Tesi di laurea specialistica
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Tesi di laurea specialistica

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Tesi di laurea specialistica Tesi di laurea specialistica Document Transcript

  • UNIVERSITA’ DEGLI STUDI DI UDINEFACOLTA’ DI LINGUE E LETTERATURE STRANIERECORSO DI LAUREA SPECIALISTICA IN RELAZIONI PUBBLICHED’IMPRESATESI DI LAUREA SPECIALISTICAIl lobbying: dalla connotazione negativa alla difesatrasparente dei legittimi interessiIl caso AMDRelatore: Laureando:Ch.ma Prof.ssa Renata Kodilja Antonio FracasANNO ACCADEMICO 2010-2011
  • A mio nonno Bruno
  • 5INDICE:INTRODUZIONE.....................................................................................................7CAPITOLO 1.......................................................................................................... 13Il lobbying e il lobbista sotto la lente ....................................................................... 131.1 Definizione di lobbying ................................................................................ 131.2 Identikit del lobbista ..................................................................................... 211.3 Gli attori ....................................................................................................... 291.3.1. I portatori di interesse................................................................................ 301.3.2. Mediatori................................................................................................... 371.3.3. Le istituzioni pubbliche ............................................................................. 381.4 L’azione di lobbying ..................................................................................... 391.4.1 Gli strumenti di back office ....................................................................... 411.4.2 Strumenti di comunicazione esclusivi........................................................ 431.4.3 Strumenti di comunicazione non esclusivi ................................................. 451.5 L’azione di lobbying ..................................................................................... 481.5.1 I public affairs ........................................................................................... 491.5.2 I quattro modelli di public affairs............................................................... 501.5.3 Le tre fasi del lobbying.............................................................................. 531.5.4 Il lobbying diretto...................................................................................... 581.6 La legislazione italiana sul lobbying ............................................................. 601.6.1 Le proposte di legge .................................................................................. 631.6.2 I casi Toscana, Molise ed Emilia Romagna................................................ 661.6.3 Calabria e altri........................................................................................... 681.6.4 Riflessione ................................................................................................ 68CAPITOLO 2.......................................................................................................... 69La regolamentazione del lobbying al di fuori dei confini italiani: USA e UE ........... 692.1 La regolamentazione del lobbying negli USA ............................................... 702.1.1 Dalla seconda metà dell’800 al Federal of Lobbying Act........................... 702.1.2 Il Federal Regulation of Lobbying Act ...................................................... 732.1.3 Gli anni Settanta e le riforme collaterali..................................................... 76 View slide
  • 62.1.4 Il Lobbying Disclosure Act........................................................................ 782.1.5 Gli anni Duemila....................................................................................... 822.2 Lobbying a Bruxelles.................................................................................... 852.2.1 Il lobbista di Bruxelles............................................................................... 862.2.2 Organizzarsi.............................................................................................. 872.3 Obiettivo e influenza..................................................................................... 882.3.1 Commissione Europea............................................................................... 882.3.2 Parlamento Europeo .................................................................................. 892.3.3 Consiglio dell’Unione Europea.................................................................. 922.4 Regole .......................................................................................................... 932.4.1 I primi tentativi.......................................................................................... 932.4.2 La situazione attuale.................................................................................. 95CAPITOLO 3........................................................................................................ 101AMD e l’intervento per la nuova formulazione dei bandi pubblici della PubblicaAmministrazione ................................................................................................... 1013.1 AMD .......................................................................................................... 1013.2 Lo scenario competitivo per AMD nei primi anni 2000 in Italia .................. 1023.3 AMD scende in campo................................................................................ 1033.3.1 La strategia di AMD................................................................................ 1043.4 La svolta in positivo per AMD.................................................................... 1063.4.1 L’intervento della CE .............................................................................. 1093.5 Epilogo ....................................................................................................... 110CONCLUSIONI.................................................................................................... 113ALLEGATI........................................................................................................... 115BIBLIOGRAFIASITOGRAFIARINGRAZIAMENTI View slide
  • 7INTRODUZIONEQuesta tesi è frutto della profonda curiosità sorta nei confronti del tema del lobbyingdurante lo studio delle attività di Relazioni Pubbliche. Si legge di lobbisti che sonopadroni dell’arte della comunicazione e della relazione, ma, soprattutto, che si tratta diesperti professionisti capaci di convincere anche i più ostici interlocutori.La cultura popolare riconosce tali doti accostandole però spesso a fini non semprelimpidi. Il lobbista è allora colui che agisce per conto dei “cattivi”, che “avvantaggia” lemultinazionali e le attività più o meno occulte.Agli occhi di chi non conosce la professione, il lobbista è nel migliore dei casi unmanipolatore.Non si può dare torto a coloro che la pensano in questo modo in quanto non sonopoche le occasioni offerte dalla cronaca che portano l’opinione pubblica in questadirezione. Basti qui ricordare lo scandalo denominato “Tangentopoli” degli anniNovanta che anche a distanza di vent’anni non è stato ancora dimenticato.Rappresentanti senza scrupoli di interessi particolari non hanno esitato a ricorrere amezzi illeciti per influenzare il legislatore. In quel frangente, i cinque fogli di analisicitati da John Fitzgerald Kennedy e citati nel capitolo I sono stati brutalmente sostituitida pratiche meno lecite.Ma queste persone non possono essere considerate dei lobbisti e per loro esisteun’unica denominazione: corruttori.A distanza di vent’anni, “Tangentopoli” non è stata dimenticata. A pagarne leconseguenze non è stata solo la credibilità delle istituzioni ma anche la professione dellobbista L’idea di fondo è che il lobbista difenda sempre e comunque i “cattivi” ascapito dei “buoni”.Ma il lobbista non è questo. O, se vogliamo, non dovrebbe essere questo. Resta ilfatto che un lobbista può difendere tanto un’organizzazione che genera i suoi profitti a
  • 8scapito dei cittadini quanto aziende che godono di un’ottima considerazione da partedella gente (per esempio le O.N.G.). Ma qualora difenda un’azienda del primo tipo, ilvero lobbista dovrebbe comunque usare solo gli strumenti propri della comunicazione edati oggettivi a supporto della propria tesi difensiva, escludendo categoricamente ilricorso a mezzi di persuasione che non sia non leciti. Non è scontato che, per quantobravo, riesca nell’impresa di salvaguardare l’interesse del suo cliente in quanto esistonoanche cause indifendibili. Ma nessuno potrà negare che ha agito correttamente, nelrispetto delle norme.Per comprendere meglio la figura del lobbista professionista, il capitolo I di questatesi è incentrato attorno ad una dettagliata analisi delle sue competenze e degli strumentida lui stesso impiegati. Confidare in un cambiamento dell’opinione pubblica nei suoiconfronti da parte del lettore è ambire a qualcosa di estremamente difficile se nonaddirittura impossibile. Ma la finalità del capitolo I è quella di rispondere alla domandache troppe volte rimane priva di risposta: come lavora il lobbista? Si è pertantoanalizzato la figura professionale del lobbista cogliendone gli aspetti caratterizzantiquanto a capacità e competenze. La figura professionale che ne esce non riguarda soloun esperto di comunicazione ma anche di un insieme di altre specifiche competenze cheabbracciano Diritto, Economia e Relazioni Pubbliche. Si tratta di una figura che fa dell’“ascolto” il suo strumento principale e che gli consente di cogliere sia le esigenze delcliente che le peculiarità dell’ambiente in cui questo opera nonché i provvedimentinormativi che possono influire sulle attività del cliente stesso. L’ascolto è altresìfinalizzato ad individuare i giusti interlocutori istituzionali e dare vita ad un dialogocostruttivo per entrambe le parti (azienda cliente e legislatore). Il lobbista, bravo ecompetente, non difende il proprio cliente ad oltranza alterando la realtà ma trova efornisce gli spunti per il miglioramento del testo di legge a tutela dell’attività di unintero settore di cui il cliente è solo uno dei molti esponenti. Rappresentare gli interessiimplica ulteriori skills rispetto a quelle già menzionate. Il lobbista ècontemporaneamente un pianificatore strategico e un consulente senza il quale l’aziendanon saprebbe muoversi nel mondo istituzionale. Un novello Virgilio che accompagnaDante, se è concesso il paragone. Egli aiuta l’azienda a comprendere i testi di legge e illoro impatto, delinea i passi per imbastire una relazione col legislatore e consiglia legiuste tecniche di approccio. Per cambiare le regole del gioco non basta infatti una
  • 9lettera firmata da un Amministratore delegato, seppur autorevole e potente, all’indirizzodi un politico, neanche se si è Claudio Marchionne: anche la FIAT, infatti, ha i suoilobbisti.L’ambiente in cui opera il lobbista italiano è particolare. Il nostro territorio sicontraddistingue per l’assenza di una legislazione nazionale che regolamenti l’attività dilobbying. L’Italia è così in una condizione di forte arretratezza nonostante reiteratitentativi per colmare il vuoto normativo. Fin dal 1948 i rappresentanti del Parlamentohanno avanzato proposte di legge ma la necessità di tale intervento non è mai stataavvertita dalla maggioranza dei parlamentari, rendendo vano ogni sforzo in taledirezione. Neanche quando il provvedimento è approdato all’esame della commissioneparlamentare competente ha goduto di un destino migliore. Nessun testo è mai statosottoposto all’analisi dell’Aula. È chiaro, allora, che esistono dei “lobbisti” più fortiricollegabili anche ai partiti politici, interessati a detenere l’esclusiva sui rapportiistituzionali e la formulazione delle leggi. A poco valgono le convocazioni in audizionedi coloro su cui le proposte di legge impattano direttamente. L’ascolto nei loro confrontiè spesso solamente di facciata. Non da meno è l’atteggiamento di certe associazioni chesi sono sempre opposte all’idea di una regolamentazione del lobbying perchéfermamente intenzionate a mantenere la loro posizione di interlocutore privilegiato dellegislatore e magari a scapito delle aziende più piccole. In controtendenza appaionoalcune regioni italiane, come Toscana e Molise che si sono dotate di una leggeregionale, caratterizzate però dall’uso di espressioni quali“rappresentante/rappresentanza di interessi”. Questo perché il termine lobbying faancora paura.Il capitolo II offre invece una panoramica su uno scenario decisamente diverso cheriguarda gli Stati Uniti d’America e l’Unione Europea. Nel caso degli USA lalegislazione è presente ma, ancor più radicato nella cultura a stelle e strisce è ilriconoscimento del diritto a manifestare i propri interessi senza che tale diritto possaessere prevaricato.Il capitolo assume la valenza di una cronistoria della legislazione americana: daitentativi più datati risalenti al XIX secolo fino ai giorni nostri. Ma ciò che piùcaratterizza la legislazione americana è il continuo tentativo di apportare miglioramenti
  • 10ai testi in vigore tramite l’inserimento di definizioni precise dei termini di lobbista e dilobbying finalizzato alla riduzione del rischio di errate interpretazioni. A questo siaggiungono disposizioni chiare circa i modi e i tempi di avvio alla professione, conparticolare riguardo alle figure che, prima di diventare lobbisti, occupavano posizioniimportanti all’interno della Pubblica Amministrazione. Non mancano inoltre le sanzioniper coloro che non rispettano le disposizioni stabilite. Tutto perfetto? Non esattamente.Anche nella patria del lobbying vi sono stati casi di lobbisti che hanno fatto ricorso amezzi di persuasione illeciti: Jack Abramoff, il lobbista americano più famoso, che dallapersuasione è passato alla corruzione pagandone però le conseguenze con la perditadella libertà personale.Dal canto suo anche l’Unione Europea ha provato a dotarsi di una legislazione sultema. Pur potendo prendere spunto da quanto attuato dall’amministrazione americana,l’Unione non ha ancora compiuto quel necessario salto di qualità. L’attuale normativainfatti rende solo facoltativa, e non obbligatoria, l’iscrizione al registro dei lobbisti diBruxelles. Anche in tema di sanzioni è previsto solo il ritiro del tesserino di lobbista percoloro che non rispettano il codice di condotta la cui accettazione è conseguenteall’iscrizione. Certo rispetto all’Italia la situazione dell’UE è migliore ma non si puòcerto sostenere che quanto operato in questa sede istituzionale possa fungere da esempioda imitare. Potrebbe però essere almeno un punto di inizio per discutere della nuovalegislazione che, si spera, un giorno arrivi anche da noi.Per meglio illustrare re la teoria del lobbying e i suoi elementi principali è statoanalizzato un caso specifico come dimostrazione pratica di ciò che l’attività di lobbyingpuò o non può realizzare. Il Capitolo III è così incentrato sull’azione di lobbying che hasostenuto gli interessi dell’azienda americana AMD nel contesto italiano. La vicendarisale al 2004. È un caso di lobbying propriamente detto, con la riscrittura delle regolein vigore in un certo settore. AMD ha avuto agli inizi degli anni Duemila forti problemiper partecipare alle gare di appalto della Pubblica Amministrazione per la fornitura dicomputer. Nodo della questione, la formulazione dei bandi che penalizzava laconcorrenza. AMD ha subìto una drastica riduzione delle possibilità di vincere il bando.L’attività di lobbying si è così rivelata fondamentale per consentire ad AMD dicompetere allo stesso livello dei concorrenti. Il risultato a cui si è giunti è stata la
  • 11rivisitazione completa dei testi dei bandi pubblici che ha preservato gli interessi di tuttele aziende di settore. Il felice epilogo ha, al tempo stesso, preservato gli interessi dellealtre aziende di settore. Ad oggi, il bando non prevede più l’uso di un brand a scopocomparativo ma stabilisce precisi criteri minimi prestazionali per i microprocessoriinstallati nei computer. Il caso ha fatto scuola e, merito anche del sostegno dellaCommissione Europea, ora in tutta Europa i bandi pubblici per questa tipologia diforniture non prevedono altro se non i livelli minimi prestazionali richiesti.Come è stato dimostrato, il lobbying non è attività ai limiti della legalità o contro ilcosiddetto “bene comune” ma un aiuto fondamentale per garantire il rispetto dei valoripropri della democrazia.
  • 13CAPITOLO 1Il lobbying e il lobbista sotto la lente«I lobbisti sono quelle persone che per farmi comprendere un problema impiegano dieci minuti e milasciano sulla scrivania cinque fogli di carta. Per spiegarmi lo stesso problema, i miei collaboratoriimpiegano tre giorni e decine di pagine».J.F. Kennedy1.1 Definizione di lobbyingParlare in Italia di lobbying è un’azione non esente da rischi, soprattutto per chi èintenzionato ad illustrarne la pratica. Troppi, infatti, sono i pregiudizi che ancora oggigravano su chi si definisce lobbista. È il prezzo da pagare per le azioni compiute dacoloro che, negli anni Novanta e in occasione dello scandalo Tangentopoli, hannopreferito influenzare il decisore politico (Deputato o Senatore che fosse) usando illinguaggio delle tangenti piuttosto che proporre un’analisi dettagliata dello scenario(presente e futuro), in conseguenza della diretta attuazione di una nuova norma. Perchéè questo ciò che fanno i lobbisti: influenzare il processo decisionale.Sono trascorsi quasi vent’anni da quel periodo grigio, in cui la credibilità dell’interosistema democratico ha conosciuto uno dei punti più bassi (se non addirittura l’apicedella decadenza), eppure nulla è cambiato. «Stereotipi», «clichè superficiali duri amorire», «Paragoni impropri e abusi del linguaggio, non solo giornalistico, chedistorcono la nostra funzione»1. Ecco le risposte degli operatori di settore a chi insinuache il lobbying rappresenti una professione tutt’altro che onesta. Nella penisola dellostivale si continua a confondere lobby con corporazioni, consorterie, comitati d’affari o,peggio, con potentati oscuri al confine col malaffare. Nulla di più falso. «Il lobbismo,quello vero – sostengono – non ha niente a che fare con il clientelismo né con gli1CAPITAL, n.372, Febbraio 2011, p. 16.
  • 14intrallazzi. Piuttosto, è la capacità di rappresentare interessi leciti, in modo trasparente,presso i decisori pubblici»2.È d’obbligo, prima ancora di procedere con la definizione completa di lobbying, unaprecisazione. Essendo un’attività di relazione3, implica il contatto tra il legislatore erappresentanti di interessi, generando il rischio della creazione di una zona grigia nellerelazioni stesse: «Una zona grigia tra conflitti di interesse e intrecci tra politica e affari –sostengono sempre gli specialisti – esiste». Franco Spicciariello, cofondatore della OpenGate Italia4e professore di lobbying alle università romane Lumsa e Tor Vergata,sostiene che tale problematica è comune a tutto il sistema: «L’avvocato che va inpiscina con il giudice o a giocare a tennis con il pubblico ministero non è zona grigia?Quando la zona grigia si fa corruzione – gli fa eco Gianluca Comin5– si tratta dipatologia, non di lobby». Questo perché «i lobbisti professionali rendono un servizio alsistema democratico. Noi lobbisti siamo chiamati a coprire un gap informativo tra gliinteressi legittimi delle aziende o comunque dei soggetti per i quali lavoriamo e lecompetenze dei decisori pubblici6».2Ibidem, p. 16.3M. Mazzoni in Le relazioni pubbliche e il lobbying in Italia, Laterza, Bari, 2010, loinclude nel terzo dei quattro modelli di RP di James E. Grunig: il “two-way symmetric”,caratterizzato da una comunicazione bidirezionale, distinta dal disequilibrio degli effetti.4Società specializzata in attività di lobbying, public affairs, regolamentazione ecomunicazione strategica. Sito web: http://www.opengateitalia.com/. I public affairssono, per definizione, l’insieme delle attività di relazioni con le istituzioni. Il lobbying èparte dei public affairs.5Direttore delle relazioni esterne e istituzionali del gruppo Enel, il primo ad averformalmente accorpato le due cruciali responsabilità nelle mani dello stesso manager.Da Capital, op. cit. p. 17.6Le competenze e l’utilità del lobbista saranno proposte nei paragrafi successivi delpresente capitolo.
  • 15Nonostante i molteplici tentativi di far apparire il lobbying per quello che realmenteè, il contesto italiano gli attribuisce ancora oggi un’accezione negativa. Il termine vieneutilizzato a sproposito e, soprattutto, per qualificare qualsiasi atto poco chiaro oppureaddirittura in contrasto con la legge. Se si riprendono le cronache sui giornali, ogni voltache si parla della lobby si evoca un’azione di corruzione. Ma se così fosse, sarebbequalificata da un articolo del codice penale e non ci sarebbe bisogno di chiamarlaattività di lobbying.7Il termine lobby, prima ancora di essere coniato dalla linguistica ottocentescaamericana, deriva dal latino lobium, ovvero chiostro. Ma anche lobia, parola diderivazione latina medioevale, traducibile con loggia, portico. Secondo Andrian Room(citato da Wikipedia), il suddetto termine venne usato per la prima volta da ThomasBacon in The relikes of Rome nel 1553; nel 1539 William Shakespeare usò lobby inEnrico VI (parte II), con il significato di “passaggio”, “corridoio”. Altre fonti fannoderivare lobby dall’Antico Alto-Tedesco lauba, che significa deposito di documenti, chedivenne poi lobby nell’adattamento inglese. Fu nel XIX secolo, 1830 circa, che iltermine lobby venne a indicare, nella House of Commons, quella grande anticamera incui i membri del Parlamento usavano votare durante una “division”8. Successivamenteil termine venne attribuito più in generale a quella zona del Parlamento in cui irappresentanti dei gruppi di pressione cercavano di contattare i membri del Parlamentostesso. Per indicare questi rappresentanti e l’attività da essi esercitata, nel XIX secolo siiniziò a far uso dei termini lobbyist e lobbying. Secondo gli americani tutto cominciòattorno al 1820, quando il presidente in carica, Ulysses Grant, cominciò a ricevere ilobbisti nella lobby dell’Hotel Willard di Washington9. A tal proposito, citiamo unsaggio di Vittorio Zucconi, giornalista di Repubblica:«Depresso dalla atmosfera della Casa Bianca nel 1869, il presidente americano Ulysess Grantspostava la sua passione per i sigari e il whisky al vicino Hotel Willard in Pennsylvania Avenue, nel cuore7Mazzoni, op. cit. p. 92.8Una votazione.9B. Facchetti, L. Marozzi, La guida del Sole 24 Ore alle Relazioni Pubbliche. Lacomunicazione d’impresa del nuovo secolo. Gruppo 24 Ore, Milano, 2009.
  • 16di Washington. Lì, nell’atrio, il vincitore della Guerra Civile eletto capo dello Stato sprofondava nel cuoioscrepolato e teneva corte. Una lunga fila di “clientes” e postulanti attendeva l’occasione per sussurrargliuna richiesta, domandare od offrire un favore, raccomandare un progetto o una proposta. E se lospettacolo del “sovrano” che riceve questuanti non era certamente nuovo neppure nella storia dellagiovane repubblica nordamericana, è da quell’atrio d’albergo che furono formalizzate e consolidate quellaparola e quella tecnica di influenzare la democrazia che oggi conosciamo, e temiamo, con il nome di“lobby”. Essendo appunto l’atrio degli alberghi la “lobby” in inglese, dall’italianissimo, e latinissimo,“lobia”, loggia»10.Secondo Beppe Facchetti e Laura Marozzi (2009), «la lobby è un’azioneconsapevole e coordinata nel tempo condotta nel rispetto delle leggi vigenti, realizzatada un soggetto pubblico o privato, che si propone di influenzare il processo decisionalepubblico a tutti i livelli e che sviluppa sistemi di relazione diretta: strumenti o canali diinformazione verso i decisori pubblici o persone fisiche e giuridiche, gruppi oassociazioni che si ritiene possano influenzare a loro volta i decisori». L’attività dilobby (ovvero il lobbying) rientra a pieno titolo nel quadro delle relazioni pubbliche, inquanto finalizzata a creare relazioni stabili ed efficaci. Ma si distingue dalle altre attivitàdi relazione per il pubblico di riferimento (esclusivamente decisori e autorità pubbliche)e le finalità (influire sugli atti dell’autorità politico-amministrativa).Ruben Razzante11aggiunge una componente in più alla definizione, utile perprovare a contrastare i pregiudizi: «Il lobbying è la trasmissione di messaggi dal gruppodi pressione ai decision maker, quindi è uno strumento articolato e complesso dicomunicazione».Anche secondo Paolo Zanetto e Alberto Cattaneo, partner fondatori della CattaneoZanetto & Co., lobbying firm italiana, l’uso del verbo “to lobby” è da ricongiungere alXIX secolo in quanto «se ne trova traccia nei resoconti dei lavori del campidoglio dello10V. Zucconi, “Lobby. Quando la democrazia è in ostaggio”, La Repubblica, 24gennaio 2006.11Professore di Diritto dell’informazione e del prodotto culturale e di Diritto delcopyright e legislazione dei beni culturali all’Università Cattolica del Sacro Cuore diMilano. È socio de Il Chiostro.
  • 17Stato di New York ad Albany già nel 1832»12. Il termine lobbista, invece, identificava, apartire dal XVII secolo, i cittadini che stanziavano fuori dalla Camera dei Comuni diLondra.In realtà, ancora oggi è in atto una disputa per definire universalmente il terminelobbying. La matrice latina è certamente condivisa, ma a lobium si aggiunge laubia: erala tribuna da cui il popolo proponeva le sue idee alla classe politica. Questo sensosociale e propositivo del termine è stato perso nell’uso anglosassone.Secondo Mirko Rubin è possibile considerare con particolare riguardo tredefinizioni:13 «Il processo per mezzo del quale i rappresentanti dei gruppi di interesse agendoda intermediari portano a conoscenza dei decision maker, i desideri dei lorogruppi. Lobbying è quindi soprattutto una trasmissione di messaggi da gruppi dipressione ai decision maker per mezzo di rappresentanti specializzati (e in alcunicasi, come negli USA, legalmente autorizzati) che possono, o no, far uso dellaminaccia di sanzioni» (G. Pasquino, 1976); «In quanto verbo significa fare pressione, presentare ragioni o altre motivazioniper cercare di rendere un decisore politico favorevole alla propria posizione. Puòessere usato in un contesto istituzionale, ove un rappresentante di un gruppo dipressione può fare lobby su un parlamentare, un ministro o un funzionariopubblico per portare avanti l’interesse del suo gruppo» (D. Robertson, 1987); «Attività di relazione e di comunicazione, legittima consapevole e programmata,messa in atto per orientare la decisione pubblica, i suoi attori ed i loro influenti,perché assumano, sempre nel prioritario interesse generale, decisioni le cuiconseguenze siano positive o comunque non negative, per l’organizzazione e/ol’interesse rappresentato» (T.M. Falconi, 2002).12A. Cattaneo – P. Zanetto, Fare lobby. Manuale di public affairs. Etas, Milano,2007.13M. Rubin, Le relazioni con il processo decisionale pubblico, in G. Vecchiato,Relazioni pubbliche: valore che crea valore, a cura di, FrancoAngeli, Milano, 2005, p.135.
