Kommunal miljørevisjon Innlegg under NKRFs Kontrollutvalgskonferanse 2009 arrangert av Norges Kommunerevisorforbund Clarion Hotel Oslo Airport, Gardermoen, 4. februar 2009 Carlo Aall – forskningsleder Vestlandsforsking [email_address]

Hva skal jeg snakke om? Bakgrunn Noen teoretiske refleksjoner omkring begrepene ”miljø” og ”revisjon” Erfaringer fra prosjektet ”Kommunal miljørevisjon” Noen avsluttende refleksjoner omkring det å drive miljørevisjon i norske kommuner

Bakgrunn

Noen teoretiske refleksjoner omkring begrepene ”miljø” og ”revisjon”

Erfaringer fra prosjektet ”Kommunal miljørevisjon”

Noen avsluttende refleksjoner omkring det å drive miljørevisjon i norske kommuner

Meg selv… Kommunal miljøvernleder i en kommune Ølen kommune 1988-90 Miljøforsker ved Vestlandsforsking i Sogndal Siden 1990 Lokalpolitisk aktiv i Leikanger kommune Leder i kontrollutvalget siden høsten 2007

Kommunal miljøvernleder i en kommune

Ølen kommune 1988-90

Miljøforsker ved Vestlandsforsking i Sogndal

Siden 1990

Lokalpolitisk aktiv i Leikanger kommune

Leder i kontrollutvalget siden høsten 2007

Noen teoretiske refleksjoner omkring begrepene ”miljø” og ”revisjon”

Noen teoretiske refleksjoner omkring begrepene ”miljø” og ”revisjon”

Miljø: har miljøproblematikken endret karakter?

Miljø: hvor stor er endringsbehovet? Justering av berørte samfunn Omstilling av berørte samfunn Fra Lavutslipps- til post carbon society (-100%) Fra Kyoto- til Lavutslipps-samfunnet (-50%) Avvikling av berørte samfunn ? Omstillingshorisont Avviklingshorisont Sårbarhet i forhold til klimaet Sårbarhet i forhold til klimapolitikken + 2 grader Grønnlandsisen smelter ?

Revisjon (tilbake til de gamle Romerne…) Latin ”se på noe igjen” Fra re - (igjen) og videre (se) Praksis Budskap fra keiseren ble brakt videre av offisielle budbærere. For å sikre at budskapene ble framført korrekt, skulle såkalte revisorer som kjente budskapets innhold like godt som budbærerne, følge med på ferden for å kontrollere at budskapet ble framført på en forsvarlig måte Flint, D. (1988): Philosophy and Principles of Auditing. An Introduction , Macmillan, London. Moderne revisjon etter hvert med to hovedtilnærminger Kontrollere av lovlighet (jf bilagsrevisjon) Vurdering av hensiktsmessighet (jf forvaltningsrevisjon)

Latin ”se på noe igjen”

Fra re - (igjen) og videre (se)

Praksis

Budskap fra keiseren ble brakt videre av offisielle budbærere. For å sikre at budskapene ble framført korrekt, skulle såkalte revisorer som kjente budskapets innhold like godt som budbærerne, følge med på ferden for å kontrollere at budskapet ble framført på en forsvarlig måte

Flint, D. (1988): Philosophy and Principles of Auditing. An Introduction , Macmillan, London.

Moderne revisjon etter hvert med to hovedtilnærminger

Kontrollere av lovlighet (jf bilagsrevisjon)

Vurdering av hensiktsmessighet (jf forvaltningsrevisjon)

Miljørevisjon USA 1977: Vurdere lovligheten av bedriftens virksomhet ifht påbud og fare for erstatningssøksmål  Systemer for Internkontroll Storbritannia 1990: Integrering av miljø i kvalitetssikring  Standarder for miljøledelse, miljøstyring og miljørevisjon USA 1988: Avfallsrevisjoner  Standarder for beskrivelse av miljøtilstand (for eksempel i årsmeldinger) Norge 1990: Analysere potensial for tekniske miljøforbedringer  Maler for teknisk miljøanalyse Vurdere hensikts-messighet Kontrollere Miljøpåvirkning Miljøarbeidet Innretning av revisjonen

