FINANCES PUBLIQUES     LOCALES
INTRODUCTIONLes finances locales constituent une branche des finances publiques au mêmetitre que le droit budgétaire, la f...
En effet, dans l’Union européenne, en 2000, les dépenses locales représentaient13% du PIB, nettement au-dessus des pays co...
I - Les documents budgétairesLe budget des collectivités territoriales est la traduction financière annuelle duprogramme d...
Il regroupe les opérations temporaires et accidentelles ; il s’agit d’opérations quine se répètent pas d’année en année. L...
Cette budgétisation des moyens financiers des collectivités territoriales estguidée par les principes traditionnels que so...
Quant aux dépenses d’investissement, il peut les engager, les liquider et lesmandater dans la limite du ¼ des crédits ouve...
Lorsque l’autorité de tutelle constate qu’une dépense obligatoire n’a pas étéinscrite au budget ou l’a été pour un montant...
 La patente, qui frappe toutes les personnes physiques ou morales,     nationales ou étrangères qui exerce sur le territo...
IV – Les ressources externesParmi les ressources externes, il y a les concours financiers de l’Etat encoreappelés l’aide d...
L’avance de trésorerie est accordée dans l’hypothèse d’une insuffisancemomentanée de trésorerie. Les avances ne peuvent êt...
En vue de garantir le remboursement de l’emprunt, les garanties sont exigées dela commune. La garantie peut être une hypot...
Cette catégorie de dépenses peut être définie comme des dépenses qu’un texte decaractère juridiques met à la charge d’une ...
5-2 : la typologie des dépensesLes dépenses des communes peuvent être regroupées en 2 catégories : endépenses de fonctionn...
6-1-1 : la séparation des agents d’exécutionOn distingue 2 catégories d’agents. Le 1er est l’ordonnateur qui est le Maire....
L’engagement des dépenses de personnel permanent se fait dès le 1er janvier pourles 12 mois de l’exercice budgétaire. Il e...
6-1-3 : la séparation des comptabilitésLe principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables suggère unedualité ...
les correspondants du trésor. Cette obligation de dépôt entraine des contraintespour la gestion des fonds. Ainsi, il est i...
7-1-1 : le contrôle interneLe contrôle est exercé au niveau de la commune par le conseil communal. Eneffet, au plus tard a...
7-2 : le contrôle du comptableCe contrôle comporte un contrôle interne et un contrôle externe.7-2-1 : le contrôle interneC...
CONCLUSIONDu point de vue de l’autonomie financière, il faut que les collectivités localesdisposent de ressources propres ...
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Cours fin pbq

  1. 1. FINANCES PUBLIQUES LOCALES
  2. 2. INTRODUCTIONLes finances locales constituent une branche des finances publiques au mêmetitre que le droit budgétaire, la fiscalité, la comptabilité publique etc. Dansl’expression "Finances locales", on a deux composantes : les finances d’une part etle justificatif local d’autre part. Le terme finances s’entend des financespubliques. Les termes finances publiques s’opposent aux finances privées par leurobjet.Les finances privées concernent les opérations financières (ressources –dépenses) effectuées par les personnes privées (entreprises, particulier,associations) et l’objet des finances privées sont évidemment les deniers privés.Quant aux deniers publics, ils désignent les deniers destinés à l’exécution desservices publics ou qui sont mis à la disposition des personnes publiques.Les finances publiques dont il est question, ce sont les finances des collectivitéslocales d’où le terme finances locales. Les collectivités locales résultent du jeu dela décentralisation qui consiste pour l’Etat à transférer des compétences à despersonnes morales qu’il crée.La décentralisation peut être fonctionnelle ou territoriale. Lorsqu’elle estfonctionnelle, elle aboutit à créer les services publics qu’elle confie à desétablissements publics. Lorsqu’elle est territoriale, la décentralisation vise àdonner aux collectivités territoriales des compétences propres, distinctes de cellesde l’Etat, à faire élire leurs autorités par la population et à assurer un meilleuréquilibre des pouvoirs sur l’ensemble du territoire.Ces collectivités territoriales sont dotées de la personnalité morale, d’un pouvoirde décision, d’une autonomie administrative et financière, d’un personnel propreainsi que de biens et services propres. Les allocations locales s’administrentlibrement. Au Bénin, il y a un niveau de collectivité locale.Les finances locales sont importantes à plusieurs points de vue.En effet, du fait de leur importance, les finances locales ont acquis un intérêt deplus en plus croissant. Cela se constate du point de vue de l’évolution desdépenses comme du point de vue de l’évolution des ressources. En effet, lesbudgets des collectivités locales deviennent de plus en plus élevés. Les dépensesse sont encore diversifiées notamment les dépenses de fonctionnement,d’équipement et d’investissement. Il y a aussi les dépenses de transfert.Du point de vue des ressources, on constate aussi une diversification. En plus dessubventions de l’Etat, il y a les ressources fiscales, il y a les taxes locales, lesredevances locales, les aides extérieures, l’emprunt, etc. 2
  3. 3. En effet, dans l’Union européenne, en 2000, les dépenses locales représentaient13% du PIB, nettement au-dessus des pays comme la France où les dépenseslocales ne représentent que 9,2 % du PIB.Une étude effectuée à partir de 08 pays africains permet de faire le constat globalsuivant : d’abord, la faiblesse des ressources traditionnelles (fiscales ou nonfiscales) qui ne représenteraient que 1 % du PIB. On note cependant que dans lespays comme le Cap-Vert, les ressources locales représentent 3 ,3 % du PIB.Par ailleurs, on note une instabilité des ressources qui est imputable àl’irrégularité des transferts de l’Etat central et à des efforts de recouvrementsvariables notamment en raison du caractère peu prioritaire de ces ressourcespour les administrations centrales.En dépit de la modicité de ces ressources et des dépenses qu’elles effectuent, lesfinances des collectivités locales sont appelées à avoir une place encoreconsidérable. En effet, les missions confiées aux collectivités locales sontimportantes. Elles doivent assurer certaines charges au nom de l’Etat, telles quel’état civil, la salubrité publique. Elles se voient aussi assignées un rôle dedéveloppement économique et social.Les élus locaux, les animateurs économiques et les développeurs locaux doiventdonc susciter et canaliser les énergies pour impulser le développement local. LesCollectivités locales ont aussi