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Rapporto Tutela Consumatori Formez Anpci Federconsumatori
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  • Grazie Pino per il commento, il rapporto mi è stato utile tanti anni fa, forse si parla del 2008? per un progetto che avevo presentato al Comune di Cagliari per la diffusione mediante digital signage, cartellonistica elettronica, dei prezzi medi al consumo nei mercati cittadini, ma purtroppo il Comune non aveva soldi.....
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  • Molto interessante. Va approfondito lo 'spessore' rivolto alle Autonomie Locali, vero banco di prova per le future generazioni che useranno questo strumento di 'democrazia' e di sviluppo non solo localistico ma anche territoriale.
    Grazie
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  1. 1. IL RUOLO DELLE AUTONOMIE LOCALI PER LA TUTELA DEI CITTADINI-CONSUMATORI I
  2. 2. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori Indice Prefazione................................................................................................... 2 La tutela del consumatore in Italia e il ruolo delle autonomie locali ............ 4 Cap. I: Il codice del consumo.................................................................. 4 1. Il codice come portato dell’ordinamento comunitario ...................... 4 1.1 La struttura del Codice .............................................................. 5 1.2 Le scelte di fondo ...................................................................... 8 2. Il ruolo delle Regioni e degli Enti Locali ....................................... 10 Cap. II: La disciplina di settore ............................................................. 14 1. Le disposizioni introduttive........................................................... 14 1.1 La nozione di consumatore (art. 3, lett. a) ................................ 14 1.2 Educazione, informazione, pubblicità ...................................... 16 2. Il rapporto di consumo .................................................................. 17 2.1 Le clausole vessatorie (artt. 33-38) .......................................... 17 2.2 Il credito al consumo (artt. 40-43)............................................ 19 2.3 Contratti negoziati fuori dai locali commerciali e contratti a distanza (artt. 44-68) ..................................................................... 19 2.4 La multiproprietà (artt. 69-81) ................................................. 20 2.5 I servizi turistici (artt. 82-100) ................................................. 20 3. Sicurezza dei prodotti (artt. 102-113) ............................................ 22 3.1 La responsabilità per prodotti difettosi (artt. 114-127) ............. 22 3.2 La compravendita (artt. 128-135) ............................................ 23 4. CNCU, associazioni dei consumatori, accesso alla giustizia, ADR (artt. 136-141)................................................................................... 24 4.1 Il Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti (art. 136 Codice del consumo)..................................................................... 24 4.2 Associazioni dei consumatori e degli utenti riconosciute ed azione inibitoria (artt. 137-140). .................................................... 25 4.3 Composizione extragiudiziale delle controversie (art. 141) ...... 27 5. Carattere imperativo delle disposizioni.......................................... 28 II
  3. 3. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori Cap. III: Altre fonti ............................................................................... 29 La tutela del consumatore da parte degli Enti Locali ................................. 31 Cap. I: Primi risultati emersi ................................................................. 31 1. L’indagine telefonica .................................................................... 31 2. Le Province................................................................................... 33 2.1 Analisi della Scheda di Rilevazione......................................... 36 L’istituzione dei Presidi............................................................. 36 Le competenze specifiche.......................................................... 37 Le Modalità di erogazione del servizio ..................................... 38 Le risorse umane e finanziarie ................................................... 39 La pubblicizzazione del servizio................................................ 40 Le iniziative per il miglioramento.............................................. 41 Alcune considerazioni ............................................................... 42 3. I Comuni Capoluogo di Provincia ................................................. 44 3.1 Analisi della Scheda di Rilevazione......................................... 47 L’istituzione dei Presidi............................................................. 47 Le competenze specifiche.......................................................... 47 Le modalità di erogazione del servizio....................................... 49 Le risorse umane e finanziarie ................................................... 49 La pubblicizzazione del servizio................................................ 51 Le iniziative per il miglioramento.............................................. 52 Alcune considerazioni ............................................................... 52 Esperienze ................................................................................................ 54 COMUNE DI ROMA............................................................................... 54 Presidio a tutela del consumatore.............................................................. 54 1. Premessa ....................................................................................... 54 2. L’Ufficio a tutela del consumatore ................................................ 55 3. Sede dell’Ufficio ed orari di funzionamento .................................. 55 4. Le risorse umane........................................................................... 56 5. Iniziative realizzate ....................................................................... 56 6. Considerazioni finali ..................................................................... 56 III
  4. 4. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori PROVINCIA DI MACERATA ................................................................ 58 Presidio a tutela del consumatore.............................................................. 58 1. Il ruolo della Regione Marche nella tutela della Regione Marche .. 58 2. L’Ufficio a tutela del consumatore presso la Provincia di Macerata ......................................................................................................... 60 3. Funzionamento dell’ufficio e servizi offerti................................... 60 4. Iniziative programmate ................................................................. 61 Sitografia.............................................................................................. 62 IV
  5. 5. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori Prefazione Il presente lavoro si inserisce nell'ambito dell'indagine condotta, per conto del Ministero per lo Sviluppo Economico, da FormAutonomie e Formez, finalizzata a verificare quali strumenti di tutela dei consumatori e degli utenti siano stati, ad oggi, predisposti da parte degli Enti Locali, in particolare le Province ed i Comuni capoluogo di Provincia. Con l’entrata in vigore del Codice del Consumo (d. lgs. 6 settembre 2005, n. 206), la materia della tutela del consumatore è stata infatti ampiamente razionalizzata e gli strumenti predisposti in larga parte affidati ad un’autorità amministrativa – L’autorità garante per la concorrenza ed il mercato - e all’autorità giudiziaria, in qualità di arbitro delle controversie con i consumatori. Non sono state invece contemplate le Autonomie Locali, anche in virtù del mutato quadro costituzionale dei rapporti tra Stato e Regioni, il quale ha attribuito a queste ultime una competenza limitata agli strumenti di informazione ed educazione del consumatore, lasciando ad autorità centrali competenze ben più ampie sulla stessa materia. Per contro, le Amministrazioni “fisicamente” più vicine al cittadino sono sicuramente i Comuni e le Province, Enti il cui contributo potrebbe essere essenziale ad assicurare una protezione capillare dei consumatori e degli utenti sia dai disservizi delle stesse amministrazioni che dalle pratiche commerciali delle imprese. In base a tale assunto, è stato, pertanto, ritenuto opportuno verificare quali strumenti siano stati già attivati presso le stesse amministrazioni, di che tipologia, con quali e quante risorse e con quali funzioni, in modo da poter trarre un bilancio del lavoro svolto e ponderare eventuali, possibili correttivi e sviluppi. L’indagine si è svolta attraverso una capillare azione di ricerca documentale nonché attraverso la somministrazione telefonica di una scheda di rilevazione sottoposta a tutte le Province e Comuni Capoluogo di Provincia. Si è scelto di interloquire con queste amministrazioni chiedendo loro, in modo il più ampio e comprensivo possibile, se esistessero “Presidi” a tutela di consumatori e utenti, attivati con funzioni diverse tra cui l’erogazione di informazioni, la raccolta di reclami, il monitoraggio del mercato, la risoluzione stragiudiziale di controversie, et al. Si è anche chiesto da quando e per quale durata siano stati costituiti tali “Presidi” e con quali e quante risorse umane, materiali, finanziarie. Si è quindi cercato di indagare sull’an, quantum, quomodo e quando, del fenomeno sopra descritto, utilizzando un linguaggio volutamente ampio ed omnicomprensivo tale da poter abbracciare anche nozioni e termini che le amministrazioni interessate potessero percepire come non rientranti nell’alveo della ricerca in parola. 2
