Egem addendum bij gemma voor handhaving versie 1.0 def
Upcoming SlideShare
Loading in...5
×
 

Egem addendum bij gemma voor handhaving versie 1.0 def

on

  • 1,288 views

 

Statistics

Views

Total Views
1,288
Views on SlideShare
1,285
Embed Views
3

Actions

Likes
0
Downloads
7
Comments
0

3 Embeds 3

http://www.slideshare.net 1
http://www.linkedin.com 1
https://www.linkedin.com 1

Accessibility

Categories

Upload Details

Uploaded via as Adobe PDF

Usage Rights

© All Rights Reserved

Report content

Flagged as inappropriate Flag as inappropriate
Flag as inappropriate

Select your reason for flagging this presentation as inappropriate.

Cancel
  • Full Name Full Name Comment goes here.
    Are you sure you want to
    Your message goes here
    Processing…
Post Comment
Edit your comment

Egem addendum bij gemma voor handhaving versie 1.0 def Egem addendum bij gemma voor handhaving versie 1.0 def Document Transcript

  • Addendum bij GEMMA voor HandhavingAddendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 1
  • NAAM: ARCHITECTUURTEAM EGEM I-TEAMSVERSIE: 1.0DATUM: 28-12-2009STATUS: EINDVERSIE
  • BijdragenOnderstaande personen hebben bijgedragen aan de totstandkoming van dit document:Projectteam EGEM i-teamsCees Hamers Jeffrey GortmakerPeter Klaver Eugène ter BeekJoël van der Elst Adrie SpruitRia van Rijn Hans WierengaProjectteam GemeentenAlexander van Holstein Gemeente TilburgBas Kooter Gemeente RotterdamHannie van Loon Gemeente RotterdamJeroen Cival Gemeente RotterdamLonneke Dikmans Gemeente RotterdamWilma de Groot Gemeente TilburgExterne ReviewsCees Duyvelaar VNGCharley Beekhuizen Gemeente Den HaagJan Willem Teunisse Gemeente ArnhemJeanet Rintjema Gemeente Leidschendam-VoorburgMarcel Bakker Gemeente Den HaagMarianne Faro Gemeente Leidschendam-VoorburgPeter Karssenberg Gemeente ArnhemPeter Keijzers Gemeente TilburgPiet van Meerendonk Gemeente ArnhemRob Heimering Gemeente HeerhugowaardTheo Peters Gemeente AlkmaarAddendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 1
  • Inhoudsopgave1. Inleiding ........................................................................................................... 4 1.1. Aanleiding en opzet document............................................................................................... 4 1.2. Resultaat ................................................................................................................................ 52. Handhaving ..................................................................................................... 6 2.1. Maatschappelijk en politiek/bestuurlijk belang....................................................................... 6 2.2. Toezicht en handhaving......................................................................................................... 6 2.3. Sancties ................................................................................................................................. 7 2.4. Relatie met dienstverlening.................................................................................................... 7 2.5. Principes uit de NORA ........................................................................................................... 73. Thema’s en kernprincipes.............................................................................. 9 3.1. Inleiding.................................................................................................................................. 9 3.2. Thema’s ................................................................................................................................. 9 3.3. Kernprincipes ......................................................................................................................... 9 3.3.1. Thema 1: Zaak- en procesgericht werken..................................................................... 10 3.3.2. Thema 2: Ontsluiting en gebruik van basisgegevens ................................................... 12 3.3.3. Thema 3: Naast koppelen ook kantelen en generiek maken........................................ 13 3.3.4. Thema 6: Ketensamenwerking en de federatieve overheid.......................................... 13 3.3.5. Overige thema’s ............................................................................................................ 144. GEMMA procesarchitectuur......................................................................... 15 4.1. Hiërarchisch procesmodel ................................................................................................... 15 4.2. Generiek procesmodel handhaving ..................................................................................... 16 4.3. Rollen ................................................................................................................................... 17 4.4. Beschrijving proces signaalgestuurd handhaven ................................................................ 18 4.4.1. Orkestrator..................................................................................................................... 18 4.4.2. Vakspecialist ................................................................................................................. 19 4.4.3. Terugmelden ................................................................................................................. 21 4.5. Beschrijving proces pro-actief handhaven........................................................................... 21 4.5.1. Orkestrator..................................................................................................................... 22 4.5.2. Vakspecialist ................................................................................................................. 22 4.6. Procesarchitectuur principes................................................................................................ 23 4.6.1. Thema 1: zaak- en procesgericht werken ..................................................................... 23 4.6.2. Thema 2: ontsluiting en gebruik van basisgegevens .................................................... 24 4.6.3. Thema 6: ketensamenwerking en de federatieve overheid .......................................... 245. GEMMA informatiearchitectuur ................................................................... 25 5.1. Inleiding................................................................................................................................ 25 5.2. Frontoffice-componenten ..................................................................................................... 25 5.3. Midoffice-componenten........................................................................................................ 25 5.3.1. Zaakgericht werken: registreren versus regisseren ...................................................... 25 5.3.2. Zaakgericht werken: delen van informatie .................................................................... 27 5.3.3. Indexering van zaken voor ketenpartners ..................................................................... 29 5.3.4. Identificatie, authenticatie en autorisatie van medewerkers in hun rol ......................... 29Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 2
  • 5.3.5. Managementinformatie.................................................................................................. 32 5.4. Backoffice-componenten ..................................................................................................... 33 5.4.1. Basisregistraties ............................................................................................................ 33 5.4.2. Gegevensvergelijking, DWH en datamarts ................................................................... 34 5.4.3. Digitale checklists voor mobiel werken ......................................................................... 36 5.4.4. Plannen en roosteren .................................................................................................... 36 5.4.5. Documentengenerator................................................................................................... 37Bijlage 1: Bronnenlijst ...................................................................................... 39Bijlage 2: BIG-8 ................................................................................................. 40Bijlage 3: Beschrijving sancties ...................................................................... 41Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 3
  • 1. Inleiding1.1. Aanleiding en opzet documentBij de huidige versie van de GEMMA Proces- en Informatiearchitectuur zijn opgesteld met defocus op dienstverlening. Vanuit de praktijk van gemeenten, maar ook als gevolg van toenemendmaatschappelijk en politiek belang, blijkt er behoefte te zijn tot het uitbreiden van de GEMMA methandhavingsprocessen. De vanwege de WABO vereiste inrichting van de handhavingsprocessenen bijbehorende informatievoorziening onderstreept dit. Uitwerking van de gemeentelijke architec-tuur vanuit het perspectief van handhaving vereist echter toevoegingen aan de huidige versie vande GEMMA proces- en informatiearchitectuur. In dit document zijn die toevoegingen NUP en Visie Eigen bestuurlijke Commissie NORA lokale be- op versie 1.0 van de GEMMA proces verklaring Jorritsma leidsthema s en informatie architectuur geformu- leerd. De bedoeling is, dat deze zo snel mogelijk worden verwerkt in een volgende versie van de GEMMA. Echter: totdat de wijzigingen zijn Gemma Proces- en informatie GEMMA doorgevoerd in de GEMMA, willen we architectuur Thema en s Kernprincipes dat het gedachtegoed toegankelijk is voor gemeenten, die de GEMMA ook willen toepassen op handhaving en hun handhavingsprocessen. Daarom zijn ze GEMMA GEMMA Proces- Informatie- opgenomen in dit separate document. architectuur architectuur Om dit document hanteerbaar te houden is het geen instructie voor hetReferentie architectuurvoor alle gemeenten redigeren van de GEMMA en is niet iedere tekstwijziging opgenomen. Architectuur Eigen Gemeentelijke Per gemeente Er is voor gekozen in dit document de Enterprise architectuur afwegingen en de belangrijkste wijzi- Per project Projectstart gingen op te nemen. Allereerst is een binnen een archiecturen gemeente Projectstart Projectstart- hoofdstuk opgenomen waarin wordt archiecturen Projectstart architecturen archiecturen beschreven wat het belang is van handhaving en welke definities en uitgangspunten met betrekking tot handhaving zijn gehanteerd. Vervol- gens worden de wijzigingen enaanvullingen volgens de structuur van de GEMMA beschreven: eerst de wijzigingen in Thema’sen Kernprincipes, vervolgens de aanvullingen op de Procesarchitectuur en tenslotte die op deInformatiearchitectuur.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 4