un rôle à jouer dans la réalisation des Objectifs duMillénaire pour le Développement (OMD).Les fiances locales sont à la fois au cœur des problèmes de la décentralisation ;puisqu’elles sont révélatrices du degré d’autonomie dont disposent lescollectivités territoriales décentralisées et des problèmes d’aménagement duterritoire ; car les déséquilibres territoriaux qui menacent la cohésion nationaletrouvent, en partie, leur origine dans les inégalités importantes des ressourcesexistant entre les collectivités locales.Pour tous ces enjeux, le thème de la décentralisation fiscale revêt une importancecapitale pour les collectivités locales en Afrique et particulièrement au Bénin.Elle se conçoit comme la répartition des ressources publiques et l’organisationdes rapports financières entre l’Etat et les collectivités locales.Comment du point de vue financière, les collectivités locales sont elles organiséespour assurer leurs rôles ?C’est à cette interrogation que nous allons répondre à travers ce cours. 3
  4. 4. I - Les documents budgétairesLe budget des collectivités territoriales est la traduction financière annuelle duprogramme d’action et de développement de cette collectivité territoriale.L’article 3 de la loi n° 98-007 du 15 janvier 1999 portant régime financier descommunes en République du Bénin dispose à cet effet que « le budget de laCommune est l’acte par lequel sont prévues et autorisées les recettes et lesdépenses annuelles ».De fait, une commune n’a qu’un seul budget présenté à travers plusieursdocuments budgétaires adoptés de manière successive pendant l’annéebudgétaire. On distingue les documents de prévision et d’autorisation, desdocuments qui retracent l’exécution du budget.1-1 : le Budget primitif ou initialLe budget primitif est le premier budget de l’année d’exercice qui est voté par lacommune. Il est primitif parce qu’il peut être amendé ou modifié au cours del’année. Il joue le même rôle que la loi de finances de l’Etat. Il s’agit d’un budgetprévisionnel qui prévoit les recettes et les dépenses de la collectivité territoriale(commune) pour l’année à venir. Il autorise la perception des recettes etl’engagement des dépenses.1-2 : le budget supplémentaire ou modification budgétaire, collectifbudgétaireLes modifications budgétaires peuvent intervenir en cours d’année1-3 : la structure du budgetDeux sections : fonctionnement et investissement1-3-1 : le Budget de fonctionnementCe sont les mouvements financiers de dépenses et de recettes assurant la marchequotidienne des services administratifs et techniques ainsi que les charges etobligations courantes. Il s’agit des dépenses ayant un caractère permanent, quireviennent d’année en année et qui sont nécessaires aux fonctions desCollectivités Territoriales (dépenses de personnel, fournitures). Elles sontfinancées par des ressources locales, notamment les produits de la fiscalité, lesrevenus des domaines, les redevances pour services rendus, en un mot, lesressources propres.1-3-2 : le Budget d’investissement 4
  5. 5. Il regroupe les opérations temporaires et accidentelles ; il s’agit d’opérations quine se répètent pas d’année en année. Les dépenses d’investissement modifient defaçon appréciable la valeur du patrimoine de la commune.Quant aux recettes du budget d’investissement, elles peuvent être constituéespar des recettes temporelles telles que les emprunts ou par des recettes définiestelles que les dons, les legs, les excédents budgétaires etc.Les deux parties du budget doivent être gérées de façon distincte. Il n’en demeurepas moins vrai que des relations financières peuvent s’instaurer entre elles. Cesont des opérations d’ordre cest-à-dire des opérations de transfert entre les deuxdans lesquelles le même nombre est inscrit deux fois en recettes et en dépensesdans chacune d’entre elles. En principe le mouvement se fait du budget defonctionnement vers celui d’investissement. Les prélèvements peuvent en effet,être effectués de la section de fonctionnement vers la section d’investissementmais les recettes de la section d’investissement ne peuvent en aucun cas couvrirles dépenses de la section de fonctionnement. Chaque section est subdivisée enchapitres et en articles. II - La procédure d’établissement du budget localL’établissement du budget suppose sa préparation, son vote et son approbation.2-1 : la préparation du budgetLa préparation du budget est confiée au Maire (article 98-007 du 15 janvier 1999portant RFC en RB qui dispose que la préparation du budget de la commune estconfiée au Maire. Il s’agit d’une préparation délicate parce que ce sont des choixbudgétaires qui déterminent la politique de la commune. Le Maire est aidé parles services administratifs et techniques de la commune. Il peut aussi recouriraux services déconcentrés de l’Etat notamment dans les domaines financier etadministratif. D’ailleurs l’article 26 de la loi 98-007 prescrit que les informationsrelevant des services de l’Etat parviennent au Maire au plus tard 2 mois avant levote du budget.En France, depuis quelques années il a été institué ce que l’on appelle le débatd’orientation qui a pour but de recueillir l’avis des membres de l’assembléedélibérante sur les orientations budgétaires. Ce débat intervient dans un delai de2 mois précédant l’examen du budget. Le projet de budget comporte toutes lesprévisions annuelles de recettes et de dépenses. L’évaluation des recettesincombe au Maire et l’inscription des dépenses obéit à certaines contraintes. Il enest ainsi notamment des dépenses de personnel qui sont inscrites dans la limitedu cadre organique d’emplois de la collectivité territoriale. 5
  6. 6. Cette budgétisation des moyens financiers des collectivités territoriales estguidée par les principes traditionnels que sont les principes d’annualité, d’unité,d’universalité et de spécialité des crédits. Elle doit aussi tenir compte du principed’équilibre réel qui signifie que l’équilibre entre les prévisions de recettes et lesprévisions de dépenses doit être réalisé pour chacune des deux sections. Labudgétisation devrait aussi obéir au principe de sincérité qui signifie qu’aucunerecette fictive ni aucune dépense surévaluée ou sous-évaluée ne peut être inscriteau budget en vue de réaliser l’équilibre apparent.2-2 : le vote du budgetLe budget est aussi un acte d’autorisation qui donne l’autorisation d’engager lesdépenses et de percevoir les recettes. Du fait des traditions constitutionnelles,cette autorisation est donnée par des contribuables en l’occurrence une assembléeélue qui est soit le conseil municipal soit le conseil communal. En général, avantl’adoption du budget par le