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C Adm I 1 A Ap Como Objecto De Estudo 09 10
 

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    C Adm I 1 A Ap Como Objecto De Estudo 09 10 C Adm I 1 A Ap Como Objecto De Estudo 09 10 Presentation Transcript

    • CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO I 1. A Administração Pública como Objecto de Estudo
    • OBJECTIVOS: • Relacionar gestão pública e gestão privada. • Distinguir a ciência da administração em sentido lato e em sentido estrito. • Identificar a especificidade da administração pública. • Identificar as três perspectivas sociológicas da gestão. • Distinguir gestão e administração. • Identificar o papel do gestor. • Explicar o objecto de estudo da ciência da administração. • Identificar o itinerário da ciência da administração. • Discutir a autonomia da ciência da administração face às restantes ciências sociais. • Relacionar a “nova administração pública” com a “reinvenção da governação”. • Elaborar um projecto de pesquisa em ciência da administração. • Distinguir um estudo científico sobre a administração pública de um estudo de ciência da administração. Ana Maria Santos 2
    • CONTEÚDOS PROGRAMÁTICOS: 1. Gestão 2. Administração 3. Ciência da Administração em Sentido Lato 4. Ciência da Administração em Sentido Estrito: Objecto de Estudo 5. Autonomia da Ciência da Administração 6. Itinerário da Ciência da Administração 7. Origem da Ciência da Administração 8. A Perspectiva Gestionária: Managerialismo 9. A Reinvenção da Governação 10.O Novo Serviço Público Ana Maria Santos 3
    • Gestão ≠ Administração ? (1) • São termos diferentes para actividades semelhantes? • Possuem o mesmo significado, mas a sua denominação varia em função: – das organizações visadas? • «administração» para organizações com características predominantemente mecanicistas, e «gestão» para organizações próprias da metáfora orgânica. – dos domínios tratados? • público ou privado – com «administração» para o sector público e «gestão» para o privado. • São conceitos diferentes? • São conceitos diferentes, porém complementares, estando a «gestão» abarcada pelo conceito mais amplo de «administração»? Ana Maria Santos 4
    • Gestão ≠ Administração ? (2) • Questões de difícil resposta, sobretudo quando a literatura anglo-saxónica recorre amiúde a um simples, mas de difícil tradução, “management” (embora também se recorra a “administration”). • Se os conceitos são diferentes, como saber quando estamos a reportar-nos à administração ou, noutros casos, à gestão gestão? Ana Maria Santos 5
    • Gestão ≠ Administração ? (3) • Durante muitos anos gerir e administrar foram sinónimos. • Todavia, é comummente aceite o seguinte: – Gerir – tende a aplicar-se à tomada de decisão dentro de uma organização tradicionalmente associada ao sector privado Aqui, privado. os gestores são vistos como agentes, cuja acção visa o alcance das metas organizacionais e o crescimento da organização, mediante a utilização mais eficiente possível dos recursos. – Administrar – utiliza-se tradicionalmente no sector público público, visando caracterizar o processo através do qual os funcionários públicos implementam e executam as políticas governamentais, no quadro legislativo vigente, tendo a utilização eficiente dos recursos um papel secundário. Ana Maria Santos 6
    • Gestão ≠ Administração ? (4) • Outra perspectiva defende que a gestão e a administração são termos diferentes mas que descrevem actividades semelhantes. – Tende-se a utilizar o termo administração para os serviços públicos e o termo gestão para o sector privado. A diferença restringe-se a isto. – Crentes na existência de uma gestão aplicável a todos os tipos de organizações (corrente ortodoxa e os generic theorists), defendem que os métodos e as práticas de “gestão” podem ser aplicados a organizações públicas, e os de “administração” a organizações privadas. Ana Maria Santos 7
    • Gestão ≠ Administração ? (5) • Uma terceira posição defende que as recentes tendências nas organizações públicas “produziram” uma nova «gestão pública» (“public management”), diferente da tradicional «administração pública» e da «gestão empresarial». – Esta é a posição nascida do denominado Managerialism, um movimento surgido na década de 80 nos países anglo-saxónicos. – À luz desta posição, os males sociais e económicos com os quais o Estado se defronta são solucionáveis eficazmente pelo exercício de uma melhor gestão (Pollit, 1993:1). – Alguns autores defendem que esta «gestão pública» funde a administração pública tradicional com a orientação instrumental da gestão privada privada. – Sendo assim, surge um novo modelo de gestão, que reflecte a natureza específica das organizações públicas, que emerge do âmbito e impacto das suas decisões e do seu carácter político essencial. Ana Maria Santos 8
    • Gestão ≠ Administração ? (6) • Para outros autores, o termo «gestão» é parte integrante do conceito mais amplo «administração», embora não fique claro que tipo de administração é a gestão (Lane, 1995:161). – Mesmo nos estudos onde, etimologicamente, se procurou entender o significado do termo «administração» (listando catorze significados) não ficou claro qual desses é relevante para a especificação do termo «gestão» (Dunsire, 1973, Apud. Lane, 1995:161). Ana Maria Santos 9
    • Gestão ≠ Administração ? (7) • Há ainda aqueles que concebem a «administração» como sendo uma “forma” de gestão: – Administração = conjunto de actividades da gestão de topo, respeitantes à definição e, por vezes, implementação das principais metas e políticas da organização. – Administração = aquela parte da gestão preocupada com a instituição e a prossecução de procedimentos, pelos quais os programas são implementados e comunicados, e o estado das actividades é regulado e controlado. Ana Maria Santos 10
    • Gestão ≠ Administração ? (8) • Porquê tanta “confusão”?... – A confusão no uso do termo gestão / administração poderá advir da relativa juventude desta área do conhecimento. – Todavia, há que ter noção que qualquer uma das opções de distinção dos conceitos antes apresentada é válida. – Posicionando-nos numa perspectiva de pendor gestionário, podemos aceitar que «administrar» e «gerir» são dois termos aplicáveis à mesma actividade ou processo: Combinação de recursos escassos empregues na prossecução um determinado fim, que dão entrada num processo de transformação e saem sob a forma de bem ou serviço, num contexto organizacional. Ana Maria Santos 11
    • Para “complicar” um pouquinho... «Administração Pública» = «administração pública»?... • Administração Pública: – Sentido orgânico ou subjectivo. – Sinónimo de organização administrativa, constituída por um “sistema de sistema órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como as demais pessoas colectivas públicas, que asseguram em nome da colectividade a satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar.” (Freitas do Amaral, 1996:32). • administração pública: – Sentido material ou objectivo. – “Actividade típica dos serviços públicos e agentes administrativos Actividade desenvolvida no interesse geral da colectividade, com vista às satisfação regular e contínua das necessidades colectivas de segurança, cultura e bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes.” (Freitas do Amaral, 1996:39). Ana Maria Santos 12
    • Administração • Aparte das múltiplas definições de «administrar» encontradas, tanto na literatura estrangeira como nacional, será correcto enunciar as seguintes características: – É definir e interpretar missões e objectivos; – É transformar missões e objectivos em acção organizacional; – É tomar decisões, definir operações e prosseguir objectivos; – É obter os recursos mais adequados e utilizar as formas de funcionamento mais convenientes; – É planear, organizar, dirigir, coordenar e controlar esforços e recursos (humanos, físicos, financeiros, de informação); – É agir no sentido de prover à satisfação de determinadas necessidades; – É fazer coisas e alcançar objectivos; – É traçar o rumo da organização e garantir condições para a sua sobrevivência saudável por longo prazo. Ana Maria Santos 13
    • 1. GESTÃO (1) • “Pai” da gestão – Peter Drucker. – Os seus escritos, e a sua acção pessoal e pedagógica, relevaram os estudos de análise e sistematização da direcção das organizações. – Estudos estes que originaram novos modelos conceptuais, constituindo um corpo organizado de conhecimentos e uma disciplina académica, habitualmente designada por gestão. Ana Maria Santos 14
    • Gestão (2) • Encarada como: – Técnica experimental ou ferramenta analítica – a partir de uma sucessão de casos anteriores, define regras que permitem estabelecer conexões de causa e efeito, propondo orientações para a acção. – Uma arte – actividade desenvolvida por homens e mulheres, com motivações e projectos variados e interactivos, que não se enquadram em regras fixas que permitam prever consequências inevitáveis. • Em qualquer caso, trata-se de uma acção humana, iniciada quando duas ou mais pessoas têm de produzir algo em conjunto. • Será a «gestão» um processo racional de planeamento, organização, comando, coordenação e controlo? Ana Maria Santos 15
    • Perspectivas sobre a Gestão (1) • Com o objectivo de romper com a imagem estereotipada* da gestão, Mike Reed (1989) analisou o processo de gestão ao longo do século passado e chegou à conclusão que há três perspectivas diferentes: a) Perspectiva técnica; b) Perspectiva política; c) Perspectiva crítica. – Significa isto que, para o autor, os “especialistas” e os “práticos” têm ideias diferentes sobre o que é a gestão. * Em que gestão «aparece como sendo um conjunto de processos racionais que visam atingir objectivos instrumentais através da mobilização de tecnologias organizacionais eficientes.» (Reed, 1997:165). Reed, Mike (1997), Sociologia da Gestão. Celta Editora, Lda.: Oeiras Ana Maria Santos 16
