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  • 1. MINISTÉRIO DAS CIDADESPrograma das Nações Unidas para o Desenvolvimento – UNDP NPPP – Projeto de Execução Nacional – Contrato de Serviço NOTA TÉCNICA II SOBRE CONCEITO/DEFINIÇÃO DE CIDADE Arlete Moysés Rodrigues CONTRATO Nº 2004/001790 Termo de Referência nº112300 Outubro de 2004
  • 2. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 2Arlete Moysés RodriguesCidades – Definições e Delimitações ..................................................................................... 3I -Apresentação ....................................................................................................................... 3II- Pressupostos para definir e conceituar:Cidade e Urbano. ................................................. 4III – Municípios e Cidades .................................................................................................... 9IV - Conferências das Cidades- visão urbana de municípios com predomínio da populaçãorural ....................................................................................................................................... 13V- Municípios - Unidades da Federação .............................................................................. 15VI- Município e Cidade - Interlocução política................................................................... 18VII - Diversidade de extensão dos territórios ....................................................................... 19VIII- Diversidade da população Urbana e Rural .................................................................. 26IX - A delimitação das áreas urbanas,rurais e de usos especiais. ........................................ 31X - Conceito de Urbano ........................................................................................................ 36Considerações Gerais ........................................................................................................... 40Bibliografia Citada .............................................................................................................. 43
  • 3. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 3Arlete Moysés Rodrigues Cidades – Definições e Delimitações Nota Técnica II Arlete Moysés Rodrigues1I -Apresentação Esta nota técnica, atende ao disposto no Contrato 2004/001790 e aosobjetivos explicitados no Termo de Referência nº 112300. Apresentamos conceito, definição de cidades, do urbano, as relaçõesrural/urbano, cidade/campo, Municípios e Cidades. Consideramos, nas análises, que os limites de áreas rurais e urbanas sãocritérios para a coleta de dados dos Censos Demográficos, realizados a cada 10anos, que mostram as características demográficas da população brasileira, dosdomicílios urbanos e rurais, de atividades econômicas, entre outros dadosimportantes sobre a população brasileira e suas condições de vida. Os censosestatísticos, em relação à distribuição da população urbana e rural, baseiam-se nadelimitação do uso do solo do campo e da cidade. Utilizamos análises, referências bibliográficas, levantamento de dados,constantes da “Nota Técnica sobre Conceito de Cidade – julho 2004”2.Incorporamos novos referenciais teórico-metodológicos, dados estatísticos,bibliografia, bem como as questões apresentadas nos debates realizados juntoaos técnicos do Ministério das Cidades. Para subsidiar a formulação de conceito, definição de cidade e de urbanoanalisamos concepções filosóficas, referenciais teóricos/científicos com o objetivode explicitar o conceito de urbano, definição de cidades, bem como dascaracterística de áreas urbana, rural e, assim, indicar parâmetros e critérios e1 Este trabalho foi elaborado com a colaboração dos geógrafos Fabiana Valdoski Ribeiro e Rafael Faleiros dePadua.2 - Rodrigues, Arlete Moysés Rodrigues. Nota técnica sobre conceito da Cidade – julho de 2004.
  • 4. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 4Arlete Moysés Rodriguesparâmetros para pensar a cidade e o urbano no Brasil. Apresentamos algumasindicações para alterações na legislação federal, considerando a diversidade e aconfiguração das cidades e municípios no território brasileiro.3II- Pressupostos para definir e conceituar:Cidade e Urbano.A - A promulgação do Estatuto da Cidade em 2001 e a criação do Ministério dasCidades ocorre no século XXI, quando o processo de urbanização atingepraticamente todo o território nacional. Há carências de análises sobre esteprocesso, o que demonstra que os estudos que o Ministério das Cidades estárealizando são fundamentais para compreender a sociedade no século XXI. Adefasagem do conhecimento da realidade urbana poderá assim ser superada.B- A metodologia utilizada foi baseada em dados quantitativos e qualitativos quedemonstram a realidade atual do processo de urbanização do Brasil. Foramanalisados, no processo histórico, os diferentes critérios utilizados para delimitarcidades, as atribuições dos entes federados, especialmente após a ConstituiçãoBrasileira de 1988, que tendo como ênfase a descentralização política, auxiliou afragmentação do território brasileiro em um grande número de municípios.C- O Decreto 311 de 1938 que tinha como objetivos homogeneizar as diferentesnomenclaturas utilizadas no Brasil, estabelecer critérios para criação demunicípios, definiu que as sedes dos mesmos seriam denominadas cidades. AsConstituições Brasileiras posteriores alteraram os parâmetros para criação demunicípios. O Decreto, atualmente, só é aplicável para denominar como cidade asede de municípios, que não coincide com o urbano e nem com os limites dascidades. A questão fundamental não é a denominação da sede do município comoCidade mas sim a fragmentação do território com a criação de um grande númerode municípios, e portanto de cidades, sem viabilidade econômica.3 - Este trabalho não analisa as condições de vida da população no intra e no inter-urbano. Também nãoenfoca as diferenças regionais e outros temas que estão sendo objeto de análises, propostas, estudos por outrosespecialistas e técnicos do Ministério das Cidades.
  • 5. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 5Arlete Moysés RodriguesD- O Estatuto da Cidade, que define os instrumentos para que a cidade e apropriedade cumpram sua função social, reconhece a concentração da populaçãourbana ao exigir que Plano Diretor seja obrigatório para os Municípios acima de 20mil habitantes. Os seus pressupostos podem ser aplicáveis para 80% dapopulação urbana. Mas o Estatuto é omisso em relação à extensão territorial doBrasil, tendo em vista que 73,3% do número de municípios que compõem afederação têm população inferior a 20 mil habitantes.E- Para compreender uma das dimensões que dizem respeito às relações entreos Municípios e as Cidades, foram analisadas algumas Conferências Estaduaisprocurando compreender a concepção que os participantes têm sobre ascompetências do Ministério das Cidades4 e o conceito de urbano.F – A análise dos dados, da bibliografia nacional e internacional, como já dito naNota Técnica de julho de 2004, permite afirmar que o processo de urbanizaçãointenso e acelerado que atinge a maior parte do território brasileiro intensificou-seapós a década de 50 do século XX, permitindo utilizar conceito de urbano edefinição de cidade para a realidade brasileira.G - O urbano, resultado do processo de urbanização, caracteriza-se como modode vida que atinge tanto as áreas rurais como as urbanas. Assim em que pese queuma parte da população brasileira exerce atividades primárias, o Brasil é um paísurbano, pois as atividades rurais vinculam-se com indústrias, comércio e serviços.As atividades urbanas extrapolam os limites das cidades, como é possívelverificar, em especial, no agro-negócio e nas atividades turísticas.4 - A análise das conferências dos Estados de Minas Gerais, Acre, Rio Grande do Sul, Piauí, Pernambuco,Mato Grosso.
  • 6. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 6Arlete Moysés RodriguesH- Lembramos que o critério mais utilizado, que varia de país para país, paradefinir e classificar cidades, tem como base a população urbana.I- A relação campo/cidade, rural/urbano na atual dinâmica econômica precisa serrelativizada, tendo em vista as diferenças sócio-espaciais das regiões brasileiras.A sociedade rural se recria e se requalifica, traz novos conteúdos necessáriospara pensar a construção da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano.Campo e Cidade, Rural urbano não se caracterizam pela oposição mas pelacomplementariedade.J- O urbano deve ser entendido não como uma realidade acabada mas como umhorizonte de transformações territoriais, sociais, políticas e econômicas,considerando que se trata de um modo de vida da atualidade. A cidade deve sercompreendida como forma espacial e lugar de concentração da produção,circulação, consumo de bens e serviços.K- A cidade, que concentra e difunde o urbano, é um centro de decisão política.Citamos Henri Lefebvre para demonstrar a importância do Ministério das Cidadese a elaboração da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano: “A cidadeintensifica, organizando a exploração de toda a sociedade. Isto é dizer que ela nãoé o lugar passivo da produção ou da concentração dos capitais mas sim que ourbano intervém como tal na produção” (Lefebvre, 1969p. 57- grifos nossos).L - Cidade: pode ser considerada como um objeto definido e objetivo visando aimplantação da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano. Utiliza-se paraCidade: definição.As cidades são sedes político-administrativas dos Municípios. Podemos defini-las“como sendo a projeção da sociedade sobre um local, isto é, não apenas o lugarsensível mas também sobre o plano específico, percebido e concebido pelopensamento que determina cidade e o urbano” (Lefebvre, 1969:56).
  • 7. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 7Arlete Moysés Rodrigues É fundamental definir cidade, analisar a quantidade de municípiosexistentes e algumas de suas características gerais.M- Urbano refere-se ao processo de urbanização que diz respeito à sociedadebrasileira. Áreas urbanas são as delimitações de parcelamento e uso do solo nascidades. Utiliza-se conceito para o Urbano. Mas também é necessário considerarque urbano também é utilizado como correlato de cidade, guardadas as diferençasentre conceito e definição. Apresentamos alguns elementos para que Conceito seja aplicável aoUrbano e Definição aplicável à Cidade. Ressalte-se, contudo, que utilizar conceitopara urbano e definição para cidade não são obstáculos para a ação políticamesmo porque, de modo geral, Cidade e Urbano são utilizados para demonstrarum processo geral que atinge toda a sociedade, como objeto de análise e deatuação política, fonte para coleta de dados estatísticos.5 Conceito é utilizável para exprimir o urbano, a complexidade do processode urbanização, a extensão do modo de vida urbano, a diversidade das formas econteúdos do urbano, complexidade e unicidade enquanto processo, dasatividades econômicas, sociais e políticas do mundo contemporâneo. Conceito exprime uma noção abstrata ou idéia geral, designando seja umobjeto suposto único, seja uma classe de objetos. Do ponto de vista lógico o conceito é caracterizado por sua extensão ecompreensão. Extensão significa “o conjunto particulares dos seres aos quais seestende este conceito”, enquanto a compreensão refere-se ao “conjunto doscaracteres, que constituem sua definição” (Japiassu, 1989: 53). Tanto a extensão como a compreensão estão em constante interação paraa elaboração de um conceito. Os conceitos comportam, segundo Deleuze &Guattari, complexidade: “conceito é um todo, porque totaliza seus componentes,5 - Conceito, definição são categorias analíticas de várias ciências sociais.Embora o objeto de análise dearquitetos, geógrafos, sociológicos, entre outros seja a cidade, os termos utilizados nas ciências são geografiaurbana, sociologia urbana, desenho urbano, planejamento urbano, urbanistas, etc.
