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a presente car tilla abarca, de una manera esquemática y pedagógica, aspectos relevantes al ejercicio
del Control Fiscal Ambiental –CFA– en Colombia, como anticipo a la futura entrega de la “Guía Metodo-
lógica para el Ejercicio del Control Fiscal Ambiental” que la Auditoria General de la República pondrá a
disposición de las Contralorías.
Lo anterior con el objetivo de apoyar metodológicamente a los órganos de control del nivel territorial (Contralorías
Distritales, Depar tamentales y Municipales) con una herramienta guía para la incorporación del componente
ambiental en el ejercicio del control fiscal.
Se presentan básicamente los temas referentes al CFA desde el punto de vista de su marco institucional y
legislativo, las maneras de ejercerlo, los lineamientos, principios y demás aspectos de su implementación.
Se espera que esta guía pedagógica les sirva a los funcionarios de las distintas Contralorías Territoriales del
país como una herramienta útil, de fácil aplicación y muy acorde con las realidades institucionales de esos
entes de control, con el fin de darle cumplimiento al ejercicio del control fiscal ambiental, y como desarrollo
al principio constitucional de la valoracion de los costos ambientales.
Estos resultados son el producto de un alto compromiso y esfuerzo institucional de La Auditoría General de
la República –AGR–, en el marco del “Proyecto para el mejoramiento de la calidad del proceso auditor de
las Contralorías Territoriales” (CT’s). El cual entre sus objetivos contiene el diseño de una guia metodológica
para la evaluación de la gestión ambiental, que sirva como instrumento a las contralorías territoriales, para el
desarrollo de manera técnica, eficiente y opor tuna del ejercicio constitucional del control fiscal ambiental y de
esta forma poder establecer el estado real de los recursos naturales y del medio ambiente en Colombia.

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  • Cra. 10a. 17-18 Piso 9 PBX: 3186800 Fax: 3186790 Línea gratuita: 018000 120205 www.auditoria.gov.co Bogotá D.C. - Colombia SindéreSiS ProyeccioneS del control FiScal ISSN 0124 - 471X el control FiScal ambiental en colombia Investigacion y Desarrollo Académico: GUSTAVO ADOLFO ESCUDERO ARANDA Diseño y Diagramación: MARÍA DEL PILAR GONZÁLEZ TRIANA Edición y Composición: JUAN DE DIOS CANO LONDOÑO Impresión: IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA Bogotá, Colombia, Noviembre de 2007
  • ANA CRISTINA SIERRA DE LOMBANA Auditora General de la República ANDRÉS AUGUSTO DÍAZ SÁENZ Auditor Auxiliar ABRAHAM ELÍAS JATTIN MANGONES FERNANDO GONZALEZ SOLER Director de Planeación Director Oficina de Control Interno CARMEN ELENA LENIS GARCÍA GUILLERMO ALFONSO SEGURA SÁENZ Directora Oficina Jurídica Director Oficina Estudios Especiales FÉLIX BARAJAS BLANCO Auditor Delegado para la Vigilancia de la Gestión Fiscal FABRÍN VÁSQUEZ MENDIETA JOSÉ MILTON BLANCO SANTAMARÍA Director de Control Fiscal Director de Responsabilidad Fiscal NORA ELENA CORREA LONDOÑO ÉDGAR ERNESTO GUTIÉRREZ RODRÍGUEZ Gerente Seccional I [Medellín] Gerente Seccional IV [Bucaramanga] GIOVANNI SOTO CAGUA ENRIQUE A. DEL VECCHIO DOMÍNGUEZ Gerente Seccional II [Bogotá] Gerente Seccional V [Barranquilla] JAIME PARRA SÁNCHEZ ALBA SEGURA DE CASTAÑO Gerente Seccional III [Cali] Gerente Seccional VI [Neiva] MARÍA LUCÍA SERNA SÁNCHEZ Gerente Seccional VII [Armenia] ÁLVARO FERNANDO SILVA GÓMEZ Secretario General LUZ STELLA VARGAS LÓPEZ CRISTINA BRAVO LATORRE Directora de Recursos Financieros Directora de Recursos Físicos BEATRIZ AMALIA SÁNCHEZ LUQUE Directora de Talento Humano
  • 4 SindéreSiS. Serie ProyeccioneS del control FiScal El Control Fiscal Ambiental en Colombia CONTENIDO PRESENTACIÓN 7 INTRODUCCION 9 CONCEPTOS BÁSICOS 11 ¿QUIÉN EJERCE EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA? 11 ¿A QUIÉN SE LA APLICA EL CONTROL FISCAL? 12 CONTROL FISCAL AMBIENTAL 13 ANTECEDENTES 13 CONTROL FISCAL AMBIENTAL ANTES DE LA PROMULGACIÓN DE LA LEY 99/93 15 ¿QUÉ ES CONTROL FISCAL AMBIENTAL? 16 MARCO NORMATIVO DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL 17 MARCO INSTITUCIONAL DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL 19 ENTIDADES VIGILADAS 19 CONTROL FISCAL AMBIENTAL O CONTROL AMBIENTAL 21 EL CONTROL AMBIENTAL 22 COMPARATIVO ENTRE LO QUE BUSCA EL CONTROL FISCAL AMBIENTAL Y CONTROL AMBIENTAL 23 EL PRINCIPIO DE LA VALORACIÓN DE LOS COSTOS AMBIENTALES 24 METODOLOGÍA PARA EL EJERCICIO DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL 26 OBJETIVOS DE LA METODOLOGÍA 27
  • el control FiScal ambiental en colombia 5 El Control Fiscal Ambiental en Colombia CONTENIDO TÉCNICAS DE AUDITORÍA UTILIZABLES DURANTE EL EJERCICIO DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL27 PROCESO DE SELECTIVIDAD 29 ¿PARA QUIÉN ES APLICABLE LA METODOLOGÍA? 29 FASES PARA EL DESARROLLO DE LA AUDITORÍA DE LA GESTIÓN AMBIENTAL 31 IDENTIFICACIÓN, PRIORIZACIÓN Y SELECCIÓN DE LAS ENTIDADES A AUDITAR 32 CLASIFICACIÓN DE LOS ENTES A SER AUDITADOS 33 SELECCIÓN DE LOS ENTES A SER AUDITADOS 33 FASES DEL EJERCICIO DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL 34 PLANEACIÓN 34 ANÁLISIS GENERAL DE LA ENTIDAD 34 INVESTIGACIÓN PRELIMINAR 34 VISIÓN ESQUEMÁTICA DE LA FASE DE PLANEACIÓN DE LA AUDITORÍA 35 EJECUCIÓN 36 ELABORACIÓN DEL INFORME DE AUDITORÍA 36 SEGUIMIENTO 37 LA RESPONSABILIDAD MACROFISCAL DEL TEMA AMBIENTAL 38 INFORME ANUAL DEL ESTADO DE LOS RECURSOS NATURALES Y EL AMBIENTE 38 QUÉ INFORMACIÓN SE NECESITA PARA HACERLO? 38
  • 6 SindéreSiS. Serie ProyeccioneS del control FiScal
  • el control FiScal ambiental en colombia 7 PRESENTACIÓN L a presente cartilla abarca, de una manera esquemática y pedagógica, aspectos relevantes al ejercicio del Control Fiscal Ambiental –CFA– en Colombia, como anticipo a la futura entrega de la “Guía Metodo- lógica para el Ejercicio del Control Fiscal Ambiental” que la Auditoria General de la República pondrá a disposición de las Contralorías. Lo anterior con el objetivo de apoyar metodológicamente a los órganos de control del nivel territorial (Contralorías Distritales, Departamentales y Municipales) con una herramienta guía para la incorporación del componente ambiental en el ejercicio del control fiscal. Se presentan básicamente los temas referentes al CFA desde el punto de vista de su marco institucional y legislativo, las maneras de ejercerlo, los lineamientos, principios y demás aspectos de su implementación. Se espera que esta guía pedagógica les sirva a los funcionarios de las distintas Contralorías Territoriales del país como una herramienta útil, de fácil aplicación y muy acorde con las realidades institucionales de esos entes de control, con el fin de darle cumplimiento al ejercicio del control fiscal ambiental, y como desarrollo al principio constitucional de la valoracion de los costos ambientales. Estos resultados son el producto de un alto compromiso y esfuerzo institucional de La Auditoría General de la República –AGR–, en el marco del “Proyecto para el mejoramiento de la calidad del proceso auditor de las Contralorías Territoriales” (CT’s). El cual entre sus objetivos contiene el diseño de una guia metodológica para la evaluación de la gestión ambiental, que sirva como instrumento a las contralorías territoriales, para el desarrollo de manera técnica, eficiente y oportuna del ejercicio constitucional del control fiscal ambiental y de esta forma poder establecer el estado real de los recursos naturales y del medio ambiente en Colombia.
