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II - Região Metropolitana – Institucionalidade e Gestão        Historicamente, pensar em gestão metropolitana implica em a...
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A administração/gestão da metrópole paulista, definida no limiteadministrativo do Município, é competência do governo loca...
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Art. 279 – É assegurada a participação direta da população em todas asfases do processo de gestão democrática da política ...
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Gest+úo das metropoles publicado

  1. 1. Publicado em Geografia das Metrópoles – 2006 Carlos, Ana Fani e Oliveira,Ariovaldo) Editora Contexto -. 29 a 44- 2006 Gestão da Região Metropolitana e da Metrópole: possibilidades e limites de gestão compartilhada Arlete Moysés Rodrigues 1I- Introdução O debate sobre as formas de gestão, reais e/ou imaginárias, na regiãometropolitana e na metrópole de São Paulo2, pode realizar-se a partir dediferentes premissas ou pontos-de-vista. Indagar se há diferenças qualitativas entre administração pública e gestão,é, ao mesmo tempo, indagar se estes dois conceitos são sinônimos ou se tratam-se de formas de administração pública com dimensões diferentes. De qualquermaneira, ressalte-se que se tornou usual utilizar a palavra “gestão” para designaratividades que compreendem a administração: gestão urbana, gestãometropolitana, gestão ambiental, gestão dos recursos hídricos, gestão de baciashidrográficas entre outras3, sem que, pelo menos aparentemente, se tenhamalterado o conteúdo dos interesses na produção, reprodução do espaço urbano,consumo e na reprodução ampliada do capital. Debater a gestão metropolitana implica em tratarmos sempre daadministração (ou gestão) comandada pelo público num dado território, ou seja,trata-se da análise do Estado, mesmo que o termo implique em novo modo degovernar, de administrar - com vários atores, agentes, protagonistas. Porém, segestão implica em uma forma coletivizada de debate, planejamento e atuação, talconceito não se aplica às regiões metropolitanas, que não têm status depertencimento ao pacto federativo. São “regiões” delimitadas pelo Estado eestados da federação, mas não há formas de inter-relação e integração na gestãodo território entre os diversos executivos e legislativos municipais. O desafio de analisar significados de gestão não é simples. Neste texto,procuro instigar o pensamento sobre uma das formas de análise da produção,reprodução, consumo do espaço urbano a partir das características da MetrópolePaulista e da Região Metropolitana, considerando, em especial, as ações do poderpúblico e a dinâmica de participação societária que adquiriu visibilidade nasúltimas décadas do século XX. A ênfase está centrada nos mecanismosinstitucionais que caracterizam a administração/gestão da metrópole e da regiãometropolitana.1 - Profa. Livre Docente – UNICAMP2 -Este texto foi escrito para o debate no Seminário Internacional - Geografias da Metrópole- A metrópole doséculo XXI-. Outubro de 2004.3 - “Gestão ( do latim gestione). S.f. Ato de gerir; gerência, administração; Gestão de negócios. Jur.Administração oficiosa de negócio alheio, sem mandato ou representação legal” – in Novo Dicionário daLíngua Portuguesa – 1986 – Editora Nova Fronteira.
  2. 2. II - Região Metropolitana – Institucionalidade e Gestão Historicamente, pensar em gestão metropolitana implica em analisar aatuação do Estado. Dessa forma, a instituição das regiões metropolitanas nadécada de 70 do século XX tinha como pressuposto a análise das influências quealgumas cidades exerciam sobre a dinâmica econômica e política de uma regiãoou mesmo de todo o país. A urbanização materializava-se no espaço de forma horizontal, provocandoa conurbação das áreas urbanas dos municípios. Ou seja, do ponto de vistaterritorial, as regiões metropolitanas podem ser caracterizadas como produto doprocesso de urbanização. As regiões metropolitanas nacionais como instâncias político/administrativas do território foram definidas por leis federais4 e a gestão de seusespaços foi colocada sob a responsabilidade dos estados onde se localizam.Tendo em vista a contigüidade territorial da ocupação urbana, tais regiões foramdelineadas para serem esferas da ação governamental. Até o momento, contudo,não houve nenhuma regulamentação que possibilitasse a gestão compartilhadaentre os municípios. A federação brasileira continua sendo integradaexclusivamente pela União, pelos Estados e Municípios. A região metropolitana de São Paulo, criada em 1973 e constituída por 39municípios, tem como sede a cidade de São Paulo. Do ponto de vista da analisecientífica, há