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governador do estado de minas gerais           Aécio Neves da Cunha           vice-governador           Antonio Augusto J....
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© Sistema SEDVAN / IDENE               organizadora               Elbe Brandão               colaboradores               C...
Este livro é dedicado à memória de               Dom Luciano Mendes de Almeida                                       (1930...
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Sumário               apresentação               A construção de uma nova realidade                  Aécio Neves ............
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quarta                                                     desenvolvimento econômico                Ciência e tecnologia p...
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apresentaçãoIDENE.indb 13              24/2/2009 10:30:51
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A CONSTRUÇÃO DE UMA NOVA REALIDADE •   17                senvolvimento de um território. Os 188 municípios de abrangência ...
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prefácioIDENE.indb 19          24/2/2009 10:30:53
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21                             Estado para Resultados                  – segunda geração do Choque de Gestão:             ...
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ESTADO PARA RESULTADOS – SEGUNDA GERAÇÃO DO CHOQUE DE GESTÃO •   23                     O inovador modelo de Estado para R...
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IntroduçãoIDENE.indb 25            24/2/2009 10:30:54
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27                     Potencialidades e Fragilidades                      de uma Região Carente de                       ...
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POTENCIALIDADES E FRAGILIDADES DE UMA REGIÃO CARENTE DE DESENVOLVIMENTO •   29                após a seca de 1845, quando ...
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POTENCIALIDADES E FRAGILIDADES DE UMA REGIÃO CARENTE DE DESENVOLVIMENTO •   31                Visão de Futuro             ...
32     • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO                      Em que pese à vulner...
POTENCIALIDADES E FRAGILIDADES DE UMA REGIÃO CARENTE DE DESENVOLVIMENTO •   33                      O povoamento da região...
34     • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO                       No Vale do Jequitin...
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  1. 1. REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS Uma das Faces do Choque de GestãoIDENE.indb 1 24/2/2009 10:30:01
  2. 2. governador do estado de minas gerais Aécio Neves da Cunha vice-governador Antonio Augusto J. Anastasia secretária de planejamento e gestão (seplag) Renata Maria Paes de Vilhena secretária de estado extraordinária para o desenvolvimento dos vales do jequitinhonha, mucuri e norte de minas (sedvan) Elbe Figueiredo Brandão Santiago chefe de gabinete Paulo André Nunes assessor-chefe Luis Henrique Maia Santiago diretor geral do idene Walter Antonio Adão vice-diretor Paulo Almeida Filho diretor de planejamento, gestão e finanças José Augusto de Oliveira diretor de coordenação de programas e projetos Carlos Fernanndo Fagundes Amaral diretora de captação e qualificação Simone Maria Alves Pereira diretor regional do norte de minas Edson Ferreira do Couto diretor reginal do vale do jequitinhonha Margareth Fátima Dias Durães diretora regional do vale do mucuri Patricia Rocha Pinheiro Corrêa assessoria de comunicação social Andresa ResendeIDENE.indb 2 24/2/2009 10:30:49
  3. 3. REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS Uma das Faces do Choque de GestãoIDENE.indb 3 24/2/2009 10:30:49
  4. 4. © Sistema SEDVAN / IDENE organizadora Elbe Brandão colaboradores Cid Dutra Wildhagen Alexandre Lima Sampaio consultoria de textos Instituto Publix (Helena Pinheiro e Caio Marini) apoio institucional Projeto Estruturador: “Convivência com a Seca e Inclusão Produtiva” produção editorial Crisálida Livraria e Editora capa & projeto gráfico Milton Fernandes revisão e preparação de textos Bruno Silva D’Abruzzo realização Sistema SEDVAN / IDENE Rua Rio de Janeiro, 471, 12º andar – Centro 30160-040 Belo Horizonte MG www.idene.mg.gov.br – www.bibliotecaidene.orgIDENE.indb 4 24/2/2009 10:30:49
  5. 5. Este livro é dedicado à memória de Dom Luciano Mendes de Almeida (1930-2006)IDENE.indb 5 24/2/2009 10:30:49
  6. 6. SIGLAS USADAS NO LIVRO AAE – Avaliação Ambiental Estratégica ANA – Agência Nacional das Águas ANEEL – Agência Nacional de Energia Elétrica APA – Área de Proteção Ambiental APP – Área de Preservação Permanente ARMICOPA – Associação Regional Mucuri de Cooperação dos Pequenos Agricultores BDMG – Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais BPC – Benefício de Prestação Continuada C&T – Ciência e Tecnologia CEDRS – Conselho Estadual de Desenvolvimento Rural Sustentável CEMIG – Companhia Energética de Minas Gerais CF – Compensação Financeira pela Utilização de Recursos Hídricos na Geração de Energia Elétrica CGFAI – Comissão de Gestão da Fiscalização Ambiental Integrada CIBs – Comissões Bipartites Regionais e Estaduais CMDRS – Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável CNBB – Conferência Nacional dos Bispos do Brasil CODEMIG – Companhia de Desenvolvimento de Minas Gerais CODEVALE – Companhia de Desenvolvimento do Vale do Jequitinhonha CODEVASF – Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba COPAM – Conselho de Política Ambiental COPASA – Companhia de Saneamento de Minas Gerais CRAS – Centros de Referência de Assistência Social CREAS – Centro de Referência Especializado da Assistência Social CRV – Centro de Referência Virtual do Professor CT&I – Ciência, Tecnologia e Inovação CVTs – Centros Vocacionais Tecnológicos DEOP/MG – Departamento de Obras Públicas de Minas Gerais DER/MG – Departamento de Estradas de Rodagem de Minas Gerais DNOCS – Departamento Nacional de Obras Contra as Secas DRP – Diagnóstico Rápido Participativo EJA – Educação de Jovens e Adultos EMATER – Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural de Minas Gerais EPAMIG – Empresa de Pesquisa Agropecuária de Minas Gerais FCA – Ferrovia Centro-Atlântica FHEMIG – Fundação Hospitalar do Estado de Minas Gerais FHIDRO – Fundo de Recuperação, Proteção e Desenvolvimento Sustentável das Bacias Hidrográficas do Estado de Minas Gerais FIA – Fundo da Infância e Adolescência FINOR – Fundo de Investimentos do Nordeste FUNDOMAQ – Programa Máquinas para o Desenvolvimento FUNDOMIC – Fundo de Universalização do Acesso a Serviços de Telecomunicação em Minas Gerais FUNED – Fundação Ezequiel DiasIDENE.indb 6 24/2/2009 10:30:49
  7. 7. GAPs – Grupos de Aperfeiçoamento Profissional ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços IDENE – Instituto de Desenvolvimento do Norte e Nordeste de Minas Gerais IDH – Índice de Desenvolvimento Humano IDH-M – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal IEF – Instituto Estadual de Florestas IGA – Instituto de Geociências Aplicadas IGAM – Instituto Mineiro de Gestão das Águas INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária INDI – Instituto de Desenvolvimento Integrado de Minas Gerais IPEM – Instituto de Pesos e Medidas IQA – Índice de Qualidade da Água MDA – Ministério de Desenvolvimento Agrário MDGs – Millenium Development Goals (Objetivos de Desenvolvimento do Milênio) NAE – Núcleo de Apoio ao Empreendedor NGA – Núcleo de Gestão Ambiental ONU – Organização das Nações Unidas PAAE – Programa de Avaliação da Aprendizagem Escolar PARH – Plano de Ação de Recursos Hídricos PCPR – Projeto de Combate à Pobreza Rural PDEEMG – Plano Decenal de Educação do Estado de Minas Gerais PDR – Plano Diretor de Regionalização PEAS Juventude – Programa Educacional de Atenção ao Jovem PELT – Plano Estratégico de Logística de Transportes PEP – Programa de Educação Profissional PETI – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil PIB – Produto Interno Bruto PMDI – Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado PME – Pequenas e Médias Empresas PMI – Procedimento de Manifestação de Interesse PMT – Plano Multimodal de Transportes PNE – Plano Nacional de Educação PPAG – Plano Plurianual de Ação Governamental PPP – Parcerias Público-Privadas PROACESSO – Projeto de Pavimentação de Ligações e Acessos Rodoviários aos Municípios / Programa de Melhoria de Acessibilidade a Municípios de Pequeno Porte do Estado de Minas Gerais PROAERO – Programa Aeroportuário de Minas Gerais PROALFA – Programa de Avaliação da Alfabetização PROALFA – Programa de Avaliação dos Ciclos Inicial e Complementar de Alfabetização PROALMNAS – Programa Mineiro de Incentivo à Cultura do Algodão PRODECOM – Programa Mineiro de ComunidadesIDENE.indb 7 24/2/2009 10:30:50