  • 8 SindéreSiS. Serie ProyeccioneS del control FiScal
  • el control FiScal ambiental en colombia 9 INTRODUCCION E l Derecho Ambiental actual se fundamenta en Encontramos en la Carta la adopción expresa de la necesidad de adoptar instrumentos jurídicos, un modelo de desarrollo sostenible, que impone en dirigidos a la protección del medio ambiente cabeza del Estado y de los particulares, el deber de como respuesta a la preocupación mundial sobre el protección de los recursos naturales, con la consi- tema. Es por lo anterior que la Constitución Política guiente limitación de otros derechos de contenido de 1991, llamada por muchos la “Constitución Ecoló- económico, como el de libertad de empresa, el de gica”, agrupa varias disposiciones que van dirigidas a iniciativa privada y el de propiedad. sustentar jurídicamente la preocupación por proteger Es así como el artículo 8º consagra como uno de los el medio ambiente. principios fundamentales, la obligación del Estado y La Constitución Política Colombiana en su Art. 1o de- de las personas de proteger las riquezas culturales clara que Colombia es un “Estado Social de Derecho”, y naturales de la Nación; el artículo 79 consagra el dando así un paso significativo del Estado de Derecho derecho de todas las personas a gozar de un ambiente al Estado Social de Derecho, para poner el acento sano y garantiza la participación de la comunidad en en lo social , donde el Estado tiene la obligación de las decisiones que puedan afectarlo. Señala además buscar, no solo la justicia formal en sus actuaciones, el deber del Estado de proteger la diversidad, integridad sino procurar la justicia social en beneficio de todos del ambiente y de conservar las áreas de especial los asociados. Se trata del Estado Bienestar, aquel que importancia ecológica; el artículo 80 establece el de- garantiza estándares mínimos de salario, alimentación, ber del Estado de prevenir y controlar los factores de salud, habitación, educación, para todos los ciuda- deterioro ambiental, de imponer las sanciones legales danos, como categoría de derecho y no simplemente y de exigir la reparación de los daños causados. de caridad. Por otro lado, el mismo artículo 80 ordena al Estado planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos En el artículo 2º se refiere a los fines esenciales del naturales, para garantizar su desarrollo sostenible, su Estado, entre los que se instituye el servicio a la conservación, restauración o sustitución. La planifica- comunidad, la promoción de la prosperidad general y ción de sistemas sostenibles de producción, prevista la garantía de los principios, derechos y deberes con- en este artículo, tiene que incluir necesariamente la sagrados en la Constitución, y el facilitamiento de la valoración de los costos ambientales. participación de la ciudadanía en las decisiones que la afectan y en la vida económica, política, administrativa El medio ambiente como bien jurídico protegido es y cultural de la Nación. patrimonio común, el Estado y los particulares deben
  • 10 SindéreSiS. Serie ProyeccioneS del control FiScal participar en su preservación y manejo que son de Es claro entonces que el medio ambiente, constituido utilidad pública e interés social. por los recursos naturales bióticos y abióticos (el agua, La preservación y manejo de los recursos naturales el aire, el suelo, la flora, la fauna), el patrimonio cultural renovables también son de utilidad pública e interés y los aspectos característicos del paisaje, es un bien social y pertenecen a la Nación, al igual que los colectivo, cuya titularidad y disfrute corresponde recursos naturales renovables y demás elementos a la comunidad y en consecuencia, su defensa ambientales que se encuentren dentro del territorio corresponde al Estado. nacional. Las disposiciones señaladas, al igual que otras tantas El cumplimiento de las normas que protegen el incluidas en la Constitución y en las leyes, dirigidas derecho a gozar de un ambiente sano, lo garantiza a la protección del medio ambiente, obligan a la la Constitución mediante las acciones de tutela, de adopción de una política estatal y en consecuencia cumplimiento y populares. a la evaluación de su gestión dirigida al control tanto La Ley 99 de 1993 crea el Ministerio del Medio Am- de las actividades oficiales como de las actividades biente y organiza el Sistema Nacional Ambiental en de los particulares, en defensa del patrimonio natural Colombia, atribuyendo competencias a los Ministerios, de la Nación, generando consecuencias concretas a a las Corporaciones Autónomas Regionales y a las este respecto. Aquí entran las Contralorías a ejercer entidades territoriales para la protección del medio sus potestades de control a la gestión estatal en ambiente y el control del aprovechamiento de los defensa del medio ambiente y del patrimonio natural recursos naturales renovables. de la Nación.
  • el control FiScal ambiental en colombia 11 CONCEPTOS BÁSICOS E l Estado tiene como una de sus tareas funda- eficiencia, economía, eficacia, valoración de costos mentales velar porque los bienes de naturaleza ambientales y equidad, entre otros. Uno de los instru- colectiva –entre ellos los bienes y activos am- mentos que posibilita realizar esta tarea es el Control bientales–, sean utilizados bajo criterios propios de Fiscal. Control fiscal: Es en una función de carácter público, que consiste en vigilar la gestión fiscal y de resultados de la administración pública y de particulares o entidades que manejen fondos o bienes del Estado. ¿QUIÉN EJERCE EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA? La Auditoría General de la República es el organismo General de la República, ellas están encaminadas a la de nivel superior de control fiscal en Colombia. Está vigilancia de la gestión fiscal de la Contraloría General dotado de autonomía e independencia y su objetivo y la Contralorías Territoriales. primordial es vigilar la gestión fiscal de todas las La AGR, para ejercer sus funciones, cuenta con un Nivel contralorías del país. Las funciones de la AGR están Central y Siete Gerencias Seccionales. La primera se establecidas en el artículo 17 del Decreto Ley 272 encarga de la vigilancia a la CGR y la Contraloría Distrital de 2000 así como las que corresponden al Auditor de Bogotá y las segundas de la vigilancia a las CT´s.
  • 12 SindéreSiS. Serie ProyeccioneS del control FiScal ¿A QUIÉN SE LA APLICA EL CONTROL FISCAL? Según el artículo 4 del decreto 267 del 22 de febrero actividades de gestión fiscal. del 2000, son sujetos de vigilancia y control fiscal: √ Los demás organismos públicos creados o autoriza- √ Los órganos que integran las ramas legislativa y dos por la Constitución con régimen de autonomía. judicial del poder público. √ Las entidades u organismos que integran la Rama √ Los órganos que integran el ministerio público y ejecutiva del poder tanto del sector central como sus entidades adscritas. del descentralizado por servicios, del orden nacio- nal, conforme a lo previsto en el artículo 38 de la √ Los órganos que integran la organización electoral Ley 489 de 1998. y sus entidades adscritas y reguladas. √ Las demás entidades públicas y territoriales que √ La Comisión Nacional de Televisión y sus entidades administren bienes o recursos nacionales o que adscritas y vinculadas. tengan origen en la Nación. √ Las corporaciones autónomas regionales o de √ Las corporaciones, asociaciones y fundaciones desarrollo sostenible. mixtas cuando quiera que administren recursos √ Las universidades estatales autónomas que admi- de la Nación. nistren bienes recursos nacionales o que tengan √ Los particulares que cumplan funciones públicas, origen en la Nación. respecto de los bienes públicos que obtengan o √ El Banco de la República cuando administre administren o cuando manejen bienes o recursos recursos de la Nación, ejecute actos o cumpla de la Nación. Del mismo modo la CGR, así como también las CT´s son objeto de vigilan- cia de su gestión fiscal por parte de la Auditoria General de la República.