  • 1.2. ResultaatDit document is in relatief korte tijd tot stand gekomen in een intensieve samenwerking metmedewerkers van de gemeenten Rotterdam en Tilburg. Zij hebben veel kennis van deproblematiek en ervaring met oplossingen ingebracht.Er zijn door de projectgroep verschillen geconstateerd met dienstverlening: • Er zijn meerdere soorten triggers die een proces kunnen starten; • Er is vaak sprake van zaken, die integraal moeten worden behandeld; • Er is vaak sprake van samenwerking met andere partijen; • Er worden ook pro-actief, vanuit beleidsdoelen, zaken gestart.De conclusie is desalniettemin, dat ook de handhavingsprocessen volgens de principes vanzaakgericht werken kunnen worden ingericht. Er is geen zodanig verschil tussen dienstverleningen handhaving, dat dit consequenties heeft voor de gemeentelijke informatievoorziening alsgeheel. Bepaalde informatiefuncties komen bij handhaving scherper naar voren dan bijdienstverlening en die zijn hier daarom expliciet beschreven. Maar die functies zijn op hun beurtvaak ook herbruikbaar bij het automatiseren van andere typen processen, bijvoorbeeld in debeheerprocessen.Er is kortom vooral sprake van accentverschillen. Die accentverschillen zijn in dit document sterkbelicht; dat is het doel van dit document. Echter, de twee nu uitgewerkte invalshoeken –dienstverlening en handhaving – kunnen worden geïntegreerd tot één nieuwe, integrale versievan GEMMA.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 5
  • 2. Handhaving2.1. Maatschappelijk en politiek/bestuurlijk belangHoewel dienstverlening veel explicieter op de bestuurlijke agenda lijkt te staan, wordt er doorburgers en bedrijven in toenemende mate belang gehecht aan een goede handhaving. Enerzijdswillen zij bijvoorbeeld meer veiligheid en een schone en prettige leefomgeving met minder over-last. Anderzijds willen zij dat de overheid de naleving van haar regels goed bewaakt, zodat zij nietgeconfronteerd worden met oneerlijke concurrentie, willekeur en ongelijke behandeling. Mensenvoelen zich daardoor in hun rechtsgevoel aangetast.Ook bij politiek en bestuur staat een goede handhaving steeds prominenter op de agenda.Gemeentes moeten beter presteren voor hun omgeving. Handhaving wordt gezien als een middelom als overheid slagvaardigheid te tonen, ook bij incidenten, en om te laten zien, dat beloftesnageleefd worden. Bovendien heerst het gevoel, dat met handhaving meer respect voor deoverheid (en haar medewerkers) afgedwongen kan worden. Maar ook aspecten als het voor-komen van conflicten en maatschappelijke onrust spelen een rol. Overigens is handhaving ookeen bron van inkomsten voor de overheid.2.2. Toezicht en handhavingToezicht is het toezien op handelingen van burgers en bedrijven, gericht op de naleving van wet-en regelgeving. Burgers en bedrijven zijn zélf verantwoordelijk voor het naleven van regels. Deoverheid bepaalt het speelveld en de spelregels en bewaakt deze spelregels.Handhaving richt zich op de vraag of burgers, bedrijven en overheden zich aan de gestelde regelshouden. Handhaving definiëren wij als het uitoefenen van toezicht en het treffen van sancties. Hetis daarbij gericht op zowel preventief als repressief optreden. De repressie is gebaseerd op debevoegdheid om dwang uit te oefenen en vrijheden te beperken. Deze bevoegdheid wordtgebruikt voor het opleggen van sancties.Wij maken in deze tekst geen formeel onderscheid tussen toezicht en handhaving. Methandhaving wordt beide bedoeld; wanneer dat niet zo is, wordt dat expliciet gemaakt.Toezicht en handhaving zijn gericht op twee typen regels. Allereerst zijn er regels voor gedrag datde overheid niet willen verbieden, maar wel wil regelen, zoals het vestigen van bedrijven, hetkappen van bomen of het uitbreiden van panden. Handhaving richt zich dan op de naleving vandie regels. Daarnaast is er gedrag dat de overheid verbiedt, zoals spijbelen, het kweken vanhennep en het dumpen van afval. Handhaving is dan gericht op bestrijding van dat gedrag. Inbeide gevallen kunnen sancties worden opgelegd. 11 Voor meer informatie over toezicht en handhaving: zie [8] uit de bronnenlijst.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 6
  • 2.3. SanctiesHandhaving kan zowel bestuursrechtelijke (opleggen van boetes, terugvorderen van geld,intrekken van een vergunning, enz.) als strafrechtelijke sancties opleggen. In bepaalde gevallen ishet ook mogelijk, dat de overtreding impliciet of expliciet gedoogd wordt. Een andere maatregel is,dat de overtreder soms de mogelijkheid wordt geboden de overtreding ongedaan te maken en zosancties te ontlopen (alsnog een vergunning aanvragen, vuil verwijderen, een nooduitgang weervrij maken, enz.).Het handhaven van de openbare orde zijn hier buiten beschouwing gelaten. De sancties zijnbeperkt tot de sancties beschreven in bijlage 3.2.4. Relatie met dienstverleningBij handhavingsactiviteiten kan een onderscheid gemaakt worden in het handhaven vanalgemene wet- en regelgeving (verkeersregels, regels tegen wildplassen, enz.) en wet- enregelgeving, die verbonden zijn aan een dienst (een bouwvergunning, een parkeervergunning,een bijstandsuitkering, enz.) die aan een specifieke persoon of bedrijf/instelling is verleend.Wanneer handhavingsactiviteiten gerelateerd zijn aan een eerder verleende dienst, dan is hetnoodzakelijk, dat de handhavers inzicht hebben in de criteria voor het toekennen van de dienst.Hiervoor is een goede informatievoorziening op basis waarvan de dienst verleend is noodzakelijk.Behalve de informatie, die door de afnemer is verstrekt, is ook informatie zoals deze in de(basis)registraties bij de overheid bekend is, van belang.Het toezien of een dienst niet ten onrechte is verstrekt, valt buiten de definitie van handhaving.Deze taak – het toezien op de dienstverleningsprocessen en de rechtmatigheid van de verleendediensten – is een kwestie van bedrijfsvoering binnen dienstverlening. Wel dient de verleendedienst handhaafbaar te zijn. Dit moet vóóraf getoetst worden. Toezien op het correcte gebruik vande dienst (dus bijvoorbeeld toezien op de bouw, toezien op horeca instellingen, e.d.) is wél eentaak van handhaving.Een andere belangrijke relatie met dienstverlening is, dat het verstrekken van informatie over despelregels en de context waarin zij gelden, bij uitstek een taak van dienstverlening is. Burgers enbedrijven zijn zélf verantwoordelijk voor het naleven van de regels, maar dan moet je de regelswél kennen….2.5. Principes uit de NORADe principes uit de NORA gelden niet alleen voor dienstverlening, maar ook voor de activiteitenvan de overheid op het terrein van handhaving. Daarbij zijn drie regels – met een kleine aanpas-sing van de interpretatie – expliciet van belang.P8. Eenmaal uitvragen van gegevens, meermalen gebruiken.Organisaties in het publieke domein gebruiken elkaars gegevens. Niet alleen vanuit het oogpuntvan dienstverlening, maar ook vanuit het oogpunt van handhaving: we verstrekken dus geenAddendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 7
  • horecavergunning aan iemand, die zijn financiële middelen niet kan verantwoorden, en geenparkeervergunning aan een bewoner die niet ingeschreven staat op dat adres.P17. Organisaties in het publieke domein organiseren zich als een onderdeel van een integraalopererende en als eenheid optredende overheid.De overheid toont één gezicht naar buiten, ook op het gebied van handhaving, zodat toezicht enhandhaving vanuit het perspectief van burgers en bedrijven efficiënt en voor de overheid zelfeffectief worden uitgevoerd.P18. Organisaties in het publieke domein gebruiken gegevens, die accuraat, actueel en volgenswettelijke normen beveiligd zijn.Deze gegevens zijn bij handhaving basis voor de rechtmatigheid en rechtsgeldigheid van hetrepressief handelen van de overheid. Om die reden dient de overheid zorg te dragen voor dekwaliteit van die gegevens, opdat repressie niet wordt uitgeoefend op basis van onjuiste,onvolledige of verouderde gegevens. Deze gegevens worden bovendien volgens wettelijkenormen beveiligd tegen ongeoorloofd gebruik. 22 Bij het schrijven van dit addendum is de NORA 2.0 gevolgd, omdat versie 3.0 van de NORA nog niet compleet is. Versie2.0 van de NORA focust net als de GEMMA op dienstverlening. In het strategiekatern van de NORA 3.0 wordt daarvanafstand genomen. Daarin wordt het begrip ‘dienst’ breder opgevat: “een dienst betreft alles wat een overheidsorganisatiedoet voor een afnemer. Waarbij de afnemer een burger, bedrijf of andere overheidsorganisatie kan zijn.” (zie van debronnenlijst [2], pagina 13.) Het arresteren van een verdachte wordt als voorbeeld gegeven voor een dienst aan het OM.Overigens hanteert dit katern ook andere principes dan de NORA 2.0. Ook deze principes zijn algemener van toepassingdan alleen op dienstverlening.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 8
  • 3. Thema’s en kernprincipes3.1. InleidingHet doel van het document Thema’s en kernprincipes is: “Het bieden – middels uitgewerktethema’s en bijbehorende (kern)principes – van een richtinggevend kader voor: • Het ontwerpen en inrichten van de gemeentelijke bedrijfsprocessen voor dienstverlening; • Het ontwerpen en inrichten van de gemeentelijke informatievoorziening voor het ondersteunen van deze processen; • Het aansluiten van gemeentelijke oplossingen, waaronder processen en informatie- systemen, op de in het Nationaal Uitvoeringsprogramma Dienstverlening en E-overheid (NUP) opgenomen landelijke voorzieningen.De scope van Thema’s en kernprincipes is bepaald door een combinatie van invalshoeken: • Type proces: gemeentelijke dienstverlening; • De architectuurgebieden: proces- en informatiearchitectuur; • De tijdhorizon: primair het tijdspad en de planning van het NUP.” 3Duidelijk is, dat doel en scope uitgebreid moeten worden voor de gemeentelijke bedrijfsprocessenvoor handhaving. Dit wordt ondersteund door de invalshoek van het NUP, waarin niet alleendienstverleningsprogramma’s, maar ook handhavingsprogramma’s, zoals het loket voor verzuim-registratie (VSV) en de Verwijsindex Risico’s Jeugdigen (VIR), als voorbeeldprojecten zijnopgenomen evenals de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (WABO).3.2. Thema’sDe zeven thema’s uit Thema’s en kernprincipes: 1. zaak- en procesgericht werken; 2. ontsluiting en gebruik van basisgegevens; 3. naast koppelen ook kantelen en generiek maken; 4. de gemeente ontwikkelt zich tot dé poort tot de overheid; 5. aansluiten op e-overheidsvoorzieningen; 6. ketensamenwerking en de federatieve overheid; 7. een groeipad naar serviceoriëntatiezijn ook vanuit het oogpunt van handhaving relevant.3.3. KernprincipesDe kernprincipes, die geformuleerd zijn op de zeven hiervoor genoemde thema’s, behoeven welenige aanpassing. Deze aanpassingen worden per thema beschreven.3 Zie [3] van de bronnenlijst, pagina’s 6 en 7.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 9