  • 18Ulteriori contributi sono giunti nel corso degli anni. Proprio recentemente, il giàcitato Marco Mazzoni14ha svolto una vera e propria autopsia del termine in questione,partendo da un punto ampiamente condiviso: il lobbying è uno sforzo implementato percondizionare il policy process15, ovvero, è quella azione rivolta al processo decisionalecon l’intento di influenzarlo. Come si può notare, rispetto alla definizione di Pasquino visono degli importanti elementi innovativi. Mazzoni però contesta a sé stesso una sortadi incompletezza, e aggiunge che «il lobbying è un processo attraverso il quale si tentadi influenzare l’attività delle istituzioni pubbliche e di permeare la public policyagenda16. Il lobbista non preme soltanto sul processo legislativo o esecutivo; la suaazione è qualcosa di più ampio, poiché racchiude altresì le interazioni con i governi e leassemblee legislative locali, con organizzazioni non governative, con autoritàresponsabili di aree di pubblico interesse e con i mass media»17. Dal presenteragionamento si giunge ad una duplice conclusione, ottima per iniziare ad identificaregli attori dell’azione di lobbying: Il lobbying è la ricerca di una negoziazione18con parti del governo (locale,nazionale o sopranazionale); è la mobilitazione dell’opinione pubblica e dei mass media per agire contro unadecisione del governo19o per inserire una issue all’interno dell’agenda politica.14Ricercatore di Sociologia della comunicazione presso la Facoltà di Scienzepolitiche dell’Università di Perugia. Insegna Comunicazione pubblica nel corso dilaurea in Scienze della comunicazione.15Ovvero il processo di elaborazione delle politiche.16L’agenda pubblica. L’azione di lobbying è in grado, tra le altre, di far acquisire piùo meno priorità a determinate tematiche, che successivamente sono incluse nei calendaridei lavori parlamentari.17M. Mazzoni, op. cit. p. 31.18L’idea di lobbista come negoziatore non è condivisa da tutti gli operatori
  • 19Il ragionamento però non si conclude certamente qua. L’azione di lobbyingcoinvolge numerosi attori (definiti successivamente) e si articola in un processoarticolato, frutto della pianificazione e attuazione di più azioni. Tale caratteristicacostituisce un nuovo spunto per le considerazioni di Mazzoni. Il lobbista ha a suadisposizione un’ampia gamma di strumenti per perseguire lo scopo concordato assiemeal soggetto-cliente. «Può ricorrere a ricerche, allarmare i membri del gruppo cherappresenta, sottoscrivere lettere, promuovere campagne, contattare direttamente idecisori, distribuire informazioni ai media. Qualsiasi tattica di lobbying vengaimplementata, questa deve prevedere il ricorso a una varietà di attività: soltanto così sirealizza il rafforzamento della publicity dell’organizzazione (per cui il lobbista lavora),che garantisce una più alta probabilità di successo nell’interazione con i decisionmakers». Il lobbying, dunque, è un processo.L’ultima considerazione di Mazzoni, la più importante e innovativa soprattutto seusiamo quale metro di paragone le definizioni proposte dagli autori precedenti e raccolteda Mirko Rubin, è anche la più attuale. Su di essa si concentra la “battaglia” diassociazioni quali Il Chiostro20, la quale richiede non solo una legislazione nazionale ariguardo ma il riconoscimento dell’attività di lobbying quale componente del processodemocratico. «Se il lobbying lo si descrive come un processo che influenza il decisorepubblico – è l’affermazione di Mazzoni– o, per la precisione, come l’attività con cui siporta a conoscenza del decisore una determinata istanza, bisogna anche avere ilcoraggio, una volta per tutte, di sostenere che il lobbying fa parte del processodemocratico». Questa, ovviamente, è una incombenza che coinvolge il caso italiano. GliStati Uniti dAmerica, come vedremo nel capitolo seguente, sono ben più privilegiatigiacché il lobbying è tutelato costituzionalmente.19La frase potrebbe indurre in errore, facendo credere al lettore che il lobbista vogliaattuare una strategia “io vinco- tu perdi”. Ciò è errato: la pratica di tale attività dimostracome il lobbista si concentri invece su una strategia “io vinco-tu vinci”.20Associazione che promuove la cultura, la pratica e la regolamentazione dellatrasparenza nella rappresentanza degli interessi.
  • 20Il tentativo di formulare la definizione di lobbying porta, in conclusione, ad unoscorporamento di ciò che si vuole definire del termine stesso. Da un lato, infatti, laletteratura italiana si è concentrata sull’interesse da tutelare e sulla rappresentanza. Daciò, come riporta Mazzoni, consegue che la lobby o organizzazione lobbistica è ilgruppo portatore dell’interesse o della causa da tutelare; il lobbista, è il personaleinterno o esterno all’organizzazione attraverso cui si attua la rappresentanza; il lobbismoè l’insieme delle tecniche e attività che consente la rappresentanza politica degliinteressi. Se invece si focalizza l’attenzione sulle competenze, il lobby è, nelledemocrazie compiute, il luogo di incontro pubblico tra i rappresentanti di interessiparticolari, legittimamente meritevoli di tutela, e i decisori pubblici o quei soggettiinfluenti in grado di condizionare il comportamento. Il lobbying è la trasmissione dimessaggi dal gruppo di pressione ai decision makers, quindi è uno strumento articolatoe complesso di comunicazione. Il lobbismo è l’insieme di tecniche e attività checonsentono la rappresentanza politica degli interessi organizzati; è in generale la facciapolitica di tali gruppi di interesse. Il lobbista è in sostanza un bravo comunicatore ma, inquanto rappresentante di un gruppo di interesse, deve essere anche un esperto dellamateria.I numerosi tentativi di definizione di lobbying, lobby e lobbista hanno certamenteaumentato le conoscenze teoriche ma nulla hanno potuto contro gli stereotipi, assairadicati, che ancora oggi contraddistinguono gli esponenti dei public affairs. Ad un veroe proprio ostracismo, fortunatamente, non si è arrivati. L’accettazione è ancora lungidall’essere attuata e lo scenario attuale è ben definito da Giuseppe Mazzei, presidente deIl Chiostro: «Il problema è che non si è riusciti a trovare una parola diversa da lobbying,lobby e lobbista per definire questa attività di relazioni istituzionali. L’unico paese cheha una parola che potrebbe sostituire il termine lobbying è la Spagna dove si usa ilverbo cabildear, cioè tenere rapporti con le istituzioni. Il secondo problema è che c’èun’ignoranza di fondo sull’argomento perché – è la sua analisi – non è che esistano tantiambiti in cui se ne discute. A molti fa comodo la situazione attuale, cioè uno scelleratopatto di coalizione tra alcuni lobbisti che vogliono fare i lobbisti all’antica, cioènell’ombra, e alcuni politici che preferiscono, discrezionalmente, tenere rapporti, si
  • 21spera corretti, ma senza dare evidenze e trasparenza. Tutto questo non aiuta, né gli uniné gli altri, tanto meno la democrazia»21.1.2 Identikit del lobbistaFornire un perfetto identikit del lobbista non è semplice. La complessità dell’attivitàche viene perseguita gli richiede la padronanza di un’ampia gamma di competenzetecniche, soprattutto relazionali. Il lobbista deve altresì disporre di preparazioneeconomica, giuridica e politologica a 360°, ma se non c’è la predisposizione allerelazioni interpersonali e alla comunicazione allora gli è impossibile lavorare. Instaurarecon l’interlocutore politico una relazione di fiducia assume una rilevanza notevole e aciò si giunge solo con un dialogo e ascolto costanti. L’assenza di fiducia minagravemente il raggiungimento degli obiettivi del lobbista in quanto le informazioniriservate (linfa vitale per la pratica del lobbying) vengono meno. La direttaconseguenza, in questo caso, è l’accesso ridotto al policy maker e l’azione di pressionerisulta molto più complicata.Le testimonianze di chi appartiene al settore rappresentano una fonte importante perla raccolta di utili informazioni per tracciarne il profilo professionale. Claudio Velardi22,il lobbista più famoso d’Italia, sostiene che «il lobbista è una persona che deveconoscere molto bene le dinamiche della politica, del lavoro parlamentare e delprocesso legislativo. Deve avere un’agenda molto sostanziosa e possedere un grandefiuto per la politica, cioè un sesto senso nel capire dove sta andando la politica e, quindi,come muoversi»23.21L’attività di lobbying in Italia, in Cos’è il lobbismo nel mondo: analisicomparativa, ricerca del Master in Comunicazione per le Relazioni InternazionaliMICRI, Università IULM, Milano, 2010.22Capo dello staff di Massimo D’Alema segretario a Botteghe Oscure, poi diD’Alema premier. È tra i fondatori di Reti, prima società di lobbying in Italia.23CAPITAL, op. cit. p. 20.
  • 22A Velardi fa eco Filippo Maria Grasso, responsabile delle Relazioni istituzionali delGruppo Pirelli: «L’interlocutore pubblico è un esperto di relazioni almeno quanto noi. Èabituato all’incontro con l’altro e a una gestione del tempo razionalizzata, che lo hapreparato a farsi un’idea molto rapida su chi ha di fronte. Occorre quindi essere veloci,ma non approssimativi, competenti ma non noiosi e in ultimo non dimenticarsi di esserepersone. Arrivare preparati sul proprio business è una condizione necessaria, ma nonsufficiente. Occorre essere competenti nella gestione dell`interno processo che si starappresentando, offrendo prospettive e punti di vista differenti. È necessario rassicurarel`interlocutore con un atteggiamento di assoluta trasparenza e apertura. La miglioresoluzione è sempre quella di aprire un rapporto senza formulare richieste. Coinvolgerela persona nel mondo aziendale attraverso una scambio di informazioni che sia utileall’attività del rappresentante istituzionale. È bene ricordare che nel rapporto conl’interlocutore pubblico, la finalità non è mai rivolta ad ottenere un semplice consensoin relazione ad una singola tematica, ma costruire un duraturo rapporto di fiducia estima. Quanto al rapporto umano credo che sia l’elemento di maggiorecaratterizzazione. Senza mai scadere in un`eccessiva familiarità, puntare a un’autenticarelazione fra persone è fondamentale. Pur nella formalità del rapporto fra istituzioni“pubbliche e private”, pur nell’ “austerità” di certe tematiche rappresentate, tutto èpoggiato sul rapporto fra persone, con le loro complessità, le loro caratteristiche umane,la loro storia, peculiarità che certamente andranno a condizionare gli atteggiamenti.Stabilire empatia non è la causa che permette la realizzazione di un progetto masenz’altro rappresenta una condizione che facilità l’incontro e la predisposizioneall’ascolto»24.La letteratura di settore, pur riconoscendo una certa difficoltà, si è profusa nellosforzo di elencare le peculiarità del bravo lobbista. Una sfida non da poco se siconsidera la svariata provenienza degli operatori di settore: aziende private, esperienze alivello statale, incarichi politici, gestione di strutture pubbliche, professione forense. Maqualunque sia l’origine, ciò che accomuna è l’onestà, la propensione all’ascolto24Relazioni Pubbliche, magazine della Federazione Relazioni Pubbliche Italiana,Ferpi, anno XX, n°61/2010, p. 6.
  • 23(sempre!), marcate capacità comunicative e persuasive, accurate conoscenze delprocesso decisionale e maestria intellettuale.Secondo Paolo Zanetto25, «il lobbista deve essere innanzi tutto un mediatore e unnegoziatore. Deve essere in grado di far comprendere al proprio cliente, quindiall’azienda, quali siano le logiche, i poteri ma soprattutto gli obiettivi che le istituzionisi pongono». Un ruolo non sempre facile: «Davanti ad una linea dura dettatadall’azienda – prosegue - deve saper dire di no, deve fare ragionare l’azienda. Devesapere far comprendere e tradurre i modelli delle istituzioni nella lingua delle aziende».Il lobbista può allora acquisire una leadership, possedere carisma e saper guidarel’azienda ad ottenere i migliori risultati possibili nella relazione con il legislatore. Dinuovo Zanetto: «[Il lobbista] deve essere evidentemente in grado di tradurre nellinguaggio della politica e delle istituzioni quelle che sono le esigenze dell’azienda e ilsuo business»26. Il lobbista, dunque, soprattutto in quest’ultimo caso, assume un ruolo divera e propria guida e “campanello di allarme” per il legislatore, il quale è pianificanorme ex novo il cui impatto non viene però valutato nella sua totalità.La mediazione, ovviamente, non viene praticata soltanto nei confronti dell’aziendacliente ma anche dell’interlocutore politico. Secondo Emanuele Invernizzi «unatteggiamento culturale orientato alla mediazione è il presupposto basilare per esercitarela professione dei public affairs. Mediazione è sinonimo di dialogo, ovvero dicooperazione e di collaborazione. Il professionista deve sapere che un’attività diconvincimento e di influenza come quella dei public affairs, basata sull’argomentazione(e sulla soddisfazione, ndr) dei reciproci interessi (I win-you win, ndr) e sulla dialetticatra i soggetti coinvolti, offre più opportunità rispetto a una pura trasmissione diinformazioni»27, tipicamente unidirezionale e asimmetrica.La capacità di gestione delle situazioni che si creano è una prerogativa affermataanche da Mazzoni, il quale riconosce al lobbista l’importante qualifica di «superbo25Cofondatore della Cattaneo Zanetto & Co.26http://illobbista.wordpress.com/2010/02/09/italia-e-lobbismo/#comments27E. Invernizzi, Manuale di relazioni pubbliche 2. Le competenze e i servizispecializzati. McGraw-Hill, Milano, 2006, p. 228.
  • 24comunicatore che conosce l’importanza dell’ascolto». Tale competenza si rivela difondamentale importanza in una delle fasi più delicate del processo di lobbying: lagestione delle interazioni one-to-one. Il l’obiettivo del lobbista diviene così la creazionedi un rapporto di fiducia, a cui si giunge soltanto con la competenza e la preparazionesull’argomento affrontato. Questo consente all’interlocutore politico di considerareattentamente le informazioni che sta ricevendo, fidandosi dei contenuti proposti.Toni Muzi Falconi28ha così sintetizzato gli aspetti fondamentali per la credibilità ela legittimazione del professionista di relazioni pubbliche che si occupa di public affairs: Paga l’onestà e la trasparenza dell’interesse rappresentato. La credibilità delprofessionista e dell’interesse rappresentato sono i valori più importanti; Vanno sempre esplicitati il committente e l’obiettivo perseguito; Al decisore pubblico va sempre garantito un “valore aggiunto”; Mai perdere di vista il vero decisore e aggiornare costantemente ladocumentazione da inviare; Nell’argomentare il tema, partire sempre dall’interesse generale della comunità edall’interesse del decision maker, mai da quello dell’organizzazione; Tenere conto delle specificità dei diversi decisori e del gruppo di appartenenza; Informare costantemente anche i pubblici influenti; Porsi sempre l’obiettivo di ottenere dal decisore una posizione corretta, non“favorevole”; Il professionista è solamente una delle tantissime fonti di informazione deldecisore pubblico; Se non desiderate che una frase, un commento o una notizia vengano utilizzateimpropriamente, non fatene menzione, neppure in via confidenziale.Mazzoni riprende parte delle caratteristiche enunciate da Muzi Falconi, seppurproponendo un elenco più ristretto, frutto di interviste agli operatori di settore. In tuttigli elenchi vi è sempre spazio per inclusioni. Mazzoni non si discosta da questa prassi e,agli elementi di cui sopra, ingloba il non promettere mai ciò che non potrà essererealizzato (una regola ferrea delle RP) poiché il successo di qualsiasi tattica individuatadal lobbista dipende da un’accurata analisi delle risorse a disposizione per raggiungere28Rubin, op. cit. p. 140.
  • 25l’obiettivo. A ciò, si aggiunge l’interazione anche con i collaboratori del politico diriferimento. La credibilità e la fiducia tra il lobbista e il politico dipendono anche dallacapacità del primo di saper costruire un rapporto con gli uomini di fiducia del secondo.Infine, propone un must per il professionista dei public affairs: divenire una fonte per ildecisore pubblico, ma senza incorrere in sorprese. Il politico detesta gli eventi inattesi,in particolar modo le notizie che lo mettono in cattiva luce. Il lobbista diventa una fontedel politico se gli fornisce informazioni sicure, chiare, semplici che lo agevolano nellasua attività.La necessità della già citata relazione di fiducia costringe il lobbista ad una conditiosine qua non, ovvero un aggiornamento costante sull’evoluzione normativa e scientificadel problema trattato, utile anche per meglio pianificare ed aggiornare la propriastrategia di influenza. «L’autorevolezza del lobbista, da cui dipende molto del successodella sua azione, discende dalla sua credibilità che, a sua volta, è essenzialmenteconnessa alle conoscenze possedute sulla questione sostenuta».La perizia nella comunicazione non è semplice da conseguire. La pratica èindubbiamente il miglior modo per ottenerla. Pur tuttavia, parlare di “abilità dicomunicazione” espone al rischio di essere vaghi. Stefano Rolando e StefaniaRomenti29hanno però chiaro il concetto, secondo il quale il buon comunicatore devepreoccuparsi di: Rendere espliciti gli interessi rappresentanti e gli obiettivi perseguiti, spiegarli eargomentarli con precisione; Rendere note e certe le fonti di tutto il materiale trasmesso all’interlocutorepubblico; Utilizzare il linguaggio del soggetto istituzionale, tenendo presente che esso èricco di simbolismi e di formalità; Catalizzare l’ascolto e l’attenzione dei decisori pubblici; Dare buona visibilità alle informazioni capaci più di altre di modificare opinioni,atteggiamenti e decisioni; Rendere percepibili e apprezzabili per il decisore pubblico i “vantaggi” delloscambio.29Rubin, op. cit., p. 140.
  • 26Il lobbista è, in aggiunta, un attento studioso del processo decisionale, del contestoistituzionale (e della sua evoluzione), della letteratura scientifica presentesull’argomento di suo interesse e soprattutto del suo interlocutore (il decisore).Conoscere il proprio interlocutore (ascoltarlo) permette di capire quali siano gliargomenti da trattare e quali da evitare, quali gli obiettivi che l’interlocutore potrebbeappoggiare e quali, invece, potrebbe evitare. È importante, inoltre, conoscere la suastoria personale, l’istituzione in cui lavora e ha lavorato, le sue preferenze, le sue idee.A tale scopo il lobbista può sfruttare l’enorme banca dati rappresentata da internet. Sigenera, conseguentemente, un profilo per ognuno degli interlocutori. Le informazioniraccolte saranno utili per rompere il ghiaccio e p instaurare fin da subito un buonfeeling: «Gli uomini (e le donne) – scrive Paolo Zanetto30- apprezzano chi conosce leloro attività, i loro successi e chi presta interesse alle loro idee. Il protagonista dellarelazione è sempre il nostro interlocutore e mai noi stessi, quindi prepararsi, prepararsi eancora prepararsi». Arrivare preparati ad un incontro istituzionale significa avere benchiare la value proposition31che si vuole trasmettere al proprio interlocutore. È utile inqueste circostanze allestire dei documenti allo scopo. Gli appunti devono esprimere unconcetto e niente di particolarmente complesso. Deve essere una sorta di aggancio chepermetta di essere rielaborato in incontri successivi o in momenti “operativi” e non solorelazionali. La differenziazione appena riportata non è casuale. È invece basilare. SpiegaZanetto: «Soprattutto i primi incontri devono avere, il più possibile, una naturarelazionale. Sono momenti in cui ci si conosce e si illustrano le proprie posizioni e sicerca di capire quali sono le opportunità per essere utili gli uni agli altri. Gli incontrooperativi – prosegue – non solo possono essere allargati alla presenza di persone e staffma hanno appunto la finalità di affrontare in dettaglio problemi specifici». Il lobbista èperfettamente consapevole della moltitudine di appuntamenti nell’agenda del politico diriferimento. Ecco perché gli incontri non durano mai eccessivamente, a meno che nonsia l’interlocutore a condurre l’incontro in tale direzione. Considerando in anticipo la30Cattaneo, Zanetto, op. cit., p. 164.31Insieme delle strategie aziendali in termini di prodotti, prezzi, luoghi, servizi eimmagini.
  • 27durata dell’incontro, il lobbista segna i pochi punti da trattare. Come diceva J.F.Kennedy, «tre fogli e dieci minuti». Un altro elemento da considerare è il luogodell’incontro. La maggior parte di questi avviene, normalmente, all’interno degli ufficidegli esponenti politici. Nulla vieta, soprattutto per i successivi incontri, di cambiarelocation, in modo da creare un’atmosfera più confidenziale. «Dai campi da golf airistoranti di lusso, sono molti i luoghi di seduzione dei lobbisti. Ma al di là dell’aspettoaneddotico è importante che i primi contatti siano agevolati da un contesto che rendaunica l’esperienza e contribuisca a rinforzare la reputazione e il prestigio di chi haorganizzato l’incontro»32. Non bisogna dimenticare, infatti, che il lobbista stacostruendo l’immagine dell’azienda, tanto quella rappresentata quanto la propria.Competenze giuridiche, comunicative, manageriali, strategiche. Che altro? Mancaquella che, con ogni probabilità, è la caratteristica più importante, alla luce del contestoin cui il lobbista si trova ad operare: l’Italia e i suoi pregiudizi. I lobbisti che sioccupano di public affairs non possono non disporre di un codice etico di fondo. Sonoalmeno sei i valori etici che devono costituire un fermo punto di riferimento: Democrazia degli interessi: gli interessi pubblici e privati devono poter esseretutti rappresentati, sostenuti e argomentati presso le istituzioni pubbliche. Perfare in modo che il processo decisionale pubblico si ispiri ai principi dellademocrazia e del pluralismo non devono esistere interessi marginalizzati o presiin considerazione in maniera inadeguata; Equilibrio tra governabilità e partecipazione: le istituzioni pubbliche devonoascoltare la maggior parte degli interessi in gioco in un processo decisionale(partecipazione), giungendo in ogni caso alla decsione finale in tempiragionevoli e accettabili per il buon funzionamento della società civile(governabilità). Un’azione civica può essere svolta attraverso le attività di publicaffairs in quanto esse non hanno lo scopo esclusivo di tutelare gli interessieconomici dei soggetti che li esprimono, ma anche di rappresentare quelli socialie di esercitare il controllo sull’attività delle istituzioni pubbliche; Manifestazione privata del pubblico interesse: i soggetti privati devonoconcorrere, insieme a quelli pubblici, alla tutela di diritti, valori e interessi di32Cattaneo, Zanetto, op. cit. p. 165.
  • 28pubblica utilità. Il pubblico interesse non deve essere relegato all’esclusiva sferad’azione delle istituzioni; Esercizio del pluralismo degli interessi: questo deve essere incentivato dalleistituzioni pubbliche che dovrebbero spingere tutti i portatori di interesse adargomentare le proprie posizioni in nome di un pluralismo che deve essererispettato; Diritto di legittima tendenziosità: ciò vale all’interno dei confini posti dallalegge. Essere tendenziosi non significa però non essere veritieri. La credibilitàdell’interesse rappresentato e del singolo professionista sono valori fondamentalida salvaguardare.La fusione di tutte queste caratteristiche enunciate finora rendono delineabile informa pressoché completa il profilo del lobbista. È un esperto, prima di tutto: conoscealla perfezione il processo decisionale, le issue che rappresenta e l’organizzazione percui lavora. Secondo Mazzoni «il lobbista è come il girasole, si muove là dove c’è il sole,cioè dove c’è il potere e lì concentra la pressione politica». Ma, forse, il concetto chemeglio delinea l’azione del lobbista è fornito da Joseph S. Nye jr: soft power. Il termineindica la capacità di ottenere i risultati che si vogliono con la forza delle parole dette,dell’attrazione prodotta, senza mai agire sulla costrizione. Esso si fonda sulla «capacitàdi condizionare le preferenze degli altri, affinché desiderino fare ciò che noi vogliamoche facciano»33. È un’azione con cui si tenta di indurre qualcuno (il decisore pubblico) afare ciò che si vuole che faccia tramite, soprattutto, risorse intangibili (le informazionitrasferite).33Mazzoni, op. cit. p. 112.
  • 291.3 Gli attoriL’attività di lobbying implica, come abbiamo visto, un’intensa interazione trasoggetti anche differenti accomunati però da un interesse su provvedimento normativo.Un’analisi sulla partecipazione al processo normativo porta all’individuazione di quattrotipologie di attori, raffigurate nello schema qui proposto in figura 1:FIG. 1: Gli attori delle relazioni istituzionaliDal punto di vista della classificazione degli attori, la letteratura di settore proponediversi modelli, più o meno elaborati, in cui il numero di coloro che sono coinvoltinell’azione di lobbying varia. Il modello in figura 134è tanto semplice quanto completo34Invernizzi, op. cit. p. 200.MEDIATORIPUBBLICIINFLUENTIISTITUZIONIPUBBLICHEPORTATORIDI INTERESSE
  • 30e ben identifica la tipologia di relazioni intercorrenti tra i diversi soggetti (definite anchegraficamente dalla presenza/assenza del tratteggio).I portatori di interesse o stakeholder cercano un legame diretto con le istituzionipubbliche, verso le quali vantano degli interessi diretti (per esempio, i produttori disigarette costretti a inserire, sulle confezioni, gli avvisi dei danni provocati dal fumo). Iportatori di interesse possono agire tramite i pubblici influenti e i mediatori. La loroazione, in particolare quella dei lobbisti, consiste, secondo lo schema proposto, nelsupportare le prese di posizione palesate dai portatori di interessi presso le istituzionipubbliche. I portatori di interesse possono quindi avvalersi del supporto della comunitàlocale o degli opinion leader (gli influenti) affinché rappresentino le istanze deglistakeholder presso le sedi istituzionali.1.3.1. I portatori di interesseI portatori di interesse sono definiti come «quei soggetti che operano nel contesto incui le istituzioni pubbliche assolvono alle proprie funzioni e che nutrono legittimi especifici interessi di natura economica e sociale. Pertanto ogni cittadino, ogniorganizzazione profit e non profit, ogni associazione può essere definito un portatore diinteresse». Va comunque ricordato che gli stakeholder sono caratterizzati dalla pienaconsapevolezza del loro essere incisivi sulle scelte del legislatore.Di fatto, è da notare come non tutti i portatori di interesse siano da considerareprotagonisti del processo di lobbying in quanto assumo un rilevanza strategica nelmomento in cui gli interessi che rappresentano influenzano il processo politico edecisionale delle istituzioni pubbliche.A loro volta, i portatori di interesse possono essere suddivisi in quattro categoriecome da figura 1.2:
  • 31FIG. 1.2: classificazione dei portatori di interesseORGANIZZAZIONI PROFIT: appartengono a tale sottogruppo le imprese e igruppi di imprese. La loro attività di lobbying è finalizzata alla rappresentanza degliinteressi relativi al proprio business e al sostegno delle questioni di pubblico interesse.Molte aziende hanno, laddove possibile, instaurato contatti diretti con il decisoreattraverso l’installazione di appositi uffici/divisioni di relazioni istituzionali perdiminuire le distanze. È il caso di molte multinazionali europee e straniere, attive aBruxelles per monitorare (tramite lobbisti interni o professionisti esterni) le attivitàall’interno della Commissione Europea e del Parlamento Europeo.ORGANIZZAZIONI NON PROFIT: rientrano nella suddetta categoria leassociazioni che non vantano interessi economici. La loro attività è invece incentrata sutematiche sociali, quali la difesa dei diritti sociali, la tutela dell’ambiente. Altresìrappresentano soggetti accomunati da un particolare riferimento sociale e culturale o dauno specifico stile di vita (associazioni sportive, religiose o circoli culturali).GRUPPI DI INTERESSE: in questo ambito sono inclusi i soggetti organizzati subasi volontarie e accomunati da un interesse economico o sociale che intendonoPORTATORI DI INTERESSEOrganizzazioniprofitOrganizzazioninon profitGruppi diinteresseIstituzionipubbliche
  • 32rappresentare esplicitamente presso le istituzioni pubbliche, al fine di esercitare unapressione sulle loro politiche decisionali. Tale pressione può essere svolta in molteplicimodalità: offerta di informazioni (cosiddette forme deboli e/o convenzionali),manifestazioni, forme di protesta ed episodi di boicottaggio35(forme di azioni forti e/onon convenzionali). Nel corso del XX secolo sono state fornite più definizioni di talecategoria. Secondo Bentley (1908), il quale pone l’enfasi sull’interesse rappresentato,«un gruppo coincide con ogni sezione della società che agisca o tenti di agire». Gruppoe attività di gruppo sono termini equivalenti, con una differenza soltanto di tono, utilemeramente per chiarezza di espressione. Non vi è gruppo senza un proprio interesse.Anzi, un interesse, nellaccezione proposta da Bentley, è lequivalente di un gruppo: ilgruppo e linteresse non sono separati. Essi sono una cosa sola, cioè molti uomini legatiinsieme in o da una certa attività. Ne consegue unidentificazione di fondo tra gruppo,attività e interesse, il quale ultimo è esteso a indicare tutti i gruppi che partecipano alprocesso sociale in vista del perseguimento di una qualunque finalità empirica.Parafrasando Truman (1951), «Qualsiasi gruppo che, sulla base di atteggiamenticondivisi, presenta domande ad altri gruppi della società», optando invece per un’enfasisull’atteggiamento manifestato. Il gruppo dinteresse è dunque visto come un gruppo diatteggiamenti condivisi che porta avanti certe rivendicazioni rispetto ad altri gruppidella società. A loro si discostano Gabriel Almond e Bingham G. Powell36: «Individuilegati da comuni preoccupazioni e interessi, che sono consapevoli di questo legame»(enfasi sull’appartenenza).È comunque possibile disporre di una definizione empirica: «Un insieme di persone,organizzate su basi volontarie, che mobilita risorse per influenzare le decisioni e leconseguenti politiche pubbliche». Il gruppo di interesse si basa su: Organizzazione del gruppo (di solito) formalizzata da apposite norme; Aggregazione volontaria; Partecipazione libera.35Le modalità di attuazione del lobbying saranno proposte nel paragrafo 1.436Autori, nel 1978, di uno studio sul sistema politico.
