública, ya sea como beneficiarios de la en tecnología para equiparar su gestión con la de la banca privada inversión social o como receptores de externalidades para asociar y se está desarrollando un esquema para establecer mercados ob- con sus planes económicos. jetivo particulares para cada uno de ellos. La banca pública puede cumplir un rol primordial a fin de moderar las fluctuaciones del ci- Por otro lado, se han establecido como funciones principales del clo económico, para que sectores que normalmente no son aten-
  • 102. 102 Transformación Institucional Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 didos tengan acceso y puedan incorporarse al sistema financiero, y Un nuevo Código Financiero y Monetario es un componente para financiar proyectos que son prioritarios desde la perspectiva crucial para profundizar la reforma institucional del sector. Este del Plan Nacional del Buen Vivir. nuevo marco legal permitirá: Adicionalmente, se han establecido mecanismos de redistribu- a. Reformular la Ley de Régimen Monetario y Banco del Es- ción y compensación para aquellas zonas generadoras de la rique- tado y la Ley General de Instituciones del Sistema Financiero; y za nacional. Así, bajo la Ley Reformatoria a la Ley de Hidrocarburos b. Incluir las nuevas leyes de Mercado de Valores y de Banca y a la Ley de Régimen Tributario Interno aprobada en junio de Pública. 2010, se estableció que el 12% de las utilidades de la renta petrolera sean canalizadas, a través del BEDE, para proyectos sociales de los Esta nueva legislación del Sector Económico, debe construir- Gobiernos Autónomos Descentralizados GAD, en las zonas de ex- se en coordinación con la institucionalidad que determina la Ley tracción de hidrocarburos. Igualmente, la Ley de Minería aprobada en Orgánica de Economía Popular y Solidaria que ya se encuentra 2009 establece que las regalías derivadas de la explotación serán des- en vigencia. Se creará una Superintendencia especializada en las tinadas en un 60% para proyectos productivos y de desarrollo local finanzas populares y solidarias, pues se reconoce que existe una sustentable, a través de los gobiernos autónomos descentralizados; y diferencia fundamental en el funcionamiento del sector financiero que cuando el caso lo amerite, el 50% de este porcentaje, a las instan- privado (bancos privados, mutualistas y financieras) y de los ban- cias de gobierno de las comunidades indígenas y/o circunscripciones cos públicos, con respecto al sector financiero popular y solidario territoriales, priorizando las necesidades de las comunidades en áreas (las cooperativas y cajas de ahorro). Estas entidades requieren de de influencia directamente afectadas por la actividad minera. un tipo de regulación especializado que es diferente, pero exige el mismo rigor de seguridad para los depositantes o asociados. 4.3. Perspectivas de la Finalmente, se deberán fortalecer los mecanismos de diálogo, transformación institucional deliberación y seguimiento de las políticas económicas de acuerdo a lo establecido en la Constitución de la República y la Ley de Par- Esta nueva organización del Sector Económico permite tener ticipación Ciudadana. El Consejo Sectorial de Política Económica mejor gobernabilidad de los sistemas financiero, monetario y cre- tiene ya constituido y en funcionamiento su Consejo Consultivo diticio. El Consejo Sectorial será fortalecido para definir la política Ciudadano en el que participan representantes de los Gobiernos económica de manera colegiada y en consejos específicos, en los Autónomos Descentralizados (GAD), los sectores productivos, siguientes ámbitos: trabajadores, movimientos sociales, representantes del sector fi- nanciero privado y popular y solidario, y también algunos acadé- − Financiero Monetario micos. El Consejo Consultivo fue partícipe de la discusión de los − Crediticio lineamientos de políticas de la presente Agenda de Política Eco- − Tributario nómica. − Programación Macroeconómica
  • 103. Consistencia macroeconómica a través 103Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 de un modelo integral 5. Consistencia macroeconómica a través de un modelo integral
  • 104. Consistencia104 macroeconómica a través de un modelo integral Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 comprehensión de la realidad socio-económica; identificando y 5.1. Marco teórico priorizando las necesidades de estudios más detallados sobre te- mas específicos de política económica, en relación directa con el conjunto de políticas disponibles y los objetivos que se plantea el Gobierno Nacional. E xiste un criterio de optimización en el diseño de una Agenda de Política Económica. Esto significa que se de- Para ello, el enfoque conceptual parte de la crítica a la economía ben evaluar los posibles efectos que tendrían las diferen- convencional, en cuanto adopta un enfoque sistémico que concibe tes opciones de política sobre la evolución de la econo- a la economía como parte inmanente del sistema socio-económi- mía en su conjunto. Conscientes de la dificultad de la tarea, y de co-político que evoluciona junto a un contexto institucional espe- que ésta es, fundamentalmente, un