    • Perspectiva técnica • Temática: – a gestão é um instrumento racionalmente concebido para a realização de objectivos instrumentais, i.e., centrada nos mecanismos estruturais (meios) que garantem a ordem, a coordenação e o controlo das organizações. • Ênfase: – na estrutura formal, organizada para atingir a eficácia técnica na coordenação das tarefas sociais (organização = unidade social). • Estratégia de acção: – valorização da eficácia da configuração organizacional. • Modelo de explicação: – Teoria sistémica. Ana Maria Santos 17
    • Perspectiva política • Temática: – a gestão é vista como um processo social de negociação, vocacionado para a regulação do conflito entre grupos de interesse, num meio envolvente caracterizado por incertezas acerca dos critérios de avaliação do desempenho organizacional. • Ênfase: – no processo sociopolítico. Concentra-se nas permanentes transformações do equilíbrio de interesses e de poder no quadro dos órgãos de gestão (“coligação dominante”). • Estratégia de acção: – Aperfeiçoamento das capacidades de negociação dos que exercem funções de gestão. • Modelo de explicação: – Teoria da acção social. Ana Maria Santos 18
    • Perspectiva crítica • Temática: – a gestão surge como um mecanismo de controlo destinado à maximização de mais-valias. • Ênfase: – no contexto institucional e nos mecanismos de controlo – as estruturas e estratégias de gestão são tratadas como instrumentos que promovem e protegem os interesses políticos e económicos (da classe dominante) de um modo de produção específico. • Estratégia de acção: – Evitar que os profissionais da gestão tenham visões destorcidas da realidade social. • Modelo de explicação: – Teoria marxista. Ana Maria Santos 19
    • Gestão (3) • Mesmo que se tenha procurado romper com uma eventual imagem estereotipada da gestão, o certo é que, ainda assim, parece que não sabemos o que é a gestão… • Talvez procurando responder às seguintes questões possamos ficar mais elucidados: – O que fazem os gestores? – Quais são as suas funções e tarefas? Ana Maria Santos 20
    • Gestão (4) - O que fazem os gestores? • Se, teoricamente, gestão é uma actividade racional que visa maximizar a eficiência e a eficácia, a prática apresenta dissonâncias com este ideal: «Se perguntar a um gestor o que é que ele faz, provavelmente responderá que planeia, organiza, coordena e controla. Em seguida observe o que ele faz. Não fique surpreendido se não conseguir relacionar o que vê com aquelas quatro palavras.» (Mintzberg, 1975:49) Mintzberg, Henry (1975), The Manager’s Job: Folklore and Fact. Harvard Business Review 53(4) Ana Maria Santos 21
    • Gestão (5) - Quais as funções e tarefas dos gestores? • Mintzberg conclui que o gestor desempenha 10 papéis, integrados em três categorias diferentes: Papéis Papéis Papéis Interpessoais Informacionais Decisórios Como o gestor Como o gestor troca Como o gestor interage: interage e processa a utiliza a informação informação: informação nas suas decisões decisões: 7. Empreendedor 1. Representação 4. Monitorização (inicia a mudança) formal 8. Controlador da 2. Liderança dos 5. Disseminação perturbação subordinados 9. Alocação de 3. Ligação entre 6. Interlocutor para o recursos colegas exterior (Porta- 10. Negociador voz) Ana Maria Santos 22
    • Os 10 papéis desempenhados pelo gestor (Henry Mintzberg) Fonte: Chiavenato, Idalberto (1999), Administração nos Novos Tempos. 2.ª Edição. Rio de Janeiro: Campus, 24 Ana Maria Santos 23
    • Gestão (6) • Em síntese, e de acordo com Christopher Pollit, pode afirmar-se que as actividade de um bom gestor implicam: – Estabelecimento de objectivos claros; – Sua comunicação à organização; – Afectação de recursos para que os objectivos sejam atingidos; – Controlo de custos; – Motivação de pessoal; – Aumento da eficiência; – Actuação estratégica e pro-activa. Ana Maria Santos 24
    • Gestão (7) • Para além destes papéis, e paralelamente ao surgimento da corrente managerialista, durante os anos 80, também se discutiu a necessidade de os gestores de topo formarem e gerirem culturas organizacionais conducentes a um melhor desempenho, sobretudo após a publicação de In Search of Excellence: Lessons from America’s best-run companies (1982), de Tom Peters e Robert Waterman. – Neste livro, os autores procuraram responder à pergunta «o que faz algumas empresas excelentes?» • Um dos pontos das empresas Excelentes é a tolerância ao erro. Dizem os autores que os campeões têm que fazer muitas tentativas e, consequentemente, falhar muitas vezes para que as organizações progridam. • Falhar muitas vezes, implica tentar muitas vezes! E a aprendizagem faz-se (e muito) tentando, errando, aprendendo, tentando outra vez, acertando. Ana Maria Santos 25
    • Gestão (8) • De facto, gestão não é apenas gestão de negócios (business). • É parte integrante de todas as iniciativas humanas que reúnam numa organização pessoas com conhecimentos e competências diversos. • É, por isso, aplicável a todo o tipo de organizações. • A gestão tornou-se numa função social. Ana Maria Santos 26
    • Actividade 1.1. Escreva cerca de mil caracteres (uma página A4), respondendo, de forma fundamentada, à questão: Pode o Estado ser accionista de uma sociedade anónima?
    • 2. ADMINISTRAÇÃO (1) • Administrar: – Termo que remonta as suas origens às expressões latinas: • administratio (substantivização da actividade traduzida pelo verbo ad ministrare); • ad ministrare (servir) • Porém, os etimologistas não estão de acordo quanto à origem deste último vocábulo: – Para uns, resultaria da locução ad manus trahere (trazer à mão, conduzir, dirigir). – Para outros, derivaria de Minister – o auxiliar, agente ou intermediário no desempenho de um serviço. – No plano das actividades materiais, a administração volve-se numa arte: a arte de agir (Ars activa) com vista à realização dos desígnios estabelecidos. Ana Maria Santos 28
    • Administração (2) • De facto, a administração tem um carácter instrumental: – Implica uma acção para a prossecução de objectivos. – A acção de combinar diferentes recursos, por forma a atingir as metas desejadas. – Com este sentido, eis algumas das definições possíveis: Ana Maria Santos 29
    • Administração (3) • Para Marcello Caetano, a administração compreende «(…) o conjunto de decisões e operações mediante as quais alguém procure prover à satisfação regular de necessidades humanas, obtendo e empregando racionalmente para esse efeito os recursos adequados.» (Caetano, M. (1991), Manual de Direito Administrativo. Tomo I, 10.ª ed.. Coimbra: Almedina, 1-2). • Para Freitas do Amaral, administrar é «(…) tomar decisões e efectuar operações com vista à satisfação regular de determinadas necessidades, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes.» (Freitas do Amaral, Diogo (1996), Curso de Direito Administrativo. Vol. I, 2.ª ed.. Coimbra: Livraria Almedina, 39). • Para João Caupers, administrar «(…) é uma acção humana que consiste exactamente em prosseguir certos objectivos através do funcionamento da organização.» (Caupers, J. (2002), Introdução à Ciência da Administração Pública. Lisboa: Âncora Editora, 12) Ana Maria Santos 30
    • Administração (4) • A título de exemplo, de acordo com o Código das Sociedades Comerciais: – Sociedades por quotas conselho de gerência; – Sociedades anónimas conselho de administração. • Parece induzir que administrar é uma actividade superior à de gerir. • Todavia, e em sentido hierárquico oposto, é comum referirmo-nos a actividade rotineiras como administração. Ex.: pessoal administrativo. Ana Maria Santos 31
    • Administração (5) • Apesar dos diversos sentidos atribuídos ao termo Administrar, durante o século XX, foi uma actividade vista como: – A interpretação de missões e objectivos fixados por quem tem direito e a sua transformação em acção organizacional (produção de bens ou serviços)… – … através do planeamento, organização, direcção e controlo de todos os esforços realizados… – … a fim de atingir tais objectivos. Ana Maria Santos 32
    • Administração (6) • Tem havido tentativas para determinar o que seja a actividade de administrar. • De entre as muitas definições, uma das mais simples é a que foi publicada em 1937*, da autoria de Luther Gulick, que defendeu a existência de sete princípios inerentes à administração, criando o conhecido anagrama POSDCORD. Para o autor: «a administração tem a ver com fazer coisas; com a prossecução de objectivos definidos.» * Luther Gulick e Lyndall Urwick (Ed.) (1937), Papers on the Science of Administration. New York: Institute of Public Administration Ana Maria Santos 33
    • Administração (7) • O POSDCORB de Luther Gulick: Planear Organizar (Pessoal) Dirigir Coordenar Relatório / Controlo Orçamento / Contabilidade Ana Maria Santos 34
    • Administração (8) • Em suma, administrar: – Actividade que, tal como gerir, se expressa através da combinação de recursos, que dão entrada num processo de transformação, e saem sob a forma de bem ou serviço, num contexto organizacional. – É com o instrumento chamado organização (do grego organon, i.e., instrumento, utensílio) que o “fazer coisas, prosseguindo um determinado objectivo” se transforma em administração. – É que nem toda a acção destinada a obter um efeito é administração… – É administração apenas a actividade que se processa em ambiente organizacional e aquela que tem a ver com o futuro. • À administração compete traçar o rumo geral, definir a visão, a missão e os objectivos globais da organização, garantindo condições para a sua sobrevivência saudável por longo prazo. Ana Maria Santos 35
    • Administração (9) • No sector privado, ao longo do século passado, administrar e gerir foram termos usados de forma mais ou menos indiferenciada. • Todavia, em Portugal, sempre se usou e continua a usar a expressão “administração pública” com duas acepções distintas: – Um modo de organização específica e concreta (conjunto de instituições) que visa a prossecução do interesse público, no respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos. – A acção de organizar, de impor o cosmos no caos, que é o objecto de estudo da teoria organizacional ou da sociologia das organizações. Ana Maria Santos 36
    • Actividade 1.2. O que é a administração para Gulick? Gulick? • Entregar a resposta, devidamente fundamentada. • Máximo de uma página A4, identificada com: • Primeiro e último nomes; • Licenciatura; • Ano; • Unidade curricular para a qual o trabalho é entregue.