  • 33La classificazione dei gruppi di interesse avviene su una quadrupla ripartizione: Struttura organizzativa; Modalità di azione; Obiettivi; Risorse.Gli stessi Almond e Powell hanno attuato una frammentazione dei gruppi diinteresse, ripresa da Invernizzi e proposta in figura 1.3:Figura 1.3: suddivisione dei gruppi di interesse di Almond e Powell.GRUPPI DI INTERESSEAnomiciNonassociativiIstituzionali Associativi
  • 34GRUPPI DI INTERESSE ANOMICI: appartengono a tale categoria i comitatispontanei, attivi soprattutto in casi di disagio e di malcontento in seguito ad unadeterminata decisione pubblica. (Es. Comitato no TAV in Val di Susa, comitato diAcerra contro la costruzione del termovalorizzatore).GRUPPI DI INTERESSE NON ASSOCIATIVI: non sono organizzati da un punto divista istituzionale, pur essendo caratterizzati da un interesse in comune come lareligione, l’etnia, la razza, la religione, la lingua, la regione, l’occupazione o forselegami di sangue e di discendenza (Es. la comunità ebraica).GRUPPI DI INTERESSE ISTITUZIONALI: associazioni nate per svolgere funzionipolitiche e sociali diverse dalla rappresentanza degli interessi dei propri membri, ma chesono pronte a farlo all’occorrenza (Es. le fondazioni e le associazioni politiche, peresempio “Il circolo del buon governo” del senatore Marcello Dell’Utri).GRUPPI DI INTERESSE ASSOCIATIVI: associazioni costituite con il preciso scopodi rappresentare gli interessi dei propri membri, quali le associazioni di categoria(Confindustria), territoriali e professionali37.Non è sempre detto che i diversi gruppi abbiano degli interessi comuni. Si puòinfatti verificare una situazione in cui vi sia un solo interesse in comune, con un’ampiadivergenza su molti altri. I gruppi di interesse possono allora creareun’alleanza/coalizione, dando così vita ad una issue network of influence.La teoria pluralista dei gruppi elaborata da Arthur Fisher Bentley ha, con i suoiconcetti, supportato l’azione degli stessi e ne ha riconosciuto l’efficacia grazie a trecaratteristiche: Equilibrio: la pluralità dei gruppi garantisce equilibrio fra forze contrastanti. Lasfida dei gruppi attivi porta alla mobilitazione dei gruppi latenti37Un esempio è rappresentato dall’American Association of Retired Persons, cheraggruppa negli USA oltre 34milioni di membri tra anziani e pensionati. L’associazionesi avvale di uno staff a Washington di 400 persone che coltivano le relazioni con ilCongresso americano.
  • 35 Socializzazione: la vita nelle associazioni educa all’interazione con gli altri. Leappartenenze multiple facilitano la tolleranza reciproca Autonomia della società dallo stato: i gruppi esprimono la capacità dellasocietà di organizzarsi dal basso. La funzione essenziale dello Stato è lamediazione fra i diversi interessiMentre la teoria pluralista sostiene l’efficacia dei gruppi, Mancur Lloyd Olson, Jr.38,nei suoi studi di settore, ha criticato tale modus operandi, sostenendo la difficoltà, per igruppi di interesse, a rappresentare i propri interessi. A supporto della sua tesi, Olson hasviluppato una critica fondata su tre istanze: I gruppi a difesa di interessi generali sono difficili da organizzarsi a tuttovantaggio dei gruppi a difesa di interessi particolaristici; La mobilitazione di risorse e l’emergere di imprenditori dell’azione collettivasono più facili fra individui ricchi di risorse materiali più istruiti e in un altoreddito. La capacità dei gruppi di organizzarsi varia quindi a seconda dellerisorse; Le coalizioni (di interessi) a fini distributivi abbassano la capacità di unasocietà di adottare nuove tecnologie e di riallocare risorse in risposta al mutaredelle condizioni, riducendo il tasso di crescita economica. La loro crescitaaccresce la complessità della regolazione, il ruolo dello Stato e la complessitàdelle intese e modifica la direzione dell’evoluzione sociale.Ciò che invece sembra apportare i risultati migliori è il concetto di Neo-corporativismo, coniato da Philip Schmitter39(1974) in opposizione alla teoriapluralista. Il concetto prevede un sistema di rappresentanza di interessi dove le unità381932 – 1998, economista e scienziato sociale statunitense. Lavorò pressolUniversità del Maryland, College Park. Sono di primaria importanza i suoi contributialla teoria della scelta pubblica, nonché alleconomia istituzionale, sul ruolo dellaproprietà privata, limposizione fiscale, i beni pubblici, lazione collettiva e i diritti dicontrattazione nello sviluppo economico.39Professore di scienze politiche e sociali, Istituto universitario europeo, Firenze.
  • 36costitutive sono organizzate in numero limitato di categorie non competitive, strutturategerarchicamente, differenziate funzionalmente, riconosciute, se non organizzate dalgoverno, non competitive tra loro, che esercitano complessivamente il monopolio dellarappresentanza.Invernizzi (2006) include all’interno dei portatori di interesse anche le stesseistituzioni pubbliche poiché queste possono dare vita a relazioni inter-istituzionali ditipo orizzontale (stesso ambito di azione, per es. due ministeri) o verticale (ambitidiversi, per es. il rapporto Governo – Regione).Si è parlato, finora, di gruppo/i di interesse/i., spesso confuso con «gruppo dipressione». È d’obbligo una precisazione: il gruppo di pressione è riconosciuto dalpotere decisionale, a differenza del gruppo di interesse. Facchetti e Marozzi40offrono unampio elenco di nominativi di soggetti attivi (gruppi di pressione e gruppi di opinione)nel panorama nazionale italiano: Confindustria; Fiat, Eni, Enel; Rappresentante degli interessi delle attività regolamentare: Farmindustria, Abi,Ania, Confservizi; Cigl, Cisl, Uil; Lobby-istituzione: Banca d’Italia, Autorities, associazioni dei magistrati; Coldiretti fino agli anni Ottanta (in quanto considerata allora come l’unicalobby ufficiale in Italia41) e le lobby parlamentari “insider”; Associazioni ambientaliste; Lobby trasversale meridionalistica; Regioni ed enti locali; Rappresentanze UE; Lobby mediatiche: «Porta a porta»; «Il Corriere della Sera»; «Repubblica»; «IlSole 24 Ore»42.40Facchetti, Marozzi, op. cit. p. 235.41Master MICRI, op. cit. p. 12.
  • 371.3.2. MediatoriLa categoria dei mediatori raggruppa tutti quei soggetti che fungono da “ponte” dicollegamento tra i portatori di interessi e il decisore pubblico. Attraverso l’analisi delletematiche care agli stakeholder sono in grado di rapportarsi con le istituzioni pubbliche,incidendo sulle loro politiche decisionali. Il lobbista rappresenta il mediatore piùimportante ma lo stesso ruolo di influenzatore può essere esercitato anche da media, icentri di studi e di ricerca e le società che svolgono sondaggi di opinione. Questi ultimisoggetti, inoltre, possono apportare importanti contributi conoscitivi al lobbista,implementando la sua strategia di comunicazione, a beneficio della corretta capacità diargomentazione e persuasione.Dal canto loro, i media possono rappresentare un valido alleato in quanto,veicolando i messaggi provenienti dalle organizzazioni (stakeholder), divengono dellevere e proprie casse di risonanza, veicolando le azioni del decisore pubblico. L’uso deimedia stessi, inoltre, può essere consigliato dai mediatori: creando e diffondendoinformazione, infatti, si può ottenere consenso, che il legislatore non può ignorare.Altresì fondamentale è il ruolo ricoperto dai centri di studi e di ricerca. Non soloforniscono dati oggettivi ma gli stessi ricercatori sono prova di garanzia della veridicitàdelle informazioni raccolte e il vantaggio di essere super partes non li sottopone alladiffidenza delle istituzioni pubbliche, a differenza di quanto potrebbe accadere ad unlobbista.Accanto alla categoria dei mediatori si posizionano i pubblici influenti. A differenzadei mediatori, sono rappresentati dagli opinion leader, dalle comunità locali eterritoriali. La loro azione può incidere sull’operato delle istituzioni, andando adaccelerare o a ritardare l’iter dei provvedimenti legislativi.42Gli autori fanno notare che si è giunti all’espressione “partito di Scalfari” e “partitodi Mieli”, rispettivamente direttori di Repubblica e Corriere della Sera.
  • 381.3.3. Le istituzioni pubblicheLe istituzioni pubbliche sono costituite dai soggetti delegati alla stesura deiprovvedimenti legislativi che hanno un impatto diretto sul business e l’attività deglisoggetti portatori di interessi. Le istituzioni possono operare su livelli differenti: Ambito territoriale: Regioni, Province, Comuni, comprensori e comunitàmontane, aziende di pubblico servizio (Asl), aziende municipalizzate; Ambito nazionale: Parlamento (Camera dei Deputati, Senato della Repubblica ele relative Commissioni permanenti), Governo, Magistratura, Authority; A livello comunitario: Commissione Europea, Parlamento Europeo, ConsiglioEuropeo, Comitato economico e sociale, Comitato delle Regioni; A livello internazionale: Organizzazione per la Cooperazione e lo SviluppoEconomico (OCSE), Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU), BancaMondiale.Le organizzazioni che monitorano i diversi livelli devono provvedere ad unagestione integrata delle stesse al fine di individuare le coerenze e le sinergie esistenti trai diversi ambiti. In aggiunta, la gestione integrata consente di avere una visioned’insieme utile a cogliere le interconnessioni tra gli ambiti e monitorare con piùefficacia l’intero iter dei processi normativi e regolamentativi.Al di là della conoscenza di tali livelli operativi, il bagaglio culturale delprofessionista dei public affairs deve contenere due fondamentali elementi: Conoscenza dell’iter legislativo di un provvedimento Capacità di identificazione del decisore di interesse.Comprendere il processo che porta all’esame di un testo legislativo consente allobbista di stabilire i tempi di intervento della sua azione. Non serve a nulla, infatti,intervenire una volta che una Commissione parlamentare ha esaminato gli emendamentie licenziato il testo, prossimo all’esame dell’Aula. In relazione al processo diidentificazione, il lobbista deve capire chiaramente quali possono essere i soggetti chepossono supportarlo nell’azione di lobbying. Non è detto, infatti, che il primo firmatariodi una proposta di legge sia di fatto il soggetto su cui focalizzarsi.
  • 391.4 L’azione di lobbyingCome abbiamo visto dai paragrafi precedenti, l’azione di lobbying coinvolgedeterminate categorie di soggetti. Ma, affinché il processo si generi, è fondamentale lacommistione di altre componenti che Alberto Cattaneo e Paolo Zanetto hanno definito“le quattro i” (Figura 1.4):
  • 40Figura 1.4: le quattro i del lobbyingL’azione di lobbying prende avvio con la manifestazione di un interesse inerente unpreciso ambito (issue). L’istanza viene rappresentata presso le istituzioni (institution)alle quali il lobbista fornisce delle informazioni (information) al fine di rappresentare esostenere gli interessi (interest) vantati dagli stakeholder nei confronti di unprovvedimento legislativo.
  • 41Al fine di scuotere l’attenzione del legislatore, il lobbista può disporre di un’ampiastrumentazione, strutturata secondo tre distinte tipologie: gli strumenti di back office, glistrumenti di comunicazione esclusivi, gli strumenti di comunicazione non esclusivi43.1.4.1 Gli strumenti di back officeGli strumenti di back office consentono al lobbista di effettuare le fasi dimonitoraggio, l’interpretazione del contesto istituzionale e la selezione degliinterlocutori principali. Nel momento in cui viene presentata una proposta diregolamentazione (legge o decreto che sia) che coinvolge l’azienda cliente, è necessariocontrollarne quotidianamente l’iter: dall’annunciazione all’esame e conseguentevotazione, passando per l’assegnazione alla Commissione competente, che opera in sedereferente44. Alla proposta di legge è ovviamente legato il nome del primo firmatario edei cofirmatari. I nominativi devono essere contenuti all’interno di un database dicontatti al fine di un costante aggiornamento degli stessi. Vengono così tracciati deiprofili dei soggetti di interesse e un loro studio consente, in una fase successiva, unapproccio più facilitato. Nel database figura, in aggiunta, un elenco di influenti(giornalisti, opinion leader).Per monitorare l’iter legislativo, il lobbista si affida ai siti istituzionali della Cameradei Deputati e del Senato della Repubblica, al cui interno sono pubblicati il calendariodei lavori istituzionali (Figura 1.5), l’ordine del giorno, i resoconti45dell’Aula (Figura1.6) contenenti anche gli allegati A e B46. All’interno dei siti menzionati sono quindireperibili i calendari delle Commissioni (Figura 1.7), i loro resoconti e gli allegati43Invernizzi, op. cit. p.222 e seg.44È la Commissione deputata all’analisi e al licenziamento del testo che viene quindisottoposto all’esame dell’Aula. In taluni casi la Commissione può operare in versionelegislativa. Le Commissioni possono altresì operare in sede redigente, legislativa econsultiva.45I resoconti sommari contengono un riassunto dei lavori.46Contengo gli atti di indirizzo e controllo, quindi mozioni, interrogazioni,interpellanze.
  • 42annessi. Tra gli strumenti di back office troviamo inoltre il calendario degli eventipubblici (inaugurazioni, comizi, partecipazioni a convegni, incontri) e le mappe deirapporti di potere (curate dall’azienda di lobbying).Figura 1.5: la pagina dei lavori istituzionali del sito della Camera dei DeputatiFigura 1.6: la pagina dei resoconti del sito della Camera dei Deputati
  • 43Figura 1.7: il calendario dei lavori delle Commissioni della Camera dei Deputati1.4.2 Strumenti di comunicazione esclusiviAll’interno della seconda categoria sono contenuti i documenti il cui accesso èstrettamente riservato e la cui conoscenza è limitata esclusivamente ai professionisti deipublic affairs, le aziende clienti e il decisore pubblico. Nello specifico: Position (o positioning) paper: è un documento al cui interno è riassunta laposizione dell’azienda nei confronti di una determinata politica di pubblicointeresse. L’elaborato è teso ad informare il decision maker e a influenzarel’opinione pubblica al fine di mobilitarla nei confronti del legislatore. Invernizziricorda che «anche se può essere diffuso all’interno dell’organizzazione, aidipendenti, ai collaboratori o agli azionisti, il position paper è essenzialmente undocumento a uso esterno destinato ai decisori e ai loro influenti nonché aigiornalisti e all’opinione pubblica». Il documento deve essere di facile lettura econtiene, di solito,a) una descrizione del tema;b) il probabile impatto sull’organizzazione della scelta normativac) proposte alternatived) sostenitori delle proposte alternativee) nominativi dei politici da contattare;
  • 44 Dossier: è un documento ad uso esterno in cui vengono analizzate le posizionidei decision maker e degli influenti su una specifica questione e sono raccolti gliargomenti e i dati a supporto della tesi sostenuta dall’organizzazione; Policy brief: è un documento interno che fornisce una maggioreconoscenza/comprensione della issue specifica e che individua le diverseposizioni in campo. Si fonda sull’analisi dei media, degli atti legislativi, delledichiarazioni rese dai protagonisti del processo decisionale. Spesso il policybrief è affiancato al dossier; Testi tecnici: sono documenti forniti dal lobbista al parlamentare di riferimento.A tale tipologia si collegano le bozze di proposte di legge, di decreti o diemendamenti oppure di interrogazioni parlamentari. Al fine di far presentareuninterrogazione parlamentare occorre individuare la Commissioneparlamentare competente sulla problematica trattata e prendere contatto con ilcapogruppo della Commissione per convincerlo della validità delleargomentazioni addotte. È quindi necessario indirizzare il parlamentaremediante una documentazione precisa, completa e ben strutturata. Maggiore saràil numero di parlamentari che sottoscrivono l’interrogazione, possibilmente dipartiti diversi, maggiore sarà l’efficacia di tale azione di comunicazione; Playbook: è un documento di presentazione dell’organizzazione e delletematiche della stessa con la descrizione della posizione presa e degli interessirappresentati. Può essere consegnata al decisore pubblico durante gli incontripersonali. Già in sede di richiesta di colloquio, comunque, l’azienda propone unbreve profilo di se stessa; Audizioni parlamentari: le audizioni consistono in un incontro traorganizzazione e parlamentari. Le organizzazioni che fanno richiesta diaudizione (o che sono invitate a presentarsi) possono manifestare la propriaposizione. Possono essere di tipo informale. Oltre che in Aula, le audizioni sipossono svolgere anche a livello di Commissione47. Le audizioni presentano dueparticolari criticità: la possibilità per il relatore di non poter replicare alle47È il caso dell’ad di Fiat, Sergio Marchionne, ascoltato a marzo 2011 dalleCommissioni IX (Traporti) e IX (Attività Produttive) della Camera dei Deputati.
  • 45obiezioni mossegli al termine del suo intervento (ragion per cui è bene prevederele obiezioni nel testo dell’audizione) e la loro calendarizzazione (a seguito delfitto calendario dei lavori parlamentari); Incontri diretti con i decision maker: sono gli incontri vis-a-vis per i quali è beneosservare delle regole precise48:o Fornire informazioni obiettive, aggiornate e “di prima mano”, senzanascondere a nome di quali interessi si parlao Esporre interamente i fatti, compreso il punto di vista di eventualiconcorrenti, fornendo appropriate controargomentazionio Essere preparati nel dettaglio sul tema da discutere al fine di essere ingrado di rispondere ad eventuali domande di approfondimentoo Programmare l’incontro con largo anticipoo Essere brevi così da concedere la possibilità di svolgere domandeo Spiegare separatamente ogni argomento quando la materia è complessao Organizzare una visita del decisore pubblico presso la propriaorganizzazioneo Essere corretti, educati e attentio Essere personalmente convinto di quello che viene sostenuto eargomentatoo Persuadere attraverso la presentazione oggettiva dei fatti e considerandole motivazioni del decisore pubblico (soft-selling), evitando di arrivarealla pressione psicologica, all’eccessivo coinvolgimento emotivo, allaminaccia (hard-selling)1.4.3 Strumenti di comunicazione non esclusiviAll’interno della presente categoria rientrano numerosi strumenti tradizionali dellerelazioni pubbliche. Newsletter: consente un contatto periodico con i principali interlocutori così dafornire loro aggiornamenti sull’evoluzione delle tematiche di interesse48Invernizzi, op. cit. p.224 e seg.
  • 46dell’organizzazione. Ai fini di una campagna informativa, la newsletter puòrivolgersi ad importanti interlocutori istituzionali rappresentanti delle forzepolitiche, sociali ed educative; Ricerche e studi: possono essere svolti all’interno o commissionati ad istituti diricerca esterni. Possono avere come oggetto dei contenuti tecnico-scientifici odei sondaggi di opinione. La loro utilità deriva dai dati contenuti con i qualil’organizzazione avvalora la propria tesi nei confronti del decisore. Il migliorlobbista è colui che fornisce le migliori informazioni, cioè efficaci nelconvincere il legislatore della necessità che una decisione vada presa e nelladirezione voluta dall’organizzazione (Grunig, Hunt, 1984) Gestione delle relazioni con i media: i media possono rappresentare un preziosoalleato, oltre che una vera e propria cassa di risonanza. Veicolando le istanze diun’organizzazione i media possono sollecitare l’opinione pubblica, esponendo illegislatore al giudizio del pubblico e costringendolo a modificare il calendariodei lavori. Tra i principali strumenti dei mass media si citano:o Articolio Studi e ricercheo Lettere ai giornalio Intervisteo Dichiarazioni dell’organizzazioneo Comunicati stampao Conferenze stampao Press briefingo Partecipazioni ai programmi televisivi Organizzazione di eventi: troviamo i convegni, i workshop, i dibattiti e le tavolerotonde. La loro funzione è duplice: sensibilizzare, mediante il coinvolgimentodiretto, i decisori pubblici e i loro influenti; sensibilizzare l’opinione pubblicasulle problematiche e sulle posizioni dell’organizzazione (sfruttando l’effetto“cassa di risonanza” prodotto dai media); Sponsorizzazione di manifestazioni e iniziative artistico-culturali: hanno unruolo sociale per l’organizzazione in quanto contribuiscono al miglioramento
  • 47della propria immagine49. Campagne di pubblicità istituzionale: rientrano inquesto settore sia le campagne di comunicazione per promuovere i propriinteressi sia quelle utilizzate per comunicare direttamente con i decisori pubblici.Tra le prime figurano le iniziative a carattere divulgativo per presentare gliobiettivi e gli interessi dell’organizzazione. Le secondo comprendono iniziativedi comunicazione finalizzate a suscitare l’attenzione dei decisori pubblici edell’opinione pubblica pubblicando, in spazi pubblicitari appositamenteacquistati, “lettere aperte” o condurre vere e proprie campagne di pubblicitàistituzionale per sostenere le posizioni dell’organizzazione.Agli elementi citati da Emanuele Invernizzi si affiancano, inoltre, diversi strumenti,citati da Giampietro Vecchiato50: Mappa delle issue e issue analysis: considerate dallo scrivente quali strumenti diback office, sono documenti che offrono una sintetica descrizione della issue,delle normative, degli atti/decisioni in corso, dei sostenitori/oppositori, delleopzioni possibili e delle finalità. Per ogni questione all’ordine del giorno sono daindividuare i gruppi di interesse attivi, il loro grado di coinvolgimento, lecapacità operative e di mobilitazione, il potere di influenza; Pareri pro veritate: sono pareri realizzati da giuristi, costituzionalisti e/o espertidel settore di riferimento in merito alle questioni che possono apparire dubbiesul piano legale e costituzionale. Servono a confermare la fondatezza delle tesisostenute dall’organizzazione, come supporto alla propria posizione, comeargomentazione integrativa autorevole per comunicare con i media; Cause legali: è una pratica poco utilizzata in Italia. Le cause legali vengonospesso usate per sfruttarne l’effetto annuncio con l’obiettivo di ottenere lasospensione di un provvedimento della pubblica amministrazione. Le azionilegali comprendono:49Esempi celebri sono rappresentati dal restauro del Cenacolo di Leonardo (Olivetti)e la sponsorizzazione del Teatro alla Scala di Milano (Cariplo).50Vecchiato, op. cit. p. 148 e seg.
  • 48o Apertura di vertenze giudiziarie presso i tribunali (amministrativi e non)o Creazione di casse di risonanza durante il processo e dopo la sentenzase favorevoleo Patrocinio a propri aderenti che aprano vertenze giudiziarie,possibilmente in numero elevato, sui temi di interessedell’organizzazioneo Assistenza tecnico-legale a propri aderenti che si impegnano in vertenzegiudiziarie Coalizioni: usate per allargare il fronte a sostegno di una determinata posizione.L’effetto prodotto permette di rafforzare l’influenza sui decisori pubblici eattribuisce alla questione specifica e di parte un carattere più generale; Grass root campaigns: l’azione prevede la mobilitazione di una partedell’opinione pubblica a fianco dell’organizzazione. È necessario che le personemobilitate siano accomunate dalla stessa opinione e che siano disponibili amanifestarla (lettera, telefonata, cartolina, e-mail).In riferimento alle alleanze, Facchetti e Marozzi51attuano una loro classificazione,distinguendole in alleanze numerose e molto rappresentative (si punta sulla quantità deipartecipanti) e alleanze ristrette ma con forti capacità di influenza e di“simbolizzazione” (al centro vi è la qualità). «L’interlocutore politico – ricordano – èmolto sensibile alla forza di un endorsement apparentemente, o realmente, “neutrale”.La scelta legislativa o amministrativa, proprio perché ha bisogno, per essereconvincente, di essere fatta nel nome dell’interesse generale, è molto più forte sesostenuta non solo dall’interesse di parte dichiarato, ma da chi apparentemente èportatore di una neutralità di giudizio».1.5 L’azione di lobbyingAbbiamo finora definito il lobbying e analizzato, in particolare, il professionista delsettore. Definire questa attività solo come il tentativo di influenzare il decisore pubblicoè assai limitativo in quanto il lobbista deve sapere coniugare tutti gli strumenti a suadisposizione. Il lobbying è sì l’esercitare una pressione sul legislatore ma è51Facchetti, Marozzi, op. cit. p. 241 e seg.
