Brechas regionales y nacionales
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Brechas regionales y nacionales Brechas regionales y nacionales Document Transcript

  • Brechas Regionales y Nacionales en la Representación PolíticaJavier Torres Seoane Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo 1
  • 2 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
  • Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)Proyecto de Análisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP)Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEAInternacional)Edición Digital 2012Brechas Regionales y Nacionales en la Representación Política / Programade las Naciones Unidas para el Desarrollo, Instituto Internacional para laDemocracia y la Asistencia Electoral – La Paz - Bolivia: PNUD 2012El análisis, las opiniones y las recomendaciones de este documento noreflejan necesariamente las opiniones del Programa de las NacionesUnidas para el Desarrollo (PNUD), de sus Estados Miembros, delInstituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral (IDEAInternacional), de sus respectivas Juntas Directivas, ni del Proyecto deAnálisis Político y Escenarios Prospectivos (PAPEP). Se trata exclusivamentede un documento independiente resultado de la colaboración deprestigiosos consultores del PNUD e IDEA Internacional.Diseño: SalinaSánchezDiagramación: Pablo Gallardo Mustafá.Reproducción: Plural Editores Av. Ecuador 2337 esq. c. Rosendo Gutierrez www.plural.bo Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo 3
  • IndiceIntroducción 1La Política Regional 6Una Elite Política sin Partidos 13La Asamblea Nacional de Gobiernos 15RegionalesEstilos de Gobierno: Entre la Administración 19y la PolíticaEl Problema del Consejo Regional 21Integración y Mancomunidades 22RegionalesLas Propuestas de Gana Perú: ¿Incentivos 24para la Regionalización o Afirmación dela Departamentalización?La Necesidad de un Acuerdo por la 26Regionalización del PaísLa Necesidad de Algunas Reformas 26Políticas4 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
  • IntroducciónEl proceso de descentralización iniciado el año 2002 ha generado unadinámica político-institucional muy intensa que ha cambiado la relaciónentre los partidos políticos nacionales y los actores políticos regionales,pues si bien en un primer momento los partidos vieron en el procesode elección de Gobiernos regionales la posibilidad de reconstruir suasentamiento fuera de Lima o de tejer nuevas redes, esto no se produjo(ver gráfico 1).Gráfico 1. Resultados de Elecciones Regionales 2002, 2006 y2010 (partidos y movimientos regionales)Elaboración propia. Fuente: ONPE. Nota: 1) Movimientos Regionales (blanco); 2) APRA (ana-ranjado); 3) Otros partidos políticos y alianzas electorales (en distintos colores).Por el contrario, lo que ha surgido es una amplia y variada gama deliderazgos regionales que han optado, en la mayoría de los casos, porasentar su poder en los llamados movimientos políticos regionales, queson estructuras poco desarrolladas, cuya principal y a veces única finalidades competir en los procesos electorales.Esta dinámica se hace aún más compleja debido a que en el nivel localse presenta la misma situación (ver gráfico 2), lo que origina, finalmente,serias deficiencias en la coordinación intergubernamental. Este es uno delos principales problemas que tendrá que afrontar el próximo Gobierno deOllanta Humala para la ejecución de las políticas que ha propuesto al país,sobre todo en los programas sociales. Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo 1
  • Gráfico 2. Resultados de Elecciones Municipales a nivel provincial2010 (Partido / Movimiento Regional / Organizaciones Locales)Fuente: ONPE. Elaborado por José María Rodríguez Arias (2010).Las razones que explican esta dinámica tienen que ver con los cambiosen la relación entre el poder central y los poderes regionales y locales quese dieron en la década de los noventa. Durante el Gobierno de AlbertoFujimori, se produjo una centralización del poder en el nivel nacional, aldisolver la naciente experiencia regional de 1989, eliminar la bicameralidade instaurar el distrito nacional único. Otro de los factores que contribuyerona ello fue el establecimiento de un tipo de relación directa de clientelaentre el gobierno nacional y los gobiernos locales, a través de los diversos2 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
  • programas sociales, además de las transferencias directas a los municipiosdistritales que se desarrollaron en esa década.Estos cambios institucionales, que además coincidieron con una gravecrisis de legitimidad de los partidos políticos nacionales (ver gráfico 3),tuvieron un profundo impacto en la manera de hacer política fuera de Lima.El partido dejó de tener relevancia y pasó a ser innecesario. Así, 1995 fueel momento en que la política independiente tuvo su máximo esplendor,cuando en las elecciones municipales de aquel año, el único partidohistórico que pudo competir —porque no había perdido el registro— fueAcción Popular.Gráfico 3. Si este domingo hubiera elecciones, ¿por qué partidovotaría usted? (Solo los que votarían por un partido)Fuente: Latino barómetro 1996-2010.La transición democrática produjo reformas significativas, como elestablecimiento de los Gobiernos regionales, el retorno a la elección decongresistas por departamento y la dación de una ley de partidos políticos(ver cuadro 1). Sin embargo, estos cambios institucionales no fueronsuficientes para modificar la forma de hacer política en el interior del país,sino que han trasladado al nivel regional la dinámica fragmentada que sevenía dando a nivel provincial.Por ello, han surgido movimientos políticos regionales que compitende igual a igual con los partidos políticos nacionales, antiguos y nuevos.En ambos casos, vienen funcionado, en su mayoría, como maquinariaselectorales que desaparecen mientras no hay procesos electorales. Incluso,en el nivel regional, cambian de nombre, aunque sea el mismo candidatocon su misma red de seguidores. La diferencia es que, por mandato dela Ley de Partidos Políticos, no se permite a los movimientos regionalestener candidaturas fuera de su “departamento”, con lo cual se limitan losincentivos de competencia electoral (Vergara 2009:39). Por otro lado, la Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo 3