  • 8. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 8Arlete Moysés Rodriguesmas um todo fragmentado.. Todo conceito remete a um problema e os problemasexigem “soluções” pois são decorrentes da pluralidade dos sujeitos, sua relação,de sua apresentação recíproca” (Guatari,F, Deleuze, G. 1991: 27-28). O conceito de urbano é mais utilizado como objeto de análise científica.Para o Ministério das Cidades utilizar conceito para o urbano implica emcompreender a dinâmica da sociedade no espaço brasileiro. Do ponto de vista da ação política permite analisar a concentração dapopulação urbana nas metrópoles e grandes cidades, na rede de cidades, nainfluência das cidades sobre o urbano e o rural, na elaboração de Plano Diretor deMunicípios e não apenas dos limites das cidades. Utilizar Definição para Cidade permite compreender os limitesadministrativo dos Municípios onde se concentra o casario urbano, as atividadesdo secundário e terciário e as administrativa, a sede do governo municipal.Cidade pode ser considerada: “objeto para a ciência e objetivo imediato para aação” ( Lefebvre, H. 1999:28). Definir, do ponto de vista lógico, significa determinar a “compreensão” quecaracteriza um conceito. Para Aristóteles a definição é a forma que exprime aessência de uma coisa, sendo composta de gênero (próximo) e das diferençasespecíficas. Definição nominal é aquela que explica o sentido de uma palavra pelorecurso a outras palavras ou etimologia. Definição real é aquela que indica anatureza do objeto ou da coisa a ser definida. (Japiassu, 1989:36). É a definiçãodo real que procuramos ressaltar nesta nota técnica. Definir cidade implicatambém em pensar parâmetros para criação, desmembramento, junção,remembramento de municípios, tendo em vista que são unidades da federaçãobrasileira. Para a atuação do Ministério das Cidades, consideramos que “A Cidade, àmaneira de um nome próprio, oferece assim a capacidade de conceber e construiro espaço a partir de um número finito de propriedades estáveis, isoláveis earticuladas uma sobre a outra. Nesse lugar organizado por operações
  • 9. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 9Arlete Moysés Rodrigues‘especulativas’ e classificatórias, combinam-se gestão e eliminação” (Certeau1996:175). Para este autor, a cidade-conceito se degrada, pois não consegueaprisionar o que foge à racionalidade (as práticas sociais). Tendo em vista que para o Ministério das Cidades as práticas sociais sãoinerentes à produção da cidade e do urbano, utiliza-se definição para Cidades semcomprometer o conceito de urbano, indispensável para compreender a sociedadebrasileira e para elaborar programas, projetos e a política nacional dedesenvolvimento urbano.III – Municípios e Cidades Os municípios, unidades políticas/administrativas, que compõem junto comos Estados e a União a Federação Brasileira são regidos por Lei Orgânica, comoestabelecido pela Constituição Brasileira (cap. IV- dos Municípios – art.19). Há,portanto, 5.561 Leis Orgânicas Municipais, o que dá uma idéia da dificuldade daatuação do Ministério das Cidades. Ao Poder Municipal, conforme disposto no artigo 30 da ConstituiçãoFederal, compete: “I- legislar sobre assuntos de interesse local; II- suplementar alegislação federal e a estadual no que couber; III- instituir e arrecadar tributos desua competência...: IV- criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislaçãoestadual; ... VIII – prover, no que couber, adequado ordenamento territorial,mediante planejamento e controle do uso;...”. No Cap. II – da Política Urbana, a Constituição Federal dispõe comocompetência do Município executar a Política de Desenvolvimento Urbano,conforme diretrizes fixadas em lei municipal. Lembramos que o instrumento -Plano Diretor - para a política de desenvolvimento e de expansão urbana éobrigatório para cidades com mais de 20 mil habitantes, mas também para todosaqueles que quiserem aplicar o disposto nos artigos 182 e 183 da ConstituiçãoFederal. O que mostra a importância, para o Ministério das Cidades utilizar oConceito de Urbano.
  • 10. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 10Arlete Moysés Rodrigues Considerando o exposto, nos limites administrativos dos Municípios, atravésde legislação específica, são delimitadas leis de zoneamento, áreas urbanas erurais, de expansão urbana, de uso especial, áreas de preservação, etc. Na tabela 1 onde constam, por Estado, os municípios com maior e menorpopulação urbana e os de menor população urbana, que aderiram àsconferências, verifica-se que apenas Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Aracaju,Recife e João Pessoa não contam com população rural, ou seja, estes municípiosconsideram toda sua extensão territorial como urbana. Cabe lembrar que em muitos municípios pode estar havendo alteração doslimites das áreas rurais e urbanas com a elaboração de Planos Diretores, comoocorreu em São Paulo, onde o Plano Diretor Estratégico redefiniu o zoneamentoda cidade e também os limites das áreas rurais e urbanas 6. Tendo em vista que o critério mais comum para definir e classificar cidadesestá baseado na quantidade de população urbana7 e tentando compreender adinâmica e as características das cidades, analisamos, em cada Estado, osmunicípios de menor população urbana. Dentre os municípios com menor população urbana destaca-se de Flor doSertão (SC), criado em 1997, com apenas 195 habitantes na cidade (querepresenta12% da população total). O Município de Nova Ramada (RS),também criado em 1997, não tem nenhuma população urbana, portanto nãotem sede, ou seja, cidade8. Verifica-se a necessidade de analisar a viabilidade municipal do ponto devista do poder político. Fica evidente, na análise realizada, que o problema não é adenominação de cidade para sede do Município, mas a fragmentação do território6 - Lei Municipal nº 13.430 de 13 de setembro de 2002 delimita as Macro Zonas de Proteção Ambiental e deEstrutura e Qualificação Urbana. As Macro Zonas contém as Macroáreas que especificam as formas possíveisde ocupação.7 - Para o Brasil denomina-se cidade a sede do município independente do tamanho da população urbana.8 - A rigor o Município de Nova Ramada não existe pois não tem sede de governo, contudo é integrante dafederação.
  • 11. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 11Arlete Moysés Rodrigues 9em um grande número de municípios que não têm viabilidade econômica,financeira, sócio/espacial, para comporem o pacto federativo. Têm menos de 500 habitantes nas áreas urbanas, os municípios de NovaCastilho (SP), Bom Jesus do Sul (PR), Novo Santo Antônio(PI), Frei Lagonegro(MG), Bernardinho Batista (PB), Monte Santo de Tocantins (TO). Excetuando-se ode Bom Jesus do Sul (1962), os demais foram criados em 1997. Destaca-se, também, o município de Araguainha (MT), que conta com1.143 habitantes, 85% de população urbana e 15% de população rural10, mesmosendo o município de menor população urbana do estado de Mato Grosso.9 - Esta análise contrasta com as falsas premissas sobre se a população é rural ou urbana ou se as cidades sãoimaginárias. O problema não é a população das “cidades” sede de município mas sim a existência doMunicípio, como demonstramos em várias partes desta nota técnica.10 - O município de Araguainha foi criado pela Lei Estadual nº 1.946, de 22 de novembro de 1963. Pertencea Mesorregião Sudeste Mato-grossense e Microregião de Tesouro, áreas de expansão da fronteira agrícola.Apresentou nas últimas três décadas expressivo aumento populacional. Soja é o principal produto agrícoladestinado à exportação, denominada atualmente de “Agronegócios”.
  • 12. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 12Arlete Moysés Rodrigues Tabela 1 - Maior e Menor População Urbana dos Municípios por Estado Estado Município População Total População Urbana % População Rural % Adesão São Felipe dOeste (RO) 7.056 1.031 15 6.025 85 sim Rondonia Porto Velho (RO) 334.661 273.709 82 60.952 18 sim Santa Rosa do Purus (AC) 2.246 518 23 1.728 77 sim Acre Rio Branco (AC) 253.059 226.298 89 26.761 11 sim Careiro da Várzea (AM) 17.267 806 5 16.461 95 não Amazonas Manaus (AM) 1.405.835 1.396.768 99 9.067 1 sim Uiramutã (RR) 5.802 525 9 5.277 91 não Roraima Amajari (RR) 5.294 799 15 4495 85 sim Boa Vista (RR) 200.568 197.098 98 3.470 2 sim São João da Ponta (PA) 4.035 1.051 26 2.984 74 não Para Bannach (PA) 3.780 1189 31 2591 69 sim Belém (PA) 1.280.614 1.272.354 99 8.260 1 sim Pracuúba (AP) 2.286 969 42 1.317 58 não Amapa Macapá (AP) 283.308 270.628 96 12.680 4 sim Monte Santo do Tocantins (TO) 1.869 381 20 1.488 80 sim Tocantins Palmas (TO) 137.355 134.179 98 3.176 2 sim Marajá do Sena (MA) 7.161 725 10 6.436 90 sim Maranhão São Luís (MA) 870.028 837.584 96 32.444 4 sim Novo Santo Antônio (PI) 3.155 307 10 2.848 90 sim Piaui Teresina (PI) 715.360 677.470 95 37.890 5 sim Granjeiro (CE) 5.295 1.234 23 4.061 77 não Ceará Aratuba (CE) 12.359 2157 17 10202 83 sim Fortaleza (CE) 2.141.402 2.141.402 100 0 0 sim Jardim de Angicos (RN) 2.670 544 20 2.126 80 nãoRio Grande do Norte Venha-Ver (RN) 3.422 713 21 2709 79 sim Natal (RN) 712.317 712.317 100 0 0 sim Bernardino Batista (PB) 2.559 339 13 2.220 87 sim Paraiba João Pessoa (PB) 597.934 597.934 100 0 0 sim Carnaubeira da Penha (PE) 10.404 1.122 11 9.282 89 sim Pernambuco Recife (PE) 1.422.905 1.422.905 100 0 0 sim Olho dÁgua Grande (AL) 4.847 1.077 22 3.770 78 não Alagoas Ouro Branco (AL) 10.077 5300 53 4777 47 sim Maceió (AL) 797.759 795.804 100 1.955 0 sim Telha (SE) 2.638 1.063 40 1.575 60 sim Sergipe Aracaju (SE) 461.534 461.534 100 0 0 sim Catolândia (BA) 3.092 848 27 2.244 73 sim Bahia Salvador (BA) 2.443.107 2.442.102 100 1.005 0 simFonte: SNIU - Sistema Nacional de Indicadores Urbanos; Conferências das Cidades -Mcidades. Elaborado por Fabiana ValdoskiRibeiro - 2004.Nota: Os municípios indicados em azul são aqueles com menor população urbana e que aderiram às Conferências das Cidades.