continuo proceso de aproxi- cífico. En este sentido, se distingue de la aproximación neoclásica, mación a una realidad compleja y evolutiva, se plantea un esquema que mira a lo social como la suma de agentes homogéneos de amplio con un eje central y dos objetivos. conocimiento perfecto, que solo interactúan en el mercado, y más bien entiende al individuo como dotado de conocimiento local El eje central consiste en integrar la información estadística y que responde a la incertidumbre35 con reglas de comportamien- el criterio de experto, al considerar que, debido a la complejidad to no necesariamente consistentes con la optimización de alguna del sistema socio-económico, no se pueden esperar previsiones función objetiva. ni evaluaciones de política válidas basadas solamente en el pro- cesamiento estadístico de la información, debiendo integrarse el Al entender que lo social está en constante evolución, no se conocimiento tácito que incluya la intencionalidad política. plantea como objetivo la predicción de los estados futuros del sistema, pues lo social es esencialmente complejo e impredecible. Los objetivos, por su parte, son: Esto significa que la densa inter-relación que existe entre los com- ponentes del sistema social origina causalidades circulares, proce- • Estudiar la consistencia de las propuestas de la Agenda sos de retroalimentación que pueden, ya sea dotarlo de estabilidad de Política Económica, mediante la identificación de las principales dinámica, llevarlo a procesos de cambio radical u originar com- variables macroeconómicas y su inter-relación estructural, incor- portamiento caótico; en el sentido de que puede exhibir trayec- porando lo mejor de la producción estadística disponible e inte- torias substancialmente divergentes debido a cambios pequeños grando de forma sistemática y sistémica el criterio experto y los en ciertos parámetros36 . Adicionalmente, es claro que lo social es estudios relevantes disponibles. un sistema esencialmente irreductible, en el sentido que plantea • Ordenar el análisis macroeconómico, dotándolo de un Wolfram37 , es decir que no puede ser simplificado para predecirlo marco conceptual claro, moderno y heterodoxo, que permita la y que la única manera de conocer su estado futuro es observar 35 Incertidumbre en el sentido propuesto por Keynes y Knight, que denotan así las situaciones impredecibles, en donde ni siquiera se conoce el conjunto de posibles eventos, en contraposición a situaciones de riesgo, en donde este conjunto es conocido y tiene asignada una medida de probabilidad. 36 Strogatz (1994). 37 Al respecto véanse los Principios de Equivalencia Computacional y de Irreducibilidad Computacional, en Wolfram (2002).
  • 105. Consistencia macroeconómica a través 105Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 de un modelo integral efectivamente su evolución; esto es especialmente cierto para un flujos, de tal manera que podemos determinar los valores de las sistema al que se lo quiere hacer transitar a través de una trans- variables del sistema dados sus parámetros40.” formación profunda. Estas identidades deben incluir las variables de política que se ¿Cómo abordar entonces el análisis de los posibles efectos quiere emplear. de la política económica? Se trata fundamentalmente de crear un escenario de discusión en donde puedan converger los estudios Esto no significa asumir que estas identidades, la definición de teóricos, análisis empíricos y los criterios de expertos, de manera las variables incluidas y sus mecanismos de medición, están obje- consistente. En la medida de lo posible, este ejercicio debería ha- tivamente dados. Es verdad que estas definiciones están condicio- cerse cuantitativamente, pero sin despreciar aportes no formales nadas por el contexto social y político en donde se desarrollan y ni cuantitativos. Es decir, se trata de mirar el todo en su interacción que se reflejan, por ejemplo, en los escenarios de la controversia con las partes, descartar trayectorias imposibles por inconsistentes, académica económica. Sin embargo, la interacción con este instru- integrar el análisis que desde varias perspectivas se hace de la tra- mento de consistencia, elaborado desde definiciones que gozan yectoria socialmente deseable, y desde esa base definir y priorizar de un consenso más amplio, permite también encontrar nuevas preguntas de investigación relevantes. definiciones y variables que, a menudo, no son medidas con el su- ficiente cuidado, pero que deberían serlo (por ejemplo, el uso de Para ello, se adopta la perspectiva que Dutt38 denomina estruc- la capacidad instalada de la economía). turalista-institucional o que Taylor39 denomina neo-estructuralista; y que se asienta en el enfoque que adoptaron los pioneros de la teoría del desarrollo económico, tales como Myrdal y Rosenstein- Rodan y desde el cual se han hecho los aportes latinoamericanos más importantes a la teoría económica, por parte de autores ta- les como Prebisch, Sunkel o Fajnzylber. En palabras de Dutt, el punto de partida es la definición de “[…] identidades contables que involucran flujos y niveles (incluyendo aquellas que enseñan cómo los niveles cambian debido a los flujos) y posteriormente añade ecuaciones que representan relaciones institucionales y de comportamiento relevantes que involucran variables de nivel y de 38 Véase al respecto: Dutt, Amitava (2002). . 39 Véase, por ejemplo: Taylor, Lance (2004). 40 Dutt, Amitava Krishna (2011) Macroeconomic Theory After the Crisis, Working Paper, University of Notre Dame, USA ,pg. 5