  • 3.3.1. Thema 1: Zaak- en procesgericht werkenWaar het bij dienstverlening steeds gaat om afgebakende zaken, die in gang gezet worden dooréén burger of één bedrijf, gaat het bij handhaven ook om zaken die vanuit verschillende soortenandere processen in gang worden gezet en soms groepsgewijs worden uitgevoerd: • projecten en programma’s rond beleidsthema’s uit het handhavingsbeleid, • signalen van burgers en bedrijven, • signalen van collega’s en ketenpartners, • signalen van provincie en gemeenten waarmee wordt samengewerkt, • het verstrekken van een product, zoals een vergunning, of een uitkering.Voor handhaving wordt in toenemende mate gemeentebreed beleid opgesteld op basis vanrisico’s, doelgroepen en/of gebieden (persoons-, gebieds- en overtredingsgebonden). Voor deomgevingsvergunning wordt dit wettelijk verplicht gesteld door het Besluit Omgevingsrecht (BOR)artikel 7. 4 Uitgangspunt voor de kwaliteitseisen in artikel 7 is dat een adequate handhaving wordtbereikt door een aantal processtappen consequent in samenhang uit te voeren. Het gaat daarbijom processtappen, die: • aantoonbaar, achtereenvolgens en in samenhang worden uitgevoerd; • zijn ingebed in de organisatie; • zijn gebaseerd op inhoudelijke keuzes.Het proces omvat zeven stappen, die samen een dubbele regelkring (de zogenaamde BIG-8; ziebijlage 2) vormen van prioritering en doelen, strategie, programma en organisatie, werkwijze,uitvoering, monitoring en evaluatie. Het evalueren, prioriteren en vaststellen van de strategie (debovenste lus van de regelkring) is hier buiten scope; dat is een onderdeel van beleids-ontwikkeling.Handhaving meet het effect van haar inspanningen aan de verbetering van het naleefgedrag. Nainzet van toezicht en handhaving op bepaalde speerpunten zou dit naleefgedrag hoger moetenzijn. Het naleefgedrag op bepaalde speerpunten kan heel goed het onderwerp van benchmarkingzijn tussen gemeenten, waaruit men vervolgens weer best practices kan destilleren.De samenhang tussen de triggers, die een handhavingszaak in gang zetten en de handhavings-zaken zelf is niet altijd 1:1 zoals bij dienstverlening. Soms horen tientallen meldingen van overlast4 Bij het schrijven van dit addendum is m.b.t. de wetgeving rond de Wabo de stand van zaken als volgt:Het voorstel van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) is 4 november 2008 door de Eerste Kamer aange-nomen. De wet is op 4 december gepubliceerd in het Staatsblad (Stb. 2008, 496) In dit wetsvoorstel is bij een groot aantalartikelen voorzien in de verplichting respectievelijk de mogelijkheid om bij of krachtens algemene maatregel van bestuur(nadere) regels te stellen. Deze uitwerking zal zo veel mogelijk geschieden in één algemene maatregel van bestuur,namelijk het Besluit omgevingsrecht (Bor) en in de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor). Het Besluit omgevings-recht (Bor) is voor advisering naar de Raad van State. Door de Eerste Kamer is een voorbehoud gemaakt ten aanzien vande regionale omgevingsdiensten. Op dit punt acht de Kamer de discussie nog niet afgerond.Voor de conceptteksten van BOR en MOR zie [6] van de bronnenlijst.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 10
  • bij één zaak voor handhaving, bijvoorbeeld bij meldingen van stankoverlast. Eén verstrektevergunning kan bij een onwelwillende eigenaar leiden tot meerdere handhavingszaken. En hetwoord ‘veelpleger’ spreekt in dit verband voor zichzelf. Handhaving moet van iedere behandelingvan een signaal met de bijbehorende afhandeling en van iedere reeks controles op eenbeleidsthema een zaak maken, wil zij over de benodigde informatie over (de resultaten van) hethandhavingsbeleid kunnen beschikken. Deze informatie is ook nodig wil de gemeente (eigenlijk:de overheid) zich als één instantie kunnen presenteren aan bewoners, medewerkers vanbedrijven en bezoekers.Voor handhaving mag het niet uitmaken van waaruit een zaak in gang wordt gezet: iederehandhavingszaak wordt op dezelfde wijze en met dezelfde middelen geregistreerd, gepland,behandeld, gemonitord en geëvalueerd. (Dit wil overigens niet zeggen dat alle zaken zonder meeronmiddellijk worden behandeld.)Een zaak van een bepaald type moet aan meerdere signalen kunnen worden gekoppeld. Debeschikbare informatie moet bovendien zodanig zijn ingericht, dat er relaties gelegd kunnenworden tussen de signalen rond één object en de bijbehorende zaak (of zaken) van handhaving.De handhavingszaken zelf moeten onderling gerelateerd kunnen worden tot een klantbeeld, zodatcontacten voor burgers en bedrijven efficiënt (niet steeds nieuwe inspecties met nieuweinspecteurs vanuit nieuwe perspectieven) en voor de gemeente zelf effectief is (weten wat erspeelt, weten wat het resultaat van activiteiten is en zo nodig kunnen bijsturen).Een en ander rechtvaardigt het toevoegen van een nieuw kernprincipe bij dit thema:K1.7 Onze gemeente beschikt over zodanige informatie met betrekking tot zaken, dat zij enerzijds (ook achteraf) transparant kan zijn over het verloop van iedere zaak en anderzijds die informatie kan aggregeren tot management informatie waarmee beleid kan worden gemonitord en geëvalueerd.De kernprincipes K1.1 tot en met K1.6 moeten breder geïnterpreteerd worden dan alleen voordienstverleningsprocessen. Burgers en bedrijven acteren bij handhaving niet in de rol van klant,maar • in de rol van veroorzaker of overtreder; iemand op wiens gedrag handhaving zich richt, • in de rol van belanghebbende, die een signaal over het gedrag van anderen afgeeft en – terecht of onterecht – wil dat de overheid daarop acteert.“Klanten” zijn vanuit de scope van handhaving ook partijen waarmee wordt samengewerkt eninterne of externe opdrachtgevers.In die zin opgevat gelden deze principes ook voor handhavingsprocessen.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 11
  • 3.3.2. Thema 2: Ontsluiting en gebruik van basisgegevensHet ontsluiten en gebruiken van basis- en kerngegevens is tot nu toe gemotiveerd met hetsimpele en duidelijke principe vanuit de BurgerServiceCode: als burger hoef ik gegevens maaréén keer te leveren. Vanuit handhaving zijn er echter andere belangrijke redenen om debeschikbare basisgegevens goed te ontsluiten en gebruiken: het is een grote ergernis voorburgers en bedrijven dat de linkerhand van de overheid niet altijd lijkt te weten wat de rechterhanddoet. Dat een horeca ondernemer, die niet de benodigde documenten heeft, tóch weer eennieuwe vergunning kan aanvragen. Dat iemand kwijtschelding van boetes of belasting kan krijgenmaar wél in een dure auto rijdt. Maar ook: dat ouders beboet worden voor ongeoorloofdschoolverzuim van hun kinderen, maar dat geen enkele overheidsinstantie deze kinderenbegeleidt naar een passend leertraject waar ze niet spijbelen.Het uitvoeren van een gemeentebreed handhavingsbeleid gebaseerd op risico’s, doelgroepen engebieden is niet mogelijk zonder ontsluiting en gebruik van basisgegevens en gegevens uitdienstverleningsprocessen en handhavingshistorie. Maar bij handhaving is het aspect kwaliteitvan extra belang: de kwaliteit van de gegevens, van het traject en van de constateringen. Bijhandhaving treedt de gemeente – anders dan bij dienstverlening – ongevraagd repressief optegen burgers en bedrijven. De gegevens waarop de gemeente haar handelen baseert, mogenniet onjuist zijn en moeten (aantoonbaar) rechtmatig verkregen zijn. Daarbij is het van belang opte merken, dat er groepen mensen zijn, die juist belang hebben bij het feit dat hun gegevensonjuist geregistreerd zijn, juist om handelen van de overheid te voorkomen. Een bekendvoorbeeld is het niet registreren van samenwoning door mensen met een bijstandsuitkering.Vanuit het oogpunt van handhaving zijn vijf dingen van belang: 1. Landelijke en lokale basisgegevens en sectorale basisgegevens moeten zo breed mogelijk – maar tenminste onderling gerelateerd conform het Referentiemodel Stelsel van Gemeentelijke Basisgegevens (RSGB) – ontsloten worden binnen de gemeente.5 2. Als gevolg van de regionalisering met de komst van de Regionale UitvoeringsDiensten (RUD) en de veiligheidsregio’s moeten deze gegevens ook buiten de gemeente, in de regio’s, beschikbaar zijn. 3. De gebruikers van gegevens moeten fouten die zij signaleren terugmelden aan de bronhouder. 4. De bronhouders van basisgegevens en sectorale gegevens (en daarbij specifiek de gegevens rond de handhavingshistorie) moeten omwille van het belang van de gemeente (eigenlijk: de overheid) als geheel, investeren in het juist, volledig en actueel houden van de gegevens, die zij leveren. 5. Voor elke klant kan een integraal klantbeeld worden gemaakt, bestaande uit alle bij de gemeente bekende gegevens met betrekking tot de klant (dus niet slechts de landelijke en lokale basisgegevens en de sectorale basisgegevens) en aanduidingen van elke zaak waarin de klant is betrokken. Gegevens waarvan de aanvrager niet geautoriseerd is om ze in te zien worden uit dit klantbeeld weggelaten.5 Beoordeeld moet nog worden of het RSGB toereikend is voor handhaving.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 12
  • Dit rechtvaardigt een wijziging van principe 2.1 en het toevoegen van drie nieuwe kernprincipes bijdit thema:K2.1 Onze gemeente vraagt burgers, bedrijven en instellingen niet om gegevens die binnen het overheidsdomein al bekend zijn. Alle deze gegevens kunnen aan daartoe bevoegde medewerkers worden getoond door middel van een integraal klantbeeld.K2.9 Onze gemeente is zich bewust dat haar gegevens basis zijn voor het repressief handelen van de overheid. Daarom neemt zij extra maatregelen voor de beveiliging en de kwaliteit van haar gegevenshuishouding. Bovendien stelt zij interne bronhouders verantwoordelijk voor de beschikbaarheid, de juistheid, volledigheid en actualiteit van hun gegevens. Gebruikers van de gegevens zijn verplicht fouten terug te melden, bronhouders zijn verplicht deze melding snel te onderzoeken en de gegevens zo nodig te corrigeren.K2.10 Onze gemeente maakt actief gebruik van beschikbare gegevens, zoals meldingen, om na te gaan waar handhaving gewenst of noodzakelijk is.K2.11 Onze gemeente is zich bewust van de spanning tussen de privacy van burgers en het belang van effectieve handhaving. Daarom maakt onze gemeente expliciet de afweging met wie, met welk doel en op welke wijze zij de tot haar beschikking staande gegevens deelt.3.3.3. Thema 3: Naast koppelen ook kantelen en generiek makenHet thema kantelen en generiek maken speelt bij uitstek een rol bij handhaving. In plaats vansectorale handhaving wordt de handhaving vanuit verschillende disciplines steeds meergebundeld. Dit wordt bijvoorbeeld zichtbaar in het Besluit Omgevingsrecht: niet alleen hetverlenen van alle omgevingsvergunningen wordt gebundeld tot één proces, ook het handhavenervan. De kernprincipes, die bij dit thema zijn geformuleerd, gelden bij uitstek voor handhaving. Bijdit thema is geen specifieke aanvulling voor handhaving nodig.3.3.4. Thema 6: Ketensamenwerking en de federatieve overheidOok voor handhaving geldt, dat ketensamenwerking en de gemeentelijke handhaving alsonderdeel van de federatieve overheid van groot belang zijn. Het gaat hierbij dan niet omintegrale dienstverlening maar om integrale handhaving. Ook voor integrale handhaving zijnnieuwe werkwijzen nodig waarbij dezelfde vraagstukken spelen als bij integrale dienstverlening.Dit rechtvaardigt een toevoeging aan kernprincipe K6.1:K6.1 Onze gemeente organiseert de afhandeling van zaken als onderdeel van ketenprocessen en/of gezamenlijke vormen van afhandeling indien dit leidt tot een betere dienstverlening, tot een effectievere handhaving, tot een efficiëntere bedrijfsvoering of indien dit invulling geeft aan het principe dat de gemeente zich ontwikkelt tot de poort tot de overheid.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 13
  • 3.3.5. Overige thema’sDe andere thema’s: • Thema 4: de gemeente ontwikkelt zich tot dé poort voor de overheid • Thema 5: aansluiten op e-overheidvoorzieningen (volgens het NUP) • Thema 7: een groeipad naar serviceoriëntatiezijn algemeen geldig en behoeven geen specifieke aanpassingen voor handhaving.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 14
  • 4. GEMMA procesarchitectuur4.1. Hiërarchisch procesmodelDe focus van de GEMMA procesarchitectuur ligt op de primaire processen. De procesarchitectuurmaakt daarbij onderscheid tussen beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering. Het leveren vanproducten en het verlenen van diensten vormt een onderdeel van beleidsuitvoering. Binnen dezeopvatting maakt ook handhaving onderdeel uit van de processen voor beleidsuitvoering.Handhaving vindt overigens zowel plaats op basis van beleidsontwikkeling, als op basis vanbeleidsuitvoering.De GEMMA procesarchitectuur richt zich op dienstverleningsprocessen en wel tot díe processenwaarbij de klant het initiatief neemt. Voor handhaving moet hierop dus een aanvulling wordengemaakt.Voor handhaving zijn twee typen processen onderscheiden: signaal gestuurd en pro-actief.Signaal gestuurd handhaven wordt steeds getriggerd door een of meerdere interne of externesignalen waarop door handhaving moet worden geacteerd in een specifieke situatie: een meldingvan overlast, het verlenen van een omgevingsvergunning of een horecavergunning, een aanvraaghuisvestingsvergunning, het intrekken of niet verlenen van een vergunning, een melding van eencalamiteit en dergelijke. Het resultaat van dit type processen is dat bij daadwerkelijkgeconstateerde overtredingen repressief is opgetreden door de overheid.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 15