  • 13. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 13Arlete Moysés Rodrigues Tabela 1 - Maior e Menor População Urbana dos Municípios por Estado Estado Município População Total População Urbana % População Rural % Adesão Frei Lagonegro (MG) 3.191 396 12 2.795 88 não Minas Gerais Queluzita (MG) 1.791 673 38 1118 62 sim Belo Horizonte (MG) 2.238.526 2.238.526 100 0 0 sim Divino de São Lourenço (ES) 4.817 1.612 33 3.205 67 sim Espírito Santo Vila Velha (ES) 345.965 344.625 100 1.340 0 sim São José de Ubá (RJ) 6.413 2.326 36 4.087 64 nãoRio de Janeiro Sumidouro (RJ) 14.176 2334 16 11842 84 sim Rio de Janeiro (RJ) 5.857.904 5.857.904 100 0 0 sim Nova Castilho (SP) 991 486 49 505 51 não São Paulo Quadra (SP) 2.651 670 25 1981 75 sim São Paulo (SP) 10.434.252 9.813.187 94 621.065 6 sim Bom Jesus do Sul (PR) 4.154 382 9 3.772 91 sim Parana Curitiba (PR) 1.587.315 1.587.315 100 0 0 sim Flor do Sertão (SC) 1.612 195 12 1.417 88 simSanta Catarina Florianópolis (SC) 342.315 332.185 97 10.130 3 simRio Grande do Nova Ramada (RS) 2.723 0 0 2.723 100 sim Sul Porto Alegre (RS) 1.360.590 1.320.739 97 39.851 3 simMato Grosso do Corguinho (MS) 3.592 1.489 41 2.103 59 sim Sul Campo Grande (MS) 663.621 655.914 99 7.707 1 sim Araguainha (MT) 1.352 1.143 85 209 15 não Mato Grosso Indiavaí (MT) 2.056 1259 61 797 39 sim Cuiabá (MT) 483.346 476.532 99 6.814 1 sim São Patrício (GO) 1.835 827 45 1.008 55 não Goiás Sítio dAbadia (GO) 2.681 852 32 1829 68 sim Goiânia (GO) 1.093.007 1.085.806 99 7.201 1 simFonte: SNIU - Sistema Nacional de Indicadores Urbanos; Conferências das Cidades -Mcidades. Elaborado por Fabiana ValdoskiRibeiro - 2004.Nota: Os municípios indicados em azul são aqueles com menor população urbana e que aderiram às Conferências das Cidades. Reafirma-se que a problemática refere-se ao sentido do Município comounidade da federação e não sua sede ser denominada de cidade.IV - Conferências das Cidades- visão urbana de municípios com predomínioda população rural As conferências das cidades, realizadas em 2003, tinham como objetivosidentificar os principais problemas, propor princípios e diretrizes das políticassetoriais e da política nacional das Cidades, propor formas de participação,debater a natureza e as atribuições do Conselho das Cidades bem como elegeros Conselheiros na Conferência Nacional. Atendendo a estes objetivos, 3.152
  • 14. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 14Arlete Moysés Rodriguesmunicípios realizaram suas conferências. Destes quase 70% tinham populaçãoinferior a 20 mil habitantes, o que demonstra o urbano como modo de vida e aomesmo tempo o interesse da população em debater seus problemas. Verificamos na mesma tabela (1), destacado em azul, que entre osmenores municípios em população urbana que aderiram para realizar aConferência das Cidades11 na esfera municipal encontram-se os de Nova Ramada(RS), que como já dito não tem população urbana, Bom Jesus do Sul (PR), Flor doSertão (SC), Novo Santo Antonio (PI), Bernardino Batista (PB), Monte Santo doTocantins (TO), todos com população urbana inferior a 500 habitantes. Municípioscom elevada população rural e população urbana inferior a 1.000 habitantes,também aderiram às conferências das Cidades, como os de Quadra(SP), Sítiod´Abadia (GO), Santa Rosa de Purus (AC), Careiro da Várzea (AM), Uiramatã(RR), Pracuúba(AP), Venha-Ver (RN), Marajá do Sena (MA), Catolândia (BA). Os municípios com pequena população foram criados principalmente em1997, mas é interessante verificar o interesse para participar dos debatespromovidos pelo Ministério das Cidades. A adesão dos municípios com pequena população urbana demonstratambém que estes detêm a representação política dos moradores,independentemente dos mesmos estarem na zona rural ou urbana. Mostra que ourbano é modo de vida que extrapola os limites da definição de cidades. Foram analisadas as conferências dos Estados de Minas Gerais,Pernambuco e Piauí, Rio Grande do Sul, Mato Grosso e Acre12 que: “mostraram que as cidades no Brasil mesmo contendo diferenças regionais,centralizam, concentram ou gerenciam as atividades econômicas de todo omunicípio, inclusive movimentando a economia rural, quando esta se apresentacomo a mais ativa para aquele ente federado” (Ribeiro, F. V. e Padua, R.F.2004:.1).11 - Em outra parte desta nota técnica serão feitas as observações sobre as propostas municipais que sevinculam ao rural urbano. Não há ainda como verificar se todos os municípios que fizeram sua adesãorealmente realizaram conferência.12 Ribeiro, Fabiana Valdoski; Pádua, R. Faleiros – 2004- Analise das Conferências das Cidades. Edição doautores.
  • 15. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 15Arlete Moysés Rodrigues Entre as demandas apresentadas encontram-se: implantar nas glebasurbanas projetos para viabilizar a agricultura familiar, estimular mercadosmunicipais e cinturões verdes, pesquisas e estudos para conhecer a viabilidade ea potencialidade dos produtos das florestas(AC), criação de cooperativas rurais,difusão de tecnologia do setor agropecuário, construir pousadas e hotéis (para oturismo rural e ecológico), saneamento ambiental, transporte para escoamento daprodução, gerenciamento de bacias hidrográficas, preservação de matas ciliares,construção de portos fluviais, alocação de recursos urbanos em áreas rurais. De modo geral, nas conferências analisadas, “a Conferência das Cidadesfoi compreendida como fórum dos problemas do município nas áreas urbanas,rurais, de preservação e de usos especiais” (idem p.4). As questões e demandas“apresentam um conjunto de necessidades das diversas regiões, que direcionadasà Conferência das Cidades ... demonstram e reafirmam a centralidade que acidade, o urbano, adquirem hoje, sendo o espaço das decisões políticas” (ibidemp.5). A análise mostra a importância do município como unidade da federação ea do Ministério das Cidades para analisar a realidade urbana.V- Municípios - Unidades da Federação Como já dito o Decreto 311 de 1938 estabelece que, quando da criação demunicípios, a sede dos mesmos é denominada de cidade. Os demais critérios doDecreto perderam validade dadas as alterações e novos critérios para a criação 13de novos municípios . Chamar de Cidade a sede de Municípios dá o significadopolítico do pertencimento à Federação Brasileira. Uma mudança da legislação deverá estabelecer, para a esfera federal,atribuição de definir critérios e parâmetros para a criação, desmembramento,remembramento de municípios e as características da área urbana que osmesmos devem ter para se constituírem.13 - Ressalte-se que o Decreto 311 de 1938 continua em vigor em relação à denominação da Cidade comosede do Município. Nos aspectos que diziam respeito ao número de habitantes nos distritos para a criação(200 habitantes) não tem mais validade pelas mudanças Constitucionais e de legislações complementares.
  • 16. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 16Arlete Moysés Rodrigues É importante que uma nova legislação contenha, na definição de cidades,sedes de municípios, número de habitantes do município, do distrito que serátransformado em sede, um número mínimo de equipamentos e meios de consumocoletivo, determinado número de casario urbano, edificações para conter asatividades do municípios14. Vários municípios inviáveis economicamente têm representatividade nafederação, enquanto regiões metropolitanas que concentram a maior parcela dapopulação urbana do país, consórcios municipais e outras formas de aglutinaçãode áreas intensamente urbanizadas, não têm nenhuma forma deinstitucionalidade, seja nos estados onde se situam, seja na esfera federal, o quemostra, novamente, que a questão fundamental refere-se à criação de municípios. O gráfico 1 demonstra o aumento do número de municípios em especialapós a promulgação da Constituição Brasileira de 1988, que atribuiu aos Estadosa competência para a criação de Municípios pulverizando o território nacional eestabelecendo entes federados sem condições econômicas de auto sustentaçãodependentes do Fundo de Participação dos Municípios (Federal) e dastransferências do ICMs (Estadual). Gráfico 1 Nº de Municípios Criados de 1940 a 2002 1400 1186 1200 1070 Nº de Municípios 1000 877 800 600 500 400 315 200 39 0 1940-50 1950-60 1960-70 1970-80 1980-91 1991-2002 Períodos Fonte: Ailton Mota de Carvalho / SIDRA-IBGE-Censos Demográficos. Nota: Foram incluídos os municípios criados até 2002. Elaboração: Rafael Faleiros de Padua – 2004.14 - Dada a diversidade de população urbana, das características municipais, consideramos que a quantidadede população, os equipamentos necessários para criar novos municípios e chamar sua sede de cidade aindanecessita de maiores estudos.