  6. 6. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori In particolare, è stato necessario formulare le domande in modo tale da suscitare risposte che tenessero conto di una nozione volutamente ampia di consumatore, non limitata al dato normativo ma comprendente anche la categoria del cittadino qualsiasi, vittima dei disservizi della PA. Parimenti, si è reso necessario verificare se “Presidi” di tutela fossero stati istituiti non direttamente dalle amministrazioni interessate ma con risorse finanziarie delle stesse, da altri enti e/o di concerto con altri enti, come le CCIAA o le Associazioni dei consumatori. Una volta raccolti i dati, essi sono quindi stati analizzati tenendo ferma la griglia discretiva predetta, fondata, di nuovo, sull’an, quantum, quomodo e quando del fenomeno indagato. Abbiamo pertanto seguito un processo logico-deduttivo finalizzato a cogliere linee di tendenza incentrate sulla paternità degli strumenti individuati, finalità degli stessi -considerando anche la tipologia e qualità della domanda di tutela riscontrata dalle stesse amministrazioni - quantità e qualità delle risorse utilizzate, esiti e risultati raggiunti anche in termini numerici, di consumatori assistiti, livello di soddisfazione delle amministrazioni e degli utenti. E’ stata anche tenuta in considerazione anche l’ubicazione dei Comuni e delle Province contattate e, dividendo idealmente il Paese in tre aree (Nord, Centro, Sud e Isole) si è potuta evidenziare la tendenziale, maggiore concentrazione degli strumenti di tutela al nord, rispetto al centro e al sud Italia, il maggior ammontare di risorse impiegate, il maggior numero di utenti assistiti. Il presente lavoro è stato realizzato sotto la supervisione scientifica del prof. Aldo Berlinguer, Ordinario di Diritto privato comparato nelle Università di Cagliari e Siena, con il coordinamento del dott. Walter Tortorella, Responsabile Osservatorio e attuazione programmi di FormAutonomie. Al team di ricerca hanno partecipato: la prof.ssa Anna Maria Mancaleoni, Associato di Diritto privato comparato nell’Università di Cagliari, la dott.sa Daniela Pappadà e l’avv. Donato Nitti, dottorandi di ricerca in Diritto privato comparato e diritto privato dell’Unione Europea nell’Università di Macerata, la dott.sa Manuela Curtu, dottoranda in Fondamenti del diritto europeo e metodologia comparatistica nell’Università di Palermo, la dott.sa Daniela Cresti, dottoranda di ricerca in Diritto comparato nell’Università di Palermo, la dott.sa Laura Chiodini del Formez e la dott.sa Michela Villani di FormAutonomie. 3
  7. 7. Prima parte: La tutela del consumatore in Italia e il ruolo delle autonomie locali Cap. I: Il codice del consumo 1. Il codice come portato dell’ordinamento comunitario In Italia, il diritto dei consumatori si è sviluppato quale diritto di fonte comunitaria e quasi tutti i provvedimenti di tutela del consumatore sono attuativi di direttive comunitarie. Sino a questo momento tali direttive sono state trasposte in leggi speciali, extra Codicem, fatta eccezione per la direttiva 93/13 sulle clausole abusive e la direttiva 99/44 sulla compravendita, che sono state attuate nel Codice civile, in considerazione della centralità delle materie disciplinate. Il diritto comunitario ha dunque dato impulso al generale processo di “decodificazione”, di cui i codici di settore, incluso quello qui in esame, costituiscono sviluppo ulteriore. L’Italia ha optato per una codificazione consumeristica separata da quella “generale” analogamente alla Francia ed a differenza di Germania e Olanda le quali, nel procedere alla riforma del diritto privato, hanno optato per l’inserimento della normativa consumeristica all’interno del Codice civile. Si tratta di una scelta di fondo del resto già operata dal legislatore italiano in via generale (v. art. 20 della legge 59/97), atteso che il Codice del consumo va ad affiancarsi agli altri codici di settore introdotti nell’ordinamento nell’ultimo periodo, quali il Codice in materia di protezione dei dati personali, o Codice della privacy (d.lgs. 30 giugno 2003, n. 196), il Codice delle comunicazioni elettroniche (d.lgs. 1 ottobre 2003, n. 259), il Codice delle assicurazioni (d.lgs. 7 settembre 2005, n. 209)1. 1 “Le codificazioni incentrate sull’unità del soggetto giuridico e sulla centralità e sistematicità del diritto civile stanno, quindi, lasciando spazi a micro-sistemi ordinamentali, non fondati sull’idea dell’immutabilità della società civile, improntati a sperimentalismo ed incentrati su logiche di settore, di matrice non esclusivamente giuridica”: Parere del Consiglio di Stato sullo schema di d.lgs. recante il Codice del consumo cit., punto 7. Cfr. S. 4
  8. 8. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori 1.1 La struttura del Codice Il Codice del consumo (d.lgs. 6 settembre 2005, n. 2062) costituisce oggi la principale fonte in materia di tutela del consumatore nell’ordinamento italiano. Esso è stato varato in attuazione della delega di cui all’art. 7 (Riassetto in materia di tutela dei consumatori) della legge 29 luglio 2003, n. 229 (Interventi urgenti in materia di qualità della regolazione, riassetto normativo e semplificazione - Legge di semplificazione 20013). Il Codice Patti, I contratti del consumatore e la ricodificazione tedesca, in Europa e diritto privato, 2003, p. 510 ss., che sottolinea il diverso il significato dei processi nazionali di ri- codificazione cui si assiste nell’ultimo periodo negli ordinamenti europei: per esempio in Germania la recente riforma del BGB (su cui v. fra i tanti C.-W. Canaris, La riforma del diritto tedesco delle obbligazioni, a cura di G. De Cristofaro, Padova, 2003; G. De Cristofaro, L’inserimento nel BGB della disciplina delle condizioni generali di contratto, in Riv. dir. civ., 2004, I, p. 667 ss.) – indotta proprio dall’esigenza di adeguare il sistema alle modifiche apportate in particolare dal diritto consumeristico di fonte comunitaria – ha determinato un riassetto sostanziale del sistema, laddove in Italia l’inserimento nel Codice della disciplina consumeristica delle clausole vessatorie e della compravendita ha assunto un significato formale, non essendosi accompagnato ad una revisione sostanziale del Codice civile. 2 GU n. 235 dell’8 ottobre 2005, Suppl. Ord. N. 265: in mancanza di specifiche disposizioni sul punto, il Codice è entrato in vigore dopo la vacatio legis ordinaria. 3 Questi i criteri direttivi fissati dalla legge delega al fine di realizzare il “riassetto delle disposizioni vigenti in materia di tutela dei consumatori”, ex art. 20 legge 59/1997: a) adeguamento della normativa alle disposizioni comunitarie e agli accordi internazionali e articolazione della stessa allo scopo di armonizzarla e riordinarla nonché di renderla strumento coordinato per il raggiungimento degli obiettivi di tutela del consumatore previsti in sede internazionale; b) omogeneizzazione delle procedure relative al diritto di recesso del consumatore nelle diverse tipologie di contratto; c) conclusione, in materia di contratti a distanza, del regime di vigenza transitoria delle disposizioni più favorevoli per i consumatori, previste dall’articolo 15 del decreto legislativo 22 maggio 1999, n. 185, di attuazione della direttiva 97/7/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 maggio 1997, e rafforzamento della tutela del consumatore in materia di televendite; d) coordinamento, nelle procedure di composizione extragiudiziale delle controversie, dell’intervento delle associazioni dei consumatori, nel rispetto delle raccomandazioni della Commissione delle Comunità europee. I principi e i criteri direttivi della semplificazione sono quelli enunciati in via generale nell’art. 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, come sostituito dall’art. 1 della legge 229/2003. Sulla vicenda che ha portato alla promulgazione del Codice, v. L. Delogu, Anche in Italia un Codice del consumo, in Contr. impr. Europa, 2003, p. 1349 ss.; A. Palmieri, nota al Parere del Consiglio di Stato 20 dicembre 2004, n. 11602/2004, in Foro it., 2005, III, c. 348 ss. 5
  9. 9. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori consta di 146 articoli; si suddivide in sei parti, articolate in titoli, capi e sezioni; accoglie la normativa consumeristica attualmente vigente nell’ordinamento. La figura nella pagina seguente può essere utile a visualizzare il testo di legge. 6
  10. 10. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori IL CODICE DEL CONSUMO PARTE I DISPOSIZIONI GENERALI Titolo I Disposizioni generali e finalità Titolo I Educazione del consumatore Capo I: Disposizioni generali Titolo II Informazioni ai consumatori Capo II: Indicazioni di prodotti PARTE II Capo III: Particolari modalità di Sezione I: Indicazione dei EDUCAZIONE, informazione prezzi per unità di misura INFORMAZIONE, PUBBLICITÀ Capo I: Disposizioni generali Titolo III Pubblicità e Sezione I: Pubblicità Capo II: caratteri della pubblicità altre comunicazioni ingannevole e comparativa commerciali Sezione I: Rafforzamento Capo III: Particolari modalità della della tutela del consumatore comunicazione pubblicitaria in materia di televendite Titolo I Dei contratti del consumatore in generale Titolo II Esercizio Capo I: Disposizioni generali dell’attività Capo II: Promozione alle vendite Sezione I: Credito al consumo commerciale Sezione I: Contratti negoziati Capo I: Particolari modalità di fuori dei locali commerciali PARTE III Titolo III Modalità conclusione del contratto Sezione II: Contratti a distanza IL RAPPORTO DI contrattuali Sezione III: Disposizioni comuni CONSUMO Sezione IV: Diritto di recesso Capo II: Commercio elettronico Capo I: Contratti relativi all’acquisizione di un Titolo IV Disposizioni relative ai diritto di godimento ripartito di beni immobili singoli contratti Capo II: Servizi turistici Titolo V Erogazione di servizi pubblici Capo I: Servizi pubblici Titolo I Sicurezza dei prodotti PARTE IV Titolo II Responsabilità per danno da prodotti difettosi SICUREZZA E QUALITÀ Titolo III Garanzia legale di conformità e Capo I: Della vendita dei beni di garanzie commerciali per i beni di consumo consumo PARTE V Titolo I Le associazioni rappresentative a livello nazionale ASSOCIAZIONI DEI CONSUMATORI E ACCESSO ALLA GIUSTIZIA Titolo II Le azioni inibitorie e l’accesso alla giustizia PARTE VI DISPOSIZIONI FINALI 7
  11. 11. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori A partire dalla sua entrata in vigore, risulteranno abrogate in toto le normative consumeristiche (v. art. 142 e 146 Codice del consumo)4 indicate nel riquadro. tab. 1 - Norme abrogate d.lgs. 50/1992 (contratti negoziati fuori dai locali commerciali, attuazione della direttiva CEE 85/577) d.lgs. 185/1999 (contratti a distanza, attuazione della direttiva CE 97/7) d.lgs. 427/1998 (contratti di multiproprietà, attuazione della direttiva CE 94/314) d.lgs. 111/1995 (viaggi, vacanze e circuiti “tutto compresso”, attuazione della direttiva CEE 90/314) art. 1469 bis ss. c.c. (clausole abusive, attuazione della direttiva CE 93/13) art. 1519 bis. ss. c.c. (garanzie nella compravendita, attuazione della direttiva CE 99/44) legge 218/1998 (disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti, attuazione, in parte, della direttiva CE 98/27) d.P.R. 224/1988 (responsabilità del produttore per danno da prodotti difettosi, attuazione della direttiva CEE 85/374) legge 126/1991 (informazione del consumatore) d.lgs. 74/1992 e d.lgs. 67/2000 (pubblicità ingannevole e compartiva, attuazione delle direttive 84/450 e 97/55) Il Codice non costituisce una mera raccolta di norme vigenti ma è dichiaratamente finalizzato a correggere le disarmonie derivanti dal sovrapporsi nel tempo di discipline di settore. Pertanto, pur non presentando innovazioni se non complessivamente marginali, ed evidenziando anzi incompletezze e disarmonie, “per il solo fatto” di “cambiare la geometria” del diritto consumeristico esso assume carattere innovativo5. 1.2 Le scelte di fondo Il legislatore ha adottato scelte importanti in ordine: alla struttura del Codice, all’inserimento in esso di alcuni momenti salienti della tutela del 4 Il Codice dovrebbe, verosimilmente, incorporare anche le norme di tutela del consumatore che dovessero in futuro essere introdotte nell’ordinamento. Tra le novità legislative in materia di tutela del consumatore si segnala il d.lgs. 19 agosto 2005, n. 190, in GU 221 del 22 settembre 2005, attuazione della direttiva CE 2002/65 sulla commercializzazione a distanza di servizi finanziari ai consumatori; entro il 12 giugno 2007 dovrà essere attuata la direttiva CE 2005/29 dell’11 maggio 2005 relativa alle pratiche commerciali sleali tra imprese e consumatori nel mercato interno che modifica la direttiva 84/450 e le direttive 97/7, 98/27 e 2002/65 (<<direttiva sulle pratiche commerciali sleali>>). Per contiguità di materia, può qui menzionarsi anche la legge 17 agosto 2005, n. 173, Disciplina della vendita diretta a domicilio e tutela del consumatore dalle forme di vendita piramidali (GU 204 del 2 settembre 2005): il provvedimento è volto a tutelare l’incaricato della vendita, in quanto contraente debole rispetto all’impresa di vendita affidante. 5 Cfr. A. Gentili, Codice del consumo ed esprit de géométrie, in Contratti, 2006, p. 159. 8
