Ordenamento Territorial
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Apresentação feita por Eduardo Hipólito do Rego no seminário de eco-projetos do CEDS

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Ordenamento Territorial Ordenamento Territorial Presentation Transcript

  • ORDENAMENTO TERRITORIAL Eduardo Hipólito do Rego
  • Suma da apresentação
    • Ordenamento Territorial, gestão
    • Política Urbana, Plano Diretor e outros instrumentos;
    • O Zoneamento Ecológico Econômico;
    • Questões, desafios e conflitos do ordenamento territorial no Litoral Norte
  • GESTÃO E ORDENAMENTO TERRITORIAL
  • Território
    • O inafastável conceito: “ limite espacial dentro do qual o Estado exerce de modo efetivo e exclusivo o poder de império sobre pessoas e bens ” (SILVA, 2001);
    • Ou “ porção do espaço geográfico onde são projetadas relações de poder , que geram uma apropriação e um controle sobre este espaço, independentemente se ele é ou não territorializado por um ou mais agentes ” (MMA, 2003)
    • Gestão do território = papel do Estado
    • Mas... Não há geografia e direito misturados aí?
  • Composição de conceitos
    • Território geográfico e jurídico devem se conjugar, já que existe a paisagem envolvida
    Vivência de atores que Interagem em seu desenvolvimento Resultado da Interpretação dos fatores Políticos e sociais Visão Balanceada Descrição dos sentidos de lugar Processos políticos/sociais de Produção do espaço CONFLITO Geógrafos, engenheiros, Arquitetos, planejadores Avessos à normatividade do Planejamento Juristas avessos à adoção de Instrumentos “flexíveis” de Gestão de políticas
  • Relações de poder se materializam em conflitos
    • Conflitos e acordos (reais ou latentes) entre grupos sociais concorrentes sobre os usos (e não usos) dos recursos naturais...
    • +
    • Relação de causas e efeitos desses fenômenos sociopolíticos, em diferentes escalas espaciais
    • =
    • MATÉRIA PRIMA FUNDAMENTAL A SER APREENDIDA PELOS PROCESSOS DE GESTÃO NO E DO TERRITÓRIO
  • ASSIM É O LITORAL NORTE E SEUS CONFLITOS...
  • Gestão do território é...
    • “ a prática estratégica , científico-tecnológica do poder que dirige , no espaço e no tempo, a coerência de múltiplas decisões e ações para atingir uma finalidade e que expressa, igualmente, a nova racionalidade e a tentativa de controlar a desordem ” (BECKER, 1995);
    • Estado desenvolvimentista brasileiro (PND I e II) = ocupação e integração para garantia da soberania;
    • Litoral Norte desenvolvimentista = Porto (50), Petrobrás (60), Asfaltamento da BR 101 (80)
  •  
  • Resultados...
    • Desenvolvimentismo desmesurado ocupou espaços sem planejamento = caos urbano, afastamento periférico da pobreza e pólos industriais poluidores ;
    • 1960: população urbana = 44,7% do total (31 milhões);
    • 1970: população urbana = 55,9% total;
    • 2000: 81,2% da população vivia em cidades (137 milhões de habitantes;
    • 27,6% dos municípios do Brasil têm favelas;
    • Há favelas em 56,6% “ “ com 50-100 mil hab.
    • FALTA DE PLANEJAMENTO ?
  • Ordenamento Territorial vem a calhar...
    • “ É simultaneamente, uma disciplina científica , uma técnica administrativa e uma política que se desenvolve numa perspectiva interdisciplinar e integrada, tendente ao desenvolvimento equilibrado das regiões e à organização física do espaço segundo uma estratégia de conjunto ” (Conselho da Europa, 1988);
    • Objetivos : desenvolvimento socioeconômico equilibrado das regiões, melhoria da qualidade de vida, gestão responsável dos RNs e a proteção ambiental, com utilização racional do território, coordenação e cooperação entre os diversos níveis de decisão e obtenção de recursos financeiros + participação das populações
  • ...OT é portanto...