  • 17. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 17Arlete Moysés Rodrigues No período de 1991 a 2002 foram criados 1.070 municípios. Quandoanalisamos os menores municípios em população urbana, como exposto naTabela 1, verificamos que para se ter uma dimensão mais exata da problemáticaurbana, será fundamental averiguar tanto para os municípios criados como paraaqueles que perderam territórios, neste período, a viabilidade econômica e asdimensões e características do rural e urbano. Na criação de novos municípios as leis específicas estaduais, quandoexistentes, não foram cumpridas. Como exemplo, a Lei Complementar nº 19/91 doestado de Minas Gerais estabeleceu que novos municípios deveriam terpopulação superior a 7 mil habitantes, número de moradias superior a 400. Porém o menor município em população urbana em MG tem 3.191habitantes, 396 moradores na área urbana, estando aquém dos parâmetrosestabelecidos. (tabela 1). Os critérios estabelecidos na legislação, quandoexistentes, são flexibilizados por conflitos entre os pareceres técnicos e osinteresses políticos. Verifica-se, desse modo a criação de um grande número demunicípios que não atendem aos interesses da federação brasileira, embora aintegrem com os mesmos direitos de outros entes federados. Retomamos, novamente, a proposta de que é fundamental que a esferafederal estabeleça critérios e estudos de viabilidade econômica para criação,fusão, desmembramento e remembramento de municípios. Propõe-se, portanto,alteração da Constituição, ou melhor, da Emenda Constitucional aprovada em1996 que remete aos estados esta atribuição. Como a federação brasileira nãoatende apenas aos interesses dos estados mas a toda organização sócio-espaciale ao território nacional, a definição de critérios e a aprovação, deve ser na esferafederal. Enfim o problema não é denominar de cidade a área sede do Municípiomas reequacionar o significado de sede do governo municipal, ou seja, dosignificado dos Municípios sem sustentação. A definição da cidade como sede dos governos municípios, que dá o nomeao Município, não altera a dinâmica do urbano, da federação brasileira, altera sim
  • 18. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 18Arlete Moysés Rodriguesa questão política, interfere na criação de áreas urbanas que podem serpropulsoras de especulação imobiliária, provoca evasão de divisas federais,estaduais, custos elevados para criação e manutenção de um aparato municipalmuitas vezes inexistente. Retomando a análise de alguns autores, em especial José Eli da Veiga(2002), que considera que há cidades imaginárias ou que o Brasil é menos urbanodo que parece, porque a sede de governo é denominada de cidade, reafirmamosque esta é uma falsa questão pois o Brasil é um país com predominância dapopulação urbana, como pode ser visto na tabela 08 e gráfico 02 (p. 33/34)quefornecem os dados dos domicílios nas diferentes categorias do rural e urbano.15 O problema real é o simulacro de federação com um grande número demunicípios inviáveis administrativa, social, e economicamente. Foram criados porinteresses político-eleitorais e não por análises concretas do espaço brasileiro. Há que se ressaltar que para os municípios viáveis não há necessidade demudar a denominação de cidade, evitando conflitos desnecessários com oimaginário social. Como apresentado nos pressupostos, Cidade, é um objeto definido eobjetivo visando a implantação da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano.VI- Município e Cidade - Interlocução política As cidades são sedes dos governos municipais e como já dito muitos sãoinviáveis economicamente para serem considerados como unidades da federaçãobrasileira. Do ponto de vista político, cada um dos 5.561 municípios, têm garantidasua representação na federação, e é com os representantes municipais que oMinistério das Cidades tem sua interlocução política, independente das atividadesexercidas, da extensão territorial, das áreas delimitadas como rurais ou urbanas. Apesar da atribuição do Ministério das Cidades estar mais afeta às cidades,seus programas extrapolam os limites restritos das cidades e se referem aos15 - Este autor desvia a questão ao pensar na dinâmica do rural e urbano pois o fundamental é a fragmentaçãodo território observado após a constituição de 1988 que com o pressuposto de descentralização deslocou paraos estados a atribuição de criação de regiões metropolitanas, aglomerados urbanos, criação, remembramento edesmembramento de municípios.
  • 19. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 19Arlete Moysés Rodriguesterritórios dos municípios e muitas vezes os extrapolam como no caso das regiõesmetropolitanas, aglomerados urbanos16 e outras formas de conurbação e deassociativismo municipal. Como foi apresentado anteriormente a fragmentação do território dosestados e dos municípios, a ausência de institucionalidade das regiõesmetropolitanas, mostra a problemática da interlocução do Ministério das Cidades.edemonstra principalmente a sua importância. O Ministério das Cidades deverá participar ativamente na elaboração deleis, critérios e parâmetros para criação, junção, desmembramento,remembramento de Municípios especialmente nos critérios sobre cidade e urbanopois, a cidade é a projeção da sociedade sobre um local que é percebido econcebido como o urbano e pela dimensão que assume o urbano no século XXI.VII - Diversidade de extensão dos territórios Se a quantidade de população urbana tem sido um parâmetro paraclassificar cidades, é preciso também considerar, na extensão continental doBrasil, a grande diferença de extensão territorial entre os municípios. Esta análisetem o objetivo de mostrar as diferenças da extensão territorial e não toda adiversidade regional e as áreas e redes de influências no município ao qualpertencem a região no qual estão inseridos. Para dar uma idéia da variedade de extensão territorial, constam dastabelas 02 a 06 os 10 maiores e 10 menores municípios de cada uma das grandesregiões brasileiras. A variação de extensão está relacionada aos processos históricos,apropriação, ocupação, produção do espaço nacional, vinculados na dinâmicaregional também às características físicas, as atividades econômicas e adistribuição da população urbana e rural.1716 - A diversidade de constituição de Metrópoles, aglomerados urbanos, micro-regiões não são objeto deanálise nesta nota técnica.17 - Esta não é uma análise regional mas sim para apontar a relação entre cidade e Município.
  • 20. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 20Arlete Moysés Rodrigues Na Região Norte encontramos os municípios e estados de maior extensãodo Brasil. As características físicas (clima,vegetação, hidrografia), as atividadeseconômicas exercidas desde o período da colonização, a delimitação de áreas deproteção ambiental, na região do país que contem a maior biomassa,biodiversidade, ocupações e delimitações de áreas de reserva para naçõesindígenas, reservas extrativistas são explicações encontradas. Esta diversidade mostra a complexidade nas relações entre o Ministério dascidades e os municípios brasileiros. 18 Tabela 2 - Menor e Maior Extensão Territorial de Municípios por Região Região Norte Área do População População População Municípios Município Total Urbana Rural (km2)Axixá do Tocantins (TO) 105 8.827 7.560 1.267Marituba (PA) 109 74.429 64.884 9.545Novo Alegre (TO) 132 2.274 1.806 468Benevides (PA) 178 35.546 20.912 14.634Ananindeua (PA) 191 393.569 392.627 942Combinado (TO) 192 4.524 3.740 784Carrasco Bonito (TO) 196 3.218 1.573 1.645São João da Ponta (PA) 197 4.035 1.051 2.984Sampaio (TO) 202 2.801 2.289 512Terra Alta (PA) 207 8.261 3.692 4.569Altamira (PA) 161.446 77.439 62.285 15.154Barcelos (AM) 123.121 24.197 7.954 16.243São Gabriel da Cachoeira (AM) 109.669 29.947 12.373 17.574Oriximiná (PA) 108.086 48.332 29.181 19.151Tapauá (AM) 89.713 20.595 9.414 11.181São Félix do Xingu (PA) 84.607 34.621 12.530 22.091Atalaia do Norte (AM) 76.687 10.049 4.175 5.874Almeirim (PA) 73.288 33.957 18.916 15.041Jutaí (AM) 69.857 22.500 7.725 14.775Lábrea (AM) 68.509 28.956 19.276 9.680Fonte: SNIU - Sistema Nacional de Indicadores Urbanos. Elaborado por:Fabiana Valdoski Ribeiro – 2004 O Município mais extenso é o de Altamira no Pará, com 161.446 km2,população total de 77.439 habitantes com maior parte na área urbana. OMunicípio de Marituba, um dos menos extensos tem 109 km2, e população total18 - O Ministério da Cidades está realizando analises das diversidades regionais. Colocamos aqui apenasalgumas idéias da importância da análise regional.
  • 21. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 21Arlete Moysés Rodriguessemelhante ao de Altamira. Do ponto de vista da organização urbana é muitodiferente um município com a extensão de Altamira e de Marituba com populaçãode mais de 70 mil habitantes ou como Município de Ananindeua (PA), com mais191 km2, 393 mil habitantes, em sua maioria na área urbana, do que se osmesmos estivessem localizados nas regiões sudeste e sul. A área de influência édiversa e contem outros significados espaciais. Mesmo na própria região verifica-se que a localização é fundamental paraestabelecer comparações. Marituba e Ananindeua localizam-se próximas à Belém,metrópole da Região Norte, com características diferentes de Altamira. Tabela 3 - Menor e Maior Extensão Territorial de Municípios por Região Região Centro-Oeste Área do População População População Municípios Município Total Urbana Rural (km2)Anhanguera (GO) 55 895 840 55Palmelo (GO) 59 2.309 2.200 109Valparaíso de Goiás (GO) 60 94.856 94.856 0Damolândia (GO) 85 2.573 1.885 688Aloândia (GO) 103 2.128 1.735 393Terezópolis de Goiás (GO) 107 5.083 3.616 1.467Adelândia (GO) 116 2.460 2.039 421Jesúpolis (GO) 121 2.123 1.509 614Bonfinópolis (GO) 123 5.353 4.908 445Nova Veneza (GO) 124 6.414 5.354 1.060Aripuanã (MT) 65.937 27.560 14.872 12.688Corumbá (MS) 65.166 95.701 86.144 9.557Juína (MT) 26.530 38.017 30.470 7.547Cáceres (MT) 24.797 85.857 66.457 19.400Paranatinga (MT) 24.268 15.342 11.081 4.261Comodoro (MT) 21.826 15.046 8.865 6.181Juara (MT) 21.492 30.748 23.087 7.661Apiacás (MT) 20.450 6.665 4.465 2.200Cocalinho (MT) 19.486 5.504 3.589 1.915São Félix do Araguaia (MT) 19.010 10687 5916 4771Fonte: SNIU - Sistema Nacional de Indicadores Urbanos. Elaborado por:Fabiana Valdoski Ribeiro – 2004
  • 22. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 22Arlete Moysés Rodrigues Na Região Centro Oeste, tendo em vista as características espaciais,predomínio do cerrado, expansão fronteira agrícola na década de 70/80 do séculoXX, há também municípios com grande extensão. Destaca-se, contudo, quepredomina a população urbana na maioria. É na Região Centro-Oeste que severifica a expansão do agro-negócio cuja dinâmica: “ultrapassa a lógica da cadeiaprodutiva e incorpora em seus fluxos materiais outros fluxos imateriais (capitais,informação, tecnologia) de forma integrada e inter relacionada entre os diversosagentes que os compõem, bem como as atividades efetuadas entre si,necessárias para a efetivação do capital” (Arruda, Zuleika 2004). Estes fluxosmateriais e imateriais tem a cidade como base espacial. Tabela 4 - Menor e Maior Extensão Territorial de Municípios por Região Região Sudeste Área do População População População Municípios Município Total Urbana Rural (km2)Santa Cruz de Minas (MG) 3 7.042 7.041 1Águas de São Pedro (SP) 4 1.883 1.883 0São Caetano do Sul (SP) 15 140.159 140.159 0Poá (SP) 17 95.801 94.672 1.129Jandira (SP) 18 91.807 91.807 0Nilópolis (RJ) 19 153.712 153.712 0Taboão da Serra (SP) 21 197.644 197.644 0Ferraz de Vasconcelos (SP) 29 142.377 141.208 1.169Diadema (SP) 31 357.064 357.064 0Vargem Grande Paulista (SP) 34 32.683 32.683 0João Pinheiro (MG) 10.768 41.368 32.424 8.944Unaí (MG) 8.492 70.033 55.549 14.484Paracatu (MG) 8.241 75.216 63.014 12.202lagoas (MG) 7.325 63.605 35.923 27.682Buritizeiro (MG) 7.249 25.904 21.804 4.100Arinos (MG) 5.339 17.709 10.137 7.572Buritis (MG) 5.238 20.396 13.868 6.528Prata (MG) 4.883 23.576 17.123 6.453Uberaba (MG) 4.530 252.051 244.171 7.880Uberlândia (MG) 4.116 501.214 488.982 12.232Fonte: SNIU - Sistema Nacional de Indicadores Urbanos. Elaborado por:Fabiana Valdoski Ribeiro - 2004
  • 23. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 23Arlete Moysés Rodrigues A Região Sudeste é a mais urbanizada e industrializada do país, como seobserva na tabela 04. É nesta região que estão as Metrópoles de São Paulo, Riode Janeiro, Belo Horizonte. Tem, assim, características em extensão e emconcentração da população urbana, diversas das Regiões Norte e Centro-Oeste. O menor município do Brasil, Santa Cruz de Minas (MG), criado em 1977,tem apenas 3 km2 com 7.041 habitantes na área urbana e um morador na zonarural. Lembramos que Minas Gerais é o Estado com maior número de número demunicípios e apesar de contar com legislação que estabelece parâmetros,critérios, para a criação de municípios, a legislação não foi cumprida19, mostrandocontradições e conflitos políticos para criar novos entes federados. O Município de São Caetano do Sul (SP) com 15km2, tem 140.159habitantes na área urbana, ou seja, têm o dobro da população de Altamira (PA), omais extenso do país, mostrando que as diferenças regionais precisam serconsideradas para analisar redes e áreas de influência.19 - Teria sido importante comparar as áreas urbanas dos municípios mas não conseguimos obter estes dados.