  8. 8. PROEB – Programa de Avaliação da Educação Básica PRO-HOSP – Programa de Modernização e Melhoria da Qualidade dos Hospitais do SUS/MG PROMG – Programa de Recuperação e Manutenção Rodoviária do Estado de Minas Gerais PRONAF – Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar PSF – Programa de Saúde da Família RPPN – Reserva Particular de Patrimônio Natural SDT – Secretaria de Desenvolvimento Territorial SEAP – Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca SEAPA – Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuária e Abastecimento SECTES – Secretaria de Estado de Ciência, Tecnologia e Ensino Superior SEDE – Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico SEDESE – Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social SEDRU – Secretaria Estadual de Desenvolvimento Regional e Política Urbana SEDVAN – Secretaria Extraordinária para o Desenvolvimento dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri e do Norte de Minas SEE – Secretaria de Estado da Educação SEEJ – Secretaria do Estado de Esporte e Juventude SEMAD – Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável SEPLAG – Secretaria de Planejamento e Gestão SEPLAN – Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral SES – Secretaria de Estado de Saúde SETOP – Secretaria de Estado de Transportes e Obras Públicas SIG – Sistemas de Informação Geográfica SIMADE – Sistema Mineiro de Administração Escolar SIMAVE – Sistema Mineiro de Avaliação da Educação Pública SIMAVE – Sistema Mineiro de Avaliação da Educação Pública SIN – Sistema Interligado Nacional SISEMA – Sistema Estadual de Meio Ambiente SRE – Superintendência Regional de Ensino SUAS – Sistema Único de Assistência Social SUDENE – Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste SUDENOR – Superintendência de Desenvolvimento do Norte de Minas TIC – Tecnologia de Informação e Comunicação UBS – Unidades Básicas de Saúde UFMG – Universidade Federal de Minas Gerais UHE – Usina Hidrelétrica UNESCO – Organização das Nações Unidas para Educação, Ciência e Cultura ZPE – Zona de Processamento de ExportaçõesIDENE.indb 8 24/2/2009 10:30:50
  9. 9. Sumário apresentação A construção de uma nova realidade Aécio Neves ......................................................................................................................... 17 prefácio Estado para Resultados – segunda geração do Choque de Gestão: a ótica do Desenvolvimento do Norte de Minas, Jequitinhonha e Mucuri Antonio Augusto J. Anastasia ...........................................................................................23 introdução Potencialidades e Fragilidades de uma Região Carente de Desenvolvimento Elbe Brandão Cid Wildhagen ....................................................................................................................27 primeira parte parte infraestrutura infraestrutura transporte Os Impactos do PROACESSO na Coesão Territorial de Minas Gerais Ramon Victor Cesar ...........................................................................................................45 Intervenção Planejada em Infraestrutura de Transportes como Forma de Minimizar Desigualdades Regionais Wallen Alexandre Medrado Thiago de Pádua Batista Machado ................................................................................... 71 saneamento Saneamento básico: saúde e qualidade de vida Márcio Augusto Vasconcelos Nunes ...............................................................................95IDENE.indb 9 24/2/2009 10:30:50
  10. 10. energia Desenvolvimento e qualidade de vida: o papel da eletrificação Fernando Henrique Schuff ner Neto ............................................................................... 113 telecomunicações Comunicação, integração e desenvolvimento regional Renato Navarro Guerreiro ..............................................................................................129 segunda parte desenvolvimento humano saúde Promoção da equidade e desigualdades regionais: as políticas de saúde do Governo de Minas Marcus Pestana ................................................................................................................. 145 educação A educação como elemento da redução das desigualdades e garantia de manutenção da dignidade do cidadão João Filocre ........................................................................................................................ 161 rede de proteção social As redes de proteção social e a redução das desigualdades regionais em Minas Gerais Juliano Fisicaro Borges .................................................................................................... 185 cultura A cultura como vetor de desenvolvimento econômico Paulo Brant ........................................................................................................................197 terceira parte capital natural O desafio do meio ambiente José Carlos Carvalho ........................................................................................................203IDENE.indb 10 24/2/2009 10:30:50
  11. 11. quarta desenvolvimento econômico Ciência e tecnologia para o desenvolvimento regional Alberto Duque Portugal Antônio Orlando Macedo Ferreira ................................................................................. 219 Tornando o desenvolvimento um sonho possível Wilson Brumer .................................................................................................................. 247 Desenvolvimento econômico: a redução das desigualdades regionais Marshall Garcia Aguinaldo Heber Nogueira Gislaine Ângela do Prado ................................................................................................. 261 Agricultura Familiar: convergência de ações para inclusão socioeconômica e redução de desigualdades regionais Walter Antônio Adão ........................................................................................................ 293 quinta parte diálogo social Consolidação de uma cultura política participativa Cid Wildhagen Alexandre Lima Sampaio ................................................................................................. 303 Diálogo Social: estudos de caso Cid Wildhagen Alexandre Lima Sampaio (com colaboradores) ................................................................ 315 considerações finais Uma das Faces do Choque de Gestão Elbe Brandão ...................................................................................................................... 359 SOBRE OS AUTORES ............................................................................................................. 359IDENE.indb 11 24/2/2009 10:30:51
  12. 12. IDENE.indb 12 24/2/2009 10:30:51
  13. 13. apresentaçãoIDENE.indb 13 24/2/2009 10:30:51
  14. 14. IDENE.indb 14 24/2/2009 10:30:51
  15. 15. 15 A construção de uma nova realidade As desigualdades regionais não são produtos do mero acaso ou simples questão de destino. Na verdade, decorrem, fundamentalmente, de outras desi- gualdades que o Estado brasileiro não só foi incapaz de corrigir, mas ajudou a aprofundar e a perpetuar, no curso do tempo, por suas históricas limitações de visão e de compromisso com a construção de um país mais justo e moderno. A pobreza absoluta é desafio grandioso, no Brasil de hoje, não só porque impede o acesso de milhões de pessoas às condições básicas de vida e segurança para construir o futuro, mas, principalmente, porque nega a liberdade, a cidada- nia e, no extremo, a própria condição humana. Não há como falar em equidade, igualdade e solidariedade, com redução da pobreza e respeito integral aos direitos humanos, enquanto o Brasil for coni- vente com essa realidade, responsável por tão profundas disparidades sociais e econômicas. É grave, extremamente grave, a miopia do Estado que protagoniza e eterniza relações de dependência e de subserviência entre os que podem menos e o Poder Público, em lugar de construir “saídas” que habilitem esses contingentes a parti- ciparem da vida social e produtiva. Penso que, para alcançarmos a redução efetiva das desigualdades sociais e regionais, nossa tarefa histórica e desafiadora é definir e adotar uma nova dinâ- mica de distribuição de renda e democratização das oportunidades. A partir da convicção de que nenhum Estado é mais rico que a mais pobre de suas regiões, Minas assumiu com o Norte do Estado e com os Vales do Mucuri e do Jequitinhonha o compromisso de promover mudanças radicais na estrutura econômica e social dessas regiões. Este livro descreve o cenário que encontramos, os obstáculos que tivemos de superar e o conjunto de mudanças que foi preciso introduzir na própria estrutura do setor público para alcançarmos os resultados almejados.IDENE.indb 15 24/2/2009 10:30:52