  • regulación asimétrica de los costos de participación electoral determinaque el gasto para los partidos sea mucho mayor que para los movimientosregionales y organizaciones políticas de alcance local, al competir en losniveles subnacionales (ver cuadro 1). Ello ha facilitado la aparición de unsistema de representación “bicéfalo”, sin mayor conexión entre sí.Cuadro 1. Ley de Partidos Políticos. Requisitos para partidospolíticos, movimientos regionales y organizaciones locales Partidos políticos Movimientos regionales Organizaciones políticas de alcance local 1. Acta de fundación: 1. Relación de adherentes no 1. Relación de adherentes no - Principios, objetivos y menor del 1 % de los ciudadanos menor del 1 % de los ciudadanos Requisitos de inscripción visión del país. que sufragaron en la última que sufragaron en la última – Relación de los órganos y de elección nacional, dentro de la elección nacional, dentro de la los miembros que los conforman. circunscripción en la que el circunscripción en la que la – Denominación y símbolo movimiento pretenda presentar organización política local partidario. candidatos. pretenda presentar candidatos. 2. Relación de adherentes: 1 % 2. Actas de constitución de 2. Actas de constitución de de los ciudadanos del país que comités en, al menos, la mitad comités en, al menos, la mitad sufragaron en la última elección. más uno del número de provincias más uno del número de los que integren la región o distritos que integren la provincia. 3. Actas de constitución de departamento. comités, ubicados en, al menos, 3. Si es a nivel distrital, tener un 2/3 de los departamentos. comité en el distrito. 4. El estatuto del partido. 5. Designación de personeros legales. 6. Designación de personero legal. 7. Dos años de plazo para recolectar las firmas desde la adquisición de los formularios. 1. Elecciones internas para elegir No regulado. No regulado. a autoridades y candidatos para Democracia interna cualquier cargo público (desde consejero municipal a presidente de la república). 1. Registro de ingresos privados No regulado. No regulado. en libro de contabilidad. Transparencia en financiamiento 2. Sistema de control interno para actos de contenido económico. 3. Informe financiero anual. 4. Llevar libros de contabilidad. 1. Planes de gobierno. 1. Declaración de vida de los 1. Declaración de vida de los candidatos. candidatos. Requisitos de inscripción de 2. Declaración de vida de listas candidatos. 2. Planes de gobierno. 2. Planes de gobierno. 3. Cuota de género de 30 %. 3. Cuota de género de 30 %. 3. Cuota de género de 30 %. 4. Cuota de 15 % de 4. Cuota de 15 % de 4. Cuota de 15 % de representantes de comunidades representantes de comunidades representantes de comunidades nativas y pueblos originarios de nativas y pueblos originarios de nativas y pueblos originarios de cada región (elecciones cada región (elecciones cada provincia donde existan regionales) y provincia donde regionales) y provincia donde (elecciones municipales a nivel existan (elecciones municipales a existan (elecciones municipales a provincial). nivel provincial). nivel provincial). 5. Cuota juvenil no menor de un 5. Cuota juvenil no menor de un 5. Cuota juvenil no menor de un 20 % de ciudadanos o ciudadanas 20 % de ciudadanos o ciudadanas 20 % de ciudadanos o ciudadanas jóvenes menores de 29 años de jóvenes menores de 29 años de jóvenes menores de 29 años de edad (solo en municipales). edad (solo en municipales). edad (solo en municipales). Competencia electoral Nacional, regional, provincial y Regional, provincial y distrital (de Provincial y distrital. distrital. la región).Fuente: Ley N.° 28094 - Ley de Partidos Políticos. Elaborado a partir de Vergara (2009: 48).4 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
  • El problema que señalamos no es nuevo; pero, a diferencia de losGobiernos de Alejandro Toledo y Alan García, el de Ollanta Humala deberáadministrar un país en el que prácticamente se ha concluido el proceso detransferencias de competencias y funciones a los Gobiernos regionales ylocales, sin que ello haya significado la correspondiente transferencia derecursos ni tampoco la modificación de las leyes que rigen los sectores.Por otro lado, debido a la existencia de una serie de competenciascompartidas por los diferentes niveles de gobierno, es inevitable que segenere una serie de contiendas de competencia, como ya ha ocurrido enasuntos de ordenamiento territorial, en el caso de la región San Martín,o incluso en el tema de invasión de competencias, como las ordenanzasregionales de Puno y Cusco, que han ido más allá de lo que la ley manda yque han sido declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional.Un aspecto adicional a esta tensión, es el hecho de que la descentralizaciónfiscal sigue pendiente, a pesar de no solo los constantes reclamos dela Asamblea Nacional de Gobiernos regionales, sino también de laspropuestas elaboradas por la Comisión de Descentralización y GobiernosLocales del Congreso de la República. Sin embargo, es bueno recordar queesta situación sigue dependiendo del proceso de creación de regiones queha sido postergado, sin que se establezca ninguna fecha, luego del fracasodel referéndum de integración regional del año 2005. Esto ha llevado aque los gobiernos regionales sigan dependiendo exclusivamente de lastransferencias que el Gobierno nacional realiza, lo que los hace instanciascon poca autonomía y altamente dependientes de su relación con el PoderEjecutivo.El problema de la falta de coordinación intergubernamental, aparececomo uno de los temas más urgentes de afrontar, para lo cual no basta conponer en funcionamiento el Comité de Coordinación Intergubernamental,como algunos especialistas sostienen, ya que este solo servirá para ladiscusión de aspectos generales del proceso, pero no en la atención de losproblemas específicos que se presenten a lo largo del periodo.A esto, se suma la agresiva política de promoción de inversiones en diversossectores, como el minero, el petrolero y el gasífero, así como el desarrollode obras de gran infraestructura con capital privado trasnacional, queha generado un sinnúmero de conflictos a lo largo de estos cinco años,y en los cuales no se han tomado en cuenta la opinión de los Gobiernosregionales ni de la sociedad civil.Pero el problema más complejo de la descentralización en el Perú, es laindefinición del futuro del proceso de regionalización, que, al haberseiniciado con la constitución de regiones a partir de los departamentos, haacentuado las identidades departamentales, lo cual se constituye en unaseria traba para cualquier iniciativa de integración regional. Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo 5