  • 24. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 24Arlete Moysés Rodrigues Tabela 5 - Menor e Maior Extensão Territorial de Municípios por Região Região Sul Área do População População População Municípios Município Total Urbana Rural (km2)Esteio (RS) 28 80.048 79.961 87Lindolfo Collor (RS) 32 4.414 3.418 996São Pedro da Serra (RS) 35 2.843 1.201 1.642Bombinhas (SC) 37 8.716 8.716 0Araricá (RS) 37 4.032 3.493 539São Vendelino (RS) 38 1.682 1.067 615Imbé (RS) 40 12.242 11.905 337Cachoeirinha (RS) 44 107.564 107.564 0Balneário Camboriú (SC) 46 73.455 73.455 0Capivari de Baixo (SC) 47 18.561 17.436 1.125Alegrete (RS) 7.809 84.338 75.092 9.246Santana do Livramento (RS) 6.963 90.849 84.455 6.394São Gabriel (RS) 6.011 62.249 53.197 9.052Uruguaiana (RS) 5.714 126.936 118.538 8.398Bagé (RS) 5.674 118.767 97.290 21.477Santa Vitória do Palmar (RS) 5.243 33.304 27.952 5.352Dom Pedrito (RS) 5.195 40.410 35.795 4.615Rosário do Sul (RS) 4.357 41.058 36.250 4.808Cachoeira do Sul (RS) 3.716 87.873 74.119 13.754São Borja (RS) 3.615 64.869 57.273 7.596Fonte: SNIU - Sistema Nacional de Indicadores Urbanos. Elaborado por:Fabiana Valdoski Ribeiro – 2004 Na Região Sul o parcelamento dos estados e municípios guardasemelhanças com a Região Sudeste, considerando a extensão territorial e oprocesso de urbanização e metropolização. Uruguaiana (RS), por exemplo, temmais de 126 mil habitantes concentrados na área urbana e uma extensão de 5.714km2. Entre os menos extensos (44 km2), com maior população (107.564)totalmente urbana está Cachoerinha (RS), o que demonstra uma dinâmicaregional diversa das outras regiões.
  • 25. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 25Arlete Moysés Rodrigues Tabela 6 - Menor e Maior Extensão Territorial de Municípios por Região Região Nordeste Área do População População População Municípios Município Total Urbana Rural (km2)Madre de Deus (BA) 11 12.036 11.599 437General Maynard (SE) 18 2.400 1.565 835Duas Estradas (PB) 23 3.818 2.766 1.052Senador Georgino Avelino (RN) 23 3.302 727 2.575Serra da Raiz (PB) 27 3.436 2.222 1.214Lucrecia (RN) 28 3.218 1.932 1.286Bayeux (PB) 28 87.561 87.437 124Santa Luzia do Norte (AL) 29 6.388 5.446 942Matinhas (PB) 29 4.086 609 3.477Cabedelo (PB) 31 42.832 42.832 0Formosa do Rio Preto (BA) 16.514 18.288 9.381 8.907São Desidério (BA) 14.876 19.006 7.129 11.877Sento Sé (BA) 12.630 32.461 17.264 15.197Balsas (MA) 12.617 60.163 50.144 10.019Barra (BA) 12.348 44.203 19.641 24.562Barreiras (BA) 11.980 131.849 115.784 16.065Pilão Arcado (BA) 11.762 30.713 7.865 22.848Correntina (BA) 11.636 30.583 11.355 19.228Alto Parnaíba (MA) 11.195 10.174 6.038 4.136Centro Novo do Maranhão (MA) 10.568 14.554 3.127 11.427Fonte: SNIU - Sistema Nacional de Indicadores Urbanos. Elaborado por:Fabiana Valdoski Ribeiro - 2004. Na Região Nordeste com ocupação iniciada no período colonial, os estadose municípios não são muito extensos. O mais extenso é Formosa do Rio Preto(BA) com 16.514 km2 e população distribuída entre a rural (49%) a urbana (51%).Este município quando comparado com o das Regiões Sudeste e Sul tem grandeextensão territorial, mas quando comparado com os das Regiões Norte e Centro-Oeste, parece ter pequena área. Entre os menos extensos (28km2), compopulação elevada destaca-se o de Bayeux (PB) com mais de 80 mil habitantes(99% na área urbana). Considere-se também a localização deste município, quese localiza nas proximidades de João Pessoa, capital do Estado. Embora a extensão territorial não seja um parâmetro para definir econceituar cidades, mostra algumas características da diversidade regional e a
  • 26. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 26Arlete Moysés Rodriguesimportância de considerar as áreas de influência das cidades no Brasil comparâmetros que possibilitem compreender o espaço em sua complexidade.VIII- Diversidade da população Urbana e Rural Com a perspectiva de analisar o conceito de urbano, definição de cidade,rural/urbano, campo/cidade, município e cidade elaboramos a tabela 07, com osmunicípios, por estado, que têm maior e menor população absoluta. Incluímos acapital do estado quando um município contava com maior população absoluta. 20 Os antigos binômios:rural/urbano, cidade/ campo, atividades primárias (nocampo), atividades secundárias e terciárias (nas cidades), não servem atualmentepara mostrar as formas de inter-relação, interação, complementariedade dourbano e rural. É necessário, assim, relativizar as formas de concebercidade/campo, urbano/rural, considerando também as diferenças entre as grandesregiões brasileiras e a nova dinâmica econômica21. O urbano, como conceito e a cidade, definida como objeto de ação, deconcentração política, demonstra que o Brasil é urbano e que as atividades secomplementam, se combinam, se diluem em todo o espaço nacional.22 Novas atividades, mesmo realizadas na zona rural, têm se constituído emáreas de expansão urbana. Os exemplos mais marcantes referem-se asatividades urbanas nas áreas de fronteira agrícola, no agronegócio e atividadesturísticas. Alguns municípios do norte de Mato Grosso, por exemplo, onde predominaa produção agrícola destinada à exportação, concentram população urbanasuperior à rural como destacado na tabela 01 em que o Município de Araguainhatem a menor população urbana do Estado, tem 84,5% de população na áreaurbana. O agronegócio é uma cadeia produtiva formada por segmentos “antes daporteira” que compreende insumos agropecuários, máquinas, tecnologia de20 - Veja-se a explicação dos critérios ao final da tabela.21 - Alguns autores consideram que a relação cidade campo está superada pelo processo de metropolização,em especial no estado de São Paulo. Lencioni, Sandra, 2003:35.22 - Como demonstrado por vários autores a própria expansão da fronteira agrícola no Brasil na década de 70deu-se no meio urbano, Becker, Bertha 1982)
  • 27. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 27Arlete Moysés Rodriguesinformação, implementos, equipamentos, água, energia, corretivos de solos,fertilizantes, agroquímicos, compostos orgânicos, materiais genéticos, etc, “dentroda porteira” que compreende as atividades de preparação para a produção ecomercialização do produtos agro-pecuários in natura e, “fora da porteira” quecompreende canais de comercialização, os agentes comerciais e a formação depreços.23 Como se verifica somente as atividades “dentro da porteira” estãodiretamente ligada ao solo rural, as demais são atividades urbanas. A atividade turística, denominada de turismo rural, ecológico, altera adinâmica do uso da terra rural, transformando-a em urbana, ao contarem comalguns equipamentos e infra-estrutura, embora a terra seja utilizadaessencialmente para a produção agrícola. A atividade turística um dos aspectos econômicos que reorganiza oterritório, possibilita repensar o conteúdo da relação urbano-rural. A atividadeturística para ser “atrativa” empreende atividades de produção e serviços típicosda economia urbana em áreas rurais sem constituir uma cidade. Contêmelementos para compor a definição de cidade no sentido de estabelecer critérios apartir da caracterização dos laços de dependência econômica e das diferençasentre as formas próprias das áreas que constituem o município.24 A problemática urbana, a cidade, não absorve todos os problemas daagricultura, extrativismo, propriedade e apropriação da terra, uso da terra, relaçõesde trabalho no campo, produção, etc. A problemática rural, o campo, também nãocontempla todos os problemas urbanos, industriais, comerciais, de serviços,apropriação e produção das edificações, uso do solo urbano, relações de trabalho,entre outras questões que dizem respeito ao rural e ao urbano. Há complementariedade de atividades, mas há também problemasespecíficos, que devem ser compreendidos em sua real dimensão em cada âmbitodo governo federal. A problemática urbana, citadina, deve ser tratada no âmbito doMinistério das Cidades.23 - Arruda, Zuleika (2004).24 -Dadas as suas características podem ter sido classificadas, nos censos estatísticos, como áreas urbanizadaisolada (dependendo da quantidade de equipamentos e da extensão) ou área rural – extensão da urbana,dependendo de sua localização.
