Corea. Más que milagro, Intervencionismo Estatal

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Artículo de Mateo Hoyos, estudiante de economía de la Universidad de los Andes (Colombia)

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Corea. Más que milagro, Intervencionismo Estatal

  1. 1. Mateo Hoyos López y Santiago Ospina Sierra El caso coreano: más que milagro, intervencionismo estatal I. Introducción Desde La riqueza de las naciones de Adam Smith, hasta los más recientes trabajos de la economía ortodoxa, comúnmente asociados a la escuela de pensamiento neoclásica, han afirmado que el mejor “ambiente” para la innovación, el aumento de la productividad y con ello el desarrollo y el bienestar, es el que privilegia la libre competencia, el libre mercado y deja al Estado en un segundo plano, garantizando que se cumplan los derechos de propiedad. Últimos desarrollos de la literatura, enfocados principalmente en lo que podría llamarse como política industrial, han demostrado que el papel del Estado en el desarrollo económico y productivo de las naciones, no es de menor consideración y que, muchas veces, resulta fundamental. Casos que demuestran la afirmación anterior, y de los que se ha venido hallando documentación y evidencia, son los del desarrollo de las potencias asiáticas (Corea y Taiwán) y el de la India. De acuerdo con el contexto anterior, el presente trabajo tiene como objetivo principal analizar el papel de la política industrial en Corea y ver cómo ésta pudo favorecer el aumento de la productividad y el desarrollo. Para llevar a cabo dicho objetivo, se intentará abordar el tema desde las siguientes preguntas: ¿debe el Estado intervenir en los sectores que la sociedad considera como fundamentales y estratégicos para generar desarrollo económico? O por el contrario, ¿es la política industrial o de transformación productiva, que no se contrapone a la libertad del mercado, la que va marcando los sectores en los que el país debe producir y enfocarse? Para el desarrollo de la propuesta anterior se empezará haciendo una contextualización sobre la noción de política industrial, el debate que se ha generado en distintos y muy renombrados circulos académicos sobre su significado, y sobre su aplicación y conveniencia en el recetario de políticas disponibles para los países subdesarrollados. En un primer momento, la política industrial tiende a pensarse como aquella serie de medidas que afectan de algún modo el desarrollo industrial de un país (bien sea positiva o negativamente). Sin embargo, la política industrial en la literatura se asume como la forma en que los distintos Estados alrededor del mundo incentivan, promueven y empujan distintos sectores industriales, por medio de políticas selectivas y que, por definición, buscan favorecer a cierto grupo económico de la población. Esta noción aparece en un primer momento como algo escandalizante. De tal manera, la política industrial se muestra a si misma como algo contrario al paradigma de libre mercado, con la menor intervención posible por parte del Estado, supeditada única y exclusivamente a resolver las fallas que el mercado genere, y que propenda por la libre competencia de los agentes privados como móvil ideal para la generación de innovación y eficiencia. Buscamos con la aproximación a este debate, establecer algunas conclusiones que puedan resultar de gran utilidad para entender la conveniencia o no de este tipo de políticas. En un segundo momento, se hará una revisión del caso Coreano, como caso paradigmático en el que se ha hecho uso extensivo de política industrial, experimentado aumentos de productividad considerables, con efectos evidentes sobre el crecimiento económico y el bienestar general de sus poblaciones. Esta revisión se hará por medio de un análisis bibliográfico e histórico, que muestre las políticas aplicadas y los efectos por estas generados. ¿Por qué tomar el ejemplo de Corea? Pues bien, de acuerdo con autores como
  2. 2. Rodrik o Amsden, el proceso de industrialización coreano es visto como uno de los más voraces en la historia. Lo interesante de este proceso es que se da impulsado por medios que hoy en día son considerados como nocivos, como por ejemplo, la protección a la insutria nacional por medio de subsidios a los productores domésticos. Es así como Corea se muestra como un caso de especial interés que marca cómo hay diferentes maneras de aumentar el crecimiento económico, en el que la política industrial puede fungir como base de una política económica exitosa. Por ser tan asombroso, el caso coreano ha suscitado trascendentes debates en la literatura. En especial, cabe mencionar el debate entre los académicos Justin Lin, ex economista jefe del Banco Mundial, y Ha-Joon Chang, doctor y profesor de economía en la Universidad de Cambridge1. El debate en torno al alcance de la aplicación de política industrial, así como de sus efectos positivos o negativos, tiene múltiples y diversos aspectos o aristas. Con el objetivo de poder brindar unas conclusiones mucho más robustas, e