1. OBSERVATORIO
DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL
Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario Año 1, junio 2006, Nº 1
Av. Jaimes Freire Nº 2940, Tel 2412429 – 2413175. www.cedla.org
¿Fin de la libre contratación?
EL DECRETO 28699 NO GARANTIZA LA ESTABILIDAD LABORAL
Bruno Rojas, Investigador del CEDLA
El D.S. 28699 que, según el gobierno de Evo Morales establece el fin de la libre
contratación y por tanto garantiza la estabilidad laboral, no contribuye a superar la situación
de inestabilidad y precariedad laboral de los trabajadores, toda vez que esta situación fue
resultado de la aplicación del modelo neoliberal en su integralidad expresado en un proceso
de extrema flexibilización laboral en consonancia con la liberación de mercados, la apertura
irrestricta de la economía al comercio mundial y a la inversión extranjera y, la reforma del
Estado traducida en la privatización de las empresas públicas. Es decir, mientras no se
afecte estructuralmente el contenido y políticas del modelo neoliberal vigente desde 1985 y
las limitaciones del capitalismo atrasado por su vocación primario exportadora, la
inestabilidad laboral y las condiciones de trabajo actuales altamente depauperadas tenderán
a mantenerse.
El decreto que deroga el artículo 55 del D.S 21060 y el artículo 39 del D.S. 22407, que fue
incluido en el programa de gobierno del MAS y ratificado en la oferta gubernamental en los
100 primeros días de gestión, es en apariencia uno de los planteamientos que muestra la
voluntad política del gobierno de Evo Morales por transformar las condiciones laborales de
los trabajadores y trabajadoras y mostrarse como un gobierno proclive a los intereses de la
clase obrera. Empero, es necesario recordar que la demanda central de gran parte de las
organizaciones laborales estuvo y está referida a la abrogatoria total del D.S 21060 en el
entendido de que esta disposición que dio origen a la aplicación de medidas de ajuste
estructural y reformas de enajenación de los recursos naturales, constituye la razón histórica
que explica el estado de pobreza y desprotección de la fuerza laboral en el país.
El reino de la libre contratación
Desde 1985, con el D.S. 21060, la relación laboral (trabajadores – empleadores) en el país y
la suerte de los trabajadores y trabajadoras, estuvieron marcadas por la libre contratación.
El artículo 55 disponía que “Las empresas y entidades del sector público y privado podrán
libremente convenir o rescindir contratos de trabajo con estricta sujeción a la Ley General
del Trabajo y su Decreto Reglamentario….”, fijando de esta manera una de las condiciones
importantes para una mayor acumulación de capital de los empresarios cual es una fuerza
de trabajo barata. Una lectura atenta de este artículo revela que la libre contratación no
contradecía a la Ley General del Trabajo y que era incapaz, por su menor jerarquía jurídica,
de inhabilitarla. Sin embargo, durante los 21 años de neoliberalismo, esta disposición como
parte de una política más amplia de liberalización de mercados a favor de los empresarios,
fue asumida como un derecho absoluto de éstos desconociendo la legislación laboral
boliviana vigente que por principio (en el marco de la normativa burguesa) protege los
derechos de los trabajadores.
1

2. El artículo 55 fue ratificado posteriormente en el D.S. 22407 (art. 39) y en la Ley de
Inversiones (art. 13), aprobados en 1990 durante el gobierno de Jaime Paz Zamora,
señalando una vez más la sujeción de la libre contratación a la legislación laboral, aunque ya
en la práctica, los empresarios habían adoptado de facto la flexibilización en el uso y
gestión de la fuerza de trabajo. No hay duda que los empresarios recogieron una lectura
totalmente interesada y parcial de esta disposición al asumir la libre contratación como una
medida separada e independiente de la normativa laboral, vinculada más bien a la libre
oferta y demanda y a la libertad de empresa. De esta manera, se promovió el despido de
trabajadores y la negación de sus derechos aduciendo estar obrando correctamente al
aplicar la norma.