  • 28. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 28Arlete Moysés Rodrigues Analisando tabela 07 verifica-se, também, que não há correlação entre osmunicípios menos populosos e predominância do uso rural. Entre os menos populosos com predomínio da população rural destacam-seSanta Rosa do Purus(AC), Anamã(AM), Pracuúba (AP), Nova Colinas (MA),General Sampaio (CE), Quixabá(PB), Pindoba (AL), Catolândia (BA), Divino doEspírito Santo (ES), Lajeado Grande (PR), André da Rocha (RS). Nos demaispredomina população urbana.
  • 29. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 29Arlete Moysés Rodrigues Tabela 7 - Municípios de Menor e Maior População Absoluta por Estado Municípios População Total População Urbana % População Rural %Pimenteiras do Oeste (RO) 2.527 1.398 55 1.129 45Ji-Paraná (RO) 106.800 91.013 85 15.787 15Porto Velho (RO) 334.661 273.709 82 60.952 18Santa Rosa do Purus (AC) 2.246 518 23 1.728 77Cruzeiro do Sul (AC) 67.441 38.971 58 28.470 42Rio Branco (AC) 253.059 226.298 89 26.761 11Anamã (AM) 6.563 2.064 31 4.499 69Parintins (AM) 90.150 58.125 64 32.025 36Manaus (AM) 1.405.835 1.396.768 99 9.067 1Iracema (RR) 4.781 3.228 68 1.553 32Alto Alegre (RR) 17.907 5.195 29 12.712 71Boa Vista (RR) 200.568 197.098 98 3.470 2Bannach (PA) 3.780 1.189 31 2.591 69Ananindeua (PA) 393.569 392.627 100 942 0Belém (PA) 1.280.614 1.272.354 99 8.260 1Pracuúba (AP) 2.286 969 42 1.317 58Santana (AP) 80.439 75.849 94 4.590 6Macapá (AP) 283.308 270.628 96 12.680 4Oliveira de Fátima (TO) 958 698 73 260 27Araguaína (TO) 113.143 105.874 94 7.269 6Palmas (TO) 137.355 134.179 98 3.176 2Nova Colinas (MA) 3.904 1.637 42 2.267 58Imperatriz (MA) 230.566 218.673 95 11.893 5São Luís (MA) 870.028 837.584 96 32.444 4Miguel Leão (PI) 1.370 749 55 621 45Parnaíba (PI) 132.282 124.988 94 7.294 6Teresina (PI) 715.360 677.470 95 37.890 5General Sampaio (CE) 4.866 2.316 48 2.550 52Caucaia (CE) 250.479 226.088 90 24.391 10Fortaleza (CE) 2.141.402 2.141.402 100 0 0Viçosa (RN) 1.521 1.408 93 113 7Mossoró (RN) 213.841 199.081 93 14.760 7Natal (RN) 712.317 712.317 100 0 0Quixaba (PB) 1.308 505 39 803 61Campina Grande (PB) 355.331 337.484 95 17.847 5João Pessoa (PB) 597.934 597.934 100 0 0Fonte: SNIU - Sistema Nacional de Indicadores Urbanos. Elaborado por Fabiana Valdoski RibeiroNota: As cores indicam as seguintes informações: amarelo – menor população total ; azul - maiorpopulação total e roxo - capital.
  • 30. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 30Arlete Moysés Rodrigues Tabela 7 - Municípios de Menor e Maior População Absoluta por Estado Municípios População Total População Urbana % População Rural %Itacuruba (PE) 3.669 3.233 88 436 12Jaboatão dos Guararapes (PE) 581.556 568.474 98 13.082 2Recife (PE) 1.422.905 1.422.905 100 0 0Pindoba (AL) 2.926 1.330 45 1.596 55Arapiraca (AL) 186.466 152.354 82 34.112 18Maceió (AL) 797.759 795.804 100 1.955 0Amparo de São Francisco (SE) 2.182 1.205 55 977 45Nossa Senhora do Socorro (SE) 131.679 131.279 100 400 0Aracaju (SE) 461.534 461.534 100 0 0Catolândia (BA) 3.092 848 27 2.244 73Feira de Santana (BA) 480.949 431.730 90 49.219 10Salvador (BA) 2.443.107 2.442.102 100 1.005 0Serra da Saudade (MG) 873 533 61 340 39Contagem (MG) 538.017 533.330 99 4.687 1Belo Horizonte (MG) 2.238.526 2.238.526 100 0 0Divino de São Lourenço (ES) 4.817 1.612 33 3.205 67Vila Velha (ES) 345.965 344.625 100 1.340 0Vitória (ES) 292.304 292.304 100 0 0Macuco (RJ) 4.886 3.925 80 961 20Nova Iguaçu (RJ) 920.599 920.599 100 0 0Rio de Janeiro (RJ) 5.857.904 5.857.904 100 0 0Borá (SP) 795 623 78 172 22Guarulhos (SP) 1.072.717 1.049.668 98 23.049 2São Paulo (SP) 10.434.252 9.813.187 94 621.065 6Nova Aliança do Ivaí (PR) 1.338 904 68 434 32Londrina (PR) 447.065 433.369 97 13.696 3Curitiba (PR) 1.587.315 1.587.315 100 0 0Lajeado Grande (SC) 1.572 476 30 1.096 70Joinville (SC) 429.604 414.972 97 14.632 3Florianópolis (SC) 342.315 332.185 97 10.130 3André da Rocha (RS) 1.113 374 34 739 66Caxias do Sul (RS) 360.419 333.391 93 27.028 7Porto Alegre (RS) 1.360.590 1.320.739 97 39.851 3Taquarussu (MS) 3.493 2.088 60 1.405 40Dourados (MS) 164.949 149.928 91 15.021 9Campo Grande (MS) 663.621 655.914 99 7.707 1Araguainha (MT) 1.352 1.143 85 209 15Várzea Grande (MT) 215.298 211.303 98 3.995 2Cuiabá (MT) 483.346 476.532 99 6.814 1Anhanguera (GO) 895 840 94 55 6Aparecida de Goiânia (GO) 336.392 335.547 100 845 0Goiânia (GO) 1.093.007 1.085.806 99 7.201 1Fonte: SNIU - Sistema Nacional de Indicadores Urbanos. Elaborado por Fabiana Valdoski RibeiroNota: idem tabela anterior.
  • 31. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 31Arlete Moysés Rodrigues Nos municípios com maior população absoluta predomina a populaçãourbana, como se observa na tabela 07 mostrando a dinâmica do processo deurbanização e ao mesmo tempo a diferença de população absoluta nas diversascidades de um mesmo estado. O 13o município do pais em população absoluta,Guarulhos, o segundo do estado de São Paulo, integra a região metropolitana deSão Paulo e é o maior município em população, excluindo-se capitais emetrópoles nacionais. Comparando com a tabela 01 que apresenta os municípios com maior emenor população urbana observa-se que alguns dos municípios menos populososaparecem nas duas tabelas, ou seja, têm a menor população total e a menorpopulação urbana do estado ao qual pertencem, mostrando uma dascaracterísticas do processo de ocupação do espaço brasileiro.IX - A delimitação das áreas urbanas,rurais e de usos especiais. Como já destacado é competência dos Municípios legislar sobre assuntosde interesse local, prover, no que couber, adequado ordenamento territorial,mediante planejamento e controle do uso do solo urbano com leis de plano diretor,zoneamento, uso e ocupação do solo, normas edilícias, desde que obedecidas asnormas de parcelamento do solo, principalmente nas Leis 6766/79 e 9885/99 deâmbito federal. Em princípio, a delimitação das áreas urbanas e rurais deveria estarrelacionada às atividades exercidas, às diferentes normas de parcelamento daterra rural e do solo urbana. A terra urbana e a terra rural são mercadorias do modo de produçãocapitalista com formas diversas de parcelamento, apropriação, propriedade, preço,atendendo a diferentes lógicas do mercado. No meio rural a terra é meio de produção, o preço no mercado, é definidopela apropriação, propriedade, características do solo, trabalho produtivo nelaempregado, rentabilidade, tipo de produto, localização, máquinas e utensíliosagrícolas, produtos químicos utilizados. A terra rural é também utilizada para
  • 32. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 32Arlete Moysés Rodriguesoutros usos como moradia, estradas, escolas, postos de saúde, contudo suafunção primordial é a produção do setor primário. Compete a União instituir impostos sobre a propriedade territorial rural que“terá suas alíquotas fixadas de forma a desestimular a manutenção depropriedades improdutivas e não incidirá sobre pequenas propriedades rurais,definidas em lei, quando as explore, só ou com sua família, o proprietário que nãopossua outro imóvel” (art.153 § 4º). Na cidade a terra é principalmente suporte de atividades do secundário,terciário (com todas as suas dimensões e características), onde concentram osdiferentes tipos de edificações, equipamentos e os meios de consumo coletivo(hospitais, escolas, postos de saúde, etc.), meios de circulação, entre outrasatividades do secundário e terciário. O parcelamento do solo deve atender asnormas gerais da legislação federal, em especial na Lei 6766/7925. O preço da terra urbana, das edificações, no mercado, é definido pelaapropriação, propriedade, parcelamento, edificação, localização dos terrenos eedificações em relação a cidade produzida, ou seja, aos equipamentos, infra-estrutura existente, zoneamento, áreas de preservação histórica, ambiental e dasnormas de ordenamento territorial, previstas em plano diretor. Compete aos municípios instituir impostos sobre a propriedade territorialurbana que poderá ser progressivo, nos termos de lei municipal, de forma aassegurar o cumprimento da função social da cidade (Art.156 § 1.º) e do dispostono artigo 182 e 183 e do Estatuto da Cidade. A ampliação da área urbana, em cada município, depende de legislaçãoespecífica. O ideal seria que o aumento da área urbana ocorresse quandohouvesse necessidades, seja pela expansão da população, seja pela expansãode atividades produtivas nas cidades. Assim a incorporação de terras ruraistransformando-as em urbanas atenderia a função social das propriedades, docampo e da cidade.25 - A lei 6766/79 foi parcialmente alterada pela 9785/99 e está em processo de revisão. Sugere-se que o art.13da lei 6766 que a união fixe parâmetros para a mudança de áreas rurais e urbanas para evitar a proliferação deáreas urbanas descontinuas em relação ao núcleo urbano.