interesantes, no solo para el caso colombiano sino para las economías subdesarrolladas en general, nos centraremos en evaluar la política comercial utilizada en las décadas del boom coreano (desde mediados de la década del 50 hasta la década de los 80s) y los programas de industrialización química y pesada. Tanto desde el ámbito comercial como del de los estímulos y participación estatal en los sectores productivos, es posible evaluar si la política industrial selectiva funciono o no en la Corea de los 60s-80s. La importancia de tal objetivo no es exigua. Si bien, pareciese que existe un nivel de acuerdo en que Corea se desmarcó de la ortodoxia y aplicó políticas por fuera del marco del fundamentalismo de mercado, en Colombia y en la mayoría de países subdesarrollados, que se mueven bajo la egida de las recomendaciones del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, poco o nada se ha adoptado de esta experiencia y la política, aplicada a rajatabla, sigue siendo la de la liberalización inminente de los mercados. El trabajo está organizado como sigue. La segunda parte brinda un marco conceptual sobre la significación de la política industrial y una primera aproximación a los resultados generales por ésta arrojados. La tercera parte investiga la política industrial, desde el comercio internacional, aplicada por el Estado Coreano. La cuarta parte revisa el programa de industrialización pesada y química y el despegue industrial de asombrosos resultados del Estado Coreano. La quinta parte concluye. II. Marco conpetual de la política industrial La política industrial refiere a todo tipo de medidas que afectan de una u otra manera el comportamiento de la industria. Sin embargo, desde su aparición en la literatura económica la política industrial ha hecho referencia a las medidas que afectan de forma especial a ciertas industrias o sectores, una política en tal sentido selectiva. El establecimiento definitivo del término de política industrial en la literatura, como una de corte selectivo, no se dio sino hasta entrada la década de los 70s y asociado al debate generado por el comportamiento de los tigres asiáticos y, posteriormente, al comportamiento de la economía india. Dani Rodrik, economista de Harvard, en su trabajo sobre la transición y el boom económico indio2, acuñó el término de políticas pronegocios (probusiness) a aquellas encaminadas a favorecer 1 Lin, J. Chang, H-J. Should Industrial Policy in Developing Countries Conform to Comparative advantage or defy it? A Debate Between Justin Lin and Ha-Joon Chang. Development Policy Review. 2009. 2 Rodrik, D., Subramanian, A. From “Hindu Growth” to Productivity Surge: The Mystery of the Indian Growth Transition. National Bureau of Economic Research. 2004.
  3. 3. los negocios particulares, para diferenciarlas de las políticas promercado (promarket). De tal forma, la política industrial, con distintos grados y matices, es una alternativa en tal sentido distinta al libre mercado pleno, y las medidas a ésta asociadas también son diferentes a aquellas medidas que se caracterizan por buscar, a cómo de lugar, la libre competencia plena y la mínima intervención generadora de distorsiones en los mercados. La política industrial, o la política pronegocios definida por Rodrik, está asociada a la intervención extensiva del Estado en la economía y, en especial, a cierto grado de proteccionismo. En tal trabajo3, Rodrik realiza una investigación empírica, en la que por medio de econometría demuestra que el boom económico indio no solo comenzó antes de la aplicación del recetario de políticas de la apertura4, sino que además estuvo estrechamente ligado al uso de políticas pronegocios, distorsionantes y con un aumento significativo en la protección efectiva. Siendo que el objetivo de este trabajo no es el de identificar las causas del despegue indio, basta con mencionar las políticas identificadas por Rodrik como políticas pronegocios. Para Rodrik una primera medida determinante del gobierno indio fue la de un cambio de actitud favorable a los sectores privados (y con ello, por ejemplo, liberalizando restricciones de capacidad). Un segundo aspecto es el establecimiento de políticas a favor de las firmas incumbentes, de las firmas e industrias ya establecidas, para su potenciamiento, en vez de políticas que favorecieran la competencia y la entrada de nuevos competidores. En tercer lugar, Rodrik identifica que el gobierno indio redujo los impuestos a los sectores privados y facilitó el acceso a bienes de capital que eran requeridos por lo privados, pero que hacían falta. Como ejemplo de las características de las políticas adoptadas por el gobierno indio se puede mencionar el requerimiento de contenido nacional a la incursión de Suzuki en la India. En palabras de Rodrik, lo que finalmente se hizo en India fue una especie de sustitución de importaciones5. Una de las cuestiones de mayor trascendencia en este tema es la forma de cuantificar el grado o extensión de la política industrial, así como su eficacia. Dos errores en este aspecto