En tal sentido, son innegables las consecuencias negativas provocadas en la dinámica y
estructura de los mercados de trabajo actuales y en las condiciones laborales de los
trabajadores, al extremo que se tradujeron en formas ilegales de uso de la fuerza de trabajo
como la subcontratación de empresas que concentran trabajadores al margen de los
derechos normados y de artesanos y trabajadores a domicilio sujetos a un acuerdo civil y no
laboral. Estos efectos hablan por sí solos del desconocimiento de la normativa laboral,
acción que inspiró a organizaciones empresariales a plantear una reforma y
“modernización” de la Ley General del Trabajo acorde a “los cambios y retos actuales” de
la economía mundial y la globalización. El interés actual de los empresarios y del
capitalismo parece orientarse más a una modificación sustancial de la legislación laboral
que, a mantener el artículo en cuestión.
Es preciso señalar que el desconocimiento de la legislación laboral como efecto de la
libertad de contratación no obedece a un comportamiento individual o gremial, sino es
parte de una praxis mayor que hace a una concepción integral del capitalismo actual que
tiene su sustento en la exacerbación de una serie de libertades económicas afines a los
intereses de los empresarios y a la acumulación de capital. Es decir, la libertad de “convenir
o rescindir contratos de trabajo” trascendió la normativa laboral boliviana y por tanto
supera la misma medida contenida en el artículo 55.
Alcances y límites del Decreto Supremo 28699
Un análisis detallado del D.S. 28699 permite plantear las siguientes puntualizaciones:
• El Decreto Supremo 28699 formalmente deroga “el Artículo 55 del Decreto Supremo
Nº 21060 del 29 de agosto de 1985 y el Artículo 39 del Decreto Supremo Nº 22407 del
11 de agosto de 1990” (art. 14) y, establece al mismo tiempo “la concordancia y
aplicación del artículo 13 de la Ley Nº 1182 (Ley de Inversiones) a la estricta sujeción a
la Ley General del Trabajo y sus disposiciones reglamentarias” (art.1). El artículo 13 de
la Ley de Inversiones que es casi una réplica del articulo 55 al establecer la libre
contratación como garantía de la inversión nacional y extranjera, no es derogado ya
que, un decreto como el que analizamos tiene menos jerarquía que una ley y lo que si
puede hacer es reglamentar u operativizar un determinado artículo o un conjunto de
artículos. En este sentido, al no ser derogado el mencionado artículo y sólo
concordado, deja abierta la posibilidad de ser interpretada y asumida desde las prácticas
empresariales que han hecho de la libre contratación un criterio de competitividad,
como una norma vigente.
• Es importante recordar que el artículo 55 del D.S. 21060 también sujetaba la libre
contratación a la Ley General del Trabajo y sus decretos reglamentarios, sin embargo, la
2

3. aplicación de este artículo concretado en las prácticas de los empleadores, evitó la
relación con la normativa laboral pese a su rango de ley.
• El decreto adquiere el rango de “Disposición Reglamentaria de la Ley General del
Trabajo” y por el que el artículo 13 de la Ley de Inversiones debe “estar totalmente
enmarcada a todos los conceptos y procedimientos definidos en la presente disposición
reglamentaria de la Ley General del Trabajo” (art. 8) y “se debe aplicar en el concepto y
disposiciones de esta norma”. Asimismo dispone que, en caso de incumplimiento de
esta norma por parte de los empleadores, estos se hacen pasibles a sanciones. Por
definición, una “Disposición Reglamentaria” regula o reglamenta una norma o varias
normas similares, pero nunca la cambia o las reemplaza, esto quiere decir que, el
contenido del artículo 13 no tendrá alteración alguna y se mantendrá vigente.