  12. 12. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori contraente debole in generale, come la disciplina delle clausole vessatorie (art. 1469 bis ss. c.c.) e della compravendita (artt. 1519 bis ss. c.c.), ai meccanismi di enforcement della tutela consumeristica. Riguardo alla struttura del Codice, ha prevalso l’idea di raggruppare le norme seguendo le scansioni logico-temporali del rapporto consumatore/controparte professionale piuttosto che seguire il criterio dei diritti fondamentali, eventualmente ampliando questi ultimi rispetto all’elencazione di cui alla legge 281/1998, Disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti6 . Il Codice è stato quindi ripartito in sei parti, intitolate, nell’ordine, Disposizioni generali, Educazione, informazione, pubblicità, Il rapporto di consumo, Sicurezza e qualità, Associazioni dei consumatori e accesso alla giustizia, Disposizioni finali. La disciplina consumeristica delle clausole vessatorie (art. 1469 bis ss. c.c.) e della compravendita (artt. 1519 bis ss. c.c.) è stata incorporata nel nuovo Codice e sottratta al Codice generale (così modificandosi l’impostazione che caratterizzava lo schema approvato preliminarmente dal Consiglio dei Ministri). In sede di disciplina delle clausole vessatorie, l’esigenza di non isolare e ridurre la tutela dei consumatori a quella offerta dal Codice del consumo è stata comunque salvaguardata laddove (art. 38 Codice del consumo) si fa rinvio al Codice civile per quanto non previsto dallo stesso Codice del consumo. Il Capo XIV bis del Codice civile (Dei contratti del consumatore) del Titolo II del Libro IV del Codice civile risulta ora costituito da un unico articolo, l’art. 1469 bis (Contratti del consumatore), secondo cui “Le disposizioni del presente titolo si applicano ai contratti del consumatore, ove non derogate dal Codice del consumo o da altre disposizioni più favorevoli per il consumatore” (art. 142 Codice del consumo, Modifiche al Codice civile). Infine, il legislatore italiano ha scelto un meccanismo di enforcement della tutela consumeristica in parte affidato ad un’autorità amministrativa di carattere nazionale –prevalentemente l’autorità garante per la concorrenza ed il mercato (AGCM), ma per alcuni aspetti anche l’Autorità garante per le garanzie nelle comunicazioni, in parte all’autorità giudiziaria ordinaria. In ciò, privilegiando un meccanismo di tutela unitaria a forme di protezione, magari maggiormente affidate ad enti locali, più vicine ed accessibili ai soggetti tutelati. 6 V. L. Rossi Carleo, La codificazione di settore: il Codice del consumo, in Giust. amm., 2005, n. 5, http://www.giustamm.it, p. 2; nonché il punto 5 della relazione introduttiva al Codice. 9
  13. 13. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori 2. Il ruolo delle Regioni e degli Enti Locali Nel Codice appaiono alcuni riferimenti alla potestà normativa delle Regioni (alla luce della riforma di cui alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3)7 . Sul tema, si sofferma ampiamente la Art. 101 Norma di rinvio Relazione introduttiva al Codice (punto 3), Lo Stato e le regioni, nell’ambito delle che si preoccupa di evidenziare come le rispettive competenze, garantiscono i norme consumeristiche siano da ascrivere alla diritti degli utenti dei servizi pubblici materia dell’“ordinamento civile” attraverso la corretta attuazione dei (comprendente, per interpretazione concorde, principi e dei criteri previsti dalla normativa vigente in materia. tutti i settori del diritto civile e commerciale) ed attengono altresì alla “determinazione dei Il rapporto di utenza deve svolgersi livelli essenziali delle prestazioni concernenti nel rispetto di standard di qualità predeterminati e adeguatamente resi i diritti civili e sociali che devono essere pubblici. garantiti su tutto il territorio nazionale”. Si tratta quindi di materie di competenza statale Agli utenti è garantita, attraverso forme rappresentative, la esclusiva (art. 117, co. 2 Cost., partecipazione alle procedure di rispettivamente lett. l-m), in quanto definizione e di valutazione degli necessitano di disciplina uniforme in tutto lo standard di qualità previsti dalle Stato, anche per essere in gran parte oggetto legge. di legislazione comunitaria. La legge stabilisce per determinati enti erogatori di servizi pubblici Non a caso, l’art.1 del Codice àncora il l’obbligo di adottare, attraverso riordino delle normative concernenti i specifici meccanismi di attuazione processi di acquisto e consumo al rispetto diversificati in relazione ai settori, della Costituzione e della normativa apposite carte dei servizi comunitaria con particolare riguardo all’art.153 del Trattato CE. Pertanto, le competenze regionali in materia di consumatori possono tuttalpiù riguardare le iniziative a favore delle associazioni, programmi di intervento per l’informazione e l’educazione, incluse eventualmente procedure di tipo ADR (Relazione, cit.). 7 Il tema della potestà regionale in materia di diritto privato in genere è ampiamente dibattuto nell’ultimo periodo: V., tra gli altri, Roppo, Diritto privato regionale?, in Riv. dir. priv., 2003, p. 11 ss.; G. Alpa, Il limite del diritto privato alla potestà normativa regionale, in Contr. impr., 2002, p. 297 ss.; P. Vitucci, Proprietà e obbligazioni: il catalogo delle fonti dall’Europa al diritto privato regionale, in Europa e diritto privato, 2002, p. 753 ss. 10
  14. 14. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori Fra le poche norme che espressamente chiamano in causa Regioni ed altri Enti autonomi si menzionano, in chiusura del Codice, l’art. 145 (Competenze delle regioni e delle province autonome), che fa salve le disposizioni adottate dalle regioni e dalle Province autonome di Trento e di Bolzano nell’esercizio delle proprie competenze legislative in materia di educazione e informazione del consumatore; e l’art. 101 (Norma di rinvio), disposizione di natura programmatica, più che precettiva, che esaurisce il Titolo V (Erogazione di servizi pubblici), Art. 145 Competenze delle regioni Capo I (Servizi pubblici) della Parte III. e delle province autonome Sono fatte salve le disposizioni adottate Dal tenore di tali norme, parrebbero dalle regioni e dalle province discendere talune conseguenze forse non autonome di Trento e Bolzano del tutto pacifiche. nell’esercizio delle proprie competenze legislative in materia di educazione e Da una parte, la potestà normativa informazione del consumatore. regionale e delle province autonome, circoscritta alla sola materia dell’educazione e informazione del consumatore, o poco più, diverrebbe configgente con quella dello Stato se si avventurasse a disciplinare altri e diversi aspetti della tutela consumeristica. tab. 2 – Legislazione vigente Regioni a Province autonome Regione Abruzzo l.r. 30/2001 (Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti) Regione Basilicata l.r. 40/2000 (Norme per la tutela del consumatore e dell’utente) Regione Campania l.r. 19/2002 (Tutela dei consumatori e degli utenti) Regione Emilia Romagna l.r. 45/1992 (Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti) Regione Lazio l.r. 44/1992 (Norme per la tutela dell’utente e del consumatore) Regione Liguria l.r. 26/2002 (Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti) Regione Lombardia l.r. 6/2003 (Norme per la tutela dei diritti dei consumatori e degli utenti) Regione Marche l.r. 15/1998 (Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti) Regione Piemonte l.r. 21/1985 (Provvedimenti per la tutela e difesa del consumatore) Regione Sicilia l.r. 7/1994 (Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti) Regione Toscana l.r. 1/2000 (Norme per la tutela e la difesa dei consumatori e degli utenti) Regione Umbria l.r. 34/1987 (Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti ed istituzione della Consulta regionale per l’utenza ed il consumo) Regione Valle d’Aosta l.r. 6/2004 (Disposizioni per la tutela dei consumatori e degli utenti) Regione Veneto l.r. 15 gennaio 1985 n. 3 (Iniziative in materia di tutela dei consumatori) Provincia Bolzano l.p. 15/1992 (Iniziative della Provincia in materia di difesa dei consumatori e utenti) Provincia Trento l.p. 8/1997 (Per la tutela dei consumatori e degli utenti) 11
  15. 15. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori Ora, da un esame, anche solo sommario, delle normative regionali che seguono, si constata invece che praticamente tutte si rivolgano, in termini ben più ampi e generali, alla “tutela del consumatore”. All’interno delle fonti citate, solo alcune si preoccupano di predisporre programmi per l’informazione e l’educazione ai consumi. tab. 3 - Legislazione in punto di informazione ed educazione ai consumi Regione Emilia Romagna l.r. 45/1992 (Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti) [artt. 6-8] Regione Lazio l.r. 26/2002 (Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti) [art.5] Regione Marche l.r. 15/1998 (Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti) [art.6] Regione Toscana l.r. 1/2000 (Norme per la tutela e la difesa dei consumatori e degli utenti) [art.5] Regione Umbria l.r. 34/1987 (Norme per la tutela dei consumatori e degli utenti ed istituzione della Consulta regionale per l’utenza ed il consumo) [art.5] Provincia Bolzano l.p. 15/1992 (Iniziative della Provincia in materia di difesa dei consumatori e utenti) [art. 6] Provincia Trento l.p. 8/1997 (Per la tutela dei consumatori e degli utenti) [art. 6] Altra parte della legislazione istituisce e disciplina appositi organi consultivi, variamente denominati, prevede il riconoscimento e l’iscrizione delle associazioni in appositi albi, elenchi o registri, provvede ad allocare appositi stanziamenti in favore delle associazioni dei consumatori e degli utenti, provvede alla creazione di appositi sportelli per i consumatori e gli utenti o osservatori regionali dei prezzi e dei consumi. tab. 4 - Disciplina organi consultivi Art. 2 legge Abruzzo (Consulta degli utenti e dei consumatori) Art. 2 legge Marche (Consulta regionale degli utenti e dei consumatori) Art. 2 legge Piemonte (Consulta regionale per la difesa e la tutela del consumatore) Art. 2 legge Umbria (Consulta regionale per l’utenza e il consumo) Art. 2 legge Veneto (Consulta regionale prezzi e consumi) Art. 2 legge Basilicata (Comitato regionale dei consumatori e degli utenti) Art. 2 legge Lazio (Comitato regionale degli utenti e dei consumatori) Art. 2 legge Toscana (Comitato regionale dei consumatori e degli utenti) Art. 3 l.p. Trento (Comitato per i problemi del consumo e dell’utenza) Art. 3 legge Sicilia (Consiglio regionale dei consumatori e degli utenti) Art. 2 l.p. Bolzano (Centro tutela consumatori e utenti) Art. 5 legge Sicilia (Riconoscimento associazioni dei consumatori) Art. 4 legge Abruzzo (Registro regionale delle associazioni dei consumatori e requisiti per la rappresentatività); art. 4 legge Marche (Registro delle associazioni dei consumatori) Art. 5 legge Basilicata (Elenco delle Associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello regionale); art. 3 legge Toscana (Elenco regionale delle associazioni dei consumatori e degli utenti) Art. 9 bis legge Piemonte (Albo regionale delle Associazioni dei consumatori); art. 7 legge Umbria (Albo Regionale delle Associazioni dei consumatori e utenti) 12
