1NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO - 12 (doze) questões. Atividade administrativa:conceito; natureza e fins; princípios bás...
2Desconcentração Administrativa Descentralização AdministrativaNATUREZA E FINS DA ADMINISTRAÇÃOPÚBLICACom relação à nature...
3possui capacidade processual. No entanto, doutrinae jurisprudência sustentam a capacidadeprocessual de certos órgãos para...
4Possuem as autarquias capacidadeespecífica, a qual é estabelecida na Lei que a criou,significando que as autarquias só po...
5ou de prestação de serviços, dispondo sobre:I - sua função social e formas de fiscalização peloEstado e pela sociedade;II...
6quais foi dada a designaçãocorrespondente à base estrutural que têm”Ou seja, para Celso Antônio Bandeira deMello, as fund...
7da declaração de estado de guerra ou respostaa agressão armada estrangeira.II. Moralidade (art. 37, caput): Cumprir a lei...
8ilegalidade. Não é errado entender que, em muitashipóteses o interesse público prevalecerá sobrevício que acometeu ato em...
9administrador fica totalmente restrito ao quedetermina a Lei, de forma que, caso inobservada adisposição legal, será o at...
10da atividade dos agentes ou órgãos inferiores, paraexaminar a legalidade de seus atos e ocumprimento de suas obrigações,...
11faculdade de que dispõem os chefes do Executivo(Presidente da República, Governadores ePrefeitos), de explicar a lei por...
12polícias judiciária e de manutenção da ordempública. Aliás, para prosseguir com o presenteestudo, importante que se faça...
13extensão do Poder de Polícia é hoje muito maisampla, abrangendo desde a proteção aos bonscostumes, a preservação da saúd...
14mais que houver de ser impedido em defesa damoral, da saúde e da segurança pública, bem comoda segurança nacional, desde...
15razoabilidade, proporcionalidade e de justiça.Quando o administrador, ao praticar os atosvinculados ou discricionários, ...
16da Vigilância Sanitária, ou a condução de uma aulapor um professor da rede pública.b) Atos típicos de direito privado. S...
17mund jurídico, eis que em todos os casospoderá ser revisto pelo Poder Judiciário. Porexemplo, uma aposentadoria que não ...
18primeira de sua validade.Nenhum ato será realizado sem que oagente disponha de poder legal para tanto, sendoinconcebível...
19Objeto – Todo ato administrativo tem porobjeto a criação, modificação ou comprovação desituações jurídicas relativas a p...
20efeitos jurídicos do ato dependem exclusivamentedo interesse do particular na sua utilização, como ogozo de um alvará co...
21válido e inatacável.Conclui-se, então, que nos atosdiscricionários, quando facultativa a motivação, seexistente tal moti...
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Apostila básica de direito adminsitrativo, ótimo para iniciantes.

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  1. 1. 1NOÇÕES DE DIREITO ADMINISTRATIVO - 12 (doze) questões. Atividade administrativa:conceito; natureza e fins; princípios básicos; poderes e deveres do administrador público; o uso eo abuso de poder. Atos Administrativos: conceito; requisitos; atributos; invalidação. Lei n.8.429/1992 (Lei de improbidade administrativa). Normas aplicáveis aso servidores públicosfederais (Lei 8.112/1990).ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E ATIVIDADEADMINISTRATIVAPara Hely Lopes Meirelles, AdministraçãoPública é “todo o aparelhamento do Estadopreordenado à realização de serviços, cujo objetivoé a satisfação das necessidades coletivas”.Segundo Maria Silvia Zanella Di Pietro,Administração Pública abrange as atividadesexercidas pelas entidades, órgãos e agentesincumbidos de atender concretamente àsnecessidades coletivas.No entanto, há que se ressaltar queAdministração e Governo não são a mesma coisa.A Administração não pratica atos degoverno; pratica tão somente atos de execução,com maior ou menor autonomia funcional, segundoa competência dos órgãos e de seus agentes.Trata-se da atividade típica do Poder Executivo,mas também pode ser exercido pelos PoderesLegislativo e Judiciário, ao exercerem atividadeadministrativa interna (Provimento dos próprioscargos, contratação de serviços internos, etc.).O Governo, por sua vez, é o conjunto deórgãos constitucionais responsáveis pela funçãopolítica do Estado, ou seja, compreende asatividades típicas dos três Poderes, Executivo,Legislativo e Judiciário, onde, a atividade típica doExecutivo é administrar, a do Legislativo é legislar edo Judiciário é exercer o Poder Jurisdicional.No que se refere à prestação dos serviçospela Administração Pública, podemos reconhecertrês fenômenos distintos:I. Centralização administrativa: Quando o Estadoatua em nome próprio, por meio de sua estruturaprópria, ou seja, da chamada “AdministraçãoDireta”.II. Desconcentração administrativa: Quando oEstado distribui internamente suas competências a“órgãos”, ou seja, unidades administrativas não-dotadas de personalidade jurídica. São osministérios, secretarias, sub-secretarias, comissões,etc.Existe organização hierárquica dentro dadesconcentração administrativa, resultante de umescalonamento vertical de competências eatribuições o qual tem por objetivo coordenar egarantir eficiência no cumprimento do grandenúmero de atribuições do Estado e, portanto,relação de subordinação entre os órgãos.III. Descentralização administrativa: Ocorre pormeio da distribuição de atribuições a “entidades”, ouseja, a unidades de atuação dotadas depersonalidade jurídica própria. Assim, o estado ageindiretamente a partir da “Administração Indireta” ouainda da prestação de serviços públicos porparticulares.A descentralização administrativa deriva davontade estatal de conferir determinadas atividadesa entidades dotadas de personalidade jurídicaprópria, com autonomia em relação ao PoderCentral, exatamente para poder cumprir com suasatribuições de maneira mais ágil, célere e efetiva.Em razão dessa autonomia concedida àsentidades da Administração Indireta, inexisterelação de subordinação entre ambos, mas meravinculação funcional entre o Ministério responsávele a entidade.No art. 4º, do Decreto nº 200/67, comredação dada pela Lei nº 7.596/87, há umaenumeração expressa dos entes que compõem aAdministração Pública:“Art. 4º. A administração federal compreende:I – A administração direta, que se constituidos serviços integrados na estruturaadministrativa da Presidência da República edos Ministérios;II – A administração indireta, que compreendeas seguintes categorias de entidades dotadasde personalidade jurídica própria:a) autarquias;b) empresas públicas;c) sociedades de economia mista ed) fundações públicas.”
  2. 2. 2Desconcentração Administrativa Descentralização AdministrativaNATUREZA E FINS DA ADMINISTRAÇÃOPÚBLICACom relação à natureza e fins daAdministração Pública, não muito há de ser falado.Natureza: A natureza da Administração Pública é ade um múnus público. Múnus: Emprego, encargo.Funções que um indivíduo exerce obrigatoriamente.Ou seja, a administração tem o encargo de realizara defesa, conservação e o aprimoramento dos bens,serviços e interesses da coletividade.Fins: Os fins da administração pública resumem-senum único fim: O bem comum da coletividadeadministrada. Toda atividade do administrador deveser voltada para esse objetivo. A vontade doadministrador não é o fim. Consagração do Princípioda Primazia ou Supremacia do Interesse Público.ADMINISTRAÇÃO DIRETAÉ constituída pelos serviços integrados naprópria estrutura administrativa do Estado, por meiodas entidades políticas (União, Estados, DistritoFederal e Municípios), de seus órgãos e de seusagentes, todos integrantes da própria estruturaestatal, ou Poder Central.Órgãos Públicos são centros especializadosde competência, ou feixes de atribuições eresponsabilidades estabelecidos dentro da própriaestrutura administrativa estatal. Pode se dizertambém que são unidades de atuação do Estadodesprovidas de personalidade jurídica.São exemplos de órgãos públicos:Ministérios, secretarias, departamentos, comissões,repartições, etc.CARACTERÍSTICAS DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS:Integram a estrutura de uma pessoa jurídica– Quer dizer que o órgão é apenas parte de umaentidade dotada de personalidade jurídica própria.Não possui personalidade jurídica –Significa dizer que um órgão não possui capacidadede agir no mundo, ou seja, não pode firmarcontratos (exceto “contratos de gestão” com oPoder Central) e não podem ser parte em processo,ou seja, não possuem capacidade processual(Exceto para a impetração de Mandado deSegurança em defesa de direito subjetivo seu).São resultado de desconcentraçãoadministrativa – Os órgãos públicos têm origem nanecessidade de se distribuir atribuições eresponsabilidades a unidades de atuaçãodiferenciadas, não dotadas de personalidadejurídica.Alguns possuem autonomia gerencial,orçamentária e financeira – São tipicamente osórgãos autônomos, conforme a classificação queveremos abaixo. Possuem capacidade de disporsobre sua própria organização interna.Podem firmar contratos de gestão – É oúnico contrato passível de ser firmado por um órgãopúblico, eis que, em regra, não possui capacidadepara firmar contratos. O contrato de gestão estáprevisto pelo artigo 37, § 8°, da ConstituiçãoFederal.Não possui capacidade para representarem juízo a pessoa jurídica que integram – Osórgãos são apenas uma “parte” da pessoa jurídicaem que se encontra, não podendo, portanto,representá-la em juízo.Alguns possuem capacidade processualpara defesa em juízo de suas prerrogativasfuncionais – Como regra geral, o órgão público, pornão possuir personalidade jurídica própria, não
  3. 3. 3possui capacidade processual. No entanto, doutrinae jurisprudência sustentam a capacidadeprocessual de certos órgãos para a defesa de suasprerrogativas mediante Mandado de Segurança. Talcapacidade poderia ser utilizada quando daviolação da competência de um órgão por outro.Não possuem patrimônio próprio – Se nãopossuem os órgãos personalidade jurídica,evidentemente não podem possuir propriedadesobre nada.CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS:I. De acordo com a posição estatal:a) Órgãos Independentes: Está no topo da estruturahierárquica e, portanto, não se submete àsubordinação de ninguém. Ex. Presidência daRepública, Supremo Tribunal Federal, CongressoNacional, juízes, etc.b) Órgãos Autônomos: Não é independente, masgoza de grande autonomia para o exercício de suasatribuições. Ex. Tribunal de Contas, MinistérioPúblico, etc.c) Órgãos Superiores: Não possui independência,nem autonomia. Se subordina aos dois citadosacima, mas possui certo poer de decisão. Ex:Gabinete, procuradorias, etc.]d) Órgãos Subalternos: Meros órgãos de execução.Ex: Depto. De almoxarifado, Recursos Humanos,etc.II. De acordo com a atuação funcional:a) Órgão singular ou unipessoal: É composto porum único agente (Juiz, Presidência da República,etc...)b) Órgão colegiado: Composto por mais de umapessoa, por uma comissão.ADMINISTRAÇÃO INDIRETAA idéia de Administração Indireta funda-seno conceito da descentralização da AdministraçãoPública, que vem a ser a distribuição decompetências e atribuições do Estado para outraspessoas jurídicas, conforme visto acima.A Administração Indireta pode serobservada quando o poder público cria uma novapessoa jurídica, seja ela de direito público ouprivado, e a ela atribui a titularidade e a incumbênciada execução de determinado serviço público, ou deinteresse público, exercendo, assim, adescentralização administrativa.Conforme ensina Hely Lopes Meirelles,Administração Indireta “é o conjunto dos entes(entidades com personalidade jurídica) quevinculados a um órgão da Administração Direta,prestam serviço público ou de interesse público”IMPORTANTE! Inexiste qualquer relação desubordinação entre as entidades da AdministraçãoIndireta e a Administração Direta. O que existe émera relação de vínculo funcional entre estasentidades e o órgão responsável.Todas as entidades da AdministraçãoIndireta, conforme veremos a seguir, possuemnecessariamente as seguintes características: a)personalidade jurídica própria, seja ela de direitopúblico ou privado; b) patrimônio próprio; c)vinculação a órgãos da Administração Direta.As entidades da Administração Indireta,segundo os arts. 4º e 5º, do Decreto-Lei nº 200/67,são divididas nas seguintes espécies: Autarquias,Empresas Públicas, Sociedades de Economia Mistae Fundações Públicas.a) Autarquia(Art. 5º, I, DL nº 200/67): “oserviço autônomo, criado por lei, com personalidadejurídica, patrimônio e receita próprios, para executaratividades típicas da Administração Pública, querequeiram, para seu melhor funcionamento, gestãoadministrativa e financeira descentralizada”.Em suma, as autarquias são entesadministrativos autônomos, criados por leiespecífica, com personalidade jurídica de direitopúblico interno, para a consecução de atividadestípicas do poder público, que requeiram, para umamelhor execução, gestão financeira e administrativadescentralizada.As autarquias, por terem personalidadejurídica de Direito Público, nascem com privilégiosadministrativos típicos da Administração Direta, taisquais:a) Imunidade de impostos sobre patrimônio, rendae serviços vinculados às suas finalidades (art.150, § 2º, da CF/88);b) Prescrição qüinqüenal de suas dívidas passivas(DL nº 4.597/42);c) Execução fiscal de seus créditos (CPC, art.578);d) Ação regressiva contra servidores causadoresde danos a terceiros (CF/88, art 37, § 6º);e) Impenhorabilidade de seus bens e rendas(CF/88, art. 100, §§);f) recurso de ofício das sentenças que lhe foremcontrárias (CPC, art. 475, III);g) Prazo em quadruplo para contestar e em dobropra recorrer (CPC, art. 188);h) Não sujeição a concurso de credores ouhabilitação de crédito em falência para a cobrançade seus créditos (CC, art. 1571).