  • La Política RegionalDebido a la diversidad y complejidad de los contextos regionales, es difícilgeneralizar cuáles son las principales tendencias de la política al interiorde las regiones en los últimos años. Sin embargo, podemos enumerar lassiguientes:a) Cuestionamiento permanente a la legitimidad de la mayoría deGobiernos regionales, que se basa en la idea bastante extendida deque el porcentaje de votos obtenido en la elección determina dicha 1legitimidad . Esta mal entendida falta de legitimidad de “origen” ha llevadoa que diversos actores sociales y políticos no reconozcan a los presidentesregionales como los líderes naturales de las regiones; por el contrario, hadado lugar a constantes conflictos desde el inicio mismo de la gestión. Eserrado pensar que las recetas electorales que establecen un umbralde elección al 30 % de los votos válidos, así como la segunda vuelta(para la elección de presidentes y vicepresidentes regionales) vayana solucionar los problemas de legitimidad y gobernabilidad de lasregiones. El 5 de diciembre del 2010 se realizó la segunda vuelta regionalen diez departamentos del país: Amazonas, Ayacucho, Huánuco, Ica,Lambayeque, Lima, Madre de Dios, Pasco, Puno y Tumbes (ver gráfico 4). Aesto se suman tanto la idea generalizada de que las gestiones regionalesson bastante limitadas en resultados concretos como la poca claridad dela ciudadanía sobre cuáles son las funciones y competencias de losGobiernos regionales.Gráfico 4. Resultados de primera vuelta de Elecciones Regionales2010 1 Véase TUESTA, Fernando (2008). “Consideran errado pensar que la valla para elección regional solu- cionará problemas de gobernabi- lidad”. Política. Blog de Fernando Tuesta. Consulta: <http://blog. pucp.edu.pe/fernandotuesta/ consideran-errado-pensar-que- valla-para- eleccion-regional- solucionara-problemas-de-gober- nabilidad>Fuente: ONPE. Elaboración propia, a partir de José María Rodríguez Arias (2010).6 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
  • b) Existe una gran indefinición sobre el rol y las atribuciones delConsejo regional, ya que, si bien la Ley Orgánica de Gobiernos Regionalesdefine su función normativa y fiscalizadora, la mayoría de los consejerosdesconoce la manera de ejercerla. En la actualidad, complejizando aún másel mapa político subnacional peruano, existen 256 consejeros regionales anivel nacional (ver gráfico 5). Esto ha generado no solo situaciones en lasque el Consejo es un mero tramitador de las propuestas normativas que lealcanza el Ejecutivo regional, sino también casos en los que, por cambiosde posiciones y rupturas de las alianzas entre el presidente y sus consejeros,se concentran en acciones de fiscalización poco fundamentadas en la ley,pero que generan situaciones de crisis que pueden llegar a desestabilizaral Gobierno regional. En ese sentido, la reforma de la ley que buscaba darmayor autonomía al Consejo regional no ha funcionado.Gráfico 5. Consejeros regionales electos de las provincias decada región en el año 2010Fuente: ONPE. Elaboración propia, a partir de José María Rodríguez Arias (2010). Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo 7
  • c) Los presidentes regionales son rebasados por diferentes actores 2que pueden tener mayor poder político o económico y, por tanto, máscapacidad de movilización de recursos, o por quienes tienen capacidad demovilizar a la población, asumiendo las demandas de esta (ver cuadro 2).Tal situación se ha dado tanto en las protestas sociales de Moquegua y sudemanda por un mayor canon como en el caso de Amazonas con relaciónal conflicto en Bagua, donde los presidentes regionales no tuvieronningún margen de juego, al igual que en el reciente conflicto ocurrido enPuno. Esta misma situación se da también cuando el Gobierno nacionalinterviene a través de sus proyectos y programas en una determinadazona, como ocurre en el caso del Valle del Río Apurímac y Ene (VRAE),donde los presidentes regionales de Ayacucho, Cusco y Junín no tienenmayor capacidad de incidir en la acción gubernamental. Asimismo,cuando unilateralmente el Gobierno emite un decreto que recorta lospresupuestos de los Gobiernos subnacionales.Cuadro 2. El poder en las regiones, 2009 Costa norte Sur andino Nombre y apellidos Ranking Nombre y apellidos Ranking Yehude Simon 1 Ollanta Humala 1 César Acuña (alcalde de Trujillo) 2 Hernán Fuentes (presidente de Puno) 2 Juan Manuel Guillén (presidente de José Murgia (presidente de La Libertad) 3 Arequipa) 3 Alan García 4 Jorge Rodríguez (Grupo Gloria) 4 Dionisio Romero Seminario 5 Javier Velásquez Quesquén 6 Sierra Central Selva Nombre y apellidos Ranking Nombre y apellidos Ranking Vladimiro Huaroc (presidente de Junín) 1 Alberto Pizango 1 Federico Salas Guevara (presidente de César Villanueva (presidente de San Huancavelica) 2 Martín) 2 Ollanta Humala 3 Yván Vásquez (presidente de Loreto) 3 Ollanta Humala 4Fuente: APOYO, OPINIÓN Y MERCADO-XXIX. Encuesta del Poder. Modalidad: Sondeo a líde-res de opinión y encuesta entre el público realizada a 1000 personas en 16 ciudades, entreel 15 y 17 de julio del 2009.Otro caso se da cuando intervienen actores como las grandes empresastrasnacionales, sean mineras, petroleras u otras, que operan en el interior 2del país y que establecen sus propias reglas de juego, frente a las cuales los Véase: REVISTA PODER (2010): “Es- pecial. Poder Regional: Poder Eco-presidentes regionales poco o nada pueden hacer, más allá de sumarse a nómico y Política en las Regiones”. Consulta: <http://www.poder360.quienes se les enfrentan o, simplemente, ponerse de lado3. com/article_detail.php?id_arti- cle=5073> 3 Sobre el tema, para un caso parti- cular, en relación con los presiden- tes regionales y la protesta amazó- nica, véase TORRES, Javier (2009). “Los gobiernos regionales y las protestas indígenas de la Amazo- nía”. CIED. Consulta: <http://www. cies.org.pe/analisis/65/protestas- indigenas-javier-torres>8 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
  • d) Existe una tendencia a la disolución y creación de movimientos regionales para cada proceso electoral, en los cuales básicamente cambian los nombres, pero responden, en su mayoría, a algún político o empresario de la región que tiene su asentamiento en la capital del departamento, con limitados vínculos hacia el resto de provincias y sin ninguna voluntad de articulación con otros movimientos regionales de departamentos vecinos. e) A diferencia de los dos años anteriores, se percibe una mayor participación de los actores políticos regionales con presencia en los espacios de la política nacional, como los miembros del Congreso que participan de la vida política regional, en especial en los procesos electorales, lo que se expresó en el fallido proyecto de ley que planteaba la posibilidad de que los congresistas pudieran postular en las elecciones regionales4 . Otra expresión de esta tendencia ha sido la permanente confrontación entre Yehude Simon, mientras fue presidente de Lambayeque, y el congresista Javier Velásquez Quesquén, así como entre el congresista Yonhy Lescano y los presidentes de su región, Hernán Fuentes y Mauricio Rodríguez. Esto expresa, de una manera elocuente, la cada vez mayor relevancia que los Gobiernos regionales adquieren frente al menor peso que el Congreso de la República posee con relación a los electores en particular. Sin embargo, este hecho también presenta un problema, ya que la confrontación convierte al congresista únicamente en un fiscalizador de la gestión y no necesariamente apunta a una práctica de cooperación entre ambos espacios. f) Existe una escasa coordinación y articulación entre los Gobiernos regionales y los locales en sus dos niveles (provincial y distrital). El único espacio que la ley contempla para la coordinación de ambos niveles de gobierno es el del Consejo de Coordinación Regional, el cual cuenta, además, con una representación de la sociedad civil. Debido a esta doble naturaleza de ser un espacio de coordinación intergubernamental y, a la vez, de concertación con la sociedad civil, se ha vuelto inoperante y solo es convocado para cumplir con la formalidad de la ley. A este vacío del diseño institucional, se suma el hecho de que muchos presidentes regionales no cuentan con alcaldes provinciales que provengan de su movimiento político. Y en el caso de que esto se diera, muchas veces son alianzas exclusivamente electorales que dejan de funcionar en cuanto se produce la elección. Por otro lado, los consejeros regionales (que son elegidos por provincia) tienen una fuerte competencia con los alcaldes provinciales.4Véase el proyecto de ley en http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/Tra-DocEstProc/CLProLey2006.nsf Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo 9