    • 3. CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO EM SENTIDO LATO (1) • Teoria organizacional. • Objecto de estudo: – administração privada e administração pública. • Trata as decisões, tomadas em contexto organizacional, destinadas a obter resultados com recurso a meios escassos – trata da administração/gestão de recursos organizacionais. • Não valoriza a instrumentalidade do poder político, i.e., o contexto político da actividade administrativa. – Não concede qualquer especificidade no campo técnico à gestão financeira e orçamental pública, à gestão de recursos humanos no contexto público (função pública), ao planeamento público (nomeadamente nas vertentes de planeamento central, sectorial, regional e municipal), à produtividade pública, etc.. Ana Maria Santos 38
    • Ciência da Administração em Sentido Lato (2) • Um bom exemplo de definição de ciência da administração em sentido lato é-nos dado por Herbert Simon: «uma ciência da administração prática consiste em propostas, relativamente ao modo como os homens devem agir, se quiserem que da sua actividade resulte o maior grau de realização de objectivos administrativos.» (Simon, 2000:253). Simon, Herbert (2000), Administrative Behaviour: A study of decision making processes in administration organization. 4th Ed. (1945). New York: Free Press • Simon integra-se no grupo teórico dos generic theorists, os quais pugnam por uma concepção unitária e homogeneizada da ciência da administração, que esbate o que há de específico da administração pública face à administração privada. Ana Maria Santos 39
    • Ciência da Administração em Sentido Lato (3) • Confunde-se com a ciência da gestão e não apresenta um corpo teórico diferente, como pode ser ilustrado através da sistematização de dois autores, cujas obras têm sido ensinadas a diversas gerações de jovens de língua portuguesa: – Idalberto Chiavenato – “Introdução à Teoria Geral da Administração (1980): Introdução Administração” • Introdução à teoria geral da administração; • Primórdios da administração; • Abordagem clássica da administração; • Abordagem humanística; • Abordagem estruturalista; • Abordagem neoclássica; • Abordagem comportamental; • Abordagem sistémica. Ana Maria Santos 40
    • • As principais teorias administrativas e os seus principais enfoques, na perspectiva de Idalberto Chiavenato – “Introdução à Introdução Teoria Geral da Administração Administração” Ana Maria Santos 41
    • Ciência da Administração em Sentido Lato (4) – David R. Hampton – “Administração Contemporânea (1983): Administração Contemporânea” • Elementos da organização; • Motivação, grupos e organizações informais; • Tecnologia; • Planeamento; • Organização; • Direcção; • Controlos; • Mudança organizacional. • As diferenças que se podem verificar nos manuais de ensino referidos prendem-se ou com as preferências pessoais dos autores, ou com as suas posições teóricas em termos de modelos ou paradigmas científicos seguidos. Ana Maria Santos 42
    • Ciência da Administração em Sentido Lato (5) • Todavia, a administração pública possui especificidades face à administração privada derivadas: – Do contexto político da sua actividade i.e., dependência dos actividade, órgãos políticos, representativos da comunidade, – Da sua missão i.e., assegurar a satisfação de necessidades missão, colectivas. • Por isso, os termos administrar e administração serão, de ora em diante, reservados para designar actividades e processos desenvolvidos por organizações públicas de tipo não empresarial empresarial. Ana Maria Santos 43
    • Actividade 1.3. O que defendem os generic theorists? theorists? • Entregar a resposta, devidamente fundamentada. • Máximo de uma página A4, identificada com: • Primeiro e último nomes; • Licenciatura; • Ano; • Unidade curricular para a qual o trabalho é entregue.
    • 4. CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO EM SENTIDO ESTRITO: OBJECTO DE ESTUDO (1) • Trata do estudo científico da administração pública… – como entidade no seio da qual… – … se desenvolvem actividades administrativas, – …destinadas à satisfação de necessidades colectivas. • De facto, administração pública possui especificidades face à administração privada, derivadas: – do contexto político da sua actividade – dependência dos órgãos políticos, representativos da comunidade; – da sua missão – assegurar a satisfação de necessidades colectivas; – dos constrangimentos jurídico-formais – há uma sobreposição dos aspectos processuais (“como deve ser feito”) aos objectivos (“o que deve ser feito”). Ana Maria Santos 45
    • Ciência da Administração em Sentido Estrito (2) • A sujeição da administração pública ao poder político afasta-a do âmbito da administração privada marcada privada, pelo mercado e suas leis. – A administração privada privada: • Prospera e fracassa com o mercado. • O mercado emite sinais onde há carências e onde há excedentes desnecessários. • Os incentivos e as penalidades são, justamente, um estímulo à invenção e ao aperfeiçoamento. • Está sujeita à lei da falência, i.e., morte da actividade organizacional Ana Maria Santos 46
    • Ciência da Administração em Sentido Estrito (3) – A administração pública pública: • Nem mesmo Adam Smith*, ou os seus sucessores, salvo raras e extremas excepções, acreditavam que a actividade pública devia ser da responsabilidade do mercado. – Há lugar para o Estado e as Autarquias, pelo menos, suprirem algumas carências de mercado e desenvolverem actividades públicas, isto sob a forma de prestação de serviços ou de regulação. • Por razões de ordem política, pode continuar a sobreviver à custa de fundos públicos e através de dotações de mercado (i.e., não está sujeita às leis da falência). – O poder político pode sustentar uma actividade de administração pública, independentemente do seu êxito ou fracasso. * Ficou célebre a sua metáfora sobre a “mão invisível” do mercado. Ana Maria Santos 47
    • Ciência da Administração em Sentido Estrito (4) • Como já vimos, diversos autores apontaram diferenças entre a administração privada e a administração pública. – Para Freitas do Amaral, por exemplo: • «(…) embora tenham em comum o serem ambas administração, a administração pública e a administração privada distinguem-se todavia pelo objecto sobre que incidem, pelo fim que visam prosseguir, e pelos meios que utilizam.» [Freitas do Amaral, Diogo (1993), Curso de Direito Administrativo. Vol. I. Coimbra: Livraria Almedina, 41] Ana Maria Santos 48
    • Administração privada ≠ administração pública – Diferenças quanto: • Ao objecto (sobre o que incidem sobre incidem): – Administração pública – trata das necessidades colectivas, assumidas como tarefas e responsabilidades próprias da colectividade; – Administração privada – trata das necessidades individuais. • Ao fim (que visam prosseguir que prosseguir): – Administração pública – prossegue o interesse público; – Administração privada – prossegue fins particulares, pessoais. • Aos meios (que utilizam que utilizam): – Administração pública – utiliza o comando unilateral, quer a forma de acto normativo (regulamento administrativo), quer a forma de decisão concreta (acto administrativo); – Administração privada – usa o contrato civil, baseado no princípio da igualdade das partes. Ana Maria Santos 49
    • Serviços públicos ≠ sector privado – Principais diferenças • Se, como vimos, alguns autores (J. Stewart; S. Ranson; D. Freitas do Amaral) apontam diferenças entre a administração privada e a administração pública, ressalvando o objecto, o fim e os meios... • Reforçando as argumentações a favor da especificidade do “público”, comparativamente ao “privado”, Willcocks e Harrow (1992:XXI) também procuraram diferenciar serviços públicos do sector privado privado: Ana Maria Santos 50
    • Ana Maria Santos 51
    • Serviços públicos e privados – Diferenças • As diferenças entre os serviços públicos e os privados resultam de factores únicos e específicos inerentes às organizações públicas, e que restringem a sua descrição, estruturas e estilos de gestão. • De acordo com Farnham e Horton*, estes factores incluem: – Controlo por políticos eleitos; – Enquadramento legal destinado especificamente aos serviços públicos; – Relativa abertura; – Responsabilidade perante uma série de garantias do interesse público. * D. Farnham e S. Horton (ed.) (1996), Managing the New Public Services. 2 nd ed.. London: MacMillan Press, Ltd., 45 Ana Maria Santos 52
    • Sectores públicos e privados (1) • Podendo ser encontradas definições de similitude, diferenciação e integração dos conceitos de «administração» e «gestão», será possível estabelecer uma relação de distinção entre a gestão pública e a gestão privada privada? • SIM, se atendermos às características específicas dos respectivos contextos e orientações orientações: Ana Maria Santos 53
    • Sectores públicos e privados (2) Contexto e Orientação Sector Privado Sector Público Contexto Dirigido pelo mercado Dirigido pelos políticos Satisfação das exigências Satisfação das necessidades políticas, como um meio para Orientação dos clientes como meio para se atingir integração política e se alcançar lucros estabilidade social Fonte: Adaptação de D. Farnham e S. Horton (ed.) (1996), Managing the New Public Services. 2nd ed.. London: MacMillan Press, Ltd., 45 Ana Maria Santos 54
    • Sectores públicos e privados (3) • Lawton e Rose* analisaram os argumentos quer da posição generalista, quer da posição que professa a especificidade dos sectores, e chegaram às seguintes conclusões em relação: – Aos fins; – Ao contexto; – Às actividades. * Alan Lawton e Aidan Rose (1994), Organisation and Management in the Public Sector. 2 nd ed.. Boston: Pearson Higher Education Ana Maria Santos 55