  16. 16. 16 • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO Para os estudiosos que vierem a se debruçar, no futuro, sobre as profundas mudanças ocorridas em Minas, este livro organizado pela secretária Elbe Brandão será não só uma referência obrigatória, mas também minucioso registro de deci- sões, momentos e realidades que revelam o perfil de uma equipe de Governo cuja principal característica foi sempre a unidade de propósitos, ideias e ações. No começo, embora limitada às atividades de rotina, a máquina administra- tiva estava em pane quase total, devido à desarmonia e desarticulação do conjun- to. Alguns chegaram a pensar que a proposta de uma revolução administrativa e gerencial, por sua profundidade e extensão, era sonho quase impossível, diante de uma estrutura que, de tão anacrônica e inoperante, era incapaz até de conhe- cer a si mesma. Para transformar o sonho em realidade, foi preciso reinventar o pró- prio conceito de setor público, como servidor, parceiro e aliado da sociedade. Modificamos objetivos, métodos de trabalho e tecnologias gerenciais. Hoje, exis- te o reconhecimento público de que Minas criou um modelo inovador no cenário nacional, em matéria de gestão pública, finanças, desempenho da economia e programas sociais. A criação desse modelo foi fundamental para a obtenção dos expressivos resultados que alcançamos nos municípios do semiárido mineiro, que sempre re- produziram as condições econômicas e sociais existentes no Nordeste do Brasil, com os mais baixos Índices de Desenvolvimento Humano. Desde então, nenhum Estado brasileiro avançou tanto e alcançou resultados tão expressivos, porque a modernização do nosso setor público estabeleceu sóli- das bases para o diálogo e as parcerias com a União, os municípios, as entidades e instituições, as organizações empresariais e os diversos segmentos da economia. Buscamos esse diálogo e essa solidariedade ativa de forma planejada e per- sistente, como parte de clara visão política e de uma opção estratégica que se revelou altamente produtiva. Afastada qualquer hipótese de paternalismo, in- vestimos em educação, saúde, saneamento básico, segurança, qualificação pro- fissional, modernização dos transportes e das comunicações, fortalecimento da economia regional e promoção da cultura e da cidadania. Esse diálogo foi potencializado por meio da criação da Secretaria de Estado Extraordinária para o Desenvolvimento dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri e do Norte de Minas (SEDVAN), significando a primeira experiência de um go- verno estadual em que um órgão público está inteiramente voltado para o de-IDENE.indb 16 24/2/2009 10:30:52
  17. 17. A CONSTRUÇÃO DE UMA NOVA REALIDADE • 17 senvolvimento de um território. Os 188 municípios de abrangência da SEDVAN internaliza em Minas o desafio do Nordeste brasileiro, que requer instâncias ins- titucionalizadas capazes de reforçar a participação popular, de forma a regenerar discursos e práticas, achar novas soluções para antigos problemas, dar poder aos “sem-voz” de forma a combater a desigualdade, eliminando a pobreza em todas as suas manifestações. Com os programas, projetos e ações entregues ao comando direto da SEDVAN, ou executados em conjunto com todos os demais setores do Governo, Minas já demonstrou que é possível superar os componentes estruturais da desi- gualdade e atingir índices cada vez mais elevados de desenvolvimento humano. Com a erradicação do analfabetismo, a melhoria da qualidade da educa- ção, o acesso à saúde, a promoção da cultura, a chegada das novas tecnologias de comunicação, a redução da pobreza, da miséria e da exclusão, e a oferta de infraestrutura teremos uma economia mais produtiva, inclusiva e socialmente responsável. Tudo isso resultou de múltiplas parcerias, ampla convergência, inovação e espírito público. Ao somar forças para realizar aquilo que antes parecia impos- sível, estamos fazendo apenas o justo e o necessário, para crescer e avançar. E Minas, oferecendo novas respostas para antigos e graves problemas, caminha com maior segurança rumo ao futuro que o seu povo escolheu. Aécio Neves Governador do Estado de Minas Gerais APRESENTAÇÃOIDENE.indb 17 24/2/2009 10:30:52
  18. 18. IDENE.indb 18 24/2/2009 10:30:53
  19. 19. prefácioIDENE.indb 19 24/2/2009 10:30:53
  20. 20. IDENE.indb 20 24/2/2009 10:30:53
  21. 21. 21 Estado para Resultados – segunda geração do Choque de Gestão: a ótica do Desenvolvimento do Norte de Minas, Jequitinhonha e Mucuri Desde 2007, com a continuidade do Governo Aécio Neves, Minas Gerais vivencia uma janela de oportunidade no âmbito das políticas públicas: a possi- bilidade de consolidar e aprimorar seu modelo de gestão. O Choque de Gestão, como foi denominado durante a administração 2003-2006, consistiu no ajuste e racionalização do setor público estadual. O Governo de Minas Gerais na primeira gestão conseguiu equilibrar suas finanças, bem como reimprimir o princípio da eficiência no cotidiano da ge- rência pública. Conquistas importantes foram realizadas, como, por exemplo: a restauração do processo de planejamento, e seu alinhamento com o orçamento público; a criação de uma carteira de projetos estruturadores, escolha estratégica do governo, que passou a ser monitorada sob as melhores práticas de gestão de projetos pela equipe do GERAES, então criada; e a implementação dos Acordos de Resultados, alinhando os órgãos de governo para a conquista dos resultados almejados. A partir desse novo quadro institucional que se encontrava no Estado de Minas Gerais em 2007, foi lançado o novo desafio: um Estado para Resultados, o setor público com a função de gerar resultados socioeconômicos para a sociedade, mantendo os pilares alcançados da Qualidade Fiscal e Qualidade e Inovação em Gestão Pública. Um primeiro passo nesse sentido pode ser visualizado na criação do Mapa Estratégico do Governo do Estado, contido no PMDI 2007-2023. Nesse documento a ação do Estado se apresenta estruturada em Áreas de Resultados, em que sua lógica de ação principal deixa de ser a estrutura organizacional da máquina pública, passando a ter nos destinatários das políticas públicas e nos resultados almejados seu locus de organização.IDENE.indb 21 24/2/2009 10:30:53
  22. 22. 22 • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO Dessa maneira, introduzindo a ótica regional, foi criada a Área de Resultados Desenvolvimento do Norte de Minas, Jequitinhonha, Mucuri e Vale do Rio Doce. Essa Área de Resultados surge da necessidade de agregar essa região menos de- senvolvida ao dinamismo econômico do restante do Estado. Para tanto, mais do que gerar desenvolvimento econômico, deve-se constituir uma sustentável trans- formação social na região. Cabe destacar que por meio da criação das Áreas de Resultados e da consoli- dação do monitoramento dos Projetos Estruturadores, a ideia de intersetorialida- de começa a ganhar sentido prático no Governo de Minas. A ação estatal parte, portanto, dessa concepção de Estado e do arranjo organizacional, e ganha corpo com a nova carteira de Projetos Estruturadores para essa Área. Destacam-se o Projeto de Aceleração da Aprendizagem, sob gestão da Secretaria de Educação, bem como o recém-criado Projeto Convivência com a Seca e Inclusão Produtiva, conduzido pela SEDVAN, e o Projeto Vida no Vale, pela COPANOR, empresa subsidiária da COPASA criada para serviços de água e saneamento da região. Adicionalmente, como mencionado anteriormente, ações contidas em outras áreas geram sinergia para os resultados regionais, a exemplo das políticas não regionalizadas de educação e saúde. Toda essa lógica de planejamento e gestão só faz sentido se possibilitar as melhorias desejadas para a sociedade. Para exemplificar, aponta-se para a mu- dança educacional que é vivenciada em todo o Estado, mas que é aprofundada, de modo a reduzir as diferenças regionais, no grande norte mineiro. Ao obser- varmos o percentual de alunos com capacidade de leitura, aos oito anos, na rede estadual, temos o seguinte quadro: em 2006, enquanto Minas Gerais apresentava 48,6% de suas crianças lendo, no grande norte essa estatística era de apenas 30,1%. Em 2008, Minas alcançou o patamar de 72,5%, e o grande norte, crescendo mais que a média do Estado, teve no ano passado 70% das suas crianças da rede esta- dual lendo aos oito anos. Podemos ainda destacar a grande redução no indicador de defasagem ida- de-série: apontava, em 2003, que no ensino médio das regiões do grande norte havia 48,9% dos alunos com defasagem idade-série. Em 2007, última informação disponível, já se pode observar a melhora, pois esse percentual é de 39,2%. Apenas para relatar resultado em outro tema, aponta-se a redução da mortalidade in- fantil na região, com destaque para o caso de sucesso de Janaúba, que alcançou patamares de países desenvolvidos nesse indicador.IDENE.indb 22 24/2/2009 10:30:53
  23. 23. ESTADO PARA RESULTADOS – SEGUNDA GERAÇÃO DO CHOQUE DE GESTÃO • 23 O inovador modelo de Estado para Resultados se propõe, dessa maneira, a desenvolver uma efetiva gestão por resultados em Minas Gerais, acompanhando e cobrando a execução de suas políticas e seus resultados, compromissos pactu- ados para com a sociedade mineira. O foco regional surge como consequência lógica de um planejamento realizado sobre diagnósticos adequados e como mé- todo de alcançar e superar desafios assumidos. A articulação governamental e a intersetorialidade das políticas públicas ganham sentido operacional, por meio das rotinas de acompanhamento da estratégia desenhada e do monitoramento intensivo dos projetos escolhidos. Neste contexto, a desigualdade regional de Minas Gerais, já tão conhecida e estudada, passa a ser enfrentada sob nova ótica e com novos instrumentos calca- dos na eficiência e na boa gestão governamental. De fato, o pleno desenvolvimen- to de nosso Estado, como um todo, somente será possível quando os indicadores sociais e econômicos destas regiões alcançarem o mesmo patamar das áreas mais desenvolvidas de Minas. Portanto, a casa está arrumada, o trem está no trilho, resta agora garantir a continuidade das conquistas institucionais e impulsionar a ação governamental sob o prisma da eficiência, fazendo sempre mais e melhor. Antonio Augusto J. Anastasia Vice-Governador do Estado de Minas Gerais PREFÁCIOIDENE.indb 23 24/2/2009 10:30:54
