Ordenamento Territorial

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Apresentação feita por Eduardo Hipólito do Rego no seminário de eco-projetos do CEDS

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Ordenamento Territorial

  1. 1. ORDENAMENTO TERRITORIAL Eduardo Hipólito do Rego
  2. 2. Suma da apresentação <ul><li>Ordenamento Territorial, gestão </li></ul><ul><li>Política Urbana, Plano Diretor e outros instrumentos; </li></ul><ul><li>O Zoneamento Ecológico Econômico; </li></ul><ul><li>Questões, desafios e conflitos do ordenamento territorial no Litoral Norte </li></ul>
  3. 3. GESTÃO E ORDENAMENTO TERRITORIAL
  4. 4. Território <ul><li>O inafastável conceito: “ limite espacial dentro do qual o Estado exerce de modo efetivo e exclusivo o poder de império sobre pessoas e bens ” (SILVA, 2001); </li></ul><ul><li>Ou “ porção do espaço geográfico onde são projetadas relações de poder , que geram uma apropriação e um controle sobre este espaço, independentemente se ele é ou não territorializado por um ou mais agentes ” (MMA, 2003) </li></ul><ul><li>Gestão do território = papel do Estado </li></ul><ul><li>Mas... Não há geografia e direito misturados aí? </li></ul>
  5. 5. Composição de conceitos <ul><li>Território geográfico e jurídico devem se conjugar, já que existe a paisagem envolvida </li></ul>Vivência de atores que Interagem em seu desenvolvimento Resultado da Interpretação dos fatores Políticos e sociais Visão Balanceada Descrição dos sentidos de lugar Processos políticos/sociais de Produção do espaço CONFLITO Geógrafos, engenheiros, Arquitetos, planejadores Avessos à normatividade do Planejamento Juristas avessos à adoção de Instrumentos “flexíveis” de Gestão de políticas
  6. 6. Relações de poder se materializam em conflitos <ul><li>Conflitos e acordos (reais ou latentes) entre grupos sociais concorrentes sobre os usos (e não usos) dos recursos naturais... </li></ul><ul><li>+ </li></ul><ul><li>Relação de causas e efeitos desses fenômenos sociopolíticos, em diferentes escalas espaciais </li></ul><ul><li>= </li></ul><ul><li>MATÉRIA PRIMA FUNDAMENTAL A SER APREENDIDA PELOS PROCESSOS DE GESTÃO NO E DO TERRITÓRIO </li></ul>
  7. 7. ASSIM É O LITORAL NORTE E SEUS CONFLITOS...
  8. 8. Gestão do território é... <ul><li>“ a prática estratégica , científico-tecnológica do poder que dirige , no espaço e no tempo, a coerência de múltiplas decisões e ações para atingir uma finalidade e que expressa, igualmente, a nova racionalidade e a tentativa de controlar a desordem ” (BECKER, 1995); </li></ul><ul><li>Estado desenvolvimentista brasileiro (PND I e II) = ocupação e integração para garantia da soberania; </li></ul><ul><li>Litoral Norte desenvolvimentista = Porto (50), Petrobrás (60), Asfaltamento da BR 101 (80) </li></ul>
  9. 10. Resultados... <ul><li>Desenvolvimentismo desmesurado ocupou espaços sem planejamento = caos urbano, afastamento periférico da pobreza e pólos industriais poluidores ; </li></ul><ul><li>1960: população urbana = 44,7% do total (31 milhões); </li></ul><ul><li>1970: população urbana = 55,9% total; </li></ul><ul><li>2000: 81,2% da população vivia em cidades (137 milhões de habitantes; </li></ul><ul><li>27,6% dos municípios do Brasil têm favelas; </li></ul><ul><li>Há favelas em 56,6% “ “ com 50-100 mil hab. </li></ul><ul><li>FALTA DE PLANEJAMENTO ? </li></ul>