conseil communal ou municipal, le projet de budgetest soumis pour avis, aux structures compétentes par le Maire. A cet effet, lacommissions des affaires économiques et financières créée obligatoirement ausein du conseil communal par la loi 97-029 du 15/01/99 portant organisation descommunes en RB en son article 36, devrait en être saisie pour une instruction etun avis sur le projet de budget. L’étude du budget par cette commission devraitaboutir à un rapport qui a pour but d’éclairer les conseillers avant qu’ils ne seprononcent. Le conseil se réunit par la suite pour voter le budget (cf article 24 dela loi 98-007). La session budgétaire a lieu au mois de novembre.A l’occasion de la session budgétaire, le conseil communal peut apporter desamendements au projet de budget. En général, la recevabilité des amendementsest soumise à certaines conditions. Il faut d’abord que l’amendement respectel’équilibre budgétaire, ensuite tout amendement entrainant un accroissement dedépenses ou une diminution de recettes doit être assorti des mesures nécessairesen vue de rétablir l’équilibre réel du budget. Enfin, l’amendement ne doit pasavoir pour effet de supprimer ou de rendre insuffisant les crédits destinés àcouvrir les dépenses obligatoires.Au cas où le budget local n’est pas adopté avant le début de l’exercice auquel ils’applique, cest-à-dire avant le 1er janvier, le Maire peut du conseil communal,mettre en recouvrement les recettes et sur autorisation, mensuellement, engager,liquider et mandater les dépenses de la section de fonctionnement dans la limitedu 12ème de celles inscrites au budget de l’année précédente et pour ce qui est desannuités de dette venant à échéance avant le vote du budget, il peut mandaterles dépenses y afférentes. 6
  7. 7. Quant aux dépenses d’investissement, il peut les engager, les liquider et lesmandater dans la limite du ¼ des crédits ouverts dans le cadre de l’exerciceprécédent. Son intervention dans le cadre des dépenses d’investissement se faitaussi sur autorisation du conseil communal et jusqu’à l’adoption du budget. (31mars au plus tard). Ces différentes autorisation du conseil communal doiventêtre transmises à l’autorité de tutelle er elles sont exécutoires si elles ne font pasl’objet d’une opposition de sa part dans un délai de 10 jours.2-3 : l’approbation du budgetL’article 29 de la loi 98-007 prévoit une approbation du budget par l’autorité detutelle. Celle-ci intervient dans le mois qui suit la date de réception de l’actebudgétaire. L’approbation est réputée acquise si aucune suite n’est donnée parl’autorité de tutelle après le délai d’un mois.Pour approuver le budget, l’autorité de tutelle après le délai est assistée dudélégué du contrôleur financier. L’approbation intervient par un acte explicite ;notamment par voie d’arrêté.Le budget est transmis à l’autorité de tutelle pour qu’elle exerce un contrôle et cecontrôle peut être un contrôle de légalité dans la mesure où le budget descollectivités locales a la nature d’un acte administratif. C’est d’ailleurs ce queprévoit l’article 142 de la loi 97-029 qui dispose que le pouvoir de tutelle comporteaussi une fonction de contrôle de la légalité des actes pris par le Maire et leconseil communal ainsi que du budget communal.Le contrôle peut aussi revêtir un caractère dit budgétaire. Le contrôle de légalitédu droit commun a pour objet de faire constater par la juridiction administrativel’illégalité d’un acte et d’en obtenir l’annulation. Au contraire, le contrôlebudgétaire vise non pas la suppression de l’acte mais son remplacement par unautre.Le contrôle budgétaire est prévu lorsque le budget n’est pas voté en équilibre réel.Dans ce cas, l’autorité de tutelle propose à la commune les mesures nécessairesau rétablissement de l’équilibre budgétaire. Il demande en conséquence, unenouvelle délibération du conseil communal ou municipal. L’autorité de tutelledispose d’un mois et la nouvelle délibération du conseil devrait intervenir dansun délai d’un mois à compter de la date de communication des observations del’autorité de tutelle. En cas de défaillance du conseil, soit par défaut dedélibération dans le délai prescrit, soit du fait des mesures jugées insuffisantespar l’autorité de tutelle, le budget est réglé et rendu exécutoire par l’autorité detutelle dans un délai de 15 jours suivant l’expiration de l’autre délai de 1 mois. 7
  8. 8. Lorsque l’autorité de tutelle constate qu’une dépense obligatoire n’a pas étéinscrite au budget ou l’a été pour un montant insuffisant, elle adresse une miseen demeure à la commune. Celle-ci dispose d’un mois pour opérer les correctionset rectificatifs qui s’imposent. Après ce délai et si la mise en demeure n’a pas étésuivie d’effet, l’autorité de tutelle inscrit la dépense au budget de la commune. Ilopère à cet effet, les modifications qui s’imposent soit en créant des ressourcessoit en diminuant des dépenses facultatives. Le budget ainsi rectifié est réglé etrendu exécutoire par ses soins. III – Le contenu du budget local : les ressources internesLes ressources internes sont des ressources à la collectivité locale. Parmi cesressources il y a les recettes fiscales locales, les revenus du patrimoine et duportefeuille, les revenus divers.3 – 1 : les ressources fiscales localesCe sont les impôts d’Etat dont le produit est généralement ristourné auxcollectivités locales et les taxes fiscales.3-1-1 : les impôts d’EtatCe sont les impôts institués par l’assemblée nationale et en principe perçus auprofit de l’Etat. Mais généralement, en vue d’apporter un appui aux collectivitéslocales, l’Etat ristourne partiellement ou totalement ces différents impôts auxcommunes. Parmi ces impôts, il y a les impôts fonciers (contributions foncièresdes propriétés bâties et non bâties). La contribution foncières des propriétésbâties a pour assiette les propriétés bâties, cest-à-dire les maisons, lesmanufactures et les usines ainsi qu’en général tous les immeubles construits enmaçonnerie, en fer ou en bois et fixés au sol à demeure.La contribution sur les propriétés bâties est calculée en raison de la valeurlocative de la propriété, la valeur locative étant le prix que le propriétairerequiert lorsqu’il les donne à bail ou, s’il les occupe lui-même, le prix qu’ilpourrait en tirer en cas de location. Cet impôt est, en général, dû par lepropriétaire, le possesseur ou l’usufruitier.La contribution foncière sur les propriétés non bâties s’applique en général, enmilieu urbain. Les immeubles ruraux ne sont pas imposables. La contributionfoncière sur les propriétés non bâties est calculée en fonction de la valeur vénalede la propriété.En plus des impôts fonciers, il y a les impôts professionnels. Il y a : 8