  • Zoals al eerder is gezegd, wordt op grond van een risico-analyse, wegingsfactoren en urgentiebeoordeeld welke zaken direct worden opgepakt en welke langer kunnen blijven liggen.Bijvoorbeeld geuroverlast of vallende gevelplaten worden onmiddellijk behandeld; de enevanwege de vluchtigheid van de waarnemingen, de ander vanwege het risico voor het publiek.Andere typen zaken krijgen een lagere prioriteit als het risico laag is.Pro-actief handhaven is een handhavingsproces, dat wordt uitgevoerd op basis van beleids- enpolitieke prioriteiten. Dit kan een prioriteit zijn naar aanleiding van een risico-analyse (bijvoorbeeldbrandveiligheid), naar aanleiding van wet- en regelgeving (jaarlijkse milieucontroles) of naaraanleiding van politieke prioriteiten (het tegengaan van overbewoning). Gebiedsgericht, persoons-gericht en pandgericht werken zijn voorbeelden van dit soort pro-actieve handhavingsprocessen.De handhavingsstrategie van een gemeente is vertaald in een aantal concrete projecten. Hetwordt ook wel programmatisch of thematisch handhaven genoemd.De trigger voor dit type proces wordt dus gevormd door een geconcretiseerde handhavings-strategie. Dit type proces heeft altijd betrekking op een reeks onderzoeken rondom een bepaaldonderwerp. Voorbeelden daarvan zijn: het controleren van de Horeca op vergunning,speelautomaten en sluitingstijd; het controleren op illegale bouw- en sloopactiviteiten; hetcontroleren van een gebied op woongebreken en verontreiniging; het volgen en controleren vaneen groep overlast gevende jongeren. Het resultaat is enerzijds concrete acties, anderzijdsinformatie, die weer als input dient voor het evalueren en eventueel bijstellen van dehandhavingsstrategie.In de onderstaande tabel zijn de twee typen processen ten opzichte van elkaar getypeerd: Type proces: Trigger: Betrekking op: Uitkomst: Signaal gestuurd Signaal van binnen of Een onderzoek naar Indien van toepassing: handhaven buiten de gemeente een specifieke situatie - repressief optredende overheid Pro-actief Beleids- of politieke Een reeks - concrete acties handhaven prioriteit onderzoeken rondom - informatie over de een bepaald beleids- of politieke onderwerp prioriteit4.2. Generiek procesmodel handhavingZowel signaal gestuurd als pro-actief handhaven zijn op hoog niveau in één generiekprocesmodel voor handhaving weergegeven. Dit generieke model zal hierna in meer detailworden beschreven voor de twee typen handhavingsproces.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 16
  • Bij het uitvoeren van handhavingsprocessen zijn vaak meerdere partijen betrokken. Ieder van deprocesbouwstenen in het procesmodel kan – in geval met meerdere partijen wordt samengewerkt– door handhaving van de gemeente worden uitgevoerd, maar ook door andere partijen. (Bij devorming van de Regionale UitvoeringsDiensten (RUD) wordt deze manier van samenwerken vanextra belang voor de gemeenten.)De resultaten van het uitvoeren van het proces moeten kunnen worden weergegeven inmanagement- en beleidsinformatie. Deze informatie is input voor evaluatie, het stellen van(nieuwe) prioriteiten en doelen en het vaststellen van een (nieuwe) handhavingsstrategie. (Debovenste regelkring in de BIG-8; zie bijlage 2). De hier beschreven processen moeten relevantemanagement- en beleidsinformatie kunnen leveren. Het evalueren, prioriteren en vaststellen vande strategie is hier echte buiten scope; dat is een onderdeel van beleidsontwikkeling.4.3. RollenIn de procesarchitectuur voor dienstverlening wordt uitgegaan van een orkestratorrol (de dienst-verleningsmanager) die in principe voor een groot deel geautomatiseerd moet kunnen worden.Om die reden zijn alle inhoudelijke activiteiten belegd bij de rol vakspecialist. Dit uitgangspuntwordt ook hier gevolgd: alle inhoudelijke activiteiten zijn belegd bij de rol vakspecialist. De rol vanorkestrator beperkt zich daardoor tot het voeren van regie over de vakspecialisten en draagtvooral zorg voor een tijdige afhandeling.In het generieke proces zijn de volgende rollen onderscheiden: • Orkestrator: de rol, die de uitvoering van de handhavingsprocessen coördineert. Is de verbindende schakel tussen vakspecialisten en andere partijen en tussen handhaving en de domeinen beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering. Voert tevens de regie over een zaak, dat wil zeggen bestuurt, bewaakt en beheert de zaak. • Vakspecialist: de rol, die verantwoordelijk is voor de vakinhoudelijke behandeling: het vaststellen van de scope, het inschatten van risico’s, het raadplegen van informatie, doen van onderzoek, uitvoeren van steekproeven of bezoeken respectievelijk inspecties inplant en uitvoert. Die overtredingen signaleert, aanpak en maatregelen vaststelt, besluit om over te gaan tot sanctioneren, de afgesproken acties uitvoert, die evalueert en daarover rapporteert.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 17
  • Let op: dit zijn rollen en dat zegt niets over bij wie die belegd zijn. In principe kan één medewerkerzowel de rol van orkestrator als van vakspecialist vervullen. Het zegt ook niets over aantallen: bijéén zaak pro-actief handhaven kunnen meerdere vakspecialisten betroken zijn.Verder zijn de volgende partijen betrokken: • Melder: een belanghebbende (burger, bezoeker of medewerker van een bedrijf) of een partij binnen of buiten de eigen gemeente, die betrokken is bij de bepaalde doelgroep, in het gebied of rond een risico: politie, brandweer, woningbouwcorporaties, energie- bedrijven, maar ook diensten of afdelingen in de eigen (of regio) gemeenten: onderwijs, sociale zaken, publiekszaken, enz en breder opererende organisaties, zoals de Keuringsdienst van Waren of de Arbeidsinspectie. • Veroorzaker/overtreder: de (rechts)persoon op wiens gedrag een handhavingsproces zich richt.4.4. Beschrijving proces signaalgestuurd handhavenDe processen van handhaving worden niet uitsluitend gestart vanuit het initiatief van eenbelanghebbende (burger of bedrijf); de signalen om een handhavingsproces te starten kunnenvanuit een veelheid van waarnemingen vanuit andere gemeentelijke processen of van partnerskomen. Voorbeelden van triggers voor signaalgestuurd handhaven zijn: 1. Een signaal van een ambtenaar of partner (vakspecialist, politie, energiebedrijf, woning- bouwcorporatie, enz.) naar aanleiding van een waarneming. 2. Een melding van een calamiteit. 3. Een signaal van een belanghebbende (burger, bezoeker, medewerker van een bedrijf), dat gerouteerd is naar handhaving. 4. Een signaal vanuit een terugmelding aan bijv. het GBA, vanuit bestandsvergelijking of door het bundelen en combineren van eerdere meldingen.4.4.1. OrkestratorDe orkestrator beheert, bestuurt en bewaakt de zaak. De procesbouwstenen, die hiervoor wordengebruikt zijn hetzelfde als bij dienstverlening: 6Besturen • Toewijzen actoren/resources • Ontleden en bundelen zaken • RouterenBewaken • Bewaken voortgang (monitoring) • Bijsturen • Escalatieproces6 Zie voor een uitgebreide beschrijving: pagina’s 17 en 18 van de GEMMA procesarchitectuur; [4] uit de bronnenlijst.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 18
  • Beheren zaak • Registreren zaak • Leveren statusinformatie • Afsluiten & archiveren zaakWanneer er intensief met andere partijen wordt samengewerkt vindt vaak integrale afstemmingplaats. De vakspecialisten vanuit de verschillende disciplines binnen en buiten de gemeentestemmen met elkaar af over de beste manier om een bepaalde zaak te behandelen. Hieruitvolgen gezamenlijke afspraken over het coördineren en routeren van de zaak, wat weerconsequenties heeft voor de benodigde resources. De afspraken kunnen ook consequentieshebben voor het ontleden of juist bundelen van een zaak.7Voor de rol van orkestrator zijn voor handhaving geen nieuwe procesbouwstenen nodig. Wel moetaangetekend worden, dat bij handhaving het rapporteren over en evalueren van dehandhavingsdoelstellingen een expliciet onderdeel uitmaken van wet- en regelgeving, onderandere het eerder genoemde Besluit Omgevingsrecht (BOR) (zie [6] uit de bronnenlijst). Daartoemoet niet alleen de individuele zaak gemonitord, bijgestuurd of geëscaleerd worden, maar moetook bewaking op het niveau van zaaktype mogelijk zijn. Overigens geldt ook dit net zo goed voordienstverleningsprocessen, maar bij dienstverlening is het minder expliciet in de wet- enregelgeving verankerd.4.4.2. VakspecialistEen vakspecialist in een signaalgestuurd handhavingsproces gebruikt de volgende procesbouw-stenen:Programmeren • Risico-analyse uitvoeren. Het toepassen van wegingsfactoren op de vraag, op grond waarvan de melding een bepaalde waarde of wegingsfactor krijgt. • Capaciteit beoordelen. Welke mensen en middelen zijn nodig en wanneer zijn deze beschikbaar? Kan de zaak verder onderzocht en geïnspecteerd worden genomen worden? • Plannen en roosteren. Op basis van de risico-analyse en het beoordelen van de capaciteit inplannen van een zaak en roosteren van medewerkers. Eventueel samen- voegen van verschillende zaken tot één inspectie en het bijbehorende inspectieteam samenstellen.Onderzoeken • Dossier opbouwen. Bij meldingen moet eerst uitgezocht worden om welk pand het gaat, wie er woont of een bedrijf voert, welke vergunningen zijn verleend, of er al eerder problemen zijn geweest en wat ermee gebeurd is, of de eigenaar of bewoner als agressief bekend staat, enz.7 Overigens gebeurt dit ook bij dienstverlening, bijvoorbeeld bij het beoordelen van een complexe, samen-gesteldeaanvraag voor een omgevingsvergunning.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 19
  • • Raadplegen bronbestanden. Een belangrijke activiteit bij signaalgestuurd handhaven is het raadplegen en onderling vergelijken van bestanden en daaruit informatie met betrekking tot de zaak afleiden.Inspecteren • Controleren. Het daadwerkelijk op pad gaan om waarnemingen met betrekking tot de melding te doen. Dit bezoek is soms afgesproken, soms aangekondigd en soms onverwacht. (Overigens kan het controleren ook bestaan uit het bekijken van videobeelden of het uitvoeren van metingen.) • Signaleren. Vakspecialisten houden hun ogen en oren open. De tijdens het controleren geconstateerde overtredingen, anders dan waar het onderhavige proces zich op richt, of buiten de bevoegdheden van de betreffende vakspecialist, worden doorgegeven aan de handhavende instantie. Als dat de gemeente zelf is, wordt er op grond van dit signaal een proces van het type signaal gestuurd handhaven gestart. Vaak zal de vakspecialist zelf ter plekke overgaan tot het uitvoeren van een signaal gestuurd handhavingsproces en raadplegen bronbestanden en dossieropbouw voor deze zaak achteraf uitvoeren.Uitzetten acties • Besluiten. Op grond van de bevindingen wordt besloten tot welke actie wordt overgegaan. Niet alleen sanctioneren is een optie, soms kan de situatie ook gelegaliseerd of gedoogd worden. Een besluit moet geformuleerd worden in juridisch onderbouwde teksten. In geval wordt overgegaan tot een bestuurlijke boete wordt het besluit door de burgemeester of door B&W genomen. • Inspecteren. Nieuwe inspecties kunnen ook onderdeel uitmaken van de te nemen acties, bijvoorbeeld als wordt overgegaan tot legalisering. • Dossieropbouw. Overgaan tot sancties op grond van de bevindingen van een vakspecialist kan alleen op grond van een compleet dossier. Afhankelijk van het type sanctie en het type overtreding gelden er vanuit wet- en regelgeving specifieke eisen voor de samenstelling van het dossier.Sanctioneren • Uitvoeren. Het uitvoeren van een besluit tot sanctioneren: het opleggen van een bestuurlijke boete, bestuursdwang of last onder dwang, een ontruiming, het intrekken van een vergunning. Soms wordt daarbij samengewerkt met andere partijen. Daarbij is er ook interactie met de veroorzaker/overtreder: die kan daarop een eigen zienswijze indienen, bezwaar of beroep aantekenen of zelfs een gerechtelijke procedure starten (zie bijlage 1: Beschrijving Sancties.) • Inspecteren. In bepaalde situaties, bijvoorbeeld als last onder dwang is opgelegd, zal herhaaldelijk gecontroleerd moeten worden of de overtreding is opgeheven of niet. • Dossieropbouw. Inspectierapporten en correspondentie met de veroorzaker/overtreder wordt aan het dossier toegevoegd. • Invorderen. Het innen van een opgelegde boete of dwangsom.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 20