vários estudos, pesquisas e análises que procuram compreendertanto a dinâmica metropolitana - a reprodução ampliada da Metrópole - como osproblemas em cada uma das cidades que compõem as regiões metropolitanas.Do ponto de vista da gestão e da administração de conflitos intermunicipais, oenfoque está centrado na análise da necessidade de regulamentação e dadefinição de arcabouço institucional para o funcionamento e gestão dessasregiões. O planejamento, a administração e a gestão dos referidos espaçosterritoriais no Estado de São Paulo foi atribuída à EMPLASA - EmpresaMetropolitana de Planejamento da Grande São Paulo S/A que, ao longo de suaexistência, realizou estudos, pesquisas, mapeamentos e sistematização de dadosimportantes para o conhecimento da realidade metropolitana. Entretanto, acompanhia não tem autonomia para, em conjunto com os municípios, planejar,propor e programar ações que envolvam a dinâmica territorial ou mesmo paraexecutar ações coordenadas no governo âmbito do Estado que dizem respeito àRegião Metropolitana. A gestão da região metropolitana, de fato, não existe. De forma fragmentada, as diferentes secretarias do governo do Estado deSão Paulo projetam e executam obras e empreendimentos. Essa dinâmica revelatambém a ausência de um planejamento integrado e, portanto, a total ausência deuma gestão metropolitana. Se existem diversos exemplos que dão conta decomprovar essa fragmentação, o mais recente deles é um símbolo dessarealidade: trata-se da construção de uma rodovia de ligação entre as estradas queatravessam o Estado de São Paulo, conhecida como Rodoanel.4 - As Regiões Metropolitanas de Salvador, Fortaleza, Belo Horizonte, Belém, Recife, Curitiba, Porto Alegre,São Paulo foram criadas em 1973 e a do Rio de Janeiro em 1974 consideradas como metrópoles nacionais.
  3. 3. É importante ressaltar que as obras do trecho Oeste do Rodoanel5 foramrealizadas sem que os estudos de impacto ambiental fossem submetidos àaudiências públicas6, uma exigência da legislação em vigor. Em período anterior,o governo estadual também pretendeu iniciar os demais trechos da obra semrealizar audiências sobre seu impacto ambiental. Após ampla mobilização dediversos segmentos sociais, foram realizadas audiências públicas em cada umdos municípios que sofreriam impactos diretos ou indiretos. Várias destasaudiências públicas foram consideradas irregulares e não foi aprovado o traçadoproposto7 pelo executivo estadual. Além do não cumprimento da legislação vigente, a elaboração do projeto ea contratação do EIA-RIMA foi feita pela Secretária de Transportes do governo doEstado de São Paulo, não pela Emplasa. Ou seja, as ações e investimentos foram– e continuam sendo - definidas por secretarias (isoladas) de governo, sem atentarpara as necessidades dos municípios e dos munícipes da região metropolitana. Cabe ressaltar que as nove regiões metropolitanas nacionais foramdefinidas por legislação federal, mas a Constituição Federal de 1988 passou paraos estados a competência da criação de novas regiões metropolitanas com oargumento da descentralização administrativa. Contudo, a nova fórmula tambémpode ser compreendida como a “retirada” da responsabilidade do governo federalpelo planejamento territorial. Como resultado, assistimos de 1988 a 2002 a criaçãode 17 regiões metropolitanas com características diversas8 e com dinâmicas locaise interesses políticos diversos. Com o aumento do número de regiões metropolitanas o território brasileirofragmentou-se e dissipou-se a institucionalidade necessária para uma atuaçãoconjunta9. Contraditoriamente, ao mesmo tempo em que cria-se e recria-se umimaginário coletivo de pertencimento à regiões metropolitanas nos moradores, agestão do espaço é induzida à uma situação de esquizofrenia: superposições deescalas de administração sem coesão territorial e posse instrumentos anacrônicosde planejamento urbano que não contemplam exigências que extrapolam limitesmunicipais10. Não há gestão ou administração compartilhada mesmo entre osexecutivos municipais. Portanto, as regiões metropolitanas são delimitações “artificiais” de“regiões” urbanizadas, sem representação política que possa expressar osinteresses políticos, econômicos e sociais dos moradores dessas regiões.III – A Metrópole de São Paulo5 - Osasco e Carapicuíba que foram atingidos pelas obras integram a região metropolitana de São Paulo.6 - A resolução do CONAMA é clara a este respeito. Quando os impactos atingirem, direta ou indiretamente,os municípios da região metropolitana deve-se realizar audiências públicos em todos os municípios que aintegram.7 - Os projetos estão em processo de revisão.8 - Veja-se Silva, Catia Antonia – 20049 - Novas formas de organização política/administrativa como os consórcios municipais não serão objeto deanálise neste texto. Os consórcios são de direito privado e, portanto, não compõem o pacto federativo.10 -Veja-se Moura, Rosa – 2001