  9. 9.  La patente, qui frappe toutes les personnes physiques ou morales, nationales ou étrangères qui exerce sur le territoire national, une action industrielle, commerciale ou une profession non comprise dans les exemptions permanentes et temporaires prévues par la législation fiscale.  La licence est perçue sur toute personne ou société se livrant à la vente de boisson que ce soit en gros ou en détails ;  Les impôts divers : la TVA, la Taxe de Voirie perçue au cordon douanier, la Taxe sur les armes à feu.3-1-2 : les taxes fiscales localesElles se distinguent des impôts locaux par le pouvoir de décision dont disposentles collectivités locales à leur égard. Au contraire des impôts locaux qui sontobligatoires, les taxes fiscales locales sont facultatives dans la mesure où ellessont instituées par délibérations des collectivités locales.Les taxes fiscales locales sont, entre autres : taxe sur les spectacles, jeux etdivertissement, taxe sur les exploitations de carrières et mines, taxe sur lesaffichages.3-2 : les taxes pour services rendusElles rétribuent un service rendu par la collectivité territoriale personnel etexclusif des usagers. Parmi elles, il y a celles qu’on peut qualifier de taxesrémunératoires parce qu’elles rétribuent un service imposé par l’administrationlocale (par exemple : ramassage des ordures, taxe d’enlèvement des orduresménagères). Il y a les redevances qui rétribuent un service facultatif rendu à lademande des usagers. Leur coût ne peut excéder globalement le coûtraisonnablement estimé des services qu’elles rétribuent.3-3 : les taxes diversesC’est une variété de taxes que l’on ne peut retrouver/classer dans les catégoriessus évoquées.3-4 : les revenus du patrimoine et du portefeuilleIls sont générés par le patrimoine de la collectivité locale. C’est notamment lesproduits perçus sur son domaine privé, sur les concessions agricoles ouindustrielles et sur les biens locaux (exemple : location des biens meubles etimmeubles). Parmi les revenus de portefeuille, on peut évoquer les revenus desparticipations dans des organismes, entreprises ou sociétés d’économie mixte,placements à termes. 9
  10. 10. IV – Les ressources externesParmi les ressources externes, il y a les concours financiers de l’Etat encoreappelés l’aide de l’Etat, les fonds de concours et d’aide extérieure et l’emprunt.4-1 : l’aide de l’Etat ou concours financiers de l’EtatOn retrouve toutes les formes d’appui, de concours d’ordre budgétaire que l’Etatapporte aux collectivités locales. On peut faire une distinction entre lesprélèvements sur les recettes et les concours budgétaires.Les prélèvements sur les recettes de l’Etat correspondent à des dotationsbudgétaires. Ils viennent en diminution des recettes de l’Etat.Les concours budgétaires correspondent à un effort propre de l’Etat sous forme dedépenses en faveur des collectivités locales (subventions salariales, subventionsà la restitution de la taxe civique).On peut faire une grande typologie qui permet de distinguer les subventions desdotations et des dotations globales.La dotation globale est aussi un concours budgétaire de l’Etat. Elle est attibuéeaux collectivités locales de manière automatique sur la base des critères objectifsfixés par la loi. Du point de vue de l’utilisation, les collectivités locales disposentd’une liberté dans la mesure où cette dotation n’est pas affectée à un emploiprécis.La dotation est un concours budgétaire qui bénéficie de l’automaticité mais aucontraire de la dotation globale, la dotation est affectée à un emploi précis. Quant à la subvention, elle dépend entièrement de l’Etat aussi bien pour soninitiative, son montant que pour son affectation. Parmi les interventions, l’Etatpeut allouer aux communes des concours financiers destinés au fonctionnementdes collectivités locales. Ce concours a pour objet de participer aux charges defonctionnement des collectivités locales. C’est le cas notamment des subventionssalariales.L’Etat peut également accorder des concours financiers destinés à l’équipementdes communes. Il s’agit par exemple, des subventions d’équipements quicontribuent à réaliser certaines opérations relevant du PDC. L’Etat peut aussiallouer aux communes une subvention d’équilibre lorsque le budget defonctionnement ne peut être équilibré.L’Etat peut accorder des avances de trésorerie sur la base du décret 2000-413 du15 /10/2001 portant modalités d’avance de trésorerie aux communes de la RB. 10
  11. 11. L’avance de trésorerie est accordée dans l’hypothèse d’une insuffisancemomentanée de trésorerie. Les avances ne peuvent être accordées qu’auxcommunes qui justifient que leur situation financière ne permet pas le règlementdes dépenses indispensables et urgentes et cette situation n’est pas due à uneinsuffisance de ressources et notamment à un déficit budgétaire. Il faut noter,cependant, que les avances peuvent être accordées pour couvrir les dépensesexceptionnelles survenues au cours d’un exercice dans des circonstances qui nepouvaient être prévues lors de la préparation du budget de la commune. L’avanceest accordée par le ministre en charge des finances. La demande qui lui est faitecomprend des pièces qui peuvent justifier les besoins des communes concernées.Il s’agit notamment du budget, de l’exercice et des actes qui l’ont consacré, descomptes administratifs et de gestion de l’année précédente, de la situationfinancière de la commune. La demande intervient à la suite d’une délibération duconseil communal. Le montant de l’avance ne peut excéder 20% du montant desrecettes inscrites au budget de fonctionnement de la commune au cours d’unexercice budgétaire. Les avances sont remboursées dans un délai maximum de 2ans. Mais dans l’hypothèse où l’avance a été accordée pour couvrir les dépensesexceptionnelles, le remboursement doit être prévu dans le budget de l’exercicesuivant.Le Ministre en charge des finances peut déléguer son pouvoir au Préfet. Lorsquela décision est/doit être prise par le Préfet elle l’est sur avis motivé du Receveurpercepteur de la commune.4-2 : les fonds de concours et l’aide extérieureCes ressources peuvent avoir une affectation partielle ou non et toutemodification de l’affectation est soumise à l’autorité de tutelle. Ces ressourcescontribuent à l’augmentation du patrimoine de la collectivité territoriale. Dans cecas, elles doivent être prises en recettes au budget d’investissement (articles 14 et15 de la loi 98-007)4-3 : les empruntsIls sont destinés à couvrir les dépenses d’équipement et d’investissement ouéventuellement la dotation de fonds de démarrage aux établissements publics àcaractère industriel ou commercial ou aux établissements de coopérativesintercommunales prévus par la loi 98-007 en son article 15. L’emprunt estorganisé par le décret n°20055-374 du 23 juin 2005 fixant les modalitésd’emprunt par les communes et leur garantie. L’emprunt doit être autorisé pardélibération du conseil communal. Il est soumis aussi à l’approbation de l’autoritéde tutelle et la signature du contrat d’emprunt n’intervient qu’à la suite de cetteapprobation par l’autorité de tutelle. 11