Tre illusjoner omkring moderne revisjon Rasjonell planlegging fungerer etter oppskriften: 1) analysere status, 2) lage mål, 3) gjennomføre tiltak, 4) evaluere (og revidere) for dermed å starte på (1) igjen Virkeligheten er ikke slik. I praksis hopper man fram og tilbake mellom 1-4, og 4 er ofte ”the missing link” som man hopper over Styringen av samfunnet (og miljøet) kan kontrolleres bare man har gode nok styrings- og kontrollsystemer (eller revisjon) Mangel på kunnskap, tilfeldige hendelser i samfunn og natur, og sterke interessemotsetninger i samfunnet gjør det umulig med full (ikke en gang delvis) ”kontroll” Revisjon skal skje innenfor et absolutt skille mellom politikk og administrasjon Revisjon – og da særlig miljø revisjon – vil alltid i større eller mindre grad innebære ”revisjon av politikk og politikere”

Rasjonell planlegging fungerer etter oppskriften: 1) analysere status, 2) lage mål, 3) gjennomføre tiltak, 4) evaluere (og revidere) for dermed å starte på (1) igjen

Virkeligheten er ikke slik. I praksis hopper man fram og tilbake mellom 1-4, og 4 er ofte ”the missing link” som man hopper over

Styringen av samfunnet (og miljøet) kan kontrolleres bare man har gode nok styrings- og kontrollsystemer (eller revisjon)

Mangel på kunnskap, tilfeldige hendelser i samfunn og natur, og sterke interessemotsetninger i samfunnet gjør det umulig med full (ikke en gang delvis) ”kontroll”

Revisjon skal skje innenfor et absolutt skille mellom politikk og administrasjon

Revisjon – og da særlig miljø revisjon – vil alltid i større eller mindre grad innebære ”revisjon av politikk og politikere”

Erfaringer fra prosjektet ”Kommunal miljørevisjon” (1994-96)

Erfaringer fra prosjektet ”Kommunal miljørevisjon” (1994-96)

Opplegg for utprøving av miljørevisjon Avklare hva som skal undersøkes Velge del av kommuneorganisasjonen Også ta med undersøkelser av miljøpåvirkning? Avklare revisjonsgrunnlaget Identifisere interne (eks planer) og/eller eksterne (eks lover og retningslinjer) dokumenter Avklare hvem/hva som er revidert part Hvem skal intervjues? Hvilke dokumenter skal gjennomgås? Evt - hvilke miljøundersøkelser skal gjøres?

Avklare hva som skal undersøkes

Velge del av kommuneorganisasjonen

Også ta med undersøkelser av miljøpåvirkning?

Avklare revisjonsgrunnlaget

Identifisere interne (eks planer) og/eller eksterne (eks lover og retningslinjer) dokumenter

Avklare hvem/hva som er revidert part

Hvem skal intervjues?

Hvilke dokumenter skal gjennomgås?

Evt - hvilke miljøundersøkelser skal gjøres?

9 kommuner – 21 revisjonsforsøk

Eks fra Steinkjer og inneklima i skolebygg Revisjonsgrunnlag Mål om å lage et ”mønsterbygg” mhp inneklima og miljøvennlige byggematerialer ved omgjøring av militærleir til skole Revisjonsaktiviteter Måling av inneklima Intervju av byggenemnd Hovedfunn fra revisjonen Målene ikke nådd Byggenemnda valgte å se bort fra mål om inneklima og miljø for å holde kostnadene nede Foto: Morten Stene

Revisjonsgrunnlag

Mål om å lage et ”mønsterbygg” mhp inneklima og miljøvennlige byggematerialer ved omgjøring av militærleir til skole

Revisjonsaktiviteter

Måling av inneklima

Intervju av byggenemnd

Hovedfunn fra revisjonen

Målene ikke nådd

Byggenemnda valgte å se bort fra mål om inneklima og miljø for å holde kostnadene nede

Eks fra Bømlo og fiskeoppdrett Revisjonsgrunnlag Kommunedelplan fiskeoppdrett Revisjonsaktiviteter Kartlegge lokalisering av anlegg Intervjue kommuneplanlegger og ansatte hos fiskerisjefen Hovedfunn fra revisjonen Flere anlegg plassert i konflikt med plan Fiskerisjefen overprøver kommunedelplanen ved tildeling av konsesjoner  hull i lovverket