  10. 11. Ordenamento Territorial vem a calhar... <ul><li>“ É simultaneamente, uma disciplina científica , uma técnica administrativa e uma política que se desenvolve numa perspectiva interdisciplinar e integrada, tendente ao desenvolvimento equilibrado das regiões e à organização física do espaço segundo uma estratégia de conjunto ” (Conselho da Europa, 1988); </li></ul><ul><li>Objetivos : desenvolvimento socioeconômico equilibrado das regiões, melhoria da qualidade de vida, gestão responsável dos RNs e a proteção ambiental, com utilização racional do território, coordenação e cooperação entre os diversos níveis de decisão e obtenção de recursos financeiros + participação das populações </li></ul>
  11. 12. ...OT é portanto... <ul><li>Resultado da gestão do território, que concilia políticas públicas setoriais para racionalizar uso de recursos e a ocupação do espaço, de acordo com avaliação de sustentabilidade do desenvolvimento a longo prazo (SCHUBART, 2000); </li></ul><ul><li>É RESULTANTE DE UM JOGO DE PODER (Estado, grupos sociais, empresas, interesses capitalistas, etc) = PROCESSO DINÂMICO </li></ul><ul><li>“ Gestão do território é uma pratica de poder no espaço, onde o território é uma arena política ”(Becker, 2001) </li></ul>
  12. 13. OT na ECO/92 <ul><li>Mecanísmo de regulação do uso do território, sob 3 princípios básicos: </li></ul><ul><li>Eficácia no uso dos recursos (menos energia, menos matéria prima); </li></ul><ul><li>Manutenção de diversidade de recursos e de condições políticas e sociais ; e </li></ul><ul><li>Descentralização tanto como distribuição territorial da decisão, como uma nova forma de planejamento e governo </li></ul>
  13. 14. POLÍTICA URBANA
  14. 15. O que é Política Urbana <ul><li>É o conjunto de providências que objetivam ordenar os espaços habitáveis , organizando todas as áreas em que o ser humano exerce funções sociais: </li></ul><ul><li>Habitação; </li></ul><ul><li>Trabalho; </li></ul><ul><li>Recreação (lazer); </li></ul><ul><li>Circulação </li></ul><ul><li>Visa a um só tempo, proporcionar melhoria das condições de vida do homem na comunidade </li></ul>
  15. 16. O que diz a CF/88 <ul><li>Foi pioneira em consagrar um Capítulo à Política Urbana (182 e 183); </li></ul><ul><li>Compete à União instituir diretrizes voltadas ao desenvolvimento urbano (21, XX); </li></ul><ul><li>Mas o assunto também é da competência dos Estados, do DF e dos Municípios (23, IX); </li></ul><ul><li>“ Urbanismo é incumbência de todos os níveis de governo e se estende a todas as áreas da cidade e do campo (…) mas como nas cidades se concentram as populações, suas áreas exigem mais e maiores empreendimentos urbanísticos, visando oferecer o maior bem para o maior número, que é o objetivo supremo do moderno urbanismo ” (Américo Luis Martins da Silva) </li></ul>
  16. 17. POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO (182) <ul><li>A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal , conforme diretrizes gerais fixadas em lei , tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes; </li></ul><ul><li>“ executada pelo PPMunicipal” = encargo constitucional de difícil realização </li></ul><ul><li>“ fixadas em lei” = Lei 10.257/01; </li></ul><ul><li>Envolve : </li></ul><ul><li>Elaboração de um Plano Diretor; </li></ul><ul><li>Manter a função social da propriedade; </li></ul><ul><li>Desapropriação de imóveis urbanos; </li></ul><ul><li>Faculdade do PPMunicipal impor exigências ao proprietário de solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado </li></ul>
  17. 18. Plano Diretor (182, § 1o.) <ul><li>Instrumento de planejamento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana ; </li></ul><ul><li>É obrigatório para cidades com mais de 20 mil habitantes; </li></ul><ul><li>Depende de aprovação legislativa municipal = princípio da legalidade; </li></ul><ul><li>Deve ser adaptado às características da comunidade e dinâmico, para ordenar o crescimento da cidade; </li></ul><ul><li>Não deve conter projetos executivos de obras e serviços, mas um roteiro norteador de empreendimentos futuros; </li></ul><ul><li>Deve indicar precisamente o que será operacionalizado para a execução das obras e serviços ou atividades </li></ul>