    • Resultado da gestão do território, que concilia políticas públicas setoriais para racionalizar uso de recursos e a ocupação do espaço, de acordo com avaliação de sustentabilidade do desenvolvimento a longo prazo (SCHUBART, 2000);
    • É RESULTANTE DE UM JOGO DE PODER (Estado, grupos sociais, empresas, interesses capitalistas, etc) = PROCESSO DINÂMICO
    • “ Gestão do território é uma pratica de poder no espaço, onde o território é uma arena política ”(Becker, 2001)
  • OT na ECO/92
    • Mecanísmo de regulação do uso do território, sob 3 princípios básicos:
    • Eficácia no uso dos recursos (menos energia, menos matéria prima);
    • Manutenção de diversidade de recursos e de condições políticas e sociais ; e
    • Descentralização tanto como distribuição territorial da decisão, como uma nova forma de planejamento e governo
  • POLÍTICA URBANA
  • O que é Política Urbana
    • É o conjunto de providências que objetivam ordenar os espaços habitáveis , organizando todas as áreas em que o ser humano exerce funções sociais:
    • Habitação;
    • Trabalho;
    • Recreação (lazer);
    • Circulação
    • Visa a um só tempo, proporcionar melhoria das condições de vida do homem na comunidade
  • O que diz a CF/88
    • Foi pioneira em consagrar um Capítulo à Política Urbana (182 e 183);
    • Compete à União instituir diretrizes voltadas ao desenvolvimento urbano (21, XX);
    • Mas o assunto também é da competência dos Estados, do DF e dos Municípios (23, IX);
    • “ Urbanismo é incumbência de todos os níveis de governo e se estende a todas as áreas da cidade e do campo (…) mas como nas cidades se concentram as populações, suas áreas exigem mais e maiores empreendimentos urbanísticos, visando oferecer o maior bem para o maior número, que é o objetivo supremo do moderno urbanismo ” (Américo Luis Martins da Silva)
  • POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO (182)
    • A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal , conforme diretrizes gerais fixadas em lei , tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes;
    • “ executada pelo PPMunicipal” = encargo constitucional de difícil realização
    • “ fixadas em lei” = Lei 10.257/01;
    • Envolve :
    • Elaboração de um Plano Diretor;
    • Manter a função social da propriedade;
    • Desapropriação de imóveis urbanos;
    • Faculdade do PPMunicipal impor exigências ao proprietário de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado
  • Plano Diretor (182, § 1o.)
    • Instrumento de planejamento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana ;
    • É obrigatório para cidades com mais de 20 mil habitantes;
    • Depende de aprovação legislativa municipal = princípio da legalidade;
    • Deve ser adaptado às características da comunidade e dinâmico, para ordenar o crescimento da cidade;
    • Não deve conter projetos executivos de obras e serviços, mas um roteiro norteador de empreendimentos futuros;
    • Deve indicar precisamente o que será operacionalizado para a execução das obras e serviços ou atividades
  • Função Social da Propriedade (182, § 2o.)
    • Conceito não tem sido suficientemente esclarecido, confundindo-se até com as restrições ao exercício do direito de propriedade.
    • O direito de propriedade é definido como direito real (do latim, res = coisa), ou seja, o direito do proprietário sobre determinada coisa, oponível a todos os demais . Compreende três faculdades essenciais: a faculdade de usar o bem , a faculdade de perceber seus frutos ou rendimentos , e a faculdade de dispor do bem, alienando-o;
    • Art. 5o., caput (inviolabilidade do direito de propriedade) + XXII e XXIII;
    • “ a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor” – Deve ser interpretado em conjunto com o §4o do art. 182
  • Desapropriação de imóveis urbanos (182, § 3o.)