  4. 4. A administração/gestão da metrópole paulista, definida no limiteadministrativo do Município, é competência do governo local, a Prefeitura. Apesarde ser a sede da região metropolitana, o governo local não conta, como já dito,com possibilidades institucionais de articular políticas setoriais conjuntas - apesarde várias tentativas terem sido realizadas neste sentido pela gestão que ocupou aPrefeitura de 2001 a 2004. Nesta parte do texto serão apresentadas algumasconsiderações sobre a gestão da Metrópole. Do ponto de vista da economia política da urbanização e da economiapolítica da cidade11, a gestão da metrópole pode ser compreendida como a formade gerir e/ou administrar - nos limites de suas atribuições e competênciasdefinidas pelas constituições Federal e Estadual e pela Lei Orgânica Municipal -legislar sobre assuntos de interesse local, definir e executar políticas setoriais e dedesenvolvimento urbano. A Constituição de 1988 e o Estatuto da Cidade – Lei 10.257/01, obrigam osmunicípios com mais de 20 mil habitantes a possuir uma Lei de Plano Diretor paraaplicar os instrumentos e normas que visam ordenar o pleno desenvolvimento dasfunções sociais da cidade e garantir o bem estar de seus habitantes12. Após a aprovação da Carta Magna de 1988, os movimentos sociais, assimcomo diversos setores da sociedade civil, buscaram analisar o significado deatribuir aos Planos Diretores a capacidade de avaliar se a cidade e aspropriedades cumprem ou não sua função social e de instituir as formas deaplicação dos instrumentos previstos para o efetivo cumprimento dessas funções.O resultado do debate foi a elaboração e aprovação, em 2001, do Estatuto daCidade, que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal. Nestaspassagens do texto constitucional estão explícitos também que os planos diretoresnão pode ser um instrumento teórico, retórico e técnico sem a efetiva participaçãodos diferentes setores da sociedade. Portanto, os planos não podem ser estanques e devem ter revisõesperiódicas para constituírem-se em processos permanentes de planejamentoparticipativo13. Caracterizam-se, ou pelo menos deveriam caracterizar-se, comouma nova forma de gestão das cidades. Sua revisão contínua tem como objetivoevitar ações pontuais que não obedecem à legislação, a mudança de zoneamentopor interesses particulares e, como ocorreu em São Paulo, a elaboração de umplano diretor ultrapassado em relação à dinâmica contemporânea da cidade.Plano Diretor de São Paulo de 1971 O primeiro Plano Diretor foi “praticamente imposto à cidade em 1971,seguido da Lei de Parcelamento, Uso e Ocupação do Solo (Lei do Zoneamento)em 1972”14, e esteve em vigor, pelo menos teoricamente, até setembro de 2002.“Teoricamente” porque várias modificações foram realizadas por iniciativas dolegislativo e do executivo. Novos planos e projetos foram implementados11 - Santos, Milton - 199412 - Sobre o Estutato da Cidade, veja-se Rodrigues, A. Moyses – 2004 A13 - Fórum Nacional de Reforma Urbana – texto básico – 1989 – São Paulo.14 - Parecer do Vereador Nabil Bonduki ao Projeto de Lei nº 290/02.
  5. 5. desordenadamente, descaracterizando o Plano Diretor de 1971. Em 2002, foiaprovado o Plano Diretor Estratégico São Paulo - Lei Municipal n. 143.430 de 13de setembro de 200215. A Lei de Zoneamento de 1972, com as modificações feitasem 1982, vigorou até 2004, quando da aprovação da Nova Lei de Zoneamento edos Planos Diretores Regionais. Na definição de uso do solo e do zoneamento estão contidas as normaspara as atividades industriais, comerciais, de serviços, residenciais, mistas, asformas de circulação, a produção e disponibilização dos equipamentos e meios deconsumo coletivo (escolas, hospitais, postos de saúde, meios de transporte). As normas gerais de zoneamento do uso do solo indicam as diferentesdisputas pelo uso, apropriação e propriedade na cidade que até recentementeestiveram ocultas com o ideário de que o desenvolvimento urbano é promovidopelos agentes tipicamente capitalistas e que a ausência de “desenvolvimento”,assim como a existência da pobreza e da miséria na cidade são desvios demodelos de planejamento. A administração política/administrativa do uso do solo impõe valores detaxas e tributos que permitiriam a gestão da cidade no âmbito municipal (coleta edeposição dos resíduos sólidos, iluminação pública, transportes coletivos, coletade esgotos, abastecimento de água, adequação de vias de circulação aos meiosde transporte, definição e fiscalização das normas de parcelamento