  18. 19. Função Social da Propriedade (182, § 2o.) <ul><li>Conceito não tem sido suficientemente esclarecido, confundindo-se até com as restrições ao exercício do direito de propriedade. </li></ul><ul><li>O direito de propriedade é definido como direito real (do latim, res = coisa), ou seja, o direito do proprietário sobre determinada coisa, oponível a todos os demais . Compreende três faculdades essenciais: a faculdade de usar o bem , a faculdade de perceber seus frutos ou rendimentos , e a faculdade de dispor do bem, alienando-o; </li></ul><ul><li>Art. 5o., caput (inviolabilidade do direito de propriedade) + XXII e XXIII; </li></ul><ul><li>“ a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor” – Deve ser interpretado em conjunto com o §4o do art. 182 </li></ul>
  19. 20. Desapropriação de imóveis urbanos (182, § 3o.) <ul><li>Devem ser feitas com prévia indenização em dinheiro . Exceto art. 182, §4o,III (títulos da dívida pública) e 184 (títulos da dívida agrária); </li></ul><ul><li>Prévia indenização é a paga antes da transferência do bem desapropriado ; </li></ul><ul><li>Mesmo com sentença transitada em julgado e precatório não saldado, expropriante não pode tomar o imóvel sem pagamento do quantum devido </li></ul><ul><li>(precatório não é pagamento, mas título executório) </li></ul>
  20. 21. Faculdade do PP de impor exigências ao proprietário (182, §4) <ul><li>Essa possibilidade depende de lei federal. Não aproveitamento do solo urbano pode gerar: </li></ul><ul><li>Parcelamento ou edificação compulsórios : CF permite loteamento e edificação forçada; titular do domínio escolhe, se houver possibilidade de ambos; </li></ul><ul><li>Cobrança de IPTU progressiva no tempo : é gradual, subindo ao longo do tempo, observado o princípio da anualidade (limita aumento a uma vez por ano – 150,III,b); progressividade não pode gerar confisco (150,IV); </li></ul><ul><li>Desapropriação-sanção : pune o descumprimento da obrigação/ônus urbanístico (função social); pagamento = títulos da dívida pública aprovados pelo SF, prazo de resgate até 10 anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas – assegurado o valor real da indenização e juros legais </li></ul>
  21. 22. USUCAPIÃO PRÓ-MORADIA (183) <ul><li>Forma de aquisição do domínio urbano ; </li></ul><ul><li>Condições: imóvel de até 250m ², durante 5 anos, sem oposição, para moradia; só reconhecido uma vez ao requerente </li></ul><ul><li>Objetivo: cumprir função social da propriedade e enfrentar a questão da habitação popular ; </li></ul><ul><li>Imóveis públicos não serão adquiridos por Usucapião (183, §3o. + Súmula 340 STF) </li></ul><ul><li>Súmula 193/STJ: “o direito de uso de linha telefônica pode ser adquirido por usucapião” </li></ul><ul><li>STF: termo inicial do Usucapião Urbano é a data de vigor da CF/88, não se considerando o tempo de posse antes dessa data (RE 145.004-MT, 1996; Agl 154.069-MG, 1997) </li></ul>
  22. 23. Estatuto das Cidades <ul><li>Lei 10.257/2001: regulamenta a CF, nos arts. 182 e 183 ; </li></ul><ul><li>Art 2o. estabelece as diretrizes (princípios) norteadores da política urbana, cujo objetivo é ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana: </li></ul><ul><li>garantia do direito a cidades sustentáveis; </li></ul><ul><li>gestão democrática por meio da participação </li></ul><ul><li>cooperação entre os governos </li></ul><ul><li>ordenação e controle do uso do solo, </li></ul><ul><li>justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização ; (ENTRE OUTROS) </li></ul>