son recurrentes. Por un lado, tiende a pensarse que el grado de aplicación de la política industrial en un país está ligado, o puede ser determinado, en términos presupuestales, por el monto o valor de las transferencias que se realicen por medio de subsidios o asistencia técnica estatal. Sin embargo, medir de tal forma el grado de aplicación de la política industrial genera sesgos y subestima el impacto. Eso porque la política industrial no solamente está ligada a transferencias presupuestales. Por otro lado, cuando asumimos la política industrial como una eminentemente selectiva, en la que se privilegian ciertas firmas e industrias, tiende a pensarse que la efectividad de la misma reside en el comportamiento de los sectores “estratégicos”. Se dejan de lado factores de enorme importancia como los encadenamientos productivos, las complementariedades de los mismos, las externalidades y la caracterización dinámica del problema de la política industrial. 3 Ibíd. Estas políticas, aplicadas por muchos países a la entrada de la década de los 90s, en especial en los países latinoamericanos, se han denominado bajo el nombre de Consenso de Washington. En: Williamson, J. What Washington means by Policy Reform. En: Williamson, J. (Ed) Latin American Adjustment: How Much Has Happened? Peterson Institute for International Economics. 1990. 5 Rodrik, D., Subramanian, A. From “Hindu Growth” to Productivity Surge: The Mystery of the Indian Growth Transition. National Bureau of Economic Research. 2004. “Thus, India’s “reforms” in the 1980s, which essentially amounted to more import substitution, were attractive from a political economy perspective because they created virtually no losers.” p. 20. 4
  4. 4. Teniendo en cuenta las aclaraciones ya realizadas, presentamos a continuación una serie de herramientas o medidas que pueden ser catalogadas como de política industrial. Esto con el fin de que se entienda con mayor claridad y en lo concreto a lo que se hace referencia con política industrial, y se pueda hacer un análisis mucho más serio de las prácticas efectivamente ejecutadas por el gobierno coreano en las décadas del boom. La selección de las siguientes herramientas fue elaborada por Ha-Joon Chang, con base a la experiencia de los tigres asiáticos (Japón, Corea y Taiwan principalmente)6. 1) Subsidios y proteccionismo comercial. Una de las herramientas más efectivas para proteger y apoyar ciertos sectores “estratégicos”. 2) Coordinación de inversiones complementarias. Esto a través del Estado, como eje central del plan de inversión, deslindándose de forma clara del libre mercado. 3) Regulación a la entrada de nuevas firmas, para coordinación de inversiones. 4) Políticas para garantizar economías de escala, por medio de compras estatales y colusiones a través del Estado. 5) Regulación en importaciones tecnológicas, como por ejemplo en acceso irrestricto a la tecnología importada. 6) Regulación a la Inversión Extranjera Directa (restricciones de entrada y propiedad, requerimientos de contenido local, requerimientos de transferencia tecnológica, etc.). 7) Formación y capacitación a los trabajadores, para firmas que superen un tamaño determinado. 8) Estado como capitalista y como inversionista en actividades riesgosas, como las de sectores tecnológicos. 9) Promoción de exportaciones, a través de subsidios, acceso a créditos, etc. 10)Promoción a la importación de bienes de capital, para el empuje y mejoramiento productivo de las firmas de bienes de exportación. Con el triunfo teórico-ideológico de la nueva teoría liberal, dirigida fuertemente al establecimiento de todo tipo de políticas tendientes a una libertad de mercado extrema, con el establecimiento como Consenso de Washington de estas políticas y con el advenimiento de los nuevos acuerdos, tratados y ayudas de los principales centros de poder económico mundial, los llamados malos samaritanos7 (Banco Mundial, Fondo Monetario Internacional y Organización Mundial del Comercio), con las economías emergentes, la política industrial sigue siendo relegada a un segundo plano. De hecho, la nueva arquitectura de tratados internacionales, desde acuerdos con estas instituciones multilaterales hasta las Tratados bilaterales de Libre Comercio, se encuentra enmarcada en limitar, cada vez más, el margen de aplicación de política industrial, en prohibir el uso de las 10 herramientas ya mencionadas y “patear así la escalera del desarrollo”8 a los países subdesarrollados. A esta altura, cabe preguntarse ¿qué hizo Corea, país más atrasado que Colombia en la década de los 40s, para alcanzar de forma tan abrupta el nivel de desarrollo presente? III. Política comercial en Corea 6 Chang, H-J. Industrial Policy: Can We Go Beyond an Unproductive Confrontation? Annual World Bank Conference on Development Economics. 2009. 7 Chang, H-J. ¿Qué fue del buen samaritano?: naciones ricas, políticas pobres. Intermón Oxfam. Barcelona. 2008. 8 Chang, H-J. Retirar la escalera: La estrategia del desarrollo en perspectiva histórica. Editorial Catarata: Madrid. 2004.