    • Fins dos sectores privado e público (Quais são os seus objectivos) • Sector Privado: – Promover a escolha individual no mercado; – Procurar atingir lucro; – Promover a competição; – Aumentar quotas de mercado; – Clarificar objectivos. • Sector Público: – Múltiplos (e ambíguos) objectivos; – Arena onde se prosseguem valores colectivos; – Exprime-se através da escolha colectiva; – Precisa de servir clientes e cidadãos; – Impulsionado pelas necessidades e pela disponibilidade de recursos e não pelo mercado. Ana Maria Santos 56
    • Contexto dos sectores privado e público (Condições – o contexto em que as operações são prosseguidas) Condições • Sector Privado: – Através da competição; – Operam em mercados; – Livres de constrangimentos (políticos e legais); – Responsáveis perante os accionistas; – Segredo traduzido na confidencialidade nos negócios; – Podem adoptar uma perspectiva de longo-prazo nos investimentos; – Receitas advindas das receitas operacionais e de empréstimo; – Levantam capital; – Resultados mensuráveis em termos do produto ou serviço. • Sector Público: – Múltiplos stakeholders (gestores, políticos, utentes, cidadãos, media, etc.); – Constrangidos pela política e pela legislação; – Responsabilidade pública; – Políticos com visões a curto-prazo; – Levantam-se fundos através dos impostos; – Indicadores de desempenho complexos e debatíveis; – Implementação das políticas complexa. Ana Maria Santos 57
    • Actividades dos sectores privado e público (Tarefas – o que fazem) Tarefas • Sector Privado: – Os gestores têm liberdade para gerir, para correr riscos; – Possuem flexibilidade e discrição na tomada de decisões; – São sensíveis ao cliente; – São guiados por objectivos e responsabilidades claras. • Sector Público: – Prosseguem objectivos colectivos; – Estão limitados por regulamentos; – Têm de equilibrar interesses conflituantes, em vez de prosseguirem apenas um interesse; – Funcionam debaixo do olho público; – Existe uma margem de negociação quanto a recursos bastante restrita – determinada pelos políticos; – Não conseguem medir resultados; – Não estão envolvidos na formulação das políticas. Ana Maria Santos 58
    • Ciência da Administração em Sentido Estrito (5) • Então, a diferença entre administração privada e pública centra-se em quê?... – Na complexidade, no tamanho e na natureza hierárquica da administração pública?... • NÃO! Há organizações privadas grandes, complexas e hierárquicas. – No conjunto de padrões formais e informais de comportamento e processos que regem o comportamento dos indivíduos?... • NÃO! Quer na administração pública, como na privada, existem sistemas de remuneração, de incentivos, restrições, mecanismos de coordenação e supervisão, fluxos de informação, relações hierárquicas. Ana Maria Santos 59
    • A diferença entre administração privada e pública centra-se em quê?... – Nos conceitos, modelos e técnicas usadas para analisar e solucionar problemas?... • NÃO! Administração é administração, pública ou privada. Tomam- se decisões de coordenação e motivação, destinadas a obter resultados através da cooperação de todos os indivíduos, utilizando recursos escassos. • Como refere Ferrel Heady: a essência da administração pode ser descrita como o «conjunto de acções destinadas à obtenção de um determinado resultado ou atribuições». Ana Maria Santos 60
    • A diferença entre administração privada e pública centra-se em quê?... • Fundamentalmente, ao nível do enquadramento: – A Administração Pública, enquanto Estado-administração, pessoa colectiva pública e Administração do Estado, que integra diferentes pessoas colectivas públicas, distingue-se das restantes organizações em dois pontos essenciais: • Pertença obrigatória dos cidadãos ao Estado-administração; • O Estado dispõe de poderes de coacção (jus imperium) e privilégio de execução prévia*, e exerce-os sem precisar da aquiescência (consentimento) dos indivíduos. – De facto, a administração pública tem lugar numa envolvente particular e específica de restrições impostas pelo carácter jurídico-político que a envolve. – A Administração Pública está marcada pela supremacia do direito e da natureza política dos seus fins. * É uma das características do sistema administrativo de tipo francês, que se consubstancia no poder conferido pelo Direito Administrativo à Administração Pública de esta executar as suas decisões por autoridade própria. Ana Maria Santos 61
    • A Administração Pública Portuguesa (APP) mudou nos últimos vinte anos? • O seu significado mudou profundamente: – A APP é composta hoje por uma força de trabalho e funcionários do conhecimento, em certos casos altamente qualificados. – E esta alteração demográfica acarretou consequências na necessária alteração das suas funções, atribuições e competências. Ana Maria Santos 62
    • Actividade 1.4. Compare a razão de ser da política e da ciência da administração. • Entregar a resposta, devidamente fundamentada. • Máximo de uma página A4, identificada com: • Primeiro e último nomes; • Licenciatura; • Ano; • Unidade curricular para a qual o trabalho é entregue.
    • Trabalho n.º 1 Visita guiada à Biblioteca do ISCSP Objectivo: • Responder à questão: «O que é e quais as crenças O subjacentes ao managerialismo?» managerialismo? • Entregar a resposta, devidamente fundamentada. • Máximo de 4 páginas A4, identificadas com: − Primeiro e último nomes; Licenciatura; Ano; Unidade curricular para a qual o trabalho é entregue. • NOTA: É obrigatório indicar as referências bibliográficas e referir as respectivas cotas das obras da Biblioteca do ISCSP. • Data limite de entrega: 11 de Novembro de 2009
    • 5. AUTONOMIA DA CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO (1) • Não existe, ainda, um acordo total entre os cientistas sociais acerca da administração pública poder constituir uma ciência autónoma, integrada na família das ciências sociais. – Para alguns destes cientistas sociais os estudos científicos da administração pública sobrepõem-se, total ou parcialmente, com: • a Teoria Organizacional Organizacional; • o Direito Administrativo Administrativo; • a Ciência Política Política. Ana Maria Santos 65
    • Autonomia da Ciência da Administração (2) • Na Europa Continental – Houve um predomínio do método jurídico nos estudos sobre a administração pública. – Esta hegemonia do direito administrativo teve como consequência a sobrevalorização dos aspectos normativos e a ocultação da teoria e comportamento organizacionais. • Nos EUA e em Inglaterra – Passou-se o mesmo fenómeno, mas com sinal contrário. – Valorizaram-se os aspectos ligados ao poder e ao comportamento organizacional, ignorando-se os aspectos formais e legais. Ana Maria Santos 66
    • Autonomia da Ciência da Administração (3) • Mas qual é o corpo teórico da ciência da administração? • Qual é a sua matriz teórica, entendida esta como conjunto organizado de conceitos e relações entre conceitos referidos directa ou indirectamente ao real? • As resposta a estas questões não são fáceis… • Por isso, não descobrindo tal corpo teórico, há quem defenda que a ciência da administração, em sentido lato ou em sentido restrito, não passa de uma pura aplicação da ciência. Ana Maria Santos 67
    • Autonomia da Ciência da Administração (4) • Para suprir esta carência há quem lance mão do contributo de outras ciências e reúna, num todo, os contributos para o conhecimento, a compreensão e a explicação do fenómeno administrativo administrativo. • Vejamos alguns dos autores que perfilham desta ideia: Ana Maria Santos 68
    • Autonomia da Ciência da Administração (5) • David H. Rosenbloom (1983) – Para este autor, a teoria da administração pública deve integrar três abordagens distintas para que haja um efectivo corpo teórico: • Abordagem gestionária gestionária; • Abordagem política política; • Abordagem legal legal. Ana Maria Santos 69
    • Autonomia da Ciência da Administração (6) • Dwight Waldo (1984) – Num trabalho sobre o pensamento de Woodrow Wilson – pai da administração pública dos EUA – Waldo afirma: • «o que Wilson estava tentando fazer com o estudo da administração pública era uma combinação da política do direito política, público e da gestão tudo isto iluminado pela história e pelos gestão, estudos comparados». Ana Maria Santos 70
    • Autonomia da Ciência da Administração (7) • Diogo Freitas do Amaral – Para o autor, a Ciência da Administração apresenta três perspectivas diferentes, que se conjugam: • Uma de análise (sociologia da administração sociologia administração); • Uma de construção teórica (teoria da administração teoria administração); • Uma de proposta crítica (reforma administrativa reforma administrativa). Ana Maria Santos 71
    • Autonomia da Ciência da Administração (8) • A ciência da administração tem, até ao presente, integrado contribuições de diversas ciências sociais, e estas têm estudado a administração pública a partir de ângulos de visão próprios e, simultaneamente, diversos uns dos outros. • Todavia, todas as ciências sociais se preocupam em explicar, articuladamente, a relação entre conduta humana e as condições materiais e simbólicas que dela resultam e, por sua vez, a determina. Ana Maria Santos 72
    • Autonomia da Ciência da Administração (9) • Fruto deste enorme contributo, os pais fundadores da Ciência da Administração são, igualmente, de outras ciências sociais: – Max Weber – sociólogo e economista; – Pierre Grémion – sociólogo, – Pierre Langrod – jurista; – Frank Goodnow – jurista; – John Gaus – politólogo; – … Ana Maria Santos 73