  4. 4. 4Possuem as autarquias capacidadeespecífica, a qual é estabelecida na Lei que a criou,significando que as autarquias só podemdesempenhar as atividades para as quais foraminstituídas, sendo impedidas de exercer quaisqueroutras atividades. Excetuamos aqui as autarquiasterritoriais (os territórios), que são dotadas decapacidade genérica para todos os atos deadministração.As autarquias desempenham atividadespúblicas típicas, ou seja, o Estado outorga, por meiode lei, à autarquia a função de desempenhardeterminado serviço público. Em função de tanto, asautarquias são denominadas de serviços públicosdescentralizados, serviços estataisdescentralizados, ou simplesmente serviçospúblicos personalizadosDe acordo com o que diz no art. 37, XIX, asautarquias são criadas por lei específica, de formaque a simples publicação da Lei já faz nascer suapersonalidade jurídica, não sendo necessária arealização de seus atos constitutivos pelo PoderExecutivo.Observe-se a necessidade de ser uma leiespecífica para a criação de uma autarquia, deforma que, se, por exemplo, a União desejar criardez autarquias, será necessária a promulgação dedez leis específicas, uma para cada autarquia a sercriada. No entanto, caso pretenda extingui-las todas,bastará uma única lei para tanto.A organização das autarquias dá-se pormeio de Decreto expedido pelo Poder Executivo(vide Poder Regulamentar).Autarquias em Regime Especial:Autarquia em regime especial é aquelainstituída por lei, tais quais as demais autarquias,porém com uma diferença: A lei que a institui aconcede privilégios específicos e maior autonomia,em comparação com outras autarquias.Na definição de Hely Lopes Meirelles, “oque posiciona a autarquia como em regime especialsão as regalias que a Lei criadora lhe confere para opleno desenvolvimento de suas finalidadesespecíficas, observadas as restriçõesconstitucionais”.Exemplos são vários: Banco Central doBrasil (Lei nº 4.595/64); entidades regulamentadorasde profissões, tais como OAB, CREA, CREFI,CONFEA e as agências reguladoras, tais comoAgência Nacional de Telecomunicações – ANATEL,Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL,Agência Nacional do Petróleo – ANP, etc.b) Empresa Pública (Art. 5º, II, DL nº200/67): “a entidade dotada de personalidadejurídica de direito privado, com patrimônio próprio ecapital exclusivo da União, criado por lei para aexploração de atividade econômica que o Govêrnoseja levado a exercer por fôrça de contingência oude conveniência administrativa podendo revestir-sede qualquer das formas admitidas em direito”.Muito embora o dispositivo acima transcritodiga que as empresas públicas serão criadas por lei,na verdade sua criação será apenas autorizada porlei, conforme disposto na Constituição Federal (art.37, XIX), o que implica na necessidade de que, apósa edição da lei autorizadora, o Poder Executivopratique todos os atos de constituição de pessoajurídica necessários para sua criação.Sua personalidade jurídica é de direitoprivado; seu capital exclusivamente público, o quenão quer dizer que todo capital deva pertencer àmesma entidade. É possível que o capital pertençaa diferentes entidades do Poder Público, como aUnião e um Estado-membro, por exemplo.Observe-se que, muito embora as empresaspúblicas sejam pessoas jurídicas de direito privado,submetem-se a algumas normas de direito público,tais quais, a obrigatoriedade de realizarem licitaçõese concursos públicos, e a vedação de seusservidores acumularem cargos públicos de formaremunerada.O regime de trabalho predominante nasempresas públicas é o celetista. No entanto, muitocuidado: Nos cargos de gestão, cuja nomeação sedá por indicação dos chefes do Poder Executivo aque se vinculam, temos a presença de servidorescomissionados, submetidos ao regime estatutário,lembrando que não é admitido o provimento deempregos públicos em comissão.IMPORTANTE! Segundo Lição de Maria SilviaZanella Di Pietro, as empresas públicas esociedades de economia mista poderão serdivididas entre: a) empresas que executam atividadeeconômica de natureza privada e b) empresas queprestam serviço público.De acordo com o disposto no § 1º, do art. 173, daCF/88, tanto as empresas públicas, quanto associedades de economia mista que explorarematividade econômica, terão tratamento jurídicodiferenciado das demais entidades da AdministraçãoIndireta, inclusive para a contratação de bens eserviços, mediante uma lei própria de licitações.No entanto, referida lei própria para este tipo deentidades ainda não foi editada, razão pela qual aelas tem se aplicado a lei geral. No caso daslicitações, a Lei é a nº 8.666/94.Segundo os termos de mencionado dispositivoconstitucional:“§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico daempresa pública, da sociedade de economia mista ede suas subsidiárias que explorem atividadeeconômica de produção ou comercialização de bens
  5. 5. 5ou de prestação de serviços, dispondo sobre:I - sua função social e formas de fiscalização peloEstado e pela sociedade;II - a sujeição ao regime jurídico próprio dasempresas privadas, inclusive quanto aos direitos eobrigações civis, comerciais, trabalhistas etributários;III - licitação e contratação de obras, serviços,compras e alienações, observados os princípios daadministração pública;IV - a constituição e o funcionamento dos conselhosde administração e fiscal, com a participação deacionistas minoritários;V - os mandatos, a avaliação de desempenho e aresponsabilidade dos administradores”.No entanto, cuidado! Apenas se submetem à essaregra as empresas estatais que exerçam atividadeseconômicas, não aquelas que prestem serviçospúblicosc) Sociedade de Economia Mista (Art. 5º, III, DL nº200/67): “a entidade dotada de personalidadejurídica de direito privado, criada por lei para aexploração de atividade econômica, sob a forma desociedade anônima, cujas ações com direito a votopertençam em sua maioria à União ou a entidade daAdministração Indireta”.São semelhantes à empresa pública.Segundo Hely Lopes Meirelles, a Sociedade deEconomia Mista “deve realizar, em seu nome, porsua conta e risco, atividades de utilidade pública,mas de natureza técnica, industrial ou econômica,suscetíveis de produzir renda e lucro...".Seguindo o pensamento de Maria SilviaZanella Di Pietro, as Sociedades de EconomiaMista, tais quais as empresas públicas, podem serdivididas entre a) aquelas que exercem atividadeeconômica ou b) aquelas que prestam serviçopúblico.As Sociedades de Economia Mista, aexemplo das Empresas Públicas, têm sua criaçãoautorizada por lei, possuem personalidade jurídicade direito privado e, em via de regra, exercematividades de cunho econômico. No entanto, sediferencia daquelas pelo fato de o capital serdiversificado (público e privado) e por só poderassumir a forma de Sociedade Anônima, conformeos termos da Lei nº 6.404/76.Obrigatoriamente as ações com direito avoto deverão pertencer em sua maioria ao PoderPúblico. Isso não quer dizer que necessariamente amaioria do capital será público.Como ocorre com as empresas públicas,não se aplica às Sociedades de Economia Mista oregime de direito privado em sua íntegra, posto queestas também devem obedecer às regras referentesa concursos públicos, licitações, etc.IMPORTANTE! As Sociedades de Economia Mista,bem como as Empresas Públicas que exerçamatividade econômica não poderão gozar deprivilégios fiscais não extensivos às demaisempresas do setor privado (Art. 173, § 2º, CF/88). OObjetivo desta proibição é evitar que as empresasgovernamentais exerçam concorrência desleal emrelação às empresas privadas comuns.d) Fundação Pública:(Art. 5º, IV, DL nº 200/67) “aentidade dotada de personalidade jurídica de direitoprivado, sem fins lucrativos, criada em virtude deautorização legislativa, para o desenvolvimento deatividades que não exijam execução por órgãos ouentidades de direito público, com autonomiaadministrativa, patrimônio próprio gerido pelosrespectivos órgãos de direção, e funcionamentocusteado por recursos da União e de outras fontes”.Temos uma fundação quando atribuímospersonalidade jurídica a um patrimônio, que avontade humana destina a uma finalidade social.Ou seja, trata-se de um patrimônio dotado depersonalidade jurídica.Quando criada a figura da fundação pública,por meio do DL n 200/67, a intenção era criar umaentidade de Direito Privado para exercer atividadesque não fossem tipicamente públicas, mas queenvolvessem o interesse público, tais quais asatividades de cunho cultural, de lazer, pesquisa,ensino, etc.No entanto, muito embora referido Decretodetermine que as fundações tenham personalidadejurídica de Direito Privado, a doutrina tem sidodivergente no que se refere à sua natureza jurídica.Celso Antônio Bandeira de Mello1, éenfático ao referir que as fundações públicas, aexemplo das autarquias, são pessoas jurídicas dedireito público, ao referir que:“É absolutamente incorreta a afirmaçãonormativa de que as fundações públicassão pessoas jurídicas de direito privado. Naverdade são pessoas jurídicas de direitopúblico, consoante, aliás, universalentendimento que só no Brasil foicontendido.”O mesmo autor vai ainda mais longe, aoreferir serem as fundações figuras idênticas àsautarquias, porém com estrutura diferenciada, aomencionar que:“Em rigor, as chamadas fundações públicassão pura e simplesmente autarquias, às1 Celso Antônio Bandeira de Mello. Curso deDireito Administrativo. 2007. Págs. 183 e 185.