  • 49fondamentale, per chi la pratica, scegliere i mezzi più idonei e la tempistica in cuiapplicarli. In particolare, due sono le fasi critiche: l’esposizione al decision maker diun’informazione oggettiva e documentate e la corretta capacità di argomentazione e dipersuasione.La teoria delle relazioni istituzionali propone differenti modelli di attuazione: imodelli adattivo, reattivi, proattivo ed interattivo; il lobbying diretto e indiretto.1.5.1 I public affairsIl termine public affairs viene spesso utilizzato per indicare lattività di fare pressionesulle istituzioni, quale sinonimo di lobbismo o relazioni istituzionali. Tuttavia per publicaffairs si devono intendere piuttosto tutte le attività strategiche di unimpresa dirette aisuoi numerosi stakeholder, ovvero a quello che il marketing chiama pre-mercato52. Sitratta di tutte quelle forze che direttamente o indirettamente creano il contestocompetitivo nel quale lazienda deve muoversi. Ovvero le regole del gioco. Unastrategia di public affairs si basa sullutilizzo sinergico di tutte queste leve, senzalimitarsi alla sola attività di lobbismo. Le relazioni istituzionali senza la capacità digestire in modo corretto le relazioni con i media, o le relazioni sindacali senzaun’efficace comunicazione istituzionale, sono infatti degli strumenti spuntati chedifficilmente sono in grado di produrre risultati. Così come esiste un marketing mix cheamalgama e rende efficaci le leve di marketing, allo stesso modo l’azienda deve iniziarea programmare le sue strategie in termini di public affairs mix. La tabella di figura 1.8può facilitare la comprensione del public affair mix:52Cattaneo, Zanetto, op. cit. pp. 4 e seg.
  • 50Soggetti del pre-mercato Attività di influenzaIstituzioni pubbliche Lobbying/Relazioni istituzionaliComunità finanziaria Political intelligenceMass media Media relationsSindacati Relazioni sindacaliGruppi di opinione Marketing relazionaleGrande pubblico Comunicazione istituzionaleComunità internazionale Business diplomacyPotere giudiziario e Authority Affari legali e regolatoriFigura 1.8: il public affair mix1.5.2 I quattro modelli di public affairsAlberto Pastore e Maria Vernuccio53hanno identificato quattro tipologie diapproccio alle relazioni istituzionali attuato dalle organizzazioni, classificate in base adue variabili: la loro complessità per l’organizzazione e il livello di interazione con leistituzioni pubbliche (Figura 1.9).Adattivo: Secondo tale approccio, l’organizzazione cerca solamente di adattarsi aicambiamenti dell’ambiente in cui essa opera. Subisce passivamente l’azione dellegislatore senza tentare (per assenza di volontà o di risorse) di influenzarlo ex-ante.Che si affidi a dei professioni dei public affairs o al reparto di Relazioni Istituzionali, ilrisultato non cambia: l’unica azione prodotta è un semplice monitoraggio legislativo.Reattivo: l’azienda ha una reazione di fronte ad un cambiamento legislativo, senzaaverlo indirizzato nelle fasi preparatorie.Proattivo: è l’azienda a determinare il cambiamento legislativo, favorendo iniziativeche tutelano (direttamente e non ) i propri legittimi interessi.53Pastore, Vernuccio, Impresa e comunicazione. Principi e strumenti per ilmanagement, seconda edizione. Apogeo, Milano, 2008.
  • 51Interattivo: l’impresa ha un dibattito costante con le istituzioni. È un interlocutorefondamentale e l’azione di influenza è assai efficace.Figura 1.9: i quattro approcci ai public affairs delle organizzazioniMirko Rubin54propone una seconda tipologia di schema del processo di publicaffairs. Non si può parlare di strategia, come nei quattro modelli, ma di un’utile analisistep-by-step riassunta in figura 1.10.Ascoltare e capire: il lobbista deve comprendere i bisogni dell’organizzazione,identificando ostacoli o facilitazioni derivanti dal sistema di relazioni con il decisorepubblico;Definizione degli obiettivi: si analizzano i rapporti dell’organizzazione con gliinterlocutori pubblici. Di fatto, si esegue un’analisi SWOT;54Rubin, op. cit. p. 146 e seg.InterazioneComplessità
  • 52Issue analysis: contiene le valutazioni di impatto del provvedimento legislativo neiconfronti dell’organizzazione e le descrizioni dei possibili sostenitori e oppositori delleloro argomentazioni;Mappa del potere: contiene le diverse interconnessioni dei decision maker;Monitoraggio: si segue l’iter legislativo del provvedimento, con particolareattenzione rivolta ai soggetti politici coinvolti;Stesura del playbook: contiene approfondimenti specifici per ciascuna issue daproporre all’attenzione dei decisori e dei loro influenti;Gestione operativa: è la fase di programmazione degli incontri (personali e diretti).Alla gestione operativa sono collegate una serie di attività: Monitoraggio permanente delle dinamiche, delle issue, dei decision maker; Attività di reporting all’interno dell’organizzazione; Contatti periodici con i decision maker ed i loro influenti; sviluppo emantenimento dei contatti personali; Studio ed interpretazione degli atti normativi Incontri one-to-one con i principali influenti; Stesura e aggiornamento della documentazione; Aggiornamento del calendario: tempi operativi, tempi prevedibili, accelerazioni,frenate, accompagnamenti di un inter naturale; Diffusione delle informazioni e iniziative di comunicazione per la promozionedegli interessi dell’organizzazione; Gestione delle emergenze.Verifica dei risultati: avviene tramite un monitoraggio costante per seguire ledinamiche delle relazioni con i decision maker. Vanno visionati eventuali cambiamentidi opinione, gli atteggiamenti ed i comportamenti del decisore pubblico.
  • 53Figura 1.10: le fasi del processo di public affairs1.5.3 Le tre fasi del lobbyingAll’interno di una pratica di lobbying, le strategie adottate possono essere differentie dipendono dalla necessità generatasi sul momento. Se ad una prima analisi il lobbistareputa il soggetto X quale migliore interlocutore per perseguire i propri obiettivi, puòrisultare invece necessario tessere una relazione con il soggetto Y a seguito diimprovvisi cambiamenti (dimissioni di X, cambio di schieramento, abbandono di unaCommissione ecc.). Se un’organizzazione deve adattarsi e rispondere ad uncambiamento, la stessa pratica deve essere attuata dal lobbista. Stiamo comunqueparlando di particolari fasi dell’azione di lobbying. Più in generale, si possonoevidenziare tre macro fasi:1. fase della mappatura2. fase nominale3. fase della pressione.Verifica dei risultatiGestione operativaPlaybookMonitoraggioMappa del potereIssue analysisObiettiviAscolto
  • 541. Fase della mappatura: il lobbista si concentra sullo scenario attuale. Ha giàricevuto l’incarico di rappresentare e tutelare gli interessi di un’organizzazionee, nel momento in cui il decisore propone l’adozione di un provvedimento,analizza a quale livello istituzionale avviene il processo (locale, nazionale oeuropeo). Inizierà quindi ad usare i primi strumenti a sua disposizione, andandoa ricreare la mappa del processo decisionale, per poi tracciare l’iter legislativo acui sarà sottoposto il provvedimento, prevedendo possibili cambiamenti dellaprocedura55. Il lobbista, inoltre, “ascolta” ed individua eventuali altri gruppi diinteresse attivi sulla stessa materia al fine di vagliare l’ipotesi di alleanze. Se ciònon è possibile, sarà suo compito individuare i vari competitors, di norma maiassenti. L’analisi prodotta porta inoltre ad effettuare un’ulteriore valutazione:fattibilità dell’obiettivo o meno. Fallire un obiettivo comporta infatti un notevoledanno alla reputazione e alla credibilità del lobbista. Nell fase della mappaturaavviene la preparazione del position paper.2. Fase nominale: gli obiettivi dell’organizzazione sono chiari, il quadroistituzionale è completo e i documenti sono stati redatti. È il momento diricercare le persone strategiche da contattare. La ricerca dei nominativi, attorno acui si concentra la fase nominale, è di notevole importanza. Non riguarda unmero elenco di persone (parlamentari, Ministri, sottosegretari, tecnici ecc.) maun’attenta analisi dei possibili interlocutori in cui si ripercorre il loro excursuspolitico, dagli esordi fino ai tempi recenti. In gergo tecnico si parla di profili obioprofile. La struttura (Figura 1.11) presenta uno schema di semplice lettura,con una prima parte dedicata agli aspetti biografici, preceduta sempre dallacarica occupata (prima informazione subito dopo il nome). Nella seconda parteviene rivissuta la carriera politica dell’interlocutore, andando ad analizzare lasua partecipazione nei partiti (o nel partito) di cui ha fatto parte, gli incarichiricoperti negli enti locali ed, infine, il suo operato a livello nazionale o,eventualmente, europeo. Eventuali cariche o nomine possono facilitare latracciatura e la comprensione delle mappe di potere. Vi è quindi un paragrafoaggiuntivo preposto alla raccolta di informazioni particolari sul soggetto in55Per esempio, l’esame di un testo in sede di Commissione legislativa.
  • 55questione, da cui si evincono particolari attitudini e idee su tema preciso. Peresempio, se un parlamentare è stato, in gioventù, un forte contestatore dellemultinazionali, è molto probabile che lo sia anche nel momento in cui occupauna carica istituzionale. Le informazioni vengono estrapolate sempre da internet,che garantisce l’immediatezza dell’informazione. Non è detto, comunque, che ilprofilo redatto disponga di numerose informazioni, soprattutto se il parlamentareè giovane, alla prima Legislatura e con un background limitato. Discorsodiametralmente opposto, invece, per le figure che possono vantare una lungamilitanza a Palazzo Madama o a Montecitorio.
  • 56Bioprofile : XXXX yyyyAttuali cariche istituzionali:Deputato FLI.Dati biografici:Nato a Trieste il 24 settembre 1947.Laureato in Scienze della Comunicazione e Relazioni Pubbliche.Master in Comunicazione.Carriera politicaPartito – Cresciuto politicamente in Alleanza Nazionale, di cui è stato coordinatoreprovinciale a Pordenone. Segretario regionale di FLI per il Friuli Venezia Giulia.Politica nazionale – Eletto per la prima volta alla Camera dei Deputati nel 2008.Nell’attuale XVI Legislatura è componente della IV Commissione Difesa.Nel 2010 ha lasciato il PDL per seguire Gianfranco Fini in FLI.Politica locale – Consigliere comunale a Pordenone dal 2000 al 2005.Eletto Consigliere regionale per il PDL – AN.Nel 2008 ha rassegnato le dimissioni per l’elezione alla Camera dei Deputati.Attività legislativa – Nell’attuale Legislatura ha presentato, come primo firmatario,la proposta di legge “Norme per la regolamentazione del contrasto della pirateria navalenelle acque territoriali”.Altro – Ha dichiarato di aspettarsi le dimissioni del Presidente Silvio Berlusconi perla sua presunta condotta immorale legata ai recenti scandali che hanno chiamato incausa ragazze minorenni.Figura 1.11: esempio di bioprofile
  • 573. Fase della pressione: il lobbista interagisce con il decisore pubblico e glifornisce le informazioni raccolte precedentemente. Le informazioni devonoessere funzionali tanto al politico (per indirizzarlo verso la decisione da prenderebisogna «dire qualcosa di rilevante - spiega Paolo Zanetto - portandogliinformazioni che non aveva») quanto al lobbista. Come avviene la costruzionedel consenso? Per rispondere alla domanda si cita un’intervista raccolta daMarco Mazzoni56:«Per prima cosa, chi fa lobby si accredita in prima persona, […] poi va sempre dichiarato per chi stalavorando. Dopodiché, un argomento va portato avanti con dossier, position paper, […] questo fa illobbista. […] Quando incontro il decisore, è il momento che cerco di far pressione su di lui; […] durantel’incontro devo essere in grado di illustrare in maniera sintetica e chiara qual è il problema, qualiconseguenze può avere quel particolare atto normativo nei confronti del mio cliente, qual è la miaproposta. […] È molto importante mostrarsi convinti di quello che si sta proponendo e soprattutto farcapire al politico che conosco a fondo la questione, che ho fatto delle ricerche, non dimenticando diindicare quali sono le mie fonti. Insomma, devo evitare che il mio interlocutore dica: “chissà perché devocredere a questo lobbista”…».L’azione di pressione ha maggiore probabilità di successo se è stato creato unrapporto di fiducia e gratitudine tra il lobbista e il suo interlocutore, ma la fiducia èlegata ai modi e ai tempi in base ai quali il lobbista si muove. Qui entrano in gioco icontatti informali al di fuori degli spazi prettamente istituzionali. In questi casi è buonaregola che gli interessi da tutelare non abbiano la precedenza assoluta. Il lobbistaaccorto sa che l’incontro è governato da una regola: il momento buono per fare appelloal suo importante interlocutore è quando ne ha meno bisogno. È logico comunque che,una volta conclusi gli argomenti introduttivi per la reciproca conoscenza, il dialogo sifocalizzi sullo scopo dell’incontro, ovvero lo scambio di informazioni. Come citato neiparagrafi precedenti, la sincerità e la qualità delle informazioni rivestono un ruolofondamentale al fine della creazione di una relazione di fiducia. L’incontro non siconclude con una stretta di mano e un arrivederci in quanto prevede un naturaleproseguo del dialogo. Il lobbista attua i principi delle relazioni pubbliche, curando neiminimi dettagli il rapporto interpersonale. Ogni segno di disponibilità del politico vieneseguito da note personali di ringraziamento. Dopo che un incontro ha avuto luogo è56Mazzoni, op. cit. p. 117.
  • 58buona prassi che il lobbista fornisca le informazioni promesse accompagnate da unalettera di cortesia (Mazzoni, 2010). Fiducia, integrità personale e competenza sonoelementi imprescindibili. L’onestà paga: «Un decisore, una volta ingannato, è un amicoperso per sempre».1.5.4 Il lobbying direttoLa fase di pressione si può concretizzare secondo una duplice modalità. Il lobbistaha di fronte a sé due strade: la prima lo porta ad un contatto diretto del decisorepubblico, al quale propone le istanze dell’azienda cliente avvalendosi degli strumenti dicomunicazione (esclusivi e non) proposti nei paragrafi precedenti. In questo caso siparla di lobbying diretto, ovvero la più vecchia forma di interazione con le istituzioni(ricordate la lobby room americana?). Caratterizzato dagli incontri vis-a-vis, il lobbyingdiretto costituisce una sfida non di poco conto per il lobbista. È il terreno su cui egli èchiamato a concentrare e manifestare tutte le sue abilità comunicative e relazionali. Ilcolloquio va curato in ogni minimo dettaglio: la conoscenza dell’interlocutore ottenutatramite la raccolta di informazioni on line (“ascolto”), raccolte poi in un bioprofile, è ilprimo passo, cui segue la preparazione della documentazione, in primis il positionpaper. L’incontro non è mai scontato. L’essere accolti, infatti, non è garanzia di esserepoi ascoltati ed appoggiati. Il lobbista ha l’obbligo di saper argomentare in manieracomprensibile e suscitare interesse. L’esposizione deve essere chiara, semplice econcisa. Il politico non dedica mai molto tempo agli incontri e non è un caso che ladurata media degli stessi sia inferiore ai 30 minuti. Minore è il tempo a disposizione,maggiore dovrà essere l’abilità del lobbista. I primi incontri sono sempre i più delicati enon sono mai finalizzati all’ottenimento di un risultato immediato. È un’occasione perfarsi conoscere e iniziare a porre le basi per un rapporto. In incontri successivi sicercherà di approfondire i temi trattati attraverso ulteriori audizioni o anche colloqui, laconsegna di materiale informativo su richiesta del politico o per volontà del lobbista.1.5.5 Il lobbying indirettoIl lobbista ha a disposizione una seconda opzione, ovvero il lobbying indiretto.Anziché arrivare al decisore per vie dirette, si può avvalere dell’appoggio dell’opinionepubblica, debitamente informata sia attraverso i media tradizionali che con l’uso di
  • 59nuove tecnologie che riportano testimonianze di esperti di chiara fama e super partes. Inquesto caso ci troviamo di fronte ad una mobilitazione dal basso (dalla società civile),più nota come grass-roots lobbying (letteralmente «le radici dell’erba»). Ma perchél’opinione pubblica gioca un ruolo decisivo? Andare contro l’opinione pubblicasignifica, il più delle volte, perdere consenso con ripercussioni sulla vita politica. E larielezione è il primo obiettivo di un politico. Scrive infatti Charles Mack in Lobbyingand Government Relations (1989)57: «Neanche il lobbista più ricco di talento puògarantire una risorsa decisiva per il legislatore, cioè votare per lui. Il lobbista vota dovevive. Agli occhi del legislatore le richieste dei suoi elettori vengono prima di ogni altracosa, perché l’obiettivo del legislatore è la sua rielezione».Il fine del lobbying indiretto è indurre riflessioni e portare a conoscenza delpubblico e dei decisori il tema affrontato. In questo modo il lobbista evitaun’esposizione diretta dell’azienda cliente. Solo in un secondo momento questascenderà direttamente sul campo. Perché questo avvenga, l’organizzazione aspetterà cheil tema di suo interesse venga preventivamente trattato dagli organi di stampa, attirandocosì l’attenzione del legislatore. L’azione di grass-roots, curata dal lobbista, rilevadunque una sua importante abilità: rispecchia l’importanza e il ruolo dei media nonchéla necessità di una corretta gestione delle relazioni con i mezzi di informazione.In figura 1.12 è possibile comprendere le dinamiche relative alle due tipologie dilobbying proposte da Mazzoni58:57Ibidem p. 120.58Ibidem p. 119.
  • 60Figura 1.12: modalità di lobbying1.6 La legislazione italiana sul lobbyingAllo stato attuale, l’Italia versa in una condizione decisamente particolare. Leaziende che praticano lobbying esistono e sono riconosciute59. Vi operano circa 1200addetti ai lavori, tra uffici di consulenza e reparti di Relazioni Istituzionali presso59Cattaneo Zanetto & Co.; ES; FB Associati; Nomos; Open Gate Italia; Reti;Strategic Advice; VM.Gruppi di interesse,lobbistiRicorso a:InformatoriLobbistiStaffe del decisoreDecisore pubblicoOpinione pubblicaLobbying direttoGrass-roots pressione
  • 61strutture private (multinazionali). Tuttavia, il Belpaese non si è ancora dotato di unalegge sul lobbying, al pari di Stati Uniti e Unione Europea.Nel corso delle numerose legislature della Repubblica Italiana vi sono stati diversitentativi di regolamentare l’attività di rappresentanza degli interessi, con ben 25proposte di legge dal 1948 al 2006. Tralasciamo per il momento la citazione delleproposte di legge più importanti e concentriamoci sull’assenza di una legislazione.Di fatto, non rappresenta una novità, al pari dell’intreccio tra partiti politici, gruppidi interessi e burocrazia. Proprio i partiti politici hanno rappresentato l’ostacolomaggiore da sopravanzare verso l’ottenimento del riconoscimento, per legge, dellaprofessione del lobbista. Questo perché sono essi stessi a ricoprire un vero e proprioruolo lobbistico. Il partito ha tutto l’interesse che le lobby rimangano deboli e nonregolamentate. Solo se le lobby fossero forti (come negli USA) verosimilmente sisentirebbe l’esigenza di controllarle tramite provvedimenti legislativi.Come ha sottolineato Pier Luigi Petrillo60, i partiti politici detengono un ruolomonopolistico che consente loro di essere gli unici intermediari tra la società e lo Stato.Non solo: se l’Italia non si è ancora dotata di una legge nazionale61una spiegazione varicercata nella composizione del tessuto economico-sociale, costituito principalmente dapiccole e medie imprese. Per quanto queste possano essere interessate dall’attività dellegislatore, non saranno mai così influenti come nel caso di un’attività di lobbyingpraticata da una multinazionale di ragguardevoli dimensioni.L’arretratezza italiana della regolamentazione dell’attività di lobbying è comunquefiglia del basso livello di cittadinanza attiva, la quale scende in campo per manifestare ipropri interessi ma solo in determinate occasioni. In più, solo negli ultimi vent’anni sista iniziando a superare il mito dell’interesse pubblico di derivazione francese(specialmente nell’azione amministrativa).60Esperto in Diritto Pubblico comparato, autore dell’articolo intitolato La disciplinadei gruppi di pressione a livello regionale: il caso della regione Toscana (e, senzaoriginalità, quello del Molise). Rivista Amministrazione in cammino.61È d’obbligo l’aggettivo “nazionale” in quanto Toscana e Molise hanno una proprialegge regionale sul lobbying.
  • 62Il ruolo dominante dei partiti è riconosciuto anche da Facchetti e Marozzi62i qualiindividuano ulteriori ragioni di carattere politico-culturale che giustificano la mancatalegislazione in termini di lobbying: I poteri intermedi (associazionismo, sindacato, cultura, scuola, ecc.) senza fortiinfluenze sulla società complessiva, preferendo rapporti diretti speculativi con ilpotere politico; La pretesa di ruolo esclusivo e totalizzante delle rappresentanze di interessi, inun rapporto di scambio non regolamentato con il potere politico; Il comportamento della politica nelle istituzioni, prima impegnata a garantire, inproprio e in una competizione tutta interna al sistema dei partiti, larappresentanza dei vari interessi. Poi (dagli anni Novanta) più attenta allaregolamentazione dei rapporti formali (legge elettorale, conflitto di interessi, parcondicio), che non alla regolamentazione del rapporto tra corpi speciali,istituzioni e soggetti politici; Resistenza delle rappresentanze di interessi a una modifica dello status quo perdetenere l’esclusività dei rapporti con il mondo politico.A quest’ultimo punto si ricollega nuovamente Giuseppe Mazzei, secondo cui «C’èun’ignoranza di fondo sull’argomento perché mancano occasioni di discussione. Amolti fa comodo la situazione attuale, cioè un patto di coalizione tra alcuni lobbisti chevogliono fare i lobbisti all’antica, cioè nell’ombra, e alcuni politici che preferisconotenere rapporti a titolo discrezionale, e si spera almeno corretti, ma senza darneevidenza. Tutto questo non aiuta, né gli uni né gli altri, tanto meno la democrazia». Achi fa comodo? Soprattutto alle organizzazioni sindacali e a Confindustria (Facchetti eMarozzi, 2009) e altre organizzazioni, appoggiate da una lobby giornalistica,preoccupata di vedere limitato il proprio potere di pressione attraverso i mezzi dicomunicazione di massa.L’assenza di una legislazione è un problema non da poco per il lobbista, conripercussioni anche sull’opinione pubblica. Al di là degli stereotipi che comunquerimarrebbero, il vuoto normativo impedisce al lobbista di uscire dall’ombra e di porsi62Facchetti, Marozzi, op. cit. p. 245 e seg.
  • 63come rappresentante trasparente di interessi meritevoli di attenzione. Lentezza dei lavoriparlamentari? Non solo, anche se la senatrice Mariapia Garavaglia ha ammesso che «inParlamento si sta dibattendo su questioni che di politico hanno ben poco63». Il problemasarebbero dunque i partiti che rappresentano un ostacolo così forte ed efficace che solouna proposta di legge è approdata all’esame finale dell’Aula.1.6.1 Le proposte di leggeIn questo paragrafo cercheremo di ripercorrere le tappe più importanti versol’ottenimento della legislazione del lobbying.I primi veri tentativi sono datati 1976 con la proposta di legge dell’on. NicolaSanese, “Riconoscimento delle attività professionali di relazioni pubbliche” (AC953).Nel 1982 ci prova l’on. Pietro Ichino (“Riconoscimento e disciplina delle attivitàprofessionali di relazioni pubbliche”- AC3200) mentre nel 1983 il tentativo è avanzatodalla Commissione Lavoro della Camera dei Deputati. Il testo, giudicato positivamenteanche dalla Ferpi (Federazione Relazioni Pubbliche Italiana), è poi caduto con la finedella Legislatura.Nel 1986 è la volta della proposta unificata rispetto al pdl Sanese, Casini, Cristofori(DC), Francese (Pci), Facchetti (Pli), giunta nel 1987 all’approvazione di un ramo delParlamento.Il 13 settembre 2001 l’on. Giuseppe “Pino” Pisicchio (allora con la Margherita,attualmente in Iniziativa Responsabile) presenta la proposta di legge “Disciplinadell’attività di relazione istituzionale” (AC 1567). Il testo, giudicato minimalista daGiuseppe Mazzei, prevedeva la creazione di registri dove iscrivere coloro che voglionosvolgere un’attività di relazione istituzionale che inizi a promuovere interessi legittimi.La proposta, composta da sei articoli, presentava però dei limiti: Assenza dei requisiti per la definizione di lobbista;63Dichiarazione rilasciata a Roma l’8 febbraio 2011 al convengo “Evoluzione dellobbismo in Italia”, organizzato da Il Chiostro, Università IULM di Milano e CattaneoZanetto & Co. nell’ambito del Master in Comunicazione per le Relazioni Internazionali(MICRI).