    • Devem ser feitas com prévia indenização em dinheiro . Exceto art. 182, §4o,III (títulos da dívida pública) e 184 (títulos da dívida agrária);
    • Prévia indenização é a paga antes da transferência do bem desapropriado ;
    • Mesmo com sentença transitada em julgado e precatório não saldado, expropriante não pode tomar o imóvel sem pagamento do quantum devido
    • (precatório não é pagamento, mas título executório)
  • Faculdade do PP de impor exigências ao proprietário (182, §4)
    • Essa possibilidade depende de lei federal. Não aproveitamento do solo urbano pode gerar:
    • Parcelamento ou edificação compulsórios : CF permite loteamento e edificação forçada; titular do domínio escolhe, se houver possibilidade de ambos;
    • Cobrança de IPTU progressiva no tempo : é gradual, subindo ao longo do tempo, observado o princípio da anualidade (limita aumento a uma vez por ano – 150,III,b); progressividade não pode gerar confisco (150,IV);
    • Desapropriação-sanção : pune o descumprimento da obrigação/ônus urbanístico (função social); pagamento = títulos da dívida pública aprovados pelo SF, prazo de resgate até 10 anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas – assegurado o valor real da indenização e juros legais
  • USUCAPIÃO PRÓ-MORADIA (183)
    • Forma de aquisição do domínio urbano ;
    • Condições: imóvel de até 250m ², durante 5 anos, sem oposição, para moradia; só reconhecido uma vez ao requerente
    • Objetivo: cumprir função social da propriedade e enfrentar a questão da habitação popular ;
    • Imóveis públicos não serão adquiridos por Usucapião (183, §3o. + Súmula 340 STF)
    • Súmula 193/STJ: “o direito de uso de linha telefônica pode ser adquirido por usucapião”
    • STF: termo inicial do Usucapião Urbano é a data de vigor da CF/88, não se considerando o tempo de posse antes dessa data (RE 145.004-MT, 1996; Agl 154.069-MG, 1997)
  • Estatuto das Cidades
    • Lei 10.257/2001: regulamenta a CF, nos arts. 182 e 183 ;
    • Art 2o. estabelece as diretrizes (princípios) norteadores da política urbana, cujo objetivo é ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana:
    • garantia do direito a cidades sustentáveis;
    • gestão democrática por meio da participação
    • cooperação entre os governos
    • ordenação e controle do uso do solo,
    • justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização ; (ENTRE OUTROS)
  • Instrumentos da Política Urbana
    • ações de planejamento , seja no nível nacional, estadual, municipal, metropolitano, de microregiões ou aglomerações urbanas;
    • de planejamento municipal – que mereceu destaque especial – com as seguintes ações: plano diretor, disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; zoneamento ambiental; plano plurianual; diretrizes orçamentárias e orçamento anual, entre outros;
    • institutos tributários e financeiros : imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana; contribuição de melhoria; incentivos e benefícios fiscais e financeiros;
    • institutos jurídicos e políticos : desapropriação, servidão administrativa; limitações administrativas; tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; instituição de unidades de conservação; concessão de direito real de uso; usucapião especial de imóvel urbano; direito de superfície, entre outros;
    • estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto da vizinhança (EIV).
  • Urbanismo, Planejamento Urbano, Plano Diretor
  • URBANISMO
    • Disciplina ESTUDO, REGULAÇÃO, CONTROLE E PLANEJAMENTO da cidade;
    • Definição varia de lugar e época;
    • Ciência de caráter interdisciplinar -> inserida no contexto de sociedade em constante evolução;
    • INTERDISCIPLINAR: geologia, ciências sociais, geografia, ecologia, arquitetura, política, etc.