  • el control FiScal ambiental en colombia 13 CONTROL FISCAL AMBIENTAL ANTECEDENTES E n décadas pasadas la gestión ambiental en Co- √ Proteger la diversidad e integridad del ambiente. lombia fue considerada, por parte del gobierno, √ Conservar áreas de especial importancia ecológica como un asunto poco determinante en las políti- para la nación. cas de planeación y de desarrollo del país. Se presen- √ Planificar el manejo, administración, regulación y taban grandes problemas en las competencias, en las aprovechamiento de los recursos naturales para instituciones, en la legislación y en el cumplimiento de garantizar su desarrollo sostenido, su conserva- la misma, lo que traía como consecuencia baja efecti- ción y restauración. vidad en los resultados del control de la contaminación y el manejo de los recursos naturales. √ Planificar el manejo, administración, regulación y aprovechamiento de los recursos naturales para Con la Constitución Política (CP) de 1991 Colombia garantizar su desarrollo sostenido, su conserva- pasó a ser un Estado fundado en el respeto de la ción, restauración o sustitución. dignidad humana, la prevalencia del interés general, √ Prevenir, mitigar y controlar los factores causantes descentralizado, democrático, participativo y plura- de deterioro ambiental. lista. Esta nueva Constitución consagra el concepto de desarrollo sostenible como un principio orientador La Constitución de 1991 eleva el derecho a un am- del desarrollo económico. Le asigna al Estado la res- biente sano a la categoría de derecho fundamental ponsabilidad de garantizar a todos los ciudadanos, el de los ciudadanos y para que el Estado garantice el derecho a un ambiente sano y el derecho a participar cumplimiento de este derecho, debe responder con en las decisiones que puedan afectarlo. Este derecho un cambio drástico en el marco regulatorio ambiental forma parte del conjunto de derechos que la Constitu- colombiano; esto trae como consecuencia el acele- ción clasifica como parte de los “Derechos Colectivos ramiento de un proceso, que previamente se venía y del Ambiente” y pueden incluso limitar el ejercicio gestando, en cuanto a la formulación de una política de otros derechos. ambiental muy clara. A partir de la CP de 1991 comienza la obligación del En este sentido, el gobierno al considerar el ambiente Estado de proteger los recursos naturales y el medio como un derecho fundamental a través de la Constitu- ambiente. En este sentido, la CP consigna en materia ción de 1991, tiene que ser consecuente con la carta de derecho a un ambiente sano lo siguiente: magna y promueve la Ley 99 de 1993.
  • 14 SindéreSiS. Serie ProyeccioneS del control FiScal De otro lado, la CP en su artículo 267 establece «El Mediante la Ley 99 de 1993 el Estado colombiano control fiscal es una función pública que ejercerán adoptó una nueva estructura institucional para en- las Contralorías (CGR y CT´s), las cuales vigilan la carar la problemática ambiental: el Sistema Nacional gestión fiscal de la administración y de los parti- Ambiental —SINA—, definido como «el conjunto culares o entidades que manejen fondos o bienes de orientaciones, normas, actividades, recursos, de la Nación». Adicionalmente, la CP en el mismo programas e instituciones que permiten la puesta artículo asigna que «..la vigilancia de la gestión en marcha de los principios ambientales».1 fiscal del Estado incluye el ejercicio de un control Los nuevos instrumentos y arreglos institucionales financiero, de gestión y de resultados, fundado en que se desarrollaron a partir de la Ley 99/93, buscan la eficiencia, la economía, la equidad y la valoración resolver los problemas antes evidenciados. Este mo- de los costos ambientales…». delo de gestión tiene un claro liderazgo en el Ministerio Para resolver en gran medida esos inconvenientes, del Medio Ambiente, el cual cuenta con una jerarquía se crea a través de la Ley 99/93, el Ministerio del política mayor para dirigir una política ambiental na- Medio Ambiente como máximo rector de la ges- cional, formular normas de carácter nacional, servir tión ambiental en Colombia. Con el nuevo arreglo de interlocutor con los sectores contaminantes y institucional se resuelven en la práctica los graves adelantar una coordinación institucional ambiental más problemas de dispersión de instituciones, pérdida efectiva. Todo este sistema regulatorio creado a partir de los límites de competencia y demás debilida- de la promulgación de la Ley 99 de 1993 pretende des causantes de la pobre gestión en el campo garantizar e incorporar en la planeación nacional y ambiental. regional el concepto de “Desarrollo Sostenible”. Todos los aspectos antes mencionados necesariamente le asignan a los en- tes de control – AGR, CGR y CT- la evaluación de los resultados de la gestión del nuevo aparato legislativo e institucional que crea la CP de 1991, llamado Sistema Nacional Ambiental, también le asigna la función de participar en la valoración de los costos ambientales desde el punto de vista del control fiscal. De esta forma, el organismo de control introduce como una de sus nuevas funciones, la auditoría especializada que examina y evalúa de ma- nera técnica e idónea a los entes encargados de la administración, manejo y regulación de los recursos naturales y ambientales. 1 Ley 99 de 1993, Artículo 4.
  • el control FiScal ambiental en colombia 15 CONTROL FISCAL AMBIENTAL ANTES DE LA PROMULGACIÓN DE LA LEY 99/93 La gestión, regulación y manejo ambiental en Co- tenían funciones en esta materia, pero adicionalmente lombia antes de la promulgación de la Ley 99/93, cumplían con otras funciones que su misma ley de era realizada principalmente por el INDERENA y 18 creación les asignó. Corporaciones Autónomas Regionales –CARs–. Estas La CGR y las contralorías territoriales, por su parte, entidades cubrían en conjunto un gran porcentaje realizaban el control fiscal al INDERENA y a las CAR’s, del territorio nacional. El INDERENA tenía funciones así como a cualquier otra entidad del orden público específicas en la conservación del medio ambiente nacional que manejara y administrara recursos de la y de los recursos naturales, para lo cual se valía del Nación. Sin embargo, su misión como ente de control Decreto 2811 de 1974 ó Código Nacional de los sólo se concentraba en la realización de un ejercicio Recursos Naturales. Por otro lado, las CAR’s también de control financiero.2 La visión de la CGR y de las CT´s en cuanto a la auditoría de gestión, para ese entonces, se remitía a hacer un análisis netamente presupuestal. Es decir, se auditaba principalmente el nivel de ejecución presupuestal de las entidades encargadas del manejo y administración de los recursos naturales y ambientales comparando cantidades presupuestadas con cantidades ejecutadas. En esos momentos no se daba aplicación al control fiscal «integral», se realizaban las llamadas “Auditorías Operativas”. Estas se centraban en un gran porcentaje en auditorías financieras y de legalidad y un pequeño porcentaje se componía de auditorías de gestión, auditorías al sistema de control interno, auditorías de funcionamiento, auditorías de productivi- dad, entre otras. La CGR y las CT´s durante el ejercicio del control fiscal se concentraban en realizar una actividad rígida, numérica, de legalidad, financiera, etc., y pocas veces se evaluaba la gestión ambiental de los entes a controlar que finalmente es el objetivo del control fiscal. 2 Beltrán L. (1993), El medio ambiente según la nueva constitución y su control fiscal. En: Contraloría y Medio Ambiente. Colombia.
  • 16 SindéreSiS. Serie ProyeccioneS del control FiScal ¿QUÉ ES CONTROL FISCAL AMBIENTAL? La documentación revisada acerca de las experiencias y procedimientos, controles y asignación de recursos, a nacionales e internacionales nos muestra un amplia gama fin de evaluarlos, apreciar su efectividad general y detectar de definiciones de control fiscal ambiental. En Honduras por deficiencias o irregularidades para solucionarlas”. ejemplo se entiende por control fiscal ambiental “el examen Las definiciones encontradas aunque describen de metódico y completo de las estructuras relacionadas con diversas formas el control fiscal ambiental, buscan los impactos ambientales que pueden ocasionar las perso- un mismo objetivo: velar porque los dineros utilizados nas a sus formas asociativas bien sean públicas o privadas, para la conservación, preservación y mitigación de los incluyendo: los objetivos, planes, políticas, estrategias, recursos naturales y del ambiente se utilicen bajo pa- determinación de funciones y responsabilidades, sistemas rámetros de eficiencia, eficacia, equidad y economía. Para Colombia, la Comisión Técnica Especial del Medio Ambiente —OLACE- FS— en su estudio “Auditoría fiscal para evaluar la gestión ambiental, 2001” argumenta que el control fiscal es un conjunto de procedimientos aplicados para el examen de la gestión de las entidades sujeto de control, de sus proyec- tos, programas, actividades, obras y operaciones, incluyendo a las entidades territoriales y los particulares, de tal manera que permita conceptuar sobre la eficiencia, la eficacia, la economía, la equidad y la valoración de costos con que actúan cuando manejan fondos de la Nación con destinación a la gestión ambiental, el patrimonio público y los recursos naturales y del medio ambiente. De otro lado, en Bolivia el control fiscal se entiende como “un examen objetivo y metodológico de evidencias que, en forma independiente, permite medir la eficacia de los sistemas de gestión ambiental, el desempeño ambiental y los resultados de la gestión ambiental, y su finalidad consiste en informar sobre el grado de corres- pondencia entre los resultados de dichas mediciones y los criterios preestablecidos; así como recomendar medidas y acciones destinadas a corregir las desviaciones”.3 En este sentido, el control fiscal ambiental se puede entender como una fun- ción de naturaleza pública, que se desarrolla a través de un conjunto de técni- cas y procedimientos, que tiene por objetivo vigilar y controlar las entidades de carácter público, privado y mixto que intervienen en el uso, conservación y explotación de los recursos naturales y del medio ambiente. 3 Olacefs. Comisión Técnica Especial del Medio Ambiente.(1999). «Estrategia para el ejercicio del control gubernamental en materia ambiental». Contraloría General de la República de Bolivia, Subcontraloría de Servicios Técnicos - Gerencia de Evaluaciones Ambientales.