  • 64 Assenza di norme che identifichino eventuali incompatibilità per attività passatee future; Assenza di sanzioni (previste solo per la mancata iscrizione nei registri o laomessa presentazione delle relazioni periodiche).Il 16 dicembre 2002, l’on. Daniele Galli presenta la proposta “Disciplinadell’attività di relazione svolta nei confronti dei componenti delle Assemblee legislativee dei titolari di pubbliche funzioni” (AC 3485). Tra i vari contenuti del provvedimento,citiamo l’istituzione dei registri delle attività di relazione con i componenti delleAssemblee legislative presso gli Uffici di presidenza del Senato della Repubblica e dellaCamera dei deputati. È inoltre istituito, presso la Presidenza del Consiglio dei ministri –Dipartimento della funzione pubblica, il registro delle attività di relazione con i titolaridi funzioni pubbliche, disponibile online. Secondo l’articolo 2, quindi, è attività direlazione ogni informazione, orale o scritta, resa da singoli o da associati, aiparlamentari, al Governo, ai dirigenti della pubblica amministrazione. L’articolo 3stabilisce invece chi siano i soggetti, obbligati e non, all’iscrizione al registro.Il 27 gennaio 2005 il Parlamento riceve la proposta di legge Colucci “Disciplinadell’attività di relazione istituzionale svolta nei confronti dei membri del Parlamento”(AC 5567). Il testo è breve (tre articoli) e teso soprattutto a definire cosa non costituiscaattività di relazioni istituzionali (art. 2).Il 15 maggio 2006 l’on. Pisicchio ripropone un testo di legge col medesimo titolo,“Disciplina dell’attività di relazione istituzionale” (AC 695), poi avanzato anche il 7maggio 2008.Tra i testi più importanti figura il ddl 1866 del Governo Prodi, a firma dello stessopremier e dell’allora Ministro per l’attuazione di programma, Guido Santagata:“Disciplina dell’attività di rappresentanza di interessi particolari”. Comunicato allaPresidenza del Consiglio dei Ministri il 31 ottobre 2007, il ddl apporta diversi elementiinnovativi: Massima trasparenza dell’attività di lobbying: i decisori pubblici devono renderedisponibili a chiunque i documenti presentati dai lobbisti;
  • 65 Obbligo dei decisori pubblici di citare nella relazione illustrativa e nelpreambolo degli atti normativi e degli atti amministrativi generali l’attività dirappresentanza degli interessi svolta nei propri confronti; Individuazione nel CNEL (Consiglio Nazionale dell’Economia e del Lavoro) delsoggetto garante dell’esercizio dell’attività di lobbying; Istituzione presso il CNEL di un “Registro pubblico dei rappresentanti diinteressi particolari” al fine di garantire la conoscibilità dell’attività dei soggettiche influenzano i processi decisionali pubblici; Iscrizione a tale registro subordinata ad alcuni requisiti, tra i quali, il rispetto delCodice di deontologia che sarà emanato dal CNEL, previa consultazione delleorganizzazioni rappresentative del settore; Previsioni di un sistema di sanzioni reputazionali (pubblicazione sui giornali) epecuniarie (da 2000 a 20000€) per lo svolgimento di attività senza iscrizione alregistro; Obbligo per i lobbisti di presentare ogni anno al CNEL una relazionesull’attività svolta; Trasmissione al Parlamento da parte del CNEL di un rapporto annualesull’attività di verifica svolta.Il 12 agosto 2008 l’on. Antonio Milo (Movimento Per Le Autonomie), nel corsodella XVI Legislatura del quarto governo Berlusconi, ha presentato il progetto di legge1594, “Disciplina dellattività di rappresentanza di interessi particolari”, sottopostoall’esame della Commissione il 16 marzo 2009. Il testo prevedeva: Sanzioni inferiori rispetto al ddl Santagata, con ammende comprese tra i1.000 e i 10.000€; La possibilità di effettuare una nuova iscrizione al Registro dopo solo unperiodo di soli 18 mesi (e non più dopo 4 anni); Criteri più rigidi per entrare nel Registro (vengono richiesti tre anni diesperienza); In aggiunta, poi, i decisori pubblici, possono chiedere l’intervento dirappresentanti di interessi sollecitando «informazioni, incontri, udienze,
  • 66proposte, richieste, suggerimenti, emendamenti, studi, ricerche, analisi,memorie scritte, documenti e qualsiasi altra documentazione relativaall’interesse documentato a corredo di iniziative da intraprendere nel corsodella medesima attività».All’interno della stessa legislatura, il 7 maggio 2008 gli on. Mura e (nuovamente)Pisicchio (entrambi esponenti dell’Italia dei Valori) avanzano un’ulteriore proposta perla “Disciplina dell’attività di relazione istituzionale” (AC 854), nella quale propongonoun’ammenda non superiore ai 50.000€ e l’affidamento del Registro ai Presidenti dellaCamera e del Senato, al Governo e alle varie istituzioni dove viene esercitata l’attività.Ultimo, in ordine di tempo, il disegno di legge avanzato dalla senatrice MariapiaGaravaglia (PD) il 12 marzo 2009: “Regolamentazione dell’attività dei consulenti inrelazioni istituzionali presso le pubbliche amministrazioni” (AS 1448). Composto da 4articoli, il testo si prefigge di facilitare e disciplinare l’accesso dei soggetti pubblici eprivati all’attività legislativa, normativa, regolatoria e amministrativa. Dalla definizionedi Consulente in relazioni istituzionali (art.2, «chiunque esercita singolarmente oall’interno di organizzazioni aventi personalità giuridica, anche in via non esclusiva etemporanea, un’attività professionale tendente a favorire il dialogo tra i soggetti pubblicie privati e le pubbliche istituzioni, siano esse finalizzate a favorire la comprensione e lacorretta interpretazione della normativa e dei provvedimenti in essere o in fieri, laconoscenza degli obiettivi e dei programmi della Pubblica Amministrazione o apromuovere la conoscenza presso le istituzioni della realtà dei soggetti rappresentati e diloro specifiche esigenze»), il testo comprende gli obblighi della trasparenza, per quantoconcerne le finalità dell’incarico svolto e il nominativo della persona a cui è affidatal’esecuzione (art.3), oltre che l’obbligo di accreditarsi presso le pubbliche istituzioniattraverso l’iscrizione in apposito registro pubblico, istituito presso la Presidenza delConsiglio dei Ministri – Dipartimento per l’Editoria e l’Informazione, consultabile on-line, con facoltà di iscrizione e recesso sempre aperti (art.4).1.6.2 I casi Toscana, Molise ed Emilia RomagnaPrima in Italia, la regione Toscana si è dotata di una legge regionale peristituzionalizzare l’attività di lobbying. Il testo (l.r. 5/2002), approvato a largamaggioranza (contrario solo il Pci) e intitolato “Norme per la trasparenza dell’attività
  • 67politica e amministrativa del Consiglio Regionale della Toscana”, ha lo scopo difavorire la presenza di soggetti rappresentativi di interessi nell’attività politica edamministrativa della Regione, al fine di consentire la trasparenza dell’attività politica.Di fatto, si assiste ad un riconoscimento dei gruppi di pressione e del loro ruolo diportatori di interessi.Per quanto sia evidente il passo in avanti compiuto dalla Regione Toscana rispettoalla legislazione nazionale, la normativa non può essere definita completa. Mancano,infatti, una definizione di lobbies e di gruppi di pressione o di interesse. C’è però unadistinzione tra gruppi che rappresentano le categorie economiche, sociali, terzo settore(rappresentativi a livello provinciale e regionale) e gruppi presenti sul territorio(associazioni o fondazioni). Questa suddivisione risulta importante ai fini dellaregistrazione nel Registro dei gruppi d’interesse accreditati presso il Consiglioregionale: per il primo gruppo infatti l’iscrizione avviene d’ufficio, i secondi, invece,devono inviare una richiesta al Consiglio regionale.In tema di sanzioni, la legge è esplicita nel prevedere il divieto di esercitarepressione diretta sui Consiglieri regionali e sulle rispettive organizzazioni che abbiaripercussioni sulla libertà di voto. Sul Consiglio regionale ricade, invece, laresponsabilità di giudicare eventuali violazioni della legge e stabilire provvedimenti.Sulla stessa linea si è posta la regione Molise, approvando la legge regionale n° 24del 22 ottobre 2004, copia identica del provvedimento adottato in Toscana.Di fatto, come ha commentato Ruben Razzante64«le due normative non hannoprodotto effetti di grande rilievo, tranne la creazione, presso il Consiglio Regionale, diun registro dei gruppi di interesse che lavorano a livello regionale, facendo attività dilobbying».Flebili tentativi di regolamentare l’attività di lobbying sono stati effettuati anchedall’Emilia Romagna. Il 15 ottobre 2009, il Consigliere regionale Gioenzo Renzi (AN-PDL) ha depositato il progetto di legge “Norme per la trasparenza della Regione EmiliaRomagna e per la regolamentazione dell’attività di rappresentanza di interessiparticolari”. Fulcro del progetto, l’iscrizione obbligatoria in un Registro pubblico on64Dichiarazione resa durante una lezione del Master MICRI, a.a. 2009/2010.
  • 68line, istituito presso l’Assemblea Legislativa, per chi esercita l’attività diRappresentanza di Interessi Particolari. Chi fa rappresentanza? Associazioni, enti esocietà, attraverso proposte, richieste, suggerimenti, studi, ricerche, analisi e qualsiasialtra iniziativa o comunicazione orale e scritta, anche per via telematica. Il tutto perperseguire interessi leciti propri o di terzi, anche di natura non economica, nei confrontidel Presidente della Regione, dei membri e dei funzionari con ruoli direttivi dellaGiunta Regionale, e dei componenti dell’Assemblea Legislativa, così da incidere suiprocessi decisionali pubblici in atto, o di avviarne dei nuovi. Il testo, però, non è statoapprovato e gli attuali principi di trasparenza sono contenuti solamente nello StatutoRegionale (Titolo II, art. 14 Trasparenza e partecipazione).1.6.3 Calabria e altriAl di fuori della Toscana e del Molise, un’altra regione che sta cercando di dotarsi diuna normativa a riguardo è la Calabria. Il 29 giugno 2009, la Commissione regionale haesaminato la proposta di legge del consigliere Egidio Chiarella (capogruppo del GruppoMisto nel Consiglio Regionale della Calabria), “Norme per la trasparenza dell’attivitàpolitica e amministrativa del Consiglio Regionale e della Giunta della RegioneCalabria”. Il testo, approvato, garantisce la partecipazione dei gruppi di pressione(accreditati) alle attività delle Commissioni consiliari, per sola via telematica. In caso diviolazione, non sono previste sanzioni economiche, alle quali si preferiscono unasospensione temporanea o la revoca dell’iscrizione al Registro. Un allineamentopressoché identico è stato attuato dalle regioni Piemonte, Veneto, Umbria e dallaprovincia autonoma di Trento, le quali garantiscono la possibilità di consultare gruppi dipressione in commissione.1.6.4 RiflessioneL’impegno, sebbene insufficiente, c’è stato ma la cultura del lobbying, intesa comeun’attività a servizio del processo democratico, è ancora allo stato embrionale. Iltermine stesso di lobbying fa ancora paura. Non è un caso, infatti, che tale espressionevenga sempre sostituita con terminologie più acquietanti. Ma, soprattutto, la parola noncompare in nessun articolo dei testi finora citati. Al massimo esso trova posto solo nelleintroduzioni dei testi normativi ma con una funzione di benchmark, cioè per ricordarequanto viene praticato al di fuori dei confini italiani.
  • 69CAPITOLO 2La regolamentazione del lobbying al di fuori dei confini italiani: USA e UE«Il congresso non potrà fare alcuna legge per il riconoscimento di qualsiasi religione o perproibirne il libero culto; o per limitare la libertà di parola o di stampa o il diritto che hanno i cittadini diriunirsi in forma pacifica o di inoltrare petizioni al Governo per la riparazione dei torti subiti»Bill of Rights – I EmendamentoIn tema di lobbying, gli Stati Uniti d’America (d’ora in avanti USA) rappresentanouno scenario diametralmente opposto rispetto al contesto italiano. La rappresentanzadegli interessi è infatti parte integrante del processo democratico ed è sancita dal primoemendamento della Costituzione (1791). I cittadini, quindi, hanno la facoltà di inoltrarepetizioni al Governo, manifestando così le proprie istanze per provare ad influenzare laproduzione normativa. Il fatto che tale diritto sia costituzionalmente garantito, rendepossibile una considerazione positiva dell’attività di lobbying e della figura del lobbista.La differenza del territorio italiano è evidente (cap. I) . Vero è, comunque, che la solalegislazione non garantisce la totale onestà del lobbista come ha dimostrato chiaramentela vicenda di Jack Abramoff1. Dalle argomentazioni oggettive, strumento principale1Nel 2006, il lobbista repubblicano Jack Abramoff , detto il burattinaio diWashington, è stato al centro di un apparato di raccolta fondi e di lobby legate agliinteressi della Christian Coalition e della lobby contro le tasse. Ha confessato epatteggiato una pena per frode ed evasione fiscale. Secondo un Centro di ricercheindipendente, i soldi di Abramoff sarebbero finiti ad almeno 300 tra deputati e senatoridal 1999 al 2006 e il capogruppo repubblicano alla Camera dei Rappresentanti, TomDeLay (di cui Abramoff è stato il braccio destro finanziario), è stato incriminato con
  • 70dell’attività di influenza, Abramoff è ben presto passato all’equivalente italiano di“bambole, bottiglie e bustarelle”.Nel corso degli anni il fenomeno del lobbying ha assunto negli USA un’importanzarilevante e il grado di influenza dei gruppi di pressione ha reso necessario la stesura diun’apposita legislazione. Come fa notare Tiziano Checcoli2, gli studiosi americani dilobbying si sono imbattuti nel preoccupante interrogativo, se si possa correre il rischioche le lobby acquisiscano così tanto potere da poter influenzare negativamente l’attivitàdel sistema parlamentare, fino a farlo diventare ostaggio degli interessi particolari. Unrischio scongiurato però da una sentenza del 1954 della Corte Suprema nella causaUnited States vs Harris, che ha richiamato uno dei provvedimenti più importanti riferitialla regolamentazione della rappresentanza degli interessi tramite le lobby: il Federal ofLobbying Act del 1946. Di seguito un estratto della sentenza menzionata:Al giorno d’oggi, la complessità del sistema legislativo è tale che non è possibile che i singolimembri del Congresso tengano conto di ogni singola pressione a cui sono sottoposti. Tuttavia, il modelloamericano ideale di governo tramite rappresentanti eletti dal popolo dipende in larga misura dalla abilitàdei medesimi rappresentanti di valutare appropriatamente queste pressioni. D’altra parte, la voce delpopolo può con estrema facilità essere messa a tacere dalla ben più forte voce di gruppi di interesseparticolari alla ricerca di trattamenti favorevoli celati dietro la ricerca del bene comune. Questo è l’aspettonegativo che il Lobbying Act è deputato a prevenire2.1 La regolamentazione del lobbying negli USA2.1.1 Dalla seconda metà dell’800 al Federal of Lobbying Act.laccusa di aver orchestrato il finanziamento illecito della campagna elettorale di diversiesponenti repubblicani.2T. Checcoli, Il fenomeno del lobbying negli Stati Uniti e nell’Unione europea,http://www.lobbyingitalia.com/__P_U_B_L_I_C__/ItemsUploaded/file/Il%20fenomeno%20del%20lobbying%20negli%20Stati%20Uniti%20e%20nell%E2%80%99Unione%20europea%20.%20Tiziano%20Checcoli.pdf
  • 71La letteratura di settore menziona il 1789 come anno di nascita del lobbying negliUSA. L’anno in questione segna infatti il momento dell’entrata in vigore dellaCostituzione americana, il cui primo emendamento consente, come già citatoprecedentemente, il diritto alla manifestazione dei propri interessi.Poiché si è temuto fin da subito che vi potesse essere un abuso di tale diritto, ilLegislatore americano ha provveduto all’emanazione di una serie di provvedimenti attia prevenire una simile eventualità. Al di là del rischio di abuso, la regolamentazione eranecessaria per ricordare che alla base della rappresentanza vi fosse il bene per il popoloe l’essere al servizio dello stesso. Nella seconda metà del XIX secolo il pericolo dirappresentare interessi privati per benefici non estesi alla collettività si concretizzòulteriormente. Conseguente al fenomeno dell’industrializzazione, vi fu unaproliferazione di atti normativi a vantaggio delle maggiori industrie del Paese le qualigodevano di un alto potere di influenza sui soggetti politici. La situazione degenerò a talpunto che nel 1906 il giornalista David Graham Philips pubblicò una serie di articoliintitolati “Il tradimento del Senato”, denunciando le fitte relazioni tra le aziende e irappresentanti politici. La diretta conseguenza delle sue cronache fu un’ampia protestadell’opinione pubblica e la riforma del sistema del finanziamento elettorale del 1925con il Federal Corrupt Practices Act. Nel 1913, intanto, era stato approvato il XVIIemendamento della Costituzione con cui veniva sancita l’elezione diretta dei senatoridegli USA, che quindi non venivano più eletti dai parlamenti statali, limitando cosìl’influenza diretta degli affaristi verso i medesimi senatori.Il primo tentativo di regolamentazione risale al 1852 allorché la House ofRepresentatives emanò una legge per impedire ai giornalisti parlamentari, impiegaticome lobbisti, di accedere alla floor of the House e alle tribune stampa loro riservate perassistere alle sedute finalizzate alla promozione di progetti di legge in discussione alCongresso. Due anni più tardi, nel 1854, venne istituito un comitato per il controllodegli strumenti di influenza nei confronti dei membri del Congresso affinché questivotassero a favore o contro un determinato provvedimento. Tra gli strumenti monitoratifiguravano anche i pagamenti in denaro. Il comitato era quindi finalizzato anche acompiere verifiche anticorruzione.Nel 1890 il Massachussets regolamenta il fenomeno lobby attraverso dispositivi dilegge mirati ma senza spiegare il significato di tale fenomeno. Vero è, però, che il
  • 72provvedimento istituiva appunto un registro con obbligo di rendere pubbliche le spesesostenute dai lobbisti.Nel 1905 il Wisconsin sentenziò che i lobbisti potessero comparire soltanto di frontealle commissioni legislative o attraverso dichiarazioni pubbliche.I primi anni del XIX secolo sono dunque anni di grande fervore normativo. Alleconseguenze degli articoli di David Graham Philips già menzionati si affiancal’istituzione nel 1913 di una commissione d’inchiesta sull’attività lobbistica dellaNational Association of Manifacaturers (NAM). La NAM, infatti, godeva di un accessodiretto a tutte le conversazioni dei membri della Camera che non avvenivano in luoghiufficiali. Tale privilegio era stato garantito dalla corruzione di alcuni importatifunzionari della Camera e in tal modo la NAM si assicurava il controllo delle decisioniassunte dalle Commissioni interne alla Camera. Una volta avuta la conoscenza esclusivadelle conversazioni, poteva agevolmente esercitare pressione per perseguire i propriscopi. Non solo: la NAM aveva anche un ufficio nell’edificio della Camera.È datato 1913, invece, l’Anti lobbying Act. La norma proibiva ai funzionari e agliimpiegati di avere contatti con i lobbisti ma non venne mai applicata così come è statredatta poiché la Corte Costituzionale avrebbe potuto dichiararla incostituzionale. Solonel 1989 l’Ufficio Legale del Dipartimento di Giustizia americano si sbilanciò nelproporre una sua interpretazione, intendendo che la norma volesse solo praticare unalimitazione all’uso dei fondi per campagne politiche successivamente destinateall’attività di influenza del legislatore. Gli studiosi del tema, quali Franco Spicciariello,ricordano comunque che mai sono state promosse azioni per la violazione dell’Antilobbying Act essendo il testo abbastanza impreciso in relazione al suo campo diapplicazione.Nel 1935 ci provò il senatore Hugo Black: la sua proposta di legge prevedeva sia laregistrazione di tutte le persone che cercassero in qualunque modo di influenzarel’attività di un soggetto istituzionale sia la divulgazione degli interessi rappresentati, leattività collaterali e le spese sostenute per portarle avanti. Il testo trovò l’approvazionedel Senato ma venne bocciato dalla Camera dei Rappresentanti su pressione delle lobby.Un ulteriore tentativo venne fatto con il Black Bill e lo Smith Bill. Alla base delle dueproposte stava la registrazione obbligatoria per taluni soggetti e la rendicontazione
  • 73periodica delle spese sostenute e dei finanziamenti ricevuti per svolgere l’attività dilobbying.Come si può notare, il tema della registrazione dei lobbisti rappresenta un caposaldodella legislazione americana e si possono identificare tre precise finalità perseguitedurante questi primi tentativi:1. Fornire la definizione di lobbying per prevenire incomprensioni e conseguentiabusi di tale attività e giungere, come nel caso della Georgia (1877), a proibirlatotalmente;2. Istituire la registrazione dei lobbisti;3. Garantire la trasparenza dell’attività dei lobbisti tramite la pubblicazione delladocumentazione relativa ai loro incontri e agli interessi rappresentati.Le finalità di cui sopra andranno quindi a costituire le basi per i più importantiprovvedimenti di regolamentazione del lobbying: il Federal Regulation of Lobbying Actdel 1946 ed il Lobbying Disclosure Act del 1995.In attesa della fatidica data del 1946, si segnala il Foreign Agents Act del 1938 ilquale obbligava i lobbisti stranieri operanti negli USA a registrarsi presso il Ministerodella Giustizia.2.1.2 Il Federal Regulation of Lobbying ActIl 1946 segna una tappa storica nella regolamentazione del lobbying americano.Inserito quasi per caso all’interno di un più ampio provvedimento legislativo (ilLegislative Reorganization Act), il Federal Regulation of Lobbying Act riuscì ad essereapprovato e ad apportare diversi elementi innovativi.Come specifica Tiziano Checcoli, «ogni soggetto registrato aveva l’obbligo dispecificare periodicamente quali fossero le somme spese per sostenere o contrastare unadeterminata proposta di legge, la quale anche doveva essere specificata. Vi era inoltrel’obbligo di rivelare il nome e l’indirizzo di coloro che avevano contribuito all’attivitàcon almeno 500 $, e i nomi di coloro ai quali erano stati in qualche modo versati, comesomme impiegate nell’attività di lobbying, più di 10 $. Vi erano però varie eccezioniall’obbligo di registrarsi: non erano tenuti a farlo coloro che apparivano saltuariamente
  • 74di fronte alle Commissioni, i pubblici ufficiali nell’esercizio delle loro funzioni ed igiornali, qualora la loro attività di lobbying non venisse svolta al di là delle pagine delquotidiano stesso». Franco Spicciariello integra l’analisi di Checcoli includendo lesanzioni previste dall’atto: 10.000$ e pena detentiva fino ad un massimo di 5 anni direclusione per chi contravviene alle disposizioni3.Ma il testo presentava comunque diverse criticità. Il clerk of the House e il Secretaryof the Senate non avevano il potere per avviare inchieste o verificare eventualiinfrazioni. I due uffici non erano coordinati e gli stessi non erano, a loro volta,coordinati con il Dipartimento di Giustizia il quale si è trovato spesso in difficoltànell’applicare le sanzioni nei confronti dei lobbisti che violavano il Federal Regulationof Lobbying Act. In aggiunta, il numero delle registrazioni dei lobbisti fu notevolmenteinferiore alle attese (6.500 contro una stima di 80.000).Oltre ai problemi di applicazione concreta della legge, il Federal Regulation ofLobbying Act fu censurato tre volte per incostituzionalità e in uno dei tre casi vennechiamata ad esprimersi la Corte Suprema (1954) nella sentenza United States vs.Harris. Secondo i difensori di Harris4, la legge era incostituzionale sotto tre profiliprincipali: in primo luogo, l’eccessiva vaghezza delle previsioni di cui alle sezioni 305,307 e 3085non rispettava il principio del Due process of law, originandol’incriminazione, appunto, da disposizioni legislative eccessivamente indeterminate; insecondo luogo, le medesime disposizioni violavano il diritto di manifestazione del3F. Spicciariello, Lobbying e gruppi di pressione negli Stati Uniti d’America inLobbying e gruppi di pressione, profili di diritto pubblico italiano e comparato del 23luglio 2001.http://www.lobbyingitalia.com/__P_U_B_L_I_C__/ItemsUploaded/file/Lobbying%20e%20gruppi%20di%20pressione%20negli%20USA%20-%20Franco%20Spicciariello.pdf4Robert Harris, lobbista e direttore del National Farm Committee. Fece pressione sulCongresso tramite offerte di denaro e non rispettò l’obbligo della pubblicazione degliatti inerenti l’attività di lobbying.5Obbligo per taluni soggetti di registrarsi quali lobbisti.
  • 75pensiero, di stampa ed il “right to petition” (diritto alla petizione); infine, con questostesso diritto contrastava la previsione dell’esclusione dalla possibilità di fare lobbyingper i tre anni successivi alla condanna.La Corte Suprema respinse la tesi della difesa e la sentenza introdusse tre nuovirequisiti, soggettivi e oggettivi, necessari per l’applicazione della legge, potendo cosìaffermarne la legittimità costituzionale:1. il soggetto (lobbista) deve avere sollecitato, raccolto o ricevutofinanziamenti;2. uno dei principali obiettivi di questo soggetto o di questi finanziamenti deveessere stato quello di influenzare il Congresso al fine di ostacolare ofacilitare l’approvazione o meno di una legge;3. lo strumento attraverso il quale si è perseguito questo obiettivo deve esserestato quello di un contatto diretto con membri del Congresso.Quali le conseguenze della sentenza? Ancora Checcoli: « Con questa precisazionecreativa, la Corte superò la prima censura di indeterminatezza; per fronteggiare laseconda, relativa alla lesione del diritto di petizione all’Assemblea, la Corte utilizzò unasorta di bilanciamento fra principi costituzionali. In un passo celebre, la Corte affermòsostanzialmente che, se è imprescindibile il diritto di rivolgersi ai propri rappresentantiaffinché questi possano tutelare i diritti e i bisogni dei propri rappresentati, proprio perquesto è necessario che questi contatti siano trasparenti e pubblici, affinché di questodiritto di petizione possano servirsi tutti e non soltanto i gruppi di interesse più forti einfluenti nel Paese. In questo senso, l’obbligo di pubblicazione previsto dalla leggefederale, peraltro non così incisivo, può ben essere “costituzionalmente tollerato” difronte alla necessità, altrettanto costituzionalmente necessaria, di evitare ledegenerazioni del fenomeno del lobbying».Al Federal Regulation of Lobbying Act è stato riconosciuto il merito di aver evitatola declaratoria di illegittimità costituzionale ma la sentenza della Corte suprema lo hareso, di fatto, meno efficace dal punto di vista del controllo e della prevenzione degliabusi delle azioni di lobbying. Non solo: temi quali la necessità di intrattenere rapportidiretti con i membri del Congresso o le organizzazioni che ricevevano denaro per fare
  • 76lobbying ma non solo o non principalmente per tale scopo, risultavano essere esclusidalla previsione legislativa.2.1.3 Gli anni Settanta e le riforme collateraliLa normativa del Federal Regulation of Lobbying Act era nata quindi con le giustepremesse. Tuttavia presentava diverse criticità. In parallelo vennero approvate una seriedi norme collaterali relative al lobbying.Nel 1977 il presidente degli Stati Uniti, Jummy Carter, annunciò la prima granderiforma della Pubblica Amministrazione conseguente allo scandalo Watergate, checoinvolse il presidente USA Richard Nixon.Nel 1970 era stato approvato l’Ethics in Government Act. Otto anni più tardi Carterdecise di rivederne i contenuti. La conseguenza fu un veto per i pubblici ufficiali, a capodei maggiori uffici governativi, di rappresentare interessi di fronte alle agenzieprecedentemente dirette per tutto l’anno successivo a quando le avevano lasciate. Inaggiunta, gli ex funzionari pubblici non potevano mai svolgere attività di lobbying perle questioni di cui erano stati direttamente responsabili.Nel 1988 venne quindi introdotta una legge per limitare la possibilità degli ex-funzionari del Pentagono di essere coinvolti a vario titolo nella concessione di appalti daparte del Ministero della Difesa per le industrie di armi e componenti militari. Nellostesso anno venne approvato anche un progetto di legge che estendeva lo stesso limiteanche agli ex parlamentari e ai membri dei loro staff. Al tempo stesso essa incrementavale restrizioni per gli ex dirigenti pubblici. Ronald Reagan, allora capo della Casa Bianca,si oppose al testo ponendo il veto e rispondendo che simili disposizioni avrebbero fattodiminuire le richieste di lavoro nelle agenzie pubbliche.Un’ulteriore azione parallela al Federal Regulation of lobbying act fu avanzata eintrodotta nel 1989, con ulteriori restrizioni inserite nell’Ethics Reform Act. Nodo dellaquestione, il comportamento di coloro che avevano svolto, a qualsiasi titolo, funzionipubbliche. Ne seguì che ai membri e ai funzionari del Parlamento venne proibito disvolgere attività di rappresentanza di interessi di fronte al Congresso per l’intero annosuccessivo alla cessazione dell’attività. Ai funzionari degli staff parlamentari vennepreclusa la possibilità di fare lobbying nei confronti del componente, ufficio o comitato
  • 77per cui avevano lavorato. Anche nel loro caso, l’arco temporale del divieto era di 12mesi.L’Ethics Reform Act coinvolse anche i dirigenti pubblici del settore esecutivo per iquali era proibito rappresentare interessi se l’ex pubblico ufficiale aveva avutopersonalmente funzioni decisionali sulla materia rappresentata. La durata del divieto eraraddoppiata se il tema di interesse riguardava il proprio ufficio. Un anno di inibizione,invece, per l’ex dirigente che aveva preso parte a trattative o negoziazioni di contratti innome dello Stato, in relazione ad attività di consulenza sulle stesse trattative consoggetti privati.È datata 1989 la disposizione del democratico Robert C. Byrd, Presidente delComitato del Senato per gli stanziamenti pubblici, con cui vennero innalzati i controlliinerenti i finanziamenti pubblici. In base al testo proposto, coloro che ricevevanoprestiti, sovvenzioni e finanziamenti pubblici per un importo superiore ai 100.000$dovevano rendere noti i nomi e i compensi dei lobbisti che avevano impiegato per averedenaro dal Congresso o dal Governo. Proibito, quindi, l’uso dello stesso denaro federaleper avere ulteriori stanziamenti.Anche l’amministrazione dell’ex presidente democratico Bill Clinton fece le suemosse per contrastare abusi o attività illegali. Egli avanzò, e il Congresso approvò, unaproposta per obbligare i lobbisti a comunicare le attività intraprese, compresi i temi diinteresse che volevano influenzare, i contatti instaurati con agenzie federali e comitatiparlamentari, le identità dei loro datori di lavoro e gli investimenti compiuti perpatrocinare gli interessi rappresentati.Sempre durante l’amministrazione Clinton venne emanato il nuovo regolamento peri dirigenti pubblici di più alto livello: rispetto al passato, il periodo di inibizione da ogniattività di rappresentanza di interessi venne aumentato passando da 1 a 5 anni. Unanovità introdotta fu la proibizione per gli ex top manager della pubblicaamministrazione di fare lobbying a favore di governi stranieri.Venne inoltre proposta una norma per limitare la possibilità ai parlamentare diaccettare regalie da parte delle organizzazioni private ma, nonostante la maggioranzademocratica in entrambi i rami del Parlamento, il testo non fu approvato.