  23. 24. Instrumentos da Política Urbana <ul><li>ações de planejamento , seja no nível nacional, estadual, municipal, metropolitano, de microregiões ou aglomerações urbanas; </li></ul><ul><li>de planejamento municipal – que mereceu destaque especial – com as seguintes ações: plano diretor, disciplina do parcelamento, do uso e da ocupação do solo; zoneamento ambiental; plano plurianual; diretrizes orçamentárias e orçamento anual, entre outros; </li></ul><ul><li>institutos tributários e financeiros : imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana; contribuição de melhoria; incentivos e benefícios fiscais e financeiros; </li></ul><ul><li>institutos jurídicos e políticos : desapropriação, servidão administrativa; limitações administrativas; tombamento de imóveis ou de mobiliário urbano; instituição de unidades de conservação; concessão de direito real de uso; usucapião especial de imóvel urbano; direito de superfície, entre outros; </li></ul><ul><li>estudo prévio de impacto ambiental (EIA) e estudo prévio de impacto da vizinhança (EIV). </li></ul>
  24. 25. Urbanismo, Planejamento Urbano, Plano Diretor
  25. 26. URBANISMO <ul><li>Disciplina ESTUDO, REGULAÇÃO, CONTROLE E PLANEJAMENTO da cidade; </li></ul><ul><li>Definição varia de lugar e época; </li></ul><ul><li>Ciência de caráter interdisciplinar -> inserida no contexto de sociedade em constante evolução; </li></ul><ul><li>INTERDISCIPLINAR: geologia, ciências sociais, geografia, ecologia, arquitetura, política, etc. </li></ul>
  26. 27. PLANEJAMENTO URBANO <ul><li>Processo de criação e desenvolvimento de programas que buscam melhorar ou revitalizar certos aspectos (ex.: qualidade de vida da população) dentro de uma certa área urbana; ou </li></ul><ul><li>Processo de planejamento de uma nova área urbana em uma dada região; </li></ul><ul><li>Atualmente lida com processos de PRODUÇÃO, ESTRUTURAÇÃO e APROPRIAÇÃO do espaço urbano </li></ul>
  27. 28. Planejadores urbanos <ul><li>Profissionais que lidam com o processo de planejamento. Tarefas principais: </li></ul><ul><li>Aconselhar municípios e sugerir medidas; </li></ul><ul><li>Lidar com conflitos (facilitam ou contrariam interesses); </li></ul><ul><li>Prever o futuro (impactos positivos/negativos); </li></ul><ul><li>Visar a comunidade e grupos localizados (sistema de partes interdependentes); </li></ul><ul><li>Trabalhar para governos, empresas ou ONGs </li></ul>
  28. 29. PLANO DIRETOR <ul><li>Criado por planejadores urbanos com impacto válido p/ toda a comunidade da cidade por um certo período de tempo; </li></ul><ul><li>É uma lei municipal discutida que representa um pacto em relação à cidade que se quer; </li></ul><ul><li>Mostra como a cidade é e deve ser no futuro; como o terreno deve ser ocupado , se a infra estrutura * deve ser melhorada, expandida ou criada </li></ul><ul><li>* educação, vias públicas, policiamento, saneamento básico, transportes públicos, etc. </li></ul>
  29. 30. PD: Objetivos principais <ul><li>Proporcionar uma vida urbana mais confortável ; </li></ul><ul><li>Fazer com que a propriedade cumpra sua função social*; </li></ul><ul><li>* Deve servir p/ o benefício da coletividade, e não apenas aos interesses do proprietário; PD define, de forma a garantir o acesso à terra, reconhecer o direito à moradia e serviços urbanos para todos; depende do local </li></ul><ul><li>Permitir que a representação dos segmentos seja a mais participativa possível (pena de nulidade); </li></ul>