  • 106. Consistencia106 macroeconómica a través de un modelo integral Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 5.2. Relación intersectorial en el supuestos y entender causalidades y de este modo integrar in- tuiciones, siendo posible usar datos de diversas periodicidades y modelo de consistencia oportunidades para enriquecer la discusión. Los principales secto- res de la economía y sus interrelaciones se muestran en el cuadro N° 1: Cuadro Nº 1: Interrelación de los sectores económicos Un esquema de consistencia tiene como ventaja fundamental la coherencia de las cifras macroeconómicas, al reconocer y repre- sentar explícitamente la inter-relación entre los diferentes sectores. Esto es crucial para poder analizar la macroeconomía como un todo sistémico. En este sentido, sin ser un instrumento de proyec- ción, impone al conjunto de prospecciones posibles la restricción de las identidades macro-contables. Así, el instrumento puede in- cluir funciones de comportamiento, pero está fundamentalmente Como complemento al cuadro anterior, el cuadro N° 2 ilustra concebido como un espacio de discusión, que permita explicitar el flujo intersectorial de recursos en un diagrama de fuentes y usos:
  • 107. Consistencia macroeconómica a través 107Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 de un modelo integral Tabla Nº 2: Flujo de Es decir, la brecha ahorro-inversión de los dos agentes nacio- fuentes y usos de los nales (privado y público) es cubierta por ahorro externo (igual a sectores económicos la cuenta corriente). Esta identidad es fundamental, pues permite dilucidar (con cifras de bastante precisión y oportunidad como son las fiscales y de balanza de pagos), el comportamiento del sector privado y deducir a quién está financiando o de quién se financia. 5.3. Principales supuestos y variables macroeconómicas 2011-2013 La brecha de ahorro del sector privado proviene del esquema 5.3.1. Inflación de tres brechas, desarrollado por Bacha (1990) y que, partiendo Para su estimación se utiliza un modelo vectorial con correc- de la identidad del PIB por el lado del ingreso y del gasto, conduce ción de errores y variables exógenas (VECX). Dicho modelo a la siguiente expresión: parte de los valores del Índice de Precios al Consumidor de los períodos anteriores y de los supuestos sobre las variables exóge- nas: inflación internacional41, PIB per cápita, tipo de cambio real, gasto público y tasa activa de interés. Donde : ahorro privado La proyección de la inflación promedio para los años 2011, 2012 y 2013 se ubicaría en 4.13%, 3.93% y 3.79%, respectivamente. : inversión privada El gráfico N° 25 ilustra la trayectoria estimada de la inflación : ahorro público promedio para el periodo anteriormente indicado. Al ser una : inversión pública variable aleatoria, se han considerado intervalos al 90% y 95% de confianza. : cuenta corriente 41 Esta inflación internacional se encuentra calculada en relación a las importaciones y los tipos de cambio de los principales socios comerciales del Ecuador.
  • 108. Consistencia108 macroeconómica a través de un modelo integral Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Gráfico Nº 25: Inflación proyectada 2011-2013 Fuente: INEC, MCPE Consistente con los niveles de producción, las exportaciones de crudo tendrían un crecimiento sostenido a partir de 2011. 5.3.2. Petróleo La modernización y repotenciación de la Refinería de Esme- raldas prevista para 2012 y parte de 2013 afecta a la producción El Ministerio de Coordinación de Política Económica ha toma- de derivados y consecuentemente a la exportación de los mis- do las estimaciones hidrocarburíferas para el período 2011 – 2013 mos. Una vez concluidos los trabajos se espera que los niveles enviadas por el Ministerio de Recursos Naturales No Renovables, de producción y exportación de derivados se incrementen en los que incorporan las cifras de producción nacional y distribución del próximos años. petróleo crudo, así como también las cifras de oferta y demanda de derivados. 5.3.2.1. Precios Las empresas públicas incrementarán su producción con res- pecto al año 2010 debido a mayores niveles de inversión desti- Las agencias internacionales especializadas, como EIA y Reuters, nados a la exploración y explotación petrolera, mientras que las considerando la coyuntura mundial y la demanda internacional del compañías privadas aumentarán su producción en 2013, dado que crudo, presentan estimaciones para el precio del WTI con tenden- se consideran resultados positivos en la exploración de campos cia al alza para los años 2011, 2012 y 2013. Tomando estos datos nuevos en base a los montos de inversiones comprometidos en la como referencia, se estima el precio promedio para el crudo ecua- renegociación de los contratos. toriano en cada año.