  5. 5. En términos generales puede decirse que la política comercial coreana estuvo enfocada en tener un saldo positivo de la balanza de pagos (exportaciones menos importaciones). La presente parte del trabajo busca hacer un análisis de las herramientas usadas por el Estado coreano y ver cuáles fueron sus repercusiones reales sobre la posterior industrialización acelerada que vivió el país asiático. A través del uso de altos aranceles, subsidios a sectores estratégicos dentro de la industria y políticas de devaluación de la tasa de cambió se puede resumir el paquete de políticas implementadas, que aunque generaron mucha controversia en la época (en la actualidad también lo harían), sirvieron al aumentar el desempeño de la economía coreana. A. Restricción a las importaciones A mediados de la década de 1950, aparece una de las primeras herramientas usadas por el gobierno coreano con el objetivo de fortificar su industria: la restricción a las importaciones. En primera instancia, el gobierno propone una restricción a las importaciones en el sector textil, dado que este sector de la industria era relativamente grande en el país, y se tenía la convicción de que podía ser muy competitivo en el exterior. Es así como el Estado prohíbe las importaciones de telas y material de hilado, para priorizar la producción local. Sin embargo, la política de restringir las importaciones no vino sola, ésta claramente tenía por detrás un deseo de aumentar la productividad del sector textil para así, aumentar cada vez más las exportaciones del sector. En este sentido, aparecieron políticas auxiliares para incrementar la participación de las exportaciones en el PIB. La más fuerte de estas fue la ayuda al sector textil con subsidios, ampliaciones de planta para aumentar su productividad, exenciones fiscales y arancelarias y diferentes ayudas de gasto social para las empresas9. De acuerdo con lo anterior, el gobierno quería crear la mayor cantidad de incentivos necesarios para que las exportaciones crecieran incansablemente y de esta manera hacer que la industria aumentara su desempeño. El paso siguiente al fortalecimiento de la industria de los textiles era extender este mismo tipo de ayudas a otros sectores industriales estratégicos. Una vez establecidos los lineamientos de ayuda impuestos por el Estado, se puede analizar cómo fue el desempeño efectivo de la industria textil coreana. Los resultados de la política comercial coreana en el sector textil se analizan en la primera mitad de la década de 1960 mostrando resultados bastante particulares. En primer lugar, durante los años 1960 a 1962 el crecimiento de las exportaciones en millones de dólares fue de 4,1 a 9,610, lo que mostró un aparente fracaso de la intención estatal. Sin embargo en 1963 las exportaciones de textiles dan un salto enorme pasando a 38,6 millones de dólares en ese año y posteriormente, siendo de 106,4 millones en 1965. ¿A qué se debe entonces, este gran cambió? Dos actores principales surgen en el año 1962 que generan el aumento de las exportaciones. El primero es el cambio de los clientes comerciales de Corea, ya que en el periodo 1960-62, el principal comprador de textiles coreanos eran los Estados Unidos, que extrañamente disminuyeron radicalmente su consumo de este producto. Lo anterior se debió a que a pesar de que Estados Unidos defendía una política de libre mercado, tenía restricciones a las importaciones e intentaba bajar la competitividad de la industria coreana por medio de la promoción de políticas contrarias a las aplicadas por el 9 Amsden, A. Corea, un proceso exitoso de industrialización tardía. Oxford University Press. 1989. Ibíd. p.97. 10
  6. 6. gobierno11. El segundo actor en el cambio de las exportaciones de textiles a partir de 1963 es la tasa de cambio. A continuación se mirará en más detalle su papel. B. Devaluación del won con respecto al dólar Dado que las exportaciones de textiles no iban muy bien a comienzos de la década del 60, el gobierno coreano decidió implementar una política adicional de devaluación de la tasa de cambio con el objeto de incentivar a los productores de textiles a exportar más. Lo anterior fue pensado porque en un principio, con la restricción de importaciones en el sector, la producción creció muy rápidamente, lo que desencadenó en un episodio de sobre producción que sobrepasaba la demanda local, por lo que la única alternativa era vender en el exterior. Sin embargo, a comienzos de los 60 muchos industriales se quejaron de que exportar no era rentable dado el bajo valor que tenía el dólar en el mercado, por lo que una tasa de cambio más devaluada serviría como incentivo para que aumentaran las exportaciones. En efecto, con el desempeño que mostraron las exportaciones en el período descrito anteriormente, puede concluirse que la constante devaluación que experimentó el won (pasó de 147,6 won/dólar en 1960 a 304,6 won/dólar en 196512) tuvo consecuencias positivas en las exportaciones. Sin embargo, uno