  • 782.1.4 Il Lobbying Disclosure ActLa cronostoria della regolamentazione del lobbying negli Stati Uniti d’Americariparte in maniera significativa nel 1995 con l’approvazione del Lobbying DisclosureAct.Il testo è la conseguenza di una profonda riflessione sulla regolamentazionedell’attività di lobbying in vigore allora a seguito dei dati contenuti in un rapporto delGeneral Accounting Office (l’ufficio di accreditamento dei lobbisti): su 13.500 soggettielencati nella Washington Representatives Directory, solo 3.500 risultavano essereregistrati. Come sempre, erano tre gli aspetti su cui concentrare le riforme:1. estensione degli obblighi di registrazione per i lobbisti che agiscono neiconfronti delle agenzie e degli uffici governativi o che praticano il lobbyingindiretto;2. aumento dei livelli della trasparenza inerente le spese sostenute e i nominatividei membri del Congresso ed i loro staff “ingaggiati” nell’attività di lobbying;3. aumento dei poteri di sorveglianza e delle iniziative giudiziarie delDipartimento di Giustizia.Emanato dal Congresso nel 1995 e controfirmato dal presidente USA, Bill Clinton,il 19 dicembre dello stesso anno, il Lobbying Disclosure Act entrò in vigore il 1 gennaio1996. A distanza da quasi 50 anni dal primo tentativo di regolamentazione del lobbyingamericano, un nuovo e importante testo venne approvato per revisionare interamente lamateria ed eliminare tutte le scappatoie esistenti. In primis, venne stabilito l’obbligo diregistrazione anche per tutti coloro che, in qualsiasi modo e a favore delle loro attività,cercavano di influenzare le decisioni del ramo legislativo ed esecutivo.Il testo proponeva poi una serie di precise definizioni di alcuni termini: Lobbying contacts: tutte le comunicazioni scritte o orali relative allaformulazione, modifica, adozione di un atto legislativo federale, di unregolamento, di un Executive Order del Presidente, o di qualsiasi altroprogramma di politica pubblica del Governo USA. Vi erano inclusi anche iprogrammi federali, le trattative e gli arbitrati relativi a contratti federali,
  • 79concessioni, sovvenzioni, permessi o licenze. Per l’esecutivo i destinatari di talicontatti sono il Presidente ed il Vice Presidente, i membri del suo staff e altrisoggetti che ricoprono posizioni di una certa rilevanza nell’amministrazionesecondo le normative del settore. Per il potere legislativo il contatto sono imembri del Congresso e ogni altro soggetto che ricopra posizioni dicollegamento con essi in qualità di collaboratore o impiegato presso ilCongresso. Le attività istituzionali in riferimento alle quali il contatto assume ladenominazione di lobbying possono essere, utilizzando le categoria del sistemaitaliano, l’attività legislativa, l’indirizzo politico, l’attività esecutiva edamministrativa, i poteri di nomina a cariche che richiedono la conferma delSenato. Attività di sostegno al lobbying contacts: comprende tutte le operazioni dipreparazione e pianificazione di lobbying, la fornitura di informazioni e leattività di coordinamento con le attività collaterali di lobbying. Se richiesteufficialmente, le attività di ricerca e di informazione sono escluse dalla legge; Lobbista: colui che è incaricato dal cliente, dietro compenso monetario o di altrogenere, per attività che comprendono più di un singolo contatto con determinateistituzioni. Il lobbista è altresì colui che impiega più del 20% del suo tempototale a servizio di un certo cliente, in un periodo complessivo di 6 mesi, perpatrocinarne gli interessi; Lobbying firms: comprendono sia le persone fisiche che operano l’attivitàdirettamente sia le persone fisiche o giuridiche che impiegano soggetti terzi perconto di un cliente diverso da loro stesse; Lobbying organizations: sono costituite da enti (società, associazioni, ecc.), enon da singoli individui, che si avvalgono di persone che effettuano attività dilobbying per conto dell’ente medesimo; Cliente: colui che si avvale dell’opera del lobbista. Qualsiasi persona o ente cheimpieghi persone dietro compenso monetario o di altro genere per condurreattività di lobbying per suo conto.Alla base del testo relativo al Lobbying Disclosure Act vi erano comunque una seriedi considerazioni iniziali, maturate dall’esperienza passata e attentamente valutate dal
  • 80Congresso. In primis, l’obbligo di registrazione per tutti i lobbisti, indipendentementedal fatto che la loro attività si svolgesse all’interno o all’esterno delle istituzioniinteressate. Anche il lobbying nei confronti dell’esecutivo doveva essere controllato, adifferenza del passato. Anche se la registrazione per i lobbisti occasionali non eraobbligatoria, dovevano essere monitorati lo stesso: clienti, fonti dei finanziamenti(anche soggetti terzi), enti stranieri collegati al cliente del lobbista o in posizione dicontrollo sul professionista, salari dei lobbisti e spese per le loro attività.Una novità introdotta dal testo riguarda la copertura della legge per quanto concernele attività rivolte ai membri degli staff dei rappresentanti del Congresso, verso ifunzionari della Pubblica Amministrazione e dell’Esecutivo più tutte le operazioni dipressione inerenti tematiche di tipo non legislativo.Una seconda novità, nata dalle considerazioni di partenza, è l’obbligo per i lobbistidi rendere pubbliche le proprie remunerazioni e i nomi di chi li ingaggia per farepressione sul Congresso o sull’Esecutivo.Per quanto attiene alla struttura del testo questa è tesa a rendere il medesimo piùsemplice e comprensibile ai fini di un’aumentata efficacia ed efficienza: Regole di divulgazione dell’attività di lobbying più chiare e ragionevoli; Istituzione di requisiti minimi ben precisi relativi a soggetti ed organizzazionipresi in considerazione dalla legge; Eliminazione di prescrizioni e adempimenti inutili e/o ripetitivi; Sostituzione dei rapporti quindicinali con un solo rapporto semestrale; Informatizzazione; Obbligo di registrazione solo della singola organizzazione di lobbying e nondi ogni suo singolo impiegato che opera nel settore, come invece eraprecedentemente previsto; Semplice autocertificazione delle spese relative l’attività di lobbying; Concessione alle organizzazioni che devono giustificare le loro dichiarazionidi spesa sotto l’egida dell’International Revenue Code (praticamente ilCodice Tributario delle Entrate e delle Imposte Dirette) di poter utilizzare glistessi dati forniti al Fisco.
  • 81La disciplina approvata individua i tempi, le modalità e le conseguenze sia dellaregistrazione che della sua mancata effettuazione. In particolare, la registrazione è voltaa rendere note le seguenti informazioni: Generalità, recapito e telefono di colui che si registra, oltre alla descrizione dellaattività condotta; Analoghe informazioni su qualsiasi altra società o ente di qualsiasi tipo diversidal cliente dichiarato che, negli ultimi mesi, abbia corrisposto al lobbista denaroo benefici equivalenti per un ammontare superiore a 10.000$ o, infine, abbiasvolto o svolga una funzione di supervisione, preparazione o controllodell’attività di lobbying di costui.In riferimento alle figure del Secretary of the Senate e al Clerk of the House,entrambe sono deputate a fornire le linee guida per meglio venire incontro a coloro chehanno il dovere di registrarsi. Secretary e Clerck, con cadenza semestrale, ricevono unrapporto che include: Generalità del lobbista, del cliente ed eventuali variazioni rispetto allaregistrazione iniziale; Le tematiche oggetto dell’attività di lobbying e i provvedimenti di interesse; Nominativi dei soggetti istituzionali contattati per l’attività di lobbying; Interessi stranieri che sono connessi a tale attività; Cosiddetta “good faith estimate”, cioè la dichiarazione, secondo una stima dibuona fede, delle somme spese per l’attività del lobbista e di quelle ricevute dalcliente assistito (per le lobbying firm).I compiti di queste due figure includono anche l’attività di rilevamento delleinfrazioni della normativa. In caso di riscontro di infrazioni informano i soggetti chehanno compiuto la violazione e richiedono loro informazioni per meglio comprendere ifatti. Se entro 60 giorni i soggetti notificati non rispondono in maniera soddisfacente,viene coinvolto l’U.S.Attorney General (il Procuratore Generale) del Distretto diColumbia che può applicare una sanzione pecuniaria fino ad un massimo di 50.000$.Abolite, con il Lobbying Disclosure Act, le pene detentive previste dalla legislazioneprecedente.
  • 82La legislazione del 1995, infine, ha esteso la registrazione prevista per i soggettiamericani anche agli stranieri che operano nel campo del lobbying negli Stati Uniti.L’entrata in vigore del Lobbying Disclosure Act ha segnato una tappa importantenel campo della regolamentazione del lobbying a stelle e strisce. Le statistiche, inoltre,hanno ampiamente dimostrato la validità del provvedimento: se nel 1996 i lobbistiregistrati erano solo 6.000, allo stato attuale il numero è più che raddoppiato con oltre14.000 professionisti accreditati.Ma è dal punto di vista della qualità delle informazioni prodotte che si segnala unnotevole passo in avanti grazie ad una maggiore trasparenza e chiarezza, tanto a livellodi rapporti istituzionali tra lobbisti ed esponenti politici quanto a livello di definizione dilobbista e di lobbying contacts.Qualche carenza è comunque ancora presente visto che le spese relative alleoperazioni di lobbying indiretto tramite il “grassroots” non godono della copertura dilegge. Ad ogni modo, il maggiore punto critico rimane l’assenza di strumenti concretinecessari alla reale attuazione della legge. I poteri dei Segretari Generali di Camera eSenato, delegati al rilevamento delle infrazioni, non sono ancora sufficienti per loscopo.2.1.5 Gli anni DuemilaLa disciplina del lobbying è in continua evoluzione. Sebbene il provvedimento del1995 sia stato adottato anche a livello statale6(è il caso del New Mexico), gliaccorgimenti tesi ad un continuo miglioramento del settore sono proseguiti anche neiprimi 10 anni del 2000.Nel 2007 il Presidente USA George W. Bush jr ha firmato l’“Honest LeadershipAct”. Il testo di riforma sull’etica e il lobbying ha introdotto nuove regole per i lobbisti.È cambiata la tempistica di consegna dei report sulle loro attività di relazioniistituzionali, che da 6 mesi si è accorciata a 3, e saranno disponibili online. Attualmentela gestione informatizzata degli archivi del Congresso consente di visualizzare i nomidelle società di lobbying, i loro clienti, le parcelle fatturate e le istituzioni coinvolte6Quindi fuori dal distretto di Washington.
  • 83nell’attività di influenza. Chi ne trae beneficio? Certamente il sistema, ma soprattutto imedia americani che possono monitorare le campagne di lobbying più intense. Ma lavera novità della legge è il coinvolgimento sempre crescente dei parlamentari, chiamatia dichiarare il totale cumulato dei contributi elettorali ricevuti da lobbisti e aziende,anche se spalmati tra finanziamenti diretti al politico, a fondazioni sue amiche, allasezione locale del suo partito e simili. Gli emendamenti a leggi di spesa devono inoltreessere pubblicati su Internet due giorni prima della votazione. Sono stati introdottianche dei divieti per parlamentari, candidati e assistenti quali l’accettazione di regali diqualsiasi tipo (inclusi pranzi e cene, viaggi della durata di più di un giorno, voli su aereiprivati). Le restrizioni inglobano anche ex parlamentari che vogliono intraprendere lacarriera di lobbista: i senatori, infatti, non possono diventare lobbisti per almeno dueanni dal termine del mandato e i loro collaboratori per un anno. In aggiunta, gli exparlamentari perdono il diritto d’accesso ai corridoi riservati del Congresso, ai ristorantie al parcheggio. Inoltre, in caso di condanna per reati contro la pubblicaamministrazione, gli ex deputati e senatori perdono la pensione parlamentare.Tra le curiosità del testo vi è anche una prescrizione per le mogli e i mariti deimembri del Senato: non possono effettuare attività di lobbying sul Senato a meno chenon esercitassero la stessa professione prima dell’elezione del coniuge o prima disposare un membro del Senato. I Senatori e i loro principali collaboratori devono inoltrenotificare all’Ethics Committee entro 3 giorni dall’inizio le trattative per un nuovolavoro.In nome della trasparenza, devono essere noti i nomi dei lobbisti che guadagnanopiù di 15.000$ ogni semestre, allo scopo di assicurare maggiore chiarezza sugliinvestimenti e i fund raising elettorali.Sebbene l’abbia firmato, il Presidente Bush non si è dichiarato completamentesoddisfatto degli effetti del testo che consente agli ex senatori di intraprendereun’attività lobbistica dopo due anni dalla fine del loro mandato mentre i componentidella House invece devono aspettare solo un anno.Anche il neo inquilino della Casa Bianca, Barack Obama, si è attivato nei confrontidel mondo del lobbying. Dopo un inizio di stampo anti-lobbyista («Non prenderò unsoldo da loro nella campagna e saranno banditi dalla Casa Bianca quando sarò
  • 84presidente»), Obama ha sì varato delle norme più severe contro i lobbisti ma ne ha pureassunti alcuni, peraltro non in regola con la legislazione vigente. William Lynn III, unlobbista per l’azienda militare Raytheon, è ora il numero due del Pentagono e WilliamCorr, un lobbysta anti-tabacco, è ora vice-ministro della Sanità. Debole la difesa dellaCasa Bianca di fronte al mare di critiche: le regole richiedono un minimo di flessibilità«nei casi di persone eccezionalmente qualificate per i loro incarichi».Ma veniamo all’operato di Obama e citiamo a proposito un articolo pubblicato nel2009 nel sito www.lobbyingitalia.com:In due ordinanze esecutive e tre direttive presidenziali, Obama ha stabilito rigorosi limiti al lobbyingche ostacoleranno chiunque voglia cercare lavoro come lobbista mentre egli è presidente, e vieterà donida parte dei lobbisti a chiunque nell’amministrazione. Egli ha inoltre ordinato alle agenzie che idocumenti siano rilasciati al pubblico a meno che non vi siano motivi validi per non farlo, e ha allentatole restrizioni sul rilascio di documenti relativi agli ex presidenti e vice presidenti.I sostenitori dell’ open-government hanno descritto queste mosse come un forte allontanamento dallepolitiche dell’ex presidente George W. Bush e dellex vice Presidente Richard B. Cheney, che hannocercato di proteggere dal pubblico le informazioni sul funzionamento interno della Casa Bianca e hannoimposto restrizioni ai documenti pubblici.Fred Wertheimer, presidente di Democracy 21, ha detto che le restrizioni al lobbismo "costituisconoun importante passo avanti nella creazione di un nuovo tono e atteggiamento di Washington, che sfida illobbista e in particolare la cultura dell’interesse."Steve Aftergood, direttore del Progetto sul segreto di stato della Federation of American Scientists,ha detto che è "sorprendente" che Obama ha emanato tali direttive nel suo primo giorno. Ma, ha aggiunto,"questo deve essere linizio di un processo che traduce questa policy in pratica, e ciò ha dimostrato diessere una sfida." Le limitazioni al lobbismo sembrano anche essere notevolmente più ampie rispetto diquelle imposte da altri presidenti, hanno detto gli esperti.Due giorni dopo la sua inaugurazione nel 1993, Bill Clinton impedì ad alti incaricati dal lasciarel’incarico e poi, in qualsiasi momento dei cinque anni successivi, fare lobbying sugli ex colleghi nell’agenzia in cui aveva lavorato. Egli ha revocato lordinanza un mese prima di lasciare lufficio, poichè gliassistenti lamentavano la difficoltà di trovare lavoro.L’ordinanza di Obama si applica più in generale a "ogni persona in ogni agenzia esecutiva",impedendo loro di lasciare l’incarico e poi fare azione di lobbying su qualsiasi altro ufficiale del ramoesecutivo o alto funzionario incaricato per il resto del suo mandato. La regola impedisce anche ai nuovifunzionari dal fare policy in merito a qualsiasi questione che riguardi i loro ex datori di lavoro o clientiper un periodo di due anni, o dal lavorare in unagenzia che ha fatto lobbying negli ultimi due anni. "Nondovremmo mai dimenticare che siamo qui come dipendenti pubblici ", ha detto Obama.
  • 85Le osservazioni di Obama hanno suscitato critiche da parte del Comitato Nazionale Repubblicano, ilquale ha osservato che Obama ha nominato William J. Lynn III, un ex lobbista Raytheon, come vice-segretario della difesa. Le relazioni sul lobbying depositate da Raytheon al Senato affermano che Lynn hafatto parte di un gruppo che esercitò azione di lobbying sul Congresso e il Pentagono nel 2007 e nel 2008.I funzionari della Casa Bianca non hanno risposto alle richieste di commento.In un’altra ordinanza, Obama ha autorizzato una maggiore apertura dei documenti presidenziali, inseguito alla decisione del Congresso di un periodo di attesa di cinque anni dopo che qualsiasi presidentelascia lincarico. Lordinanza consente un riesame da parte della procura generale e del Counsel of claimsdella Casa Bianca nel caso in cui le informazioni debbano essere trattenute secondo la dottrina dell’"executive privilege ". Inoltre lascia la decisione finale nelle mani del presidente in carica - e non dellexpresidente, come previsto in un’ordinanza di Bush del 2001.Anne Weismann, consulente dell’organizzazione no-profit Citizens for Ethics and Responsibility diWashington, ha detto che l’ordinanza segnala "un ritorno allo Stato di diritto" e al rispetto dei termini cheil Congresso originariamente indicò nel Presidential Records Act.2.2 Lobbying a BruxellesLa comparsa dei gruppi di interesse, e dell’azione di lobbying, sulla scena diBruxelles risale alla seconda metà degli anni Ottanta, in coincidenza con l’avvio delprogetto volto al completamento del mercato interno e con le modifiche apportate alTrattato istitutivo della Comunità economica Europea dall’Atto Unico Europeo. Nelcorso degli anni le competenze delle istituzioni europee (Commissione, Parlamento eConsiglio) sono aumentate e, in parallelo, si è assistito ad un considerevole aumento deisoggetti che quotidianamente cercano di influenzare le decisioni prese. Del resto nonpotrebbe essere diversamente: a Bruxelles si decide circa l’80% dei contenuti delle legginazionali e locali, incluse le leggi finanziarie.Rispetto a una realtà come l’Italia, la percezione del lobbying all’internodell’Unione Europea è totalmente diversa soprattutto per la definizione che ne vienefornita:per lobbying si deve intendere quel processo tramite il quale i gruppi di interesse fornisconoinformazioni che trovano facilmente accesso alle istituzioni comunitarie per il deficit di informazione dicui soffrono le istituzioni europee77M. Mazzoni, op. cit. p. 126.
  • 86Ma soprattutto viene riconosciuto al lobbista un’importante utilità: il suo operatosemplifica la complessità del processo decisionale che coinvolge ogni eurodeputato econsente ai membri delle istituzioni di avere più chiare le informazioni, in particolarequelle tecniche, inerenti i contenuti dei vari provvedimenti che sono poi oggetto didibattito.2.2.1 Il lobbista di BruxellesEsistono due tipologie di lobbisti a Bruxelles: gli in-house lobbyists e gli hirelobbyists. In-house lobbyists: sono dipendenti di un gruppo di interesse, mandati nellacapitale belga per costruire l’ufficio di rappresentanza. Un esempio pratico èdato da Fiat, presente con tre lobbisti responsabili di tre settori specifici:gestione dell’ufficio, settore automobilistico e macchine agricole piùtrasporto pesante; Hire lobbyists: provengono da agenzie di comunicazione o studi legali,ingaggiati di volta in volta dalle organizzazioni presenti a supporto degli in-house lobbyists. Gli hire lobbyists sono buoni conoscitori del processodecisionale europeo e degli esponenti politici.Entrambe le tipologie praticano due modalità di lobbying: Soft lobbying: è il monitoraggio legislativo, ovvero l’atto di “ascoltare”l’attività legislativa europea ed individuare eventuali provvedimenti diinteresse. Tra gli strumenti usati figurano: rapporti di ricerca, documenti dilavoro, note di aggiornamento, policy briefs; Hard lobbying: è l’atto di influenzare l’esponente politico.La realtà di Bruxelles è abbastanza imprevedibile: di norma, un in-house lobbyistpratica tanto il soft lobbying quanto l’hard lobbying. Ma volte capita cheun’organizzazione decida di affidarsi ad entrambe le tipologie di lobbista.
  • 872.2.2 OrganizzarsiLavorare in un ambiente in cui operano oltre 14.000 lobbisti può non esseresemplice. Il lobbista di Bruxelles può però contare su poche ma buone regole8, fruttodell’esperienza sua e dei suoi colleghi. Una premessa è però fondamentale: laconoscenza della lingua inglese è fondamentale, tanto per comunicare con i diversiinterlocutori (funzionari politici, collaboratori, lobbisti) quanto per farsi assumere dauno studio di lobbying (se si è intenzionati ad intraprendere tale attività). Detto questo,cinque regole base aiutano il lobbista a sopravvivere e a vincere il gioco delle influenze.1. Conoscere il funzionamento e la tempistica del processo decisionale: saperecome si caratterizza l’iter decisionale permette al lobbista di calcolare itempi del suo intervento così da proporre emendamenti nei tempi richiesti;2. Conoscere a fondo le istituzioni comunitarie: consente al lobbista di tracciareuna mappa dei soggetti istituzionali coinvolti, cogliere i soggetti chiave edefinire una strategia di lobbying;3. Comunicare bene: il lobbying è un passaggio di informazioni a Bruxelles. Illobbista cura il contenuto delle informazioni in suo possesso e la suatrasmissione all’esponente politico di riferimento. Al tempo stesso curacostantemente le relazioni interpersonali. Anche al di fuori degli ambientiistituzionali;4. Essere trasparenti: il lobbista dichiara per chi lavora e lo scopo del suooperato. Trasparenza è sinonimo di onestà che porta alla fiducia;5. Usare i media tradizionali e le nuove tecnologie: come è stato esposto nelcapitolo precedente, i media possono rappresentare un prezioso alleatoperché possono informare e, al tempo stesso, influenzare le decisioni. «Per dipiù, quando un lobbista è in grado di far pubblicare un articolo […], non soloconferisce maggiore visibilità al gruppo di interesse per cui lavora, marafforza anche la sua posizione e fama agli occhi di chi è chiamato adecidere»9. Risulta pertanto importante la relazione tra lobbisti e giornalisti,8Ibidem. p. 132 e ss.9Ibidem. p. 135.
  • 88per un continuo scambio di informazioni e notizie. Anche le nuovetecnologie sono un valido alleato per il lobbista. Internet e i social networkgli consentono tanto di ricavare informazioni quanto di interagire conl’europarlamentare attraverso la posta elettronica. Un esempio può chiarire ilconcetto. Il prospettiva di una votazione, il capogruppo X ricorda ai colleghidi partito di votare a favore di un determinato provvedimento. Pochi di loroconoscono gli effetti di quel voto. A pochi minuti dal voto, e su indicazionedi un lobbista, uno dei votanti viene letteralmente sommerso da mail che glichiedono di non votare secondo le direttive del suo capogruppo. Se sono 3mail a chiederglielo, il politico non cambia idea. Ma se sono 1000 voltetanto, l’europarlamentare si ferma e chiede al capogruppo spiegazioni,aggiungendo che non si possono ignorare 3.000 persone che chiedono unvoto contrario. Potere dei new media.2.3 Obiettivo e influenzaA Bruxelles operano le maggiori istituzioni europee: Commissione Europea,Parlamento Europeo e Consiglio Europeo. Tutti si caratterizzano per essere potenzialiinterlocutori del lobbista.2.3.1 Commissione EuropeaLa Commissione Europea (d’ora in avanti CE) detiene il potere di presentare leproposte legislative e, in seguito a tale responsabilità, è il primo possibileinterlocutore del lobbista. La sua azione di influenza si articola in tre fasi: Fase di impulso: il lobbista favorisce la creazione di alleanze fra il gruppo dipressione e i rappresentanti degli Stati membri dell’UE affinché vengarichiesta l’attivazione di un processo legislativo; Fase della redazione: la Direzione generale10competente sulla materiaprovvede alla redazione della proposta legislativa. Per farlo deve ricorrere ad10Uno dei dipartimenti in cui è strutturata la CE.