    • Autonomia da Ciência da Administração (10) • Significa isto que não estão ainda devidamente reconhecidos pela comunidade científica, a existência de uma agenda de investigação, a formulação de uma problemática teórica específica e uma metodologia firme, que ilumine os passos da pesquisa. • Já existe, todavia, há vários anos, ensino sobre a administração pública e revistas específicas, onde são divulgados trabalhos sobre este tema na óptica das ciências sociais. • Estão reunidas, assim, as condições para que os novos cultores possam surgir neste campo. Ana Maria Santos 74
    • Autonomia da Ciência da Administração (11) • Em Portugal: – As Faculdades de Direito • Trataram o tema da administração pública no âmbito exclusivo do direito administrativo, seguindo, naturalmente, o método jurídico. – O ISCSP – escola que teve a seu cargo a formação de administradores para o antigo ultramar português e, no pós 25 de Abril, a formação de gestores e administradores públicos • Adoptou um modelo mais próximo do americano, inspirado na Universidade de Colúmbia. Ana Maria Santos 75
    • Autonomia da Ciência da Administração (12) • Em Portugal: – No final do século XX, a Ciência da Administração tende a surgir autonomamente no interior das ciências sociais. – Para tal, muito tem contribuído: • o ISCSP, da UTL • as Faculdades de Direito • a Universidade do Minho • a Universidade Aberta • e muitas Escolas que integram os Institutos Politécnicos do país. Ana Maria Santos 76
    • Autonomia da Ciência da Administração (13) • A ciência da administração é interdisciplinar – Circunstância que lhe confere ambiguidade e riqueza. – Trata-se de uma ciência aplicada, que lança mão de paradigmas de diversas áreas de conhecimento para adaptar a um determinado contexto. • O seu objecto mantém-se como gestão dos assuntos públicos (fenómenos administrativos), apesar da sua evolução ao longo do tempo e entre países. Ana Maria Santos 77
    • Autonomia da Ciência da Administração (14) • Sobre as áreas científicas que integram a Ciência da Administração há, todavia, relativo consenso: – Direito Administrativo Administrativo; – Teoria e Comportamento Organizacionais Organizacionais; – Teorias da Administração Pública Pública; – Gestão Pública Pública; – Políticas Públicas Públicas; – Missões ou Funções do Estado Estado; – Economia Pública Pública. – Acresce que há, actualmente, um interesse crescente pelas Teorias da Escolha Pública (Public Choice) e da Decisão Decisão. Ana Maria Santos 78
    • Autonomia da Ciência da Administração (15) • Em Portugal e na Europa Continental, está em curso uma aproximação à perspectiva americana do Management, pese embora o facto de tal aproximação respeitar e salvaguardar a legalidade, a legitimidade e um conjunto de imperativos constitucionais. Ana Maria Santos 79
    • Actividade 1.5. O que é que todas as ciências sociais procuram explicar? • Entregar a resposta, devidamente fundamentada. • Máximo de uma página A4, identificada com: • Primeiro e último nomes; • Licenciatura; • Ano; • Unidade curricular para a qual o trabalho é entregue.
    • 6. ITINERÁRIO DA CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO (1) • A Ciência da Administração teve uma origem e insere-se na evolução dos estudos do policismo e do cameralismo dos séculos XVII e XVIII. – O policismo consistiu numa corrente misto de saber científico e de rotina, numa mistura de conhecimentos práticos sem generalização nem sistematização – O cameralismo de origem prussiana, é uma designação cameralismo, genérica para classificar um conjunto de escritos heterogéneos sobre a gestão dos negócios públicos, na sua maioria de autores alemães. Ana Maria Santos 81
    • Itinerário da Ciência da Administração (2) • Antecedentes históricos – Primeiras manifestações de interesse pelo conhecimento e aperfeiçoamento intelectualizado da acção administrativa administrativa: • Confúcio (-551/-479) • Péricles (-492/-429) • Sócrates (-469/-399) • Platão (-427/347) • Aristóteles (-384/-322) • Cícero (c.-54/-61) – Posteriormente, houve contributos para o entendimento da organização do Estado em obras como as de: Estado, • Machiavel; Thomas Morus; Charles-Jean Bodin; Hobbes Ana Maria Santos 82
    • Itinerário da Ciência da Administração (3) • Antecedentes históricos – Policismo (século XVII) • Nicolas Delamare • Georges Cuvier • Alexis de Toucqueville • … – Cameralismo (século XVIII) • Sternegg – Áustria • Glumpowicz – Polónia • Romagnosi / Gianquinto / Cavagnari - Itália • Bonnin – França • Laferrière – França • Lorenz Von Stein – Alemanha • … Ana Maria Santos 83
    • Itinerário da Ciência da Administração (4) • Segundo Mintzberg, por exemplo, o ensino da Administração é o resultado de duas componentes: – a herança cameralista • Marcada por um predomínio do Direito Administrativo – o pragmatismo americano • As escolas americanas acrescentariam uma nova dimensão ao modelo cameralista – o estudo de casos, conferindo ao estudo da administração pública um pendor, fundamentalmente, político- gestionário. Ana Maria Santos 84
    • Trabalho n.º 2 (AVALIAÇÃO ESCRITA INDIVIDUAL – Prova com consulta A consulta) Trabalho realizado na aula do dia 29 de Outubro de 2009 De acordo com o texto disponibilizado, proceda à identificação do itinerário da Ciência da Administração, estabelecendo uma distinção entre o percurso evolutivo dos estudos nos Estados Unidos da América e na Europa. Observações: • Avaliação individual • Prova com consulta • Não esquecer de identificar o trabalho com: primeiro e último nomes; Licenciatura; Ano; Unidade Curricular para a qual o trabalho é entregue. • Prazo limite de recepção: 11 de Novembro de 2009.
    • 7. ORIGEM DA CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO (1) • Como vimos, a ciência da administração apresenta dois tipos de investigação diferentes: – Um predominante na Europa, subjacente a um contexto sócio- político marcado pela construção de um “Estado de Nação”. • C.A. em sentido estrito administração pública concebida como instrumento de acção do Estado hegemonia do Direito Administrativo nos estudos sobre a administração pública. – Outro, que aparece tardiamente nos EUA, subjacente ao desenvolvimento do conceito de “sociedade industrial” (Estado liberal). • C.A. em sentido lato gestão ou teoria organizacional interesse pela organização, transcendendo as fronteiras entre o público e o privado domínio da concepção político-gestionária nos estudos sobre a administração pública. Ana Maria Santos 86
    • Origem da Ciência da Administração (2) • A partir dos anos 60 do século XX, destacam-se na C.A. três concepções diferentes: 1. Uma concepção jurídica – Perspectiva jurídica; 2. Uma concepção gestionária – Perspectiva de gestão; 3. Uma concepção sociológica – Perspectiva sociológica. Ana Maria Santos 87
    • Origem da Ciência da Administração (3) 1.Perspectiva jurídica: – Objectivo: conhecer as estruturas de funcionamento da administração pública, a partir da pesquisa documental. – Objecto: administração pública, considerada como uma instituição específica e diferente de outro tipo de organizações. – Abordagem predominantemente assente na ciência do direito. – Marcante em todos os países europeus, com excepção da Inglaterra. Ana Maria Santos 88
    • Origem da Ciência da Administração (4) 2.Perspectiva de gestão: – Objectivo: investigar e implementar técnicas e métodos de gestão mais racionais e eficazes de organização. – Objecto: administração pública e privada. – Todavia, reconhece na administração pública a existência de certos particularismo administrativos, que não se encontram no campo das empresas. – Procura fazer uma assimilação da administração e da gestão – Perspectiva um tronco comum de gestão, com dois ramos: gestão privada e gestão pública. Ana Maria Santos 89
    • Origem da Ciência da Administração (5) 3. Perspectiva sociológica: – Objectivo: investigar o fenómeno administrativo, com recurso às técnicas específicas da sociologia, em particular o inquérito sociológico. – Objecto: fenómenos da organização burocrática. – Três tipos de investigadores e defensores: • Politólogos – interesse sociológico pelo actor administrativo; pela análise do poder burocrático, do fenómeno tecnocrático, elaboração de políticas públicas, processo de decisão e funcionamento do sistema político administrativo. • Sociólogos – interesse pela administração pública, no quadro da sociologia do Estado ou da sociologia das organizações. • Juristas – rompendo com a dogmática jurídica e reapropriando-se do saber sociológico. Ana Maria Santos 90
    • 8. A PERSPECTIVA GESTIONÁRIA: MANAGERIALISM (1) • Como vimos, a ciência da administração apresenta dois tipos de investigação diferentes: – Um predominante na Europa, subjacente a um contexto sócio- político marcado pela construção de um “Estado de Nação”. • C.A. em sentido estrito administração pública concebida como instrumento de acção do Estado hegemonia do Direito Administrativo nos estudos sobre a administração pública. – Outro, que aparece tardiamente nos EUA, subjacente ao desenvolvimento do conceito de “sociedade industrial” (Estado liberal). • C.A. em sentido lato gestão ou teoria organizacional interesse pela organização, transcendendo as fronteiras entre o público e o privado domínio da concepção político-gestionária nos estudos sobre a administração pública. Ana Maria Santos 91