  6. 6. 6quais foi dada a designaçãocorrespondente à base estrutural que têm”Ou seja, para Celso Antônio Bandeira deMello, as fundações idênticas às autarquias, sendotodas elas, inclusive, possuidoras de naturezajurídica de direito público, somenteDiferentemente, Maria Silvia Zanella DiPietro2ensina que as Fundações Públicas podemser de Direito Público ou Privado conforme a lei quea instituir. Ou seja, para Di Pietro, a Lei queautorizar a criação da entidade, determinará suapersonalidade jurídica, se de direito público, ou dedireito privado, conforme se conclui de sua lição, aqual segue transcrita:“Colocamo-nos entre os que defendem apossibilidade de o poder público, ao instituirfundação, atribuir-lhe personalidade dedireito público ou de direito privado. (...)Quando o Estado institui pessoa jurídicasob a forma de fundação, ele pode atribuir aela regime jurídico administrativo, comtodas as prerrogativas e sujeições que lhesão próprias, ou subordiná-las ao CódigoCivil, (...).”A tese defendida por Maria Silvia Zanella DiPietro costuma ser a adotada pela Fundação CarlosChagas – FCC em suas questões.Mencione-se, por oportuno, que asfundações públicas, de acordo com o que édeterminado pelo art. 37, § 8º, da ConstituiçãoFederal, terão sua área de atuação estabelecidapor Lei Complementar – LC.PRINCÍPIOS DE DIREITO ADMINISTRATIVOOs princípios básicos da AdministraçãoPública são regras gerais de observânciapermanente e obrigatória para o bom administrador.Existem algumas controvérsias entre osdoutrinadores quanto a quantos são e quaisespecificamente são esses princípios. A lição maisutilizada pelas bancas de concursos é a de HelyLopes Meirelles, no entanto, ainda assim, faremosmenção, mesmo que breve ao que ensinam osdemais juristas.Segundo Hely Lopes Meirelles, os princípiosbásicos da Administração Pública são os seguintes:Legalidade, moralidade, impessoalidade oufinalidade, publicidade, eficiência, razoabilidade,proporcionalidade, ampla defesa, contraditório,segurança jurídica, motivação e supremacia dointeresse público.2 Maria Silvia Zanella Di Pietro. DireitoAdministrativo. 2008. Págs. 412 e 413.Os primeiros cinco princípios estãoexpressos no caput do art. 37, da CF/88, e,exatamente por estarem expressos na ConstituiçãoFederal, não existe qualquer discussão quanto aestes princípios. Segundo os termos do caput do art.37 da Constituição:“A administração pública direta eindireta de qualquer dos Poderes da União, dosEstados, do Distrito Federal e dos Municípiosobedecerá aos princípios de legalidade,impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiênciae, também, ao seguinte”:a) Princípios Expressos da Administração Pública:I. Legalidade (art. 37, caput): Muito comum é amáxima “à Administração Pública só é dado fazer oque estiver expressamente previsto ou autorizadopor lei”. Ou seja, não existirá qualquer tipo de açãoDiante de tal A eficácia de toda atividadeadministrativa está vinculada ao atendimento da Leie do Direito. O administrador está obrigatoriamentevinculado aos mandamentos da Lei.Na Administração não há liberdade, nemvontade pessoal. Enquanto entre particulares épermitido fazer tudo o que a Lei não proíbe, naadministração só é possível fazer aquilo que a Leiexpressamente prevê ou permite.Segundo Hely Lopes Meirelles, o princípioda legalidade compreende a obrigação de cumprircom os preceitos da Lei e do Direito (Lei 9.784/99),ou seja, além da Lei, deve o administrador cumprirtambém com os princípios de direito.Segundo Celso Antônio Bandeira de Mello,o Princípio da legalidade traz 3 (três) exceções,quais sejam: 1. Medidas Provisórias; 2. Estado deDefesa e 3. Estado de Sítio.Medidas Provisórias: Conforme disposto no art.62, da Constituição Federal, trata-se a medidaprovisória de uma forma excepcional, colocadaà disposição do Presidente da República, paradisciplinar certos assuntos, sendo que a leiseria a via normal para sua regulação.Estado de Defesa: Estabelecido pelo art. 136da Constituição Federal, o Estado de Defesapode ser decretado pelo Presidente daRepública para preservar ou restabelecer, emlocais restritos e determinados, a ordem públicaou a paz social ameaçados por grave eiminente instabilidade institucional ou atingidaspor calamidades de grandes proporções nanatureza.Estado de Sítio: Previsto pelo art. 137 daConstituição Federal, o Estado de Sítio poderáser decretado em função de comoção grave derepercussão nacional ou ocorrência de fatosque comprovem a ineficácia de medida tomadadurante o estado de defesa, ou ainda quando
  7. 7. 7da declaração de estado de guerra ou respostaa agressão armada estrangeira.II. Moralidade (art. 37, caput): Cumprir a lei nafrieza de seu texto não basta. A administração deveser orientada pelos princípios de Direito e Moral,para que, ao legal, se junte o honesto e oconveniente.O agente administrativo, como ser humanocapaz de agir, deve necessariamente saberdistinguir o certo do errado, o honesto do desonesto,o bem do mal. O entanto, segundo Hely LopesMeirelles3, a “moralidade administrativa não seconfunde com a moralidade comum; ela é compostapor regras de boa administração, ou seja, peloconjunto das regras finais e disciplinares suscitadasnão só pela distinção de Bem e Mal, mas tambémpela idéia geral de administração e pela idéia defunção administrativa”.Os tribunais vêm entendendo que um atoadministrativo, mesmo que legal, quando imoral, épassível de anulação pelo Poder Judiciário.Segundo o Tribunal de Justiça do Estado de SãoPaulo: “O controle jurisdicional se restringe aoexame da legalidade do ato administrativo; mas porlegalidade ou legitimidade se entende não só aconformação do ato com a Lei, como também com amoral administrativa e com o interesse coletivo”.III. Impessoalidade ou finalidade (art. 37, caput):Impõe ao administrador que somente pratique o atopara o seu fim legal, qual seja, o atingimento dointeresse público, excluindo-se, então, apossibilidade do exercício de qualquer atividadeadministrativa motivada por interesses pessoais ouindividuais.Este princípio proíbe qualquer forma depromoção pessoal de agentes e autoridades emcima de feitos, obras ou serviços públicos. Não podeo nome da autoridade ser vinculado ao daAdministração Pública como responsável pelosfeitos e obras públicas.O princípio da impessoalidade, ainda, émanifestado na realização de concursos públicospara o provimento de cargos e empregos públicos ede licitações para a contratação de particulares, eisque são estes instrumentos que oferecem critériosobjetivos para tais atos, impedindo, assim,discriminações detrimentosas e benéficas a um ououtro particular.IV. Publicidade (art. 37, caput): Trata-se do deverde a Administração manter plena transparência deseus atos e comportamentos. Todo ato deve serpúblico pois pública é a Administração que o realiza.A publicação dos atos administrativos,quando exigida por lei, é requisito de eficácia do ato3administrativo. A publicidade não é elementoformativo do ato, ou seja, o ato pode ser perfeito,mesmo quando não publicado. No entanto, o atoadministrativo, mesmo que perfeito, não surtirá seusefeitos até que seja feita sua publicação oficial.O princípio da publicidade abrange nãoapenas a publicação oficial de determinado ato,quando determinada em lei, mas a possibilidade delivre acesso por toda população a qualquer atuaçãoadministrativa. Ou seja, implica não apenas nadivulgação dos atos, mas também nadisponibilização de informações internas, comoandamento de processos, pareceres de órgãostécnicos e jurídicos, despachos intermediários,despesas públicas, etc.Quando obrigatória a publicação oficial deato administrativo, deverá esta ocorrer nasseguintes formas: a) publicação em Diário Oficial; b)publicação em veículo privado contratadoespecificamente para esse fim ou c) afixação dosatos e leis municipais na sede da prefeitura ou daCâmara, onde não houver órgão oficial, desde queem conformidade com a Lei Orgânica do Município.V. Eficiência (art. 37, caput): Exige que aAdministração atue com presteza, perfeição esempre tenha por objetivo o atingimento deresultados práticos (busca pelo interesse público).Também chamado de princípio da boa-administração. Aqui, a Administração não deve secontentar em exercer seus atos dentro dalegalidade, mas buscando resultados positivos parao serviço público.É considerado o “caçula” dos princípiosexpressos na Constituição, posto que foi acrescidoao caput de seu 37 apenas em 1998, em função daEC nº 19/98.b) Princípios não-expressos, ou implícitos NaConstituição Federal e Expressos na Lei nº9.784/99:VI. Razoabilidade e proporcionalidade (Implícitona CF/88 e expresso na Lei nº 9.784/99): É oprincípio da proibição de excesso, que tem porobjetivo aferir a compatibilidade entre os meios e osfins, de modo a evitar restrições desnecessárias ouabusivas por parte da Administração Pública.Sua aplicação está mais presente dadiscricionariedade administrativa, servindo-lhe deinstrumento de limitação. É a adequação entremeios e fins. Veda imposições, obrigações,restrições e sanções em medida superior àquelasestritamente necessárias ao atendimento ointeresse público.VII. Segurança Jurídica (Implícito na CF/88 eexpresso na Lei nº 9.784/99): É a exigência deestabilidade nas situações jurídicas, mesmodaquelas que, em sua origem, apresentam vícios de
  8. 8. 8ilegalidade. Não é errado entender que, em muitashipóteses o interesse público prevalecerá sobrevício que acometeu ato em sua origem, mas que,pelo decurso de tempo, observou-se ser maisprejudicial sua invalidação do que sua manutenção.Deve ser interpretado juntamente com osprincípios da boa-fé e do direito adquirido. Baseia-seesse princípio na confiança que o administradonutre em relação à Administração pública.O princípio da segurança jurídica vedaexpressamente “a aplicação retroativa de novainterpretação de texto legal”.VIII. Motivação (Implícito na CF/88 e expresso naLei nº 9.784/99); Por princípio, as decisõesadministrativas devem ser motivadas formalmente,ou seja, a parte dispositiva deverá vir precedida poruma explicação ou fundamentos de fato e de direito.Nos processos e nos atos administrativos amotivação é entendida como a indicação dospressupostos de “fato e de direito”.IX. Ampla defesa e contraditório (Implícito naCF/88, mas expresso na Lei nº 9.784/99): Asseguraaos litigantes em processos administrativos, sejameles disciplinares ou não, a possibilidade de exporseus argumentos através de ampla defesa, comtodos os meios e recursos a ela inerentes. Ou seja,garante aos administrados o direito de refutaralegações, produzir provas próprias, desde quelícitas, e recorrer de decisões que ameacem oulesem direito seu. Estes princípios decorrem dodisposto nos incisos LIV e LV, do art. 5º, da CF/88.X. Supremacia do Interesse Público (Implícito naCF/88 e expresso na Lei nº 9.784/99): Tambémconhecido como Princípio da Primazia do InteressePúblico, ou Simplesmente, Princípio do InteressePúblico.Intimamente ligado ao princípio daimpessoalidade ou da finalidade, posto consistir napremissa de que todos os atos administrativosdevem ser praticados com um único fim: Oatendimento do interesse público.No entanto, o Princípio da Supremacia doInteresse Público vai um pouco além: Tambémdetermina que, em caso de contraposição entreinteresses particulares e interesses públicos, osúltimos devem prevalecer sobre os primeiros. É oprincípio que fundamenta, por exemplo, o exercíciodo Poder de Polícia.O Princípio da Supremacia do InteressePúblico veda a renúncia total ou parcial de poderesou competência, salvo quando houver autorizaçãoem lei, o que também é chamado de Princípio daIndisponibilidade do Interesse Público.c) Princípios não-expressos ou implícitos daAdministração Pública segundo outros autores:Não é de se estranhar se alguém encontrarem outra apostila livro, ensaio jurídico ou mesmoem decisão judicial alguma