  16. 16. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori Si tenga anche presente che la materia riservata (“fatte salve”) agli enti territoriali non viene tralasciata dal Codice; tutt’altro, essa viene disciplinata nel dettaglio, in tal guisa da assegnare de facto alle autonomie locali una potestà concorrente, sostituirsi ampiamente ad esse nell’adozione delle regole specifiche, dacché è lecito attendersi, su tutti gli aspetti appena segnalati, più di un intervento della Corte costituzionale. 13
  17. 17. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori Cap. II: La disciplina di settore 1. Le disposizioni introduttive La Parte I del Codice del consumo (Disposizioni generali) traspone in parte le disposizioni di cui alla legge 281/1998 e riporta in apertura le disposizioni generali sulle finalità (art.1), l’enunciazione dei diritti dei consumatori (art.2), le definizioni (art.3). Il più significativo elemento di novità si coglie qui nel richiamo all’art. 153 del Trattato CE, che indica le linee portanti della politica comunitaria in materia consumeristica. 1.1 La nozione di consumatore (art. 3, lett. a) L’art. 3, lett. a) recita: “consumatore o utente” è “la persona fisica che agisce per scopi estranei all’attività imprenditoriale o professionale eventualmente svolta”. Restano pertanto esclusi il professionista8 , le collettività, le persone giuridiche o forme di organizzazione comunque dotate di soggettività giuridica9 . Ciò non toglie che, per esigenze specificamente legate a ciascun settore di intervento, anche la definizione generale di consumatore possa trovare qualche correttivo. Così, ad esempio, per il requisito di trasparenza di cui alla disciplina sulle clausole abusive, che può dirsi diversamente soddisfatto a seconda che si prendano in considerazione le capacità di giudizio di un consumatore «avvertito», «medio» o «debole»; oppure nell’ambito delle normative sui contratti a distanza e sul commercio elettronico, ove è stato affermato che un messaggio pubblicitario è da considerarsi ingannevole se un significativo numero di consumatori possono esserne tratti in inganno (caso Nissan)10, in ciò adottando un criterio quantitativo che sacrifica le esigenze di protezione del minor numero di consumatori eventualmente più «deboli»; oppure in quei casi in cui si è fatto riferimento «..all’aspettativa 8 Così ha statuito la Corte di Giustizia Ce, salvo che il singolo stato membro non ritenga di estendere ad esso la tutela accordata al consumatore. Cfr. CGCE, 14-3-1991, C-361/89, Procedimento penale v. Patrice Di Pinto, in Raccolta, 1991, I, p. 1189; CGCE, 17-3-1998, C-45/96, Bayerische Hypotechen und Wechselbank Ag v. Edgard Dietzinger, in Raccolta, 1998, I, p. 1199. 9 V. CGCE, 22-11-2001, C-541/99, Cape Snc v. Idealservice srl e C-542/99, Idealservice MN RE Sas v. Omai Srl, in Raccolta, 2001, I, p. 9049. 10 CGCE, 16-1-1992, C-373/90, in Raccolta, 1992, I, p. 131. 14
  18. 18. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori presunta …. di un consumatore medio, normalmente informato e ragionevolmente attento ed avveduto» (Springenheide11 e Estée Lauder12). Alcuni stati membri, come la Francia, hanno preferito estendere la tutela anche a coloro che agiscono per finalità inerenti alla propria attività professionale ogniqualvolta l’operazione conclusa non abbia un rapporto diretto con la professione esercitata: in tali casi infatti contraente si troverebbe dans le même état d’ignorance que n’importe quel autre consommateur. Ed anche in Italia i giudici di merito hanno in più occasioni sposato la distinzione fra contratti che rientrano nell’oggetto dell’attività professionale e contratti che non vi rientrano13 ; mentre la Corte di cassazione ha optato per la nozione restrittiva14 . Inoltre, in più di un’occasione la Corte costituzionale è stata chiamata a pronunciarsi sulla legittimità della esclusione delle persone giuridiche dalla nozione di consumatore15 . 11 CGCE, 16-7-1998, C-210/96, in Raccolta, 1998, I, p. 4657. 12 CGCE, 13-1-2000, C-2220/98, in Raccolta, 2000, I, p. 117. 13 Così Trib. Roma, 20-10-1999, in Foro it., 2000, I, c. 645 ss.; Pret. Foggia-Orta Nova, 17- 12-1998, in Giur. it., 2000, p. 312; Trib. Terni, 5-7-1999, in Danno e resp., 2000, p. 863. Per quanto riguarda i contratti a scopo «misto» v. Trib. Bari, 31-8-2001, in Giur. it., 2002, I, p. 1192 ss.. Favorevole all’estensione della tutela F. D. Busnelli, Una possibile traccia per una analisi sistematica della disciplina delle clausole abusive, in AA.VV., Commentario al capo XIV-bis del codice civile: dei contratti stipulati con i consumatori, a cura di C. M. Bianca - F. D. Busnelli, Padova, 1997, p. 758 ss. Cfr. anche P. Sanna, La controversa nozione di consumatore ex art. 1469-bis c.c. tra esegesi ed ermeneutica, in Resp. civ e prev., 2002, p. 56 ss., spec. 59-72. 14 Cass., sez. I, 25-7-2001, n. 10127, in Contratti, 2002, p. 338 ss., per quanto riguarda l’estensione della tutela ai professionisti; Cass., sez. III, ord. 11-10-2002, n. 14561, in Nuova giur. civ. comm., 2003, I, p. 174 ss., in riferimento alle persone giuridiche. La Corte di cassazione ha inoltre escluso che possa qualificarsi consumatore, ai fini della disciplina sui contratti negoziati fuori dai locali commerciali, colui che abbia agito in vista del futuro esercizio di un’attività imprenditoriale: Cass., sez. III, 14-4-2000, n. 4843, in Foro it., 2000, I, c. 3196; in senso conforme: Pret. Milano, 30-1-1997, in Foro pad., 1997, I, p. 168; Trib. Palermo, 6-12-1996, in Giur. mer., 1998, p.263 ss.; contra Trib. Ivrea, 5-10-1999, in Danno e resp., 2000, p. 861 ss. 15 Corte cost., ord. 30-6-1999, n. 282, in Foro it., 1999, I, c. 3118, ha respinto la questione per manifesta inammissibilità, essendo la disciplina invocata entrata in vigore successivamente al verificarsi dei fatti di causa; Corte cost., 22-11-2002, n. 469, in Foro it., 2003, I, c. 332 e in Nuova giur. civ. comm., 2003, I, p. 174 ss., ha ritenuto infondata la questione di legittimità dell’art. 1469 bis, comma 2 c.c., in riferimento agli artt. 3, 25, comma 1 e 41 Cost., nella parte in cui non equipara al consumatore le piccole imprese e quelle artigiane. La Corte costituzionale è stata inoltre chiamata a pronunciarsi sulla questione sollevata da Trib. Napoli, ord. 22-7-2002, in Foro it., 2003, I, c. 336, che ha ritenuto non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’art. 1469 bis c.c., in riferimento all’art. 3 Cost., nella parte in cui non include nella nozione di 15
  19. 19. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori 1.2 Educazione, informazione, pubblicità La Parte II (Educazione, informazione, pubblicità) si apre con una disposizione non precettiva (art. 4), con cui si dà specifico rilievo all’informazione del consumatore e specialmente delle categorie particolarmente vulnerabili. Gli artt. 5-17 concernono le informazioni, sancendo degli obblighi di carattere generale (art. 5) e quindi disciplinando le indicazioni dei prodotti (in particolare contenuto minimo delle informazioni sui prodotti e sulle confezioni, modalità di indicazione) (artt. 6-12) e l’indicazione dei prezzi per unità di misura (artt. 13-17). Per la violazione delle relative norme sono previste sanzioni amministrative. Per quanto riguarda la pubblicità, deve rilevarsi che in tale contesto la definizione di consumatore non coincide con quella generale: si intende infatti consumatore o utente “anche la persona fisica o giuridica cui sono dirette le comunicazioni commerciali o chi ne subisce le conseguenze” (art. 18, co. 2)16 . La disciplina sostanziale copre sia la pubblicità ingannevole sia la pubblicità comparativa, dettando, in riferimento a quest’ultima, le condizioni che rendono lecito il raffronto. La tutela amministrativa e giurisdizionale (art. 26) si esplica mediante esercizio dell’azione inibitoria su iniziativa dei concorrenti, dei consumatori, delle loro associazioni, del Ministro dello sviluppo economico e di ogni altra pubblica amministrazione che ne abbia interesse in relazione ai propri compiti istituzionali, anche su denuncia del pubblico; amministrazione che potrebbe pertanto coincidere anche con i Comuni e le Province, qualora essi dedicassero Presidi utili alla raccolta e segnalazione delle doglianze dei consumatori. La tutela amministrativa resta di competenza dell’Autorità garante della concorrenza e del mercato, la quale può anche comminare sanzioni nel caso di inottemperanza ai propri provvedimenti. Qualora la pubblicità sia stata autorizzata, lato sensu, con provvedimento amministrativo, il ricorso è esperibile in via giurisdizionale di fronte al giudice amministrativo, fatta salva la competenza del giudice ordinario in caso di atti di concorrenza sleale, di violazioni inerenti il diritto d’autore, le denominazioni di origine riconosciute e altri segni distintivi delle imprese, beni e servizi concorrenti. Norme nuove sono dettate in materia di televendite (art. 28-31), anche con riguardo specifico alla tutela dei minori. consumatore anche il beneficiario della polizza cumulativa infortuni stipulata dal datore di lavoro. 16 Cfr. Gentili, op.cit., p. 165. 16