  30. 31. Para cumprir a FS, o PD deve: <ul><li>Definir quando um imóvel é considerado subutilizado, não utilizado e não edificado, de acordo com sua função social; </li></ul><ul><li>Não virar uma lista de boas intenções, dizendo qual é a função social de cada área (mapa e instrumentos para indução do proprietário); </li></ul><ul><li>Instrumentos: Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios, IPTU progressivo no tempo, Outorga onerosa e transferência do direito de construir, e Desapropriação. </li></ul>
  31. 32. Propostas do PD (recomendações) <ul><li>Divisão da cidade em secções : residenciais (casas, aptos. , centros históricos ), comerciais, industriais, para instalações públicas, de usos mistos, etc.; </li></ul><ul><li>Sugere meios para alcançar melhorias : parques, avenidas, centros cívicos, sistemas de saneamento básico, de desenvolvimento econômico, social, cultural, ambiental, etc. </li></ul>
  32. 33. ZEIS <ul><li>Reservam áreas para abrigar moradias populares, em terrenos ou prédios vazios; e </li></ul><ul><li>Também servem para regularizar áreas ocupadas. Quando uma área vira ZEIS, seus moradores conseguem regularizar a moradia de forma mais rápida e lutar por melhorias; </li></ul><ul><li>MC adverte: atenção ao marcá-las no mapa! Deve haver ZEIS em todo o município, incluídas as áreas centrais, p/ evitar a expulsão da população para os piores locais. </li></ul>
  33. 34. E as Comunidades Tradicionais? <ul><li>PD também deve prever espaços especiais para reconhecê-las (cultura, hábitos, etc.); </li></ul><ul><li>Indios, Pescadores, Assentamentos Rurais, Agricultores familiares, Quilombolas, populações ribeirinhas, extrativistas, entre outros devem ser considerados no PD; </li></ul><ul><li>Resolução n. 34/2005 do CoNCidades propõe que esses territórios sejam demarcados como Zonas Especiais p/ garantir direitos </li></ul>
  34. 35. Sistema de Gestão do PD <ul><li>Instâncias de planejamento e gestão democrática para implementar e rever o PD (Conferências de 2 em 2 anos, p.ex.); </li></ul><ul><li>Apoiar processos de gestão democrática e participativa, garantindo a participação de todos de forma integrada; </li></ul><ul><li>Garantir acesso à informação p/ todos; </li></ul><ul><li>Monitorar a aplicação dos instrumentos urbanísticos do PD </li></ul>
  35. 36. Instrumentos de Gestão <ul><li>Conselhos Municipais deliberativos; </li></ul><ul><li>Fundos Municipais; </li></ul><ul><li>Gestão Orçamentária Participativa; </li></ul><ul><li>Audiências e Consultas Públicas; </li></ul><ul><li>Conferências Municipais; </li></ul><ul><li>Projetos de Lei de Iniciativa Popular; </li></ul><ul><li>Referendo popular; </li></ul><ul><li>Plebiscito. </li></ul>
  36. 37. Reflexões… <ul><li>Planos Diretores e Zoneamentos têm estabelecido cidades virtuais, que não se relacionam com as condições reais de produção da cidade pelo mercado ? (ignoram que a maior parte das populações tem baixíssima renda e nula capacidade de investimento numa mercadoria cara: o espaço construído) </li></ul><ul><li>Você concorda que o Poder Público pode ser, ao mesmo tempo “sócio” de negócios imobiliários rentáveis e estabelecer uma base política popular nos assentamentos? (a condição de ilegalidade os converte em reféns de favores: infra-estrutura, equipamentos, etc.) </li></ul>
  37. 38. Entendendo o cenário sob estudo: o LN/SP <ul><li>Relatório de Qualidade Ambiental 2005; </li></ul><ul><li>Municípios do LN têm características comuns : </li></ul><ul><li>território e crescimento populacional; </li></ul><ul><li>UCs contínuas, administradas pelo mesmo órgão estadual (IF); </li></ul><ul><li>problemas sócio-ambientais-políticos idênticos, sociedade e economias com histórico e evolução semelhantes . </li></ul>