de los principales problemas que trajo consigo la constante devaluación de la tasa de cambio fue el de experimentar una gran inflación durante un prolongado período de tiempo. Posterior a la experiencia vivida en la industria de los textiles, el gobierno coreano decidió expandir las mismas políticas a otros sectores estratégicos de la industria, como el automotriz (con Daewoo y Hyundai), el de la tecnología (con Samsung) y el del acero (con el exitoso desempeño de la empresa POSCO). A medida que se fue dando la expansión a otros sectores de la economía, la política comercial coreana se fue relajando un poco y se paso a un proceso más competitivo con la industria japonesa, que terminó por fortalecer aún más la economía coreana. En este punto es donde aparece uno de los puntos más álgidos del debate sobre el proceso de industrialización coreano. Varios autores han señalado que el éxito que tuvo la industria coreana vino dado por la liberalización del comercio de la década de 1970, restándole importancia a la protección previa que tuvo la industria. Éste será el último punto de análisis de la política comercial coreana como herramienta de la posterior industrialización. C. Apoyo a la industria naciente como base de la liberalización comercial Una vez se tiene en cuenta el proceso de incentivos y apoyo del gobierno coreano a sectores estratégicos de la industria, se puede ver como la liberalización del comercio surge como el paso a seguir. Sin embargo, es de gran importancia remarcar que la liberalización que permitió el Estado en la época posterior a la década de 1960 se da como consecuencia del establecimiento de una industria fuerte que ya contaba con las herramientas para competir en el exterior. En este sentido, contrario a lo que se proclamaba en la época, Corea copió en cierta medida el proceso de industrialización previo a la liberalización que llevaron a cabo los países desarrollados. Contrario a las recomendaciones que decían que liberar el comercio en una primera instancia era vital para desarrollarse, Corea formó una base industrial grande 11 12 Ibíd. p.96 Ibíd. p.97
  7. 7. que le permitió al país ser competitivo y no enfrentar episodios de crisis industriales posteriores. IV. Transformación estructural de la economía coreana: Industrialización e intervención estatal Fueron dos fenómenos, fundamentalmente, los experimentados por la economía coreana en las décadas comprendidas entre 1960-1990. Por un lado, un comportamiento macroeconómico asombroso, en términos de crecimiento económico. En el periodo comprendido entre los años 1965 y 1986, Corea tuvo un crecimiento anual promedio en el PIB per cápita de 6,7%, mientras que el resto del mundo (o países) en desarrollo tan solo creció en 2,9%13. El crecimiento asombroso de la economía coreana tan solo fue superado, en el mundo, por la economía taiwanesa. En el período de la crisis de la OPEP, del año 1973 a 1980, la economía coreana fue la de mayor tasa de crecimiento, con un 9%. Sin duda alguna, el comportamiento de Corea en los años de interés fue verdaderamente impresionante. Sin embargo, en tal periodo sucedió otro fenómeno de enorme importancia en la economía coreana. Ésta sufrió una transformación estructural14. Lo primero en este campo es la tasa de crecimiento del sector manufacturero coreano. De 1963 a 1972, en la primera década del boom coreano, las manufacturas crecieron a una tasa de 18,3%, muy por encima del resto de países en vías de industrialización como Singapur, Brazil, Mexico, España, etc15. Este crecimiento, un poco más lento en la década siguiente, llevo a que el sector manufacturero coreano pasara de representar el 18% del PIB al 30%. El crecimiento de la participación de las manufacturas en la producción ha sido el más rápido en la economía mundial después de la segunda guerra mundial. A la par, la agricultura coreana pasó de ser el 38% de la economía a representar tan solo el 12%. No solo se dio tal transformación estructural en la economía en general, pues en el sector manufacturero el cambio también fue sorprendente. El sector de la industria pesada tuvo un ascenso impresionante. En la década 1963-1972 su crecimiento fue del 13.9%, comparado con un 17% de crecimiento del sector manufacturero en general. En el periodo comprendido entre 1973 y 1978, en los que se estableció el Programa de Industrialización Pesada y Química (PIPQ de ahora en adelante), la industria pesada creció a una tasa impresionante de 39,5% anual, mientras el crecimiento en el resto de ramas industriales fue de tan solo el 18%. Tal escalada industrial tan acelerada, llevo a que en Corea la participación de la industria pesada en el producido total de la manufactura coreana, pasara de ser el 16,4% en 1963 a ser el 42% en 1987. El ascenso coreano y la transformación estructural asociada fueron asombrosos. Cabe preguntar, antes de entrar a mirar en detalle las políticas efectuadas, ¿qué objetivos movían a los hacedores de política en Corea? El primer móvil del gobierno coreano era el de establecer de forma definitiva una “economía independiente”. De hecho, los políticos coreanos consideraban que el desarrollo de la industria pesada y de la industria química era 13 World Bank. World Development Report 1988: Opportunities and Risks in Managing the World Economy. Oxford University Press. 1988. Table 1. 14 Chang, H-J. The Political Economy of Industrial Policy. Macmillan Press: London. 1996.“The production structure of Korea, which looked more like that of low-income countries such as India and Kenya in the 1960s, began to look more like that of upper-middle-income countries such as Argentina, Brazil and Spain by the mid-1980s” p. 94 15 Ibíd. p. 92-93