  • 33. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 33Arlete Moysés Rodrigues Contudo, a ampliação de áreas urbanas, a expansão das cidades, tambémtem ocorrido sem que seja necessária, seja em áreas contíguas ao núcleo urbanoseja em áreas isoladas, como se observa na tabela 08 e gráfico 02. As áreas contíguas ao núcleo urbano são consideradas para efeito decoleta de dados censitários pelo IBGE áreas não urbanizadas. As áreas isoladassão denominadas de área urbanizada isolada. Já foram citadas algumas das características do urbano em atividadesturísticas, de expansão da cidade com o agronegócio, que redimensionam o usoda terra e as atividades, o que é diferente de tornar urbanas áreas que não temeste atributo. Ao analisar os dados é possível verificar que há aumento de domicílios nasáreas não urbanizadas, que representam: “áreas não urbanizadas de vila oucidade, setor situado dentro dos perímetros urbanos de cidades ou vilas ereservadas à expansão urbana ou em processo de urbanização; áreas legalmentedefinidas como urbanas, mas caracterizadas por ocupação predominantemente decaráter rural” (IBGE- 2000). As áreas urbanas isoladas são: “áreas urbanas isoladas - setor urbanosituado em áreas definidas por lei municipal e separadas da sede municipal oudistrital por área rural ou outro limite legal”. (IBGE- 2000) Tabela 8 - Domicílios Particulares Permanentes por Situação 1991 e 2000 Situação 1991 % 2000 %Área urbanizada de vila ou cidade 27.330.309 77,2 37.240.297 81,8Área não urbanizada 183.784 0,5 338.343 0,7Área urbanizada isolada 183.758 0,5 283.386 0,6Rural - extensão urbana 311.087 0,9 276.519 0,6Rural - povoado 697.391 2,0 781.014 1,7Rural – núcleo 43.476 0,1 35.644 0,1Rural - outros aglomerados 12.229 0,0 24.534 0,1Rural - exclusive aglomerados rurais 6.655.619 18,8 6.527.779 14,3Fonte:IBGE, Censo Demográfico 1991 e 2000. Elaborado porRafael Faleiros de Pádua – 2004.
  • 34. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 34Arlete Moysés Rodrigues Gráfico 2 -Domicílios Particulares Permanentes por situação 1991 e 2000 Área urbanizada de vila ou cidade Área não urbanizada Área urbanizada 2000 isolada Rural - extensão 1991 urbana Rural - povoado Rural - núcleo Rural - outros aglomerados Rural - exclusive aglomerados rurais Fonte: IBGE – Censos Demográficos 1991 e 2000. Elaborado por Fabiana Valdoski Ribeiro e Rafael Faleiros de Padua - 2004 Vários são os motivos que explicitam a expansão das áreas urbanasisoladas de forma “artificial”, com o objetivo do poder municipal obter aumento datributação ou atendendo a interesses especulativos privados. Imbute-se ouaproveita-se da “moda do medo” das grandes aglomerações urbanas, que assolaalguns segmentos de classe social. Criam-se, assim, novas formas de parcelar osolo para implantar condomínios fechados, que burlam a legislação, favorecem aespeculação imobiliária nas glebas vazias entre o centro urbano e as áreasurbanas isoladas. Provocam também o auto isolamento de frações de classesocial e aumenta-se a segregação sócio-espacial. Os dados mostram a quantidade de domicílios encontrados nas áreasurbanas, rurais, não urbanizadas, rurais de extensão urbana, e núcleos isolados.Observa-se que entre os dois últimos censos houve aumento dos domicílios na
  • 35. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 35Arlete Moysés Rodriguesárea urbana em geral mas também nas áreas urbanas isoladas e nas áreas nãourbanizadas. Considerando que os dados se referem a domicílios pode-se inferir que hádois aspectos, não excludentes, que podem explicar este processo: aumentou aextensão das áreas urbanas isoladas e portanto os domicílios e/ou construíram-semais unidades nas áreas isoladas existentes. Recomenda-se, neste sentido, que já previsto a realização de Censo intra-urbano que possa permitir uma analise mais apurada da distribuição territorial, dascaracterísticas do uso do solo urbano. As ampliações da áreas urbanas isoladas precisam ser regulamentadas,por legislação específica federal, onde conste que o aumento da área urbana sópode ser realizado quando houver real expansão da mancha urbana e dapopulação que exerce atividades no secundário e no terciário (mesmo que ligadasà comercialização de produtos agrícolas), evitando-se evasão de recursos do ITR(federais). Aparentemente quando se expandem áreas urbanas isoladas podeaumentar a arrecadação do IPTU (municipal) mas a necessidade de implantarinfra-estrutura e equipamentos e meios de consumo coletivo implicam em novosgastos que são maiores do que o aumento da arrecadação. Provocam tambémaumento de preço nas glebas vazias dificultando, ainda mais o acesso a moradiados que recebem baixos salários, implicando em piores condições de vida para osmunícipes. Além disso o efeito perverso poderá ocorrer, caso tenha sido alterado o usodo solo para favorecer grupos econômicos, com a aplicação do IPTU progressivono tempo, entre outros instrumentos, na gleba vazia, criando conflitos entre osdiferentes proprietários das terras. Uma outra característica que necessita de análise refere-se a áreas nãourbanizadas localizadas no perímetro urbano, reservadas à expansão urbana ouem processo de urbanização, mas caracterizadas por ocupaçãopredominantemente de caráter rural, segundo critérios dos distritos censitários doIBGE.
  • 36. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 36Arlete Moysés Rodrigues Se a ocupação é predominantemente rural a alteração para urbana pareceter o mesmo significado das áreas urbanas isoladas ou seja propiciar aumento dearrecadação do IPTU. De 1991 a 2000 o número de domicílios passaram de183.784 para 338.343 nas áreas não urbanizadas no perímetro urbano, o que ébastante expressivo, embora possa não parecer significativo em comparação comos totais dos domicílios urbanos. Considerando que se trata de censo populacional seria conveniente, parase ter uma real dimensão dos limites das cidades, da população moradora emáreas urbanas, que estes dados sejam desmembrados nos dados divulgados doCenso Demográfico. Na realidade, estes domicílios encontrados no urbano com atividadesrurais, pela sua representação absoluta e relativa, não altera o conceito de urbanoe a definição de cidade, mas interfere na aplicação dos instrumentos do Estatutoda Cidade e na possível evasão de impostos federais e aumento de arrecadaçãomunicipal, de forma irreal. Uma outra questão que não é possível detectar com clareza é se osdomicílios localizados na área rural – externa ao perímetro urbano-, englobadospela extensão da cidade são ocupados pelos que exercem atividades urbanas oururais. Os domicílios encontrados nestes núcleos também apresentamcrescimento. Indicamos a necessidade de rever os atributos dos setores censitáriostendo em vista que o IBGE realiza Censos Populacionais e considerar áreasurbanas apenas pelo aspecto “legal” do parcelamento do solo, quando asatividades exercidas são rurais dificultam, qualificar as atividades exercidas.X - Conceito de Urbano O conceito de urbano é fundamental para que o Ministério das Cidadesviabilize a aplicação dos Instrumentos do Estatuto da Cidade considerando que osPlanos Diretores devem ser realizados para a extensão territorial dos municípios enão apenas para as áreas delimitadas como urbanas. A definição de cidadestambém é importante para que nas áreas urbanas sejam aplicados os
  • 37. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 37Arlete Moysés Rodriguesinstrumentos que limitem a especulação imobiliária, utilização de terrenos nãoedificados para que a propriedade e a cidade cumpram sua função social. Nos Municípios com mais de 20 mil habitantes a aplicação dos instrumentosdo Estatuto da Cidade pode mostrar, de imediato, a dinâmica perversa daampliação artificial das áreas urbanas. Se até recentemente apenas facilitavam aespeculação imobiliária e, aparentemente, aumentavam os recursos comarrecadação do IPTU, hoje as terras urbanas vazias são passíveis de aplicação doIPTU progressivo no tempo, entre outros instrumentos, que possibilitam coibirampliação desnecessária e artificial do parcelamento do solo urbano, o que colocanovas dimensões para este processo. O Guia para a Elaboração pelos Municípios e Cidadãos “Plano DiretorParticipativo”, elaborado pelo Ministério das Cidades, que contempla diretrizes epossibilidades de elaboração de Plano Diretor, dirigido a todos os municípiosbrasileiros, é uma importante contribuição para o planejamento como processo epara mostrar que a especulação imobiliária pode ter limites mais eficazes decontrole. Mas como diz Rodrigues, (2004) O Estatuto da Cidade reconhece osproblemas de uso e ocupação do solo mas ao mesmo tempo não os previne, namedida em que não obriga os municípios com menos de 20 mil habitantesrealizarem também planos diretores e aplicar os novos instrumentos urbanísticos. Levantamento realizado pelo Ministério das Cidades, considerando osMunicípios que são obrigados a realizar Plano Diretor, tendo em vista terempopulação superior a 20 mil habitantes, serem integrantes de regiõesmetropolitanas e aglomerações urbanas, onde o poder público pretenda utilizar osinstrumentos previstos no § 4 do artigo 182 da Constituição Federal, os municípiosintegrantes de área de especial interesse turístico, inseridos em áreas deinfluências de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambientalde âmbito regional ou nacional, demonstra que além dos que já cumpriram estaobrigatoriedade de acordo com a Constituição Federal e o Estatuto da Cidade háainda que 2.325 municípios que precisam elaborar seus planos diretores, como seobserva na tabela 09 e no gráfico 03 e 04.