  • 109. Consistencia macroeconómica a través 109Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 de un modelo integral Gráfico Nº 26: Precio por barril de crudo (dólares por barril) Fuente: MRNNR, EIA, Reuters y otras agencias. El diferencial entre el precio del WTI (crudo de referencia) y eran depositados en instituciones financieras de otros países. la cesta del crudo de Ecuador se estimó a partir de los datos ob- servados mensualmente durante los 24 períodos anteriores, con Estos proyectos y los planificados a futuro constituyen una im- lo que se obtuvo un valor de USD 6.13 por barril para los años portante fuente de dinamización de la economía a través de la ge- 2011, 2012 y 2013. neración de empleo, el incremento del stock de capital y el apoyo a la producción. Los precios de exportación e importación para el período 2011 – 2013, de cada uno de los derivados, se han calculado to- 5.3.3.1. Proyectos hidroeléctricos mando en cuenta la relación observada con respecto al WTI. Actualmente se está llevando a cabo la construcción de im- 5.3.3. Inversión portantes proyectos hidroeléctricos, entre los que destacan por su inversión y capacidad de generación: Coca Codo Sinclair, Toachi- Contrario a la tradición económica ortodoxa de gobiernos an- Pilatón y Sopladora. Estos proyectos buscan, principalmente, in- teriores, en la cual el ahorro se canalizaba a depósitos en el extran- crementar la oferta del mercado eléctrico ecuatoriano, aprovechar jero que financiaban otras economías, el Gobierno Nacional ha la capacidad hídrica del país y disminuir la importación de energía desarrollado un modelo económico heterodoxo de ahorro basa- reduciendo la dependencia externa, permitiendo un ahorro sos- do en la inversión. Prueba de ello son los grandes proyectos que se tenido al Estado y un cambio en la matriz energética. La inversión han emprendido a nivel nacional, los cuales muestran rendimientos aproximada en estos tres proyectos es de 3.400 millones de dó- superiores a los que se obtenían en el pasado cuando los fondos lares.
  • 110. Consistencia110 macroeconómica a través de un modelo integral Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 Coca Codo Sinclair se encuentra entre las provincias de Napo además de la actividad de refinación de petróleo generará materia y Sucumbíos, es el proyecto de mayor generación eléctrica, tiene prima para la industria petroquímica. La inversión prevista hasta el una potencia de 1.500 MW y aportará con 8.000 GWh anual- año 2015 será de 11.800 millones de dólares. El complejo estará mente al Sistema Nacional Interconectado. El proyecto demandará en pleno funcionamiento en el año 2016. una inversión aproximada de 2.300 millones de dólares y entrará completamente en operación en el año 2016. 5.3.3.3. Proyectos mineros Toachi – Pilatón generará 1.090 GWh anualmente, el complejo El Gobierno Nacional ha emprendido la negociación de los está conformado por dos centrales que serán enlazadas al Sistema contratos con empresas extranjeras para la exploración y explo- Nacional Interconectado (SNI). Estas son la Sarapullo, que tendrá tación minera con responsabilidad. El aprovechamiento de los re- una capacidad de generación 49 MW, y la Alluriquín, de 204 MW, cursos minerales (oro, plata y cobre) dará un gran impulso a la es decir, que en su totalidad Toachi-Pilatón proveerá al país de 253 economía con sus consecuentes impactos positivos en materia de: MW. Estos trabajos tienen una inversión de 517 millones de dó- empleo, generación de riqueza, diversificación de exportaciones, lares. entre otros. Con la negociación de los proyectos mineros se busca reducir los riesgos asociados a la explotación minera artesanal, Sopladora aprovechará el potencial hídrico de la cuenca del río disminuir el impacto ambiental en las zonas donde se realiza dicha Paute en la provincia del Azuay. La central tiene una potencia de actividad y además regularla. 487 MW, aportará anualmente 2.800 GWh al Sistema Nacional Interconectado y se estima que entrará en operación en el año Los proyectos de Gran Minería planteados a nivel nacional son: 2014. El proyecto, en lo referente a obras civiles y equipamiento • Río Blanco electromecánico demandará una inversión de alrededor de 672 • Mirador millones de dólares. • San Carlos Panantza • Quimsacocha, y Adicionalmente, en los próximos años se incorporarán cinco • Fruta del Norte centrales hidroeléctricas: Mazar –Dudas, Delsitanisagua, Minas - San Francisco, Quijos y Chontal, las mismas que formarán parte del Sistema Nacional Interconectado, ampliando así la capacidad total de generación eléctrica del país. 5.3.4. El Código de la Producción y su impacto macroeconómico 5.3.3.2. Proyectos petroleros El Código de la Producción es un instrumento legal que con- templa una serie de estrategias e incentivos tributarios tanto para La refinería del Pacífico Eloy Alfaro RDP se constituirá en el apoyar a la industria local como para atraer la inversión extranje- primer complejo refinador y petroquímico en el Ecuador, ya que