    • • Neste contexto evolutivo surgem dois paradigmas que servem de suporte e constituem elementos orientadores da reforma da Administração Pública, a partir de meados dos anos 70: – Teoria da escolha pública (“public choice theory”) – NÃO VAMOS ESTUDAR; – Managerialismo (“managerialist school”). • Os dois paradigmas geram princípios contraditórios e estilos de gestão diferentes quando aplicados à reforma administrativa. – A Teoria da escolha pública sublinha a importância da centralização, coordenação e controlo por parte do poder político. – A escola managerialista insiste na descentralização, desregulação e delegação. Ana Maria Santos 92
    • [Teoria da escolha pública (1)] • Põe ênfase na necessidade de restabelecer a primazia do governo representativo sobre a burocracia. • Pressupostos: – Assume-se que os indivíduos são auto-interessados, i.e., têm as suas próprias preferências que variam de indivíduo para indivíduo; – Assume-se que os indivíduos são racionais, o que significa que são capazes de ordenar alternativas – adoptam estratégias de maximização; – Assume-se que a satisfação dos interesses egoístas dos indivíduos – a quem chamam „clientes‟ -, resultará na satisfação do interesse público geral. Ana Maria Santos 93
    • [Teoria da escolha pública (2)] • Esta teoria foi apropriada, sobretudo, pela “new right” para a qual os mercados servem geralmente melhor o interesse público. – Nesta perspectiva, a função mais importante do governo consiste em fazer o melhor uso dos mercados, deixando-os funcionar espontaneamente porque assim o público ganha. • Consequência em termos de orientação de reforma: – Estado forte, com uma Administração Pública minimalista e um controlo apertado do poder político sobre o sistema administrativo. Ana Maria Santos 94
    • A Perspectiva Gestionária: Managerialism (2) • Desde o final dos anos 70 do século XX que se vem assistindo a uma mudança de foco na Ciência da Administração: – Da public administration para a public management [e, nos próximos anos, para public governance (atendendo ao papel do Estado e da acção das suas instituições na sociedade)]. • Insiste na necessidade de restabelecer a primazia dos princípios de gestão sobre a burocracia, i.e., venera a gestão como solução para os vários problemas que assolam as organizações. • Consiste num conjunto de crenças e práticas, raramente testadas, fundadas na assunção de que uma melhor gestão será uma solução eficaz para um amplo campo de males económicos e sociais. Ana Maria Santos 95
    • A Perspectiva Gestionária: Managerialism (3) • Da influência da escola managerialista na Administração resultaram vários princípios que passaram a informar a reforma administrativa dos finais dos anos 70 e começo da década de 80: – Descentralização • implica a redução dos níveis hierárquicos e a “concessão” de “direitos” de gestão ao nível da gestão intermédia. – Desregulação • permite o exercício de autoridade aos gestores públicos na prossecução dos objectivos da organização. Desaparecem, assim, as regras e os regulamentos, sendo os gestores responsabilizados pelos seus actos e pelas suas decisões. – Delegação (de competências) • definidos os objectivos da organização, os responsáveis políticos devem abster-se de intervir na sua gestão e implementação. O “contracting-out” é a forma extrema de delegação. Ana Maria Santos 96
    • A Perspectiva Gestionária: Managerialism (4) • Pressupostos: – O principal caminho para o progresso social depende da obtenção de aumentos contínuos de produtividade; – Tais aumentos de produtividade resultam da aplicação de tecnologias de informação e comunicação (TIC), cada vez mais sofisticadas; – A aplicação e exploração destas tecnologias implica a existência de uma força de trabalho altamente treinada e disciplinada, de acordo com as normas da produtividade; – A gestão é uma função organizacional separada e distinta das demais; – O sucesso do negócio dependerá, cada vez mais, das qualidades e do profissionalismo dos gestores; – Para que os gestores possam desempenhar esse papel crucial deverão possuir um espaço de manobra considerável (i.e., o direito de gerir). Ana Maria Santos 97
    • A Perspectiva Gestionária: Managerialism (5) Contextualização: • A partir dos anos 80, com a publicação do «In Search of Excellence», de T. Peters e R. Waterman (1982), generalizou-se a ideia de que os bons gestores possuem as mesmas tarefas e capacidades, independentemente do sector onde se encontram. • Este impacto nas doutrinas da administração pública traduziu-se em dois movimentos idênticos: – New Public Management Management; – Reinventing Government. Government. Ana Maria Santos 98
    • New Public Management – NPM (1) • Segundo Christopher Hood (1991), a NPM é a designação atribuída a um conjunto de doutrinas globalmente semelhantes, que dominaram a agenda da reforma burocrática em muitos países da OCDE desde o final dos anos 70. • Para o autor, a emergência desta corrente é uma das mais surpreendentes tendências internacionais na administração pública. Ana Maria Santos 99
    • New Public Management – NPM (2) • O seu aparecimento parece estar ligado a quatro mega tendências administrativas: administrativas 1. As tentativas para abrandar, ou reverter, o crescimento do sector administrativo em termos de despesa pública e o número de funcionários; 2. Uma tendência para a privatização e quase-privatização, e um afastamento das instituições governamentais, com uma ênfase renovada na subsidiariedade na provisão de serviços; 3. O desenvolvimento da automação, especialmente das tecnologias de informação, na produção e distribuição dos serviços públicos; 4. O desenvolvimento de uma “agenda” internacional cada vez mais centrada nos aspectos gerais da administração pública, na concepção de políticas, nos estilos de gestão e na cooperação intergovernamental. Ana Maria Santos 100
    • New Public Management – NPM (3) • Podemos definir, no fundo, o new managerisalism (ou o new public management) como a importação de conceitos e técnicas do sector privado para o sector público. • Esta ideia é legitimada pelos seguintes pressupostos pressupostos: – A gestão é superior à administração; – A gestão no sector privado é superior à administração no sector público; – A boa gestão é uma solução eficaz para uma vasta variedade de problemas económicos e sociais; – A gestão consiste num corpo distinto de conhecimentos universalmente aplicáveis. Ana Maria Santos 101
    • New Public Management – NPM (4) • Defendem nomeadamente que: – O falhanço do sector público até aos anos 80 é devido, em grande parte, à falta de uma gestão apropriada. – Essa gestão apropriada deveria ter, como fonte da sua existência, a prática, a experiência e os valores do sector privado. – A acção da gestão profissional resulta da avaliação do desempenho, na orientação para os resultados, na mudança para a descentralização e devolução de poderes, na introdução de mecanismo de competição e numa ênfase no papel do cliente como meio conducente a uma maior qualidade e a um menor custo. Ana Maria Santos 102
    • New Public Management – NPM (5) • Tal como muitas filosofias administrativas anteriores, a NPM possui uma pretensão à universalidade – a public administration for all seasons*. • Esta pretensão assumiu duas formas: – Portabilidade e Difusão praticamente o mesmo conjunto de doutrinas Difusão: foi apresentado como o meio para a resolução das patologias de gestão em diferentes contextos, independentemente do tipo e dimensão da organização, do domínio político, dos governos e dos países. – Neutralidade Política a NPM foi vista como tendo um enquadramento Política: apolítico, dentro do qual poder-se-iam prosseguir eficazmente vários valores. * Hood, Christopher (1991), “A Public Management for All Seasons?”. Public Administration. 69 (Spring), 3-4 Ana Maria Santos 103
    • New Public Management – NPM (6) • Para Hood (1999), os elementos-chave da NPM são: elementos- – A gestão profissional actuante; – Os padrões e as medidas de desempenho explícitos; – A maior ênfase nos controlos de resultados; – A tendência para a desagregação das grandes unidades administrativas; – A tendência para uma maior competição entre agências; – A ênfase nos estilos de gestão praticados no sector privado; – Uma maior ênfase na disciplina e parcimónia na utilização de recursos (fazer mais com menos dinheiro). Ana Maria Santos 104
    • New Public Management – NPM (7) Elementos-chave ou Componentes Doutrinais do NPM Ana Maria Santos 105
    • New Public Management – NPM (8) • Bem patente nas políticas de modernização da OCDE, denota-se, de um estudo realizado por esta organização internacional (1992) em 12 países membros (incluindo a Finlândia, Grécia, Turquia, EUA, Nova Zelândia e Reino Unido), que os processos de reforma administrativa nestes países apresentam pontos comuns: – Um afastamento da administração central para formas regionais e locais de administração; – Um papel crescente do sector voluntário na provisão de serviços (terceirização); – Um aumento do recurso ao sector privado na mesma provisão; – A administração central assume um papel preponderantemente estratégico; – Uma maior consciência dos custos e da necessidade de se analisarem alternativas aos impostos, como fonte primordial de receitas. Ana Maria Santos 106
    • New Public Management – NPM (9) • Estes temas traduzem-se: – Numa maior transparência no funcionamento da administração; – Num maior envolvimento dirigido aos clientes e utentes; – Numa flexibilidade crescente por forma a satisfazer as necessidades dos clientes individuais; – Num melhor acesso físico à administração e a mais informação disponível sobre a dita. Ana Maria Santos 107