  • el control FiScal ambiental en colombia 17 MARCO NORMATIVO DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL E l ejercicio del control fiscal ambiental se funda- las acciones e instituciones relacionadas con el medio menta en la siguiente normatividad: ambiente y los recursos naturales. √ La Ley 99 de 1993 Por la cual se crea el Mi- De igual forma creó el Ministerio del Medio Ambiente y nisterio del Medio Ambiente, se reordena el Sector lo señaló como el ente rector de la gestión ambiental, Público encargado de la gestión y conservación del en cabeza del cual se establecieron una serie de com- medio ambiente y los recursos naturales renova- petencias que antes se encontraban dispersas. bles, se organiza el Sistema Nacional Ambiental Al ministerio se le asignan 45 funciones relacionadas –SINA–. con la definición de políticas, lineamientos y normati- √ La Ley 42 de 1993 Sobre la organización del vidad ambiental; por tanto es un Ministerio generador sistema de control fiscal y los organismos que lo de políticas ambientales y de planificación, y sólo por ejercen. excepción tiene competencia como ejecutor en tres aspectos: expedición de licencias ambientales en √ La Ley 610 de 2000 por la cual se establece el algunos casos que han sido definidos como de inte- trámite de los procesos de responsabilidad fiscal rés nacional; administración del Sistema de Parques de competencia de las contralorías. nacionales Naturales que puede ser delegable a las √ La Ley 80 de 1993 por la cual se establece el Corporaciones y administración del Fondo Nacional régimen de Contratación Estatal. Ambiental. √ Decreto 267 de 2000 sobre la Organización y Las Corporaciones Autónomas Regionales, por Funcionamiento de la Contraloría General de la su parte, fueron creadas para promover, construir República. y administrar la infraestructura necesaria para el desarrollo económico de ciertas regiones con ca- √ Decreto 272 de 2000 Por el cual se determina racterísticas comunes, promover y administrar a la organización y funcionamiento de la Auditoria nombre del Estado el ordenado aprovechamiento de General de la República. sus recursos hídricos y forestales y superar así los La Ley 99 de 1993 constituye el marco de referencia obstáculos impuestos a la administración del desa- y se definen los principios fundamentales de la política rrollo de algunas áreas por los límites territoriales ambiental, reglamentados por el Sistema Nacional fijados por la división político-administrativa del país Ambiental (SINA), él cual busca integrar y coordinar en Departamentos.
  • 18 SindéreSiS. Serie ProyeccioneS del control FiScal Esta Ley, junto con la Ley 42 de 1993 especifica sitos y términos para el inicio y adelantamiento de las funciones que deben desarrollar los organismos dichos procesos. encargados de los recursos naturales, la protección La Ley 80 de 1993 reglamenta la intervención de las del medio ambiente y el papel de las contralorías autoridades de control fiscal una vez agotados los trá- con relación al medio ambiente, en ella a su vez se mites administrativos de legalización de los contratos, desarrollan los fundamentos sobre los cuales deben disponiendo que una vez liquidados o terminados los apoyarse los órganos de control para efectuar la tarea contratos, según el caso, la vigilancia fiscal incluirá de Vigilancia de la gestión fiscal, al igual que se definen un control financiero, de gestión y de resultados, los principios y sistemas que rigen el ejercicio del fundados en la eficiencia, la economía, la equidad y control fiscal en Colombia. la valoración de los costos ambientales. La Ley 610 de 2000 determina los principios orien- A su vez esta Ley establece que las autoridades de tadores de la acción fiscal y los elementos de la control fiscal pueden exigir informes sobre su gestión responsabilidad fiscal; se definen las actuaciones contractual a los servidores públicos de cualquier procesales y de igual forma se establecen los requi- orden.
  • el control FiScal ambiental en colombia 19 MARCO INSTITUCIONAL DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL S egún el Art. 4 de la Ley 42 de 1993, el control las autoridades ambientales y públicas. fiscal es una función pública ejercida en forma A nivel territorial, las contralorías con jurisdicción posterior y selectiva por la CGR, las Contralorías tienen las mismas funciones que la CGR en ma- departamentales, municipales y distritales, los audito- teria de Control Fiscal Ambiental, es decir, tienen res, las auditorías y revisorías fiscales de las empresas que realizar el control micro, control a la gestión públicas municipales. ambiental de las entidades del ente territorial con A nivel macro, las Contralorías examinan las políticas funciones ambientales (Ley 136 de 1994, Título X, estatales y gubernamentales para evaluar si se ha Art. 3) y el control macro, Informe del estado de tenido en cuenta y de forma adecuada el componente los Recursos Naturales y el Ambiente (Ley 42 de ambiental, a su vez se evalúa la gestión ambiental de 1993, Art. 46). ENTIDADES VIGILADAS Al nivel nacional, las entidades estatales que pueden bienes y servicios. ser vigiladas por la CGR se clasifican en dos tipos: √ Tipo 2. Autoridades y/o administradoras del medio √ Tipo 1. Entidades usuarias del medio ambiente y ambiente y los recursos naturales. Son aquellas en- los recursos naturales. Son aquellas que tienen tidades que tienen por finalidad la administración y por función suministrar a la población diferentes regulación de los recursos naturales y ambientales. Para las de tipo 1, la CGR tiene la facultad para ejercer el control fiscal ambiental a todas aquellas entidades que manejen fondos públicos y que sus actividades tengan impactos sobre el medio ambiente y los recursos natura- les y que además sean del orden nacional, función que se hace extensible a las Contralorías Distritales, Departamentales y Municipales de acuerdo a las competencias del orden territorial.
  • 20 SindéreSiS. Serie ProyeccioneS del control FiScal Para las de tipo 2, La Contraloría General de la República define la sectoriza- ción de los sujetos de control y determina que le corresponde a la Contralo- ría Delegada para el Medio Ambiente ejercer el control fiscal a: √ Autoridades Ambientales Regionales —34 CAR´s—. √ Centros de investigaciones Científicas Ambientales. √ Centros de fomento, cofinanciación y conservación al desarrollo ambien- tal. √ Fondo Nacional Ambiental —FONAM— √ Entidades reguladoras de políticas: - Ministerio del Medio Ambiente –MMA—. - Unidad Administrativa Especial del Sistema de Parques Nacionales. A nivel territorial, las entidades sujetas de control son aquellas dependencias de los entes territoriales que tienen funciones ambientales. Ejemplo: Empre- sas de Servicios Públicos, Secretaría de Obras Públicas, UMATA, Secretaria de Medio Ambiente entre, otros.