  • • Inzetten strafrecht. Weliswaar dit uitgevoerd door politie en OM, maar de gemeente zelf zal ook bepaalde activiteiten moeten uitvoeren, bijvoorbeeld aangifte doen.De exacte regels die gelden bij Sanctioneren (dossiervereisten, vereisten m.b.t. de inhoud van hetbesluit, de mogelijkheden tot opleggen van een sanctie, mogelijkheden en termijnen voor hetindienen van een zienswijze, bezwaar & beroep of gerechtelijke procedure) zijn bepaald in wet-en regelgeving. Ook de aard en de wijze van waarnemen worden dus mede door de vereisten inwet- en regelgeving bepaald. Dit betekent dus, dat de specifieke inrichting van het proces bijsanctioneren gebaseerd is op het type sanctie dat wordt opgelegd. In bijlage 3 is hiervan eenbeschrijving opgenomen.4.4.3. TerugmeldenEr doet zich een bijzondere situatie voor bij het vanuit een handhavingsproces terugmelden aanbelanghebbenden, die een signaal heeft afgegeven. Het e-proces meldingen is een dienst-verleningsproces. Echter: een belanghebbende kan nou eenmaal geen last onder dwang voor debuurman bestellen. Bovendien kan het verstrekken van informatie over de zaak de privacy van debetrokkenen schenden of het verloop van onderzoek of het sanctioneren in gevaar brengen (het isniet handig als de halve buurt weet dat een henneppand volgende week dinsdag ontruimd zalgaan worden). Tenslotte kan een handhavingszaak soms erg lang lopen maar is het wel wenselijkals de melder toch een reactie van de gemeente krijgt.Om die reden worden er afspraken gemaakt over terugmelden door handhaving naar het e-proces meldingen. Handhaving onderzoekt de melding en geeft binnen een afgesproken tijd éénvan de volgende boodschappen aan de melder terug: • Dit is geen probleem voor handhaving • We hebben het onderzocht en er is geen oplossing mogelijk • We hebben het onderzocht, maar de oplossing neemt meer tijd in beslag • We hebben het onderzocht en het is opgelost.Daarmee kan het dienstverleningsproces worden afgesloten. Eventueel kan aan het eind van hethandhavingsproces nog een communicatiestap worden opgenomen, waarin eventuele meldersworden geïnformeerd.Een voorbeeld van een intensievere communicatie met de melder: bij meldingen door burgers vanoverlast in een bepaald gebied wordt – zolang de zaak niet is opgelost – elke 3 weken pertelefoon of mail door de coördinator aan de melder teruggekoppeld wat de status is.De aard van de lokale problematiek, de politieke en beleidsprioriteiten van de gemeente en degekozen aanpak bepalen welke wijze van terugmelden het meest wenselijk is.4.5. Beschrijving proces pro-actief handhavenDe processen van pro-actief handhaven worden nooit gestart vanuit het initiatief van eenbelanghebbende (burger of bedrijf). Voorbeelden van triggers voor processen rondom pro-actiefhandhaven zijn:Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 21
  • 1. De keuze voor een bepaald beleidsthema, dat moet leiden tot het opzetten en uitvoeren van een programma (persoonsgebonden aanpak van mensen uit een bepaalde risico- groep, preventie bij bepaalde risico’s, aanpak van verloedering in bepaalde gebieden, monitoren van naleefgedrag, enz.) met bijbehorende acties en maatregelen waarvoor informatie wordt verzameld en gecategoriseerd en dossiers rondom bepaalde thema’s, gebieden, doelgroepen en/of groepen objecten worden opgebouwd. 2. Een risicoanalyse die ertoe leidt dat een onderzoek moet worden uitgevoerd naar naleef- gedrag (controle van alle scholen op brandveiligheid, controle van kinderdagverblijven, controleren van een bepaald type afgegeven bouwvergunningen, enz) op grond waarvan weer maatregelen of acties worden genomen. 3. Het prioriteren van handhaving op specifieke wet- en regelgeving, die de gemeente verplicht met een zekere regelmaat inspecties uit te voeren op bepaalde type objecten. 4. Een trend, die zichtbaar wordt door bestandsvergelijking bijvoorbeeld door het bundelen en combineren van meldingen.Het zijn processen, die sterk gerelateerd zijn aan het concept van integraal handhaven en deverschuiving van taakgericht naar probleemgericht handhaven met meer nadruk op het monitorenop naleefgedrag.4.5.1. OrkestratorDe orkestrator beheert, bestuurt en bewaakt de zaak. De procesbouwstenen, die hiervoor wordengebruikt zijn hetzelfde als bij signaal gestuurd handhaven.4.5.2. VakspecialistEen vakspecialist in een pro-actief handhavingsproces gebruikt bij behandelen dezelfde proces-bouwstenen als bij signaal gestuurd handhaven:Programmeren • Afbakenen scope. Eventueel in overleg met de betrokken partners vaststellen wat precies de omvang van het te onderzoeken thema is en welke beperkingen er gehanteerd worden in bijvoorbeeld doorlooptijd, capaciteit, beschikbare medewerkers en aanpak.Onderzoeken • Raadplegen bronbestanden. Een belangrijke activiteit bij pro-actieve handhaving is het onderling vergelijken van bestanden en daaruit trends of signalen afleiden. Soms is dat een dermate omvangrijke activiteit, dat hiervoor specialisten op het gebied van gegevens- vergelijking, datamining en digitale recherche worden ingezet. • Onderzoek & dossier opbouw. De aldus ontstane signalen voor zaken moeten vaak eerst nader worden onderzocht en de bijbehorende dossiers verder opgebouwd, voordat tot inspectie wordt overgegaan.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 22
  • Inspecteren • Controleren. De vakspecialist moet objecten inspecteren (gebouwen, woningen, instel- lingen, bedrijven), maar mogelijk ook gespreken voeren met personen (bewoners, spijbelaars, vergunninghouders, vertegenwoordigers van bedrijven en instellingen). • Signaleren. Vakspecialisten houden hun ogen en oren open. De tijdens het controleren geconstateerde overtredingen, anders dan waar het onderhavige proces zich op richt, of buiten de bevoegdheden van de betreffende vakspecialist, worden doorgegeven aan de handhavende instantie. Als dat de gemeente zelf is, wordt er op grond van dit signaal een proces van het type signaal gestuurd handhaven gestart. Vaak zal de vakspecialist zelf ter plekke overgaan tot het uitvoeren van een signaal gestuurd handhavingsproces en raadplegen bronbestanden en dossieropbouw voor deze zaak achteraf uitvoeren.Uitzetten acties • Aanpak en maatregelen. Op grond van de analyses en bevindingen vanuit behandelen wordt (eventueel in overleg met andere partijen) vastgesteld welke acties er ondernomen worden en wie welke acties gaat uitvoeren. Dat kan variëren van het geven van voorlichting tot het samen met partners implementeren van een zeer actief en omvangrijk volgbeleid op bepaalde doelgroepen. • Uitvoeren acties. De afgesproken aanpak en maatregelen worden uitgevoerd door de vakspecialist. • Evalueren. Op grond van de rapportage van de vakspecialist worden het proces, de werkwijze en de resultaten door de coördinator en betrokken ketenpartners geëvalueerd. Bevindingen kunnen leiden tot een wijziging in scope, aanpak of prioriteit voor een volgende keer. • Rapporteren. De resultaten van de acties worden gerapporteerd door de vakspecialist. De inhoud en aard van de rapportage worden door de aard van de acties bepaald. Deze rapportage is input voor het evalueren van het handhavingsbeleid en de gekozen handhavingsstrategie.4.6. Procesarchitectuur principesDe principes, die bij de procesarchitectuur van dienstverlening zijn opgenomen, gelden ook voorde processen van handhaving. Op basis van de voorgaande beschrijvingen van de twee typenhandhavingsprocessen zijn een aantal toevoegingen bij de principes voor de procesarchitectuurgeformuleerd.4.6.1. Thema 1: zaak- en procesgericht werkenP.1.8. Onze gemeente splitst processen uit verschillende domeinen in verschillende zaken: een overlastmelding of het verstrekken van een vergunning is een zaak van dienstverlening, het handhaven als gevolg daarvan is een zaak van handhaving.P.1.9. Voor de processen van pro-actief handhaven geldt, dat een onderzoek rond een thema als één zaak wordt behandeld.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 23
  • P.1.10. De signalen en meldingen, die bij pro-actief handhaven worden gegeven door vakspecialisten of ketenpartners, triggeren een zaak over een specifiek object of persoon in een signaalgestuurd proces.4.6.2. Thema 2: ontsluiting en gebruik van basisgegevensP.2.5. Onze gemeente zorgt ervoor dat de interne bronhouders de teruggemelde vermeende onjuistheden binnen een vooraf afgesproken tijd zullen onderzoeken en verwerken.P.2.6. Onze gemeente maakt afspraken met partners over doelbinding om informatie te kunnen delen voor het raadplegen van bronbestanden en voor onderzoek en dossieropbouw.4.6.3. Thema 6: ketensamenwerking en de federatieve overheidP.6.4. Onze gemeente maakt afspraken met haar partners om integraal te kunnen handhaven over de grenzen van de gemeentelijke bevoegdheden heen.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 24
  • 5. GEMMA informatiearchitectuur5.1. InleidingIn dit addendum bij GEMMA voor Handhaving zijn de informatiearchitectuur principes en debasisplaten uit de informatiearchitectuur [5] niet aangepast naar aanleiding van handhaving. Wijhebben hier slechts een aantal informatie functies beschreven, die cruciaal zijn voor deondersteuning van de handhavingsprocessen en die niet of in een te beperkte scope zijnopgenomen in de huidige versie van de informatiearchitectuur. Welke consequenties hettoevoegen van deze componenten voor handhaving heeft voor de algemene principes en/of debasisplaten of de principes bij de componenten, zal bij de integratie beoordeeld moeten worden.Er zijn verschillende voor handhaving belangrijke onderwerpen, waarvoor componenten in deinformatiearchitectuur zijn beschreven en die vanuit het perspectief van handhaving een aan-vulling of specifiekere beschrijving moeten krijgen: • zaakgericht werken, • identificatie, authenticatie en autorisatie. • basisregistraties.De andere hier genoemde componenten zijn vanuit het gezichtspunt van handhaving toegevoegden beschreven. Dat wil natuurlijk niet zeggen, dat ze niet ook voor andere soorten processenbruikbaar zijn. Maar daarover doet dit addendum geen uitspraak.Voor de hierna volgende beschrijving van de componenten is hetzelfde stramien gebruikt als in deinformatiearchitectuur: • positionering als front-, mid- of backoffice component; • beschrijving van de informatiefunctie(s).In het algemeen moet opgemerkt worden, dat de inzet van de hierna genoemde informatie-componenten geheel afhankelijk is van de omvang en de complexiteit van de problematiek.5.2. Frontoffice-componentenDe in de informatiearchitectuur genoemde frontoffice componenten behoeven voor handhavingniet te worden aangevuld.5.3. Midoffice-componentenMidoffice componenten zijn informatiefuncties, die organisatiebreed ingezet (kunnen) worden terondersteuning van de informatievoorzienig van meerdere typen processen.5.3.1. Zaakgericht werken: registreren versus regisserenEr is een verschil tussen handhaving en dienstverlening bij het behandelen van complexe zaken.Bij dienstverlening gaat het om een vraag van een burger of bedrijf met een duidelijk afgebakendeuitkomst. Het zaakgericht werken beperkt zich bij dienstverlening in wezen tot het registreren vanAddendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 25