  20. 20. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori 2. Il rapporto di consumo Nella parte III (Il rapporto di consumo) del Codice si individuano due gruppi di disposizioni: quelle che riguardano tutti i contratti del consumatore (clausole vessatorie, credito al consumo, contratti a distanza, contratti negoziati fuori dai locali commerciali) e quelle relative a singoli contratti (Titolo III: multiproprietà e servizi turistici). La disciplina della vendita dei beni di consumo (artt. 1519 bis ss. c.c., ora abrogati) è invece riportata nella Parte IV (Sicurezza e qualità), di seguito alla disciplina sulla sicurezza dei prodotti17 . 2.1 Le clausole vessatorie (artt. 33-38) Gli art. 33 ss. del Codice del consumo riproducono gli artt. 1469 bis ss. del cod. civ. (attuazione della direttiva 93/13 sulle clausole abusive). Com’è noto, tale disciplina ha innovato il preesistente quadro codicistico per aver introdotto un sistema di tutela più incisivo rispetto a quello di cui agli artt. 1341-1342 cod.civ. (sulle condizioni generali di contratto e sui contratti conclusi mediante moduli o formulari): sono ora infatti censurate, ed eventualmente inibite in via cautelare, quelle clausole che “malgrado la buona fede, determinano a carico del consumatore un significativo squilibrio dei diritti e degli obblighi derivanti dal contratto” (art. 33, co. 1). Questi i tratti essenziali della disciplina: essa si applica a tutte le clausole contrattuali che non siano state oggetto di negoziato individuale; elenca una serie di clausole che si presumono vessatorie se il professionista non dà prova contraria ed una serie di clausole che sono nulle senza possibilità di prova contraria; esclude che possano considerarsi vessatorie le clausole che attengono alla determinazione dell’oggetto del contratto e all’adeguatezza del corrispettivo, purché tali elementi siano indicati in modo chiaro e comprensibile; enuncia il principio di trasparenza e la regola dell’interpretazione contra stipulatorem (di cui anche all’art. 1370 cod.civ.) nel caso di dubbio sul significato di una clausola. L’incorporazione della disciplina delle clausole vessatorie nel Codice del consumo, ha comportato anche ulteriori novità. 17 Fra le disposizioni di parte generale, si segnala l’art. 39, Regole nelle attività commerciali: “le attività commerciali sono improntate al rispetto dei principi di buona fede, di correttezza e di lealtà, valutati anche alla stregua delle esigenze di protezione delle categorie di consumatori”. 17
  21. 21. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori Anzitutto, nella nuova formulazione di cui all’art. 36 del Codice, la vessatorietà della clausola dà luogo a nullità, laddove l’art. 1469 quinquies c.c. si esprimeva in termini di inefficacia (in entrambi i casi operante ad esclusivo vantaggio del consumatore e rilevabile d’ufficio). Soppresse la disciplina codicistica delle azioni inibitorie avverso le clausole vessatorie (art. 1469 sexies c.c.) e la legge 281/1998, la materia è ora interamente disciplinata nel Codice, nella parte V del Codice (Associazioni dei consumatori e accesso alla giustizia, artt. 136-141), che prevede che soltanto le associazioni iscritte nell’apposito elenco istituito presso il Ministero dello sviluppo economico sono legittimate ad agire in via inibitoria (art. 139 Codice del consumo, Legittimazione ad agire). L’iscrizione è subordinata alla sussistenza dei requisiti indicati nell’art. 137 (Elenco delle associazioni dei consumatori e degli utenti rappresentative a livello nazionale) e l’art. 140 (Procedura), co. 10, estende espressamente al settore delle clausole vessatorie la disciplina dell’azione inibitoria anche per quanto riguarda la legittimazione ad agire delle associazioni consumeristiche. Altra novità di rilievo si rinviene in materia di ADR (cfr. art. 7 della legge delega, lett. d) cit.) nell’art. 141 (Composizione extragiudiziale delle controversie) Codice del consumo. Il co. 4 esclude infatti che possano considerarsi vessatorie le clausole che prevedono il ricorso agli organi di risoluzione extragiudiziale delle controversie rispondenti ai requisiti fissati nello stesso art. 141, co. 2-3 (cioè conformi ai requisiti dettati dalle raccomandazioni comunitarie, eventualmente facenti parte delle rete di risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo, nonché quelli istituiti presso le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura di cui alla legge 580/1993). La nuova norma pone infatti fine al dibattito che si era sviluppato attorno all’art. 1469 bis, co. 3, n. 18, che considerava presuntivamente vessatorie le clausole che sanciscono a carico del consumatore “deroghe alla competenza dell’autorità giudiziaria”. Da tale disposizione era scaturito il dubbio che le clausole arbitrali, in quanto riconducibili a tale formula, fossero presuntivamente vessatorie18 . L’art. 141, co. 4 sopra citato fa evidentemente salve le clausole arbitrali se l’arbitrato è gestito da organi riconosciuti idonei a soddisfare esigenze di imparzialità e correttezza del procedimento in senso ampio, secondo le indicazioni comunitarie19 . 18 Per i termini del dibattito v. per tutti G. Alpa, Il diritto dei consumatori, Bari, 1999, p. 422-424; A. Berlinguer, La compromettibilità per arbitri, Torino, II, 1999, p. 293-298 19 Vedi la racc. 98/257 CE riguardante i principi applicabili agli organi responsabili per la risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo e racc. 2001/310 CE concernente i principi applicabili agli organi che partecipano alla risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo 18
  22. 22. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori 2.2 Il credito al consumo (artt. 40-43) Il Codice lascia sostanzialmente invariata la disciplina esistente rinviando al TU in materia bancaria e creditizia (d.lgs. 385/1993) e agli interventi del CICR per quanto riguarda TAEG e pubblicità. Vengono abrogati – con trasposizione del contenuto nell’art. 42 (Inadempimento del fornitore) – solo i commi 4 e 5 dell’art. 125 (Disposizioni varie a tutela del consumatore) del citato TU. Nella trasposizione la disciplina dell’inadempimento del fornitore non subisce alcuna modifica20 . 2.3 Contratti negoziati fuori dai locali commerciali e contratti a distanza (artt. 44-68) Gli artt. 44-68 del Codice del Consumo disciplinano le ipotesi di conclusione del contratto con particolari modalità: fuori dai locali commerciali o a distanza21 . In entrambi i casi il consumatore è tutelato attraverso la previsione in suo favore del diritto di recesso e del correlativo obbligo di informazione, nonché della competenza inderogabile del giudice del luogo di residenza o domicilio del consumatore. Nel caso dei contratti a distanza, ai predetti mezzi di tutela se ne affiancano altri, quali l’obbligo di conferma scritta delle informazioni, l’obbligo per il venditore di dare esecuzione al contratto entro trenta giorni dall’ordinazione, il divieto di forniture non richieste per le quali il consumatore sia chiamato a pagare un corrispettivo, l’obbligo di ottenere il consenso del consumatore per l’impiego da parte del professionista di sistemi automatizzati di chiamata senza consenso preventivo del consumatore. Per quanto non previsto dal Codice del consumo si fa rinvio (art. 44) al d.lgs. 114/98, Riforma della disciplina relativa al settore del commercio 20 In materia di credito al consumo, è in corso di formazione una nuova direttiva, che abrogherà la precedente disciplina comunitaria (direttiva 87/102) e modificherà la direttiva 93/13 sulle clausole abusive; v. la proposta COM (2002) 443 dell’11 settembre 2002 e la proposta modificata del 28 ottobre 2004, COM (2004) 747. 21 Il Codice del consumo, là dove definisce il campo di applicazione della disciplina dei contratti negoziati fuori dai locali commerciali, fa espresso rinvio – anche per quelli conclusi per corrispondenza o comunque sulla base di catalogo che il consumatore ha consultato senza la presenza dell’operatore commerciale - alle disposizioni sui contratti a distanza, se più favorevoli (art. 45, Campo di applicazione, co. 3). 19
  23. 23. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori (artt. 18-20), sia in materia di contratti negoziati fuori dai locali commerciali (art. 49), sia in materia di contratti a distanza (art. 61). Infine, il Codice rinvia al d.lgs. 70/2003 (art. 68) per quanto riguarda le offerte di servizi della società dell’informazione indirizzate a consumatori per via elettronica22 . Tale disciplina prevede un regime parzialmente differenziato a seconda della qualità delle parti, offrendo maggior tutela al consumatore (in particolare in termini di inderogabilità) in punto di formazione del contratto (obblighi di informazione e modalità di conclusione del contratto). 2.4 La multiproprietà (artt. 69-81) Il Codice del consumo conferma sostanzialmente la disciplina sui contratti di multiproprietà di cui al d.lgs. 427/199823 . In tali casi il consumatore è tutelato principalmente attraverso la previsione di una serie di obblighi di informazione e del diritto di recesso. Il termine per l’esercizio di quest’ultimo è stato portato a dieci giorni lavorativi anziché giorni tout court, in linea con quanto previsto dall’art. 64 per i contratti negoziati fuori dai locali commerciali e per i contratti a distanza24 . Sono a favore del consumatore anche le disposizioni concernenti l’obbligo di forma scritta per la stipulazione del contratto, l’obbligo per il venditore di prestare idonea fideiussione bancaria o assicurativa a garanzia della corretta esecuzione del contratto, la risoluzione di diritto del contratto di credito qualora l’acquirente eserciti il diritto di recesso, la competenza inderogabile del giudice del luogo di residenza o di domicilio dell’acquirente. Il venditore che violi le disposizioni specificamente elencate è soggetto a sanzioni amministrative. 2.5 I servizi turistici (artt. 82-100) 22 Il d. lgs. 9 aprile 2003 n.70 è attuazione della direttiva 2000/31 del Parlamento europeo e del Consiglio dell’8 giugno 2000 relativa a taluni aspetti giuridici dei contratti dei servizi della società dell’informazione, in particolare il commercio elettronico, nel mercato interno. 23 Il Codice si è limitato a modificare la definizione di acquirente, per ricondurla a quella generale di “consumatore”. La lett. b) dell’art. 69 qualifica, infatti, l’acquirente come il consumatore in favore del quale si trasferisce o si promette di costituire il diritto oggetto del contratto. 24 L’art. 75 rinvia espressamente alla sezione dedicata al diritto di recesso (artt. 64-67) nei contratti negoziati fuori dai locali commerciali e nei contratti a distanza. 20