  12. 12. En vue de garantir le remboursement de l’emprunt, les garanties sont exigées dela commune. La garantie peut être une hypothèque ou une sûreté consentie surun bien du domaine privé de la commune. Elle peut aussi être constituée par lesressources propres de la section d’investissement ajoutées aux prélèvementsopérés sur les recettes de la section de fonctionnement couvrant lesremboursements du capital, des annuités. Elle peut aussi être constituée par unmandatement d’office des dépenses obligatoires par l’autorité de tutelle. Lagarantie peut également être accordée par une banque ou une institutionfinancière ; mais ceci passe par le cautionnement de l’Etat. V - Les dépenses des collectivités localesElles sont très variées. Cette variété peut en dressant une typologie des recetteslocales ; typologie en fonction des pouvoirs dont disposent les collectivités locales ;typologie fondée sur la nature des dépenses.5-1 : la typologie fondée sur le pouvoir de décision de l’autorité localeLe critère de la classification est fondé sur la liberté dont dispose l’autorité localepour inscrire une dépense au budget local. Sur cette base, on peut distinguer 3catégories de dépenses : les dépenses interdites, les dépenses obligatoires et,enfin, les dépenses facultatives.5-1-1 : les dépenses interditesCe sont des dépenses dont la réalisation est considérée comme contraire auxtextes en vigueur ou étrangères à tout intérêt public local. En ce qui concernecette catégorie de dépenses, il n’y a pas une liste comme il en existe pour lesdépenses obligatoires.Toutefois, par la définition que la doctrine nous donne, il est possible d’enidentifier 2 catégories distinctes.Il y a d’une part les dépenses contraires à la réglementation en vigueur en vertudu principe de légalité. En effet, les dépenses des collectivités locales doivents’exercer dans le cadre des dispositions légales ou réglementaire. Il y a d’autrepart, les dépenses qui s’inscrivent en dehors de l’intérêt local, cest-à-dire endehors du champ de compétence des collectivités locales ou en dehors de leurslimites territoriales. C’est ainsi, par exemple que les dépenses liées aux affairesétrangères et les dépenses occasionnées par le maintien d’une force armée sontdes dépenses interdites.5-1-2 : les dépenses obligatoires 12
  13. 13. Cette catégorie de dépenses peut être définie comme des dépenses qu’un texte decaractère juridiques met à la charge d’une collectivité locale sous réserve et dansles limites de l’intérêt local. Ces dépenses obligatoires peuvent résulter d’abordd’une loi. C’est notamment le cas des dépenses découlant de l’exercice descompétences que la loi 97-029 du 15/01/99 portant organisation des communes enRB a mises à la charge de celles-ci. C’est aussi le cas d’un ensemble de dépensesénumérées par la loi 98-007 du 15/01/99 portant RF des communes en RB en sonarticle 17. Dans cette liste de l’article 17 on peut distinguer les dépenses quidécoulent du fonctionnement de la commune. C’est notamment le cas de toutesles charges légales contractuelles (rémunération et indemnités en faveur desfonctionnaires rétribués sur un autre budget et chargés d’un service communal,les pensions à la charge des communes). Il en est ainsi aussi des frais de bureaude l’administration locale (l’entretien de l’hôtel de ville, les frais de bureau, debibliothèque). Il y a en outre les dépenses découlant de la mise en œuvre des loiscomme les dépenses relatives à la mise en œuvre de la responsabilité civile ou lescondamnations judiciaires à la charge de la commune ou encore les dettescertaines et exigibles de la collectivité locale. Elles peuvent résulter aussi d’unengagement irréversible de la commune. Cet engagement irréversible peut avoirété pris à l’occasion des marchés, contrats ou conventions régulièrement concluspar la collectivité locale. On trouve dans cette catégorie les intérêts etamortissement des emprunts, les loyers et frais d’entretien des bâtiments pris enlocation et les factures régulièrement émises par les cocontractants.L’engagement irréversible peut résulter aussi d’actes unilatéraux et ayant créédes droits au profit des tiers.Du point de vue de leur régime, il y a pour la commune, une obligationimpérative d’inscrire la dépense obligatoire à son budget en y affectant unedotation suffisante. Pour l’autorité de tutelle, il est obligatoire, pour elle,d’inscrire d’office la dépense obligatoire en cas de carence des autorités locales.5-1-3 : les dépenses facultativesCe sont les dépenses qui n’entrent pas dans la liste des dépenses obligatoires. Ils’agit des dépenses que la commune peut décider librement de réaliser àconditions évidemment que ces dépenses soient entraînées par le règlement desaffaires relevant de leurs intérêts.Le champ d’application des dépenses facultatives semble vaste mais dépend d’uncertain nombre de facteurs ; notamment des besoins exprimés par la population,de la politique locales, des prévisions budgétaires etc. 13
  14. 14. 5-2 : la typologie des dépensesLes dépenses des communes peuvent être regroupées en 2 catégories : endépenses de fonctionnement et en dépenses d’investissement.5-2-1 : les dépenses de fonctionnementIl s’agit de dépenses qui assurent la marche quotidienne des servicesadministratifs et techniques ainsi que les charges et obligations courantes. Cesdépenses qui ont un caractère permanent reviennent d’année en année et sontnécessaires au fonctionnement des collectivités territoriales.Ces dépenses se retrouvent aux chapitres 60 à 66 de la nomenclature budgétairedes communes. Il s’agit notamment des dépenses relatives aux fournitures etconsommables telles que carburant et lubrifiants des véhicules, fourniture debureau, les factures d’électricité et d’eau, frais de transport, frais de déplacementdu personnel.5-2-2 : les dépenses d’investissementElles sont des opérations de dépenses qui ne se répètent d’année en année. Ellesprocurent un bien durable. Elles accroissent de façon appréciable, la valeur dupatrimoine de la collectivité territoriale et améliorent l’équipement public local.De ce point de vue, les dépenses d’investissement sont des dépenses deconstruction, d’équipement. L’investissement traduit l’action d’acquérir des biensde production pour l’exploitation d’une entreprise ou d’une action déterminéealors que l’équipement désigne tout ce qui sert à pourvoir une activité déterminéede matériel.Les dépenses d’investissement sont retracées dans la nomenclature budgétaireaux chapitre 16 à 20 et suivant jusqu’au chapitre 40. VI – L’Exécution du budget localLes règles d’exécution du budget local sont des règles de comptabilité publique.Elles s’articulent au tour de 2 principes ; le principe de la séparation desordonnateurs et des comptables et le principe de l’unité de trésorerie.6-1 : l’exécution juridique et le principe de la séparation desordonnateurs et des comptablesLa mise en œuvre du principe de la séparation de l’ordonnateur et du comptablesuppose une séparation des agents d’exécution, une séparation des opérationsd’exécution et une séparation des comptabilités. 14