• La nueva disposición reconoce y ratifica las características centrales de la relación
laboral y el ámbito de aplicación establecidos en el D.S. 23570 (26/06/93), por lo que
no añade nada nuevo ni corresponde a la situación actual de los mercados de trabajo
que muestran diversas formas de uso y gestión de la fuerza de trabajo.
• El decreto incorpora y reconoce explícitamente los principios del derecho laboral lo
que permitiría el establecimiento de un probable escenario favorable de protección de
los trabajadores y sus derechos y donde la intervención del Estado aparece como uno
de sus atributos principales. Cualquier situación de negociación individual o colectiva y
de conflicto laboral podrían orientarse por estos principios de tal modo que favorezca a
los trabajadores. En perspectiva, estos principios podrían fortalecer también los
argumentos legales de los trabajadores y sus organizaciones para la defensa y conquista
de derechos.
• Otro elemento de relevancia del decreto se refiere a proteger y reconocer a los
trabajadores insertos en formas de trabajo encubiertas en una relación civil o comercial
(subcontratación, trabajadores a domicilio), siguiendo los principios establecidos en esta
disposición. Si esta norma se complementara en la práctica con la movilización de los
inspectores de trabajo en visitas de control en las empresas podría avanzarse en la
protección de un ejército importante de trabajadores sujetos a formas de contratación
aparentemente de naturaleza civil.
• A través del reconocimiento de las diversas formas de pago por el uso de la fuerza de
trabajo como salario o remuneración, el decreto busca ratificar la protección a todos
aquellos trabajadores contratados bajo una relación civil (pago por obra, por porcentaje
entre otros) aunque deja el resquicio del salario en especie (“cuando esté permitido”)
como una de las alternativas de remuneración, cuando esta modalidad oculta una de las
peores formas de subvaloración del salario y la sobreexplotación de los trabajadores
• Se ratifica asimismo, la obligación que tienen los inversionistas “de dar estricto
cumplimiento al régimen de seguridad social vigente en el país” (inciso III, art. 8),
planteamiento que complementa el artículo 13 de la Ley de Inversiones. El “régimen de
seguridad social vigente” no es precisamente favorable a los trabajadores porque
rompe con los principios de solidaridad, universalidad e intervención estatal que
protegen la fuerza laboral y condena a alrededor del 80% de la población ocupada a no
gozar de un seguro de jubilación.
3

4. • El decreto ratifica y especifica el pago de todos los beneficios sociales que
correspondan en caso de despidos (justificados) de los trabajadores y establece una
sanción pecuniaria (multa) cuando el empleador incumpla con el plazo para el pago del
finiquito y beneficios adicionales. Asimismo, en caso de despidos injustificados, el
trabajador podría optar por dos posibilidades: el cobro de los beneficios sociales
correspondientes o la reincorporación inmediata, fijándose nuevamente sanciones
(multa) en caso de incumplimiento por parte de los empleadores. Si bien ambas normas
se orientan a proteger a los trabajadores y evitar los despidos indiscriminados al margen
de la normativa laboral, resultará muy difícil en la práctica el pleno cumplimiento de
esta normativa toda vez que los empleadores podrían optar fácilmente por los
contratos a plazo fijo o por servicio a fin de evitar la cobertura de los beneficios
sociales fijados por ley en caso de un contrato indefinido.
La situación de los trabajadores muestra que en el año 2001, según información del
INE, 4 de cada 10 tenían contratos eventuales y 6 no figuraban en planillas. Los
contratos eventuales continuos que no están contemplados en la Ley General del
Trabajo, fue la figura predominante utilizada por los empleadores, particularmente en la
industria manufacturera, con el propósito de evitar el pago de beneficios sociales.
Asimismo, el promedio de años de antigüedad desde el año 1999 hasta el 2001 había
disminuido a menos de 5 años, lo que reflejaba una tendencia en los empleadores a
deshacerse de los trabajadores más antiguos y optar por otros nuevos bajo nuevas
reglas protegidas por la libre contratación.