  24. 24. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori Gli artt. 82-100 del Codice del consumo contengono la disciplina prevista dall’abrogato d.lgs. 111/199525 . Nella nuova formulazione la disciplina non sembra, ad una prima lettura, discostarsi significativamente da quella originaria26 . Il consumatore in questo caso è l’acquirente, il cessionario di un pacchetto turistico ossia di viaggi, vacanze e circuiti “tutto compreso”27 . Il pacchetto deve risultare, infatti, dalla combinazione di almeno due dei seguenti elementi: trasporto, alloggio, servizi turistici non accessori al trasporto o all’alloggio che costituiscono una parte significativa del pacchetto. Il venditore o l’organizzatore di viaggio sono coloro che vendono o procurano a terzi i suddetti pacchetti turistici. Non viene fatta menzione alcuna delle associazioni senza scopo di lucro28 . Esse sottostanno, in ogni caso, all’applicazione della normativa di cui agli artt. 82-100 Codice del consumo, nei limiti in cui la normativa regionale ne consenta l’accesso alle attività in questione poiché il turismo è materia di competenza esclusiva delle Regioni29 . Il consumatore viene tutelato sin dalla trattativa e dalla formazione del contratto. Il consumatore deve essere debitamente informato (art. 87) e l’opuscolo informativo deve contenere determinate indicazioni elencate all’art. 88. Il contratto deve essere redatto in forma scritta in termini chiari e precisi e al consumatore deve essere rilasciata copia del contratto stipulato sottoscritto o timbrato dall’organizzatore o venditore (art. 85). 25 V. tabella pag. 6. 26 Salvo rilevarsi un errore materiale là dove il Codice del consumo (art. 84, co. 1, lett. c, cfr. art. 2, co. 1, lett. c d.lgs. 111/1995), nel definire i servizi turistici non accessori al trasporto o all’alloggio che possono andare a costituire il pacchetto tutto compreso unitamente al trasporto e/o all’alloggio, fa riferimento all’art. 86, co. 1, lett. o (termine entro il quale il consumatore deve presentare reclamo per l’inadempimento o l’inesatta esecuzione del contratto), e non alla lett. m (accordi sulle modalità del viaggio espressamente concordati fra le parti). 27 La lett. c) dell’art 83 ritiene consumatore anche qualunque persona anche da nominare, purché soddisfi tutte la condizioni richieste per la fruizione del servizio, per conto della quale il contraente principale si impegna ad acquistare senza remunerazione un pacchetto turistico. 28 Gli artt. 3-4, lett. b del d.lgs. 111/1995 ricomprendevano nella nozione di organizzatore di viaggio e di venditore specificamente “l’associazione senza scopo di lucro di cui all’articolo 10 della legge 17 maggio 1983, n. 127, nei limiti ivi stabiliti” 29 V. F. Morandi, I contratti di viaggio, in F. Morandi – M.M. Comenale Pinto – M. La Torre, I contratti turistici, Milano, 2004, p. 22-23; A.M. Mancaleoni, Settimana bianca per minori e responsabilità dell’organizzatore, nota a Cass., 27 ottobre 2003, n. 16090, in Dir. tur., 2004, p. 226. 21
  25. 25. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori Sono altresì disciplinate la cessione del contratto, lo ius variandi, i diritti del consumatore in caso di recesso o annullamento del servizio, la responsabilità del venditore e dell’organizzatore, il risarcimento del danno30 . Viene inoltre istituito, presso il Ministero dello sviluppo economico, un fondo nazionale di garanzia per consentire il rimborso del prezzo in caso di insolvenza o fallimento del venditore o dell’organizzatore e l’eventuale rimpatrio del consumatore nel caso di viaggi all’estero nonché nel caso di rientro forzato da Paesi extracomunitari in occasione di emergenze (art. 100). 3. Sicurezza dei prodotti (artt. 102-113) La disciplina sancisce l’obbligo per il produttore di immettere sul mercato prodotti sicuri, intendendosi per tali quelli che “in condizioni di uso normali o ragionevolmente prevedibili, compresa la durata e, se del caso, la messa in servizio, l’installazione e la manutenzione, non presentino alcun rischio oppure presentino unicamente rischi minimi, compatibili con l’impiego del prodotto e considerati accettabili nell’osservanza di un livello elevato di tutela della salute e della sicurezza delle persone in funzione, in particolare, dei seguenti elementi ….”), predisponendo le misure a tal fine necessarie. In mancanza di specifiche disposizioni comunitarie, un prodotto si presume sicuro quando è conforme alla legislazione dello Stato membro in cui è commercializzato. Qualora ad esito del controllo il prodotto non sia considerato sicuro, l’amministrazione ne dispone il ritiro o il richiamo. Sono previste sanzioni pecuniarie. 3.1 La responsabilità per prodotti difettosi (artt. 114-127) Tale disciplina sancisce un regime di responsabilità tendenzialmente oggettiva a carico del produttore, o del fornitore che abbia immesso il prodotto sul mercato, per i danni causati dallo stesso prodotto alle persona del consumatore o ad altri beni (non allo stesso prodotto difettoso). Qualora il produttore non sia individuato in quanto il distributore abbia omesso di comunicare identità e domicilio del produttore o di altro fornitore entro tre mesi dalla richiesta, la responsabilità è dello stesso distributore del prodotto. 30 L’organizzatore e il venditore hanno l’obbligo di assicurazione per il risarcimento del danno (art. 99). 22
  26. 26. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori Si tratta di responsabilità extracontrattuale, non essendovi alcun contratto tra il produttore, o l’intermediario nel ciclo di produzione-vendita al dettaglio del bene, e il consumatore. Si tratta inoltre di responsabilità soltanto tendenzialmente oggettiva e non assoluta. Infatti, da una parte il consumatore che abbia subito un danno non è tenuto a dimostrare la colpa del produttore (come sarebbe secondo i principi generali in materia di responsabilità civile), ma solo l’esistenza del difetto, il danno e il nesso causale; dall’altra il produttore può andare esente da responsabilità se ricorre una delle seguenti circostanze: se non ha messo il prodotto in circolazione, se il difetto che ha cagionato il danno non esisteva quando il produttore ha messo il prodotto in circolazione, se il prodotto non è stato fabbricato per la vendita o per qualsiasi forma di distribuzione a titolo oneroso, né se il prodotto è stato fabbricato o distribuito al di fuori dell’ambito dell’attività professionale; se il difetto è dovuto alla conformità del prodotto ad una norma giuridica imperativa o a un provvedimento vincolante; se lo stato delle conoscenze scientifiche o tecniche (stato dell’arte) al momento in cui il produttore ha messo in circolazione il prodotto non permetteva ancora di considerare il prodotto come difettoso; se si tratta di produttore o fornitore di una parte componente o materia prima, se il difetto è dovuto alla successiva lavorazione o assemblaggio del prodotto. Le clausole di esclusione di responsabilità sono nulle; il diritto al risarcimento del danno si prescrive in tre anni. Deve ricordarsi che la giurisprudenza tutela il consumatore anche avvalendosi degli artt. 2950-2051 cod.civ. (responsabilità per attività pericolosa o per danno da cose in custodia), in quanto anche tali disposizioni istituiscono un regime di responsabilità tendenzialmente oggettiva ( con inversione dell’onere della prova). 3.2 La compravendita (artt. 128-135) La vendita è disciplinata con disposizioni che ricalcano quelle di cui agli abrogati artt. 1519 bis. ss. cod.civ. (attuazione della direttiva CE 99/44). Rispetto alla previgente normativa codicistica sulla garanzia per i vizi (art. 1492 ss. cod.civ., tuttora in vigore nelle vendite professionali- commerciali), le differenze sono notevoli. Il bene è considerato conforme al contratto (art. 129) qualora sia idoneo all’uso al quale servono abitualmente beni dello stesso tipo, è conforme alla descrizione fatta dal venditore e possiede le qualità del bene che il venditore ha presentato al consumatore, presenta le qualità e le prestazioni abituali di un bene dello stesso tipo, che il consumatore può ragionevolmente aspettarsi, tenuto conto delle dichiarazioni pubblicitarie provenienti dal 23
  27. 27. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori venditore, dal produttore o dal suo agente o rappresentante, in particolare nella pubblicità o sull’etichettatura, è altresì idoneo all’uso particolare voluto dal consumatore e da questi portato a conoscenza del venditore e che il venditore abbia accettato anche per fatti concludenti. In caso di “non conformità” del bene al contratto, i rimedi previsti (art. 130) in via principale sono quelli della sostituzione e della riparazione (sempre che il rimedio richiesto sia possibile e non eccessivamente oneroso rispetto all’altro); solo qualora la riparazione e la sostituzione non siano possibili, il consumatore ha diritto alla riduzione del prezzo e – ma soltanto per i difetti di conformità “non lievi” – alla risoluzione del contratto. Il consumatore ha l’onere di denunciare il difetto di conformità entro il termine di due mesi (la disciplina codicistica fissa il termine di otto giorni) dalla data in cui ha scoperto il difetto; si presume la sussistenza del difetto di conformità al momento della consegna per quei difetti che si manifestano entro sei mesi da tale momento; il venditore è responsabile per i difetti di conformità che si manifestano entro due anni dalla consegna (la disciplina codicistica prevede un termine prescrizionale annuale) (art. 132 ). È disciplinata anche la garanzia c.d. commerciale (art. 133, Garanzia convenzionale): in particolare il documento di garanzia deve specificare almeno che il consumatore è titolare dei diritti previsti nello stesso documento, l’oggetto della garanzia e gli elementi essenziali per farla valere. 4. CNCU, associazioni dei consumatori, accesso alla giustizia, ADR (artt. 136-141). 4.1 Il Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti (art. 136 Codice del consumo) Con la legge 281/1998 è stato istituito il Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti (art. 136 Codice del consumo). Il CNCU è istituito presso il Ministero dello Sviluppo Economico, del cui personale e della cui struttura si avvale nell’esercizio della propria attività; è costituito dai rappresentanti delle associazioni dei consumatori e degli utenti legittimate (ex art. 137: v. infra) e da un rappresentante della Conferenza di cui all’art. 8 d.lgs. 281/199731; è presieduto dal Ministro dello sviluppo 31 La norma citata è relativa alla Conferenza Unificata (Conferenza Stato-città ed autonomie locali insieme con la Conferenza Stato-Regioni, mentre nel sito del CNCU si legge che il 24