  • 89incontri con i comitati consultivi, composti da esperti di settore provenientida vari Stati dell’UE. Sulla base dei loro pareri poi avviene la formulazionedel testo di legge. Il lobbista fornisce al funzionario responsabile del dossieril position paper dell’azienda rappresentata. Al tempo stesso il lobbistaagisce anche nei confronti del comitato consultivo dove può sedere un“proprio” uomo di fiducia all’interno del comitato stesso, è compito dellobbista trovare un interlocutore. L’obiettivo è di creare consenso all’internodel comitato e le condizioni affinché la Direzione Generale competente e ilfunzionario responsabile della redazione del testo recepiscano leinformazioni e i pareri che giungono dall’esperto contattato. Di fatto, però,quest’ultimo obiettivo è assai difficile da conseguire; Fase dell’adozione: il lobbista si assicura che le sue richieste abbiano trovatoposto nella proposta legislativa. Fare lobbying in questa fase è una sfida nonda poco, soprattutto se il lobbista è a conoscenza di una posizione contrariadi un Commissario alla proposta di legge. La strada consigliata èl’inserimento, il prima possibile, della proposta legislativa nell’ordine delgiorno dei lavori della CE. Parallelamente viene richiesto un incontro alCommissario che, successivamente, avanzerà tale richiesta.2.3.2 Parlamento EuropeoDopo l’approvazione della CE, la proposta di legge passa al Parlamento Europeo(PE). Essendo aumentati i suoi settori di competenza anche il PE è diventato negliultimi anni un punto di riferimento per i lobbisti. Ciò che interessa al lobbista è lafacoltà, per il PE, di presentare emendamenti (in commissione parlamentare) con cuimodificare una proposta legislativa. Per influenzare il contenuto degli emendamenti illobbista può scegliere tra 3 differenti interlocutori: Relatore (o rapporteur); Assistente parlamentare; Relatori ombra (o rapporteur shadow).
  • 90Relatore: l’azione del lobbista ha più probabilità di successo se può contare su unaconoscenza personale del relatore. La relazione di fiducia e le competenze maggiori dellobbista portano quest’ultimo a scrivere i testi degli emendamenti. È utile, a tal fine,richiamare quanto raccolto da Marco Mazzoni in una sua intervista ad un lobbista diBruxelles:«Non voglio fare quello che scopre l’acqua calda e non vorrei sollevare un polverone, ma quasisempre l’emendamento lo scrivo io, ma tutto questo è normale. Ma secondo te, tanto per fare un esempio,quando si devono stabilire i requisiti di classificazione dei dischi per freni delle macchine, lo sanno faremeglio gli eurodeputati o i lobbisti che rappresentano chi li produce? Il politico, una volta ricevutol’emendamento, se lo legge attentamente, spesso lo invia a Roma per delle valutazioni più accorte. Avolte, si possono aprire anche delle fasi dialettiche sulla singola parola per vedere come chiuderel’operazione. Poi, quando tutto è a posto, lo presenta in commissione».La relazione tra il relatore ed il lobbista è così particolare che le due figure siricercano vicendevolmente. In un primo caso è il lobbista ad andare dal relatore perproporgli un emendamento. Il lobbista ovviamente formula l’emendamento in base agliinteressi rappresentati sfruttando anche il peso del gruppo di interesse rappresentato. Sipuò comunque verificare anche il caso in cui è il relatore a contattare il lobbista. Capitaquando il relatore, una volta nominato, abbia necessità del maggior numero diinformazioni possibili per conoscere meglio una tematica e poterla illustrare nellarelazione che accompagna il testo della proposta di legge. Lo staff tecnico del relatore ècertamente in grado di soddisfare tale esigenza ma il contributo tecnico anche dellobbista permette al relatore di avere un’idea il più vicino possibile alla realtà. Diconseguenza, vengono convocate diverse audizioni parlamentari dove ciascun gruppo diinteresse esterna la propria posizione. Accanto ai colloqui formali trovano posto gliincontri informali, in cui il relatore contatta i lobbisti di cui si fida e che, col tempo,sono divenuti punti di riferimento per il politico su specifici settori.Assistente parlamentare: costituisce una figura di notevole valore, tanto per laricerca di informazioni quanto in termini di relazioni interpersonali. L’assistente è moltovicino all’europarlamentare e, soprattutto, fa da tramite con il lobbista a cui puòanticipare la posizione del politico nei confronti di un tema di interesse. SpiegaMazzoni:«L’assistente parlamentare è colui che organizza l’agenda dell’eurodeputato; è quello che favorisce oostacola l’azione diretta con il politico. È conveniente avere con lui un rapporto informale, dato che mi
  • 91trovo spesso a lavorare con loro. L’assistente, a differenza del deputato che è a Bruxelles solo qualchegiorno a settimana, è sempre presente in città e conosce benissimo ogni aspetto del Parlamento, delleregole al funzionamento».Il lobbista attento è consapevole del rapporto stretto che esiste tra assistente epolitico e ne tiene conto. Come? Immaginiamo la solita situazione: il lobbista hal’esigenza di inserire specifici contenuti in un emendamento. Inizia così un intensoscambio di informazioni tra il professionista e l’assistente, cui viene spiegato in mododettagliato la posizione del lobbista e cosa questo si aspetta dall’europarlamentare.L’assistente illustrerà al suo “capo” la situazione e da questo nascerà un emendamento.Chi ne è il vero autore? Il politico ovviamente rivendicherà la paternità del testoprodotto e dei ragionamenti che ne stanno alla base. In realtà ha sfruttato leinformazioni giuntegli dal suo assistente che prima ancora aveva parlato col lobbista.Ma al professionista della relazione poco importa chi sia l’autore dell’emendamento.Relatore ombra: è una figura che si contrappone al relatore ed è nominata da ognigruppo politico. È, in sostanza, l’esperto del gruppo su una tematica precisa e funge dareferente in commissione. In genere il relatore e i relatori ombra si confrontano sugliemendamenti prima di procedere con la loro votazione. Il caso di accordo tra le parti,l’approvazione dell’emendamento è pura prassi. Ma qualora ciò non si verificasse, lanegoziazione che si svilupperebbe porterebbe alla formulazione di uno o piùemendamenti dal sapore di compromesso11. Emendamenti di tal genere possonorappresentare un pericolo per il lobbista perché possono minarne gli interessi e vederemutato o cancellato un emendamento, formulato da lui o col suo supporto. Si rendenecessario allora instaurare una relazione con i relatori ombra finalizzata alla creazionedi consenso attorno all’emendamento. Negli incontri che seguono, il lobbista fornisce alrelatore ombra l’emendamento in questione e una relazione dettagliata sulle finalitàvolute. In aggiunta, il lobbista farà pervenire ai relatori ombra contattati gliemendamenti avanzati dagli altri lobbisti, specificando la posizione del suo gruppo diinteresse nei confronti degli stessi.11Che soddisferebbe tanto le richieste del relatore quanto dei relatori ombra e nondel lobbista.
  • 922.3.3 Consiglio dell’Unione EuropeaIl Consiglio dell’Unione Europea (d’ora in poi Consiglio) è l’ultimo avampostoistituzionale del vecchio continente. Essendo meno legato alla volontà delle istituzionicomunitarie, è l’organo meno aperto e, conseguentemente, più difficile da raggiungereper il lobbista. Essendo quindi caratterizzato dalla forma di voto a maggioranza, illobbista non può contare sull’appoggio di un singolo Stato, ma deve dare vita ad unacoalition building12tra gli esponenti dei diversi Paesi. È comunque vero che solo i piùgrandi e influenti gruppi di pressione hanno possibilità di influenzare l’attività deimembri del Consiglio.Il lobbista che rappresenta un gruppo di interesse ha, di fronte a sé, due soluzioni perfare lobbying. Nel prima caso può cercare di contattare i ministri nazionali i quali, a lorovolta, si faranno carico delle istanze presentate all’interno del Consiglio. La secondaopzione prevede l’engagement del Comitato dei rappresentati permanenti (Coreper13),l’organo che dibatte su una proposta di legge (e in parte la modifica) prima che questasia sottoposta all’esame del Consiglio. Poiché i membri del Coreper reputano il dialogoun importante strumento di legislazione con i soggetti esterni, va da sé che il medesimodialogo includa, tra gli interlocutori, anche i lobbisti. «C’è la consapevolezza da partedel lobbista che l’ambasciatore e i funzionari hanno grande interesse affinché i gruppidel loro stesso paese riescano a penetrare nel processo decisionale comunitario. È unmodo questo per promuovere l’interesse nazionale, ma anche per incrementare ilconsenso dei governanti nazionali. In pratica, tra il lobbista, l’ambasciatore e ifunzionari della rappresentanza permanente si instaura un rapporto che spesso superail semplice rapporto di lavoro. […]. Il lobbista telefona e incontra spesso il membro (o imembri) della rappresentanza permanente per essere informato sulle novità giunte al12Una coalizione in gergo tecnico.13Costituito da ambasciatori, chiamati rappresentanti permanenti. Secondo unastima, il 90% delle decisioni del Consiglio viene preso da Coreper, il quale non unpotere decisionale. Pur tuttavia, i documenti che da esso arrivano al Consiglio non sonopiù facilmente modificabili. Di conseguenza, la sua attività ha una notevole influenzasui lavori del Consiglio.
  • 93Coreper in merito ad uno specifico argomento e a sua volta il rappresentante aggiornail lobbista sulla decisione che sembra stia maturando all’interno del Comitato e sullaposizione tenuta dal ministro nazionale. In questo modo il lobbista provvederà apianificare la sua azione di lobbying stabilendo in maniera più precisa chi lobbare equali risorse e strumenti impiegare» (Mazzoni 2010).2.4 RegoleAttualmente l’attività di lobbying in seno alle tre istituzioni europee prevede unaflebile regolamentazione caratterizzata da un’iscrizione volontaria ad un registro e ad uncodice di condotta. Sono risultati conseguiti recentemente (2008). In realtà, la questionedella regolamentazione ha radici nei primi anni Novanta.2.4.1 I primi tentativiNel 1992 la Commissione Europea affrontò il problema del lobbying nellaComunicazione “Un dialogo aperto e strutturato fra la Commissione e i gruppi diinteresse”14. Il documento trattava la tematica sotto due punti di vista: tecnico epolitico. Nel primo caso era riconosciuto l’apporto che i gruppi di interesse possonofornire ai lavori della Commissione, grazie studi, pareri ed expertise. Nel secondo caso,invece, è riconosciuto il vantaggio che deriverebbe alla Commissione (nel momento incui sottopone le proposte di legge al Parlamento e al Consiglio) grazie allacollaborazione ed il confronto con soggetti del mondo economico e sociale, in grado digenerare una notevole influenza in ambito europeo. Un testo approvato da personalitàimportanti avrebbe poi un iter legislativo pressoché privo di ostacoli. Ma nonostante laComunicazione, non si verificò nessuna produzione normativa.Nello stesso anno, la problematica venne sollevata anche dal Parlamento Europeotramite il rapporto Galle (dal nome dell’europarlamentare). Il rapporto prevedeva diistituire un registro dei soggetti autorizzati ad accedere al Parlamento, la disciplina perla registrazione ed un codice di condotta. Venivano altresì specificati i diritti dei lobbistiregistrati, in riferimento all’accesso alla documentazione non ufficiale e alle discussioni.14Pubblicata sulla GUCE C 63 del 5 marzo 1992.
  • 94Fu però necessario un secondo rapporto, a firma Ford, del 1995 e approvato il 17 luglio1996 per ottenere l’attuale disciplina: un registro ad iscrizione volontaria eaggiornamento annuale, un lasciapassare15rilasciato dai Questori (autorizzati a ritirarloqualora la condotta del lobbista non sia conforme alle regole) e un codice di condotta dicui pubblichiamo il contenuto16:Nel quadro delle loro relazioni con il Parlamento, le persone figuranti nel registroprevisto allarticolo 9, paragrafo 4a) devono rispettare le disposizioni dellarticolo 9 e del presente allegato;b) devono dichiarare linteresse o gli interessi che rappresentano nei loro rapporticon i deputati, il loro personale o i dipendenti dellistituzione;c) devono astenersi da qualsiasi azione volta a ottenere informazioni in mododisonesto;d) non possono vantare alcun rapporto ufficiale con il Parlamento nelle lororelazioni con terzi;e) non possono diffondere presso terzi, a scopo di lucro, copie di documentiottenuti presso il Parlamento;f) devono ottemperare rigorosamente alle disposizioni dellallegato I, articolo 2,secondo comma;g) devono assicurarsi che qualsiasi assistenza fornita nel quadro delle disposizionidi cui allallegato I, articolo 2 sia dichiarata nellapposito registro;h) devono ottemperare, in caso di assunzione di ex dipendenti delle istituzioni, alledisposizioni dello statuto del personale;15Come stabilito dal Regolamento, il tesserino deve prevedere la fotografia deltitolare, nome, cognome, impresa o organizzazione o persona per la quale lavora. Ilrinnovo è possibile solo se il titolare ha rispettato gli obblighi previsti. Il lasciapassarenon autorizza in alcun caso i titolari ad assistere alle riunioni del Parlamento o dei suoiorgani, fatte salve le riunioni dichiarate aperte al pubblico, e non consente, in tal caso,alcuna deroga alle norme di accesso che si applicano a qualsiasi altro cittadinodell’Unione.16Disponibile al sito www.europarl.europa.eu
  • 95i) devono conformarsi alle disposizioni adottate dal Parlamento in materia di dirittie responsabilità degli ex deputati;j) per evitare possibili conflitti di interesse devono ottenere il consenso preliminaredel deputato o dei deputati interessati in merito a qualsiasi rapporto contrattuale oallassunzione di un assistente parlamentare e successivamente far sì che ciò siadichiarato nel registro previsto allarticolo 9, paragrafo 4;2. Ogni violazione del presente codice di condotta può condurre al ritiro dellasciapassare rilasciato alle persone interessate e, se del caso, allimpresa di cui sonodipendenti.2.4.2 La situazione attualeA livello di Commissione Europea la produzione normativa ha prodotto risultatisolo negli anni 2000. Nel 2005 il Commissario per gli Affari Amministrativi, SiimKassas, ha avviato l’Iniziativa Europea per la Trasparenza (ETI), indirizzata a garantirel’integrità dei decisori e dei gruppi di interesse nella scelta e nel perseguimento dellepolitiche dell’UE.Nel medesimo anno diverse associazioni di lobbying con sede a Bruxelles hannodeciso di dotarsi di un’autoregolamentazione che implica l’osservare i principi di onestàe integrità nella pratica del lobbying.Solo nel 2006 si è giunti a concepire un sistema di registrazione per le aziende dilobbying su base volontaria, un codice di condotta comune per i lobbisti e un sistema dicontrollo per il rilevamento di infrazioni e l’applicazione di sanzioni.Nel 2007 la Commissione ha presentato la prima bozza del registro, rivelatosi poiinefficiente e quindi rivisto durante l’Iniziativa Europea per la Trasparenza delmedesimo anno. Si è così provveduto a specificare i requisiti minimi per laregistrazione: Le società di consulenza specializzate e gli studi legali che svolgono attivitàdi lobbying presso le istituzioni dell’UE devono dichiarare il fatturatogenerato da tali attività e indicare il “peso” relativo dei singoli clienti; I lobbisti interni e le associazioni di categoria che si occupano di lobbyingdevono formulare una stima dei costi associati all’attività diretta di lobbyingpresso le istituzioni dell’UE;
  • 96 Le O.N.G. e i centri studi (think tank) devono fornire il bilancio complessivoe indicare la ripartizione delle principali fonti di finanziamento (importo eprovenienza dei finanziamenti pubblici, donazioni, quote associative, ecc.).All’interno dell’atto la Commissione ha approvato un codice di condotta che igruppi di interesse devono sottoscrivere nel momento in cui si registrano.Il 2008 ha segnato l’ultima tappa nella regolamentazione del lobbying di Bruxelles.La Commissione ha istituito il registro on-line e ha ridefinito le attività per le quali ènecessaria la registrazione: «le attività svolte al fine di influenzare l’elaborazione dellepolitiche e il processo decisionale delle istituzioni europee». Sono escluse invece: Le attività di consulenza legale o professionale di altro tipo, nella misura incui si riferiscono allesercizio del diritto fondamentale di un cliente a unprocesso equo, compreso il diritto di difesa nei procedimenti amministrativi,svolte da avvocati o da altri professionisti coinvolti; Le attività delle parti sociali in quanto attori del dialogo sociale (sindacati,associazioni datoriali, ecc.). Tuttavia, quando si impegnano in attività cheesulano dal ruolo conferito loro dai trattati, tali attori devono registrarsi pergarantire condizioni paritarie tra tutti gli interessi rappresentati; Le attività che costituiscono risposte a richieste dirette della Commissione,come richieste ad hoc o periodiche di informazioni fattuali, dati oconsulenze, inviti ad audizioni pubbliche o a partecipare a comitaticonsultivi o a forum analoghi.In aggiunta, «La Commissione riconosce che la missione della maggior parte delleorganizzazioni impegnate nella rappresentanza di interessi è più ampia rispetto alleattività per le quali è prevista la registrazione. Tali organizzazioni svolgono attività,come lelaborazione di studi, statistiche e altre informazioni e documenti, nonché azionidi formazione e sviluppo delle capacità per membri o clienti, che, se non sono correlatead attività di rappresentanza di interessi, esulano dalla definizione».Con la Comunicazione è stato infine redatto il codice di condotta dei lobbisti nellasua versione definitiva. L’accettazione del codice è il presupposto necessario per
  • 97l’iscrizione al registro, a sua volta presupposto per lo svolgimento riconosciutodell’attività di lobbying.Il codice dei lobbisti17altro non è se non un semplice elenco di norme orientate soloalla trasparenza del rapporto. Secondo il Vicepresidente della Commissione Europea,Kallas, «l’obiettivo non è che la Commissione dica ai lobbisti come comportarsi. Infattinon abbiamo fatto altro che raggruppare in un unico testo i principi a cui la professionestessa aderisce già. La novità – precisa – è che l’insieme dei lobbisti si impegna arispettare il medesimo codice, accettando che la loro adesione a questo codice saràsottomessa a un meccanismo di sorveglianza, di applicazione e di sanzione da parte diun’autorità indipendente18».Per quanto concerne i contenuti del codice con riferimento ai rappresentanti diinteressi (lobbisti), viene precisato19:PRINCIPI:I rappresentanti di interessi devono applicare i principi di apertura, trasparenza,onestà e integrità, come si aspettano legittimamente da loro i cittadini e le altre partiinteressate.Analogamente, i membri e il personale della Commissione sono tenuti a rispettarenorme rigorose che garantiscono la loro imparzialità. Le disposizioni in materia sonocontenute nel trattato che istituisce la Comunità europea, nello statuto dei funzionari, nelcodice di condotta dei commissari e nel codice di buona condotta amministrativa.NORME:I rappresentanti di interessi devono sempre: indicare il proprio nome e lorganismo per il quale lavorano o cherappresentano;17https://webgate.ec.europa.eu/transparency18B. Facchetti, L. Marozzi, op. cit. p. 249.19https://webgate.ec.europa.eu/transparency
  • 98 presentarsi fornendo informazioni corrette al momento della registrazioneal fine di non indurre in errore i terzi o il personale dellUE; dichiarare gli interessi e, se del caso, i clienti o i membri che essirappresentano; garantire che, per quanto a loro conoscenza, le informazioni fornite sonoobiettive, complete, aggiornate e non fuorvianti; non ottenere e non cercare di ottenere informazioni o decisioni in manieradisonesta; non indurre funzionari dellUE a contravvenire alle disposizioni e allenorme di comportamento ad essi applicabili; qualora lavorino per loro degli ex funzionari dellUE, rispettare lobbligodi questi ultimi di attenersi alle norme e agli obblighi in materia diriservatezza ad essi applicabili.ALTRE DISPOSIZIONI: Violazioni del codice. Gli organismi registrati sono informati e accettano chela violazione delle norme di cui sopra da parte dei loro rappresentanti puòcomportare la sospensione o lesclusione dal registro a seguito di unprocedimento amministrativo della Commissione che rispetta il principio diproporzionalità e il diritto di difesa. Reclami. Gli organismi registrati sono informati del fatto che chiunque puòpresentare un reclamo alla Commissione, fondato su fatti concreti, in meritoa una presunta violazione delle norme di cui sopra. Pubblicazione di contributi e altri documenti. Gli organismi registrati sonoinformati del fatto che i loro contributi alle consultazioni pubbliche vengonopubblicati su Internet con lindicazione dellidentità dellautore delcontributo, a meno che questi si opponga alla pubblicazione dei datipersonali in quanto ritiene che la loro pubblicazione potrebbe ledere i suoilegittimi interessi. Qualora ne venga fatta richiesta e fatte salve ledisposizioni del regolamento (CE) n. 1049/2001 relativo allaccesso delpubblico ai documenti, la Commissione può trovarsi a dover divulgare la
  • 99corrispondenza e altri documenti relativi alle attività dei rappresentanti diinteressi.Legiferare in tema di lobbying a Bruxelles si è reso necessario dato l’alto numero dilobbisti presenti nella capitale belga. L’impressione, però, è che ancora una volta siastata persa l’occasione per elaborare una legislazione sicuramente più efficace edefficiente. La facoltà di iscriversi al registro non ha beneficiato sulla trasparenza,essendo davvero poche le registrazioni effettuate: ad aprile 2009 erano 1382 i lobbistiiscritti, ovvero l’8% di quelli considerati realmente operativi. Studi legali e centri studinon hanno accolto, ben prima del 2008, l’invito della Commissione ad iscriversi alregistro: i primi a causa dell’assenza di norme che rispettino la riservatezza dei propriclienti; i secondi perché non si considerano portatori di interessi specifici o a fini dilucro. Nei loro confronti la Commissione è tornata alla carica alla luce delle nuovedisposizioni.
  • 101CAPITOLO 3AMD e l’intervento per la nuova formulazione dei bandi pubblici della PubblicaAmministrazioneIl diavolo non è brutto come si dipingeProverbio italiano3.1 AMDFondata nel 1969, l’americana AMD (Advanced Micro Devices) è oggi una delleaziende leader mondiali nella produzione di microprocessori. Può vantare un organicodi 11.000 dipendenti che prestano servizio nelle 47 strutture presenti nel mondo. Lasede centrale è situata a Sunnyvale (California). La filiale italiana ha sede a Milano.Dal 1979 è quotata alla borsa di New York1e nel 1984 è stata inserita nella specialeclassifica dedicata alle migliori 100 aziende per cui lavorare negli USA.Nel 2000 è stata la prima azienda del settore a “rompere” il muro del Gigahertz,valore inerente al numero di operazioni al secondo che un processore è in grado dieffettuare.Attualmente, i processori AMD consentono il funzionamento degli ultimi ritrovatitecnologici nel campo dei giochi elettronici, supportando la popolare console NintendoWII.Come si può apprendere dal sito dell’azienda2, gli elementi che ne distinguono ilbusiness sono il desiderio di un mondo in cui la tecnologia AMD consenta di aumentarela qualità della vita delle persone (vision), guidare il processo di innovazione, porre alcentro dell’attenzione la propria clientela per aiutarla nella crescita del proprio business1New York Stock Exchange, o NYSE.2www.amd.com
  • 102e rafforzare ciò che essa chiama “digital lifestyle” e accelerare l’integrazione globaledigitale (mission).AMD, oltre all’impegno profuso nel continuo processo di ricerca e sviluppo deimicroprocessori, è particolarmente attenta al cosiddetto “fair and open competition”,affiancando i “government procurement” (gli uffici acquisti del governo) al fine dipromuovere processi di acquisto trasparenti e competitivi e in accordo con i contenutidel World Trade Organizations Government Procurement Agreement.3.2 Lo scenario competitivo per AMD nei primi anni 2000 in ItaliaNei primi anni Duemila AMD ha più volte partecipato alle gare di appaltopubblicate dalla Pubblica Amministrazione (di seguito PA) inerenti alla fornitura distrumenti informatici (computer). Ma fin da subito si è trovata di fronte un ostacoloalquanto ostico. La formulazione di tutti i bandi di allora richiedeva computer dotati diprocessori “Intel o compatibili”. A trarre vantaggio da tale formulazione era, di fatto,soltanto la menzionata Intel, casa produttrice di microprocessori, anch’essa americana ebasata in California come AMD. AMD si è ritrovata così fuori dai giochi e Intel, dalcanto suo, non poteva chiedere di meglio: la sua quota di mercato era nettamentesuperiore alla concorrenza con un vantaggio competitivo che le veniva dal fatto diessere stata la prima produttrice di chip per personal computer. Questo le ha consentitodi espandersi così tanto da detenere il monopolio dei microprocessori. Ad oggi,chiunque acquisti un computer lo trova dotato di un chip Intel. Il potere di questaazienda era dunque così forte che anche i testi dei bandi pubblici ne sono statiinfluenzati, arrivando ad includervi il brand Intel in quanto termine di paragone rispettoa tutti gli altri produttori. In effetti, la PA non disponeva di strumentazioni atte ad unacomparazione delle prestazioni dei diversi chip presenti sul mercato e poiché Intel era lamarca più diffusa, la PA dava per scontato che fosse il prodotto di riferimento su cuivalutare le diverse proposte commerciali.Citare una marca in un bando era comunque una prassi consolidata. Tuttavia, fino aquando il brand era menzionato in un bando emesso da un’organizzazione privatal’azione non rappresentava nulla di vietato e il paragone era ammesso. Nel caso di unbando della PA, però, non si poteva dire altrettanto. Eppure la formulazione dei bandi
  • 103con la presenza di un esplicito termine di paragone (Intel) era ricorrente, nonostante ildecreto legislativo n. 358 del 1992 che, all’art. 8, comma 6, recitava:«salvo che non sia giustificata dalloggetto dellappalto, è vietata lintroduzione nelle clausolecontrattuali di specifiche tecniche che menzionano prodotti di una determinata fabbricazione oprovenienza o ottenuti con un particolare procedimento e che hanno leffetto di favorire o escluderedeterminati fornitori o prodotti. È vietata, in particolare, lindicazione di marchi, brevetti o tipi olindicazione di unorigine o di una produzione determinata; tale indicazione, purché accompagnata dallamenzione "o equivalente", è, tuttavia, ammessa se le amministrazioni aggiudicatrici non possano fornireuna descrizione delloggetto del contratto mediante specifiche sufficientemente precise e comprensibili daparte di tutti gli interessati»3.La situazione era per AMD altamente problematica perché nel 90% dei casi lapartecipazione alle gare d’appalto promosse dalla PA le era preclusa con pesantiripercussioni sul business. In sostanza AMD non poteva gareggiare e le case produttricidi pc a cui AMD forniva i microprocessori vedevano minate le possibilità di vedere iloro prodotti entrare nelle PA.A guadagnarne era ancora una volta Intel. Se un’azienda di pc voleva gareggiaredoveva rivolgersi a chi gliene dava la possibilità accettando anche le relative condizionidi fornitura imposte dall’assenza di concorrenza. Ma a quale prezzo? Sicuramenteelevato perché, a quel punto, Intel poteva stabilire a suo piacimento il prezzo per lafornitura dei chip.3.3 AMD scende in campoLa situazione venutasi a creare richiedeva pertanto un’azione decisa. AMD nonpoteva competere a fronte di un monopolista di fatto ma neppure la PA poteva staretranquilla in quanto la politica di determinazione del prezzo di Intel gravava non solosulle tasche dei produttori di pc ma anche su quelle della PA.AMD analizzò la situazione attraverso un’attenta fase di ascolto: i risultati parlavanochiaro che i bandi pubblicati erano sì preparati dai vari enti pubblici con l’aiuto degli3www.sicurezzaonline.it
  • 104uffici specializzati per i sistemi informativi, ma la fase di aggiudicazione della gara eragestita soltanto dall’ufficio provveditorato. In particolare a Milano vennero alla luce dueseri problemi:1. Come dimostrare al provveditorato l’effettiva equivalenza tecnologica framicroprocessori Intel e AMD?2. Come operare nel caso in cui l’addetto al provveditorato non si lasci convincereed escluda le offerte di AMD, preferendo la sola e unica marca citata, ovveroIntel?Era ovvio che la formulazione del bando doveva essere rivista. Questo però avrebbecomportato un’ulteriore preoccupazione per AMD: cosa sarebbe successo se il testoavesse incluso accanto a Intel anche AMD e addirittura altri concorrenti? Lacompetizione si sarebbe certamente animata e AMD avrebbe dovuto fronteggiare unopiù nuovi competitor.3.3.1 La strategia di AMDAMD era fermamente intenzionata a rivedere la formulazione dei bandi, tenendo inconsiderazione il principio secondo cui, una volta elaborati, essi non avrebbero dovutoessere discriminanti per alcun produttore di microprocessori. La strategia, definitagrazie al supporto di un’azienda italiana di lobbying4(che chiameremo Y) prevedevaun impegno su tre fronti distinti: Coinvolgimento del Centro nazionale per l’informatica nella pubblicaamministrazione (d’ora in avanti Cnipa5); Coinvolgimento della Commissione Europea, Direzione GeneraleCompetition;4Il nome di quest’ultima, su espressa richiesta di AMD, non può essere rivelato.5Nel corso degli anni il Cnipa ha cambiato denominazione. Attualmente è DigitPA,l’ente nazionale per la digitalizzazione della Pubblica Amministrazione.