    • New Public Management – NPM (10) • Todos estes programas de reforma dos países da OCDE partem de um diagnóstico comum: – A administração, na sua forma clássica, sofre de uma ineficiência endémica, é egocêntrica e não é receptiva nem aos objectivos políticos, nem aos interesses do público. • Como solução para este diagnóstico, recorrem à teoria da gestão, por forma a: – Melhorar a produtividade, baseada numa orientação de serviço ao cliente; – Reduzir o peso da decisão política, para que a acção administrativa e o desempenho possam ser imputados aos indivíduos; – Mudar a “dinâmica” de crescimento da despesa pública e da regulamentação. Ana Maria Santos 108
    • New Public Management – NPM (11) • Consequentemente dão ênfase a: – Medidas de incitamento a uma melhor gestão, combinadas com uma nova concepção da organização do trabalho; – Incrementar a comunicação tanto interna como externa à Administração; – Um enfraquecimento dos controlos internos (p. ex., uma maior flexibilidade na utilização dos recursos dentro dos orçamentos); – Uma revalorização (promoção) da qualidade do pessoal : formação, transferência de competências de gestão; – Uma melhoria do acesso dos clientes à administração (pontualidade, compreensão, implantação e infra-estrutura); – Uma associação mais estreita dos clientes aos procedimentos administrativos; – Um recurso mais frequente à subcontratação e a contrapartidas financeiras pela utilização dos serviços, para suscitar pressões de “tipo-mercado”, tanto sobre a oferta como sobre a procura. Ana Maria Santos 109
    • New Public Management – NPM (12) • Mas será “correcto” aceitar a universalidade da gestão e, logo, da aplicabilidade dos seus conceitos e técnicas independentemente do contexto considerado (sector privado, público ou voluntário)? • Existem diferenças entre os sectores público e privado? Se existem, em que é que se traduzem? • Não retomando a “polémica” inicial, Christopher Hood defende a existência de factores de diferenciação entre os sectores público e privado, incontornáveis e que irão condicionar a sua aplicação tout court: – Responsabilidade perante os representantes eleitos, – Múltiplos e conflituantes objectivos e prioridades; – Ausência ou raridade de organizações em competição; – Relação oferta/rendimento; – Processos orientados para o cliente/cidadão; – Gestão do pessoal; – Enquadramento legal. Ana Maria Santos 110
    • New Public Management – NPM (13) • Em suma: – A gestão pública encontra-se • internamente, balizada pela legislação, regulamentos e procedimentos formais, nomeadamente, pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da justiça, da imparcialidade e da boa-fé (artigo 266.º, da CRP); • externamente, limitada pelo tipo de legislatura política que esteja a ser efectuada. – A gestão privada está menos circunscrita pelo tipo de legislatura política e menos espartilhada por imperativos constitucionais. • Porque o gestor público em Portugal tem de lidar com estes constrangimentos formais, por vezes, diz-se que “um bom gestor público será sempre um excelente gestor privado”. Ana Maria Santos 111
    • 9. REINVENTING GOVERNMENT (1) • A Reinvenção da Governação é um movimento que teve início na década de 90, nos EUA, dirigido pela National Performance Review, durante a administração Clinton (1992-2000). • Teve uma forma mais moderada protagonizada por: – Margareth Thatcher (Primeira-Ministra britânica entre 1979 e 1990, e considerada como "O „homem‟ forte do Reino Unido", por Ronald Reagan); – Ronald Reagan (40.º Presidente do EUA entre 1981 e 1989) • O mais expressivo do seu pensamento foi: – a “privatização” dos serviços públicos; – a introdução do espírito da administração privada nas áreas que não fossem susceptíveis de privatização. Ana Maria Santos 112
    • Reinventing Government (2) • Já com o movimento da década de 90 do reinventing government e da “terceira via” do New Labour, o mais expressivo foi: – A substituição do termo “privatização” por “concorrência concorrência”; – A sustentação de que o monopólio é sempre mau, quer seja público ou privado; – O que é, de facto, importante é criar as regras de jogo (regulação para regulação) que os diversos actores, públicos e privados, possam actuar. – A concorrência entre os serviços públicos e entre estes e os privados seria o elixir para a modernização da Administração e a solução para uma Administração mais eficiente, eficaz, económica e ética. Ana Maria Santos 113
    • Reinventing Government (3) • Principais representantes da ideologia New Right (neoliberal) e da “Terceira Via”*: – Reino Unido (UK) – Alemanha • Margareth Thatcher (1979-1990) • Gerhard Schröder (1998-2005) • John Major (1990-1997) – Brasil • Tony Blair (1997-2007) • Fernando Henrique Cardoso • Gordon Brown (2007-presente) (1995-2003) – E.U.A. (USA) – Espanha • Ronald Reagon (1981-1989) • José Luis Rodríguez Zapatero • Bill Clinton (1993-2001) (2004-presente) • George W. Bush (2001-2009) • Barack Obama (2009-presente) – Portugal • José Sócrates (2005-presente) * influência do pensamento do sociólogo britânico Anthony Giddens. Estado com intervenção adequada à conjuntura do país – nem máxima, como no socialismo, nem mínima, como no liberalismo Ana Maria Santos 114
    • Reinventing Government (4) • Deve-se a David OSBORNE e a Ted GAEBLER (1992) a introdução desta expressão no livro Reinventing Government – How the entrepreneurial spirit is transforming the public sector from schoolhouse, city hall to the pentagon. – Destacam as directrizes da concepção da administração pública empreendedora via empresarialização dos serviços públicos sociais (competição entre os que prestam serviços ao público) – Atribuem empowerment aos cidadãos, transferindo o controlo das actividades para a comunidade – A actuação das agências é focalizada nos resultados • Na sua obra defendem que existem 10 princípios para uma «administração empresarial» (“entrepeneurial government”) que, quando plenamente implementados, resultarão num Governo tão diferente que merecerá a expressão “reinventado”. Ana Maria Santos 115
    • Reinventing Government (5) Os 10 Princípios de uma Administração Empresarial – Osborne e Gaebler 1. Administração catalisadora – Dirigir em vez de remar (assegura que algo é feito sem que se tenha, necessariamente, que fazê-lo); 2. Administração pertencente à comunidade – Dar poderes em vez de servir (capacitar as comunidades para assumir as responsabilidades pela satisfação dos seus próprios interesses, assistidos quando necessário por empreendedores sociais, em vez de ser a administração a fazê-lo). 3. Administração competitiva – Injectar a competição na provisão de serviços (mecanismos de mercado, p.ex.). 4. Administração dirigida pela Missão – Transformar as organizações guiadas pelas regras (focando os objectivos organizacionais e os valores subjacentes, i.e., adoptando uma orientação estratégica). 5. Administração orientada por resultados – Financiar resultados e não inputs (recompensar o sucesso e o não fracasso, aplicando indicadores de desempenho adequados). Ana Maria Santos 116
    • Reinventing Government (6) Os 10 Princípios de uma Administração Empresarial – Osborne e Gaebler 6. Administração orientada para o cliente – Satisfazer as necessidades do cliente e não da burocracia. 7. Administração empresarial – Ganhar e não gastar apenas. 8. Administração pro-activa pro- – Prevenir em vez de remediar (ser pro-activo e não meramente reactivo). 9. Administração descentralizada – Reforçar o trabalho participativo e as equipas (levar as decisões mais perto do cliente; princípios de decisão colegial e não de acordo com o princípio do comando). 10. Administração orientada para o mercado – Potenciar a mudança através do mercado (incluindo a utilização do mecanismo de tabelar preços). Ana Maria Santos 117
    • Reinventing Government (7) • Apesar do conceito ter sido desenvolvido por Osborne e Gaebler, foi aplicado à AP americana através do Relatório Gore, Reinventar a Administração Pública (1994). • Segundo o relatório Gore: 1. A boa gestão não modela o seu comportamento por regras, mas dá prioridade à obtenção de resultados. 2. A boa gestão aposta na satisfação dos clientes e, por isso, cria mecanismos de conhecimento permanente e rigoroso da sua opinião e vontade. 3. A eficácia pode ser conseguida eliminando a concentração de poderes, permitindo que as pessoas entrem, cada vez mais, em contacto com os problemas e tenham cada vez maior capacidade de decisão. 4. A boa gestão exige contínua reinvenção de métodos, recorrendo, por exemplo, à reengenharia de processos e à avaliação rigorosa de resultados (conhecida por National Performance Review, definida como «a avaliação da eficácia de cada agência estadual e identificação de desperdício e ineficiência, bem como mudança cultural e “empowerment” dos funcionários». Ana Maria Santos 118
    • Reinventing Government (8) Princípios da “National Performance Review” Ana Maria Santos 119
    • Reinventing Government (9) • Tudo para que se possam cumprir quatro metas: 1. Eliminar a burocracia; 2. Pôr os clientes em primeiro lugar; 3. Dar competências aos funcionários para obter resultados; 4. Regressar ao fundamental: melhor Administração, por menos dinheiro. Ana Maria Santos 120