  • PLANEJAMENTO URBANO
    • Processo de criação e desenvolvimento de programas que buscam melhorar ou revitalizar certos aspectos (ex.: qualidade de vida da população) dentro de uma certa área urbana; ou
    • Processo de planejamento de uma nova área urbana em uma dada região;
    • Atualmente lida com processos de PRODUÇÃO, ESTRUTURAÇÃO e APROPRIAÇÃO do espaço urbano
  • Planejadores urbanos
    • Profissionais que lidam com o processo de planejamento. Tarefas principais:
    • Aconselhar municípios e sugerir medidas;
    • Lidar com conflitos (facilitam ou contrariam interesses);
    • Prever o futuro (impactos positivos/negativos);
    • Visar a comunidade e grupos localizados (sistema de partes interdependentes);
    • Trabalhar para governos, empresas ou ONGs
  • PLANO DIRETOR
    • Criado por planejadores urbanos com impacto válido p/ toda a comunidade da cidade por um certo período de tempo;
    • É uma lei municipal discutida que representa um pacto em relação à cidade que se quer;
    • Mostra como a cidade é e deve ser no futuro; como o terreno deve ser ocupado , se a infra estrutura * deve ser melhorada, expandida ou criada
    • * educação, vias públicas, policiamento, saneamento básico, transportes públicos, etc.
  • PD: Objetivos principais
    • Proporcionar uma vida urbana mais confortável ;
    • Fazer com que a propriedade cumpra sua função social*;
    • * Deve servir p/ o benefício da coletividade, e não apenas aos interesses do proprietário; PD define, de forma a garantir o acesso à terra, reconhecer o direito à moradia e serviços urbanos para todos; depende do local
    • Permitir que a representação dos segmentos seja a mais participativa possível (pena de nulidade);
  • Para cumprir a FS, o PD deve:
    • Definir quando um imóvel é considerado subutilizado, não utilizado e não edificado, de acordo com sua função social;
    • Não virar uma lista de boas intenções, dizendo qual é a função social de cada área (mapa e instrumentos para indução do proprietário);
    • Instrumentos: Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios, IPTU progressivo no tempo, Outorga onerosa e transferência do direito de construir, e Desapropriação.
  • Propostas do PD (recomendações)
    • Divisão da cidade em secções : residenciais (casas, aptos. , centros históricos ), comerciais, industriais, para instalações públicas, de usos mistos, etc.;
    • Sugere meios para alcançar melhorias : parques, avenidas, centros cívicos, sistemas de saneamento básico, de desenvolvimento econômico, social, cultural, ambiental, etc.
  • ZEIS
    • Reservam áreas para abrigar moradias populares, em terrenos ou prédios vazios; e
    • Também servem para regularizar áreas ocupadas. Quando uma área vira ZEIS, seus moradores conseguem regularizar a moradia de forma mais rápida e lutar por melhorias;
    • MC adverte: atenção ao marcá-las no mapa! Deve haver ZEIS em todo o município, incluídas as áreas centrais, p/ evitar a expulsão da população para os piores locais.
  • E as Comunidades Tradicionais?
    • PD também deve prever espaços especiais para reconhecê-las (cultura, hábitos, etc.);
    • Indios, Pescadores, Assentamentos Rurais, Agricultores familiares, Quilombolas, populações ribeirinhas, extrativistas, entre outros devem ser considerados no PD;
    • Resolução n. 34/2005 do CoNCidades propõe que esses territórios sejam demarcados como Zonas Especiais p/ garantir direitos
  • Sistema de Gestão do PD
    • Instâncias de planejamento e gestão democrática para implementar e rever o PD (Conferências de 2 em 2 anos, p.ex.);
    • Apoiar processos de gestão democrática e participativa, garantindo a participação de todos de forma integrada;
    • Garantir acesso à informação p/ todos;
    • Monitorar a aplicação dos instrumentos urbanísticos do PD
  • Instrumentos de Gestão
    • Conselhos Municipais deliberativos;
    • Fundos Municipais;
    • Gestão Orçamentária Participativa;
    • Audiências e Consultas Públicas;
    • Conferências Municipais;
    • Projetos de Lei de Iniciativa Popular;
    • Referendo popular;
    • Plebiscito.
  • Reflexões…
    • Planos Diretores e Zoneamentos têm estabelecido cidades virtuais, que não se relacionam com as condições reais de produção da cidade pelo mercado ? (ignoram que a maior parte das populações tem baixíssima renda e nula capacidade de investimento numa mercadoria cara: o espaço construído)
    • Você concorda que o Poder Público pode ser, ao mesmo tempo “sócio” de negócios imobiliários rentáveis e estabelecer uma base política popular nos assentamentos? (a condição de ilegalidade os converte em reféns de favores: infra-estrutura, equipamentos, etc.)