  • el control FiScal ambiental en colombia 21 CONTROL FISCAL AMBIENTAL O CONTROL AMBIENTAL ¿CUÁL ES LA DIFERENCIA ENTRE ELLOS? Es importante para los objetivos finales de la presente suficiente para la evaluación de la gestión ambiental cartilla la claridad con respecto a los conceptos de con criterios de economía, eficacia, eficiencia, equidad Control Fiscal Ambiental y Control Ambiental. y valoración de los costos ambientales. En cuanto al primer concepto, el Control Fiscal Am- La eficacia trata de evaluar el nivel de resultados biental —CFA—, se puede afirmar que es una función alcanzados por la gestión ambiental respecto a los de naturaleza pública, que se desarrolla a través de objetivos definidos por las normas o políticas de un conjunto de técnicas y procedimientos llamadas Control Ambiental. auditorías a la gestión ambiental, que tiene por objetivo La eficiencia económica establece si la alternativa vigilar y controlar las entidades de carácter público, pri- elegida para corregir los impactos ambientales sigue vado y mixto que intervienen en el uso, conservación y criterios que busquen maximizar el beneficio neto explotación de los recursos naturales y del medio. para la sociedad o si, por el contrario, no es posible Así, la dimensión ambiental del control fiscal incluye calcular estos beneficios, entonces se utilicen criterios actividades propias en los siguientes componentes: de costo efectividad, es decir, que busquen alcanzar metas ambientales al mínimo costo. i. Control de legalidad. ii. Revisión de cuentas del gasto ambiental. La economía se entiende como el análisis de los efec- tos de corto y mediano plazo que la política ambiental iii. Valoración de los costos ambientales. y los entes de control ambiental tienen sobre el resto iv. Control de la gestión ambiental y resultados de los de la economía4. entes auditados. La equidad como principio del control fiscal busca que Estos factores aportan la información necesaria y los beneficios ó costos que generen las políticas am- 4 La evaluación de este aspecto constituye lo que se denomina control fiscal ambiental macro . 5 El desarrollo sostenible hace referencia a que se afecte el desarrollo integrado del entorno natural en la forma que menores efectos ambientales se sigan o se tomen las medidas compensatorias necesarias a fin de salvaguardar las condiciones iniciales del medio ambiente.
  • 22 SindéreSiS. Serie ProyeccioneS del control FiScal bientales (planes, programas, proyectos ambientales incorporar el avance hacia el desarrollo sostenible5 etc.) tengan una distribución acorde con las realidades como variable para la evaluación de los aspectos sociales, económicas y ambientales de la sociedad. ambientales tanto en políticas públicas como la Finalmente, la valoración de los costos ambientales gestión institucional para apoyar la cuantificación implica la aplicación de conceptos de bienestar para del impacto por uso o deterioro de los recursos determinar las pérdidas causadas por el uso de los naturales y el medio ambiente y evaluar la gestión recursos naturales y el medio ambiente. Principio que de protección, conservación, uso y explotación de a juicio de la Auditoría General de la República, debe los mismos. EL CONTROL AMBIENTAL La sociedad misma se impone reglas de comporta- uso de la tierra; se controlan los niveles de contamina- miento con el objetivo de lograr un orden que permita ción en los receptores aire, agua y suelo; se declaran un principio orientador de su desarrollo. Por ejemplo, áreas de manejo especial para la conservación y se restringe el límite de velocidad en una autopista preservación de especies en peligro, entre otras. urbana porque el beneficio colectivo de esa medida Sin embargo, se necesitan instituciones que hagan es justificable. cumplir estos mandatos socialmente legítimos con Asimismo, se emiten normas de comportamiento en funciones específicas de administrar, regular y contro- cuanto al uso de los recursos naturales; se restringe el lar los bienes y activos ambientales de una Nación. En este orden de ideas, el control ambiental se puede definir como un pro- cedimiento, ordenado, lógico, consistente y con necesidades de información que es llevado a cabo por diferentes instituciones (Autoridades ambientales, Ministerios, Municipios, Departamentos, Distritos y sus dependencias), y cuyo objetivo primordial es velar por el cumplimiento de los requerimientos e intereses que una sociedad manifiesta en materia ambiental. El control ambiental se define como «un instrumento para la vigilancia de la prevención, conservación, corrección, uso, manejo y restauración del dete- rioro y protección de los recursos naturales y del ambiente, con el propósito de garantizar el crecimiento económico, la elevación de la calidad de vida y el bienestar social, sin que por ello se agote la base de los recursos naturales con que se cuenta». (OLACEFS, (2001). Auditoría fiscal para la evaluación de la gestión ambiental en Colombia. Comisión Técnica Especial del Medio En el siguiente cuadro se muestran, de manera que persigue el ejercicio del control fiscal ambiental esquemática, una comparación entre los objetivos –CFA– y el control ambiental –CA–.
  • el control FiScal ambiental en colombia 23 COMPARATIVO ENTRE LO QUE BUSCA EL CONTROL FISCAL AMBIENTAL Y CONTROL AMBIENTAL Control Fiscal Ambiental — CFA Control Ambiental • Evaluar el manejo que le dan los particulares o enti- dades a los Fondos de la Nación destinados para la gestión de protección, prevención, conservación, uso, seguimiento, regulación, administración, in- vestigación, monitoreo, etc., de recursos naturales y demás elementos del ambiente. • Evaluar el manejo que le dan los particulares o entida- des a los bienes patrimonio de la Nación, renovables • Evaluar y realizar control preventivo, actual o pos- y no renovables, en conservación o explotados. terior a los efectos de deterioro ambiental. • Evaluar el sistema de control interno de las en- tidades cuyas acciones impacten los recursos naturales y el medio ambiente. • Evaluar estudios ambientales que presentan los proyectos, obras o actividades. • Verificar la incorporación de mecanismos pre- ventivos de tipo jurídico, económico, técnico, administrativo y social. • Identificar y cuantificar en términos físicos y eco- nómicos los impactos que generan las políticas o proyectos sobre los elementos del ambiente. • Realizar seguimiento, verificación y cumplimiento • Consolidar y presentar los costos y gastos de las de normas y planes de manejo ambiental medidas de prevención, conservación, manejo, restauración del deterioro, protección, etc. de • Verificar normas de cumplimiento ambiental los recursos naturales y del ambiente. • Determinar y evaluar si los recursos financieros son suficientes para lograr los niveles de calidad ambiental acordados o deseados y si tales recur- sos se asignan y ejecutan a un mínimo costo. • Evaluar si los entes auditados cuentan con siste- mas de información suficientemente confiables que estiman las desviaciones en oportunamente • Determinar si el ente auditado considera la participa- ción de la comunidad afectada y la participación que ésta tiene en el proceso de toma de decisiones.
  • 24 SindéreSiS. Serie ProyeccioneS del control FiScal EL PRINCIPIO DE LA VALORACIÓN DE LOS COSTOS AMBIENTALES E n los procesos económicos, los recursos naturales Desde el punto de vista privado, cuando se explota el y el medio ambiente son empleados como factores medio ambiente y los recursos naturales, se pueden e insumos. Estos procesos, dadas sus inevitables causar daños ambientales que afecten negativamente ineficiencias, generan residuos y desechos que son el bienestar de otras personas que no tienen relación recepcionados por el medio ambiente. Lo anterior po- con quien los genera. Estos daños o impactos se de- dría crear condiciones de escasez de algunos recursos nominan “males” o más exactamente “externalidades naturales y generar problemas de deterioro ambiental. ambientales”. El ejercicio de valorar o cuantificar en términos monetarios dichas exter- nalidades ambientales se conoce como “valoración económica del medio ambiente” o “valoración de costos ambientales” Existen diversas metodologías para llevar a cabo esa Otras técnicas de valoración de bienes ambientales valoración económica. Desde la simple estimación del incluyen la estimación del costo en que incurre la costo de mitigar un impacto ambiental, hasta el cálculo sociedad por desmejoras en la salud (morbilidad, mor- del valor de recuperar o reemplazar el recurso natural talidad) y productividad de los trabajadores afectados o ecosistémico afectado, por ejemplo: estimando los por la contaminación. aumentos en costos a terceros debidos a la contami- Algunas metodologías complementarias, y sobre las nación, calculando los costos incrementales que resul- que más se han realizado trabajos empíricos en el tema, tan por efectos del deterioro, o estimando las pérdidas buscan capturar de manera más amplia los costos en productividad que resultan por la contaminación o sociales de la contaminación y el deterioro ambiental, el deterioro de los recursos naturales. entre ellas se tiene: √ Valoración mediante la estimación de los “Precios Hedónicos” √ Valoración de los “Costos de Viaje” √ “Valoración Contingente” de bienes no mercadeables.