menção a princípio nãolistado acima. Isso porque até aqui foram listadosapenas os princípios da Administração Públicaexpressamente estabelecidos na ConstituiçãoFederal de 1988 e pela Lei 9.784/99 (Lei deprocessos administrativos).No entanto, esse rol não é impositivo outaxativo. Outros princípios existem e, muito emboranão estejam expressamente estabelecidos naConstituição ou na legislação infraconstitucional,também são de observância obrigatória, tais quaisestes até aqui mencionados. Dentre os princípiosimplícitos da Administração Pública, valemencionar:XI. Indisponibilidade do Interesse PúblicoDetermina que o administrador nãorepresenta seus próprios interesses quando atua,razão pela qual não pode dispor livremente dointeresse público e do exercício de suascompetências. Deve a autoridade agir segundo osestritos limites impostos pela lei.XII. AutotutelaA Administração possui a possibilidade derever os seus atos com o objetivo de adequá-los àrealidade fática em que postos. Pelo princípio daautotutela a Administração pode anular seuspróprios atos quando ilegais, ou revogá-los combase em critérios de conveniência e oportunidade.PODERES ADMINISTRATIVOSPara bem atender aos interesses públicos,a administração pública é dotada de poderesadministrativos. Antes de qualquer ponderaçãoespecífica em relação aos Poderes Administrativos,importante mencionar que é o Poder Executivoquem detém a função típica de administrar e,portanto, é quem preferencialmente detém osPoderes Administrativos.Para exercer a gestão coletiva, aAdministração Pública é dotada de determinadospoderes, exatamente para que possa fazer aquiloque os particulares não podem. Em outras linhas,são instrumentos colocados à disposição daAdministração para que ela desenvolva atividadesobjetivando o atingimento dos interesses públicos.Segundo a lição de Hely Lopes Meirelles,os Poderes Administrativos são: Vinculado,discricionário, hierárquico, disciplinar, regulamentare de polícia.A) PODER VINCULADONo exercício do poder vinculado, o
  9. 9. 9administrador fica totalmente restrito ao quedetermina a Lei, de forma que, caso inobservada adisposição legal, será o ato praticado emdissonância considerado inválido.Quando a Administração Pública aposentaum servidor, seja por invalidez, voluntária oucompulsoriamente, este ato de aposentadoriaderiva exclusivamente do Poder Vinculado, eis queas hipóteses de aposentadoria se encontramtaxativamente descritas em Lei, não cabendo aoadministrador ponderar sobre sua conveniência ounão. Neste caso, toda e qualquer liberdade doadministrador é tolhida em prol do cumprimentoliteral do que diz a lei.B) PODER DISCRICIONÁRIONo exercício de seu poder discricionário, oadministrador vai praticar atos com certa margem deliberdade, diante de cada cado concreto e segundocritérios subjetivos próprios.Nele o agente público, visando o interesseda coletividade, aplica a conveniência eoportunidade na execução do ato administrativo. Oagente público escolhe a melhor solução para ocaso concreto.Deriva o Poder Discricionário de trêspremissas, quais sejam:a) Intenção deliberada do legislador em dotar aadministração de certa liberdade para que possadecidir, diante do caso concreto, a melhor maneirade realização da finalidade legal;b) Impossibilidade material de o administradorprever todas as situações fazendo com que aregulação seja mais flexível para possibilitar a maiore melhor solução dos acontecimentos fáticos ec) Inviabilidade jurídica imposta pelo sistematripartido, segundo o qual a Administração Públicadeve ser realizada pelo Poder Executivo. Exigirestrita e permanente subordinação daAdministração à Lei seria suprimir o PoderExecutivo e colocá-lo em posição de inferioridade.Como esse poder segue os ditames da lei,ele poderá ser revisado no âmbito da própriaadministração ou mesmo na via judicial. No entanto,neste caso, não seria avaliado o mérito do atopraticado com discricionariedade (conveniência eoportunidade), mas apenas os aspectos decompetência, forma e finalidade.Os atos no exercício do PoderDiscricionário, então, encontram-se vinculados àsseguintes condições: a) ser praticado por agentecompetente; b) atender à forma legal estabelecida ec) ter por finalidade o atendimento do interessepúblico.Por outro lado, o Poder Discricionárioencontra sua liberdade exatamente no quecostumamos chamar de “Mérito Administrativo”,composto por critérios subjetivos de conveniência eoportunidade, considerados pelo Administrador paraa realização de atos típicos do Poder Discricionário.A partir destas três condições podemosdiferenciar a discricionariedade da arbitrariedade.Na arbitrariedade o agente atua desatendendo a umdos quesitos acima mencionados, sendo eleincompetente, inobservando a forma legal correta,ou fugindo da finalidade estabelecida em Lei para aprática do ato discricionário.C) PODER HIERÁRQUICOA Administração Pública, como ocorre emqualquer empresa privada, possui estruturahierarquizada. Dessa estrutura hierarquizada nascea relação de subordinação entre os servidores deseu quadro de pessoal e entre seus órgãos.O poder hierárquico, segundo Hely LopesMeirelles, “é o de que dispõe o Poder Executivopara distribuir e escalonar as funções de seusórgãos, ordenar e rever a atuação de seus agentes,estabelecendo a relação de subordinação entre osservidores do seu quadro de pessoal”.A submissão hierárquica retira do inferior apossibilidade de ação política, ou seja, o despe deação de comando e possui os seguintes objetivos:a) Ordenação: É a repartição e o escalonamentovertical das funções entre os agentes públicos, paramaior eficiência no exercício das atividades estatais;b) Coordenação: É a conjugação das funções, como objetivo de obter harmonia na sua efetivação,resulta na perfeita execução dos serviçospertinentes a determinado órgão;c) Controle: Consiste na fiscalização dossubordinados pelos superiores, para que sejaassegurado o cumprimento das leis e instrução,inclusive do comportamento e da conduta de cadaum deles;d) Correção: Os erros administrativos são corrigidospela ação revisora dos superiores sobre os atos dossubalternos.Do Poder Hierárquico nascem diversasfaculdades implícitas à autoridade que se encontraem posição de superioridade hierárquica, quaissejam:Dar ordens (Art. 116, Lei nº 8.112/90):Consiste em determinar aos subordinados os atos aserem praticados e a conduta a seguir em cadacaso concreto. Implica também no dever deobediência para estes últimos, ressalvadas asordens manifestamente ilegais;Fiscalizar (Art. 53, Lei nº 9.784/99): Trata-se
  10. 10. 10da atividade dos agentes ou órgãos inferiores, paraexaminar a legalidade de seus atos e ocumprimento de suas obrigações, podendo anularos atos ilegais ou revogar os inconvenientes ouinoportunos, seja ex officio, seja medianteprovocação dos interessados, por meios derecursos hierárquicos;Avocar (Art. 15, Lei nº 9.784/99): Significachamar para si atribuições que sejam de seussubordinados. No entanto, tal prática só poderiaocorrer na existência de razões que a justifiquem,posto que a avocação, além de desprestigiar umservidor, provoca desorganização do funcionamentonormal do serviço. Não pode ser avocada atribuiçãoque a lei expressamente atribui como exclusiva aórgão ou agente, mesmo que inferior.Delegar (Arts. 11 a 14, Lei nº 9.784/99):Consiste em atribuir temporariamente competênciase responsabilidades que sejam suas, porém não lhesejam exclusivas. As delegações são admissíveissempre, desde o inferior delegado esteja emcondições de exercê-los e que a lei que atribua acompetência não diga em contrário, sendo estadelegação revogável a qualquer tempo.As decisões e os atos praticados pordelegação devem mencionar explicitamente estaqualidade e considerar-se-ão editadas pelodelegado. Isso quer dizer que o agente recebeu adelegação será considerado como o praticante doato, devendo responder por todos os efeitos quedele provierem.A edição de atos de caráter normativo, adecisão em recursos administrativos e as matériasde competência exclusiva do órgão ou autoridadenão podem ser objeto de delegação.Rever (Art. 53 da Lei nº 9.784/99): É aatividade de apreciar os atos dos inferiores emtodos os seus aspectos (competência, objeto,oportunidade, conveniência, justiça, finalidade eforma), para mantê-los ou invalidá-los, de ofício, oumediante provocação de interessado.Pondere-se eis que importante: A revisãohierárquica se mostra possível enquanto o ato nãose tornou definitivo para o particular, ou seja, nãogerou um direito adquirido para quem a ele serelacionar.D) PODER DISCIPLINARConforme já ensina Hely Lopes Meirelles,“Poder Hierárquico e Poder Disciplinar não seconfundem, mas andam juntos”. Ou seja, sãopoderes diferentes entre si, mas intrinsecamenteligados, não sendo exagero que um é decorrente dooutro e, por isso andam lado a lado invariavelmente.Tal afirmação é um tanto quanto óbvia. Aose considerar o “controle” pela aplicação dereprimendas como sendo um dos objetivos do PoderHierárquico, tem-se que o Poder Disciplinar édecorrente direto e imediato daquele Poder.Isso porque Poder disciplinar, é a faculdadeconferida ao administrador público de reprimir asinfrações funcionais de seus subordinados, assimcomo outras pessoas ligadas a órgãos e serviçosadministrativos.Não se deve confundir o Poder disciplinarcom o Poder Punitivo exercido pelo Estado. O PoderPunitivo é exercido pelo Estado através do PoderJudiciário, mais especificamente da Justiça Criminale tem objetivos sociais mais amplos, visando arepressão de crimes e contravenções assimdefinidas nas Leis Penais.O Poder Disciplinar, por sua vez é exercidopela própria Administração Pública, internamenteentre seus servidores, com discricionariedade e ofaz para o bom andamento da própria AdministraçãoPública, de acordo com a conveniência eoportunidade da punição do servidor.O Poder Disciplinar tem por característicasua discricionariedade, eis que a ele não se aplica o“Princípio da Pena Específica”, aplicável no direitopenal. O Administrador, considerando os deveres doinfrator em relação ao serviço e verificando a falta,aplicará a sanção que julgar cabível, oportuna econveniente, dentre as que estiverem enumeradasem Lei ou Regulamento para a generalidade dasinfrações administrativas.O próprio art. 128, da Lei nº 8.112/90, deixaclara essa discricionariedade ao dispôr que: “Naaplicação das penalidades serão consideradas anatureza e a gravidade da infração cometida, osdanos que dela provierem para o serviço público, ascircunstâncias agravantes ou atenuantes e osantecedentes funcionais.”Tal discricionariedade, no entanto, não podeser confundida com condescendência, eis que tem oadministrador o Poder-dever de punir a prática deconduta ilícita. O não cumprimento desse dever éconsiderado Crime Contra a Administração Pública(CP, art. 320).Conforme a gravidade do ato a ser punido, aautoridade escolherá entre as penas legais, a queconsulte ao interesse do serviço e a que mais bemreprima a falta cometida. É aí que entra adiscricionariedade do Poder Disciplinar.E) PODER NORMATIVO OU REGULAMENTARConforme se verifica da lição de Hely LopesMeirelles, “a faculdade normativa, embora caibapredominantemente ao legislativo, nele não seexaure, remanescendo boa parte para o Executivo”.Ou seja, ao executivo também cabe expedir normase regulamentos como Poder a si atribuído.Trata-se o Poder Regulamentar da