  8. 8. indispensable para aumentar la independencia de la economía coreana16. En segundo lugar, los hacedores de política coreanos, bajo la idea de alcanzar la transformación industrial efectiva, se enfocaron en darle prioridad a la inversión. Medidas tendientes a reprimir el consumo excesivo de los recursos, como la instrucción a los bancos, en su mayoría estatales, a no hacer créditos de consumo, o restricciones al consumo de bienes extranjeros, así lo demuestran. En tercer lugar, los gobiernos coreanos también tenían claro que la política macroeconómica tendiente a la promoción casi estricta de inversión no era suficiente, por lo que, además, la acompañaron de promoción de sectores industriales estratégicos, por medio de una política industrial (selectiva), dándole a estos sectores apoyo financiero, técnico e, incluso, administrativo17. En cuarto lugar, los hacedores de política coreanos buscaron incansablemente el aprovechamiento extensivo de economías de escala en las industrias a las que buscaban incursionar18. En último lugar, la actitud intervencionista de los coreanos también fue clave en el ámbito de las empresas extranjeras. El control estricto a la inversión extranjera directa era determinante para que la asimilación de la tecnología más avanzada, traída de afuera, pudiera ser aprovechada en los sectores industriales coreanos pujantes. Es más, los hacedores de política intentaron evadir el uso de préstamos y de deuda externa en el objetivo de promover los sectores industriales “seleccionados”. Por ello, la inversión extranjera directa fue de tan solo el 5% del total de la entrada de capitales en el periodo de 1962-1983 (excluyendo la ayuda internacional). ¿Cuáles fueron las medidas y herramientas de políticas que fueron utilizadas en concreto? Durante las tres décadas en cuestión, el Estado coreano escogió, selectivamente, los sectores estratégicos que debían ser desarrollados. La mayoría de sectores industriales coreanos, reconocidos internacionalmente, fueron en su momento escogidos por el gobierno coreano y estuvieron sujetos a (i) apoyo masivo y (ii) fuerte control estatal. El apoyo era entregado a través créditos racionados, muchas veces subsidiados, fondos estatales de inversión, tratamientos preferenciales en impuestos, protección de las importaciones y restricciones a la entrada de nuevas firmas, entre muchas otras medidas19. Y el control se ejercía por medio de exigencias tecnológicas, como métodos de producción y productos, así como con exigencias en precios y en capacidad de expansión. Si el mundo funcionara como en el modelo de competencia perfecta, y los mercados libres generaran los mejores resultados posibles (eficientes), los gobiernos no deberían dirigir sus esfuerzos a ciertos sectores productivos estratégicos, pues se estaría incurriendo en una asignación ineficiente de los recursos. Sin embargo, el caso de industrialización coreana es precisamente la demostración de lo contrario. La práctica selectiva de escoger los sectores estratégicos en un momento dado del tiempo comenzó a aplicarse en Corea desde los primeros años de la década de los 60s. Se estableció por medio de los planes de desarrollo de cinco años (FYP por sus siglas en inglés) que aparecieron en el año 1962. El primer FYP (1962-66) definió que la industria del cemento y la de la refinación de petróleo eran básicas. 16 White Paper on the Economy. 1970. Economic Planning Board: Seoul. 1970. “a shift towards heavy and chemical industries is imperative in order to increase the independence of the Korean economy” p. 370 17 White Paper on the Economy. 1984. Economic Planning Board: Seoul. 1970. “the market mechanism cannot be entirely trusted to increase the competitiveness of Korean industries [in the world market]” p. 123 18 Chang, H-J. The Political Economy of Industrial Policy. Macmillan Press: London. 1996.“Firms were often instructed by the state to build plants of efficient production scale, which, given the small size of the domestic markets, had the beneficial side-effect of compelling them to start exporting as soon as possible in order not to incur losses due to low capacity utilization. And whenever firms were thought to be smaller than the minimum efficient scale, state-intiated or state-subsidied mergers were implemented.” p. 111 19 Ibíd. p. 113