  • Cuadro 3. Opinión sobre las brechas regionales de representación “De un total de 9.944 autoridades locales “El principal problema del sistema político electas, los partidos políticos inscritos en peruano, más que la “fragmentación”, es la las elecciones del 2006 obtuvieron el ausencia de articulación política que al interior de 55.49 % de los cargos municipales en el la mayoría de departamentos no parece estar ámbito local, mientras que los siendo resuelta por los movimientos regionales ni movimientos regionales y organizaciones por la consolidación de ciertos liderazgos políticos políticas de alcance local tuvieron un a nivel departamental”. MUÑOZ, Paula y Andrea 44.5% del total de cargos municipales”. GARCÍA (2011): “Balance de las elecciones (ONPE 2010. Reporte de Procesos y regionales 2011”. Perú Debate. Consultas) “En cada nueva elección de alcaldes provinciales y distritales, el número de alcaldías conquistado por los partidos nacionales –sean los tradicionales o sean los nuevos– es cada vez menor. La última vez, sólo 20% de las alcaldías han sido ganadas por partidos nacionales. El resto es ganado por movimientos locales o regionales”. (Analista de opinión, entrevista a élites. PAPEP Perú) “Los canales verticales de representación están rotos. El congresista que representa a una región no tiene contrapartida de su partido ni de otros partidos en la región o la provincia de donde viene. Porque el alcalde pertenece a un movimiento local, el presidente, a un movimiento regional, no hay contacto político, no hay comunidad política”. (Periodista, entrevista a élites. PAPEP Perú).g) Es muy limitada la administración efectiva que puede tener un Gobiernoregional sobre su territorio. Este hecho tiene que ver con el campo de lascompetencias, en particular con aquellas que el Gobierno nacional hareservado para sí y que están directamente vinculadas con las grandesinversiones privadas, como en el caso específico de la gran minería, en elque no tienen ningún mandato, a pesar de que la ley dispone que seanlos Gobiernos regionales los que definan las políticas de ordenamientoterritorial. Justamente, existe una iniciativa del Gobierno de García pararetirar dicha competencia o, por lo menos, supeditarla a lo que el Ministeriodel Ambiente defina. A esto se suma que los presidentes regionalesconcentren su acción sobre ámbitos de mayor peso electoral (como lasprovincias donde obtuvieron mayor votación) y político (normalmente,capitales de departamento o ciudades intermedias con peso propio). Enel primer caso, pensando en una posible reelección, y en el segundo, paraevitar el surgimiento de conflictos intrarregionales.10 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
  • h) Aunque no existe información muy precisa sobre el tema, un factor de cada vez mayor relevancia en la dinámica política regional se da con relación al poder de diversos actores económicos vinculados a actividades ilícitas como son el narcotráfico, la extracción ilegal de madera y el contrabando. El caso del alcalde de Pucallpa, Luis Valdez, acusado de narcotráfico, sería solo una muestra de una inmersión de la política en actividades al margen de la ley, a lo que se agregan diversas denuncias periodísticas contra presidentes regionales y congresistas recientemente electos. i) Uno de los mecanismos de presión política más utilizados, sobre todo en la primera mitad de la gestión, es la amenaza de la revocatoria de los 5 presidentes regionales . Sin embargo, la gran cantidad de firmas que se requiere impide que la amenaza se concrete a nivel de consulta popular, lo que conlleva a que el debate político se diluya en torno a acusaciones de todo tipo, potenciadas por los medios de comunicación regional que tienden a convertir cualquier caso de denuncia de corrupción —sustentada o no— en tema de abierta controversia con la ciudadanía (ver cuadro 5). j) Una institución ausente del proceso político regional es la Universidad. Aun cuando su número se ha multiplicado en el último periodo, no juega un rol clave en el debate político ni es generadora de corrientes de opinión. Esto a pesar de que la mayoría de cuadros políticos y técnicos de las regiones proceden de estos centros de estudio. Cuadro 4. Fundamentos presentados para la solicitud de consultas de revocatoria 2009 Fundamentos 2009 Cantidad de menciones Total 382 1. Delitos en agravio de los 67 recursos del Estado 2. Abuso de autoridad 18 3. Corrupción en agravio del 6 Estado 4. Nepotismo 23 5. Ausencia del distrito 16 6. Obstáculos a la participación 18 ciudadana 7. Ausencia de transparencia 35 8. Mala gestión o incapacidad 64 administrativa 9. Falta de fiscalización, 24 negligencia o colusión de los regidores 10. Incumplimiento de promesas 51 electorales 11. Pérdida de confianza del 14 pueblo 12. Relaciones adversas con la 105 poblaciónONPE (2010). “Consultas popu- 13. Falta de respuesta a la 6lares de revocatoria 1997-2009 y demanda de la comunidadnuevas elecciones municipales2005-2010”. Reporte de procesos y 14. Otros 30consultas n.° 1. Lima: ONPE, 2010. Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo 11
  • k) Los nuevos mecanismos de participación que fueron creados por lareforma del año 2002, como los Consejos de Coordinación Regional yel Presupuesto Participativo, tienen un muy limitado impacto a nivelregional y no se han convertido en espacios de deliberación sobre eldesarrollo.Además, se han debilitado no solo por su carácter consultivo, sino porqueno han significado un cambio sustancial en las dinámicas políticasregionales.Por otro lado, quienes participan de dichos mecanismos no logranrepresentar a la “sociedad civil regional”, sino a núcleos de capital dedepartamento poco representativos y sin mayor correa de transmisión conlos sectores mayoritarios de la población que se encuentran al margen deestos espacios. A diferencia de décadas pasadas, no hay organizacionesdepartamentales que tengan un asentamiento en provincias y distritos,como ocurría con los gremios de trabajadores y campesinos.Asimismo, la mayoría de organizaciones sociales han optado en esteperiodo por una estrategia de movilización social y confrontación, demanera poco coordinada, a través de Frentes de Defensa o de Comitésde Lucha. Esto no solo porque el marco normativo estableció formatosrígidos e inadecuados para las realidades regionales, sino también debidoa que los actores sociales perciben con bastante claridad que losprincipales problemas que les afectan pasan, sobre todo, por laspolíticas que implementa el Gobierno nacional y no por la acción oinacción de los Gobiernos regionales.Sin embargo, es importante señalar que, a la par del desencanto de ciertosmecanismos de participación ciudadana, han surgido otros espaciospromovidos por los Gobiernos regionales cuyo carácter temático yorientado a políticas sectoriales específicas vienen generando el debatesobre el desarrollo regional. Pero la limitación de estos espacios es sucarácter especializado y de poco impacto en el corto plazo.12 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