  11. 11. 11faculdade de que dispõem os chefes do Executivo(Presidente da República, Governadores ePrefeitos), de explicar a lei por meio de decreto parasua correta execução, ou de expedir decretosautônomos sobre matéria de sua competência aindanão disciplinada por Lei (Art. 84, IV, CF/88).Trata-se de Poder inerente e privativo doChefe do Poder Executivo, sendo, portanto,indelegável a qualquer subordinado.Na doutrina podemos notar dois tiposdistintos de regulamentos: quais sejam: executivo eo regulamento independente ou autônomo.a) Decreto Executivo: É o Poder daAdministração de explicitar uma determinada Lei,torná-la exeqüível. Sabidamente as Leis sãoabstratas, ou seja, trazem disposições genéricassobre determinadas situações fácticas. Os Decretostrazem mais detalhes ao já disposto na Lei, a fim depossibilitar o integral cumprimento da Lei.Por exemplo, a Lei nº 8.213/91 dispõe sobreo de benefícios da Previdência Social, traz consigoregras gerais sobre a concessão de benefícios,quais são esses benefícios, como são calculadosseus valores e quais os critérios para suaconcessão. O Decreto nº 3.048/99 é o Regulamentoda Previdência Social e traz normas maisespecíficas para a concessão desses benefícios,procedimentos, métodos, práticas, etc.Nem toda lei exige regulamento, mas todalei pode ser regulamentada, se a Administraçãoentender conveniente.Os Decretos Executivos têm sua previsãono disposto no art. 84, IV, da CF/88:“Art. 84. Compete privativamente aoPresidente da República:(...)IV - sancionar, promulgar e fazer publicar asleis, bem como expedir decretos eregulamentos para sua fiel execução”;Importante: O Congresso Nacional temcompetência para sustar atos normativos doExecutivo que exorbitem o Poder Regulamentar (CF,art. 49, V).b) Decreto Autônomo: Também chamado deindependente. É o que dispõe sobre matéria aindanão regulada por Lei. Inova na ordem jurídica. Nãocompleta nem detalha nenhuma lei prévia. Adoutrina aceita sua existência para suprir a omissãodo legislador, desde que não invadam a esfera dalei.Segundo Hely Lopes Meirelles, os decretosautônomos sempre existiram no Direito Brasileiro ederivam do Poder Discricionário conferido ao Chefedo Poder Executivo.No entanto, grande parte da doutrina reputao nascimento da idéia de “Decretos Autônomos” àEC nº 32/2001, que alterou a redação do inciso VI,do mesmo art. 84, da CF/88 acima mencionado.“VI - dispor, mediante decreto, sobre:a) organização e funcionamento daadministração federal, quando não implicaraumento de despesa nem criação ouextinção de órgãos públicos;b) extinção de funções ou cargos públicos,quando vagos;”Essa corrente doutrinária aceita a expediçãode Decreto independente apenas pelo Presidente daRepública, para dispôr sobre a organização efuncionamento da administração bem como paraextinguir funções ou cargos públicos, quando vagos.Esse é o entendimento utilizado pela ESAF.F) PODER DE POLÍCIASegundo Hely Lopes Meirelles, Poder dePolícia “é a faculdade Fundamento de que dispõe oPoder Público para condicionar e restringir o uso egozo de bens, atividades e direitos individuais, embenefício da coletividade ou do próprio Estado”.Para José Cretella Jr., Poder de Polícia é o"conjunto de poderes coercitivos exercidos inconcreto pelo Estado, sobre as atividades dosadministrados, através de medidas impostas aessas atividades".O conceito legal de Poder de Polícia vemtrazido pelo art. 78 do CTN, segundo o qual:“Considera-se poder de polícia atividade daadministração pública que, limitando oudisciplinando direito, interesse ou liberdade, regula aprática de ato ou abstenção de fato, em razão deinteresse público concernente à segurança, àhigiene, à ordem, aos costumes, à disciplina daprodução e do mercado, ao exercício de atividadeseconômicas dependentes de concessão ouautorização do Poder Público, à tranqüilidadepública ou ao respeito à propriedade e aos direitosindividuais ou coletivos”.O Poder de Polícia tem por fundamento oprincípio da Supremacia do Interesse Públicosobre o particular, ou da primazia da Administraçãosobre os administrados. Para bem atender aosinteresses coletivos, o Estado é dotado de poderpara interferir sobre bens, direitos e atividadesparticulares, com o objetivo de preservar o que écoletivo.O Poder de Polícia não se confunde com aatividade de combate a criminosos exercida pelas
  12. 12. 12polícias judiciária e de manutenção da ordempública. Aliás, para prosseguir com o presenteestudo, importante que se faça a devidadiferenciação entre:Polícia Administrativa: Tem sua atuação sobrebens, direitos e atividades. Realiza açõespreventivas para evitar futuros danos que poderiamser causados pela persistência de umcomportamento irregular do indivíduo. Tentaimpedir que o interesse particular se sobreponhaao interesse público. Rege-se por normasadministrativas.Polícia judiciária: Atua, em regra, repressivamentena perseguição de criminosos ou efetuando prisõesde pessoas que praticam delitos penais, motivopelo qual, diz-se auxiliar o Poder Judiciário. Atuatambém na esfera preventiva, quando fazpoliciamento de rotina em regiões de risco.Polícia de manutenção da ordem pública: Atuasobre pessoas. Exerce atividade mediante a qualse procede ao patrulhamento ostensivo das viaspúblicas e dos demais locais de acesso público,com o objetivo precípuo de serem evitados atosatentatórios à ordem pública. Temos aqui, comoprincipal instituição que atuante na área, a PolíciaMilitar.Atributos do Poder de Polícia:O poder de polícia administrativa tematributos específicos e peculiares ao seu exercício,os quais são: discricionariedade, auto-executoriedade e coercibilidade.a) Discricionariedade: Trata-se da livreescolha, pela Administração, da oportunidade econveniência de exercer o Poder de Polícia, bemcomo de aplicar as sanções e empregar os meiosconducentes a atingir o fim colimado, que é aproteção do interesse público, observados os trêselementos de vinculação inerentes ao PoderDiscricionário, quais sejam: competência, forma efinalidade.Exemplo, se a lei faculta a apreensão demercadorias deterioradas e a sua inutilização pelaautoridade sanitária, esta pode utilizar-se de seuspróprios critérios para avaliar a oportunidade e aconveniência da imposição de cada uma dessasmedidas, não estando vinculada a uma ou outra.No uso da liberdade legal de valoração dasatividades policiadas e na graduação das sançõesaplicáveis aos infratores é que reside adiscricionariedade do poder de polícia.b) Auto-executoriedade: Nada mais é doque a faculdade de a Administração decidir eexecutar diretamente a sua decisão através do atode polícia, sem a necessidade de intervenção deoutro Poder. No exercício do Poder de Polícia, aAdministração impõe diretamente as medidas ousanções necessárias ao atendimento do interessecoletivo.Mencione-se que, efetivamente, não seriarazoável condicionar os atos do Poder de Polícia àaprovação prévia de qualquer outro órgão ou Poderestranho à Administração. Se o particular se sentiragravado em seus direitos, aí sim, poderá reclamarpela via adequada, ao Judiciário, que só interviráposteriormente à manifestação do Poder de Polícia,para a correção de eventual ilegalidadeadministrativa ou fixação da indenização, cabível.Exemplo: Quando a Prefeitura encontrauma edificação irregular, ela, no exercício de seuPoder de Polícia, embarga diretamente a obra e, sefor o caso, promove a sua demolição pordeterminação própria, sem necessidade de ordemjudicial para essa interdição.Importante! Não se há que confundir auto-executoriedade das sanções de polícia com puniçãosumária e sem defesa.A Administração só pode aplicar sançãosumariamente e sem defesa (principalmente as deinterdição de atividade, apreensão ou destruição decoisas) nos casos urgentes que ponham em risco asegurança ou a saúde pública, ou quando se tratarde infração instantânea surpreendida na suaflagrância, aquela ou esta comprovada pelorespectivo auto de infração, lavrado regularmente.Nos demais casos exige-se o processoadministrativo correspondente, com plenitude dedefesa ao acusado, para validade da sançãoimposta.Ademais, exclui-se da auto-executoriedade acobrança de multas, mesmo que impostas pelopróprio Poder de Polícia, posto que estas devem serbuscadas por meio da via judicialc) Coercibilidade: É a imposição coativa dasmedidas adotadas pela Administração. Todo ato depolícia é imperativo (obrigatório para o seudestinatário), admitindo até o emprego da forçapública para o seu cumprimento, quando resistidopelo administrado. Inexiste manifestação do Poderde Polícia de cumprimento facultativo pelo particular,pois todos eles admitem a coerção estatal paratorná-lo efetivo, e essa coerção independe daautorização judicial.É a própria Administração quem determinae faz executar as medidas de força que setornarem necessárias para a execução do ato ouaplicação da penalidade administrativa resultantedo exercício do poder de polícia.Extensão e limites do Poder de PolíciaConforme leciona Hely Lopes Meirelles, “a
  13. 13. 13extensão do Poder de Polícia é hoje muito maisampla, abrangendo desde a proteção aos bonscostumes, a preservação da saúde pública, ocontrole de publicações, a segurança dasconstruções e dos transportes até a segurançanacional em particular”.Dessa ampliação verificamos nos Estadosmodernos que o Poder de Polícia se estende adiversos segmentos, dentre os quais: polícia decostumes, polícia sanitária, polícia dasconstruções, polícia das águas, polícia dasprofissões, polícia florestal e ambiental, polícia detrânsito, polícia dos meios de comunicação edivulgação, polícia ambiental, etc.Resumindo: Onde houver interesserelevante da coletividade ou do próprio Estadohaverá a presença de Poder de Políciaadministrativa para a proteção de tal interesse.Os limites do poder de políciaadministrativa, por outro lado, são demarcados pelointeresse social em conciliação com os direitosfundamentais do indivíduo assegurados naConstituição da República (art. 5º). Dessa equaçãobuscamos o equilíbrio entre a fruição dos direitos decada um e os interesses da coletividade, em favordo bem comum.Para Maria Silvia Zanella Di Pietro, o Poderde Polícia encontra como limites as vinculaçõesobrigatórias de qualquer ato administrativo, mesmoque discricionário, quais sejam: competência, formae fins, além de seus respectivos motivo e objeto.Para ela, os atos do Poder de Polícia se submetemainda a critérios de a) Necessidade, b)proporcionalidade e c) eficácia.Meios de Atuação do Poder de PolíciaA Polícia administrativa atua prioritariamentede maneira preventiva, agindo através de ordens,proibições e, sobretudo, por meio de normaslimitadoras e sancionadoras da conduta daquelesque utilizam bens ou exercem atividades quepossam afetar a coletividade, estabelecendo asdenominadas limitações administrativas.Para Celso Antônio Bandeira de Mello, “apolícia administrativa manifesta-se tanto através deatos normativos e de alcance geral quanto de atosconcretos e específicos”. Atos normativos seriam osdecretos, portarias, resoluções, etc.Por outro lado, ações concretas seriam asfiscalizações, dissoluções de reuniões subversivas,fechamento de estabelecimento comercial,guinchamento de veículo, etc. Hely Lopes Meirelles,tem entendimento semelhante ao de Celso AntônioBandeira de Mello, e dá ênfase especial aosalvarás, concedidos no exercício do Poder dePolícia.Segundo Hely, alvará é o instrumento dalicença ou da autorização para a prática de ato,realização de atividade ou exercício de direitodependente de policiamento administrativo. Trata-sedo consentimento formal da Administração àpretensão do administrado, quando manifestada emforma legal.Pode o alvará ser definitivo (de licença) ouprecário (de autorização):* Alvará de licença: será definitivo evinculante para a Administração quando expedidodiante de um direito subjetivo do requerente como éa edificação, desde que o proprietário satisfaçatodas as exigências das normas edilícias. O alvaráde licença não pode ser invalidadodiscricionariamente, só admitindo revogação porinteresse público superveniente e justificado,mediante pagamento de indenização.Ex: Licenciamento de veículo, licença paraedificação, etc.* Alvará de autorização: será precário ediscricionário, ou seja, a Administração o concedepor liberalidade, desde que não haja impedimentolegal para sua expedição, como é o alvará de portede arma ou de uso especial de um bem público. Oalvará de autorização pode ser revogadosumariamente, a qualquer tempo, sem indenização.Nesse sentido, pertinente diferenciar asdiferentes hipóteses de invalidação do alvará, quaissejam:a) Revogação: Quando a utilização, pormeio de ato discricionário, desfaz o ato praticado(no caso, o alvará concedido) para o atendimento daconveniência e do interesse público.b) Cassação: É utilizado quando houverdescumprimento das normas legais de execução.c) Anulação: Quando for constatadairregularidade na própria expedição do alvará.Sanções Aplicáveis pelo Poder de PolíciaUm dos atributos do Poder de Polícia é acoercitividade. Efetivamente, o Poder de Políciaseria inóquo, não fosse coercitivo e não estivessedotado da possibilidade de impôr sanções para oscasos de desobediência à ordem legal daautoridade competente.O rol de sanções do poder de polícia, comoelemento de coação e intimidação, se inicia com aa) multa e se escalonam em penalidades maisgraves de acordo com a gravidade do fatosancionado. Penas como b) interdição de atividade,c) o fechamento de estabelecimento, d) a demoliçãode construção, e) o embargo administrativo de obra,f) a destruição de objetos, a inutilização de gêneros,g) a proibição de fabricação ou comércio de certosprodutos; h) a vedação de localização de indústriasou de comércio em determinadas zonas e tudo o