  • 38. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 38Arlete Moysés Rodrigues Tabela 9 - Municípios que devem realizar Gráfico 3 - Municípios que precisam plano diretor - por Estado fazer Plano Diretor por Região Estados Número de Municípios Rondônia 22 Norte 8% 9% Acre 12 20% Nordeste 29% Amazonas 30 Sudeste Roraima 11 Sul Pará 102 34% Centro-Oeste Amapá 8 Tocantins 35 Fonte: MCidades-SNIU/MUNIC99-Prefeituras Maranhão 82 Elaboração: Rafael Faleiros de Padua – 2004. Piauí 35 Ceará 88Rio Grande do Norte 51 Paraíba 45 Gráfico 4 - Municípios que precisam Pernambuco 107 fazer Plano Diretor Alagoas 50 197 220 Sergipe 32 Norte Bahia 174 461 Nordeste Minas Gerais 378 664 Sudeste Espírito Santo 53 Sul Rio de Janeiro 72 Centro-Oeste São Paulo 280 783 Paraná 137 Fonte: Mcidades – SNIU/MUNIC99 – Prefeituras Santa Catarina 135 Elaboração: Rafael Faleiros de Pádua – 2004. Rio Grande do Sul 189 Mato Grosso do Sul 40 Mato Grosso 63 Goiás 94 Total 2325Fonte: SNPU - Ministério das Cidades – 2004Elaborado por Rafael Faleiros de Padua Considerando-se que muitos municípios não tem a obrigação de elaborarLei de Plano diretor e tendo em vista que o limite foi estabelecido peloConstituição Federal, que alterar a Constituição é um processo demorado e requerestudos mais detalhados sobre as características dos municípios com menos de20 mil habitantes, sugere-se que o Ministério das Cidades induza os Municípios
  • 39. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 39Arlete Moysés Rodriguescom população superior a 5 mil habitantes a realizarem seus planos diretores,26 oque incluiria cerca 2.692 municípios27. Se esta indução for factível apenas cerca de 1.382 municípios nãorealizariam planos diretores. Estes municípios poderão ser objeto de uma análisemais detalhada sobre a configuração do urbano e do rural e da viabilidadeeconômica municipal para induzir que se cumpra a função social da cidade e dapropriedade. Sugere-se também que a liberação de recursos dos programas doMinistério das Cidades seja vinculado à elaboração de Plano Diretor Municipalcomo uma forma de permitir um melhor ordenamento do território. Se estas proposições não resolvem os problemas da descontinuidade deáreas urbanas e rurais, de definição e conceituação de cidades, pode auxiliar nocontrole do uso do solo, limitar a expansão de áreas urbanas descontínuas,inclusive porque o Plano Diretor deve contar com participação da sociedade. Retomando alguns dados apresentados em relação ao grande número demunicípios criados após a constituição de 1988 que necessitam de análise deviabilidade econômica e mesmo os que pretendem ser desmembrados, sugere-setambém que estes municípios que estão sobrevivendo apenas das verbas federaise estaduais realizem planos diretores como forma adicional de verificar apossibilidade de permanecerem como unidades da federação. A aplicação dos instrumentos do Estatuto da Cidade (mesmo que oMunicípio não tenha obrigatoriedade de realizar plano diretor) poderá auxiliar adefinir cidade, coibir a evasão de divisas e ao mesmo tempo evitar desperdíciospara ampliação da infra-estrutura urbana com recursos públicos.26 Esta indução poderia ser realizada utilizando as conferências municipais, estaduais, os conselhosmunicipais e estaduais.27 - Data aproximado pois alguns deles podem já estar contemplados no levantamento realizado peloMinistério das Cidades.
  • 40. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 40Arlete Moysés RodriguesConsiderações Gerais Ao longo da Nota Técnica foram apresentadas algumas propostas esugestões que podem ser sinteticamente apresentadas:1-Conceito de Urbano e sua importância para conceber, debater, implantar aPolítica Nacional de Desenvolvimento Urbano que considere a diversidade daextensão, da concentração da população, enfim, a complexidade do urbano e aviabilidade municipal.2- Definição de cidade e sua importância para compreender a dinâmica daurbanização, a delimitação de cidades não só como sede dos Municípios mastambém pelas características do uso e ocupação do solo urbano, bem como adelimitação do rural e urbano.3- Os municípios brasileiros, em especial, aqueles criados, desmembrados após aConstituição de 1988, deverão ser analisados sobre o ponto de vista da viabilidademunicipal, da distribuição da população urbana, da área de influência, na esferafederal. A fragmentação sócio-espacial com multiplicação de municípiosatendendo a interesses locais provocou grandes disparidades. Há municípios quenão têm sede do governo local e com ínfima população total enquanto as regiõesmetropolitanas, consórcios e associações municipais não têm nenhumarepresentação na unidade da federação.4- Propõe-se, assim, que a atribuição para criação, desmembramento, fusão,remembramento de municípios, definição de critérios de viabilidade municipal,passem para a esfera federal. (Alteração da legislação, inclusive do cap.I, artigo18 , § 4 da Constituição Federal). A alteração da legislação deverá ser realizadacom a participação dos estados, da Casa Civil e do Ministério das Cidades. Paraos municípios em que houver fusão ou remembramento a denominação de
  • 41. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 41Arlete Moysés Rodriguescidade poderá continuar para a sede dos mesmos e os que forem incorporados, aárea da aglomeração, pode receber a denominação de distrito ou vila.5- Na revisão de atribuições para a criação de municípios, propõe-se revogaçãodo que ainda está em vigor do Decreto 311 de 1938, qual seja, que denomina decidade a sede do município. Esta alteração também pode ser realizada para efeitodo recenseamento a ser realizado em 2010 em relação aos municípios semviabilidade econômica.6- Nas conferências municipais, estaduais, criação de Conselhos das Cidades nasesferas municipais e estaduais se estimule a realização de Planos Diretores paraos municípios com menos de 20 mil habitantes.7- Que na revisão das leis de parcelamento do solo (em especial da Lei 6766/79)seja incluído elementos para evitar a proliferação de áreas urbanas isoladas quenão atendem a função social da cidade e da propriedade.8- Que não sejam liberados recursos federais, do FGTS, para a implantação deloteamentos, conjuntos habitacionais em áreas isoladas que provocam aumentodo preço da terra nas glebas vazias entre o núcleo urbano a o loteamento distante.9- Para os municípios com população menor que 20 mil habitantes, que aliberação de recursos, no âmbito dos programas do Ministério das Cidades, sejacondicionada a elaboração de Lei de Plano Diretor, com participação da sociedadecivil.10 – Que os municípios que propuserem desmembramento e que apresentemviabilidade municipal sejam obrigados a realizarem Plano Diretor um ano após aelaboração da Lei Orgânica Municipal.
  • 42. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 42Arlete Moysés Rodrigues11 – Na atual dinâmica econômica a separação entre rural/urbano, cidade/campoforam redefinidas e reequacionadas, com interação de atividades e são maiscomplexas. Permanece como um elemento político administrativo as diferenças nouso do solo, as competências para tributação e as formas de parcelamento daterra rural e do solo urbano.12- Apesar da complexidade que se observa na composição, extensão, atividadesdos municípios brasileiros, são seus representantes os interlocutores do Ministériodas Cidades. A cidade é produzida coletivamente, o que dá uma das dimensões doobjeto de ação do Ministério das Cidades, tendo em vista suas competências defazer com que a cidade cumpra sua função social. Estas são algumas das contribuições contidas nas Notas técnicas de julhode 2004 e nesta. Após a apresentação aos técnicos do Ministério das Cidades e dos debatesrealizados poder-se-á estabelecer novos instrumentais analíticos para classificarcidades, definir critérios e parâmetros pra criação, desmembramento, fusão eremembramento de municípios, verificar a alteração da legislação em especial dasnormas federais de parcelamento e uso do solo, das atribuições para análise deviabilidade econômica dos municípios, e formas de induzir os municípios nãoobrigados por lei a elaborar plano diretor, que o façam para fazer cumprir a funçãosocial da cidade e da propriedade.
  • 43. Nota Técnica II sobre o conceito/definição de cidade 43Arlete Moysés RodriguesBibliografia Citada 28Arruda, Zuleika A. – 2004 - Transformações Sócio Espaciais em Mato Grosso e aexpansão do agronegócio. Projeto de Tese de Doutorado – orientadora: ArleteMoysés RodriguesBecker, Bertha – 1982 - Geopolítica da Amazônia – Zahar Editores – Rio deJaneiroCapel, Horácio – 1975 – La Definición de Lo Urbano – Estúdios Geográficos nº138-139- Número especial – febrero-may - 1975-p. 265-301.Cavaco, Carminda – 1999- Turismo Rural e Desenvolvimento Local – In “Turismoe Geografia, Reflexões Teóricas e Enfoques Regionais” - Editora Hucitec- SãoPauloCerteau, Michel de - 1996 “A Invenção do Cotidiano” – Editora Vozes – Rio deJaneiro – Petropolis.Deleuse, G.; Guattari, F. 1992 – O que é Filosofia? Editora 34 Literatura S/C Ltda.Rio de JaneiroJapiassu, H.; Marcondes, D. - 1990 – Dicionário Básico de Filosofia – Jorge ZaharEditores – Rio de JaneiroLefebvre, Henri 1999- A revolução Urbana – Editora UFMG- Minas GeraisLencioni, Sandra – 2003 “Uma nova determinação do Urbano:desenvolvimento do processo de metropolização do espaço” - In DilemasUrbanos – Novas abordagens sobre a cidade – editora Contexto -SPPadua, Rafael Faleiros de; Ribeiro, Fabiana Valdoski – 2004- Análise dasConferências das Cidades- Mimeo-edição dos autores.Rodrigues, Arlete Moysés - 2004 -Nota técnica sobre conceito da Cidade – julho 2004- “Direito à Cidade e o Estatuto da Cidade” -Revista Cidades n. 3 – no prelo.Sánchez, Fernanda – 2003- A reinvenção das cidades para o mercado mundialEditora Chapecó: Argos – Minas GeraisSão Paulo - Município – Plano Diretor Estratégico – Lei Municipal n. 13.430 de13/9/2002- São Paulo – PMSP.Serrano, C.; Bruhns, Heloisa T; Luchiari, Maria Tereza D.P. (org.) OlharesContemporâneos sobre o turismo – Papirus EditoraSposito, Eliseu Savério – 2004- Geografia e Filosofia – Contribuição para oensino do pensamento geográfico –Editora da UNESP –SPVeiga, José Eli – 2003- Cidades imaginárias – O Brasil é menos urbano do que seimagina – Editores associados.28 - A bibliografia geral utilizada consta da Nota Técnica sobre conceito de Cidade – Rodrigues, A. M. 2004.

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