do uso dosolo, produção de habitação de interesse social, etc), ou seja, administrar a vidacoletiva na cidade. Como norma geral, todos querem pagar os menores tributos eusufruir as melhores condições urbanas. As taxas e impostos necessários paraobtenção de recursos para promover o desenvolvimento urbano acabam por fazeraflorar os conflitos para gestão urbana. A produção coletiva da cidade é apropriada de por interesses privados,principalmente por aqueles que têm a cidade como objeto de valor de troca emdetrimento do valor de uso. A segregação social-espacial é a dimensão maisvisível da predominância desse valor de troca. Em função disso, a aplicação dosrecursos públicos privilegiam a intervenção nos lugares já equipados ou naquelesque interessam à dinâmica dos negócios na e da cidade. Uma nova forma de gestão implicaria em tentar diminuir a segregaçãosócio-espacial. Estudos recentes mostram que o espaço urbano é produto dadesigualdade e condição para a manutenção desta desigualdade16. Alterar estalógica e mudar as prioridades de gestão, atendendo aos interesses das áreasmais segregadas, não tem sido tarefa fácil. Ampliar a participação nos debatessobre os destinos da cidade também tem se mostrado bastante complicada faceaos interesses privados que sempre tentam prevalecer sobre os coletivos. Nesse sentido, o Plano Diretor de 1971 não previa nenhuma forma deconsulta á população do Município de São Paulo e tinha como meta o“desenvolvimento” urbano. A segregação espacial parecia não ser um problema.O “cumprimento” das funções do Estado, que na cidade de São Paulo estavamrepresentados pela administração municipal, considerava exclusivamente asnecessidades relacionadas à reprodução do capital. A ação política decorrente15 - Planos diretores foram apresentados em 1985, 1991 e 1998 mas não foram aprovados.16 - Torres, Haroldo da Gama e Marques, Eduardo , 2004
  6. 6. desse entendimento, portanto, caracterizou-se por políticas setoriais desconexas,que procuravam atender aos interesses dos negócios. Nosso planejamento eraestático, setorial, fragmentado. De fato, um não-planejamento.Projeto de Lei do Plano Diretor de 1991 A Lei Orgânica do Município de São Paulo de 1989, obedecendo aodisposto nos artigos 182 e 183 da Constituição Federal, obrigava o executivo aenviar para a Câmara legislativa de São Paulo, até 4 de fevereiro de 1991, oprojeto do Plano Diretor municipal.17 O Executivo cumpriu esta etapa, tendo como objetivo uma cidade quecumprisse com sua função social e aplicasse os instrumentos previstos naConstituição. A postura do Executivo, e isto é importante frisar, possibilitou aparticipação de movimentos sociais e de representantes da sociedade civil naelaboração do Plano, promovendo debates e audiências públicas. O Projeto de Lei do Plano Diretor de 1991 reconhecia a multiplicidade dosagentes produtores e consumidores da cidade criando assim pré-condições parauma nova forma de gestão da cidade: “O ponto de partida da elaboração do Plano que ora apresentamos implicaa revisão conceitual e metodológica dos Planos Diretores Vigentes e propostos,bem como dos instrumentos legais deles decorrentes. Avaliou-se profundamentede forma crítica a efetividade dos planos diretores, assim como de seusinstrumentos. Considerando que a cidade é produzida por uma multiplicidade de agentespúblicos e privados... Acreditamos que o papel do Plano Diretor deve apontarclaramente um conjunto de regras que articule a ação destes agentes,estabelecendo formas de recuperação imediata a da cidade, baseadas no poderde alavancagem que o próprio processo de produção do espaço urbano jápossui(...)” Com a intenção de democratizar o processo de planejamento e possibilitara incorporação das especificidades locais no processo de gestão e revisão doplano, são propostas regulamentações locais (...) e estabelece o Sistema dePlanejamento. (Projeto de Lei do Plano Diretor - Diário Oficial - p.2 e 3 –exposição de motivos). O Plano continha os instrumentos de controle do uso e ocupação do soloprevistos na Constituição Federal e na Lei Orgânica Municipal. Também foiproposto o macro-zoneamento rural e urbano, com critérios, parâmetros e índicespara a zona urbana adensável, assim como a criação de (1) zonas especiais deinteresse social para intervenção do poder público em parceria com a iniciativaprivada (como uma forma de minimizar a carência de moradias); (2) zonasespeciais de preservação para recuperar e zelar pelas áreas de patrimôniohistórico, paisagístico, cultural ou ambiental; (3) zonas especiais industriais,destinadas predominantemente ao uso industrial.17 - Projeto de Lei publicado no Suplemento do Diário Oficial de São Paulo em 16 de março de 1991, ano 36número 50.