  • Una Elite Política sinPartidosUna de las principales preguntas sobre el proceso de descentralizaciónha sido si existe una élite política regional capaz de conducir una región.Pasados tres procesos electorales, se constata que —si comparamosla segunda elección 2006 con la tercera del 2010— ha habido unaumento de las reelecciones. Mientras que en el 2006 solo YehudeSimon en Lambayeque, César Trelles en Piura y José Murgia en LaLibertad consiguieron ser reelectos, en el 2010 lograron lo mismo lospresidentes César Álvarez de Áncash, Juan Manuel Guillén de Arequipa,César Villanueva de San Martin y Alfonso Velásquez de Ucayali. Un casoparticular y exitoso de continuidad sin reelección es el del Callao, con eltriunfo de Félix Guerrero de “Chimpún Callao”, el mismo movimiento queel del anterior presidente Alex Kouri.A esto se podría agregar la elección de tres presidentes que fueronvicepresidentes de sus respectivas regiones, lo cual no significanecesariamente la consolidación de un movimiento políticoregional, ya que en los tres casos el vicepresidente se había enfrentadoal presidente durante la anterior gestión. Sin embargo, es claro que haemergido, en el nivel regional, una nueva élite política, aunque conmuchas dificultades para acceder a competir en la escala nacional,conforme lo demuestran los frustrados intentos de líderes como CésarAcuña de La Libertad, Yehude Simon de Lambayeque y VladimiroHuaroc de Junín. Lo que esta nueva élite sí puede lograr es bloquearla posibilidad de que los viejos partidos políticos nacionales puedanser competitivos en el espacio regional, y que tengan que compartirel espacio local municipal.Frente a esta situación, cabe preguntarse cuál debe ser el rol que jueguenlos congresistas. Esto debido a que muchos de ellos no tienen —comoocurría en el pasado— la prioridad de ser miembros del Congreso, sino,más bien, la de ocupar la presidencia regional. Un caso reciente de estatendencia, es la elección como congresistas de tres candidatos quefueron derrotados en la segunda vuelta electoral regional, como sonEduardo Cabrera en Ica, Rofilio Neyra en Ayacucho y Alejandro Yovera enHuánuco, o como el caso de Mariano Portugal, quien en octubre fracasó ensu intento de ser reelecto alcalde de Puno y hoy integra el actual Congreso.En los cuatro casos, es previsible que el rol de estos congresistas sea elde líderes de la oposición a nivel regional y que sus esfuerzos estén másconcentrados en la fiscalización de ese nivel de gobierno, antes quedel Gobierno nacional. Tarea que muchas veces queda en manos de loscongresistas de Lima, que se asumen de por sí y ante sí como una suertede “senadores” que representan a todo el país y descuidan su relación conel electorado que los eligió. Esta situación plantea la necesidad del retornoa la bicameralidad. Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo 13
  • Lamentablemente, no existen estudios a profundidad sobre el origende los nuevos liderazgos regionales. Se conoce básicamente lo que sepuede reconstruir desde las hojas de vida que los candidatos presentanen el momento de inscripción de sus candidaturas ante el JNE, así comoa partir de la información periodística regional. Pero es bastante claroque, en la mayoría de los casos, son liderazgos construidos a través decarreras políticas que combinan la actividad pública —por elección ocomo funcionarios del Estado— con un tipo de actividad privada que sealo suficientemente visible —la gestión universitaria, el manejo de medioso la dirigencia deportiva— como para poder generar alguna forma declientela que sea la base del respaldo electoral.Una expresión de la debilidad de los movimientos regionales se puedever en que, en cada elección, surge una gran cantidad de nuevasorganizaciones cuya vigencia, en el mejor de los casos, termina el mismodía de las elecciones. Incluso, a pesar de que algunos de estos movimientoshan empezado a conseguir ser la principal vía para que un político localacceda a la alcaldía de su provincia, no significa nada más que una alianzatemporal en la que se agrupan, bajo un solo logo, actores que tienenintereses diversos (salvo uno, el de acceder al cargo). Cuando el éxito selogra, el vínculo se rompe, y cuando no se logra, también.En el caso de los partidos nacionales, la situación es mucho peor, ya queestos no han logrado asentarse en el escenario regional, aun cuandohan conseguido mantener presencia en los niveles provincial y distrital(de manera similar que los movimientos regionales). Sencillamente, lospartidos políticos nacionales no lograron remontar la crisis que vienenatravesando desde los años noventa. Salvo el 2002, en que el APRA logródoce regiones, su presencia prácticamente ha desaparecido, pues tuvosolo dos regiones en el 2006 y una en el 2010. Mientras que AP y PPCprácticamente no existen.Y de los grupos de izquierda, solo el Movimiento Nueva Izquierda, perobajo denominaciones regionales, ha ganado elecciones en Pasco el 2006y en Cajamarca el 2010. En el caso del fujimorismo, tampoco ha logradoconsolidar liderazgos propios, a pesar de haber estado muy cerca en laelección regional cuando dos fujimoristas orgánicos pasaron a la segundavuelta: Eduardo Cabrera en Ica, y Rofilio Neyra en Ayacucho; sin embargo,en ambos casos, fueron derrotados y hoy han sido electos congresistas.El resto de partidos nacionales no ha tenido presencia en ningún momento,ni siquiera Perú Posible, el cual, durante el periodo en que integraba elEjecutivo, solo tuvo el Gobierno regional del Callao. El Partido NacionalistaPeruano, luego del fracaso estrepitoso del año 2006, en que no ganó enninguna región (solo 6 meses después de haber ganado en 16 regionesdurante las generales), fue, en esta ocasión, en alianzas con movimientosregionales, teniendo suerte dispar. En realidad, el único Gobiernonacionalista es el del Cusco, ya que Juan Manuel Guillén y César Atkins, enArequipa y Piura, respectivamente, tienen agenda propia.14 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