  • el control FiScal ambiental en colombia 25 Los estudios de valoración económica de activos ambientales será uno de los componentes fundamen- ambientales permiten conocer el valor económico tales en la evaluación. de un recurso natural o ambiental, además permiten Por último, la Ley 99 de 1993, Art. 5, Num. 8, averiguar el incremento en su valor dada una mejoría establece como una de las funciones del MMA la en su calidad o en su funcionamiento. de «evaluar los alcances y efectos económicos de Así, a la hora de aplicar la técnica de análisis costo los factores ambientales, su incorporación al valor beneficio con la finalidad de averiguar si los beneficios de mercado de los bienes y servicios, su costo en derivados del proyecto son mayores que los costos, la los proyectos de mediana y grande infraestructura obtención del valor de los beneficios es crucial. Esto así como el costo económico del deterioro y de la solo se lograría a través de los estudios de valoración conservación del medio ambiente y de los recursos del medio ambiente y los recursos naturales. naturales...». Sumado a esto, el num. 43 del mismo Uno de los principios fundamentales del ejercicio del artículo establece que es función del MMA «… control fiscal, al igual que la eficiencia, efectividad establecer técnicamente las metodologías de valo- y economía, lo constituye la valoración de costos ración de los costos económicos del deterioro y la ambientales. Lo anterior lo establece el Art. 8 de la conservación del medio ambiente y de los recursos Ley 42 de 1993. naturales renovables». Del mismo modo, el Art. 46 de la Ley 42, reglamenta En este orden de ideas, las personas naturales o ju- la obligación de todas las entidades de incluir en todo rídicas, públicas o privadas que pretendan adelantar proyecto de inversión los costos ambientales dentro proyectos obras o actividades deberán cuantificar el del análisis costo-beneficio y reportarlos oportuna- impacto por el uso y deterioro de los recursos naturales mente a la respectiva contraloría. y el medio ambiente y así demostrar ante las autorida- Asimismo, la Ley 80 en su Art. 65, reglamenta la des ambientales, la comunidad y el sistema económico intervención de las Contralorías en el control fiscal de que esas actividades se llevan a cabo minimizando el la contratación, señalando que una vez liquidados y impacto ambiental en términos monetarios y generan- terminados los contratos, la valoración de los costos do los mayores beneficios económicos. Dado el marco legislativo anterior, la responsabilidad de las contralorías territoriales en relación con la valoración de los costos ambientales, será la vigilancia para que aquellas entidades sujetas de control tengan en cuenta la protección, conservación , preservación y mitigaciòn de los recursos natu- rales y del ambiente, de acuerdo con la función y actividad que ejecuten.
  • 26 SindéreSiS. Serie ProyeccioneS del control FiScal METODOLOGÍA PARA EL EJERCICIO DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL E n el ejercicio del control fiscal existe un elemento cumplimiento de las normas legales aplicables a en- de suma importancia que se denomina componen- tes sujetos de control, conforme al plan general de la te ambiental del Control fiscal. Para la realización entidad fiscalizadora en un período determinado para de éste componente se utiliza generalmente una herra- conceptuar sobre el uso, protección, conservación, mienta llamada auditoría de la gestión ambiental. preservación y prevención de los recursos naturales y del ambiente conforme a los principios de eficacia, Ésta se puede definir como “un proceso que permite eficiencia, economía, equidad y propender por un examinar y evaluar la gestión, los resultados y el desarrollo sostenible6”. El ejercicio del control fiscal ambiental en Colombia lo deben ejercer tanto la CGR como las contralorías territoriales y la AGR como órgano de control encargado de coadyuvar en el mejoramento del control fiscal. Esta función esta consignada en la Constitución Política de 1991 y las Leyes 42 y 106 de 1993. De acuerdo con lo anterior las contralorías territoriales: contralorías distritales, departamentales y municipales o los entes que hagan sus fun- ciones, deben ejercer esta actividad siguiendo los principios, lineamientos y normas aplicables. A nivel nacional, la CGR a través de la Contraloría Delegada para el Medio Ambiente, realiza el control a los entes que conforman el Sistema Nacional Ambiental - SINA, a éste último, pertenecen el Ministerio del medio Ambien- te, las CAR´s, los institutos de investigación ambiental del orden nacional y los órganos de financiamiento del SINA. 6 OLACEFS, 2003. Metodología para la realización de la Auditoría Ambiental
  • el control FiScal ambiental en colombia 27 Al nivel territorial, las CT´s deben ejercer el control a las dependencias de los entes territoriales que tienen funciones ambientales y que están bajo su jurisdicción, es decir, a aquellas entidades que manejan, administran y utili- zan los recursos naturales y el medio ambiente. Sin embargo, la carencia de capacidades técnicas, administrativas, de gestión y de presupuestos de los entes de control a nivel territorial, así como también la falta de metodologías de aplicación sistemática, de divulgación y difusión ha llevado a que estos entes no cumplan adecuadamente con su función. Dado el anterior panorama, el principal objetivo de la metodología que se pondrá a disposición de todas las contralorías consiste en proponer un sistema operativo para la evaluación de la gestión ambiental y estado de los recursos naturales en los entes territoriales, que sirva como instrumento a las contralorías territoriales o a quien haga sus veces, para desarrollar de forma técnica, eficiente y oportuna el ejercicio del control fiscal ambiental OBJETIVOS DE LA METODOLOGÍA √ Desarrollar el ejercicio del control fiscal de forma √ Informar acerca de los logros y las debilidades de la ágil, veraz y óptima. gestión ambiental del Estado y formular las corres- pondientes observaciones y/o recomendaciones, √ Proporcionar una herramienta útil y confiable a encaminadas a lograr el mejoramiento institucional los CT’s, para que puedan ejecutar el componente y propiciar un desarrollo sostenible. ambiental del control fiscal de forma eficiente. √ Acopiar los resultados de la auditoría de gestión al √ Determinar si el comportamiento de la entidad medio ambiente, para que éstos se constituyan en auditada es “bueno” o “malo” en términos am- evidencia para promover –si es el caso– las sancio- bientales. nes económicas, administrativas, civiles y penales √ Recolectar información sobre el comportamiento a los entes públicos y/o privados responsables de de los entes auditados, para evaluar si existe o no la contaminación y el deterioro del medio ambiente detrimento de los recursos naturales. y los recursos naturales. TÉCNICAS DE AUDITORÍA UTILIZABLES DURANTE EL EJERCICIO DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL Durante la ejecución del ejercicio de las auditorías son las que respaldan el Informe Final del auditor. a la gestión ambiental, se pueden utilizar diferentes En la fase de planeación, el auditor debe determinar técnicas con el fin de hallar evidencias que en últimas cuáles técnicas va a aplicar para el hallazgo de dichas
  • 28 SindéreSiS. Serie ProyeccioneS del control FiScal evidencias, cuándo hacerlo y de que manera. Estas estructuras organizativas, instalaciones físicas, técnicas de auditoría, generalmente se clasifican con movimientos y las interrelaciones con el entorno. base en la actividad que se va a efectuar. Entre ellas √ Técnicas Verbales (entrevistas): Consiste princi- tenemos las técnicas oculares, verbales, por escrito, palmente en la recopilación de evidencias, median- por revisión del contenido de documentos y por te el diálogo con los directamente responsables examen físico. A continuación, se define brevemente en la organización de los asuntos ambientales. cada una de ellas: Lo anterior con el objetivo de indagar acerca de √ Técnicas oculares: Consiste en la verificación presuntas debilidades o falencias en los procesos, directa de la forma como los administradores de los sistemas de control interno entre otras situaciones. entes a auditar desarrollan los procesos, activida- Las evidencias que se obtienen a través de esta des y procedimientos que la organización emplea. técnica deben estar debidamente documentadas Esta técnica es aplicable en la evaluación de las a través de Papeles de Trabajo. Papel de Trabajo de la Entrevista En la práctica, una hoja de formato de entrevista puede ser muy restrictiva en lo referente al espacio. En este caso, los formatos de entrevistas pueden complementarse con papeles de trabajo, estos constan de dos columnas principalmente; la columna del lado derecho que se usa para consignar la evidencia y la columna del lado izquierdo para anotar las observaciones respectivas del auditor. √ Técnicas Escritas: Consiste en el registro de la terceros, que se relacionan de alguna forma con el información que a juicio del