  24. 24. IDENE.indb 24 24/2/2009 10:30:54
  25. 25. IntroduçãoIDENE.indb 25 24/2/2009 10:30:54
  26. 26. IDENE.indb 26 24/2/2009 10:30:54
  27. 27. 27 Potencialidades e Fragilidades de uma Região Carente de Desenvolvimento Elbe Brandão Cid Wildhagen I – Introdução As regiões Norte e Nordeste de Minas Gerais constituem um espaço equi- valente a 37% da área de todo o Estado, abrangendo 188 municípios, nos quais habitam 2.828.480 pessoas, cerca de 16% da população mineira (IBGE-2000). Os indicadores socioeconômicos revelam a enorme precariedade da região: Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) médio de 0,651, com alto número de analfabetos entre pessoas acima de 15 anos (29%) e altos índi- ces de mortalidade infantil. Além dos baixos indicadores de desenvolvimento humano, a região apresenta um território diverso em população e também nos aspectos geoclimáticos. O ambiente humano plural comporta tanto um modo de vida rural e tra- dicional, com a presença de comunidades indígenas, quilombolas, agricultores familiares, assentados de reforma agrária, pescadores, quanto um outro, urbano, composto de pequenas cidades a grandes centros urbanos, como Diamantina, Teófilo Otoni e Montes Claros (1)1. 1 A referência bibliográfica desta e das próximas notas entre parêntesis encontram-se na bi- bliografia final deste texto, p.IDENE.indb 27 24/2/2009 10:30:54
  28. 28. 28 • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO Seu espaço natural representa a área do semiárido mineiro, mas também apre- senta áreas de Cerrado e Caatinga e até Mata Atlântica, como na região do Baixo Jequitinhonha. Esse território é uma síntese das Minas Gerais, indo do “Gerais” do “Sertão” do Norte, aos “Vales” do Jequitinhonha, Mucuri e São Mateus. Considerado um território “problema” por não apresentar, aos olhos da eco- nomia ortodoxa, “vantagens comparativas” demandadas pelo mercado, foi his- toricamente preterido pela atuação estatal e deixado à mercê do patrimonialismo agrário. O desinteresse do mercado em compreender as potencialidades da diversi- dade da região pode ser traduzido pelas letras do poeta Caetano Veloso: “é que Narciso acha feio o que não é espelho”. O Desafio e a Estratégia Política “Saí em passeio pelo sertão de origem, em plena estação seca, e dei asas à fantasia, antecipando a transfiguração daquelas terras ásperas mediante a proliferação de oásis onde se repetiria o milagre da multiplicação dos frutos do trabalho humano. É ca- minhando à noite, sob o céu estrelado, que o sertanejo se deixa arrebatar pelo orgulho de sua terra.” (Celso Furtado) A trajetória de Celso Furtado com certeza simboliza e representa a histórica luta pela diminuição das desigualdades regionais em nosso país. A postura e a perspectiva teórica adotadas por ele para desvendar a realidade nordestina (tão parecida com o Norte e Nordeste mineiro) e apontar caminhos inovadores para o desenvolvimento regional, conduzindo a uma nova compreensão do semiárido, trazem o problema do espaço natural para o social. Mudou o objetivo das reser- vas de água para o propósito de aumento da riqueza e sua distribuição (2). As secas históricas e frequentes estabeleceram ciclos de euforia e agonia para a gente do sertão, que a cada chuva regava sua alma de esperança e fé, superando as marcas do sofrimento causado pela rachadura da terra, onde só a poeira e a tristeza era o que via. Fatos dolorosos como o ocorrido por ocasião da seca de 1877 a 1879, durante a qual morreram mais de um milhão de sertanejos, tendo o imperador Pedro II oferecido joias da coroa para acabar com a seca da região, remontam o desafio secular (3). A primeira ação governamental apareceIDENE.indb 28 24/2/2009 10:30:55
  29. 29. POTENCIALIDADES E FRAGILIDADES DE UMA REGIÃO CARENTE DE DESENVOLVIMENTO • 29 após a seca de 1845, quando o governo imperial cria, em 1856, uma Comissão Científica para estudar a realidade do “Nordeste Seco” e propõe soluções para o enfrentamento dos problemas, naturalmente limitada pelo conhecimento dis- ponível na época. No decorrer do século XX, várias comissões, grupos de trabalho, supe- rintendências, departamentos são criados, modificados e alterados, refletin- do visões ideológicas e políticas. Atualmente, subsistem organizações como o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS), a Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), a Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (CODEVASF), o Banco do Nordeste, entre outras instituições, que tratam das questões de enfrentamento da seca e pobreza do Nordeste. A forma de tratar a questão nordestina chegou a Minas Gerais em 1951, com a inserção de 978.291 Km2 da região Norte do Estado na política pública denomi- nada Polígono da Seca – regiões reconhecidas pela legislação como sujeitas a re- petidas crises de prolongamento das estiagens e, consequentemente, objeto de es- peciais providências do setor público. Na década de 1960, a região é incorporada à SUDENE, que visava a coordenação das ações do governo federal com o obje- tivo de programar a industrialização na região e resolver os problemas agrícolas, agravados pela ocorrência das secas. Para tanto, foi criado um sistema de incen- tivos fiscais, consolidados no FINOR – Fundo de Investimentos do Nordeste. A crença que norteava estas ações era a da participação do Estado no que tange ao desenvolvimento econômico para corrigir desigualdades regionais. Nessa li- nha, o Estado de Minas institucionaliza a Superintendência de Desenvolvimento do Norte de Minas (SUDENOR) e a Companhia de Desenvolvimento do Vale do Jequitinhonha (CODEVALE), responsáveis por promover programas específicos para as regiões. Com o decorrer dos anos, essa concepção de desenvolvimento entrou em crise, tendo em vista, dentre outras razões, que seus fundamentos ne- gavam os princípios da sustentabilidade. Em 2001, em busca de uma diretriz econômico-social para as regiões Norte e Vale do Jequitinhonha, o governo estadual criou o Instituto de Desenvolvimento do Norte e Nordeste de Minas Gerais (IDENE), resultante da transformação da CODEVALE e da absorção das funções da SUDENOR, integrante da estru- tura orgânica da Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral (SEPLAN), denominação anterior da atual SEPLAG. Marcava essa alteração a INTRODUÇÃOIDENE.indb 29 24/2/2009 10:30:55
  30. 30. 30 • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO visão de que o desenvolvimento não se promoveria com assistencialismo, mas com políticas que buscassem a autonomia, calcada nas potencialidades próprias da região, na pluralidade de seu capital social e natural. Em janeiro de 2003, o governo de Minas Gerais sinaliza sua disposição de direcionar esforços para o desenvolvimento da região a partir de dois movimen- tos: o primeiro, de natureza estratégica, com a elaboração do Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado (PMDI), que estabeleceu os objetivos de desenvol- vimento para o Estado e para a região2; e o segundo, de natureza administrati- va, no âmbito do Choque de Gestão, com a criação da Secretaria Extraordinária para o Desenvolvimento dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri e do Norte de Minas – SEDVAN (Lei Delegada nº. 492, de 2/1/2003, e Lei Delegada nº. 112, de 25/1/2007). A nova Secretaria nasce com vínculo direto com o IDENE, formando o que chamaremos de sistema SEDVAN/IDENE, no bojo de uma ação política ousada, destinada a combater as desigualdades regionais. O grande diferencial dessa iniciativa é que, pela primeira vez, uma secretaria regional é criada em Minas Gerais, não em contraposição, mas em complemento às secretarias temá- ticas e tendo como grande função articular as políticas públicas, tanto estaduais como federais, voltadas para um território específico, as regiões Norte e Nordeste de Minas, que apresenta os mais baixos indicadores socioeconômicos estaduais. De forma alinhada ao PMDI, no início de 2004 realiza-se um processo de planejamento estratégico, que inclui um diagnóstico institucional construído com base nas percepções dos públicos externo e interno, a partir do qual foi de- finida a seguinte missão para a nova Secretaria: “Articular, coordenar e deliberar junto aos agentes econômicos, institucionais e sociais a implementação e gestão participativa de programas e projetos, que assegurem o processo de desenvolvimento social e econômico dos Vales do Jequitinhonha, do Mucuri, do Rio São Mateus, Região Central e Norte de Minas, considerando o conhecimento acumulado dos agentes locais, respei- tando suas características e promovendo a transformação das suas potencia- lidades em riqueza para a região.” Ao longo do processo de planejamento foi elaborada a Visão de Futuro e definidos os objetivos norteadores do sistema SEDVAN/IDENE. 2 Ver objetivo 7: Reduzir as desigualdades regionais com prioridade para a melhoria dos indi- cadores sociais da região Norte e dos vales do Jequitinhonha e do Mucuri.IDENE.indb 30 24/2/2009 10:30:55