  • Un caso particular es el de Alianza para el Progreso, el partido político fundado por César Acuña, dos veces electo alcalde de Trujillo, presidente de AMPE y exitoso empresario. En el caso de este partido, ha participado con bastante éxito en las elecciones municipales, sobre todo en el norte del Perú, donde incluso estuvo a punto de arrebatarle al APRA la única región que ha conservado, La Libertad, logrando triunfar en Lambayeque, con Humberto Acuña, y en Ayacucho, con Wilfredo Oscorima, quien no es orgánico al partido. Sin embargo, algo que muestra la organización de los hermanos Acuña es un rasgo de la política regional actual que evidencia que los movimientos son una suerte de empresa familiar, replicando el exitoso modelo que los hermanos Cáceres Velásquez desarrollaron en el sur del Perú, hace más de 50 años. El que varios familiares de presidentes regionales hayan postulado sin éxito en Cajamarca, Tacna, Lima e Ica y que el presidente de esta última región sea hijo de un destacado político iqueño constituyen una expresión más de este rasgo. La Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales En el caso de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), esta surgió a iniciativa de los presidentes de las regiones de Áncash, Ayacucho, Callao, Pasco, Cusco, Huánuco, Ica, Junín, Lambayeque, Tumbes, Cajamarca y Lima. A lo largo de su funcionamiento, ha tenido cuatro coordinadores que han marcado, con su estilo personal, la posición de la Asamblea. Así podemos hablar de cuatro momentos. En el primero, que corresponde a sus inicios en febrero del 2007, la coordinación estuvo a cargo del entonces presidente de la región Junín, Vladimiro Huaroc, quien asumió una posición crítica al Gobierno pero con disposición a establecer el diálogo que se había roto con la disolución del Consejo Nacional de Descentralización (CND) en enero de ese mismo año. La agenda que se definió en ese periodo fue la conducción del proceso, la descentralización fiscal, la simplificación y descentralización del sistema de inversiones y la transferencia de competencias 6. Es importante señalar que a partir de este momento la agenda de los presidentes regionales entra a la esfera de la opinión pública nacional. Un segundo momento se inicia en noviembre del 2007, cuando en su tercera asamblea, realizada en Apurímac, nombran a Yehude Simon, entonces presidente de la región Lambayeque, como coordinador. Si bien en dicha asamblea se amplió la agenda a cuestiones vinculadas con el sector agrario y la reconstrucción de Ica, luego del terremoto de ese año, el tema principal siguió girando en torno a las demandas hacia el Gobierno6 nacional y, en particular, hacia el MEF. Sin embargo, durante su gestión,Ver más en http://www.participa-peru.org.pe/apc-aa/archivos-aa/3c6bb51ada688b58c57cb18308d5 Simon empezó a buscar un mayor acercamiento al Gobierno central. Esta9d73/asamblea_nacional.pdf Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo 15
  • aproximación tuvo su punto más alto cuando, frente a la convocatoria dela CGTP a un paro nacional, se presentó en conferencia de prensa junto al 7entonces primer ministro Jorge del Castillo y, cambiando su posición apesar de que varios presidentes regionales apoyaban el paro, señaló que“es una medida que pretende boicotear la democracia y que solo sirve para 8agraviar [sic] la situación social y política del país” . Tres meses después dedejar su cargo en esta instancia, sería nombrado primer ministro.El tercer momento es el que se inicia en agosto del 2008 con elnombramiento de César Villanueva, presidente de la región San Martín.Este inició su gestión con una reafirmación de la autonomía regionalfrente a una de las tantas propuestas del Poder Ejecutivo, en relación conlimitar las funciones de los Gobiernos regionales a través del control delos gobernadores (exprefectos) dependientes del Ministerio del Interior.Asimismo, en este periodo, se tuvo una fuerte tensión con el entoncesministro de Economía, Luis Valdivieso, quien en ese tiempo aplicó unapolítica de ajuste fiscal bastante fuerte a todo el sector público frente alos rebrotes inflacionarios que se dieron en el primer semestre de ese año.Sin embargo, esta tensa situación disminuyó con el nombramiento deSimon como primer ministro y luego con el reemplazo de Valdivieso porLuis Carranza, quien volvió al MEF con la promesa de aplicar una políticade expansión del gasto público para afrontar los impactos de la crisisfinanciera internacional. De alguna manera, la proximidad de Simon consus colegas llevó a que la ANGR volviera a tener un perfil bajo luego delcambio del ministro de Economía, para solo volver a asumir un rol másprotagónico ante la crisis de Bagua. Recordemos que, en este hecho, CésarVillanueva impulsó el proceso de diálogo en apoyo a un ya desgastado ysaliente primer ministro.Un cuarto momento se da a partir de agosto del 2009, cuando es elegidocoordinador el entonces presidente de la región Tacna, Hugo Ordóñez,quien derrota por 9 votos a 7 a Juan Manuel Guillén, presidente de laregión Arequipa, lo que de alguna manera expresa una posición de mayordistanciamiento frente al Gobierno nacional, por el perfil político opository de abierta crítica a las políticas de promoción de la gran inversión privadade Ordóñez.Además de los esfuerzos de convergencia alrededor de la Asamblea, sepueden percibir dos tendencias en curso, en lo que es la relación entreGobiernos regionales. Por un lado, habría una tendencia integradora que seexpresa en la constitución y/o relanzamiento de las Juntas de CoordinaciónInterregional y un nuevo intento —sobre todo durante la gestión de Simonen la PCM— de lanzamiento de la integración regional, a través del impulsode la región piloto Amazonas-San Martín y de la propuesta de integrar enuna sola región a los departamentos de Áncash, Huánuco y Ucayali. Pero, 7por otro lado, se percibe un aumento de la conflictividad interregional Véase posición inicial de Simón en Idéele radio: http://ideeleradio.en torno a recursos, sean naturales o económicos, que, en ambos casos, blogspot.com/2008/06/yehude-generan beneficios para una de las partes. Esto último ha sido más fuerte simon-advierte-que-paro-de.htmlen el caso del sur, particularmente en torno al recurso del agua, que se ha 8 Véase http://elcomercio.pe/edi-expresado en diversos conflictos entre Arequipa, Cusco, Puno, Moquegua cionimpresa/Html/2008-07-02/ simon-dice-que-llamado-paro-na- cional-boicotea-democracia.html16 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