  28. 28. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori economico o da un suo delegato; dura in carica tre anni; è nominato con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro dello sviluppo economico. Il Consiglio nazionale dei consumatori invita alle riunioni i rappresentanti delle associazioni di tutela ambientale riconosciute e delle associazioni nazionali delle cooperative dei consumatori; possono essere invitati i rappresentanti di enti ed organismi che svolgono funzioni di regolamentazione o di normazione del mercato, delle categorie economiche, delle pubbliche amministrazioni competenti, nonché esperti delle materie trattate. Il Consiglio svolge funzioni consultive (esprimendo pareri, ove richiesto, sugli schemi di atti normativi che riguardino consumatori ed utenti), elabora proposte, promuove studi, ricerche e conferenze, elabora programmi per la diffusione delle informazioni presso i consumatori e gli utenti, favorisce iniziative volte a promuovere il potenziamento dell’accesso dei consumatori e degli utenti ai mezzi di giustizia previsti per la soluzione delle controversie. Il Consiglio favorisce inoltre ogni forma di raccordo e coordinamento tra le politiche nazionali e regionali in materia di consumatori ed utenti, anche assumendo iniziative dirette a promuovere la più ampia rappresentanza degli interessi dei consumatori e degli utenti nell’ambito delle autonomie locali. A tal fine il presidente convoca una volta all’anno una sessione a carattere programmatico cui partecipano di diritto i presidenti degli organismi rappresentativi dei consumatori e degli utenti previsti dagli ordinamenti regionali e dalle province autonome. Il Consiglio stabilisce rapporti con analoghi organismi di altri paesi dell’Unione europea. Infine, Il Consiglio segnala alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento per la funzione pubblica, eventuali problemi relativi all’attuazione delle disposizioni in materia di semplificazione procedimentale e documentale nelle PA. 4.2 Associazioni dei consumatori e degli utenti riconosciute ed azione inibitoria (artt. 137-140). L’art. 137 stabilisce i requisiti in base ai quali le associazioni dei consumatori possono dirsi rappresentative a livello nazionale ed iscriversi nell’apposito elenco istituito presso il Ministero per lo sviluppo economico. rappresentante delle Regioni e delle Province Autonome è designato dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni. 25
  29. 29. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori Si tratta di requisiti sia quantitativi (numero di iscritti) sia qualitativi (per es.: ordinamento a base democratica, avere quale scopo esclusivo la tutela dei consumatori, non svolgere attività di promozione o pubblicità di beni prodotti da terzi e non aver alcuna connessione di interessi con imprese di produzione o distribuzione). L’iscrizione nel suddetto elenco è condizione necessaria per la legittimazione ad esperire l’azione inibitoria a tutela degli interessi collettivi dei consumatori (art. 139). Oltre che in tutti i casi di violazione delle norme presenti nel Codice, l’azione inibitoria può essere esercitata per violazione della L. 223/1990 e della L. 122/1998, in materia di esercizio delle attività televisive, e del d.lgs. 541/1992 e della L. 362/1999 in materia di pubblicità dei medicinali per uso umano. Con le stesse modalità, possono agire dinanzi alla giurisdizione italiana in via inibitoria, a tutela degli interessi dei consumatori del proprio Stato, le associazioni dei consumatori di altri Stati membri che siano legittimate mediante iscrizione nell’elenco pubblicato nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità europee (c.d. azione inibitoria transfrontaliera, introdotta dalla direttiva 98/27 CE). Con l’azione inibitoria le associazioni dei consumatori chiedono al tribunale: a)di inibire gli atti e i comportamenti lesivi degli interessi dei consumatori e degli utenti; b)adottare le misure idonee a correggere o eliminare gli effetti dannosi delle violazioni; c)ordinare la pubblicazione del provvedimento su uno o più quotidiani a diffusione nazionale o locale nei casi in cui la pubblicità del provvedimento può contribuire a correggere o eliminare gli effetti delle violazioni accertate. Condizione di procedibilità è la previa richiesta, al soggetto ritenuto responsabile, a mezzo lettera raccomandata con avviso di ricevimento, della cessazione del comportamento lesivo degli interessi dei consumatori e degli utenti. Le parti possono inoltre attivare facoltativamente una procedura di conciliazione dinanzi alla Camera di commercio, industria, artigianato e agricoltura (ex art. 2, co. 4, lett.a L. 580/1993), nonché dinanzi agli organi di risoluzione extragiudiziale delle controversie legittimati ex art. 141. La procedura deve essere definita entro sessanta giorni; il tribunale accerta la regolarità formale del processo verbale e lo dichiara esecutivo con decreto; il verbale di conciliazione omologato costituisce titolo esecutivo. Con il provvedimento che definisce il giudizio il tribunale, anche su richiesta di parte, può disporre il pagamento di una somma di denaro, entro i limiti stabiliti (art. 140, co. 7), per ogni inadempimento o per ogni giorni di ritardo; analogamente, su richiesta di parte, in caso di inadempimento degli obblighi risultanti dal verbale di conciliazione. Le somme di denaro sono versate all’entrata del bilancio dello Stato per essere rassegnate con decreto del Ministro dell’economia e delle finanze al fonda da istituire al fine di finanziare iniziative a vantaggio dei consumatori. 26
  30. 30. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori Qualora ricorrano “giusti motivi d’urgenza”, l’azione inibitoria può essere proposta in via cautelare (vedi sul punto quanto detto sopra, in relazione alla disciplina delle clausole vessatorie). Resta ferma la giurisdizione del giudice amministrativo per le controversie in materia di servizi pubblici (art. 33 d.lgs. 80/1988); restano salve le procedure conciliative di competenza dell’Autorità garante per le garanzie nelle comunicazioni (art. 1, co. 11 L. 249/1997). L’azione inibitoria è un’azione generale, astratta e preventiva: non tutela gli interessi di singoli consumatori eventualmente lesi, ma gli interessi collettivi della classe; non vale dunque a far ottenere il risarcimento del danno eventualmente subito da un singolo consumatore, il quale dovrà pertanto attivarsi individualmente. In ciò le azioni inibitorie si differenziano nettamente dalle class actions, in cui il consumatore appartenente alla “class”, secondo i requisiti stabiliti dalla legislazione federale statunitense, ottiene il risarcimento del danno, in quanto la sentenza resa in relazione al singolo consumatore “rappresentante” della “class” estende gli effetti anche agli altri consumatori. 4.3 Composizione extragiudiziale delle controversie (art. 141) Tali procedure possono essere avviate anche in via telematica. Il Ministero per lo sviluppo economico, d’intesa con il Ministero della giustizia, comunica alla Commissione europea l’elenco degli organi di composizione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo che si conformano alle raccomandazioni 98/257 CE e 2001/310 CE. La prima indica i principi (indipendenza, trasparenza, contraddittorio, efficacia, legalità, libertà, rappresentanza), cui devono attenersi gli organi responsabili della risoluzione delle controversie accreditati negli Stati membri; tali organi possono decidere secondo disposizioni di legge ed anche secondo equità e sulla base dei codici di condotta, purché ciò non comporti una diminuzione del livello di tutela garantito dall’applicazione del diritto (considerando 19 racc. 98/257). La seconda raccomandazione concerne gli organi che si limitano a far sì che le parti si incontrino per cercare una soluzione extragiudiziale della lite; a tali organi e relative procedure devono applicarsi i principi di imparzialità, trasparenza effettività ed equità. In quanto rispondenti ai requisiti di cui sopra, sono organi di composizione extragiudiziale delle controversie le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura ai sensi dell’art. 2, co. 4 legge 580/1993. Le clausole di conciliazione che si conformano alle disposizioni citate non possono essere considerate vessatorie. E l’esperimento della procedura 27
  31. 31. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori di conciliazione, quale che sia l’esito, non preclude al consumatore di rivolgersi all’autorità giudiziaria. Il Ministero per lo sviluppo economico, d’intesa con il Ministero della giustizia, deve inoltre curare gli adempimenti connessi all’attuazione della risoluzione del Consiglio 2000/C 155/01 relativa ad una rete comunitaria di organi nazionali per la risoluzione extragiudiziale delle controversie in materia di consumo. Tale Rete fa perno sui c.d. Centri di compensazione, uno per ogni Stato membro, ciascuno dei quali costituisce il punto di riferimento per i consumatori che vogliano ottenere informazione circa i meccanismi di risoluzione extragiudiziale delle controversie e, nel caso di controversie transfrontaliere, consentire anche un accesso rapido e semplice ad un canale giuridico per la risoluzione extragiudiziale della controversia nel paese del fornitore32 . Il Centro accreditato per l’Italia è il Centro europeo dei consumatori, con sede in Roma33 . Infine, il regolamento 2006/2004 CE prevede un meccanismo di cooperazione, operante in condizioni di reciprocità, fra autorità degli Stati membri preposte alla tutela del consumatore: tale cooperazione si concretizza anche nella possibilità che, su richiesta dell’autorità di altro Stato membro, le autorità nazionali agiscano contro professionisti ubicati nel proprio territorio che pongano in essere condotte lesive dirette verso consumatori dello Stato membro richiedente. Si potenzia in tal modo l’effettività della tutela transfrontaliera. 5. Carattere imperativo delle disposizioni I diritti attribuiti al consumatore dal codice sono irrinunciabili. È nulla ogni pattuizione in contrasto con le disposizioni del codice (art. 143). 32 La rete si affianca e si integra con la preesistente Rete europea per la risoluzione stragiudiziale delle controversie in materia di servizi finanziari (FIN-NET). 33 V. sito http://www.ecc-netitalia.it 28
  32. 32. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori Cap. III: Altre fonti Ove le parti abbiano scelto di applicare al contratto una legislazione diversa da quella italiana, al consumatore devono comunque essere riconosciute le condizioni minime di tutela previste dal Codice (art. 143, co. 2). Fra le fonti internazional-privatistiche, si ricordino il regolamento 44/2001, sulla competenza giurisdizionale, e la Convenzione di Roma del 1980 sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali (attualmente in fase di revisione e destinata ad essere trasformata, con modifiche, in regolamento). Si ricordino inoltre il D. lgs. 31 marzo 1998, n. 114, quot;Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59quot; Altra fonte rilevante in materia di tutela del consumatore è il D.lgs. 31 marzo 1998, n. 114, “Riforma della disciplina relativa al settore del commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59” (cui lo stesso Codice fa riferimento nel contesto della disciplina sui contratti negoziati fuori dai locali commerciali e a distanza). Esso prevede “principi e le norme generali sull'esercizio dell'attività commerciale” (art. 1, co.1)34. La normativa sul commercio detta disposizioni di carattere amministrativo, Presidiate da sanzioni amministrative, molte delle quali da attuarsi tramite adempimenti di competenza delle Regioni. Le disposizioni riguardano, in particolare, i requisiti per l’esercizio dell’attività 34 “2. Le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e Bolzano provvedono a quanto disposto dal presente decreto secondo le previsioni dei rispettivi statuti e delle relative norme di attuazione. 3. La disciplina in materia di commercio persegue le seguenti finalità: a) la trasparenza del mercato, la concorrenza, la libertà di impresa e la libera circolazione delle merci; b) la tutela del consumatore, con particolare riguardo all'informazione, alla possibilità di approvvigionamento, al servizio di prossimità, all'assortimento e alla sicurezza dei prodotti; c) l'efficienza, la modernizzazione e lo sviluppo della rete distributiva, nonché l'evoluzione tecnologica dell'offerta, anche al fine del contenimento dei prezzi; d) il pluralismo e l'equilibrio tra le diverse tipologie delle strutture distributive e le diverse forme di vendita, con particolare riguardo al riconoscimento e alla valorizzazione del ruolo delle piccole e medie imprese; e) la valorizzazione e la salvaguardia del servizio commerciale nelle aree urbane, rurali, montane, insulari…” 29