auditor sea importante ente auditado. Es preparada por el auditor y sigue como evidencia de la auditoría. Dentro de estas los siguientes pasos: i) se seleccionan los terce- técnicas se encuentran: ros, ii) se les solicita información acerca de algún tema de interés y iii) se analizan las respuestas que – Análisis: Consiste en la identificación y clasifi- deben ser entregadas al equipo auditor. cación de los distintos elementos que constituyen una evidencia, de tal manera que el auditor pos- √ Técnica Documental: Esta técnica consiste en teriormente analice los aspectos que considere reunir la suficiente información escrita (documen- significativos dentro del proceso auditor. tos impresos, documentos en archivo magnético, etc.), los cuáles permiten soportar las afirmaciones – Conciliación: Consiste en la confrontación que o aseveraciones de los entes auditados. Esta téc- se hace, a la información obtenida de diferentes nica puede complementarse y/o sustituirse con: fuentes sobre un mismo aspecto a auditar, con el fin de relacionarlos y compararlos entre sí para – La Comprobación: Verifica la evidencia que establecer su veracidad. sustenta una operación o transacción con el fin de establecer su legalidad y veracidad. – Circularización: Esta técnica generalmente se realiza mediante la comunicación directa con los – La Computación: Verifica la evidencia que sus-
  • el control FiScal ambiental en colombia 29 tenta una operación o transacción con el fin de dos con su naturaleza jurídica, el objeto social, establecer su legalidad y veracidad con la ayuda los estados contables, información presupuestal, de computadores y software especializados. sistemas de información, sistemas de control, plan – La revisión analítica: establece análisis de índi- indicativo de gestión, contratación, entre otros. ces, indicadores, proyecciones e indaga acerca de √ Técnica de inspección física: Es el examen físico que las razones por las cuáles se desvía lo proyectado se realiza a planes, programas o proyectos, contratos, con lo ejecutado. indicadores, registros, documentos o activos tangibles, – El estudio general: consiste en la evaluación entre otros. Es el reconocimiento real sobre hechos o si- general de la entidad sobre aspectos relaciona- tuaciones dadas en tiempo y espacio determinados. PROCESO DE SELECTIVIDAD En el proceso de auditoría, durante la evaluación so, mediante el análisis de una muestra extraída de de un componente o un tema de interés, se pueden dicho universo. presentar un sinnúmero de evidencias. En este caso Para determinar el tamaño de la muestra a seleccio- se recomienda realizar una selección representativa nar, el auditor puede acudir al muestreo estadístico de las evidencias con el fin de analizarlas y concluir sobre el componente o tema de interés. En este o al criterio y experiencia previas. Otras formas caso nos puede ser útil la prueba selectiva: éste es posibles para analizar el comportamiento de un un procedimiento estadístico que permite concluir universo pueden ser: la intuición y la sospecha del sobre las características de una población o univer- auditor. ¿PARA QUIÉN ES APLICABLE LA METODOLOGÍA? La metodología es de aplicación de las CT’s: Contra- dependencias que son objeto de vigilancia de los entes lorías Distritales, Departamentales y Municipales. La territoriales que manejen, administren, conserven y propuesta metodológica se aplicará sobre aquellas usen los recursos naturales y del medio ambiente.
  • 30 SindéreSiS. Serie ProyeccioneS del control FiScal OBLIGACIONES DE LAS CONTRALORIAS TERRITORIALES EN MATERIA DE CON- TROL FISCAL AMBIENTAL Las competencias de las contralorías en materia ambiental, según la normatividad son:
  • el control FiScal ambiental en colombia 31 FASES PARA EL DESARROLLO DE LA AUDITORÍA DE LA GESTIÓN AMBIENTAL E l proceso de desarrollo de la Auditoría es de cinco fases básicas: i. Identificación, prio- aplicable de forma general y esta sujeto rización y selección de las entidades a auditar, a cambios en su estructura de acuerdo ii. planeación, iii. ejecución, iv. informe y v. con el tipo de entidad que se estudie. Consta seguimiento, así:
  • 32 SindéreSiS. Serie ProyeccioneS del control FiScal A continuación se describe cada una de ellas: IDENTIFICACIÓN, PRIORIZACIÓN Y SELECCIÓN DE LAS ENTIDADES A AUDITAR Identificación de los entes a ser auditados: Consiste ambientales y que se encuentran bajo la jurisdicción en la identificación de los entes que tienen funciones del ente de control territorial. Para Contralorías Distritales: De manera general, Para Contralorías Departamentales: De manera las instituciones que intervienen de una u otra forma general, las instituciones que intervienen de una u en la gestión ambiental de los recursos naturales otra forma en la gestión ambiental de los recursos y del medio ambiente y que son objeto de control naturales y del medio ambiente y que son objeto de fiscal ambiental son: control fiscal ambiental son: • Departamento Adm. del Medio ambiente • Secretaría de Agricultura • Empresa de Acueducto y Alcantarillado • Secretaría de Cultura y turismo DEPARTAMENTOS • Of. de Prevención y Atención de • Secretaría de Educación Desastres • Secretaría de Gobierno • Secretaría de Salud • Secretaría de Obras Públicas • Secretaría de Tránsito • Secretaría de Salud • Secretaría de Educación • Secretaría de Tránsito DISTRITOS • Jardín Botánico • Oficina de Planeación Departamental • Instituto Distrital de recreación y Deporte • Municipios donde no existan contralorías mpales. • Planeación Distrital • Otras entidades descentralizadas: • Otras entidades Distritales - Universidades • Empresa de Energía. - Imprentas • Otras entidades - Hospitales Departamentales Para Contralorías Municipales: De manera general, las instituciones que intervienen de una u otra forma en la gestión ambiental de los recursos naturales y del medio ambiente y que son objeto de control fiscal ambiental son: • Secretaría de Cultura y Turismo • Oficina de Planeación Municipal • Secretaría de Educación • Unidades Municipales de Asistencia Técnica • Secretaría de Gobierno Agropecuaria –UMATAS– • Secretaría de Obras Públicas • Bomberos • Secretaría de Salud • Empresas Públicas Municipales • Secretaría de Tránsito • Otras Entidades MUNICIPIOS
  • el control FiScal ambiental en colombia 33 claSiFicación de loS enteS a Ser auditadoS Desde el punto de vista de la gestión ambiental, las entidades bajo la jurisdicción del ente territorial, se deben clasificar en: Tipo 1. USUARIAS DEL MEDIO AMBIENTE Y LOS Tipo 2. AUTORIDADES Y/O ADMINISTRADORAS RECURSOS NATURALES: Entidades que tienen DEL MEDIO AMBIENTE Y LOS RECURSOS como función suministrar a la población diferentes NATURALES: son aquellas entidades que tienen bienes y servicios y que causan impactos por finalidad garantizar la oferta ambiental y/o al medio ambiente y los recursos naturales aprovechamiento de los recursos naturales en la jurisdicción del ente territorial (Distrito, en la jurisdicción del ente territorial (Distrito, Departamento ó Municipio). Departamento ó Municipio). El Control fiscal ambiental de los entes tipo 2 (del nivel Nacional) “autoridades y/o administradoras del medio ambiente y los recursos naturales”: Estas entidades corresponden principalmente al aparato institucional del SINA: CAR´s, Ministerio del Medio Ambiente, Institutos de Investigación, entre otras. Estas no son objeto de la presente metodología ya que se encuentran bajo la jurisdicción de la Contraloría General de la República en lo referente al control fiscal. Selección de loS enteS a Ser auditadoS mayor porcentaje de su presupuesto destinado a inversión ambiental tiene mayor probabilidad de ser Dadas las restricciones presupuestales y de recursos auditada. de las contralorías territoriales, probablemente no sea posible llevar a cabo auditorías a todas las entidades Programas Ambientales Desarrollados: A mayor que están bajo su jurisdicción y que tienen funciones número de programas ambientales desarrollados ambientales. Para esto es necesario, con previa mayor probabilidad tiene la dependencia de ser identificación y clasificación de las posibles entidades auditada. a ser auditadas, la selección de un número determinado Ejercicio de Auditorías Anteriores: A menor número de entes. Este número depende directamente de los de auditorías anteriores mayor probabilidad tiene la recursos y presupuestos disponibles del ente de dependencia de ser auditada. control. La selección de estas entidades seguirá los Quejas de la comunidad: A mayor número de quejas de siguientes criterios: la comunidad instauradas ante la dependencia referente Presupuesto Total: Una dependencia con un mayor a asuntos ambientales mayor probabilidad de ser presupuesto total, tiene mayor probabilidad de ser auditada. Son prioritarios los Derechos de Petición. escogida para auditarla. Problemas ambientales identificados: A mayor número Porcentaje del presupuesto ambiental destinado de problemas ambientales asociados a la dependencia, a inversión ambiental: Una dependencia con mayor probabilidad tiene de ser auditada.