  7. 7. Da mesma forma, estavam indicadas no Plano as premissas da política detransportes, composta pela rede de circulação para cargas, pelo sistema viário epela ampliação da capacidade dos transportes coletivos urbanos. Esta última, valeregistrar, deveriam ser adequadas às demandas sociais da metrópole. Propunha-se também a criação de um fundo de urbanização para aoperacionalização da política urbana com recursos provenientes principalmente daoutorga onerosa do direito de construir acima do Coeficiente de Aproveitamento(CA). Definia-se, por fim, as formas de estoque de áreas edificáveis em função doCA, da Transferência de Potencial Construtivo e a Urbanização e EdificaçãoCompulsória. Os debates realizados no período deram voz a novos agentes eprotagonistas da questão urbana na metrópole e a entrada dos novos atores emcena evidenciou que os interesses na produção e consumo do espaço sãocontraditórios e que, numa perspectiva inclusiva, não se pode pensar a cidadeabstraída de sua população. No período de discussão do conteúdo do Plano, os maiores “embates”estavam relacionados à proposta de alterar profundamente a Lei de Zoneamentode 1972 (assim como as modificações de 1982) criando um único coeficiente deaproveitamento do solo - igual a 1 - exceto os das zonas especiais. O coeficientepoderia ser ultrapassado dependendo do “estoque” de área edificável com outorgaonerosa, que constituiria um fundo de urbanização. Os proprietários de terras edos promotores imobiliários, naturalmente, colocaram-se contrários ao coeficientede aproveitamento único e à outorga onerosa de estoque de área edificável. Atéaquele momento não se pagava tributos pela edificação em altura (solo criado). Importante ressaltar que a Lei Orgânica Municipal estabeleceu prazo para oenvio do Projeto de Lei pelo Executivo ao Legislativo municipal, mas não osprazos para a votação do mesmo. Os conflitos – e mais precisamente a perda deprivilégios de certos setores - não interessava à Câmara Municipal, cuja maioriados membros fazia oposição sistemática ao Executivo. Assim, decorrido o tempoda legislatura, o Projeto de Lei não foi levado ao plenário da Câmara e acabouarquivado por “decurso de prazo” no final de 1991. Evidenciou-se, portanto, queExecutivo e Legislativo, de 1989 à 1992, representavam interesses distintos. A arquivamento do projeto de lei por decurso de prazo deixou claro que nãointeressava aos setores dominantes (e seus representantes no legislativo) trazer àtona os conflitos de uso e apropriação do solo urbano na reprodução social doespaço.Ausência de Projeto de Lei para Plano Diretor As duas legislaturas seguintes (1993 a 1996 - Paulo Maluf e 1997 a 2000 -Celso Pitta), não cumpriram com o disposto na Lei Orgânica, não enviarandoProjeto de Lei de Plano Diretor para discussão e apreciação do Legislativo.Permaneceu em vigor o Plano de 1971 e da Lei de Parcelamento, Uso eOcupação do Solo, incorporadas as modificação de 1982. Grandes ou pequenasobras, assim como alterações importantes no mapa da cidade continuaram a serrealizadas sem qualquer participação dos munícipes e das organizações sociais. Novas intervenções como as Operações Urbanas começam a seremimplantadas em amplas áreas. Os recursos obtidos nestas operações deveriam
  8. 8. ser aplicados na área objeto de intervenção, mas até o presente momento não foipossível dimensionar seu significado em termos de custos e de arrecadação. AsOperações Urbanas reforçaram as características excludentes do município, quepassa a ter cada vez mais o atributo de cidade de negócios e a reforçar aprevalência do valor de troca sobre o valor de uso. A Operação Urbana Faria Lima aprovou uma grande quantidade deedifícios, sem atentar para os interesses dos que têm a terra e a casa como valorde uso. Como resultado, a região tornou-se mais congestionada, os antigosmoradores foram expulsos de suas casas e os recursos arrecadados não foramdivulgados de forma transparente nas duas gestões durante a qual a Operação seconcretizou. A Operação Urbana Centro, realizada pelas mesmas administrações,procurou atrair investimentos imobiliário - possibilitando a construção de até trêsvezes o previsto no zoneamento e gerando maior valorização imobiliária -dificultando o repovoamento do centro, região que conta com ampla infra-estruturae vazios populacionais. Da mesma forma, a Operação Urbana Águas Espraiadasexpulsou, entre 1995 e 1996, cerca de 50 mil favelados, com a justificativa de queseriam atendidos posteriormente na própria área da Operação Urbana que seriaaprovada por Lei. Outra Operação Urbana, a da Água Branca, serviuexclusivamente para a construção de um grande um centro empresarial18. Neste período (1993 a 2000), além da instituição de mecanismo departicipação dos múltiplos agentes produtores e consumidores da cidade, foramdesmontados os que foram construídos no período anterior. A produção doespaço urbano foi orientada pelo capital e foi privatizada em poucas mãos. Maisdo que isso, inviabilizou-se qualquer debate substancial sobre as necessidades deuso e ocupação do solo urbano a partir da ótica do interesse público.Plano Diretor de 2002 A gestão de 2001 à 2004 (Marta Suplicy) recolocou em debate a propostado Plano Diretor para São Paulo, obedecendo ao disposto na Lei OrgânicaMunicipal e reforçado na Lei 10.257/01 (Estatuto da Cidade). Após a elaboraçãodo diagnóstico e das propostas iniciais, foram realizados debates e audiênciaspúblicas para analisar os pressupostos do Plano Diretor da Cidade. A Câmara Municipal realizou 26 audiências ou debates públicos e o PlanoDiretor Estratégico de São Paulo foi aprovado como Lei Municipal nº 13.430 de 13de setembro de 2002. No Plano Diretor Estratégico o Planejamento écompreendido como processo que deve contar com participação social, comoevidenciam os artigos 1º e 279º: Art. 1 - O Plano Diretor Estratégico é o instrumento global e estratégico dapolítica de desenvolvimento urbano, determinante para todos os agentes públicose privados que atuam no Município. Parágrafo 1º - O Plano Diretor Estratégico é parte integrante do processode planejamento municipal, devendo o plano Plurianual, as diretrizesorçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes nele contidas.18 - Analises sobre as operações urbanas podem ser obtidas em Carlos, Ana Fani 2001 e Fix, Mariana 2001.