  15. 15. 6-1-1 : la séparation des agents d’exécutionOn distingue 2 catégories d’agents. Le 1er est l’ordonnateur qui est le Maire. Ilexécute le budget communal (article 72 de la loi 97-029). A ce titre, il a en chargela rentrée des impôts, taxes et des droits communaux. Sa tâche se limite à laphase administrative des opérations financières. Il ne saurait interférer la phasecomptable et manier les fonds. Autrement il serait déclaré comptable de fait etêtre poursuivi en conséquence. Le Maire demeure responsable des opérationsqu’il doit effectuer dans l’hypothèse des délégations de pouvoirs qu’il pourraitéventuellement donner. En effet, le Maire peut déléguer à un ou plusieurs de cesadjoints sa signature en cas d’absence ou d’empêchement.Le 2ème agent est le Receveur Percepteur qui est un comptable du trésor. Nommépar le Ministre en charge des finances, il a sous lui la personne du postecomptable. Il est aussi le conseiller financier du Maire (article 46 al2 de la loi 97-029 du 15/01/99). Le RP est chargé de la gestion financière de la collectivitéterritoriale. A ce titre, il anime la gestion matérielle de l’encaisse générale localede la commune et la conservation des fonds déposés dans sa caisse. Il en assumeseul la responsabilité. Il doit faire diligence et entreprendre la poursuiteréglementaire pour assurer le recouvrement rapide et intégral des recetteslocales qu’il a pris en charge. Il doit d’ailleurs justifier dans les délaisréglementaires l’entière réalisation des rôles émis et la perception des recettes àrecouvrer sur ordre de recettes. Il est aussi chargé de procéder aux opérations dedépenses correspondant aux mandats émis par l’ordonnateur.Ces 2 agents ordonnateur et comptable n’ont aucun lien de subordination entreeux. Ils sont indépendants l’un de l’autre. De plus, il y a incompatibilité entre lesfonctions d’ordonnateur et de comptable. C’est pourquoi les opérations de laphase administrative ne peuvent être confiées ni au RP ni à un agent affecté à laRecette Perception.6-1-2 : la séparation des opérations d’exécutionOn distingue les opérations de dépenses et les opérations de recettes.Dans le cadre des opérations de dépenses publiques locales, il faut distinguer lesopérations de la phase administrative des opérations de la phase comptable.Dans la phase administrative, il y a tout d’abord l’engagement de la dépense quiest l’acte par lequel, le Maire crée ou constate à l’encontre de la commune uneobligation. C’est notamment l’exemple d’une passation de marché, recrutementde personnel. La signature d’un acte d’engagement pour le Maire est soumise àcertaines conditions ; notamment la réalité des coûts, la prévision et laspécification de la dépense, la disponibilité des crédits. 15
  16. 16. L’engagement des dépenses de personnel permanent se fait dès le 1er janvier pourles 12 mois de l’exercice budgétaire. Il est fait en fonction de la situation deseffectifs réels à la charge de la commune. Toute décision donnant lieu par la suiteà une modification des la situation du personnel fait l’objet d’un engagementcomplémentaire ou d’un dégagement. La liquidation de la dépense, consiste àconstater le service fait et à arrêter les droits des créanciers. L’ordonnancementou mandatement, enfin, est l’acte par lequel l’ordonnateur donne au comptablel’ordre de payer une créance liquidée à la charge de la collectivité territoriale.Quant à la phase comptable, elle se limite à la phase matérielle de paiement. Ellerelève du RP. Avant de payer, celui-ci doit opérer certains contrôles de régularitéque lui imposent l’exercice de sa responsabilité personnelle et pécuniaire. Dans lecadre du paiement, il faut signaler que le RP peut suspendre le paiement d’unedépense irrégulière par une décision motivée adressée à l’ordonnateur.Mais cette dépense pourra tout de même être payée sur réquisition del’ordonnateur sauf dans les hypothèses suivantes :  Insuffisance de fonds communaux disponibles ;  Dépenses ordonnancées sur des crédits irrégulièrement ouverts ou insuffisants ou sur des crédits autres que ceux sur lesquels elles devraient être créditées ;  Absence de service fait.En cas de réquisition, la responsabilité de l’ordonnateur se substitue à celle ducomptable.Quant aux opérations de recettes, elles comportent dans la phase administrative,l’établissement d’un titre de recette. Le titre de recette peut être défini commel’acte par lequel l’ordonnateur, après avoir constaté l’existence d’une créance auprofit de la commune et avoir fixé son montant prescrit son recouvrement par lacomptabilité publique. On distingue l’ordre de recette et le rôle d’impôt qui sonttous les 2 en principe ordonnancés par l’Exécutif local.Les rôles relatifs aux taxes fiscales et impôts des communes sont rendusexécutoires par le Maire. Toutefois, le Maire n’apporte que son appui aux servicesde l’Etat pour les rôles qu’ils émettent et qu’ils lui communiquent accompagnésdes informations relatives aux avantages fiscaux apportés et du montant de ladiminution de la recette qui en résulteL’ordre de recette peut être défini comme un titre de recette établi parl’ordonnateur en vue d’une créance de la commune par le RP.La phase comptable de l’opération de l’exécution du budget communal concerneles recouvrements de recettes. 16