  • 111. Consistencia macroeconómica a través 111Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 de un modelo integral ra, con el objetivo de apoyar la transformación de la matriz pro- nuevos empleos creados a partir de su aplicación. ductiva del Ecuador. Mediante su implementación se pretende impulsar y diversificar las exportaciones, realizar una sustitución 5.4. Resultados del modelo estratégica de importaciones, regular la inversión productiva en sectores estratégicos de la economía y mejorar la competitividad El gráfico de tres brechas presenta una visión clara del com- de la industria local. portamiento de los sectores privado, público y externo, en base a los supuestos presentados en la sección previa para el período En el modelo de consistencia macroeconómica se considera- 2011-2013. Para una mejor interpretación de la evolución de las ron los ingresos generados por la aplicación del Código de la Pro- brechas y enmarcarlas en un contexto intertemporal, se presentan ducción por concepto de impuesto a la renta e IVA por la nueva los valores como porcentajes del producto interno bruto de cada inversión, así como el impuesto a la renta a recaudarse por los año. Gráfico Nº 27: Tres brechas como porcentaje del PIB Fuente: Modelo de Consistencia
  • 112. Consistencia112 macroeconómica a través de un modelo integral Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 El gráfico refleja que en los próximos años el sector externo En este sentido, el Ministerio de Coordinación de la Política va a presentar una mejora de la relación cuenta corriente con Económica se encuentra trabajando actualmente en la inclusión de respecto al PIB, sin que necesariamente llegue a ser superavita- un módulo de interacción entre variables macro y microeconómi- ria debido principalmente al nivel de importaciones asociado a la cas que permita incorporar indicadores en materia de: empleo, su- ejecución de grandes proyectos en los sectores estratégicos, es bempleo, pobreza, consumo de alimentos e intermediación finan- decir, la sostenibilidad de la cuenta corriente no se ve afectada en ciera. Adicionalmente, se está desarrollando un instrumento de el mediano plazo. Los resultados del sector fiscal obedecen a una anticipación de variables internacionales que genere indicadores política activa de ejecución de grandes proyectos de inversión que de alerta temprana en base al monitoreo de un conjunto de in- habían sido postergados durante décadas y que se han canalizado dicadores internacionales relacionados a la economía ecuatoriana. a sectores fundamentales para la economía como: petróleo, gene- ración hidroeléctrica, vialidad, telecomunicaciones, salud y educa- Los desarrollos planteados previamente apuntan también al ción, mientras que el sector privado iría incrementando sus niveles objetivo de presentar proyecciones con probabilidad de ocurren- de ahorro respecto a su inversión hasta el año 2013. cia para las principales variables de resultados del modelo e in- corporar otras que permitan identificar las brechas ambientales y Las brechas presentadas en el escenario anterior responden a energéticas que no están contempladas en el análisis económico un conjunto de supuestos coyunturales sobre el desempeño de tradicional. Paralelamente se pretende incorporar una mayor des- variables económicas volátiles (como el precio del petróleo y los agregación de las principales variables del sector real, con el objeto índices de precios internacionales) que influyen en los resultados de cuantificar el impacto de la política económica en los sectores obtenidos a partir del modelo. Por lo expuesto, las brechas de más sensibles de la economía. financiamiento entre los sectores de la economía podrían evolu- cionar de distinta manera al escenario base construido. 5.5. Desarrollos futuros El esquema propuesto también permite identificar y priorizar temas de investigación en cuanto a la relación producto-tributa- ción, importaciones-aranceles, aportaciones-afiliación a la seguri- dad social, inversión pública y crecimiento, etc. El esquema modu- lar del instrumento permite incrementar la desagregación de las variables según las necesidades que surjan en el análisis de política económica.
  • 113. Bibliografía 113Agenda de la Política Económica para el Buen Vivir 2011-2013 6. Bibliografía
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