  9. 9. Art. 279 – É assegurada a participação direta da população em todas asfases do processo de gestão democrática da política urbana da cidade medianteas seguintes instâncias participativas:I- Conferência Municipal de Desenvolvimento Urbano;II- assembléias regionais de Política Urbana;III- Conselho Municipal de Política Urbana;IV- audiências públicas;V- iniciativa popular de Projetos de Lei, de planos, programas e projetos dedesenvolvimento urbano;VI- Conselhos reconhecidos pelo Poder municipal;VII- Assembléias e reuniões de elaboração do orçamento municipal;VIII- Programas e projetos com gestão popular;IX- comissão de legislação participativa da Câmara Municipal de São Paulo”19 O Plano Diretor Estratégico de São Paulo apresenta, nas diretrizes eprincípios que: “procura enfrentar os desafios do esvaziamento populacional dasáreas consolidadas e centrais; o crescimento das áreas de urbanização precáriaocupação das áreas de proteção ambiental; agravamento das enchentes eescassez das áreas verdes; emprego longe da moradia; problemas de transportee trânsito que provocam perda de tempo nos deslocamentos; distribuição desigualde serviços e equipamentos coletivos; falta de moradia digna; poder da decisãoconcentrado nas mãos de poucos”. Segundo o texto, seus objetivos são: “combater a desigualdade do territóriona cidade; promover a urbanização e qualificação das áreas periféricas tambémcom a criação de empregos; preservar e recuperar as áreas de proteçãoambiental; estimular o adensamento populacional nas áreas com infra-estruturaurbana e com oferta de empregos; equilibrar a localização dos empregos com adas habitações populares; ampliar a permeabilidade do solo; estimular a produçãode habitação de interesse social; reduzir a necessidade de deslocamento emelhorar o sistema de transporte coletivo”. A função social da propriedade urbana e da cidade, como se podeperceber, é o elemento basilar do Plano Diretor, que estabelece os critérios deutilização do solo e dos imóveis neles edificados, regulamenta os instrumentosurbanísticos e define ações estratégicas para atingir estes objetivos. Para as áreas com infra-estrutura optou-se pela edificação e a utilizaçãocompulsória, a transferência do direito de construir (em casos de doação deimóveis de interesse público), o coeficiente básico de aproveitamento e acobrança da outorga onerosa tendo em vista os vários índices do zoneamento.Para a produção de novas unidades o novo Plano propõe tipologias de habitaçãopopular e delimita as Zonas de Habitação de Interesse Social (ZEIS). Da mesmaforma, apresenta as condições para aplicação do IPTU progressivo no tempoquando as propriedades não cumprirem sua função social. Com relação a aplicação em obras, estabelece os planos de investimentose os prazos para sua realização, estimula a criação de pólos de centralidade com19 -Lei Municipal nº 13.430 de 13 de setembro de 2002.