  31. 31. POTENCIALIDADES E FRAGILIDADES DE UMA REGIÃO CARENTE DE DESENVOLVIMENTO • 31 Visão de Futuro Ser referência em desenvolvimento territorial. Perspectivas do Desenvolvimento Sustentável Incremento da produção Redução do e da capacitação dos Redução da Redução da analfabetismo atores locais com foco mortalidade pobreza e da absoluto, no desenvolvimento da e desnutrição desigualdade. funcional e comercialização de produtos infantil. digital. gerados na região. Perspectivas do Fortalecimento Institucional Otimização Consolidação de Consolidação Fortalecimento da gestão macroestrutura de sistema de da capacidade de administrativa. para o sistema Governança Social. gerenciamento SEDVAN/IDENE. político. Perspectiva de Aprendizagem e Crescimento Desenvolvimento das pessoas que Fortalecimento da cultura de cidadania ativa por integram o sistema SEDVAN/IDENE meio da formação de capital social no território. O sistema SEDVAN/IDENE, inspirado nas diretrizes do Choque de Gestão, vem buscando permanentemente sair do lugar comum, propondo um modelo de gestão social sob a forma de uma Rede de Governança Social capaz de gerar um processo de desenvolvimento sustentável que amplie as “oportunidades” para pessoas de uma região tão carente de desenvolvimento. Ampliar oportunidades, como proposto pelo economista Amartya Sen3, não significa apenas combater as restrições à reprodução social das pessoas, mas tam- bém ampliar a oportunidade de escolhas que essas pessoas possam ter para que lhes sejam possível exercer e desenvolver suas capacidades e potencialidades. 3 Prêmio Nobel de Economia e um dos formuladores do IDH (Índice de Desenvolvimento Humano). INTRODUÇÃOIDENE.indb 31 24/2/2009 10:30:56
  32. 32. 32 • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO Em que pese à vulnerabilidade dos meios físicos e bióticos de algumas re- giões, o território possui amplas terras de boa qualidade, recursos hídricos com disponibilidade de água como as bacias formadas pelos Rios São Francisco, Jequitinhonha, Mucuri, São Mateus, Jequitaí, Verde Grande e outros, de gran- de valor agroindustrial e exploração turística, além de guardar um inexplora- do potencial de aumento da produtividade econômica de setores como extração vegetal, silvicultura, produtos de origem animal, pecuária, pesca e aquicultura, serviços, construção, comércio e indústria de transformação. Considera-se aqui também como elemento estratégico, capaz de balancear a força polarizadora dos centros hegemônicos, a existência de uma rede de ci- dades médias melhor estruturadas e que vêem sendo fortalecidas. Aliado a isso, há ainda a diversidade do patrimônio cultural, a qualidade do artesanato regio- nal, a disponibilidade e diversidade dos recursos minerais e a possibilidade de desenvolvimento de Arranjos Produtivos Locais nos segmentos que as regiões possuem tradição e vocação, favorecendo setores econômicos e grupos sociais localizados, como os inúmeros assentamentos de reforma agrária, a agricultura familiar e comunidades quilombolas e indígenas. Estes, uma vez organizados e estimulados, por meio de suas capacidades inventivas e de entendimento, podem enriquecer a vida indo além do desenvolvimento produtivo. Desta forma, é desejável e exequível a formulação de propostas de estraté- gias deliberadas, baseadas em instrumentos de apoio logístico e financeiro que venham colocar a questão do desenvolvimento regional de forma efetiva como meta integrante dos planos, estratégias, objetivos e ações para o crescimento eco- nômico do Estado. Breve História do Povoamento das regiões Norte e Nordeste É conhecida a afirmação sensível de Guimarães Rosa de que “Minas Gerais é muitas”. Essa percepção, justificada pelo quadro histórico que será descrito a seguir, aponta para a necessidade de se entender a complexa organização social dos territórios de abrangência do sistema SEDVAN/IDENE, com suas realidades heterogêneas e as especificidades dos vários povos que compõem a região. O co- nhecimento histórico contribui e permite pensar a dimensão social desse espaço mineiro.IDENE.indb 32 24/2/2009 10:30:56
  33. 33. POTENCIALIDADES E FRAGILIDADES DE UMA REGIÃO CARENTE DE DESENVOLVIMENTO • 33 O povoamento da região Norte e Nordeste de Minas Gerais, como o do resto de todo o Brasil, é um produto da expansão européia – processo multidetermi- nado em que a conquista e a imposição dos aspectos da vida material e cultural dos portugueses irão interagir com as populações nativas de variada extração cultural – e do tempo da vinda de legiões de povos africanos igualmente diferen- ciados. A colonização irá produzir uma nova realidade nessas regiões, com uma dominação de feição limitadora, por meio de sanções, normas, bloqueios, impo- sição de valores estéticos, morais, políticos, sociais e religiosos, numa história de tensões e lutas permanentes. As heranças africanas, indígenas e européias inscrevem seus muitos sinais que dão conformação à população norte e nordestina mineira, por causa das pre- cárias estatísticas demográficas e outros registros históricos (4). Os brancos, em sua maioria, são portugueses da região Norte de seu país, espaço que não foi ocupado pelos mulçumanos e que sempre teve maior voca- ção agrária. Nas primeiras décadas do século XVI não havia homens brancos nas margens do Rio São Francisco. As embarcações marítimas não eram apropriadas para a navegação fluvial em águas correntes. Foi necessário um longo processo de adaptação, inclusive assimilação de técnicas indígenas, como a confecção de cano- as feitas dos troncos das árvores. Com o aperfeiçoamento das embarcações, mis- sionários e portugueses espalharam-se pelos afluentes do São Francisco, iniciando sua colonização, datada dos primórdios da mineração do ouro e do diamante. Sabe-se que entre os ibéricos havia o preconceito contra o trabalho manual, por isso, a administração colonial passou a permitir o afluxo de famílias de ori- gem hebraica na região. No começo do século XVIII, os descendentes de judeus, os chamados cris- tãos novos, ocuparam todo o Norte de Minas com fazendas agropecuárias, nas quais realizavam diversos ofícios: tecelagem, artefatos de couro, móveis e uten- sílios de madeira e taquara, doces, queijos, farinhas e uma produção agrícola que englobava milho, feijão, arroz, mandioca e frutas. Durante todo o século XIX, o Norte de Minas tornou-se uma região de abastecimento das “Minas”: sem estradas de ferro e de rodagem e com navegação incerta e precária. Esse relativo isolamento permitiu a formação de um universo cultural autônomo, composto de realidades distintas. Em outras palavras, proporcionou a interação entre os valores eruditos e folclóricos, de modo a formar a cultura própria e inconfundível da região (5). INTRODUÇÃOIDENE.indb 33 24/2/2009 10:30:56
  34. 34. 34 • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO No Vale do Jequitinhonha, os registros históricos mais confiáveis da ocupa- ção do branco remontam ao tempo das bandeiras paulistas na virada do século XVII. Relatos antigos, no entanto, datam de 1553 uma expedição em busca de ouro e pedras preciosas, liderada pelo espanhol Francisco Espinhosa, que, partindo da Capitania de Porto Seguro em direção ao norte, encontrou a foz do Jequitinhonha – chamado então de Rio Grande – e teria acompanhado o leito do rio duran- te treze meses, percorrendo 350 léguas. Outros registros de viagem indicam que exploradores estiveram na região, mas nunca encontraram riquezas metálicas, o que fez refluir por quase cem anos a marcha de ocupação do vale. Apenas no último quartel do século XVII, os sertões do Jequitinhonha seriam novamente percorridos pelos colonizadores, cabendo à bandeira de Fernão Dias a primazia pelo reconhecimento do território, chegando até o Pico do Itambé, na cordilheira da Serra do Espinhaço, próximo ao qual encontrou a nascente do Jequitinhonha. A descoberta do ouro próximo às margens do Jequitinhonha somente ocor- rerá no início do século XVIII, quando o paulista Antônio Ferreira encontrou as minas do Ivituruí – “montanhas frias” em língua tupi. Tendo como referência o Pico do Itambé, os aventureiros devassaram a região, fundando diversos povoa- dos, como Conceição (Conceição do Mato Dentro), Vila do Príncipe (Serro) e o Arraial do Tijuco (Diamantina). No rastro do ouro, os brancos desceram o Rio Jequitinhonha e entraram por seus afluentes, vencendo e dizimando as resistên- cias indígenas e ocupando o Vale (6). A ocupação do Vale do Mucuri, de acordo com a pesquisadora Regina Duarte (7) “é um mosaico de encontros”, sendo uma das últimas áreas de Mata Atlântica a conhecer a colonização do homem branco. Desde fins do século XVIII, sucederam-se várias tentativas frustradas de devassamento. Enquanto muitos se perderam pelas matas, outros foram vítimas do consumo de plantas venenosas e a maior parte voltou aterrorizada, após sofrer ataque dos índios ditos “botocudos”. A presidência da Província de Minas contratara, em 1836, o enge- nheiro Pedro Renault para realizar a exploração dos vales do Rio Mucuri e seu afluente, Todos os Santos, definindo a escolha do melhor local para a construção de uma “colônia de degredados e vadios”. Mas o desbravamento efetivo da área ocorreria a partir de meados do século XIX, pelas atividades da Companhia de Navegação e Comércio do Vale do Mucuri, do político e empreendedor Teófilo Otoni, que, pautado por “ideais civilizatórios”, projetou a ocupação, visando a produção agrícola.IDENE.indb 34 24/2/2009 10:30:57