  33. 33. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori commerciale, l’esercizio dell’attività di vendita al dettaglio, gli orari di vendita, la pubblicità dei prezzi, le vendite straordinarie, la vendita con apparecchi automatici, per corrispondenza, televisione, a domicilio, il commercio elettronico, ecc. Si ricordi infine che dovrà essere attuata, entro il 12 giugno 2007, con entrata in vigore delle relative disposizioni entro il successivo 12 dicembre, la direttiva sulle pratiche commerciali sleali. La direttiva vieta le pratiche commerciali che sono contrarie alle norme di diligenza professionale e falsano il comportamento economico del consumatore; in particolare sono sleali le pratiche ingannevoli e quelle aggressive. La tutela prevista è di tipo inibitorio salvo consentire i ricorsi individuali proposti da soggetti che sono stati lesi da una pratica commerciale sleale. 30
  34. 34. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori Seconda parte La tutela del consumatore da parte degli Enti Locali Cap. I: Primi risultati emersi 1. L’indagine telefonica La mappatura dei Presidi stabili per la tutela dei cittadini-consumatori presso i Comuni capoluogo di Provincia e le Province è stata condotta sulla base di un questionario somministrato telefonicamente nel corso dei mesi di settembre ed ottobre 2006 ai responsabili dei Presidi per la tutela dei consumatori, se presenti, o, in via alternativa, a coloro che si occupano, in via più o meno esclusiva, delle tematiche inerenti i consumatori. Il questionario, con domande a risposta multipla e, in molti casi, con domande aperte, prevedeva quesiti volti ad analizzare la diffusione dei Presidi sul territorio, le motivazioni alla base dell’apertura degli stessi, le competenze svolte, le modalità di erogazione dei servizi, le risorse economiche e umane destinate a tali uffici, nonché i rapporti con altre associazioni dei consumatori presenti sul territorio. L’ultima domanda riguardava le prospettive future di tali Presidi. Laddove i Presidi per i consumatori non risultavano presenti, è stato chiesto quale fosse lo stato dell’arte in materia, ossia se vi fossero al riguardo dei progetti o se, al contrario, non vi fosse alcun interesse; per questa visione prospettica, si rimanda al paragrafo conclusivo. Solo 14 Regioni ospitano sul proprio territorio presidi a tutela del consumatore. Ne sono prive Friuli Venezia Giulia, Molise, Sardegna, Abruzzo, Toscana, Valle d’Aosta; queste ultime tre regioni hanno tuttavia adottato una legislazione particolare a tutela dell’utente e del consumatore. Infine, solo in 5 Regioni (Emilia Romagna, Lazio, Lombardia, Umbria, Veneto) i presidi sono presenti sia a livello provinciale che regionale, mentre solo in 3 città (Bologna, Latina e Roma) esiste un presidio provinciale e comunale. 31
  35. 35. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori tab. 5 – Regioni interessate 1 presidio provinciale 2 presidi provinciali Basilicata Marche Potenza Ascoli Piceno / Macerata 1 presidio provinciale 2 presidi provinciali Calabria Piemonte Vibo Valentia Cuneo / Novara 1 presidio provinciale 1 presidio provinciale Campania Puglia Benevento Lecce 2 presidi provinciali Bologna / Modena 1 presidio comunale Emilia Romagna Sicilia 2 presidi comunali Catania Bologna / Forlì 2 presidi provinciali Latina / Roma Trentino Alto 1 presidio comunale Lazio 3 presidi comunali Adige Bolzano Frosinone / Latina / Roma 1 presidio provinciale 1 presidio provinciale Perugia Liguria Umbria Genova 1 presidio comunale Terni 2 presidio provinciali 1 presidio provinciale Mantova / Milano Padova Lombardia Veneto 1 presidio comunale 2 presidi comunali Bergamo Belluno / Rovigo 32
  36. 36. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori 2. Le Province Delle 107 Province contattate telefonicamente, soltanto 17 (pari al 16% del totale) affermano di aver attivato un Presidio per la tutela dei consumatori (Graf. 1), la metà delle quali (8) sono localizzate nel nord Italia (Tab. 1). Nessuna Provincia delle 2 isole maggiori ha attivato un Presidio: infatti, la Provincia di Siracusa che aveva attivato tale servizio attraverso un numero verde gestito dall’URP, a causa dello scarso utilizzo dello stesso da parte dei consumatori, ha successivamente deciso di disattivarlo. tab. 6 - Legislazione in punto di informazione ed educazione ai consumi Nord Centro Sud Bologna Ascoli Piceno Benevento Cuneo Latina Lecce Genova Macerata Potenza Mantova Perugia Vibo Valentia Milano Roma Modena Novara Padova In più, a seguito di tale negativa esperienza, la Provincia di Siracusa non ritiene necessario istituire un Presidio sul proprio territorio provinciale, anche perché le attività sono svolte adeguatamente dalle associazioni dei consumatori. 33
  37. 37. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori Più in generale, laddove presente, talvolta è stato fatto notare che non si tratta di un Presidio stabile e che tale ufficio è dedicato anche ad altri servizi. Ovvero le tematiche e le problematiche sono affrontate da progetti specifici attivati dall’Amministrazione. Ad Ascoli Piceno, la tutela dei consumatori è realizzata dal progetto “Filiera corta”, attuato dall’Assessorato per le Attività produttive e finalizzato ad accorciare l’iter della filiera: obiettivo è mettere in contatto diretto il produttore e il consumatore, oltrepassando in tal modo le figure del distributore e del venditore. Similmente, a Bologna, dove è stato istituito un Comitato per l’orientamento ai consumi dei prodotti ortofrutticoli, denominato “Bussola Verde”. Si tratta di un servizio di informazione, che sulla base di analisi effettuate dai propri esperti, definisce settimanalmente un paniere di prodotti (frutta e ortaggi) con il migliore rapporto qualità- prezzo. Anche a Benevento non esiste un Presidio stabile, trattandosi di una Consulta per i consumatori, un organismo nato per analizzare i problemi dei consumatori e fornire indicazioni alla Provincia. A Lecce il Presidio, istituito da un anno, è nato inizialmente come “Sportello per gli immigrati”, e successivamente ha ampliato le sue competenze ed attività, così da comprendere una molteplicità di interventi a favore dei consumatori. Oggi tale sportello si occupa, quindi, di: diritti del malato, antiusura e antiracket, difesa diritti vittime della strada, difesa dei più deboli (donne, anziani, disabili), mobbing, tutela del cittadino e s.o.s. burocrazia, linea telefonica antiplagio (es. truffe maghi, televendite). Nel caso della Provincia di Milano, è stato istituito un tavolo interistituzionale tra Provincia, Camera di Commercio e Associazioni di tutela dei consumatori presenti sul territorio provinciale, presieduto dall’assessore provinciale, nell’ambito del quale sono stati definiti progetti sul consumo consapevole e il credito responsabile. La Provincia di Roma da un lato ha proceduto, in collaborazione con gli Enti Locali e le associazioni dei consumatori, all’individuazione e al sostegno di nuovi sportelli dei consumatori e dall’altro all’attivazione di progetti in collaborazione con soggetti pubblici e associazioni, finalizzati alla tutela ed orientamento degli stessi. Oltre al Presidio è stata istituita la Consulta Provinciale degli Utenti e dei Consumatori, composta da rappresentanti delle Associazioni dei consumatori e degli utenti facenti parte del CRUC (Centro Regionale Utenti Consumatori). Tale Consulta è chiamata a svolgere i seguenti compiti: • propone alla Giunta Provinciale l’effettuazione di indagini, studi e ricerche utili alla diffusione ed al consolidamento delle associazioni per la tutela del consumatore e dell’utente; 34
  38. 38. Il ruolo delle autonomie locali per la tutela dei cittadini-consumatori • esprime un parere sui programmi di informazione ed educazione del consumatore e dell’utente predisposti dalla Provincia; • concorre, attraverso forme di consultazione, alla definizione delle linee di programmazione provinciale nelle materie oggetto del presente provvedimento; • elabora programmi e progetti per la diffusione delle informazioni presso i consumatori e gli utenti della Provincia. La Provincia di Latina, più che un Presidio, ha avviato un progetto con la Regione Lazio finalizzato alla creazione di 10 Sportelli per la tutela dei consumatori dislocati su tutto il territorio provinciale presso 10 comuni con più di 10.000 abitanti. La Regione erogherà i fondi necessari alla creazione ed alla gestione degli Sportelli, mentre la Provincia avrà un ruolo di mediazione tra la Regione e i Comuni interessati ad avere nel proprio territorio uno Sportello. Delle Province che hanno attivato il Presidio per i consumatori, solo il 29,5% dichiara di averlo fatto perché previsto dall’Amministrazione regionale, mentre per tutte le altre l’iniziativa è sorta a seguito di specifiche esigenze dell’Amministrazione provinciale. Delle Province che non hanno attivato il Presidio, poi, la maggior parte dichiara che non ci sono indirizzi in merito alla sua attivazione. In altri casi, la mancanza di tale Presidio è spiegata dal fatto che le associazioni dei consumatori presenti sul territorio si occupano di tali tematiche e problematiche. E’ il caso delle Province di Bolzano e Brescia. A Bolzano, infatti, la tutela dei consumatori è affidata ad un ente esterno alla Provincia, il Centro Tutela Consumatori35, attivo dal 1992, e presso il quale operano 30 persone, di cui 13 a tempo pieno e 17 a tempo parziale, e a cui l’amministrazione provinciale eroga annualmente un contributo economico. Si tratta di un Centro molto attivo, che ha rapporti frequenti con tutte le principali associazioni dei consumatori e che, allo scopo di migliorare il servizio reso, ha molti progetti in corso o in via di progettazione36. 35 Tale centro fornisce informazione, consulenza (apertura di un fascicolo, apertura di un caso,...) e formazione dei consumatori (attraverso la partecipazioni a corsi, convegni ed attività varie) e pubblicizza le proprie attività attraverso il sito Internet www.centroconsumatori.it, la redazione di un giornalino e di pubblicazioni varie, ed è inoltre presente in alcune trasmissioni Rai. Inoltre ha uno “sportello mobile” che si muove per tutto l’Alto Adige. 36 Tra questi, si segnalano: il progetto Infoconsum, che si rivolge alle scuole e che prevede la produzione di materiali e servizi per le scuole; il progetto Consulenza e risparmio, che 35

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