  10. 10. a implantação de escolas, praças e serviços públicos em geral. Com os recursosarrecadados da outorga onerosa do direito de construir, cria o Fundo deDesenvolvimento Urbano. Os embates políticos sobre o índice de coeficiente de solo foram bastanteacirrados, principalmente em relação ao potencial construtivo20 e ao novozoneamento aprovado em 2004: “Com base na compatibilidade ou não entre estabelecimento e moradias, onovo zoneamento definiu categorias de uso residenciais e não residenciais. Osusos não residenciais estão classificados em 4 categorias que têm comoreferência o uso residencial: usos compatíveis (1) - usos toleráveis (2) - especiaisou incômodos (3). Um pequeno comércio, uma mercearia, padaria, estão enquadrados na 1.Atividades como escolas e academias, que tem maior número de freqüentadoressão considerados toleráveis na 2. Na categoria residencial 3 podem funcionarequipamentos de interesse público e essenciais para o funcionamento dacidade”.21 Mas os que provocam impactos na vizinhança, como os centros dereintegração de menores e presídios, e que são necessários ao funcionamento dacidade, devem ser objeto de análises e de estudos, assim como devem sersubmetidos à audiências públicas. Da mesma forma, prevê-se estudos e aavaliação pela população dos empreendimentos que causam impactos no trânsito(supermercados, shoppings, faculdades ou escolas de grande dimensão), quesão mais recomendáveis em “zonas mistas”. Estabeleceu-se também regras para o aproveitamento do solo e aproporção das construções em relação à área do terreno, criando coeficientesbásicos (gratuitos), mínimos (para garantir que a propriedade cumpra sua funçãosocial) e máximos (mediante pagamento de outorga onerosa ou transferência depotencial construtivo de outro imóvel). Baseada no conceito de solo criado, aoutorga onerosa parte do princípio de que, para ter um imóvel de área construídasuperior a área do terreno, o empreendedor deve pagar uma contrapartida aopoder público, que lha dá o direito do espaço aéreo (solo criado) para que o aadministração municipal possa dimensionar e intervir na infra-estrutura - dado queo aumento da área construída (edifícios) provoca necessidades de infra-estrutura.Cada tipo de zona tem um coeficiente de aproveitamento próprio. Um dos instrumentos de intervenção na produção da cidade é a OperaçãoUrbana Consorciada. Há ainda grandes debates em relação a elas, poisprovocam, em geral, o aumento do preço dos imóveis e a expulsão da populaçãomoradora. Os recursos provenientes de venda do potencial construtivo nessasáreas devem ser aplicados no próprio perímetro da operação. O Plano Diretor Estratégico propõe, ainda, as operações urbanas DiagonalSul, Diagonal Norte, Carandiru-Vila Maria, Vila Leopoldina, Vila Sonia, Celso20 -Não será objeto de análise neste artigo a Lei de Uso e Ocupação do Solo aprovada em 2004 e os PlanosDiretores Regionais.21 - Plano Diretor de São Paulo.
  11. 11. Garcia, Santo Amaro e Tiquatira. Estas deverão ser aprovadas por Lei e obedeceraos Estudos Prévios de Impacto de Vizinhança e de Impactos Ambientais.Espera-se, assim, uma nova forma de gestão que conte efetivamente com aavaliação e a anuência da população. Os planos regionais, dada a dimensão da Metrópole e as característicasdiversas de cada região da cidade, foram detalhados nas sub-prefeituras, sendoobjeto de debates e audiências públicas promovidas pelos poderes Executivo eLegislativo. Nestes espaços, ficaram também visíveis os conflitos de interesses.De um lado, proprietários de terras, promotores imobiliários, moradores das zonasestritamente residências (Z1). Do outro, os que lutam para obtenção de moradias(Zonas de Uso Especiais). Enfim são várias questões que se colocam entre osque tem o imóvel como valor de uso com diferentes visões e os que têm imóveis como reserva de valor (sem uso) e os que querem produzirpara vender ou para morar. Definir o uso e as estratégias de ocupação do solo urbano de modo menoscentralizado é um processo complexo, porém importante, para conhecer adiversidade de interesses e possibilitar a participação dos agentes produtores econsumidores do espaço22. Por fim, vale lembrar que o Plano Diretor Estratégico da cidade e os planosdiretores regionais deverão ser revistos em 2010 (como prevê o Estatuto daCidade), mas São Paulo definiu que fará tal revisão já em 2006.Considerações Gerais Este processo de participação é fruto do movimento iniciado pela sociedadecivil. Os movimentos sociais têm expressado suas necessidades e as formaspelas quais a função social da cidade e da propriedade devem ser estabelecidas.O Estatuto da Cidade e a criação do Ministério das Cidades são resultado doprocesso de mobilização da sociedade civil que reivindica possibilidades degestão participativa e a ampliação de órgãos colegiados como os conselhos, quepodem permitir uma gestão menos centralizada do Executivo e do Legislativo. O Estatuto da Cidade não elimina a propriedade da terra urbana, masimpõe limites às formas de renda e de lucro não coerentes com a gestão que visao bem coletivo. Positivamente, faz emergir os conflitos inerentes à apropriação e àposse do solo urbano. Dessa forma, define as formas pelas quais se pode fazercumprir a função social da cidade, fornecendo os parâmetros para uma gestãodemocrática, como os planos diretores participativos. O Estatuto define que todos os municípios com acima de 20 mil habitantesdevem realizar o seu Plano Diretor compreendendo toda sua extensão territorial.Porém, o Poder Público Municipal só tem como atribuição exclusiva legislar,fiscalizar, propor ações e tributar sobre o solo urbano. Na metrópole paulista esteprincípio não é um problema já que toda a extensão do município é consideradaurbana e deve obedecer o disposto no macrozoneamento. Com relação à gestão, destaca-se que, no período de 2001 à 2004, oExecutivo paulistano realizou diversas atividades que demonstram que é viável22 - Realizaram-se 300 oficinas e plenárias para construção dos Planos Diretores Regionais e da Lei deZoneamento (PMSP – Secretaria de Planejamento- 2004).