  14. 14. 14mais que houver de ser impedido em defesa damoral, da saúde e da segurança pública, bem comoda segurança nacional, desde que tais penasestejam previstas em lei ou regulamento.Podem ser assim traduzidas as sançõesmais utilizadas pelo Poder de Polícia:Multa: É a mais comum das sanções. Nesta, oEstado não pode exercer sua auto-executoriedade,eis que é necessária a manifestação do PoderJudiciário para que ocorra referida cobrança.Interdição da atividade: Haverá quando a pessoanão exercer sua atividade de maneira correta.Demolição da Construção ou Embargo da Obra:Quando a obra representar perigo à coletividade ouestiver em desacordo com a legislação aplicável.Destruição de objetos: Artefatos que trouxeremriscos à população devem ser apreendidos edestruídosInutilização de alimentos: Da mesma forma que osartefatos, os alimentos que trouxerem risco devemser apreendidos e inutilizados.Proibição da fabricação de certos produtos: Certosprodutos, por trazerem risco à coletividade podemter sua produção impedida pela Administração noexercício do Poder de Polícia.Estas sanções, em virtude do princípio daauto-executoriedade do ato de polícia, são impostase executadas pela própria Administração emprocedimentos administrativos compatíveis com asexigências do interesse público. O que se requer é alegalidade da sanção e sua proporcionalidade àinfração cometida ou ao dano que a atividade causaà coletividade ou ao próprio Estado.As sanções do poder de polícia sãoaplicáveis aos atos ou condutas individuais que,embora não constituam crimes, sejaminconvenientes ou nocivos à coletividade, comoprevistos na norma legal. Observe-se que o mesmofato, juridicamente, pode gerar pluralidade de ilícitose de sanções administrativas. É possível que seja oestabelecimento lacrado.Importante: A execução de multa exige aintervenção do Poder Judiciário, razão pela qual nãoé dotada de auto-executoriedade. A Administraçãopode até aplicar e notificar o administrado parapagar a multa em sede administrativa. No entanto,caso o administrado não a pague voluntariamente, aAdministração não poderá proceder a atosexecutórios, os quais são exclusivos do PoderJudiciário.DEVERES DO ADMINISTRADOR PÚBLICOOs principais deveres do AdministradorPúblico, elencados pela doutrina administrativistasão:I. Poder-dever de agir: Conforme refere HelyLopes Meirelles, “se para o particular o poder deagir é uma faculdade, para o administrador públicoé uma obrigação de atuar, desde que se apresenteo ensejo de exercitá-lo em benefício dacoletividade”.Significa que, por ser o poder de agirconferido ao administrador público com o objetivode atender a um fim coletivo, esta possibilidaderepresenta, também, um dever de agir. Enquantono direito privado o poder de agir é uma merafaculdade, no direito público o poder de agir é umaobrigação, não cabendo ao agente recusá-lo.Daí, decorrem duas conclusões:a) Os poderes administrativos sãoirrenunciáveis;b) A omissão do gente caracteriza abuso depoder.II. Dever de Eficiência: Traduz-se na idéia de queos agentes públicos em geral devem atuar deacordo com critérios de celeridade, perfeição,técnica, economicidade, controle, etc. A eficiência,inclusive, a partir da Emenda Constitucional nº19/98, passou a ser um dos princípiosconstitucionais da Administração Pública.III. Dever de Probidade: Probidade é um termoque foi incorporado ao direito brasileiro por ocasiãoda Constituição Federal de 1988, maisespecificamente em seu art. 37, § 4º e liga-se àidéia de moralidade administrativa, boa-fé, boaadministração. Os atos de improbidadeadministrativa serão punidos, conforme estipuladopela Lei nº 8.429/92.IV. Dever de Prestar Contas: Aqueles que geremrecursos públicos, cabe prestar contas ao órgãoresponsável pela fiscalização.USO E ABUSO DE PODERVimos que os elementos do poder vinculadosão o agente competente, a forma prevista em lei, afinalidade pública, o motivo e o objeto e que nopoder discricionário, o agente, a forma e a finalidadeestão previstos na lei, menos o motivo e o objeto,que não são regrados, pois, nestes reside a margemde liberdade do administrador, que diante de umcaso concreto, fará uma reflexão de conveniência eoportunidade antes da produção de determinadoato.Mesmo não estando na lei, há umacondição de legitimidade em relação a produção doato discricionário, através do bom senso,
  15. 15. 15razoabilidade, proporcionalidade e de justiça.Quando o administrador, ao praticar os atosvinculados ou discricionários, fugir do cumprimentoda lei ou do cumprimento da legitimidade, abusa dopoder.A teoria do abuso de poder, que teve a suaorigem na França, no Brasil foi aperfeiçoada edesdobrada em:Excesso de poder – A autoridade quepratica o ato é competente, mas excede a suacompetência legal, tornando o ato arbitrário, ilícito enulo.Por ex., o Prefeito tem a competência deautorizar certa despesa, mesmo que não existasaldo na verba orçamentária. Porém, se eleautorizar qualquer despesa sem a existência deverba, excede a sua competência, pratica umaviolação frontal a lei, ou seja, pratica ato comexcesso de poder;Desvio de poder (ou de finalidade) –ocorre quando a autoridade é competente e praticao ato por motivo ou com fim diverso do objetivadopela lei ou exigido pelo interesse público, havendo,portanto, uma violação moral da lei.Por ex., através do DL 3365/41, o Prefeitopode desapropriar determinada área paraurbanização ou mesmo para a construção de casaspopulares. Quando faz isso, ele usa do poder, ouseja, simplesmente cumpre a lei. Entretanto, se usadesse poder para desapropriar uma área sobre aqual em que não existe nenhuma utilidade, à pedidode um amigo, por exemplo, há um desvio de poder,ou seja, a finalidade não foi legal.REMÉDIOS CONSTITUCIONAISPara o excesso de poder, temos, de acordocom o inc. LXIX do art. 5º da CF, o Mandado deSegurança, que é um remédio heróico contra atosilegais praticados por autoridade pública ouassemelhados, envoltos de abuso de poder, o qualé regulado pela Lei nº 1.533/51.Para desvio de finalidade, temos a AçãoPopular, prevista no inc. LIII do art. 5º da CF/88 eregrada pela Lei nº 4.717/65, que pode serimpetrada por qualquer cidadão, contra atos lesivospraticados contra o patrimônio público ou entidadeem que o Estado participe, relacionados àmoralidade administrativa, ao meio ambiente e aopatrimônio histórico e cultural.A Ação Popular faz com que o ato lesivopraticado seja anulado, ficando os infratores e seusbeneficiários obrigados a devolverem o dinheiro aoscofres públicos.ATOS ADMINISTRATIVOSAtos e fatosAntes de se discorrer especificamente arespeito dos atos administrativos, importante fazermenção, afinal, do que sejam “atos” e o que osdiferencia de “fatos”.A expressão “ato”, liga-se ao termos “ação”,“atitude”, ou ao verbo “agir”. Assim, “atos” nada maissão do que ações, condutas ou, ainda, tudo o quese faz ou se pode fazer. Assim, um jogador defutebol ao chutar uma bola, um professor aoministrar uma aula ou um cozinheiro ao preparar aoprato têm entre si, em comum, o fato de praticaratos, uma vez que agem voluntariamente ao praticarestas condutas.Por outro lado, “fatos” nada mais seriam doque meros “acontecimentos”, “ocorrências” ou,então, “eventos” alheios à vontade humana. Oaniversário ou o falecimento de uma pessoa, umraio caído sobre o telhado de uma casa ou umaforte chuva que assola uma região são exemplostípicos de “fatos”, posto serem acontecimentosalheios à vontade humana.Atos da Administração Pública:No exercício de suas atividades e para ocumprimento das incumbências que lhe foramatribuídas por lei, pratica a Administração Públicainumeros atos, os quais serão chamados “atos daadministração”. Maria Silvia Zanella Di Pietro ensinaque todo e qualquer ato praticado no exercício dafunção administrativa por agente da AdministraçãoPública ou por quem atue em seu nome será um“ato da administração”.Como se vê, o conceito de “ato daadministração” é bastante amplo e abrange umagrande gama de ações praticadas pelaAdministração Pública, como, por exemplo, alimpeza de uma praça por um gari, um chequeassinado por um prefeito municipal ou a sanção peloPresidente da República de uma lei aprovada peloCongresso Nacional.Assim, os atos praticados pelaAdministração Pública, em sua amplitude toda,poderão ser classificados em 5 (cinco) categoriasdiferentes. Os atos administrativos são apenas umadas categorias de atos da administração, quepodem ser ainda:a) Atos materiais. São aqueles que nãocontém nenhuma manifestação de vontade daAdministração Pública, mas que são resultado deuma manifestação e que podem ser materialmenteanalisados por quem quer que os presencie.Exemplos: A varredura de uma calçada por um gari,o fechamento de um estabelecimento por servidores