  • de stappen, die het proces doorlopen heeft. Bij handhaving is er niet altijd een duidelijke vraag enook geen eenduidige uitkomst. Het gaat er daar veel meer om de mogelijkheden van een zaak zogoed mogelijk te benutten teneinde tot een beter resultaat te komen. Daarom strekt de coördinatiebij complexe zaken zich met name bij het besturen ervan uit over de hele keten. De nadruk ligtdaarbij veel meer op het regisseren van de acties van de betrokken partijen om tot een zo goedmogelijk resultaat te komen.Een voorbeeld: na een melding van een mogelijke hennepkwekerij worden verschillende partijenin een bepaalde volgorde opgeschakeld. Bij het vergaren van feiten wordt bijvoorbeeld deenergieleverancier ingeschakeld om een energiemeting uit te voeren. Het rapport van de metingis het einde van deze zaak voor de energieleverancier, maar bij een ‘positief’ rapport gaat de zaakvoor de orkestrator door tot het moment van feitelijke ontmanteling en justitiële afronding. Er isdus sprake van de overkoepelende zaak voor de orkestrator en subzaken van anderebetrokkenen. Dit is in onderstaand schema weergegeven.Tijdens het casusoverleg met de betrokken ketenpartners worden de gevallen binnen hetdesbetreffende domein besproken en worden afspraken gemaakt over de aanpak, maatregelenen timing. Per zaaktype en zaak zijn er meestal ook afspraken over wie als orkestrator de regievoert en de afspraken bewaakt. Het direct koppelen van afspraken aan de besproken zakentijdens de bijeenkomst maakt regievoering een stuk eenvoudiger en tevens transparanter (wiedoet wat wanneer).Voor een goede samenwerking is het van belang dat er een gemeenschappelijk beeld is van deproblematiek. Hiervoor is een gemeenschappelijke registratie essentieel. Minimaal wordt onder-ling statusinformatie uitgewisseld en in bepaalde gevallen inhoudelijke informatie.Bij de inrichting van de registratie zijn twee niveaus van belang: er is sprake van feitelijke zaken(records in het zakenmagazijn) en generieke zaken (zaaktypen) 8. Over de generieke zakenworden door de ketenpartners generieke werkafspraken gemaakt, in ieder geval over wiewanneer wat doet en wie in welke rol toegang heeft tot welke informatie.Voor een dergelijke registratie is het volgende noodzakelijk:8 In de huidige versie van de zaaktypencatalogus zijn geen handhavingszaken opgenomen. De verwachting is, dat die inde toekomst worden toegevoegd.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 26
  • • Registratie van alle mogelijke onderwerpen van problemen (personen, panden, locaties, gebieden) • Zakenmagazijn waarin alle feitelijke zaken geregistreerd kunnen worden • Lijst(en) met problemen, signalen en symptomen • Lijst met ketenpartners • Per ketenpartner een registratie van relevante problemen en de maatregelen/acties die daarbij horenHet geautomatiseerd ondersteunen van regisseren van een handhavingsproces met workflowblijkt in de praktijk niet makkelijk. Aan de ene kant bevatten de processen bij iedere zaaktype veelvariatie en uitzonderingen, aan de andere kant is er veel herhaling van activiteiten: veel activi-teiten komen bij verschillende zaaktypen en ook op meerdere momenten in het proces voor. Ditbetekent, dat het geautomatiseerd regisseren van het proces met losse procescomponenten,gebaseerd op de procesbouwstenen hier beter geschikt is. De samenhang tussen de bouwstenen(bijvoorbeeld: wie de regie voert, wie welke activiteiten uitvoert per zaaktype, al dan niet verplichtevolgorde van activiteiten per zaaktype, doorlooptijden, op te leveren documenten, verplichteinhoud dossier, e.d.) kunnen door middel van business rules worden aangebracht.Een willekeurige zaak/case kent minimaal 3 statussen: • Geregistreerd (signaal + eventuele symptomen) Niet in behandeling nemen (met onderbouwing) In behandeling nemen • In behandeling Maatregelen / Acties door ketenpartner(s) • Afgehandeld Resultaat (aantoonbaar verschil bij persoon, pand, gebied)Ook zaken, die niet in behandeling worden genomen, moeten geregistreerd worden. Gebundelden gecombineerd kunnen meldingen, die in eerste instantie niet tot handhaving hebben geleid,soms wel aanleiding geven om de zaak in behandeling te nemen.Deze informatie kan gedeeld worden door: • Gezamenlijk vanuit één zakenmagazijn te werken • Met berichten over en weer relevante informatie in het eigen zakenmagazijn over te nemen.5.3.2. Zaakgericht werken: delen van informatieOm ongewenste situaties en/of gedrag succesvol te kunnen oplossen of inperken is samen-werking met meerdere partijen vaak noodzakelijk. De problematiek kent meestal vele aspecten enbehoeft daarom een multidisciplinaire aanpak. Handhaving en zorg gaan hierbij regelmatig hand-in-hand (handhaving is de spreekwoordelijke “stok” en zorg de “wortel”).Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 27
  • De betrokken partijen zijn niet alleen gemeentelijke diensten (of deelgemeenten) maar ook politie,brandweer, openbaar ministerie, belastingdienst, zorginstanties (inkomen, werk, gezondheid,jeugd), uitvoerende instanties (milieu) en tevens private ondernemingen (energiebedrijven,woningbouwcorporaties, etc.)Veelal wordt door diverse partijen nog vanuit het eigen dossier gehandeld; een gemeen-schappelijk of gedeeld dossier bevordert echter de transparantie en de effectiviteit en efficiëntie.Informatie-uitwisselingVoor samenwerking is informatie-uitwisseling tussen de betrokken partijen een vereiste en daar-mee gevoelig vanwege privacy wetgeving. Doelbinding is hierbij een belangrijk aspect: informatiemag alleen worden geregistreerd en uitgewisseld als het een duidelijk doel dient en er ookdaadwerkelijk conform dit doel iets met de informatie wordt gedaan. Is dat niet het geval, dan maginformatie slechts geanonimiseerd gebruikt worden. Vanwege het gevoelige karakter krijgtsamenwerking pas vorm als deze op strategisch niveau wordt bekrachtigd middels onderlingeconvenanten (samenwerkingscontracten).Informatie-uitwisseling tussen partijen neemt twee vormen aan: gestructureerde informatie tenbehoeve van geautomatiseerde verwerking, en semi-gestructureerde informatie ten behoeve vanintegrale klantbeelden. Toegang tot informatie in een klantbeeld wordt verleend wanneer en voorzover als de medewerker een opdracht heeft uit te voeren met betrekking tot de klant.Voor de uitwisseling van informatie dient zoveel mogelijk gebruik te worden gemaakt van opencommunicatie standaarden. Vanwege het gevoelige karakter moet de feitelijke datatransfergebruikmaken van communicatiebeveiligingsmechanismen.Classificatie van informatieBij informatie-overdracht kan onderscheid worden gemaakt in statusinformatie en inhoudelijkeinformatie en informatie betreffende het probleem, de signalen mbt het probleem, de oorzaak vanhet probleem, de aanpak van het probleem en de specifieke maatregelen/acties door keten-partners. Ieder van deze onderwerpen kan een verschillende classificatie hebben.De gevoeligheid van de informatie zit voornamelijk in de inhoudelijke componenten en inbepaalde gevallen in het statusdeel.De volgende maatregelen kunnen worden getroffen: • Risico-beperking (pro-actieve maatregelen die het aantal problemen minimaliseert) o Voorkomen o Kans verkleinen (Zie hiervoor ook paragraaf 5.3.4 Identificatie, authenticatie en autorisatie van medewerkers in hun rol) • Schade-beperking o bij optreden van het probleem:Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 28
  • Goed / snel / effectief signaleringsmechanisme (signalen + symptomen) Minimaliseren van de impact bij optreden: • Snelheid van handelen • inkapselen van het probleem • Probleem oplossen Goede / transparante communicatie tussen ketenpartners o Na optreden analyseren ivm lessons learned o Goede dossieropbouw in verband met verantwoording5.3.3. Indexering van zaken voor ketenpartnersMocht het niet mogelijk of niet wenselijk zijn om vanuit een gedeeld zakenmagazijn te werken,dan kan wederzijds ook inzicht geboden worden door middel van indexering. Met indexering wordthier bedoeld het bieden van een integraal klantbeeld rondom een persoon, pand, gebied, etc. aanbelanghebbende partijen, die niet direct toegang hebben tot het desbetreffende zakenmagazijn.Voorbeelden hiervan zijn het DKD (Digitaal Klant Dossier voor de SuWi keten) en de VIR(Verwijsindex Risico’s Jeugdigen).Hiervoor zijn 3 typen indexen mogelijk: 1. Indexering op basis van voorkomen. Hierin wordt in het overzicht slechts getoond, dát er bij de ketenpartner een zaak voor een specifiek object is, maar niets van de inhoud ervan. 2. Indexering op basis van voorkomen en status. Hierin wordt het voorkomen van de zaak, plus (een afgesproken subset van) de status, waarin deze zaak zich bevindt, getoond. 3. Indexering op basis van voorkomen en status plus gedefinieerde views op specifieke gegevens.Het is van belang nogmaals vast te stellen, dat voor het beschikbaar stellen van deze informatieafspraken moeten zijn gemaakt over doelbinding, die ook in convenanten of dienstverlenings-overeenkomsten moeten zijn vastgelegd. Ook moet deze informatie adequaat beveiligd zijn tegenongeoorloofd gebruik.5.3.4. Identificatie, authenticatie en autorisatie van medewerkers in hun rolInformatiebeveiliging bewaakt de beschikbaarheid, de integriteit en de vertrouwelijkheid vanandere informatiefuncties, gegevens en communicatie. Dit is niet specifiek voor handhaving maarvoor handhaving wel zeer relevant: om succesvol te kunnen handhaven is adequate beveiligingvan belang.De eigenaar van een informatiefunctie (of systeem, proces of service) zal deze daarom moetenclassificeren, en daar de bijbehorende maatregelen voor moeten treffen. (Vergelijk de niveaus vanDigID.) De integriteit en vertrouwelijkheid zijn met name voor handhaving van belang. Met devolgende indeling van maatregelen in niveaus van beveiliging kunnen verschillende combinatiesvoor ieder onderdeel van de informatievoorziening gespecificeerd worden:Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 29