Revisjonsgrunnlag

Kommunedelplan fiskeoppdrett

Revisjonsaktiviteter

Kartlegge lokalisering av anlegg

Intervjue kommuneplanlegger og ansatte hos fiskerisjefen

Hovedfunn fra revisjonen

Flere anlegg plassert i konflikt med plan

Fiskerisjefen overprøver kommunedelplanen ved tildeling av konsesjoner  hull i lovverket

Opp som en løve…….. Bred omtale av prosjektet i media Sluttrapport og håndbok utgitt på Kommuneforlaget Sluttrapport sendt gratis til alle landets kommuner MEN (så godt som) ingen kommuner som bruker systemet

Bred omtale av prosjektet i media

Sluttrapport og håndbok utgitt på Kommuneforlaget

Sluttrapport sendt gratis til alle landets kommuner

MEN (så godt som) ingen kommuner som bruker systemet

Noen avsluttende refleksjoner omkring det å drive miljørevisjon i norske kommuner

Noen avsluttende refleksjoner omkring det å drive miljørevisjon i norske kommuner

Staten går foran…. Miljørevisjon del av Riksrevisjonens arbeidsområde fra slutten av 1990-tallet Formål … . bidra til et bedre miljø… Utilstrekkelig forvaltning av miljøgodene medfører risiko for disse verdiene. Det er derfor viktig at kvaliteten sikres gjennom revisjoner hvor forvaltningens veivalg belyses og dens praksis evalueres. Gjennomførte miljørevisjoner Gjennomføring av OSPAR-konvensjonen (krav om reduksjon i utslipp fra kloakk, landbruk og industri) Myndighetenes kontroll med helse- og miljøfarlige kjemikalier Bygging i 100-metersbeltet Forurenset grunn og sjøbunn forårsaket av tidligere tiders virksomhet Miljørettet bistand Pågående miljørevisjoner (per Forvaltning av fiskeressursene Forvaltning av reindrift Vern av det biologiske mangfoldet Tilpassing til ekstremvær og klimaendringer i arealplanleggingen

Miljørevisjon del av Riksrevisjonens arbeidsområde fra slutten av 1990-tallet

Formål

… . bidra til et bedre miljø…

Utilstrekkelig forvaltning av miljøgodene medfører risiko for disse verdiene. Det er derfor viktig at kvaliteten sikres gjennom revisjoner hvor forvaltningens veivalg belyses og dens praksis evalueres.

Gjennomførte miljørevisjoner

Gjennomføring av OSPAR-konvensjonen (krav om reduksjon i utslipp fra kloakk, landbruk og industri)

Myndighetenes kontroll med helse- og miljøfarlige kjemikalier

Bygging i 100-metersbeltet

Forurenset grunn og sjøbunn forårsaket av tidligere tiders virksomhet

Miljørettet bistand

Pågående miljørevisjoner (per

Forvaltning av fiskeressursene

Forvaltning av reindrift

Vern av det biologiske mangfoldet

Tilpassing til ekstremvær og klimaendringer i arealplanleggingen

Hvorfor ingen miljørevisjon i kommunene? Problem med revisjon Revisjonsarbeid fortsatt lav status i kommunene (?) Problem med forvaltningsrevisjon Forvaltningsrevisjon lite prioritert i kommunene (?) Problem med det kommunale miljøvernarbeidet Kapasiteten (ikke nødvendigvis kompetansen) på miljøområdet mangler i kommunene (uten miljøarbeid – lite interesse for å revidere det?)

Problem med revisjon

Revisjonsarbeid fortsatt lav status i kommunene (?)

Problem med forvaltningsrevisjon

Forvaltningsrevisjon lite prioritert i kommunene (?)

Problem med det kommunale miljøvernarbeidet

Kapasiteten (ikke nødvendigvis kompetansen) på miljøområdet mangler i kommunene

(uten miljøarbeid – lite interesse for å revidere det?)

Kilde: Vestlandsforsking 2008 sin evaluering av programmet Livskraftige kommuner

Takk for oppmerksomheten! Carlo Aall caa@vestforsk.no

Takk for oppmerksomheten!

Carlo Aall

caa@vestforsk.no