  16. 16. 16da Vigilância Sanitária, ou a condução de uma aulapor um professor da rede pública.b) Atos típicos de direito privado. Sãoaqueles atos praticados pela Administração Públicade acordo com o direito privado, ou seja, conforme alegislação aplicável aos particulares. Exemplos: Umcheque assinado por um prefeito municipal para opagamento de um fornecedor, o qual é regrado pelaLei do Cheque (Lei nº x.xxx/xx), a doação deequipamentos de uma entidade administrativa auma instituição filantrópica, a qual é regida peloCódigo Civil.c) Atos políticos. São atos que estãoprevistos pela nossa Constituição Federal (a qual échamada de carta política) e que, portanto, nãoestão sujeitos às regras que compõem o direitoadministrativo, mas que fazem parte do regimejurídico constitucional tais como a concessão deindulto a presos, a iniciativa de Projeto de lei, suasanção, veto, etc.d) Contratos administrativos. São atosplurilaterais, ou seja, que decorrem da manifestaçãode vontade opostas de duas ou mais pessoas,dentre elas a Administração Pública.e) Atos Administrativos. São atos praticadospela Administração Pública e regidos por regras deDireito Administrativo, razão pela qual sãoexclusivos da própria Administração ou de quematue em seu nome. São exemplos de atosadministrativos a desapropriação de um imóvelparticular, a demissão de um servidor público ouuma multa aplicada por um guarda de trânsito.Atos Administrativos:Em verdade, inexiste lei que defina ouconceitue o que sejam os atos administrativos,razão pela qual existem tantas definições de atosadministrativos quantos são os juristas oudoutrinadores que se dedicam ao seu estudo.Atos Administrativos são aqueles previstospela legislação administrativa para serem praticadoscom exclusividade pela Administração Pública, como objetivo de atender aos interesses dacoletividades.Para Celso Antônio Bandeira de Mello, atoadministrativo é a “declaração do Estado (ou dequem lhe faça as vezes – como, por exemplo, umconcessionário de serviço público), no exercício deprerrogativas públicas, manifestada medianteprovidências jurídicas complementares da lei a títulode lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle delegitimidade por órgão jurisdicional”Características dos atos administrativos:Da conceituação trazida por Celso AntônioBandeira de Mello, podemos identificar 5 (cinco)características as quais obrigatoriamente estarãopresentes em todos os atos administrativos. Taiscaracterísticas são as seguintes:Tratam-se de manifestações de vontade. Oato administrativo é, em sua essência, umadeclaração de vontade da AdministraçãoPública e não se confunde, portanto, comum ato material, o qual é a materializaçãode uma vontade da Administração. Tambémse difere dos contratos administrativos, quesão acordos de duas ou mais vontadesopostas. Os atos administrativos sãosempre unilaterais, ou seja, dependem davontade exclusiva da Administração e nãonecessitam da concordância do particularou de terceiros.Oriundas da Administração Pública ou dequem lhe faça as vezes. Os atosadministrativos serão sempre praticadospela Administração Pública ou, ainda, porpessoas físicas ou jurídicas privadas queatuarem em seu nome prestando serviçospúblicos. É o exemplo das empresasconcessionárias ou permissionárias deserviços públicos, os quais recebem doPoder Público uma delegação para prestarserviços de natureza pública, como adistribuição de energia elétrica, telefonia,transporte coletivo, etc.É exercido no uso de prerrogativas públicas.Os atos administrativos são aquelespraticados no gozo de prerrogativas que sãoexclusivas da Administração Pública, ouseja, sob o regime jurídico especial doPoder Público. São atos, então, praticados,no exercício de algum dos PoderesAdministrativos, aqueles atribuídos por leiexclusivamente à Administração. São ospoderes vinculado, discricionário,hierárquico, disciplinar, regulamentar ou depolícia. Uma multa aplicada a um motoristade trânsito, por exemplo, é um ato praticadono exercício do Poder de Polícia. Umaordem dada por um servidor a seusubordinado é um ato praticado no exercíciodo Poder Hierárquico e assimsucessivamente.Consiste em providência jurídicacomplementar à lei. O princípio daLegalidade diz que a Administração Públicasomente poderá fazer o que estiverexpressamente previsto ou autorizado porlei. Assim, jamais existirão atosadministrativos não mencionadosanteriormente em lei, seja para odeterminar, ou para o autorizar.Sujeita-se a exame de legitimidade porórgão jurisdicional, o que significa que o atoadministrativo não é definitivo perante o
  17. 17. 17mund jurídico, eis que em todos os casospoderá ser revisto pelo Poder Judiciário. Porexemplo, uma aposentadoria que não sejaconcedida na via administrativa junto aoINSS, poderá ser tentada, posteriormente,perante o Poder Judiciário.Os sujeitos ativos dos atosadministrativos:Os sujeitos ativos dos atos administrativossão aqueles que têm legitimidade para sua prática.A prática de atos administrativos cabe, em princípioe normalmente, aos órgãos do Poder Executivo,mas, também às autoridades judiciárias e as “MesasDiretoras” das casas legislativas, quando daadministração de suas próprias atividades.Exemplo de atos administrativos praticadospelas autoridades judiciárias ou pela mesasdiretoras do Poder Legislativo são a concessão deférias a um servidor do Poder Judiciário pelo Diretordo Foro da comarca em que lotado esse servidor,ou a demissão de um servidor da AssembléiaLegislativa Estadual pelo Presidente da Casa.Além das autoridades públicas propriamenteditas, também praticam atos administrativos osdirigentes de autarquias e fundações públicas(pessoas jurídicas de direito público), bem como osparticulares que recebam delegação para aprestação de serviços públicos, tais como asempresas distribuidoras de energia elétrica, detransporte coletivo, etc.Alguns atos praticados por estas entidadesparticulares serão considerados atos administrativose serão passíveis de controle judicial por mandadode segurança e ação popular.Fatos administrativos:Fatos administrativos são ocorrências,acontecimentos ou eventos alheios à vontadehumana, previstos na legislação administrativa eque, em função disso, trazem consequências noâmbito do direito administrativo.No dizer de Rafael Maffini, fatosadministrativos são “situações fáticas que,independentemente de qualquer manifestaçãovolitiva, também se apresentam aptas a ensejar aprodução de efeitos jurídicos”.Exemplo de fato administrativo é oaniversário de 70 (setenta) anos de um servidorpúblico. Tal fato está previsto pelo art. 40, § 1º, II, daConstituição Federal e, também, pelo art. 186, II, daLei nº 8.112/90 e trará como efeito jurídico aconcessão da aposentadoria compulsória para oservidor aniversariante, bem como a vacância docargo público por ele ocupado.Outro exemplo de fato administrativo seria amorte de um servidor público. Prevista pelo art. 33,IX, da Lei 8.112/90 e tem como conseqüências avacância do cargo público e, também, a concessãode pensão aos dependentes legais do servidorfalecido.Por outro lado, também podem serentendidos como fatos administrativos aquilo quevimos anteriormente como sendo “atos materiais”praticados pela administração pública.Conforme ensinam Marcelo Alexandrino eVicente Paulo, em sua obra Direito AdministrativoDescomplicado, fatos administrativos“consubstanciam o exercício material da atividadeadministrativa em si. Decorrem de um atoadministrativo, de uma decisão ou determinaçãoadministrativa, mas com esta não se confundem”.Prosseguem mencionados autores referindoque:“os fatos administrativos não têm por fim aprodução de efeitos jurídicos; elesconsubstanciam, tão somente, aimplementação material de atosadministrativos, decisões ou determinaçõesadministrativas (por isso os fatosadministrativos são também chamados deatos materiais”.Assim, fatos administrativos, tais quais osatos materiais, seriam também aquelas realizaçõesmateriais da Administração Pública, como aconstrução de uma ponte, o ministério de uma aulanuma escola pública ou a realização da limpeza deuma praça por um gari.Requisitos, elementos ou pressupostosdos atos administrativos:O exame do ato administrativo revelanitidamente a existência de cinco requisitosnecessários à sua formação, a saber: competência,finalidade, forma, motivo e objeto. Taiscomponentes, pode-se dizer, constituem a infra-estrutura do ato administrativo.Em verdade, os requisitos, elementos oupressupostos dos atos administrativos estãoprevistos pelo art. 2º, da Lei da Ação Popular (Lei nº4.717/65), que destaca quais seriam os vícios deinvalidade de um ato administrativo.Além destes componentes, merecemapreciação, pelas implicações com a eficácia decertos atos, o mérito administrativo e oprocedimento administrativo, elementos que,embora não integrem sua contextura, concorrempara sua formação e validade.Competência – O primeiro dos elementosdos atos administrativos é a competência, ou osujeito competente. Para a prática do atoadministrativo a competência é, então, a condição
  18. 18. 18primeira de sua validade.Nenhum ato será realizado sem que oagente disponha de poder legal para tanto, sendoinconcebível, por exemplo, que um particularpratique um ato de competência de um agentepúblico, ou que um delegado de polícia exerça umacompetência atribuída a um fiscal da vigilânciasanitária.A competência administrativa é o poderatribuído por lei a um órgão ou agente público parao desempenho específico de suas funções, sendo,portanto, irrenunciável e intransferível pela vontadedos interessados. No entanto, a competência podeser delegada ou avocada nos casos legalmenteadmitidos. (Art. nº 11, Lei nº 9.784/99).Um órgão administrativo e seu titularpoderão, a seu critério e se não houver impedimentolegal, delegar parte da sua competência a outrosórgãos ou titulares, ainda que estes não lhe sejamhierarquicamente subordinados.Finalidade - Não se compreende atoadministrativo sem finalidade pública, até porque éisso o que determina os princípios daimpessoalidade (art. 37, CF/88) e da finalidade (art.2º, Lei nº 9.784/99).A finalidade é elemento vinculante de todoato administrativo, eis que inadmissível atoadministrativo sem finalidade pública ou desviado desua finalidade específica.No entanto, a finalidade pública não podeser suscitada para o descumprimento da lei, atéporque a finalidade de cada ato administrativo estána lei estabelecida. Assim, possível que se definamduas finalidades distintas para os atosadministrativos, uma finalidade geral e umafinalidade específica:Finalidade geral: É o interesse público. Todoato administrativo terá por objetivo geral oatendimento do interesse público, de maneira diretaou indireta.Finalidade específica: É aquela que a leiindica explícita ou implicitamente como sendo oobjetivo legal do ato administrativo. Não cabe a umaautoridade descumprir a lei sob o argumento de queestá atendendo ao interesse público, por mais queefetivamente o estivesse. Ao se descumprir a lei,também se está violando a finalidade específica doato, razão pela qual o ato deverá ser invalidado.Se a lei determina uma finalidade, não cabeao administrador escolher outra. O instituto daremoção de servidores, por exemplo, que tem porobjetivo atender à política de pessoal daAdministração Pública, não poderia ser utilizadacom o objetivo de punir um servidor que tenhacometido uma irregularidade administrativa, eis quehaveria aí um flagrante vício quanto à finalidade doato.A alteração da finalidade expressa na normalegal ou implícita no ordenamento da Administraçãocaracteriza o desvio de poder, o que dá motivo paraa invalidação do ato.Forma – A forma é requisito vinculado(estabelecido exclusivamente pela lei) eimprescindível à sua perfeição. Todo atoadministrativo é, em princípio, formal. Não seconfunda, entretanto, simples defeito material naforma com a relegação da própria forma. Merodefeito material quanto à forma é corrigível e,portanto, não exige a anulação do ato.A forma normal do ato de administração é aescrita, embora existam atos na forma de ordensverbais dadas por uma autoridade ao seusubordinado, ou na forma mímica, como os gestosrealizados por um guarda de trânsito.Conforme leciona Rafael Maffini:“Quanto à análise da forma propriamentedita, tem-se que a grande maioria dos atosadministrativos tem forma escrita. Todavia,não se pode afirmar que todos tenham talespécie de forma. Com efeito, existe apossibilidade de que o ato administrativotenha forma diversa da escrita (ex.: verbal,mímica, sonora, eletromecânica etc.).”O que convém fixar é que só se admite oato administrativo não escrito quando a lei assimdefinir, ou, então, em casos de urgência, detransitoriedade da manifestação da vontadeadministrativa ou de pouca relevância do assuntopara a Administração. Nas demais hipóteses é derigor o ato escrito em forma legal, sem o que seexporá à invalidade.Por sua importância, faça-se a devidadistinção:a) Forma é o revestimento material do ato;b) Procedimento é o conjunto de operaçõesexigidas para sua perfeição.Motivo - São as situações de fato e dedireito que determinam (impõem) ou autorizam(facultam) a realização do ato administrativo. Podevir expresso em lei ou ser deixado ao critério doadministrador. No primeiro caso será um elementovinculado; no segundo, discricionário.Em face dos princípios do acesso aoJudiciário (CF, art. 5.º, XXXV) e da moralidadeadministrativa (CF, art. 37, caput), a motivação(indicação dos motivos) é, em regra, obrigatória. Sónão o será quando a lei a dispensar ou se anatureza do ato for com ela incompatível (Ex.Exoneração de um servidor ocupante de cargo emcomissão).