  • Integriteit Vertrouwelijkheid Beschikbaarheid Niet zeker Openbaar Niet nodig Beschermd Bedrijfsvertrouwelijk Nodig Hoog Vertrouwelijk Belangrijk Absoluut Geheim EssentieelIntegriteit:- niet zeker: wijzigingen mogelijk zonder dat deze getraceerd kunnen worden; geen be- scherming van de integriteit- beschermd: wijzigingen mogelijk; wijzigingen zijn traceerbaar- hoog: vrijwel alle wijzigingen zijn traceerbaar- absoluut: alle wijzigingen zijn traceerbaar(Onder integriteit wordt ook begrepen het hanteren van de juiste middelen zodat de garantie vanintegriteit kan worden gegeven.)Vertrouwelijkheid:- openbaar: algemeen toegankelijk- bedrijfsvertrouwelijk: toegankelijk voor alle medewerkers van een organisatie- vertrouwelijk: alleen toegankelijk voor een beperkte groep gebruikers- geheim: gegevens die alleen voor de direct geadresseerde toegankelijk zijnBeschikbaarheid:- niet nodig: de gegevens kunnen zonder gevolgen langere tijd niet beschikbaar zijn- nodig: de gegevens mogen incidenteel niet beschikbaar zijn- belangrijk: de gegevens moeten vrijwel altijd beschikbaar zijn- essentieel: slechts zeer korte perioden waarin de gegevens niet beschikbaar zijn, zijn toegestaanLet op: de verschillende classificaties hoeven niet van hetzelfde niveau te zijn; zo kan de beschik-baarheid geclassificeerd worden als ‘niet nodig’, en de vertrouwelijkheid als geheim .De informatiefuncties identificatie, authenticatie, autorisatie, monitoring en logging geven invullingaan de informatiebeveiliging. Identificatie staat voor het vragen aan de gebruiker wie hij/zij is.De informatie functie authenticatie controleert dat een gebruiker daadwerkelijk is wie hij beweertte zijn.In het kader van handhaving kunnen de volgende groepen gebruikers onderscheiden worden: • Burgers en bedrijven. De bron voor identificatie is hierbij het nieuw handelsregister voor bedrijven en de GBA voor burgers. • Medewerkers van betrokken partijen. Deze medewerkers maken gebruik van dossiers, zaakinformatie, etc. De bron voor de medewerkers van partners is het nieuw handels- register.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 30
  • • Medewerkers. Medewerkers van de gemeente kunnen worden geïdentificeerd aan de hand van een kernregistratie medewerkers.De informatiefunctie autorisatie toetst of een persoon gerechtigd is tot specifiek handelen in eenspecifieke context. Hierbij moet worden gedacht aan het kunnen raadplegen of muteren vanbepaalde gegevens, het gebruiken van een applicatie, het raadplegen van informatie uit eenverwijsindex, e.d. Deze autorisatie is afhankelijk van de rol, die de persoon speelt in een bepaaldezaak en de rollen die hij of zij mág spelen in een bepaald type zaken.Gebruikers Beveiliging Beveiliging ? IT-component Wie is de gebruiker? Authenticatie ? IT-component Autorisatie Wat mag de gebruiker? Bron IdentiteitsbeheerDe informatiefunctie monitoring en logging legt vast welke gebeurtenissen plaatsvinden enwelke gegevens hierbij door wie zijn gebruikt. Daarnaast waarschuwt deze functie op het momentdat er verdachte situaties optreden.Dit alles leidt tot de volgende inrichtingsprincipes:Inrichtingsprincipes algemeenP1. Mijn gemeente vermindert het risico van een beveiligingslek door een gelaagde beveiliging(defence in depth strategie) te hanteren.P2. De eigenaar van de gegevens, informatiefunctie of applicatie bepaalt de classificatie niveaus.Hierbij streeft hij naar een zo laag mogelijk classificatieniveau. De overheid wil transparant zijn,informatie moet dus beschikbaar zijn. Te hoge classificatie leidt bovendien tot hogere kosten. Hetclassificatieniveau voor vertrouwelijkheid wordt toegekend op basis van het doelbindingsprincipe.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 31
  • P3. Mijn gemeente maakt gebruik van bestaande (landelijke) voorzieningen voor identificatie,authenticatie en autorisatie. Dit betekent dat voor burgers gebruikgemaakt wordt van DigID. Voor(overheid)ketenpartners maken we gebruik van de Digikoppeling.Inrichtingsprincipes identificatieP4. Er worden geen algemene identiteiten gebruikt. Het is belangrijk dat een identiteit is terug tevoeren op een individu (met uitzondering van “anoniem”). Er mogen dus geen identiteiten alsstagiair of extern worden opgevoerd, wel rollen.P5. Voor medewerkers van betrokken partijen wordt altijd met een zo groot mogelijke identiteitgewerkt. Dit is in lijn met het gebruik van de OSB: de organisatie wordt geïdentificeerd. Ditbetekent dat de partner en/of het bedrijf verantwoordelijk is voor het beveiligen van toegang tothet juiste niveau en het intern zorgdragen van authenticatie en autorisatie. Dit zal formeelvastgelegd moeten worden als onderdeel van de SLA/contract.Inrichtingsprincipes authenticatieP6. Mogelijke blootstelling van authenticatiegegevens tijdens transport wordt tot een minimumbeperkt. Interceptie en misbruik van authenticatiegegevens is een beveiligingsrisico met mogelijkgrote gevolgen. Daarom hebben gegenereerde tokens en handtekeningen de voorkeur boven eenstatisch versleutelde inlognaam/ wachtwoord combinatie.Inrichtingsprincipes autorisatieP7. Autorisatie is rolgebaseerd, niet slechts in het algemeen, maar ook ten aanzien van specifiekezaken. Autorisaties worden toegekend via functies en organisatie eenheden. Autorisaties vanbeheerders worden ook toegekend op hun rol. Mijn gemeente hanteert geen super users .5.3.5. ManagementinformatieDe prioriteiten voor handhaving zijn in de meeste gemeenten door het College en de Raadbepaald op basis van risico’s. Op basis van deze prioriteiten wordt jaarlijks het handhavingsplanopgesteld. Dit vereist samenwerking met andere toezichthouders (zoals ook Voedsel en Waren-autoriteit of de Arbeidsinspectie) en met bijvoorbeeld politie en justitie, zodat ze zich daadwerkelijkals één overheid kunnen presenteren.Momenteel wordt door beleid en bestuur bij de evaluatie van de prioriteiten voor handhaving vaakalleen geput uit de subjectieve informatie van een veiligheidsmonitor. Daar moeten de objectieve,harde cijfers van het naleefgedrag naast gezet kunnen worden. Dat betekent dat in ieder gevalalle gegevens van alle zaken beschikbaar moeten zijn om deze informatie uit te genereren. Datbetekent ook dat deze gegevens actueel, juist en volledig moeten zijn. En dat betekent tenslotte,dat de gegevens afgezet moeten kunnen worden tegen gegevens uit het verleden, om toe- ofafname te kunnen constateren.De inzichten uit de monitor en de eigen bevindingen moeten vertaald kunnen worden inbeleidsprioriteiten en een handhavingsstrategie voor de komende jaren. Bovendien moeten deAddendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 32
  • bevindingen van Handhaving input zijn voor de risicoanalyse bij het verstrekken vanvergunningen, en voor de aanpak van bepaalde doelgroepen of gebieden.Los daarvan moet er natuurlijk inzicht zijn in de gebruikelijke procesinformatie achteraf, zoals: • Aantallen per medewerker, per inkomende stroom, per type object • Aantallen overtredingen, aanschrijvingen, dwangsommen, geïnde dwangsommen • Doorlooptijd, bestede tijd, termijnoverschrijdingenEr moet ook inzicht zijn in de planning, in de beschikbaarheid van medewerkers en in de werklastvan medewerkers.5.4. Backoffice-componentenDe backoffice delen van de informatievoorziening ondersteunen de kernactiviteiten cq detaakspecifieke werkzaamheden van de vakspecialist. Dat wil overigens niet zeggen dat dezecomponenten niet ook kunnen worden gebruikt door andere vakspecialisten in een anderediscipline; in die zin is dit type oplossing vaak ook breder in de organisatie inzetbaar. Ze zullendan specifiek voor die andere toepassing moeten worden ingericht. Dit valt echter buiten de scopevan dit document.5.4.1. BasisregistratiesEen goede informatievoorziening voor handhaving is van belang omdat vanuit een betereinformatiepositie betere analyses gemaakt kunnen worden. Dat leidt er weer toe, dat vanuit deoverheid zélf beter pro-actief op basis van naleefgedrag gehandhaafd kan worden. Het is dan welvan groot belang dat de gegevens juist, volledig en betrouwbaar zijn, immers: deze informatie isde basis voor repressief handelen van de overheid. Als de overheid handelt op basis van eigeninformatie, die onjuist blijkt te zijn, dan kan dat tot ernstige reputatieschade leiden en tot eenvermindering van het respect voor de overheid en haar wet- en regelgeving.De basisregistraties zijn landelijke voorzieningen, die bij wet zijn geregeld. De processen vanhandhaving hebben steeds betrekking op personen, panden en locaties. Deze zijn vastgelegd ineen drietal basisregistratie: Personen (GBA), Adressen (BRA) en Gebouwen (BGR; samen BAGgenoemd) en Topografie. Dit zijn landelijke registers, waarvoor de gemeenten bronhouder zijn endus de processen tot wijziging uitvoeren en doorgeven aan de landelijke voorziening. Alle over-heidsinstellingen (ook de gemeenten zelf intern) moeten verplicht gebruik maken van dezegegevens.Er zijn nog andere basisregistraties van belang voor handhaving: de basisregistratie Kadaster ende basisregistratie Registratie van Niet-Ingezetenen (RNI). De basisregistratie Kadaster bevatonder andere de eigenaar van een pand of perceel. In het geval de eigenaar een niet-natuurlijkpersoon is, kan het nodig zijn de basisregistratie Nieuw Handelsregister (Kamers van Koop-handel) te raadplegen. De Registratie van Niet-Ingezetenen is een kandidaat registratie waarinpersonen staan, die een relatie hebben met Nederland (omdat ze hier werken, grond of huizenAddendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 33
  • hebben, of in een ander land van hun AOW-uitkering genieten) maar hier niet gevestigd zijn. Ookdeze registratie kan voor handhaving om voor de hand liggende redenen van belang zijn.Het ligt voor de hand bij de inrichting van de zaaktypen en het zakenmagazijn voor handhavingconform het RGBZ aan te sluiten bij de identificerende kenmerken in de basisregistraties. Dit zijn:Burger Service Nummer (BSN) voor personen, bij adressen gaat het om de identificatiecodeadresseerbaar object aanduiding, bij een locatie om de plaatscoördinaten. Niet-ingezetenenkrijgen een registratienummer en hebben in bepaalde gevallen ook een BSN. Overigens moet erbij de inrichting van de gegevensverzamelingen ook rekening gehouden worden met het feit, datpersonen tijdelijk of illegaal in Nederland kunnen verblijven en dan geen identificerende codevanuit één van de basisregistraties hebben.In het geval de gemeente zelf bronhouder is, kan handhaving gebruikmaken van de gegevens inde eigen authentieke bron. Als de gemeente geen bronhouder is – en dat geldt voor debasisregistraties Kadaster, Handelsregister en de Registratie van Niet-Ingezetenen, maar ookvoor gegevens van personen, die in een andere gemeente staan ingeschreven – moethandhaving die gegevens uit de landelijke voorziening kunnen betrekken of de gemeente moetdeze gegevens opnemen in het gegevensmagazijn en aan handhaving beschikbaar stellen. Het ishier belangrijk om op te merken, dat één persoon in meerdere rollen bekend kan zijn bij hand-having: als melder van overlast, als bewoner van een pand, als gesignaleerd in een pand, alsoverlastgever, als eigenaar van een pand en als eigenaar/bestuurder van een bedrijf, dat eenpand bezit.Ieder handhavingsproces creëert specifiekere informatie over personen, panden en locaties, danin het stelsel van basisregistraties is opgenomen. Deze gegevens worden per zaak opgeslagen inhet zakenmagazijn. Dat betekent, dat ook de historische gegevens in het zakenmagazijn (eerdereconstateringen en handhavingshistorie, met oude eigenaren, adressen of betrokken personen,e.d.) van groot belang zijn voor de huidige en toekomstige handhavingsprocessen.Hierbij zijn echter onmiddellijk ook privacy-aspecten in het geding. Een gemeente zal dus vooralle hier genoemde gegevens expliciet de afweging moeten maken om ze: • Geautomatiseerd te delen • Via inzage of indexen te delen • Niet te delen.5.4.2. Gegevensvergelijking, DWH en datamartsInzicht in de historie van panden, personen, bedrijven, gebieden, enz. vanuit zeer diverse bronnenis essentieel voor een efficiënte en effectieve handhaving.Voor pro-actieve handhaving is het onderling kunnen vergelijken van bestanden een belangrijkerandvoorwaarde. Hiervoor worden afhankelijk van de vraagstelling en de complexiteit, instru-menten als bestandsvergelijking, datamining en digitale recherche ingezet.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 34