  17. 17. 6-1-3 : la séparation des comptabilitésLe principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables suggère unedualité des comptes. Cette dualité des comptes devrait permettre au conseild’exercer un meilleur contrôle sur la gestion financière de la commune. Il existeainsi une double comptabilité tenue par l’ordonnateur et le comptable. Il y ad’abord la comptabilité administrative qui est tenue par l’ordonnateur. Danscette comptabilité on retrouve les opérations effectuées par l’ordonnateur. Ils’agit, notamment des opérations relatives à l’émission des recettes de toutenature et des opérations d’engagement, de liquidation et de mandatement desdépenses imputables au budget de la commune. C’est cette comptabilitéadministrative qui lui permet d’établir le compte administratif à la clôture del’exercice budgétaire.Il y a ensuite la comptabilité qui est tenue par le RP. Il y inscrit toutes lesopérations de recouvrement et de paiement qu’il effectue. C’est cette comptabilitéqui lui permet d’élaborer, à la fin de l’exercice budgétaire, le compte de gestion.6-2 : l’exécution financière et le principe de l’unité de trésorerieL’exécution financière est dominée par le principe de l’unité de trésorerie dont larigueur a conduit à quelques aménagements.6-2-1 : le contenu du principeLe principe de l’unité de trésorerie se distingue d’un autre principe non moinsimportant : le principe de l’unité de caisse.En vertu de l’unité de caisse, l’ensemble des fonds disponibles pour unecollectivité territoriale quelque soit l’origine, sert à assurer le paiement del’ensemble des services. On ne saurait réserver en caisse, certaines catégories dedeniers encaissés pour les utiliser au paiement de certaines catégories dedépenses. Les fonds dont dispose, à un moment donné une commune dorme unemasse indifférenciée pouvant servir à acquitter n’importe quelle sorte de dépense.Sur le plan matériel, le principe de l’unité de trésorerie suggère que tout les fondspublics sont gérés en commun tant au niveau national au sein du trésor public,au niveau local dans les postes comptables. Le principe de l’unité de trésoreriecomporte 2 éléments : l’obligation de dépôt et la gratuité du dépôt. a) L’obligation de dépôt au trésorLes communes comme d’autres organismes publics tels que les établissementspublics et les personnes morales bénéficiant de taxes parafiscales sont tenus dedéposer tous les fonds à un compte ouvert auprès du trésor. Ils deviennent ainsi 17
  18. 18. les correspondants du trésor. Cette obligation de dépôt entraine des contraintespour la gestion des fonds. Ainsi, il est interdit à ces organismes d’ouvrir uncompte bancaire ou postal. De plus, le compte des correspondants au trésor nepeut être débiteur sauf dans des circonstances rigoureusement définies. b) La gratuité du dépôt des fonds au trésorEn effet, les fonds mis à la disposition du trésor ne sont pas porteur d’intérêts. 2raisons sont avancées pour expliquer cette gratuité. La 1ère réside dans le fait quel’Etat rend des services à certains correspondants ; notamment les communes enmettant à leur disposition des agents pour la gestion administrative et comptabledes communes. La 2nd réside dans les avances faites par l’Etat aux communessur le produit des impôts locaux particulièrement, les impôts d’Etat ristournésaux collectivités territoriales.6-2-2 : les aménagements au principe a) Article 35 de la loi 98-007 du 15/01/99 portant RFC en RBCet article prévoit que sur dérogation expresse du ministre en charge desfinances, la commune peut ne pas domicilier ses recettes auprès du RP. b) Placements de trésorerieLe 2ème aménagement existe dans le placement de trésorerie que les communespeuvent faire et qui concerne des fonds d’emprunt ou des fonds extérieursmomentanément utilisés. Ainsi, l’article 5 du décret n°2005-393 du 29 juin 2005fixant les modalités de mise en œuvre des interventions financières de lacoopération décentralisée prévoit que à ce titre dérogatoire le Ministre chargé desfinances peut autoriser l’ouverture d’un compte bancaire ou postal par lacommune béninoise bénéficiaire de ressources de la coopération décentralisée. c) Dépôts produisant des intérêtsLes dépôts de certains organismes peuvent produire des intérêts comme l’indiquel’article 31 du décret 2001-039 du 15/02/2001 portant réglementation généralesur la comptabilité publique. C’est notamment le cas des caisses d’épargne. VI – Le contrôle de l’exécution du budgetCe contrôle s’exerce aussi bien sur l’ordonnateur que sur le comptable.7-1 : le contrôle de l’ordonnateurIl s’exerce aussi bien au plan interne qu’au plan externe. 18
  19. 19. 7-1-1 : le contrôle interneLe contrôle est exercé au niveau de la commune par le conseil communal. Eneffet, au plus tard au 1er juillet de l’année suivant l’exercice, le conseil communalou municipal délibère sur le compte administratif présenté par le Maire.7-1-2 : le contrôle externeLe contrôle externe est le fait aussi bien des organes administratifs que del’organe juridictionnel.Un 1er contrôle administratif est exercé par l’autorité de tutelle cest-à-dire lePréfet. En effet, en vertu de son pouvoir de tutelle, le Préfet exerce un contrôlesur les opérations de dépenses et de recettes du Maire. Il convient de signaler quece contrôle de tutelle s’exerce par voie d’approbation, d’annulation et desubstitution. Dans ce cadre, le Préfet approuve les modalités de mise en œuvredes impôts taxes et droits locaux ainsi que la fixation des tarifs et autresressources non fiscales, comme les modalités de leur perception. Il approuve aussile montant, la durée, la garantie et les modalités de remboursement desemprunts tout comme le montant, la garantie et les modalités d’octroi, deremboursement des avances et prêts.En plus de cela, le Maire est tenu de communiquer à l’autorité de tutelle,trimestriellement, sa comptabilité.Enfin d’exercice, le compte administratif est transmis au Préfet après son votepar le conseil. Il est accompagné du compte de gestion.Dans le mois qui suit la date de réception du compte administratif, le Préfetassisté des représentants du Ministre chargé des finances dans le département,donne son approbation.En plus de cet organe, d’autres organes interviennent. Il s’agit, notamment del’Inspection Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique, de l’InspectionGénérale des Services et la Direction Générale des Impôts et des Domaines. Ils’agit aussi de l’Inspection Générale des Finances et enfin, de l’InspectionGénérales des Affaires Financières.En plus de ces contrôles administratifs, il y a un contrôle juridictionnel. Il faut eneffet, signaler que la Chambre des Compte de la Cour Suprême exerce uncontrôle administratif sur la gestion du Maire, ordonnateur du budget. Il s’agitd’un contrôle de performance qui permet à la juridiction d’en apprécier l’efficacitéet l’efficience. Le juge des comptes exprime à cette occasion, son opinion sur cettegestion. 19