  9. 9. En el segundo FYP (1967-71) los químicos y el acero fueron determinados como prioritarios. En el tercer y cuarto FYP los metales no-ferrosos, la construcción de barcos y la electrónica fueron agregados a la lista de prioridades20. Ya para el cuarto y quinto FYP (en la década de los 80s), el gobierno coreano se centró en el desarrollo de nuevos sectores industriales de mayor avance tecnológico y científico, haciendo estratégico ahora, además de los anteriores, el sector de los automóviles y de las industrias de alto contenido tecnológico (biotecnología, semiconductores, etc.). A pesar de que el mercado indicaba que Corea debía moverse a ciertos sectores primarios de la producción, la decisión política fue la de avanzar progresivamente a sectores industriales de punta. El que una industria no sea rentable en el presente, no quiere decir que la promoción de la misma, de cara al futuro, sea un desperdicio. El caso de la empresa estatal coreana de acero, POSCO, es un excelente ejemplo de ello. Resulta que el mundo actual, en el que los países subdesarrollados ya conocen la historia del desarrollo de otros, su desarrollo está limitado (y a la vez ligado) a la frontera tecnológica de los países desarrollados. Si la tecnología de los desarrollados logra ser puesta en funcionamiento en las economías emergentes, estas pueden aprovecharlas a fondo y salir adelante. Incluso, el país subdesarrollado puede alcanzar niveles de rentabilidad mayores y permitirse un mayor crecimiento en la rama industrial en cuestión. Esto debido, en parte, a que el país subdesarrollado no incurre en los costos del desarrollo tecnológico y en que puede aprovecharlo con, usualmente, costos laborales menores. Sin embargo, esto en la práctica no es tan sencillo. Esta estrategia se encuentra limitada por cuanto la apropiación de los desarrollos no es como la apropiación (o consumo) de una mercancía cualquiera, y, de hecho, puede ser sujeta de un periodo largo y costoso de aprendizaje. Es por esto que el apoyo estatal, especialmente en la creación de rentas, a través de protección y subsidios fundamentalmente, es determinante. Esta estrategia de política industrial, sin embargo, puede acarrear desastrosas consecuencias, asociadas a firmas ineficientes a lo largo del tiempo, así como a una pelea ardua entre las distintas firmas por el aprovechamiento de la creación de rentas estatal. ¿Qué hizo Corea para mitigar estos posibles efectos? Primero, los hacedores de política establecieron unas medidas de control verdaderamente estrictas21. Preocupados por los efectos negativos de competencia excesiva en los mercados (como en el desaprovechamiento de economías de escala), los coreanos establecieron fuertes controles a la entrada, así como regulaciones en expansión de capacidad. A las firmas que violaran tales restricciones podrían revocarles las licencias, imponerle multas e, incluso, encarcelar a los individuos al frente de las mismas. Además, el gobierno coreano estableció informes periódicos de las firmas en los sectores “seleccionados” en desempeño, no solo en materia comercial y exportadora, sino en otro tipo de aspectos, como desempeño productivo. Estos informes mensuales eran supremamente estrictos, y su incumplimiento también llevaba a penalidades y multas. Tal programa permitía al estado coreano tener información al día de los estados de los negocios y evitaba el problema de información asimétrica en el alcance del mayor beneficio posible. En segundo lugar, los apoyos estatales fueron aprovechados por selectos grupos económicos, conocidos bajo el nombre de chaebols. A pesar de que la práctica distributiva ligada a estos limitados grupos económicos no era la mejor en términos de distribución del ingreso, logró mitigar los efectos asociados a la pelea por las rentas estatales. 20 Esto fue así especialmente por el establecimiento del PIPQ, anunciado en 1973. Como apéndice se adjunta la tabla presentada por Chang, sobre el tipo de controles ejercidos, así como de los apoyos efectuados. 21
  10. 10. Al ser pocos los grupos que gozaban de los beneficios económicos estatales, eran aun más bajos los costos asociados a la búsqueda de rentas, pues las firmas externas sabían que estaban fuera de concurso. Además, teniendo en cuenta que los chaebols eran conglomerados económicos, los costos asociados a los problemas de coordinación y encadenamiento sectoriales eran menores. Luego, con el establecimiento y fortalecimiento de los conglomerados, y con el estricto control ejercido por el estado coreano, la política industrial selectiva generó resultados exitosos, que pueden no serlo bajo otras condiciones. V. Conclusiones El trabajo se planteaba en un principio hacer un análisis del desempeño de la industria coreana en la segunda década del siglo XX. El porqué de este tema es que el caso coreano, definido por muchos como un milagro, no debe ser visto así. La razón por la que no fue un milagro