  35. 35. POTENCIALIDADES E FRAGILIDADES DE UMA REGIÃO CARENTE DE DESENVOLVIMENTO • 35 Otoni registrou em texto toda a ação, descrevendo a generalizada e assusta- dora violência na região disputada por índios e cristãos, identificando uma única origem para o mal: a brutalidade, tirania e barbaridade das conquistas até então predominantes. De acordo com Regina Duarte, tal postura humanista de Otoni em relação às populações dizimadas não diferia, entretanto, do tom etnocentrista do século XIX: não havia qualquer avaliação do valor dessas sociedades em sua alteridade. Inicialmente, Otoni tentara captar apenas homens livres para a região e, ao fracassar, acabou por lançar mão de escravos negros. Nos anos 1850, organizaria, ainda, uma desastrosa experiência de imigração – principalmente alemã, e também de madeirenses, franceses, suíços, austría- cos, belgas, holandeses, prussianos e até chineses. Entretanto, a Companhia de Navegação não conseguiu proteger os colonos de todos os obstáculos naturais, como o calor, a mata, os insetos, os parasitas, a falta de recursos, as mudanças nos hábitos alimentares, e também das doenças contraídas pela contaminação das feridas, da carestia extrema e da chegada descontrolada de mais e mais colonos, transformando o suposto “paraíso tropical” num cenário infernal de doença, al- tíssima mortalidade infantil, desilusão, alcoolismo, fome e morte. A herança africana nesse território é de grande expressão. Algo em torno da metade da população de africanos encontrados no Brasil (cerca de dois milhões de pessoas, no século XVIII), além de milhares de escravos aqui nascidos, foi encaminhada ao cativeiro na região das Minas. Em nenhuma outra área do país ou mesmo do exterior houve tal concentração que, no mesmo período, se com- parasse à mineira. Os dados censitários da população escrava são escassos, mas segundo o pes- quisador Roberto Martins (8), em 1860 a população escrava no Norte e Noroeste de Minas representava cerca de 8% do total e 14% nos vales do Jequitinhonha e Doce. Os caminhos da escravidão seguiam as etapas da economia: a mineração de ouro e pedras preciosas na região da serra do Espinhaço, a criação de bovinos de corte e a manufatura de seus subprodutos, a produção de derivados de cana- de-açúcar, além de surtos ocasionais de produção algodoeira no Norte e extração de sal na região de Minas Novas. É importante revelar as marcas que nos ficaram, como um legado do re- gime servil, e que transcenderam à sua época, chegando até nós, imprimin- do aspectos peculiares à nossa sociedade pelas incontáveis gentes africanas trazidas para a região, representadas por inúmeras tribos, tradições, dialetos, INTRODUÇÃOIDENE.indb 35 24/2/2009 10:30:57
  36. 36. 36 • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO culturas e religiões, como os Angoins, Balantos, Bambás, Bantus, Bengas, Benguelas, Benins, Cabindas, Cacondas, Calabares, Egbás, Gêges, Guinés, Macúas, Malés, Mandingas, Minas, Moçambiques, Mussocongos, Nagôs, Quimbundos, Susaneses, Yorúbas e tantos mais. A concentração dessas tribos de negros e mestiços, de realidades heterogêneas e com suas especificidades, traçou o perfi l da gente mineira e também os problemas que chegam até os dias de hoje gerados pelo regime servil, com a sua marginalidade, a questão do preconceito, as dificuldades de interação e adaptação dos descendentes de escravos, os baixos níveis culturais da grande maioria, tudo derivado de um passado próximo (9). Quanto ao rol dos povos indígenas que habitavam o território mineiro, é ainda mais impressionante o número e variedade de seus grupos, que são mais de uma centena. Habitante milenar destas vastas regiões mineiras, a população in- dígena desenvolveu uma cultura própria, baseada em uma alimentação diversifi- cada, uma infinidade de produtos vegetais usados como remédios, em moradias perfeitamente adequadas à temperatura, utensílios bem elaborados e artísticos, tanto para a cozinha como para o armamento, em uma moral e costumes pró- prios, em equilíbrio com a natureza. Não sem razão, com a interferência do branco colonizador, negavam-se a responder às condições objetivas da sociedade comercial. Para torná-los úteis à economia colonial, quer como fornecedores de alimentos ou como trabalhadores nas roças, os portugueses recorreram a três expedientes. O primeiro, empregado pelos colonos, consistia na coerção direta, sob a forma de escravização. O segun- do, experimentado pelos jesuítas e depois por outras ordens religiosas, foi a cria- ção de um campesinato indígena, tornando flexível às demandas européias por meio da aculturação e destribalização. A terceira estratégia foi aplicada tanto por leigos quanto por religiosos. Consistia em integrar ao pouco os indígenas, indivi- dualmente, como trabalhadores assalariados a um mercado autorregulável. Em certa medida, a luta entre os religiosos e colonos era um conflito entre duas es- tratégias diferentes que tinham o mesmo objetivo: a europeização dos indígenas (10). Essa questão irá acelerar o quadro de seu “desaparecimento”. Atualmente, existem cinco grupos indígenas oficialmente reconhecidos em Minas Gerais. Três deles grupos estão situados nas fronteiras do Estado: os Xacriabá, nos muni- cípios de Itacarambí e de São João das Missões, os Maxakali, nos municípios de Bertópolis e de Santa Helena, e os Krenak, em Resplendor.IDENE.indb 36 24/2/2009 10:30:57
  37. 37. POTENCIALIDADES E FRAGILIDADES DE UMA REGIÃO CARENTE DE DESENVOLVIMENTO • 37 Desta forma, numa perspectiva mais ampla, é possível dizer que o que re- sultou da ocupação nas regiões Norte e Nordeste de Minas é a sua intensa di- versidade cultural e social. Num território composto de 188 municípios, nele se encontram comunidades de acampados e assentados de reforma agrária, assala- riados rurais, produtores familiares (parceiros, meeiros, posseiros e arrendatá- rios), proprietários rurais minifundistas e de grandes propriedades, populações tradicionais (ribeirinhas, pescadores artesanais, quilombolas), garimpeiros, po- vos indígenas, gerazeiros, atingidos por barragens, comunidades extrativistas, entre outros, o que exigiu um desenho e metodologia inovadora, capazes de promover ações públicas para reduzir as desigualdades e alcançar amplo desen- volvimento. Condições essenciais ao desenvolvimento. Ao longo de sua trajetória, Minas Gerais envidou esforços endereçados à busca do desenvolvimento por meio de políticas e ações que visavam uma me- lhor inserção do Estado no cenário econômico nacional, associada a uma dis- tribuição mais equitativa das atividades econômicas em seu território e a uma melhor qualidade de vida de sua população. Minas foi pioneira na adoção de planos intrarregionais, destinados ao conhecimento das limitações e dos poten- ciais de suas regiões, em especial daquelas que são consideradas áreas-problema no contexto do Estado e mesmo do país4. Os diferentes potenciais de desenvolvimento e os problemas que caracteri- zam as diversas regiões refletem a diversidade social, econômica, ambiental e cul- tural, presente no país e em Minas Gerais e se constituem na matéria-prima das políticas públicas regionais, elemento fundamental para qualquer estratégia de redução das desigualdades e da pobreza. É importante destacar que a busca pelo conhecimento da realidade econômica e social do Estado sempre foi prioridade para o governo de Minas Gerais, pelo entendimento de que o desenvolvimento de uma região depende, fundamentalmente, da quantidade e da qualidade da infraestrutura de apoio e suporte à população e às atividades produtivas, dos 4 Como exemplos destas iniciativas, citam-se os planos regionais desenvolvidos pela Fundação João Pinheiro durante a década de 1970, endereçados às diversas regiões mineiras. INTRODUÇÃOIDENE.indb 37 24/2/2009 10:30:57