  • y Tacna; pero también en el norte, entre Piura y Lambayeque. Asimismo, se han desatado conflictos por límites departamentales entre Puno y sus vecinos, de los cuales el más relevante es el que mantiene esta región con Moquegua. Finalmente, están los conflictos por la distribución del canon minero que genera la empresa Southern, en las regiones de Tacna y Moquegua 9. Como hemos podido observar, la política interregional gira en torno al tema del control de los recursos financieros, sea directamente por las rentas o transferencias del Gobierno nacional, sea por el control de recursos que a su vez generan rentas o inversión pública o privada. Así, el conflicto se desarrolla alrededor de estos asuntos, por la imperiosa necesidad de los presidentes regionales de “hacer obra”, lo que en la cultura política peruana equivale a la construcción de infraestructura —sea esta productiva, de servicios e incluso ornamental—, más allá de que esta signifique una mejora de la calidad de vida o de los servicios públicos. Así, el mejor gobernante es aquel que hace (o consigue que otros hagan) la mayor cantidad de obra física. De alguna manera, esto responde a una demanda ciudadana que también entiende que esa es la principal obra del gobernante, sea local, regional o nacional. En parte, esto explicaría las razones por las cuales la agenda se organiza en función del tema de los recursos, antes que alrededor del diseño de políticas públicas que contribuyan a promover el desarrollo regional basado en un sistema de gestión moderno, eficiente y democrático. El Gobierno de Ollanta Humala tendrá como uno de sus principales interlocutores a los presidentes regionales, tanto por medio de la ANGR como a través de la interlocución directa con cada uno de ellos. En nuestros días, la referida Asamblea es coordinada por el actual presidente de la región Junín, Vladimir Cerrón, cuyas demandas son básicamente las mismas que se han venido planteando en los últimos años: descentralización fiscal y la consiguiente capacidad de cobrar impuestos, una mayor consulta o participación en la toma de decisiones sobre concesiones y grandes 10 proyectos de inversión, y tener voz en las sesiones del Consejo de Ministros. Un tema que ya ha recibido cuestionamientos por parte de varios presidentes regionales es la propuesta de redistribución de los recursos del canon minero que se ha venido discutiendo en campaña, y que planteó más de un candidato. Así, en marzo del presente año, el presidente regional de Áncash, César Álvarez, rechazó dicha propuesta formulada9 por la candidata Keiko Fujimori11; pero existen otras autoridades deVéase el texto de CABALLERO, Víc-tor. El rayo que no cesa: conflicto y regiones que, al no ver que sus jurisdicciones se benefician con talesconflictividad social. Consulta:<http://www.ser.org.pe/com- recursos, tienen la expectativa de la redistribución, como lo ha expresadoponents/com_remository/docs/ Humberto Acuña, presidente de la región Lambayeque. Quizá por ello, enCAT_LIB_EL_RA_509.pdf> la reciente reunión de Humala con los presidentes regionales, se planteó10 la posibilidad de diferenciar el pago del impuesto a la renta de un nuevoVéase en http://elcomercio.pe/peru/706603/noticia-vladimir-cerron-reparto-presupuesto-no- canon. Esta propuesta, que fue anunciada por el presidente de la regiónequitativo Arequipa, Juan Manuel Guillén, ha generado el rechazo inmediato de los11 gremios empresariales.Véase en http://perunet.tv/recha-zan-modificar-canon-minero Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo 17
  • Es importante señalar, sin embargo, que la demanda de la ANGRcon mayores consecuencias para el sistema político, podría ser la dedescentralización fiscal. Es bueno recordar que era considerada la tercerafase del proceso de descentralización cuando este se diseñó, y fue posteriora la creación o integración de regiones. Este proceso se truncó cuando,en el año 2005, se realizó el referéndum en 16 departamentos del país,donde la ciudadanía, con excepción de Arequipa, rechazó masivamentelas 5 propuestas de región. El hecho es que la integración se postergóindefinidamente, lo que ha llevado a que se consolide progresivamente laregionalización departamental, vista por la mayoría de los expertos comonegativa para los objetivos de la descentralización, debido a que el modelono es sostenible y por la burocracia que se requiere en las 25 regiones.Estilos de Gobierno: Entrela Administración y laPolíticaLos estilos de gestión regional han sido bastante diversos, pero es claroque ha habido fundamentalmente dos: uno dedicado a la administraciónde los recursos que se transfiere, así como al gasto y la inversión en obrasy otros rubros, y un segundo más preocupado por la construcción depolíticas regionales y de reforma del aparato regional heredado de lasantiguas CTAR que venían del fujimorismo.En ambos tipos de gestión, se pueden encontrar presidentes exitosos entérminos de reelección. El primero es el caso de César Álvarez, quien hasabido aprovechar los altos montos percibidos por concepto de canonminero y de otros compromisos directamente asumidos y se ha limitado aejecutarlos a través de obras de impacto. En ese sentido, son Gobiernos queno demandan otra cosa más que recursos para continuar con la dinámicaque existe. De este modo, están más cerca de cómo gobierna la gran mayoríade alcaldes del país. Similares estilos de gestión fueron los de Federico Salasen Huancavelica, Ernesto Molina en Ayacucho y César Trelles en Piura.Pero, también, desde un comienzo han existido gestiones de otro tipo. Entreellas destacan las de Yehude Simon (2003-2007) en Lambayeque y JesúsCoronel (2007-2010) en Cajamarca, cuya preocupación central estuvo enla construcción de un Gobierno regional que define políticas de desarrolloestratégico, ordenamiento territorial y promoción de inversiones, paralo cual tuvieron que abordar procesos de reforma administrativa. Sinembargo, no todas estas gestiones fueron exitosas, pues la voluntad deser gobierno no necesariamente va aparejada con la capacidad de gestión.Del mismo estilo son las de César Villanueva en San Martín y Juan ManuelGuillén en Arequipa, ambos recientemente reelectos.18 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
  • Los resultados de las elecciones regionales significaron la renovaciónde la mayoría de cargos en el nivel regional. Pese a ello, la cantidad dereelecciones se triplicaron con relación al anterior proceso (2006), en elque solo dos presidentes fueron reelectos. En cambio, en esta ocasión, sereeligió a seis presidentes regionales y dos más perdieron la elección en lasegunda vuelta electoral (Nelson Chui en Lima y Wilmer Dios en Tumbes).Esto demuestra una consolidación del poder en diversas regiones. Sonlos casos de Juan Manuel Guillén en Arequipa, Jose Murgia en la Libertad,César Villanueva en San Martín, Iván Vásquez en Loreto, Jorge Velásquezen Ucayali y César Álvarez en Áncash. Además, es importante recordar quelos cuatro primeros tienen una larga trayectoria política en sus regiones.Asimismo, existen otros tres casos donde líderes que quedaron ensegundo lugar en el proceso electoral del 2006 han accedido a la elección(y en primera vuelta), lo que habla aparentemente de liderazgos conmayor legitimidad. Ellos son Javier Atkins de Piura, Gregorio Santos deCajamarca y Maciste Díaz de Huancavelica, a los cuales se suma VladimirCerrón, quien quedó tercero en la pasada votación. Aunque, en el caso deDíaz, su