  • Entendendo o cenário sob estudo: o LN/SP
    • Relatório de Qualidade Ambiental 2005;
    • Municípios do LN têm características comuns :
    • território e crescimento populacional;
    • UCs contínuas, administradas pelo mesmo órgão estadual (IF);
    • problemas sócio-ambientais-políticos idênticos, sociedade e economias com histórico e evolução semelhantes .
  • Um pouco mais sobre o ambiente de pesquisa
    • Leis ambientais protetivas são expedidas normalmente pelo Estado e, de forma pontual, pela União;
    • A permeabilidade do solo (ex.: às invasões) e os problemas conseqüentes derivam das características geográficas e da omissão do Poder Público (ausência de fiscalização, orçamentos insuficientes, efetivos técnicos abaixo do necessário, etc.);
  • Quadro Geral
    • Ausência de infra-estrutura adequada para saneamento básico;
    • Migração e crescimento acelerado da população: ocupação desordenada de encostas;
    • Territórios com média de 85% formados por UCs: enorme biodiversidade;
    • Belezas naturais, patrimônio histórico, cultura caiçara, Turismo X especulação, Terminal Petrobrás, Porto, Base de Gás, estradas
  •  
  • ZONEAMENTO ENQUANTO FERRAMENTA AO ORDENAMENTO TERRITORIAL
  • De onde vem o Zoneamento
    • Lei 6.938/81, prevê instrumentos (meios, caminhos) para efetivação da Política Ambiental:
    • I – padrões de qualidade ambiental;
    • II – zoneamento ambiental;
    • III – avaliação de impactos ambientais;
    • IV – licenciamento de atividades efetiva/potencialmente poluidoras;
    • ...
  • Zoneamento: Conceito
    • Instrumento de organização do território a ser obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas , estabelece medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hídricos e dos solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população (art. 2º, Decreto Federal n. 4.297/02)
  • O histórico do GERCO/LN-SP
    • In í ci o em 1988, com macrodiagnóstico (equipe técnica da SMA);
    • Lentamente , resultados trazidos ao debate: 1º com algumas prefeituras ;
    • Bem depois disso, com a comunidade;
  • Após a Lei Estadual 10.019/98
    • Criação do 1o. Grupo Setorial: marco histórico (Estado, Municípios e Sociedade Civil organizada discutindo num único foro);
    • Sucederam-se 3 minutas (3 secretários de estado, mudanças na coordenação, uns mais, outros menos suscetíveis à pressões de grupos), que desaguaram em um processo democrático;
    • Essa evolução resultou no Decreto Estadual 49.215/04, que instituiu o ZEE/LN;
  • Ubatuba Z5T ZONEAMENTO
  • Principais conclusões
    • a) não se concebe organizar um Plano de Gerenciamento Costeiro e, dentre seus instrumentos, o ZEE, sem que este esteja absolutamente harmônico com as leis municipais de uso e ocupação do solo ;
  • Principais conclusões
    • b) as leis municipais , por seu turno, devem também se adequar aos requisitos do Zoneamento Estadual , notadamente naquilo que for menos restritivo , buscando sempre a integração com municípios vizinhos naquelas áreas contíguas que sejam homogêneas ;
  • Principais conclusões
    • c) fundamental que sejam aplicados os princípios da justiça ambiental e sustentabilidade ao conjunto do processo, afim de que seja garantido à sociedade a participação nos processos decisórios . Dessa forma, os conflitos tendem a minorar ou permanecerem sob controle .
  • E, finalmente...
    • Poderes Públicos devem incrementar investimentos para formação e capacitação de representantes, visando que a etapa de planejamento seja ultimada para a execução dos Planos de Ação e Gestão .
  • [email_address]