  • 105 Attività legale.CNIPA: è stato il primo organo contattato da AMD su indicazione di Y. Nel corsodella relazione instaurata tra le parti, AMD ha illustrato la propria posizione(consegnando un position paper redatto sotto la supervisione di Y più un’analisi tecnica,frutto del monitoraggio dei bandi condotto anch’esso da Y) in merito alla formulazionedei bandi, evidenziando con forza il pericolo per le aziende, che non fossero Intel, dinon poter accedere alle gare di appalto e ribadendo i contenuti del decreto legislativon.358 del 1992. Il Cnipa si è dimostrato fin da subito attento alle problematiche esposteda AMD anche senza essere in grado di formulare proposte concrete. Al tempo stessoanche Intel ha contattato il Cnipa presentando i suoi punti di vista. Tale intervento hafatto sì che il Cnipa sollevasse una questione di fondo a fronte soprattutto del fatto chealcuni decisori erano convinti che la dizione “o equivalente” non costituisse unadiscriminazione tale da impedirne la partecipazione ai bandi. In sostanza, il Cnipa nonaveva la soluzione per risolvere la questione sollevata da AMD.COMMISSIONE EUROPEA: AMD, sempre su indicazione di Y, ha coinvoltoanche la Direzione Generale Competition della Commissione Europea. Le relazioniintercorse tra AMD e la DGC hanno successivamente fruttato lo scambio diinformazioni ufficiali tra l’istituzione europea ed il Governo italiano, nello specifico ilDipartimento delle Politiche Comunitarie. La CE è stata necessariamente coinvoltapoiché il problema della formulazione dei bandi non era circoscritto solamente alterritorio italiano ma era esteso a tutta l’Europa.ATTIVITÀ LEGALE: per contestare davanti ad alcuni TAR la legittimità dei bandiin seguito alla dicitura “Intel o equivalente”, AMD ha contattato, su consiglio di Y,anche uno studio legale specializzato in diritto amministrativo. La tesi sostenuta era cheAMD fosse oggetto di discriminazione causa la citazione del brand Intel nei bandi diconcorso ed era altresì obbligata ad assumersi il difficile compito di dimostrarel’equivalenza dei suoi prodotti rispetto al concorrente. Questa mossa di AMD è statapremiante e le decisioni dei pochissimi, ma fondamentali, tribunali amministrativi (unodi questi il TAR di Palermo) hanno supportato la sua posizione. Secondo i giudiciamministrativi il bando sottoponeva AMD ad una discriminazione.
  • 1063.4 La svolta in positivo per AMDL’esito positivo dell’istanza presentata nei diversi TAR ha consentito ad AMD dicontattare nuovamente il Cnipa. Forte di una sentenza in suo favore, AMD ha ribadito lapropria contrarietà alla modalità di formulazione dei bandi ma, rinunciando ad ognisentimento di rivalsa, ha preferito scegliere una politica di collaborazione reciproca.Ancora una volta il supporto di Y si è rivelato prezioso, soprattutto per instaurare unarelazione costruttiva con il Cnipa. Y e lo studio legale contattato precedentementehanno cooperato per realizzare un semplice quanto efficace strumento dicomunicazione: una lettera con un fine educativo. È da rimarcare che AMD non ha maiminacciato di intentare una causa amministrativa. Piuttosto la lettera è stato il mezzoadeguato per informare il Cnipa dell’esistenza di bandi formulati scorrettamente e delpronunciamento in favore di AMD di almeno un TAR. L’invio è stato ovviamenteaffidato allo studio legale.L’attività di Y ha implicato, in contemporanea, uno studio delle legislazionistraniere inerenti allo stesso problema di AMD. In particolare, Y si è ispirata al territoriodegli USA, dove la soluzione adottata è stata l’introduzione di un parametro oggettivoper la misurazione delle prestazioni dei microprocessori installati: un benchmark6.L’esempio degli USA, è stato il pensiero di Y, avrebbe potuto essere adottato anchedalla PA italiana. AMD, su suggerimento di Y, ha così proposto l’utilizzo di talestrumento, ponendo la PA nella condizione di determinare con precisione il livello diperformance minima desiderata per gli strumenti informatici di cui si voleva dotare.Tanto il Cnipa quanto la Commissione Europea hanno manifestato apprezzamentoper l’introduzione di un simile dispositivo pur sollevando una questione importantecirca la scelta del benchmark.Il Cnipa ha innanzi tutto ribadito l’esigenza di una regolamentazione inerenteall’utilizzo del benchmark attivandosi successivamente per avviare le procedure per ladeterminazione del misuratore di prestazioni. Il Cnipa decise allora di aprire un tavolo6Il benchmark è un software che cronometra il tempo impiegato dal pc per eseguireoperazioni standard.
  • 107di negoziazione, mettendo Intel e AMD uno di fronte all’altro. La cosa però non era cosìsemplice: Intel e AMD rappresentavano un duopolio e convocando solo queste dueaziende gli altri concorrenti del settore avrebbero potuto manifestare non pocacontrarietà per un’eventuale esclusione. La soluzione venne trovata da Y. Questi suggerìal Cnipa di convocare Assinform7e lasciare che fosse Assinform stessa a scegliere gliesponenti del settore informatico per aprire il tavolo di negoziazione. L’intenzione delCnipa era di non avere troppi interlocutori coinvolti in modo da rendere più semplice egestibile il confronto. Assinform convocò così AMD ed Intel, garantendo con la suapresenza che fossero rappresentati tutti gli altri produttori dell’Information Technology.Così anche il Cnipa non poteva essere accusato di aver escluso altri interlocutorilegittimi.AMD, Intel, Cnipa e Assinform hanno così dato vita al “Gruppo di lavorobenchmark”. Al tavolo, articolato in diversi incontri, sono state affrontate le duetematiche chiave: il divieto di indicare un brand nei bandi ed il tipo di benchmark daimpiegare. Y non ha potuto partecipare fisicamente alle trattative ma il suo ruolo diconsulente è stato determinante per comprendere le posizioni di ogni interlocutore epreparare al meglio gli incontri successivi.Al termine delle negoziazioni la PA ha appoggiato l’utilizzo di un solo benchmark,sviluppato in seguito dall’americana Bapco8e denominato Sysmark2004.Il Cnipa ha così imposto a tutte le PA d’Italia di acquistare computer indicandosolamente il livello di performance minima desiderato. L’imposizione è stata resapossibile dalla circolare n. 44 del 5 ottobre 20049:Levoluzione del mercato dei microprocessori per personal computer ha determinato il manifestarsi didifferenze, tecniche e architetturali, nelle soluzioni offerte dai diversi produttori; conseguentemente, ilriferimento ad alcune caratteristiche (quali, ad esempio, la frequenza di clock del microprocessore)7Associazione nazionale, aderente a Confindustria, delle principali aziende diInformation Technology operanti nel mercato italiano.8Consorzio di cui AMD e Intel sono azionisti.9www.sicurezzaonline.it
  • 108verrebbe oggi a pregiudicare,re o a restringere ingiustificatamente, la partecipazione alle procedure digara relative allaffidamento di appalti pubblici per la fornitura di apparecchiature informatiche. Conriferimento a tale problematica, il CNIPA, al fine di garantire la piu ampia partecipazione alle proceduresuddette, ritiene che possa farsi ricorso allutilizzo di appositi benchmark prestazionali di tipo applicativosviluppati da organismi indipendenti.Questa valutazione trova riscontro, tra laltro, nel «Considerando 29» della direttiva 2004/18/CE del31 marzo 2004, relativa al coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici dilavori, di forniture e di servizi, che stabilisce: «Le specifiche tecniche fissate dai committenti pubblicidovrebbero permettere lapertura degli appalti pubblici alla concorrenza.A questo scopo deve essere possibile la presentazione di offerte che riflettano la pluralità di soluzionitecniche.Pertanto le specifiche tecniche devono poter essere fissate in termini di prestazioni e di requisitifunzionali e, in caso di riferimento alla norma europea, o, in mancanza di questultima, alla normanazionale, le amministrazioni aggiudicatrici devono prendere in considerazione offerte basate su altresoluzioni equivalenti».Per facilitare ladozione di detti benchmark, il CNIPA ha costituito un Gruppo di lavoro al qualepartecipano anche i rappresentanti delle Associazioni nazionali dei produttori.Quale primo risultato delle proprie attivita, il Gruppo di lavoro ha individuato, con il consensounanime dei suddetti rappresentanti delle Associazioni, il SYSMARK 2004 OVERALL RATING qualebenchmark di riferimento, allo stato attuale e salve successive evoluzioni, per la misura delle capacitaprestazionali dei personal computer desktop.Le caratteristiche del citato benchmark ed i risultati raggiunti da alcune configurazioni sottoposte atest sono riportati nel sito web del consorzio non profit BAPCO (www.bapco.com) che ha sviluppato edistribuisce il benchmark Sysmark 2004.Il CNIPA raccomanda alle amministrazioni pubbliche che intendono acquisire personal computer ditipo desktop di utilizzare il benchmark Sysmark 2004 negli appalti per la fornitura di detta tipologia diapparecchiature.Per quanto riguarda la determinazione dei valori del benchmark Sysmark 2004 Overall Rating daporre come soglia per la partecipazione alle gare, il CNIPA ritiene necessario che questa avvenga sullabase dei valori misurati su configurazioni di personal computer presenti sul mercato e rispondenti alleesigenze della stazione appaltante.Il CNIPA si riserva di aggiornare la presente circolare sulla base dei risultati cui perverra il Gruppodi lavoro in parola.
  • 109Si rappresenta, infine, che il CNIPA e disponibile a fornire un supporto alle amministrazionipubbliche in merito allutilizzo di benchmark applicativi.Roma, 5 ottobre 2004Il presidente: Zoffoli3.4.1 L’intervento della CELa situazione sembrava essersi risolta grazie alla circolare. I problemi invece nonerano finiti.Il Cnipa intervenne per sollecitare la PA ad utilizzare concretamente il benchmark“Sysmark2004” ma la stessa PA continuò ad operare secondo le modalità di sempre: ibandi presentavano ancora la dicitura classica “Intel o equivalente”.Della vicenda si interessò anche la Commissione Europea che nel 2005 aprì indaginipreliminari per abusi in gare pubbliche di informatica e avvisò l’Italia che avrebbepotuto rischiare una procedura di infrazione (e conseguente sanzione pecuniaria) se leviolazioni alla circolare del Cnipa fossero continuate.Interpellato dal Dipartimento delle Politiche Comunitarie sul perché i bandivenissero ancora scritti secondo la vecchia modalità, il Cnipa faceva presente l’entratain vigore della circolare del 2004 e la conseguente introduzione del benchmarkSysmark2004. Ma il Dipartimento ribadiva la tesi secondo cui la situazione non fossecambiata. Il Cnipa non sapeva che pesci pigliare ma Y venne in suo soccorso.Y iniziò ad interloquire con il Dipartimento delle Politiche Comunitarie. Andavatrovata una soluzione per far allineare la PA alle disposizioni tanto della CE quantodella circolare del 2004. Su consiglio di Y, nel 2005 il medesimo Dipartimento pubblicòla circolare10(poi inserita in Gazzetta Ufficiale) in cui venne stabilito che tutte lestazioni appaltanti fossero obbligate ad inserire il punteggio di benchmark. Qualora ledisposizioni non fossero state rispettate, il bando, proposto di seguito, sarebbe statonullo:10Circolare del 12 ottobre 2005, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 290 del14/12/2005.
  • 110Gli uffici della Commissione europea - Direzione generale per il mercato interno hanno segnalato alGoverno dei casi nei quali alcune stazioni appaltanti italiane, nel redigere i bandi di gara per forniture diapparecchiature informatiche, hanno indicato specifiche tecniche in violazione della normativacomunitaria applicabile in materia. In particolare e stato constatato che in un numero considerevole digare dappalto, le specifiche tecniche dei microprocessori richiesti come componenti delle apparecchiatureinformatiche da acquistare sono state definite facendo riferimento diretto ad un marchio o ad un prodottoad esso riconducibile. […].Si ricorda che la Commissione europea è già più volte intervenuta neiconfronti del Governo italiano sottoponendo a vaglio critico il comportamento di alcune stazioniappaltanti che nel corso di procedure di evidenza pubblica per laggiudicazione di appalti di forniturehanno pubblicato avvisi di gara in palese contrasto con il principio sancito dallart. 28 del trattato CE.Poiché la reiterazione da parte delle stazioni appaltanti dei descritti comportamenti, già censurati comeillegittimi per violazione delle regole comunitarie sopra enunciate, potrebbe comportare condanne delloStato italiano, ai sensi dellart. 228 del trattato CE, con conseguente applicazione di sanzioni pecuniarie daparte dellUnione europea, si rende necessario sottolineare che, fermo restando il potere-dovere delloStato di porre rimedio alla violazione comunitaria, come dispone la legge 5 giugno 2003, n. 131(«Disposizioni per ladeguamento dellordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre2001, n. 3»), tali ipotesi non rimarrebbero prive di conseguenza per i pubblici funzionari che vi hannodato causa, a carico dei quali si dovrebbero adottare i provvedimenti previsti in tema di responsabilitàamministrativa per danno allerario. Tutte le stazioni appaltanti sono quindi tenute ad attenersiscrupolosamente agli indirizzi operativi di cui alla presente circolare.3.5 EpilogoNel corso degli anni si è reso necessario aggiornare periodicamente il testo dei bandiin quanto nel 2007, su pressione dei produttori di pc, è stato inserito un benchmarkaggiornato: il Sysmark2007 che ha sostituito il Sysmark2004..Al momento (2011) la PA sta continuando ad utilizzare la versione 2007, anch’essosviluppato da Bapco ma il benchmark dovrà essere sostituito in futuro data la sua“anzianità di servizio”. Attorno a Bapco però si sta sviluppando un problema dicredibilità dell’azienda collegate anche a certe attività di Intel.Nel 2009 Intel è stata condannata dalla Commissione Europea a pagare una multa dioltre un miliardo di euro per abuso di posizione dominante e le ha intimato di terminare
  • 111le pratiche legali11. La stessa accusa è stata mossa dalla Federal Trade Commission(l’Antitrust americana), secondo cui Intel ha esercitato la sua forte influenza anche neiconfronti di Bapco per favorire i prodotti Intel12. Ciò ha compromesso la credibilità delsoftware di Bapco in prospettiva del nuovo benchmark che farà seguito alla versione2007.Al di là di tali vicissitudini, il cui approfondimento non è oggetto della presente tesi,ciò che più preme ad AMD quale conseguenza della sua azione in favore della modificadei bandi pubblici è un dato non trascurabile: nel 2004 il 92% dei bandi non gliconsentiva di competere nelle gare di appalto della PA. A distanza di tre anni, AMD havisto scendere notevolmente la percentuale che nel 2007 era pari al 9%.L’azione di AMD ha consentito all’Italia di dotarsi finalmente di regole precise intermini di appalti pubblici finalizzati all’acquisto di strutture informatiche per la PA e lacircolare n.44 del 2004 è stata fonte di ispirazione per tutti i Paesi europei che hannoadeguato le rispettive normative e i testi dei bandi.Dal 2004 l’impegno di AMD non si limita alla ricerca e allo sviluppo di ritrovatitecnologici nel campo dei microprocessori sempre migliori ma si estende al costantemonitoraggio dei bandi pubblici (italiani e non solo) al fine di verificarne la correttezzadella formulazione.11http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/09/745&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en. La traduzione è fornita dal sitohttp://www.hwupgrade.it/articoli/cpu/2203/caso-intel-antitrust-traduzione-comunicato-e-faq_index.html.12http://www.ilsole24ore.com/art/SoleOnLine4/Tecnologia%20e%20Business/2009/12/ftc-intel.shtml?uuid=a68784ec-ea4f-11de-925c-d5ef2eec9489&DocRulesView=Libero
  • 113CONCLUSIONIIl caso pratico illustrato in questa tesi è una chiara testimonianza dell’utilità dellobbying e di come un lobbying corretto, fondato su dati oggettivi, abbia consentito unprofondo miglioramento delle regole per la formulazione dei bandi della PubblicaAmministrazione.È emersa chiaramente la strategia “I win - you win” citata nel capitolo I in quanto,di fatto, dell’azione di AMD hanno potuto beneficiare numerosi soggetti. La PubblicaAmministrazione ha rimodulato i bandi, implementando così la qualità dei lorocontenuti. Ne è conseguito che l’Italia non è stata oggetto di un’inevitabile procedura diinfrazione, con conseguente danno non indifferente per le casse dello Stato. AMD, dalcanto suo, ha visto riconosciuti i suoi diritti e tutelati i suoi interessi assicurandosi lapossibilità di poter competere sul mercato al pari di tutti gli altri concorrenti del settore.Questi ultimi, a loro volta, devono ringraziare AMD se il monopolio di Intel è venutomeno dopo che è stato riconosciuto da parte delle autorità competenti una sua posizionedi particolare privilegio. Sulla scia dell’Italia molti Paesi europei hanno modificato irispettivi bandi, a garanzia di una effettiva partecipazione democratica alle gare diappalto per la fornitura di personal computer di tutti i soggetti interessati presenti sulmercato.Anche con questo caso il lobbista ha certamente compiuto un passo in più verso unaconsiderazione positiva del suo operato. Egli ha infatti dimostrato di avere lecompetenze e l’intelligenza per ideare soluzioni finalizzate sia alla tutela del cliente chedella società in generale. La sua azione ha confermato che, pur rappresentando unasingola azienda, gli effetti positivi possono riguardare tutta la categoria del settore.Nell’ambito delle azioni intraprese è stata fondamentale l’applicazione dell’ascolto sianei confronti delle istituzioni che del cliente direttamente interessato. È stata laprerogativa fondamentale per il conseguimento dei risultati voluti.
  • 114Sorge comunque spontaneo un interrogativo: ma senza il lavoro di un’azienda dilobbying, AMD sarebbe mai riuscita in questa impresa? La risposta che ci sentiamo didare è no, sottolineando in questo modo l’importanza del ruolo del lobbista.Il caso di AMD non è certamente l’unico ad aver avuto un esito positivo,salvaguardando l’interesse del singolo e contemporaneamente della comunità. Eppure inItalia la legislazione e, ancor più il riconoscimento dell’utilità del lobbying, stenta adarrivare.Il lobbista o aspirante tale che si vuole addentrare nel mondo del lobbying non devescoraggiarsi ma accettare la sfida di poter, giorno dopo giorno, cercare di mutare ilpensiero comune, contribuendo così alla rivisitazione di questa figura professionaleancora poco compresa o mal valutata.
  • 115ALLEGATI
  • BIBLIOGRAFIACAPITAL, n.372, Febbraio 2011.A. Cattaneo – P. Zanetto, Fare lobby. Manuale di public affairs. Etas, Milano, 2007.T. Checcoli, Il fenomeno del lobbying negli Stati Uniti e nell’Unione europea.B. Facchetti, L. Marozzi, La guida del Sole 24 Ore alle Relazioni Pubbliche. Lacomunicazione d’impresa del nuovo secolo. Gruppo 24 Ore, Milano, 2009.Gazzetta Ufficiale n. 290 del 14/12/2005.E. Invernizzi, Manuale di relazioni pubbliche 2. Le competenze e i servizispecializzati. McGraw-Hill, Milano, 2006M. Mazzoni Le relazioni pubbliche e illobbying in Italia, Laterza, Bari, 2010Master in Comunicazione per le Relazioni Internazionali MICRI L’attività dilobbying in Italia, in Cos’è il lobbismo nel mondo: analisi comparativa, ricerca del,Università IULM, Milano, 2010.Pastore, Vernuccio, Impresa e comunicazione. Principi e strumenti per ilmanagement, seconda edizione. Apogeo, Milano, 2008.Relazioni Pubbliche, magazine della Federazione Relazioni Pubbliche Italiana, Ferpi,anno XX, n°61/2010.M. Rubin, Le relazioni con il processo decisionale pubblico, in G. Vecchiato,Relazioni pubbliche: valore che crea valore, a cura di, FrancoAngeli, Milano, 2005.F. Spicciariello, Lobbying e gruppi di pressione negli Stati Uniti d’America inLobbying e gruppi di pressione, profili di diritto pubblico italiano e comparatoV. Zucconi, Lobby. Quando la democrazia è in ostaggio, La Repubblica, 24 gennaio2006.
  • SITOGRAFIAhttp://www.opengateitalia.com (10/01/2011)http://illobbista.wordpress.com/2010/02/09/italia-e-lobbismo/#comments(10/01/2011)www.camera.it (20/01/2011)http://www.lobbyingitalia.com/__P_U_B_L_I_C__/ItemsUploaded/file/Il%20fenomeno%20del%20lobbying%20negli%20Stati%20Uniti%20e%20nell%E2%80%99Unione%20europea%20.%20Tiziano%20Checcoli.pdf (13/02/2011)http://www.lobbyingitalia.com/__P_U_B_L_I_C__/ItemsUploaded/file/Lobbying%20e%20gruppi%20di%20pressione%20negli%20USA%20%20Franco%20Spicciariello.pdf (13/02/2011)www.europarl.europa.eu (01/03/2011)https://webgate.ec.europa.eu/transparency (01/03/2011)www.sicurezzaonline.it (10/06/2011)www.amd.com (10/06/2011)http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=IP/09/745&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en (11/06/2011)http://www.ilsole24ore.com/art/SoleOnLine4/Tecnologia%20e%20Business/2009/12/ftc-intel.shtml?uuid=a68784ec-ea4f-11de-925c-d5ef2eec9489&DocRulesView=Libero(11/01/2011)http://www.hwupgrade.it/articoli/cpu/2203/caso-intel-antitrust-traduzione-comunicato-e-faq_index.html (28/05/2011)
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  • RINGRAZIAMENTIVorrei ringraziare in primis la Professoressa Renata Kodilja per aver accettato diassumere il ruolo di relatore della mia tesi.Un ringraziamento davvero sentito va ai miei genitori che mi hanno dato fiducia e inmille modi hanno saputo motivarmi in questa mia avventura universitaria.Ringrazio con grande affetto mio nonno Bruno. Quando mi ha raccontato che anchelui è stato tra i molti friulani che hanno firmato per la nascita dell’Università degliStudi di Udine, ho capito che è stato anche merito suo se ho potuto studiare in unateneo che mi ha riservato non poche importanti soddisfazioni.Un ringraziamento particolare va al dottor Vladimiro Vodopivec con cui dopo i primiintensi scambi di considerazioni sul tema delle relazioni pubbliche d’impresa è nato unbellissimo rapporto professionale e umano.Un sincero grazie va al dottor Roberto Dognini di AMD, disponibilissimononostante un’agenda fitta di impegni. Le sue informazioni sono state preziose perintegrare gli elementi di teoria e per aiutarmi a comprendere ulteriormente la materia dellobbying.Un grazie di cuore a:Diego per le sue parole di incoraggiamento continue e puntuali.Gabriele, aspirante parlamentare, per le lunghe chiacchierate attorno al tema “lobby”.Laura, Vanessa, Caterina ed Emilio per la proficua collaborazione durante gli annidegli studi sfociata in un rapporto interpersonale e di amicizia profondo e sincero checontinua nel tempo.Inoltre: a tutti coloro che non ho potuto citare, e sono tanti: grazie, grazie davvero.