  19. 19. 19Objeto – Todo ato administrativo tem porobjeto a criação, modificação ou comprovação desituações jurídicas relativas a pessoas, coisas ouatividades sujeitas à ação do Poder Público. Assim,o objeto identifica-se com o conteúdo do ato,através do qual a Administração manifesta seupoder e sua vontade, ou atesta simplesmentesituações preexistentes.Por exemplo, a exoneração de servidor nãoestável tem por objeto, ou conteúdo, a extinção dovínculo do servidor com o poder público. A aplicaçãode uma multa de trânsito tem por objeto a puniçãode um motorista e a criação de seu dever de pagaro valor correspondente à multa.O objeto, nos atos discricionários, fica nadependência da escolha do Poder Público,constituindo essa liberdade opcional o méritoadministrativo.MÉRITO DO ATO ADMINISTRATIVOMérito administrativo é a valoração dosmotivos e na escolha do objeto do ato, feitas pelaAdministração incumbida de sua prática, quandoautorizada a decidir sobre a conveniência,oportunidade e justiça do ato a realizar.Para Hely Lopes Meirelles, nos atosvinculados, onde não há faculdade de opção doadministrador, não há que se falar em méritoadministrativo, visto que toda a atuação doExecutivo se resume no atendimento dasimposições legais, não sendo possível a realizaçãode juízo de valor, conveniência ou oportunidade.Por outro lado, no caso dos atosdiscricionários, em que, além dos elementos semprevinculados (competência, finalidade e forma), outrosexistem (motivo e objeto), em relação aos quais aAdministração decide livremente sobre suaconveniência e oportunidade, não cabe ao Judiciáriorever os critérios adotados pelo administrador,porque não há padrões de legalidade para aferiressa atuação.Importante é que o mérito administrativoabrange os elementos não vinculados do ato daAdministração, ou seja, aqueles que admitem umavaloração da eficiência, oportunidade, conveniênciae justiça.ATRIBUTOS DO ATO ADMINISTRATIVO:Os atos administrativos, enquanto oriundosda Administração Pública, no gozo de suasprerrogativas exclusivas (Poderes Administrativos),vêm dotados de certos atributos, características queos diferenciam dos atos jurídicos privados. São osseguintes:Presunção de legitimidade: Nascem os atosadministrativos, com a presunção de legitimidade,independentemente da norma legal que oestabeleça e consiste na idéia de que todos os atosadministrativos são legais e legítimos, até que seprove o contrário.A presunção de legitimidade é o atributo queautoriza a imediata execução ou operatividade dosatos administrativos. Enquanto não sobrevier opronunciamento de nulidade, os atos administrativossão tidos e considerados como válidos e operantes,para todos os efeitos.Uma das conseqüências decorrentes dapresunção de legitimidade é a atribuição do ônus daprova a quem se insurge contra o ato administrativo,de forma que, ao alegar sua invalidade, o particulardeverá comprovar os vícios que o acometem.Admite-se, todavia, a sustação dos efeitosdos atos administrativos através de recursosinternos ou de ordem judicial, em que se conceda asuspensão liminar, até o pronunciamento final devalidade ou invalidade do ato impugnado.Imperatividade: Os atos administrativos sãounilaterais, dispensam concordância ouaquiescência por parte do particular que venha a serafetado.Nos termos de Marcelo Alexandrino eVicente Paulo,“imperatividade traduz a possibilidade quetem a Administração de criar obrigações ouimpor restrições unilateralmente, aosadministrados”.Maria Silvya Zanella Di Pietro leciona aindaque“A imperatividade é uma das característicasque distingue o ato administrativo do ato dedireito privado; este último não cria qualquerobrigação para terceiros sem suaconcordância”.Complementa ainda a mesma autoradizendo que“imperatividade é o que Renato Alessichama de Poder Extroverso, que permite aoPoder Público editar atos que vão além daesfera jurídica do sujeito emitente, ou seja,que interferem na esfera jurídica de outraspessoas, constituindo-as unilateralmente,em obrigações”.No entanto, não se pode dizer que o atributoda imperatividade está presente em todos os atosadministrativos, mas apenas naqueles que impõemobrigações.Alguns deles o dispensam, pordesnecessário à sua operatividade, uma vez que os
  20. 20. 20efeitos jurídicos do ato dependem exclusivamentedo interesse do particular na sua utilização, como ogozo de um alvará concedido por uma prefeitura oua emissão de uma certidão ou atestado, porexemplo.Auto-executoriedade: Consiste na possibilidade de aAdministração Pública executar imediata ediretamente suas próprias decisões,independentemente de ordem judicial.A auto-executoriedade tem sua base napresunção de legitimidade dos atos administrativose também no fato de que a Administração necessita,para bem desempenhar sua missão de dosinteresses coletivos, de autonomia para a prática deseus próprios atos. Não seria pertinente, portanto,que precisasse a Administração recorrer aoJudiciário para fazer valer suas decisões.Além do mais, infringiria o princípioconstitucional da independência e da harmonia dosPoderes, submeter o Executivo à tutela do Judiciárioem exames prévios dos atos que os órgãosadministrativos desejassem executar.Ao particular que se sentir ameaçado oulesado pela execução do ato administrativo, caberápedir proteção judicial para obstar à atividade daAdministração contrária aos seus interesses, oupara haver da Fazenda Pública os eventuaisprejuízos que tenha injustamente suportado.Mais uma vez, não se pode dizer que aauto-executoriedade está presente em todos os atosadministrativos, mas em duas situações emespecífico:I. Quando expressamente previsto em leiII. Quando se tratar de medida urgente que, casonão adotada de imediato, possa causar prejuízomaior para o interesse público, como o exercício dopoder de polícia, por exemplo.Tipicidade: A tipicidade nada mais é do quedecorrência do princípio da legalidade. É o atributosegundo o qual o ato administrativo devecorresponder a figuras definidas previamente pelalei como aptas a produzir determinados resultados.Fazendo uso da lição de Maria SylviaZanella Di Pietro,“a tipicidade só existe com relação aos atosunilaterais (atos administrativospropriamente ditos); não existe noscontratos porque, com relação a eles, nãohá imposição de vontade da Administração,que depende sempre da aceitação doparticular.”MOTIVAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOSA motivação dos atos administrativos vemse impondo dia a dia, como uma exigência doDireito Público e da legalidade governamental. DoEstado absolutista, em que preponderava a vontadepessoal do monarca com força de lei, evoluímospara o Estado de Direito, onde só impera a vontadedas normas jurídicas.No Direito Público o que há de menosrelevante é a vontade do administrador. Seusdesejos, suas ambições, seus programas, seusatos, não têm eficácia administrativa, nem validadejurídica, se não estiverem alicerçados no Direito ena Lei.Pela motivação, o administrador públicojustifica sua ação administrativa, indicando os fatos(pressupostos de fato) que ensejam o ato e ospreceitos jurídicos (pressupostos de direito) queautorizam sua prática.Importante! Em certos atos administrativosoriundos do poder discricionário, a justificação serádispensável, bastando apenas evidenciar acompetência para o exercício desse poder e aconformação do ato com o interesse público, que épressuposto de toda atividade administrativa.TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES:Funda-se na idéia de que os atosadministrativos, quando tiverem sua práticamotivada, ficam vinculados aos motivos expostos,para todos os efeitos jurídicos. Tais motivos é quedeterminam e justificam a realização do ato, e, porisso mesmo, deve haver perfeita correspondênciaentre eles e a realidade.Mesmo os atos discricionários, se foremmotivados (sua motivação não é necessária,conforme mencionado acima), ficam vinculados aesses motivos como causa determinante de seucometimento e se sujeitam ao confronto daexistência e legitimidade dos motivos indicados.Havendo desconformidade entre os motivosdeterminantes e a realidade, o ato é inválido.Exemplo: Se o superior, ao dispensar umfuncionário exonerável declarar que o faz porimprobidade de procedimento, essa "improbidade"passará a ser motivo determinante do ato e suavalidade e eficácia ficarão na dependência daefetiva existência do motivo declarado.Se inexistir a declarada "improbidade" ounão estiver regularmente comprovada, o ato deexoneração será inválido, por ausência ou defeitodo motivo determinante. No mesmo caso, porém, sea autoridade competente houvesse dispensado omesmo funcionário sem motivar a exoneração (epodia fazê-lo, por se tratar de ato decorrente defaculdade discricionária), o ato seria perfeitamente
  21. 21. 21válido e inatacável.Conclui-se, então, que nos atosdiscricionários, quando facultativa a motivação, seexistente tal motivação, atua como elementovinculante da Administração aos motivos aliexpostos. Se tais motivos forem falsos ouinexistentes, nulo será o ato praticado.INVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOSOs atos administrativos podem serinvalidados com base em fundamentos de mérito(conveniência e oportunidade) ou de legalidade pelopróprio órgão que o emitiu ou o praticou (exercíciodo controle interno) ou ainda por outro Poder, nocaso o Poder Judiciário (exercício do controleexterno).São as hipóteses de revogação ou anulaçãodos atos administrativos, as quais vêm mencionadasno art. 53, da Lei n°9.784/99 e também na Súmulan° 473 do Supremo Tribunal Federal – STF ,segundo o qual:Art. 53. “A Administração deve anular seuspróprios atos, quando eivados de vício delegalidade, e pode revogá-los por motivo deconveniência ou oportunidade, respeitadosos direitos adquiridos”.Súmula n° 473 STF. “A Administração podeanular seus próprios atos, quando eivadosde vícios que os tornam ilegais, porquedeles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ouoportunidade, respeitados os direitosadquiridos, e ressalvada, em todos oscasos, a apreciação judicial”.Perceba-se que a redação do art. 53, da Lein° 9.784/99 determina que a Administração “deve”anular seus próprios atos quando eivados deirregularidade, enquanto que os termos da Súmulan° 473 do STF determina que a Administração“pode” anular seus atos irregulares.Tal diferença na redação de ambos osdispositivos se dá porque o STF considera ahipótese de a irregularidade do ato administrativoser sanável e não trazer prejuízo a ninguém, casoem que não necessariamente haverá a anulação doato administrativo, mesmo irregular. Por isso, aanulação, segundo o STF é mera faculdade, nãodever.Revogação - É a extinção de um atoadministrativo perfeito, legítimo e eficaz, realizadapela Administração (e somente pela Administração)com base em critérios de mérito, ou seja, deconveniência e oportunidade. Pode se dizer,portanto, que ocorrerá a revogação quando o atonão mais for interessante para a coletividade, deacordo com o entendimento da AdministraçãoPública.Conveniente lembrarmos que a revogaçãoapenas ocorrerá quanto a atos legais e perfeitos. Seum determinado ato for ilegal ou ilegítimo jamaisserá objeto de revogação, mas de anulação,conforme veremos adiante.Observe-se, ainda, que a revogação operaefeitos ex nunc (doravante, daqui pra diante, daquipra frente), não retroagindo à origem do atorevogado, como no caso da anulação e respeitando-se, portanto, todos os direitos adquiridos até então.Importante, ainda, mencionar que arevogação ou a modificação do ato administrativodeve obedecer à mesma forma do ato originário,uma vez que o elemento formal é vinculado tantopara sua formação quanto para seu desfazimentoou alteração.Também, há que ser providenciada pelamesma autoridade órgão, ou entidade que emitiu oato administrativo revogado.Anulação - É a declaração de invalidade deum ato administrativo por motivo de ilegitimidade ouilegalidade, baseada, portanto, em critérios delegitimidade ou legalidade.A anulação dos atos administrativos,diferentemente da revogação, pode ser efetuadatanto pela própria Administração Pública, quantopelo Poder Judiciário e opera efeitos ex tunc (desdea origem), retroagindo, portanto, à data do atoimpugnado.Percebe-se, então, que a faculdade deinvalidação dos atos administrativos pela própriaAdministração é bem mais ampla em relação àquelada Justiça, eis que pode a Administração desfazerseus próprios atos mesmo quando legítimos, legaise perfeitos enquanto o Judiciário só os podeinvalidar quando ilegais, ilegítimos ou imperfeitos.A Administração Pública tem o poder derevogar ou anular seus próprios atos, ao realizarseu controle interno. Por outro lado, o Judiciáriopode apenas anular o ato administrativo, por meiodo que será chamado de controle externo.CONVALIDAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOSConforme visto acima, especificamente noque se refere aos termos empregados na Súmula n°473, do STF, temos que a Administração Públicatem a faculdade de anular seus atos administrativosquando eivados de irregularidade.

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