  • Om kwalitatieve gegevensanalyse uit verschillende bronnen over een langere periode mogelijk temaken is het noodzakelijk om een datawarehouse (DWH) in te richten. Binnen het datawarehousedient een zogenaamd enterprise datamodel te worden ingericht waar zowel interne als externedata- en informatiestromen op een gestructureerde en geordende wijze kunnen wordenopgeslagen. Het voornaamste voordeel is dat hierbij historie wordt opgebouwd.Het heeft de voorkeur om het datawarehouse in te richten volgens het Data Vault model waarbijde brongegevens uit de verschillende bronsystemen als losse tabellen worden opgeslagen rondbepaalde sleutelvelden. Deze zogenaamde Elementary Data Vault bevat slechts de ruwe data;transformaties vinden pas in de daaropvolgende processtap plaats. Na de transformaties (vervatin ETL procedures) wordt de opgeschoonde, bewerkte en opgewerkte data opgeslagen in eenBusiness Data Vault.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 35
  • Vanuit het datawarehouse resp. de Business Data Vault wordt de informatie rond specifiekethema’s (bijvoorbeeld: veiligheid, leegstand, risicojongeren in bepaalde gebieden, e.d.) gepresen-teerd in Datamarts (DM).Het proces van verzamelen, transformeren, opschonen, bewerken en presenteren van deinformatie moet nadrukkelijk wel transparant en controleerbaar zijn. Werken met de datavaluttechniek maakt dat eenvoudiger. Dit hoeft voor de eindgebruiker niet toegankelijk noch zichtbaarte zijn. De eindgebruiker heeft slechts toegang tot een Datamart die specifiek is ingericht omrapportages over zijn of haar beleidsterrein te presenteren.5.4.3. Digitale checklists voor mobiel werkenDe vakspecialisten voeren in het veld projecten en taken uit. Hun constateringen worden traditio-neel genoteerd op papier en later opgenomen in de registratie of verwerkt in surveillance-rapportage´s. De vakspecialisten in de buitendienst uitrusten met mobiele apparatuur voorkomtdubbel werk en verkleint de kans op het maken van (invoer) fouten. Een ander belangrijk voordeelis dat mobiele apparatuur op lokatie toegang geeft tot digitale hulpbronnen zoals basisgegevens,kennissystemen, etc, zodat zij ook ter plaatse hun informatiebronnen kunnen raadplegen.Belangrijkste toepassing zijn registratieformulieren waarmee de behandelaars hun bevindingenkunnen vastleggen en "versturen" naar de back-office registratie. Door gegevens direct vast teleggen tijdens de inspectie scheelt dit tijd in het uitwerken hiervan.Bij voorkeur is een mobiele toepassing uitgerust met GPS-functionaliteit en kaartmateriaal dat isgeoptimaliseerd voor inspectie. Daarmee kunnen constateringen in de buitenruimte gemarkeerdworden en eventueel gerelateerd aan een GEO-object in de (openbare) ruimte. Dit vereenvoudigthet relateren aan de juiste zaak en ondersteunt het zaakgericht werken.Wellicht overbodig, maar in mobiele apparatuur wordt geen informatie opgeslagen, het is feitelijkslechts een instrument (doorgeefluik van informatie) in de communicatie van en naar de server.Wel is de mogelijkheid van buffering vereist omdat niet in alle gevallen de beschikbaarheid vandraadloze verbindingen is te garanderen.5.4.4. Plannen en roosterenBij ketensamenwerking is niet alleen de opbouw van een gemeenschappelijk dossier (historie)van belang, maar ook de mogelijkheid om op transparante wijze gezamenlijke maatregelen/actiesin te plannen (toekomst).Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 36
  • Wanneer er sprake is van een omvangrijke problematiek, waarbij veel medewerkers vanverschillende partijen betrokken zijn, is ondersteuning van het plannen en roosteren met eengeautomatiseerde voorziening onmisbaar.Roosteren is een belangrijke functie voor het inplannen van twee groepen medewerkers: • Specialistische teams die één specifieke rol vervullen (bijv. huisbezoeken) indelen in groepen en per groep een dag/week/maand/kwartaal/jaarrooster maken. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van ochtend/middag/avond of dag/nacht ritmes. • Eén of meerdere teams samenstellen met personen uit meerdere disciplines (specialistisch rollen) en per groep een dag/week/maand/kwartaal/jaarrooster maken.Met roosteren moeten ook de volgende taken kunnen worden uitgevoerd: • Planning van ketensamenwerkingsbijeenkomsten: o Operationeel/taktisch (2 wekelijks) / Strategische bijeenkomsten (kwartaal/jaarlijks) o Bespreking van specifieke zaken o Bespreking van samenwerking bij zaaktypen • Planning van eenmalige activiteiten: o Vaststellen van specifieke datum, tijd en locatie o Gekoppeld aan een specifieke zaak: Huisbezoek Ontruiming Energiemeting • Planning van terugkerende activiteiten: o Elke twee weken (bv case-management overleg) o Elke drie weken (bv terugkoppeling aan melder van overlast over de voortgang) o Elke 6/12 mnd (bv een controlebezoek)Hiervoor is nodig: • Lijst met ketenpartners • Lijst met rollen • Lijst met mensen • Koppelen van mensen aan rollen • Lijst met teams • Koppelen van mensen aan teams • Lijst met roosters (ochtend/middag/avond, dag/nacht, ….) • Koppelen van teams aan roosters5.4.5. DocumentengeneratorZoals al eerder is opgemerkt hangt de vorm waarin het opleggen van sancties in een hand-havingszaak plaatsvindt sterk af van de juridische context waarin de sanctie wordt gegeven. Ditbetreft niet alleen de maatregel zelf en de bijbehorende doorlooptijden en beroepsmogelijkheden,maar ook de formele communicatie met degene, op wiens gedrag de sanctie gericht is.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 37
  • Een documentengenerator bevat standaard tekstblokken voor onderdelen van bepaalde typenbrieven, die per stap in het proces kunnen worden gebruikt. De brief die hiermee is opgesteld,moet zo nodig aangepast kunnen worden. De aldus opgestelde brief moet direct in het dossierkunnen worden opgeslagen.Het heeft sterk de voorkeur wanneer de documentengenerator vanuit het zaakbeheer kan wordenaangeroepen en vaste gegevens, zoals zaaknummer en adresgegevens en de fase in het procesmeegeeft, zodat snel het goede type brief kan worden gevonden en relevante data direct isingevoerd in het sjabloon.Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 38
  • Bijlage 1: Bronnenlijst[1] NORA 2.0, Nederlandse Overheid Referentie Architectuur, 25 april 2007. Zie: www.surfgroepen.nl[2] NORA-katern Strategie, versie 1.0, 19 augustus 2009. Zie: www.surfgroepen.nl[3] GEMMA Thema’s en Kernprincipes, versie 1.00, 6 april 2009. Zie: www.surfgroepen.nl[4] GEMMA-Procesarchitectuur, versie 1.0, 1 april 2009. Zie: www.surfgroepen.nl[5] GEMMA-Informatiearchitectuur, versie 1.0, 15 december 2009. Zie: www.surfgroepen.nl[6] De meest recente stand van zaken en idem versie van het Besluit Omgevingsrecht (BOR) en de ontwerp Regeling Omgevingsrecht (MOR) zijn te vinden bij de eerste kamer: http://www.eerstekamer.nl/wetsvoorstel/31953_invoeringswet_wet_algemene Met name artikel 7 van de BOR is van belang voor de inrichting van de handhavings- processen.[7] Wegwijzer Omgevingsvergunning, module Handhaving, 12 december 2007. Zie ook [9][8] Het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid heeft o.a. in samenwerking met het Platform milieuhandhaving grote gemeenten (PMGG) een wiki voor handhaving in beheer. Zie: http://www.wikihandhaving.nl/index.php/Hoofdpagina[9] VROM heeft op het kennisplein omgevingsvergunning (http://omgevingsvergunning.vrom.nl) een thema over handhaving ingericht. Daar is o.a. de BIG-8 met beschrijving te vinden. Zie: http://omgevingsvergunning.vrom.nl/index.cfm/t/Handhaving/vid/9D72C95A-3FFA- 497D-9B4D9DB69298D0A8Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 39
  • Bijlage 2: BIG-8Uit: [7] in de bronnenlijst, pagina 53. Ook beschreven op [9].Addendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 40
  • Bijlage 3: Beschrijving sancties Bestuurlijke Bestuurlijke boete Wet mulder strafbeschikkingBron Strafrecht ( 257ba Sv) Bestuursrecht (wet Bestuursrecht bestuurlijke boete (WAHV) overlast in de openbare ruimte)Inwerkingtreding Gefaseerde invoering Verwachting 1 januari Sinds 1994 vanaf 1 januari 2009 2009 voor alle voor enkele gemeenten gemeenten (enkel G4) vanaf 1 januari 2010 voor meerdere gemeentenFeiten Feiten als genoemd in Feiten als genoemd in Verkeersvoorschriften besluit OM afdoening de AMvB en/ of als genoemd in de vastgesteld door WAHV gemeentelijke verordeningHoogte beschikking Door Rijk vastgesteld Voorzover Door Rijk vastgesteld aan de hand van weergegeven in aan de hand van feitenlijst welke reeds bijlage bij AMvB feitenlijst welke wordt wordt gehanteerd bestuurlijke boete gehanteerd door OM door OM waarbij is aangesloten bij het transactiebesluit 1994. Anders bepaald bij verordening: tot maximaal 340,- euro natuurlijk persoon en 2250,- euro rechtspersoonAankondiging Door boa namens Bestuurlijk Bij AMvB college of toezichthouder tevens aangewezen burgemeester boa in kader van ambtenaren identificatieplicht, (doorgaans Boa namens college of namens OM) burgemeesterAddendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 41
  • Bestuurlijke Bestuurlijke boete Wet mulder strafbeschikkingBevoegd orgaan CJIB legt namens College dan wel In AMvB genoemd college dan wel burgemeester orgaan burgemeester beschikking opVerantwoordelijkheid 24 uurs 24 uurs Nvt. verantwoordelijkheid verantwoordelijkheid, voor handhaving nog maar de politie dient onduidelijk. als achtervang en bij Samenwerking met escalatie te fungeren. politie nader te Nadere invulling in bepalen in driehoeksoverleg driehoeksoverleg. Verantwoordelijkheid voor inningen en verdere afhandeling ligt bij rijk/ CJIB en CVOMInning CJIB College dan wel CJIB burgemeesterRechtsmiddelen Verzet bij OM, Bezwaar bij college Bezwaar bij OM en behandeling door dan wel burgemeester, beroep bij kantonrechter, hoger beroep bij kantonrechter beroep bij hof en kantonrechter en cassatie hoger beroep bij hof LeeuwardenSchorsende werking Verzet schorst de Bezwaar heeft Bezwaar heeftrechtsmiddel tenuitvoerlegging schorsende werking. schorsende werking. Bij beroep moet Bij beroep moet zekerheid worden zekerheid worden gesteld voor betaling gesteld voor betaling sanctie sanctieKosten Gemeenten dienen Geheel voor Indien door bijzonder gemeenten gemeenten middels opsporingsambtenaar Hiernaast kan men boa’s wordt aan te stellen. aanspraak maken op gehandhaafd: kosten Overige kosten voor de pv-vergoeding voor aanstelling boa voorAddendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 42
  • Bestuurlijke Bestuurlijke boete Wet mulder strafbeschikking Rijk (inning verzet parkeerfeiten zie gemeenten. Overige etc) hiernaast kosten voor Rijk. Tegemoetkoming Gemeenten kunnen dmv. pv-vergoeding aanspraak maken op overlast (en hiernaast pv- vergoeding kan men aanspraak parkeren maken op de pv- vergoeding voor parkeerfeiten zie hiernaast)Opbrengsten Gaan naar het Rijk, Gaan geheel naar Gaan naar Rijk, maar maar hier staat een gemeente. Hiernaast hiernaast kan men pv-vergoeding kan men aanspraak aanspraak maken op tegenover maken op de voor de voor 2009 Voor 2009 is deze 2009 vastgestelde pv- vastgestelde pv- vastgesteld op 40,- vergoeding parkeren vergoeding voor euro voor overlast (zie kolom hiernaast) parkeren van 25,- feiten. (Zie voor pv- euro vergoeding voor parkeerfeiten de 2e kolom hiernaast).Justitiële Bij beschikking boven Geen gevolgen Geen gevolgendocumentatie 100 euro wordt overtreder opgenomen in documentatieregisterAddendum bij GEMMA voor Handhavingversie 1.0 Pagina 43