• El decreto reconoce la estabilidad laboral para todos los trabajadores asalariados
aunque sujeta a la “naturaleza de la relación laboral” establecida por la Ley General del
Trabajo que dispone varios tipos de contrato obviamente no todos con carácter
indefinido. Queda pendiente en manos del Poder Ejecutivo la elaboración de un
Reglamento que norme “la forma y los alcances de la estabilidad laboral” (inciso II, art.
11).
Es importante tomar en cuenta que la estabilidad laboral va más allá de su
reglamentación o de un artículo específico porque en 21 años de neoliberalismo en el
país fue la expresión del modelo económico en su integralidad que disminuyó el
empleo público al reducir la participación del Estado en la economía, debilitó la
industria nacional concentrando la producción en pequeñas empresas con bajo nivel de
competitividad, apostó a la inversión extranjera directa que generó poco empleo y
provocó en las ciudades el crecimiento irrefrenable de las actividades informales de
subsistencia debido al desempleo creciente. La inestabilidad e inseguridad laboral actual
es un problema de calidad de empleo consistente en un conjunto de condiciones
laborales (salario justo, jornada laboral semanal de 48 horas, acceso a beneficios sociales
colaterales y seguridad social de corto y largo plazo) orientadas a la protección de la
fuerza laboral y no es solamente un acto de ejercicio o reglamentación jurídica.
• El decreto establece también que los reglamentos internos de las entidades
comprendidas en la Ley General del Trabajo deben ser actualizados en un plazo de 30
días en función del decreto analizado una vez aprobado el “Reglamento Específico”
que proponga el Poder Ejecutivo. Es de esperar que la reglamentación que se emita
absuelva las dudas existentes sobre los alcances específicos del decreto y norme el
mismo a favor de los trabajadores aunque con el antecedente que se lo hará en el marco
de ajustar o reformar la libre contratación como principio de relación laboral.
4

5. • El decreto en cuestión no hace alusión alguna sobre la situación de los empleados
públicos y la vigencia del Estatuto del Funcionario Público que restringe en el país el
ejercicio de los derechos individuales y colectivos de estos trabajadores. Por
información complementaria se sabe que el gobierno estaría estudiando la pertinencia
del Estatuto mencionado.
• El decreto deja fuera a los trabajadores informales que en el ámbito urbano del país
constituyen el 65% de la población ocupada. Estos trabajadores que son parte de
pequeñas unidades económicas reproducen empleos precarios y al margen de la
normativa laboral.
• El decreto no tiene carácter retroactivo, es decir, todos/as aquellos/as trabajadores que
fueron despedidos en aplicación del artículo 55 antes de esta disposición, no podrán ser
reincorporados o poder presentar una demanda en este sentido.
Por todo lo señalado, el D. S. 28699 muestra algunos avances en términos de proteger la
estabilidad laboral como uno de los derechos de los trabajadores, sin embargo, deja grandes
dudas respecto a la vigencia de la libre contratación al reglamentar y no abrogar el artículo
13 de la Ley de Inversiones; por lo que resulta difícil afirmar que a partir de esta disposición
se pueda garantizar la estabilidad laboral de los trabajadores. En el contexto actual de
profunda precarización laboral, el decreto es insuficiente para proteger el derecho a un
trabajo estable de los/as trabajadores/as, mientras se mantenga el modelo neoliberal que es
la causa principal de la flexibilización laboral y de la negación de los derechos laborales. La
voluntad política del Gobierno expresada en el decreto, no se complementa precisamente
con otras disposiciones como el incremento reducido del salario mínimo nacional que casi
no tendrá impacto alguno en la magra economía de los trabajadores y las medidas de
“nacionalización”, privatización de El Mutún y el Plan Nacional de Desarrollo que
mantienen la gran propiedad privada nacional y extranjera, base de la explotación de los/as
trabajadores/as.
5