  38. 38. 38 • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO recursos disponíveis e do grau de sua utilização, fatores potencializados pela edu- cação adequada de seu contingente populacional. Para entender a complexidade e a profundidade da questão regional é ne- cessário ir além de uma visão apenas setorialista e incorporar as especificidades do espaço onde se localizam e se desenvolvem as atividades econômicas, no que tange aos aspectos sociais e de infraestrutura. Para tanto, é indispensável deter o conhecimento das características das regiões e a contextualização dos problemas a serem equacionados e dos recursos a serem explorados. Essa tem sido a nossa busca, desde 1º de janeiro de 2003, quando da saca- da do Palácio da Liberdade o governador Aécio Neves, ao proferir seu discur- so de posse, anunciou a criação da Secretaria de Estado Extraordinária para o Desenvolvimento dos Vales do Jequitinhonha, Mucuri e do Norte de Minas, as- sumindo como prioridade de seu governo o desenvolvimento dessas regiões. Neste contexto, fez-se necessário avançar na formulação de um desenvolvi- mento sustentável, cujo eixo central deve constituir-se pelos objetivos da equi- dade, gerando uma dinâmica de crescimento local e aumento da eficiência, por meio da implantação de uma estrutura de produção, com atividades que pro- movam resultados positivos para a região e que, idealmente, sejam competitivas nacional e internacionalmente. A inserção ativa das regiões Norte e Nordeste de Minas requer investimentos em infraestrutura, educação, capacitação e tecno- logia, alguns de lento retorno, o que aumenta a importância da política pública estadual no desenvolvimento regional, considerando, como já sabido, que a capa- cidade financeira e de gestão da maioria dos municípios é bastante precária. Tendo em vista os resultados a serem alcançados, os próximos capítulos apresentam as principais ações realizadas na área de abrangência da SEDVAN nos últimos cinco anos, em que a intersetorialidade alcançada entre os órgãos públicos conseguiu romper a fragmentação de energias e recursos. As condições para o desenvolvimento começaram a ser realizadas a partir das seguintes diretrizes: • serviços públicos de qualidade, com a priorização de investimentos em in- fraestrutura social (saúde, educação, saneamento, estradas, comunicação, habitação, cultura). • universalização e democratização do acesso à água para o abastecimento humano, animal e para a produção apropriada à região.IDENE.indb 38 24/2/2009 10:30:58
  39. 39. POTENCIALIDADES E FRAGILIDADES DE UMA REGIÃO CARENTE DE DESENVOLVIMENTO • 39 • incentivo à educação contextualizada, desenvolvimento da pesquisa e disse- minação de conhecimentos e tecnologias; democratização do acesso à terra. • fortalecimento da agricultura familiar e promoção de políticas de segurança alimentar e nutricional. Referências Bibliográficas WILDHAGEN, Cid (org). Rede Comunidade Viva. Belo Horizonte: MDA-SEDVAN/ IDENE, 2006. BUARQUE, C. Celso Furtado: um professor de leituras. In: Seminário Internacional Celso Furtado, a Sudene e o futuro do Nordeste, 2000, Recife. Anais, Recife: Sudene, 2000. p. 59-64. SILVA, J. T. Raízes da ideologia do planejamento: Nordeste (1989-1930). São Paulo: Ciências Humanas, 1978. PAULA, João Antônio de. O Prometeu no sertão: economia e sociedade da Capitania das Minas dos Matos Gerais. Tese de Doutorado. Belo Horizonte: UFMG, 1988. MOURA, Antônio de Paiva. Resgate Cultural dos Vales dos Rios Jequitinhonha e São Francisco. Belo Horizonte: SEBRAE-MG, 2006. SANTOS, Márcio. Jequitinhonha – a riqueza de um vale. Belo Horizonte: Instituto Terrazul, 2006. DUARTE, Regina Horta. Notícias sobre os selvagens do Mucuri. Belo Horizonte: UFMG, 2002. MARTINS, Roberto Borges. A economia escravista de Minas no século XIX. Belo Horizonte: CEDEPLAR, 1980. ROMEIRO, Adriana (coord.). Dicionário Histórico das Minas Gerais. Belo Horizonte: Autêntica, 2003. SCHWARTZ, Stuart. Segredos Internos: engenhos e escravos na sociedade colonial. São Paulo: Companhia das Letras, 1998. INTRODUÇÃOIDENE.indb 39 24/2/2009 10:30:58
  40. 40. IDENE.indb 40 24/2/2009 10:30:58
  41. 41. primeira parte infraestruturaIDENE.indb 41 24/2/2009 10:30:59
  42. 42. IDENE.indb 42 24/2/2009 10:30:59
  43. 43. transporteIDENE.indb 43 24/2/2009 10:30:59
  44. 44. IDENE.indb 44 24/2/2009 10:30:59
  45. 45. 45 Os Impactos do PROACESSO na Coesão Territorial de Minas Gerais Ramon Victor Cesar I – Introdução O desenvolvimento da rede rodoviária de Minas Gerais, fruto de um pro- cesso histórico caracterizado pela forte concentração dos investimentos nas áreas de maior dinamismo econômico, produziu um território marcado por profundos desequilíbrios regionais de oferta de infraestrutura pavimentada. Tomando como referência a estrutura e distribuição da rede rodoviária mi- neira nos primeiros anos da década atual, verifica-se que o território mineiro se divide, nitidamente, em duas grandes porções, delimitadas por uma linha ima- ginária que se desenvolve no sentido NW-SE. Na primeira porção, englobando o Norte de Minas, Noroeste e Jequitinhonha/Mucuri, além de parte das regi- ões Central e Rio Doce, as densidades regionais de rodovias pavimentadas situ- avam-se abaixo da média estadual. Na outra porção, abrangendo o Triângulo, Alto Paranaíba, Centro-Oeste, Sul de Minas e Mata, e também parte das regiões Central e Rio Doce, as densidades regionais estavam acima da média do Estado, que era de 34,8 km por 1.000 km2 de área territorial. A análise em nível microrregional mostra que, no início da atual década, a densidade de rodovias pavimentadas de mais de um terço das microrregiões mi- neiras encontrava-se aquém da média estadual e ressalta as também marcantes desigualdades intrarregionais de dotação de infraestrutura rodoviária, tendo emIDENE.indb 45 24/2/2009 10:30:59
  46. 46. 46 • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO vista que, mesmo em regiões onde predominam as densidades mais elevadas, existem microrregiões cujas densidades estão bem abaixo da média do Estado (BDMG, 2002, v.2). Ademais, importa destacar que, devido ao processo acima referido, 225 mu- nicípios mineiros (26,4% do total) permaneciam sem acesso por vias pavimenta- das à rede rodoviária principal do Estado, dificultando sobremaneira a acessibi- lidade de seus habitantes aos serviços sociais básicos e aos mercados localizados fora de seus limites. Como mostra o Mapa 1, os acessos municipais não-pavimentados, embora distribuídos por todas as regiões de Minas Gerais, se sobressaem pela expressi- va concentração geográfica no norte e nordeste do Estado, onde estão situados pouco mais de 60% dos municípios desprovidos de via de acesso pavimentada. É de se mencionar que, em sua maior parte, esta porção do território estadual corresponde à região de atuação da SEDVAN. Não parece ser coincidência que tal concentração ocorra em um espaço geo- gráfico historicamente marcado “pelo fraco dinamismo econômico e pelo baixo grau de integração a mercados, cujas consequências são visíveis na baixa quali- dade de seus indicadores socioeconômicos” (PMDI 2007-2023, p. 21). Com efeito, dos municípios carentes de acesso pavimentado, 88% têm menos de 10 mil habi- tantes e apenas em três deles o IDH-M é superior ao IDH-M médio estadual. II – O Projeto de Pavimentação de Ligações e Acessos Rodoviários aos Municípios – PROACESSO O PROACESSO é um dos projetos estruturadores elaborados pelo governo do Estado de Minas Gerais e que tem como objetivo geral “ampliar a acessibilida- de da população dos municípios de pequeno porte aos serviços sociais básicos e aos mercados”, e como propósitos específicos: (i) reduzir os custos de transporte de cargas e de passageiros; (ii) diminuir os tempos de viagem de maneira segura; e, (iii) melhorar a acessibilidade a serviços sociais e atividades geradoras de em- prego e renda, garantindo condições de trafegabilidade permanente e sustentável nas conexões dos municípios beneficiados com a rede rodoviária principal. O projeto começou a ser executado em 2004, sob a responsabilidade da Secretaria de Estado de Transportes e Obras Públicas (SETOP), e seu escopo con- PRIMEIRA PARTEIDENE.indb 46 24/2/2009 10:30:59
  47. 47. OS IMPACTOS DO PROACESSO NA COESÃO TERRITORIAL DE MINAS GERAIS • 47 templa a melhoria e pavimentação de aproximadamente 5,6 mil quilômetros de rodovias, no período de 2004 a 2010. Até setembro de 2008, o DER/MG, órgão executor do PROACESSO, havia pavimentado cerca de 2.100 quilômetros de rodovias de acesso e executava obras em outros tantos quilômetros. Com tal desempenho, o Programa beneficiou 92 municípios, dotando-os de acesso rodoviário pavimentado; as obras em execu- ção irão beneficiar mais 65 municípios. As obras de pavimentação dos acessos aos demais municípios incluídos no Programa encontravam-se, em setembro de 2008, ou em fase de licitação ou de contratação. Mapa 1 – Distribuição espacial das rodovias incluídas no PROACESSO Tendo em vista a magnitude do PROACESSO, é de grande importância ava- liar se, com a sua implementação, as desigualdades regionais de oferta de infra- estrutura rodoviária e, por via de consequência, de acessibilidade municipal, tão presentes na geografia mineira, serão reduzidas, contribuindo para a coesão e melhor vertebração do território estadual, ou se, ao contrário, tais disparidades poderão se ampliar, com impactos indesejáveis na equidade regional. Via de regra, os métodos e técnicas de avaliação de planos e programas de investimentos em melhoria de redes de infraestrutura de transporte não consi- INFRAESTRUTURAIDENE.indb 47 24/2/2009 10:31:00