es porque siguió un proceso lógico de polítcas empleadas por el Estado coreano que tenían como objeto volver al país una potencia a nivel industrial, lo que en efecto sucedió. Herramientas como la protección a la industria naciente, la priorización de las exportaciones sobre las importaciones, la creación de subsidios y beneficios a los industriales exportadores y el constante apoyo sobre sectores estratégicos de la industria, hicieron que la economía coreana tuviera un desempeño sobresaliente que más que a un milagro se debió a políticas que para la época parecían muy arriesgadas. Es precisamente este el punto que vale la pena resaltar dentro del proyecto coreano. La aplicación de políticas pro-negocios que buscan una mayor intervención estatal dentro de la economía, así como el deseo de replicar el proceso de los países desarrollados, hicieron que el accionar del gobierno coreano se saliera en gran medida del contexto económico de la época, donde lo normal era seguir con las políticas de total liberalización de la economía y de la priorización del libre mercado. Corea, por el contrario, optó por fortalecer en primera instancia los sectores manufactureros de la industria y luego pasarse a sectores de industria pesada, para finalmente desarrollar sectores tecnológicos. Es así como la fortificación de la industria del acero con la empresa POSCO surge como el ejemplo claro de lo que fue la política industrial coreana durante la segunda mitad del siglo XX. El proceso anteriormente descrito fue llevado a cabo con la ayuda de una política comercial estricta que buscaba en primera instancia el fortalecimiento de la industria doméstica. Entonces, se puede concluir cómo la política industrial coreana abordó muchos aspectos de la sociedad en general que permitieron dar un desarrollo mucho más parejo de la industria en general, proceso que posteriormente determinó que Corea fuera un país competitivo en el ámbito internacional y terminara por convertirse en la potencia que es hoy en día. El aprendizaje, en especial para los países subdesarrollados como Colombia, y la apropiación de las lecciones del desarrollo tardío de Corea, pasan por reconocer una serie de retos en la aplicación de la política industrial. El apoyo estatal a ciertos sectores estratégicos, implica una política de control y de exigencia de desempeño muy estricta, con el fin de que, visto desde un punto de vista dinámico y no solo estático, sea verdaderamente eficiente la intervención del estado. Además, pasa por establecer estrategias que mitiguen los efectos negativos que puedan generar la creación de rentas desde el Estado (corrupción). A pesar de ello, el uso de política industrial es de enorme importancia para lograr salir de la trampa de subdesarrollo en la que se encuentra Colombia y los países latinoamericanos, por mencionar los ejemplos más cercanos. El desarrollo y la transformación productiva de estos países pasan, sin embargo, por la resolución de un aspecto mucho más político. Pasan por tomar la
  11. 11. determinación, como lo hicieron los dirigentes coreanos, de avanzar hacia una economía y una nación mucho más independiente y soberana. Pasan por detener, y reversar, los acuerdos e imposiciones de gobiernos extranjeros con un poder mucho mayor, así como de los acuerdos e imposiciones de los “malos samaritanos”. Apéndice Tabla de apoyos y de controles estatales en Corea22 22 Tomada de: Chang, H-J. The Political Economy of Industrial Policy. Macmillan Press: London. 1996. p. 115-116.
  12. 12. Tabla de apoyos y de controles estatales en Corea (cont.) Bibliografía • Lin, J. Chang, H-J. Should Industrial Policy in Developing Countries Conform to Comparative advantage or defy it? A Debate Between Justin Lin and Ha-Joon Chang. Development Policy Review. 2009. • Rodrik, D., Subramanian, A. From “Hindu Growth” to Productivity Surge: The Mystery of the Indian Growth Transition. National Bureau of Economic Research. 2004. • Williamson, J. (Ed) Latin American Adjustment: How Much Has Happened? Peterson Institute for International Economics. 1990. • Chang, H-J. Industrial Policy: Can We Go Beyond an Unproductive Confrontation? Annual World Bank Conference on Development Economics. 2009. • Chang, H-J. ¿Qué fue del buen samaritano?: naciones ricas, políticas pobres. Intermón Oxfam. Barcelona. 2008. • Chang, H-J. Retirar la escalera: La estrategia del desarrollo en perspectiva histórica. Editorial Catarata: Madrid. 2004. • Amsden, A. Corea, un proceso exitoso de industrialización tardía. Oxford University Press. 1989. • World Bank. World Development Report 1988: Opportunities and Risks in Managing the World Economy. Oxford University Press. 1988. • Chang, H-J. The Political Economy of Industrial Policy. Macmillan Press: London. 1996 • White Paper on the Economy. 1970. Economic Planning Board: Seoul. 1970
  13. 13. • White Paper on the Economy. 1984. Economic Planning Board: Seoul. 1970.

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