  12. 12. consolidar processos de formulação e deliberação com participação dos citadinos.Como maiores exemplos dessa possibilidade, que é também uma necessidade,registram-se a realização em novembro de 2001 do 1º Congresso Nacional dasCidade, que teve como objetivo debater formas de implementação do Estatuto e a1ª Conferência Municipal de Habitação, em setembro de 2001, que definiu osparâmetros, os programas de habitação de interesse social e as formas deatuação da Prefeitura de São Paulo. Nessa conferência, formou-se o ConselhoMunicipal de Habitação, com eleição pública e direta dos conselheiros, e que tema atribuição de definir e fiscalizar e controlar os recursos municipais para ahabitação de interesse social. Cabe ainda ressaltar que, logo após a criação do Ministério das Cidades em2003, foi realizada a Conferência Municipal de São Paulo, que elegeu delegadospara a Conferência Estadual. Esta, por sua vez, elegeu os delegados do Estadode São Paulo para representarem o Estado na Conferência Nacional das Cidades23 . A Conferência Nacional das Cidades, além de aprovar as linhas básicas daPolítica Nacional de Desenvolvimento Urbano, também elegeu o ConselhoNacional das Cidades. Para finalizar, registro que a aprovação do Estatuto da Cidade, do PlanoDiretor Estratégico de São Paulo, a criação dos conselhos e a realização deconferências sobre as cidades não eliminam as disputas, contradições e conflitospelo uso do solo, mas propiciam a publicidade dos interesses conflitantes para, nofuturo, construirmos uma gestão democrática da cidade em prol do interessecoletivo. Estas condições reforçam o desafio de uma participação ativa dos queestudam a metrópole, para que os cidadãos possam compreender as contradiçõesinerentes à metrópole e assim lutar por seus direitos citadinos. E estes, só podemse basear em uma gestão democrática, ou pelos menos compartilhada, entrediversos setores da sociedade.Bibliografia citadaCarlos, Ana Fani – 2001 – Espaço e Tempo na Metrópole – Editora ContextoEstatuto da Cidade – Lei 10.257 de 2001 –Guia para Implementação pelosMunicípios e Cidadão – Brasília - Distrito FederalFix, Mariana – 2001- Os parceiros da exclusão – duas histórias da construção deuma nova Cidade em São Paulo – Faria Lima e Águas Espraiadas.Moura, Rosa – Lacuna Institucional da Metropolização: Considerações sobre aRegião Sul – in Cadernos Metrópole n. 8 – 2º sem. 2002 – Ed. PUC- SP SPRodrigues, Arlete Moysés – 2004- O governo Lula e as Cidades – In RevistaCiência Geográfica – Ano X- Vol. X, nº 2 –maio/agosto de 2004 - AGB- Bauru- SP 2004-A - Direito à Cidade e o Estatuto da Cidade- In Cidades23 - Veja-se Rodrigues, A. Moysés, 2004
  13. 13. Revista Científica – Grupos de Estudos Urbanos – Vol. 3- número 2 – P.P. S.P.Santos, Milton 1994- Por uma economia política da Cidade: O Caso de São PauloEditora HucitecSão Paulo – Cidade - Projeto de Lei – Plano Diretor de São Paulo – 1991 –Suplemento do Diário Oficial - São Paulo - 16 de março de 1991 – São PauloSão Paulo – Cidade – 2003 – São Paulo – Plano Diretor Estratégico – 2ª edição-revisada- Gabinete do Vereador Nabil Bonduki- São PauloSão Paulo – Cidade –2002- Plano Diretor Estratégico do Município de São PauloLei nº 13.430 de 13/9/02 -Publicação do Gabinete do Vereador Nabil Bonduki –SPSão Paulo – Cidade – 2004 – O Novo Zoneamento ao alcance de todos – SérieManuais – PMSP- Secretaria de Planejamento UrbanoSilva, Catia Antonia – 2004 – CD-Room- Regiões Metropolitanas e RedesBrasileiras – FAPERJ, UERJ – Rio de JaneiroTorres, Haroldo da Gama e Marques, Eduardo – 2004 – Políticas Sociais eTerritório: Uma abordagem metropolitana – In Revista são Paulo em Perspectiva-2004. SP.SP .

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