  48. 48. 48 • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO deram os impactos espaciais das intervenções, notadamente seus efeitos sobre a eficiência da rede e a coesão territorial. Contudo, a recente difusão dos Sistemas de Informação Geográfica (SIG) e o domínio de ferramentas de análise de redes disponíveis em alguns softwares, além dos avanços metodológicos em análise es- pacial, permitem agora não só calcular indicadores de acessibilidade de unidades espaciais reduzidas (municípios, por exemplo), mas, sobretudo, conduzir proce- dimentos de avaliação de impactos mais amplos (wider impacts) decorrentes de investimentos na infraestrutura de transporte de grandes territórios. O presente estudo explora o potencial de utilização de um determinado in- dicador de acessibilidade (o índice de eficiência da rede), não só para diagnosticar e prognosticar a distribuição espacial da acessibilidade em Minas Gerais, mas, sobretudo, para avaliar, em combinação com índices sintéticos de desigualdade, os efeitos espaciais (cohesion effects) do PROACESSO, em termos de sua contri- buição, ou não, para a redução das disparidades intermunicipais de acessibilida- de. Uma atenção especial será dada aos efeitos produzidos pelo PROACESSO nos municípios da área da SEDVAN. A próxima seção do presente estudo apresenta uma breve revisão dos con- ceitos de acessibilidade e de coesão territorial, bem como das relações entre eles. No quarto subcapítulo são discutidos o indicador de acessibilidade e os índices sintéticos de desigualdade selecionados para dar suporte técnico ao presente es- tudo. A quinta seção trata dos aspectos metodológicos adotados no desenvolvi- mento dos trabalhos. A penúltima relata o estudo de caso, destacando os resulta- dos alcançados. Na última parte são apresentadas considerações finais a respeito do estudo apresentado. III – Acessibilidade e Coesão Territorial O grau de eficiência e a qualidade dos sistemas de transporte regional, em termos de capacidade, conectividade e velocidade, contribuem sobremaneira para a determinação da vantagem locacional de um lugar em relação a outros. Tal contribuição é usualmente mensurada como acessibilidade, que é o “principal ‘produto’ do sistema de transporte.” (SPIECKERMANN & NEUBAUER, 2002). Considerando que “o verdadeiro objetivo do transporte é maximizar a aces- sibilidade às oportunidades do ambiente” (MILLER, 1999), pode-se dizer que a PRIMEIRA PARTEIDENE.indb 48 24/2/2009 10:31:04
  49. 49. OS IMPACTOS DO PROACESSO NA COESÃO TERRITORIAL DE MINAS GERAIS • 49 acessibilidade é um conceito fundamentalmente geográfico. É neste sentido que Ingran (1971) define acessibilidade como uma “característica (ou vantagem) ine- rente a uma localização no que diz respeito à superação de alguma forma de resistência de natureza espacial ao deslocamento”. A oferta de infraestrutura de transporte cria oportunidades de interação espacial e a distribuição geográfica da acessibilidade codetermina decisões de lo- calização, levando a transformações na qualidade locacional de cidades e regiões, podendo induzir mudanças nos padrões de desenvolvimento regional. O rela- cionamento entre tais padrões e o transporte segue um processo de causalidade circular esquematizado na Figura 1. Figura 1 – Transporte e Desenvolvimento Regional Fonte: adaptado de WEGENER et al. (2000) e WEGENER (2004) Localizações providas de melhor infraestrutura de transporte apresentam níveis mais elevados de acessibilidade às oportunidades ou aos recursos exis- tentes em outras regiões ou cidades. Desta forma, serão – ceteris paribus – mais produtivas e competitivas, com mais qualidade de vida, e, assim, mais bem “su- cedidas” do que as áreas remotas e isoladas (LINNEKER, 1997). Para Hanson (2003), a lógica subjacente a esta visão é a de que: “as redes de transporte moldam a acessibilidade dos lugares (quão rápido e facilmente eles podem ser alcançados) e a acessibilidade modifica a atividade econômica: localizações mais acessíveis têm mais prosperidade econômica porque os custos de transporte menores reduzem, tanto os custos de produ- ção, quanto os de consumo ali incorridos”. INFRAESTRUTURAIDENE.indb 49 24/2/2009 10:31:05
  50. 50. 50 • REDUÇÃO DAS DESIGUALDADES REGIONAIS – UMA DAS FACES DO CHOQUE DE GESTÃO Ademais, uma melhor acessibilidade facilita a especialização econômica, “ou- tra faceta da criação de riqueza”. Desta forma, “mudanças na tecnologia de transporte, tais como a passagem de uma estrada de terra para uma rodovia pavimentada, de bicicletas para automóveis, ou de trens para caminhões, afe- tam diferentemente a acessibilidade dos lugares e assim alteram a economia do espaço.” (HANSON, 2003). É neste contexto que déficits de acessibilidade são vistos como obstáculos ao crescimento econômico e ao desenvolvimento de cidades e regiões. A literatura recente enfatiza que a adequada provisão de infraestrutura de transporte e, con- sequentemente, uma distribuição espacialmente mais equânime da acessibilida- de, é também um fator-chave para se chegar à “coesão territorial”, compreendida como um “processo de convergência nos níveis de bem-estar regional, visando ao alcance do progresso e da sustentabilidade” (PETERS, 2003; apud LOPÉZ- SUAREZ et al., 2008) e considerada um requisito necessário para a coesão eco- nômica e social. Desta forma, indicadores de acessibilidade são cada vez mais utilizados em avaliações de políticas de transporte como proxies dos níveis regionais de bem- estar social (welfare), pois se considera que o bem-estar dos indivíduos está inti- mamente relacionado à maior ou menor facilidade com que podem acessar bens e serviços espacialmente dispersos. Assim, as assimetrias de qualidade no acesso às oportunidades são tidas como obstáculos à coesão territorial e a equidade es- pacial na dotação de infraestruturas de transporte um meio para reduzir dispa- ridades presentes (LOPÉZ-SUAREZ et al., 2008). Com efeito, sendo a acessibilidade uma condição necessária, ainda que não suficiente, para a prosperidade, muitas estratégias de desenvolvimento regional priorizam a melhoria da acessibilidade de áreas espacialmente defasadas, inte- grando-as às redes de transporte de maior abrangência e eficiência. Busca-se, as- sim, uma progressiva “contração do espaço”, por meio da redução dos tempos de viagem e dos custos de transporte entre localizações geograficamente dispersas. PRIMEIRA PARTEIDENE.indb 50 24/2/2009 10:31:07
  51. 51. OS IMPACTOS DO PROACESSO NA COESÃO TERRITORIAL DE MINAS GERAIS • 51 IV – Indicadores de Acessibilidade e de Coesão Indicador de Acessibilidade Indicadores de acessibilidade são expressões numéricas da vantagem lo- cacional de cada cidade ou região como uma função do tempo ou do custo da viagem requerido para alcançar destinações relevantes por um modo(s) de trans- porte, ou uma combinação de diferentes modos (SCHÜRMANN et al., 2002). Ampliando esta abordagem, Wegener (2000) ressaltam que os “indicadores de acessibilidade descrevem a localização de uma área com respeito às oportuni- dades, atividades ou recursos existentes em outras áreas e na própria área, cha- mando de ‘área’ uma região, uma cidade ou um corredor”. A literatura sobre indicadores de acessibilidade aumentou consideravelmen- te e inclui revisões de várias medidas, sob diferentes perspectivas teóricas, como em Gutiérrez (1998), Harris (2001) e Geurs e van Wee (2004), dentre outros. Em estudos regionais e de transporte são usuais os indicadores de acessi- bilidade locacion-based, que se desdobram, segundo Geurs e van Wee (2004), em duas categorias: (i) indicadores derivados da distância, os quais, sendo for- temente influenciados pela configuração espacial das localizações na rede de transporte, são “interpretados mais do ponto de vista locacional do que econô- mico” (GUTIÉRREZ et al., 1996); (ii) indicadores do tipo potencial, desenvolvi- dos a partir da conceituação de acessibilidade como “potencial de oportunidades para interação” e, segundo Gutiérrez (2001), considerados mais adequados para a mensuração do “potencial econômico de cada lugar (...) e das mudanças em potencial decorrentes de uma nova infraestrutura”. Apesar da ampla utilização e das inúmeras vantagens dos indicadores agru- pados nas categorias antes referidas, Gutiérrez (1998) ressaltam que costumei- ramente suas aplicações resultam em padrões espaciais do tipo core-periphery, marcados por gradientes sucessivos de acessibilidade mais ou menos distorcidos pelo efeito da infraestrutura existente e da localização dos centros urbanos de maior expressão socioeconômica. Com tais resultados, a condição de periferici- dade termina sendo, de pronto, interpretada como um indicativo de inacessibi- lidade e a de centralidade como de elevada acessibilidade. Desse modo, para os planejadores de transporte, a questão de maior relevância passa a ser medir em que grau as variações espaciais de acessibilidade resultam mais da melhoria da INFRAESTRUTURAIDENE.indb 51 24/2/2009 10:31:07

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