    • Reinventing Government (10) • É este o objectivo central dos planos de reforma concebidos pela National Performance Review, sob o comando do Vice-Presidente Al Gore: – A definição dos termos de uma profunda mudança da cultura administrativa federal, capaz de poupar recursos e assegurar eficácia acrescida, em plena Era da Informação. • Formulam o problema básico da administração pública assim: – Burocracias da era industrial na era da informação. • Propõem uma solução: – Criar organizações de tipo empresarial. Ana Maria Santos 121
    • MUDAR O PARADIGMA DE GESTÃO PÚBLICA • Da matriz do “status quo” (dos “is”): – Ineficácia – Ineficiência – Iniquidade – Imobilismo • Para a matriz da mudança (dos “es”): – Eficácia – Eficiência – Equidade / Ética – Economia Numa lógica gestionária assente em pressupostos de Qualidade, Profissionalismo e Responsabilidade. Ana Maria Santos 122
    • Reinventing Government (11) • Osborne e Gaebler (1992) apresentaram inúmeros exemplos de fazer melhor, de forma criativa e inovadora, com cada vez menos recursos, apresentando vários princípios princípios: – As alternativas ao sistema tradicional de fornecer serviços devem ser explorados (ex.: vouchers, contracting-out, associações público/privado); – Deve ser incentivada a competição entre os serviços; – As equipas de gestão devem ser dotadas de mais poder e responsabilidade; – Devem ser reduzidas drasticamente as regras e os regulamentos. – A avaliação de performance deve ser orientada para os outputs e não para os inputs. – A Administração deve ganhar dinheiro pelos serviços prestados; – A Administração deve adoptar uma perspectiva de mercado; – Insiste na descentralização, gestão participada, círculos de qualidade e programas de formação; – A prioridade deve ser a prevenção. Ana Maria Santos 123
    • Reinventing Government (12) Comparação entre os valores sublinhados pelo movimento da reinvenção e os valores veiculados pela administração tradicional: Ana Maria Santos 124
    • 10. O NOVO SERVIÇO PÚBLICO (1) • Actualmente, há claramente dois modelos em presença: – O modelo Burocrático ou tradicional • Centrado na interpretação e aplicação da lei, de raiz jurídica. – O modelo Gestionário • Onde se inserem as políticas de gestão por objectivos na AP, centrado na mediação. • Gerir = Medir; • Medir = comparar resultados; • Comparar = melhorar a prestação da qualidade do serviço público. Ana Maria Santos 125
    • O Novo Serviço Público (2) Atributos dos modelos burocrático e gestionário Ana Maria Santos 126
    • O Novo Serviço Público (3) • Modelo Burocrático/Tradicional: – Tradição continental europeia – Na origem da administração pública está o conceito de Estado- nação, de que decorre a sua matriz mais jurídica – Assente na perspectiva de uma administração pública burocrática e mecanicista Ana Maria Santos 127
    • O Novo Serviço Público (4) • Modelo Gestionário: – Inspiração anglo-saxónica – Na origem da administração pública e da gestão privada está o advento da sociedade industrial – Assente nas perspectivas managerialistas e de reinvenção do governo que promoveram a visão de: • um gestor público empreendedor • um governo reduzido a progressivamente mais privatizado, imitando as práticas e os valores da gestão privada Ana Maria Santos 128
    • O Novo Serviço Público (5) • Mais recentemente, Robert D. Denhardt e Janet Vinzant Denhardt (2000 e 2003) puseram em causa esta dicotomia entre administração gestionária e burocrática, propondo que a comparação se estabeleça com o New Public Service – Novo Serviço Público (NSP) – Aludem à “alta cidadania”, i.e., a uma cidadania activa, iluminada e comprometida com toda a sociedade. – O NPS incide, especialmente, na valorização e empoderamento das pessoas (funcionários, gestores e cidadãos), sem prejuízo de princípios que regem a administração pública, nomeadamente a persecução do interesse público – Acresce, porém, o facto de o NPS ser, ou estar, pouco “concretizado” ou “tecnificado”. Ana Maria Santos 129
    • O Novo Serviço Público (6) • Assim, Robert D. Denhardt e Janet Vinzant Denhardt sugerem sete princípios para o New Public Service em que o papel mais importante do funcionário/trabalhador da Administração é: – Ajudar a estabelecer parcerias entre a administração, cidadãos e empresas, para a solução dos seus problemas, mais do que controlar ou pilotar a sociedade The New Public Service: Serving rather than Steering Service: Ana Maria Santos 130
    • O Novo Serviço Público (7) Princípios constitutivos do movimento do NSP 1. Serve, rather than steer – “Servir, em vez de mandar Servir, mandar” – Deverá competir aos funcionários públicos apoiar o encontro e a articulação de interesses entre os diferentes actores sociais, em vez de controlar ou guiar a sociedade em novas direcções 2. The public interest is the aim, not the by-product aim, by- – “Buscar o interesse público Buscar público” – Os gestores públicos deverão contribuir para a construção de uma noção colectiva de interesse público – O objectivo não é o de encontrar soluções rápidas para escolhas individuais; é antes a criação de interesses e responsabilidades partilhados Ana Maria Santos 131
    • O Novo Serviço Público (8) Princípios constitutivos do movimento do NSP 3. Think strategically, act democratically strategically, – “Pensar estrategicamente, actuar democraticamente Pensar democraticamente” – As políticas e os programas deverão ir ao encontro das necessidades públicas. Serão tão mais eficazes e ajustadas quanto maior a colaboração de esforços e processos 4. Serve citizens, not costumers citizens, – “Valorizar a cidadania Valorizar cidadania” – O interesse público resulta do diálogo sobre o que valores comuns, em vez da agregação de interesses individuais – Os funcionários públicos não respondem apenas às necessidades dos “clientes”, a sua acção foca-se na construção de relações de confiança e colaboração com e entre cidadãos Ana Maria Santos 132
    • O Novo Serviço Público (9) Princípios constitutivos do movimento do NSP 5. Accountability isn’t simple – “Prestar contas Prestar contas” – Os funcionários públicos não podem atentar apenas ao mercado. A complexidade do contexto da sua actuação (respeito e consideração por leis constitucionais, valores comunitários, normas políticas, interesses dos cidadãos) torna difícil, mas desejável, o alcance da accountability 6. Value people, not just productivity people, – “Valorizar as pessoas Valorizar pessoas” – A longo prazo, as organizações públicas e as redes de trabalho que nelas operam serão tão bem mais sucedidas quanto maior for a colaboração nos processos e mais partilhada for a liderança (“managing through people”) Ana Maria Santos 133
    • O Novo Serviço Público (9) Princípios constitutivos do movimento do NSP 7. Value citizenship and public service above entrepreneurship – “Respeitar os ideais do serviço público Respeitar público” – O interesse público é prosseguido quando temos funcionários e cidadãos empenhados em contribuir significativamente para o bem da sociedade Ana Maria Santos 134
    • O Novo Serviço Público (10) Denhardt, Robert; Denhardt, Janet (2000), “The New Public Service: Serving Rather than Steering”. Public Administration Review. Vol. 60, No. 6 (November/December), p. 554 Ana Maria Santos 135
    • ACTIVIDADES FORMATIVAS: • Actividade 1.1: – Escreva cerca de mil caracteres (uma página A4), respondendo, de forma fundamentada, à questão: Pode o Estado ser accionista de uma sociedade anónima? • Actividade 1.2: – O que é a administração para Gulick? • Actividade 1.3: – O que defendem os generics theorists? • Actividade 1.4: – Compare a razão de ser da política e da ciência da administração. Ana Maria Santos 136
    • Actividades Formativas (cont.): • Actividade 1.5: – O que é que todas as ciências sociais tentam explicar? • Actividade 1.6: – Caracterize a ciência da administração nos E.U.A. e na Europa. • Actividade 1.7: – O que sustenta a perspectiva sociológica da Ciência da Administração? • Actividade 1.8: – Quais as crenças subjacentes ao managerialismo? • Actividade 1.9: – Apresente uma crítica à perspectiva da reinvenção da governação a partir de um artigo de um jornal. Ana Maria Santos 137
    • Actividades Formativas (cont.): • Teste Formativo n.º 1 – Responder às 5 questões do teste formativo constante na página 53 do Manual adoptado para a unidade curricular. – Entregar as respostas, devidamente fundamentadas e referenciadas, até ao dia 18 de Dezembro de 2009 2009. – Máximo de duas páginas A4, identificadas com: • Primeiro e último nomes; • Licenciatura; • Ano; • Unidade curricular para a qual o trabalho é entregue. Ana Maria Santos 138
    • LEITURAS COMPLEMENTARES: • Bilhim, João (2008), Teoria Organizacional: Estruturas e pessoas, 6.ª edição. Lisboa: ISCSP • Bozeman, Barry (1993), Public Management. San Francisco: Jossey-Bass • Carvalho, Elisabete Reis de (2001), Reengenharia na Administração Pública – A Procura de Novos Modelos de Gestão. Lisboa: ISCSP • Caupers, João (1994), A Administração Periférica do Estado: estudo da ciência da administração. Lisboa: Notícias • Chevalier, Jacques (1994), Science Administrative, 2.ª edição. Paris: PUF • Denhardt, Robert (1995), Public Administration, 2th. New York [etc.]: Harcourt Brace College Publishers • Denhardt, Janet; Denhardt, Robert (2003), The New Public Service: Serving, not steering. London: M. E. Sharpe • Hood, C. C. (1991), “A Public Management for All Seasons?”. Public Administration, 69 (1), 3-19 • Rocha, Oliveira (1991), Princípios de Gestão Pública. Lisboa. Presença Ana Maria Santos 139
    • Advertência! A análise destes apontamentos NÃO dispensa o estudo do Manual adoptado para a unidade curricular de Ciência da Administração I I. Recomenda-se, conjuntamente, a leitura das obras referenciadas na Bibliografia.