  38. 39. Um pouco mais sobre o ambiente de pesquisa <ul><li>Leis ambientais protetivas são expedidas normalmente pelo Estado e, de forma pontual, pela União; </li></ul><ul><li>A permeabilidade do solo (ex.: às invasões) e os problemas conseqüentes derivam das características geográficas e da omissão do Poder Público (ausência de fiscalização, orçamentos insuficientes, efetivos técnicos abaixo do necessário, etc.); </li></ul>
  39. 40. Quadro Geral <ul><li>Ausência de infra-estrutura adequada para saneamento básico; </li></ul><ul><li>Migração e crescimento acelerado da população: ocupação desordenada de encostas; </li></ul><ul><li>Territórios com média de 85% formados por UCs: enorme biodiversidade; </li></ul><ul><li>Belezas naturais, patrimônio histórico, cultura caiçara, Turismo X especulação, Terminal Petrobrás, Porto, Base de Gás, estradas </li></ul>
  40. 42. ZONEAMENTO ENQUANTO FERRAMENTA AO ORDENAMENTO TERRITORIAL
  41. 43. De onde vem o Zoneamento <ul><li>Lei 6.938/81, prevê instrumentos (meios, caminhos) para efetivação da Política Ambiental: </li></ul><ul><li>I – padrões de qualidade ambiental; </li></ul><ul><li>II – zoneamento ambiental; </li></ul><ul><li>III – avaliação de impactos ambientais; </li></ul><ul><li>IV – licenciamento de atividades efetiva/potencialmente poluidoras; </li></ul><ul><li>... </li></ul>
  42. 44. Zoneamento: Conceito <ul><li>Instrumento de organização do território a ser obrigatoriamente seguido na implantação de planos, obras e atividades públicas e privadas , estabelece medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a qualidade ambiental, dos recursos hídricos e dos solo e a conservação da biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das condições de vida da população (art. 2º, Decreto Federal n. 4.297/02) </li></ul>
  43. 45. O histórico do GERCO/LN-SP <ul><li>In í ci o em 1988, com macrodiagnóstico (equipe técnica da SMA); </li></ul><ul><li>Lentamente , resultados trazidos ao debate: 1º com algumas prefeituras ; </li></ul><ul><li>Bem depois disso, com a comunidade; </li></ul>
  44. 46. Após a Lei Estadual 10.019/98 <ul><li>Criação do 1o. Grupo Setorial: marco histórico (Estado, Municípios e Sociedade Civil organizada discutindo num único foro); </li></ul><ul><li>Sucederam-se 3 minutas (3 secretários de estado, mudanças na coordenação, uns mais, outros menos suscetíveis à pressões de grupos), que desaguaram em um processo democrático; </li></ul><ul><li>Essa evolução resultou no Decreto Estadual 49.215/04, que instituiu o ZEE/LN; </li></ul>
  45. 47. Ubatuba Z5T ZONEAMENTO
  46. 48. Principais conclusões <ul><li>a) não se concebe organizar um Plano de Gerenciamento Costeiro e, dentre seus instrumentos, o ZEE, sem que este esteja absolutamente harmônico com as leis municipais de uso e ocupação do solo ; </li></ul>
  47. 49. Principais conclusões <ul><li>b) as leis municipais , por seu turno, devem também se adequar aos requisitos do Zoneamento Estadual , notadamente naquilo que for menos restritivo , buscando sempre a integração com municípios vizinhos naquelas áreas contíguas que sejam homogêneas ; </li></ul>
  48. 50. Principais conclusões <ul><li>c) fundamental que sejam aplicados os princípios da justiça ambiental e sustentabilidade ao conjunto do processo, afim de que seja garantido à sociedade a participação nos processos decisórios . Dessa forma, os conflitos tendem a minorar ou permanecerem sob controle . </li></ul>
  49. 51. E, finalmente... <ul><li>Poderes Públicos devem incrementar investimentos para formação e capacitação de representantes, visando que a etapa de planejamento seja ultimada para a execução dos Planos de Ação e Gestão . </li></ul>
  50. 52. [email_address]

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