  20. 20. 7-2 : le contrôle du comptableCe contrôle comporte un contrôle interne et un contrôle externe.7-2-1 : le contrôle interneChaque mois le RP adresse au Maire un relevé des recettes recouvrées et desdépenses effectuées pendant le mois.En Côte d’Ivoire, par exemple, le conseil s’assure par trimestre, de la concordancedes comptes du Maire et du Trésorier. Enfin d’exercice, le conseil délibère sur lecompte de gestion du Trésorier après sa communication à l’Exécutif local et l’avisde la commission chargée des questions budgétaires et financières.7-2-2 : le contrôle externeLe contrôle externe est d’abord d’ordre administratif. Il est exercé par les organesd’inspection cité préalablement chacun dans son champ de compétence. En plusde ces contrôles administratifs, il y a aussi un contrôle juridictionnel.Le compte de gestion est soumis au contrôle de la Chambre des Comptes de laCour Suprême accompagné de ses annexes. 20
  21. 21. CONCLUSIONDu point de vue de l’autonomie financière, il faut que les collectivités localesdisposent de ressources propres en quantité suffisantes. Il faut donc un arsenalconséquent pour leur mobilisation. Mais au-delà, les Maires doivent mobiliserd’autres ressources (emprunts, ressources de la coopération décentralisée).Pour contourner les contraintes des dépenses obligatoires sur le budget, il fautrevoir leur proportion par rapport au montant du budget.D’un point de vue qualitatif, il est souhaitable que cette nécessité soit laissée àl’appréciation des autorités communales.Du point de vue de la procédure d’établissement du budget, l’approbation par lePréfet est comme un moyen contraignant. Si dans une 1ère phase de laconsolidation de la décentralisation, la surveillance par l’autorité de tutelle doitpermettre d’assister les communes pour éviter des dérapages, l’évolution devraitconduire à privilégier le contrôle a posteriori afin de responsabiliser davantageles autorités communales.Il reste que les finances communales semblent liées à des facteurs autres quefinanciers. Dans ce domaine, la présence des infrastructures de bases (routes,voies d’accès, réseau électrique, téléphoniques, hydrauliques ….) devraientencourager les investissements à réaliser sur le territoire des communes.L’intensification des investissements productifs tient compte non seulement dudynamisme des autorités locales (Maire, Conseil communal ou municipal), maisaussi du dynamisme de la population elle-même. Car sans activités économiques,aucun prélèvement de quelque nature que ce soit n’est possible. 21
  22. 22. TABLE DES MATIERESINTRODUCTION ................................................................................................................ 2 I - Les documents budgétaires ................................................................................................... 4 1-1 : le Budget primitif ou initial ..................................................................................................................... 4 1-2 : le budget supplémentaire ou modification budgétaire, collectif budgétaire ........................................ 4 1-3 : la structure du budget ............................................................................................................................ 4 II - La procédure d’établissement du budget local ...................................................................... 5 2-1 : la préparation du budget ....................................................................................................................... 5 2-2 : le vote du budget ................................................................................................................................... 6 2-3 : l’approbation du budget ........................................................................................................................ 7 III – Le contenu du budget local : les ressources internes ........................................................... 8 3 – 1 : les ressources fiscales locales .............................................................................................................. 8 3-2 : les taxes pour services rendus ............................................................................................................... 9 3-3 : les taxes diverses .................................................................................................................................... 9 3-4 : les revenus du patrimoine et du portefeuille ......................................................................................... 9 IV – Les ressources externes .................................................................................................... 10 4-1 : l’aide de l’Etat ou concours financiers de l’Etat ................................................................................... 10 4-2 : les fonds de concours et l’aide extérieure ........................................................................................... 11 4-3 : les emprunts ......................................................................................................................................... 11 V - Les dépenses des collectivités locales ................................................................................. 12 5-1 : la typologie fondée sur le pouvoir de décision de l’autorité locale ..................................................... 12 5-2 : la typologie des dépenses .................................................................................................................... 14 VI – L’Exécution du budget local .............................................................................................. 14 6-1 : l’exécution juridique et le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables ................ 14 6-2 : l’exécution financière et le principe de l’unité de trésorerie ............................................................... 17 VI – Le contrôle de l’exécution du budget ................................................................................ 18 7-1 : le contrôle de l’ordonnateur ................................................................................................................ 18 7-2 : le contrôle du comptable ..................................................................................................................... 20CONCLUSION .................................................................................................................. 21TABLE DES MATIERES ...................................................................................................... 22 22

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