  • 34 SindéreSiS. Serie ProyeccioneS del control FiScal FASES DEL EJERCICIO DEL CONTROL FISCAL AMBIENTAL PLANEACIÓN E n esta fase el propósito es identificar qué se va a entidad y que están de acuerdo a la naturaleza de las examinar, cómo y cuándo se va a realizar este examen, actividades de la entidad auditada– y (3) Objetivos así como los recursos disponibles, tanto monetarios de la Auditoría, metas que se desean lograr mediante como logísticos y de disponibilidad de personal. Se el control al área de examen. determina también el enfoque y los lineamientos de la √ Elaboración del Plan de Investigación Preliminar, investigación, sus objetivos y su alcance. cuyo objetivo es comunicar el conocimiento inicial Se subdivide en dos etapas: a la Contraloría respectiva, donde esta asigna el personal de apoyo capacitado –de ser necesario- análiSiS General de la entidad y el tiempo de estudio. Este plan debe contener una descripción del ente auditado (Antecedentes, Esta compuesto por tres etapas: Naturaleza Jurídica, Funciones, Actividades y √ La Comprensión y Conocimiento del sujeto a ser Procesos con efectos Ambientales, Recursos auditado, donde se analizan: (1) Las actividades, Financieros, cifras, etc), Líneas Generales de estructura y funciones del Sector y de la misma Investigación y Fuentes de Criterio detallando Entidad, (2) Disposiciones Legales aplicables, Historia, los recursos Humanos, Físicos y Tecnológicos Antecedentes, Recursos, Controles y Procesos Críticos, necesarios, además de cronogramas. y (3) Las Actividades y su entorno relacionadas con la gestión ambiental, tales como Proyectos con Impacto inveStiGación Preliminar Ambiental, Políticas Ambientales del Sector, Informes Su objetivo es explorar las Líneas de Auditoría de Control y de Gestión, etc. ya identificadas y profundizar las relaciones de responsabilidad y las actividades claves en materia √ La Preparación del análisis Preliminar, en el se ambiental, sus sistemas y controles que se aplicarán. determinan (1) Líneas Generales de Investigación Se compone de cinco etapas: (áreas, procesos, actividades, etc. a ser examinadas), (2) Fuentes de Criterio,–es decir la literatura sobre √ Evaluación preliminar del sistema de Control el tema, pronunciamientos, tratados, acuerdos, Interno, relacionado con su existencia y rendimiento, conceptos profesionales o simplemente el sentido que garanticen el cumplimiento de normas, común, que serán utilizados en la evaluación de la necesidades de los usuarios y el seguimiento de los
  • el control FiScal ambiental en colombia 35 lineamientos de evaluación. Se evalúan y califican alcance y procedimientos de la auditoría, así como los estos sistemas y se determinan las áreas problema requerimientos, las áreas de estudio, cronograma de basados en los resultados de esta evaluación. actividades y las características del equipo ejecutor. √ Identificación de los Factores Críticos de Éxito, es √ Preparación del Plan de Auditoría o Memorando decir los asuntos de especial importancia y sobre los de Planeación, describiendo las labores a cuales se debe informar y orientar el proceso, para desarrollar, según cada objetivo de la auditoría, asegurar el éxito de la evaluación y la formulación dicho de otra forma es una explicación mas de los objetivos en los programas de auditoría. En detallada del Bosquejo del Plan de Auditoría. su selección se deben considerar aspectos como √ Preparación de los Programas de Auditoría, donde problemas conocidos o potenciales, irregularidades se describen los pasos y labores a realizarse en el en general, resultados de auditorías anteriores, trabajo de campo, incluyendo objetivos específicos, políticas sectoriales, planes de desarrollo, etc. criterios, evaluación preliminar de control interno, √ Informe de Investigación Preliminar que refleje el riesgos y la preparación de procedimientos resultado de las etapas anteriores, debe especificar aplicables para verificar el cumplimiento de los las líneas de responsabilidad, descripción de las criterios preestablecidos. actividades clave, sistemas y controles aplicados, El análisis de la información obtenida es orientado hacia identificación de los criterios generales de auditoría, la evaluación de la situación real de los procesos, áreas o resultados de la evaluación preliminar, factores de éxito actividades objeto de examen. En esta fase se determinan y un bosquejo del plan de auditoría para la fase de los objetivos, metas políticas, estrategias, alcance del ejecución, con el propósito definir objetivos, enfoque, control y se preparan los programas de auditoría. viSión eSquemática de la FaSe de Planeación de la auditoría
  • 36 SindéreSiS. Serie ProyeccioneS del control FiScal EJECUCIÓN en la planeación como factores críticos de éxito, el documento central de esta fase es el Programa de Comprende la Realización de Pruebas, la evaluación Auditoría. detallada de controles, la recolección de evidencias, A continuación se muestra una visión esquemática necesaria para clasificar los factores identificados de este proceso: Las pruebas que se realizarán serán: Control fiscal ambiental de los entes Tipo 1 “usuarias del medio ambiente y los recursos naturales”. A estos entes se les aplicarán las siguientes evaluaciones: ELABORACIÓN DEL INFORME DE AUDITORÍA En esta fase se consolidan los resultados para preparar el informe final, este resume y describe los hechos importantes del proceso de control fiscal ambiental. Contiene las observaciones y recomendaciones sobre los hallazgos.
  • el control FiScal ambiental en colombia 37 SEGUIMIENTO Esta fase permite reexaminar con mayor profundidad un listado de actividades a realizar en el intervalo de algunos aspectos y elementos ya tratados en tiempo hasta la próxima actuación en la entidad, debe anteriores auditorías, de igual forma permite observar contemplar recursos físicos, humanos y financieros lo relacionado con el nivel de adecuación de las necesarios, cronograma de actividades y fecha de la medidas adoptadas. nueva visita en donde se verificará si se han tomado Para ésta fase se debe formular un “Plan de los correctivos necesarios para la situación negativa Seguimiento”, éste es un documento que contiene encontrada.
  • 38 SindéreSiS. Serie ProyeccioneS del control FiScal LA RESPONSABILIDAD MACROFISCAL DEL TEMA AMBIENTAL INFORME ANUAL DEL ESTADO DE LOS RECURSOS NATURALES Y EL AMBIENTE E l Informe del Estado de los Recursos Naturales Territorial (Distrito, Departamento o Municipio) y del Ambiente debe estar basado en las V.1. Plan de Acción Ambiental Territorial (Distrito, conclusiones y sugerencias de la aplicación Departamento o Municipio) del proceso de control fiscal ambiental. El informe debe contener como mínimo los siguientes V.2. Comparación entre el Plan de Acción Ambiental aspectos: Territorial (Distrital, Departamental o Municipal) y la ejecución de proyectos y políticas ambientales. Introducción V.3. Proyectos ambientales del Ente Territorial (Distrito, I. Marco Legal del Control Fiscal Ambiental Departamento o Municipio) II. Marco Institucional del Control Fiscal Ambiental V.4. Evaluación del cumplimiento de los Objetivos y III. El estado de los Recursos Naturales y del Metas Ambientales Ambiente V.5. Evaluación del presupuesto destinado a los III.1.Marco jurídico e institucional aplicable a los objetivos y metas ambientales Recursos Naturales y Ambientales- RNA (agua, V.6. Evaluación de gestión ambiental de las instituciones aire, suelo, biodiversidad, recursos forestales, del ente territorial con funciones ambientales. entre otros. VI. Conclusiones y recomendaciones. III.2. Factores que afectan a los RNA VII. Bibliografía. III.3. Estado de los RNA. (Línea Base) III.4. Alternativas de uso sostenible de los RNA qué inFormación Se neceSita Para hacerlo? III.5. Gestión territorial de los RNA Para la realización del Informe del estado de los Recursos IV. Obligaciones Ambientales del ente territorial Naturales y del Ambiente se requiere de la siguiente V. Evaluación de la Gestión Ambiental del Ente información:
  • el control FiScal ambiental en colombia 39
  • 40 SindéreSiS. Serie ProyeccioneS del control FiScal