gestión ha sido cuestionada casi desde un inicio, a propósito de surespaldo a la creación de la Universidad Nacional de Tayacaja, provincia dela cual es oriundo y de la que fue alcalde en varias ocasiones.A lo ya señalado, se pueden agregar los casos de Félix Moreno, ex alcaldeprovincial del Callao y presidente electo de la región por el movimientoChim Pum Callao; Jorge Acurio, ex alcalde distrital de Santiago en Cuscoy actual presidente de dicha región; Elías Segovia, expresidente de laCTAR y ex alcalde distrital, ahora presidente regional de Apurímac; AlonsoNavarro y Luis Picón, ex vicepresidentes regionales de Ica y Huánuco,respectivamente, ambos electos presidentes de dichas regiones. O el casode Tacna, donde un exalcalde y excongresista, Tito Chocano, es presidenteregional. En este grupo, finalmente, resulta un acontecimiento sui génerisel del ex viceministro de hacienda, José Arista, hoy presidente regional deAmazonas.Como vemos, con pocas excepciones, los actuales presidentes regionalesson parte de la élite política regional y no son producto —como se piensaen Lima— de una suerte de informalización de la política. Todo lo contrario,la actual promoción de presidentes muestra una trayectoria pública de,por lo menos, una década (e inclusive más). Ello debería suponer que, almenos en este aspecto, la descentralización ha tenido un efecto positivo.Sin embargo, el problema tiene que ver con el soporte político que haydetrás de estos líderes. Y es que, en realidad, la mayoría de los presidenteshan sido elegidos representando, en la mayoría de los casos, movimientosregionales poco consolidados, o, en su defecto, formando parte de partidosnacionales con los que el vínculo es estrictamente electoral. Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo 19
  • El Problema del ConsejoRegionalUn aspecto importante, en relación con el diseño institucional regional, esque este ha venido evolucionando desde su creación y ha generado cambiosen el sistema de elección. Al debatirse las propuestas de cómo deberíafuncionar el Gobierno regional, se estableció en el 2002 un modelo similaral del Gobierno municipal. Es decir, una instancia ejecutiva y otra legislativaque, en ambos casos, están presididas por la autoridad electa. Además, seestableció que se aplique la regla de que la lista ganadora tiene la mayoríaen el ente legislativo. Esto se hizo por reacción a la anterior experienciaregional de 1989 a 1992, en la cual la elección del presidente estaba enmanos de una asamblea regional, que contaba con representantes electos,alcaldes y delegados de la sociedad civil.Asimismo, se consideró que era necesario garantizar la gobernabilidadregional, dando mayoría en el Consejo regional a quien controla elEjecutivo. Bajo este modelo, se realizaron las elecciones de los años 2002 y2006, a pesar de lo cual se dieron algunas situaciones conflictivas e, incluso,se produjeron vacancias por enfrentamientos entre Ejecutivo y Legislativo,muchas veces causados porque la mayoría en el Consejo era, en realidad,una falacia, pues, al no haber mayores lazos de lealtad, los consejeros hacíanalianza con el vicepresidente regional en contra del presidente.Sin embargo, en la legislatura 2007-2010, se produjeron varios cambios almodelo. En primer lugar, se separó el Ejecutivo del Legislativo, razón por lacual el presidente dejó de dirigir el Consejo. En consecuencia, los consejerosse vieron obligados, por mandato de ley, a elegir a un consejero delegadopara que los presidera. Pero la reforma más importante se dio a inicios delaño 2010 cuando se aprobó que las elecciones se realizaran de maneradiferenciada, como se hace para las elecciones generales, separando el votopara el presidente del voto para los representantes. Además, se aprobó quepara ganar las elecciones un candidato debe lograr, por lo menos, el 30 %; yen el caso de que ninguno alcanzara esa cifra, se iría a una segunda vueltaentre los dos primeros.Esta doble reforma ha dado lugar a la posibilidad de que hayan regionesen las que el presidente regional, electo en primera o segunda vuelta, nocuente con mayoría en el Consejo, con los consiguientes problemas quedicha situación genera. Tal es el preocupante caso de Puno, donde uno delos factores de los recientes conflictos ha sido, entre otros, que el presidenteregional solo logró el 15 % de votos en la primera vuelta y 3 consejeros,con lo cual debe hacer frente a una mayoría opositora de 7 consejeros delmovimiento RAÍCES, que ocupó el primer lugar en la primera vuelta. Sibien el hecho no se ha repetido en otra región, es probable que a lo largodel periodo que se inicia, puedan sucederse otras crisis de gobernabilidadproducto de esta reforma.20 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
  • El problema que se ha producido en Puno quizás sea una expresión dela precariedad del sistema, ya que, debido a la gran cantidad de listas encompetencia, en algunas regiones la segunda vuelta se da entre candidatosque juntos no llegan al 40 % de los votos válidos, razón por la cual no sirvepara legitimar al electo presidente. Asimismo, la aspereza de la campañapor la segunda vuelta lleva a situaciones como las de Puno, donde, porejemplo, cuando el candidato de la mayoría es derrotado, puede generarsela tentación de poner en cuestión la gestión del presidente regional.Lo expuesto nos conduce nuevamente al tema de la fragmentaciónpolítico-electoral. Sin embargo, no se puede legislar en función de loscasos excepcionales; por ello, es necesario analizar al conjunto de regionesen las que se desarrolló la segunda vuelta: Amazonas, Ayacucho, Huánuco,Ica, Lambayeque, Lima, Madre de Dios, Pasco, Puno y Tumbes. En 6 casos,el ganador de la primera vuelta confirmó su triunfo en la segunda, másallá de que el porcentaje logrado en la primera fue bajo (como el 18 % enTumbes y el 21 % en Ica). Por otro lado, tenemos 2 casos singulares, que sonel de Lima, donde el candidato ganó a pesar de haber logrado solo 12,6 %en la primera, y el de Puno, en el cual solo había logrado el 15 %. Ambosmuestran una legitimidad de inicio sumamente baja. Quizá sea oportunoplantear que ningún candidato que haya obtenido menos del 20 %, puedaparticipar en una segunda vuelta.Los problemas de representación tienen un factor adicional y no resueltocon el tema de las cuotas de mujer e indígena, sobre todo. El nuevosistema de elección de consejeros, que es casi de elección uninominal,hace prácticamente imposible el cumplimiento de la ley en el caso de lasmujeres. Asimismo, en relación con la cuota indígena, el Jurado Nacionalde Elecciones (JNE) ha establecido que los ciudadanos a quienes se aplicason solo aquellos que pertenecen a los pueblos indígenas ubicados en laAmazonía del Perú, razón por la cual esta cuota solo es válida en ese ámbito.Ambas situaciones deben ser abordadas en el actual Congreso, con el finde encontrar las maneras de que la cuotas cumplan con el objetivo de serpolíticas de acción afirmativa.Integración yMancomunidadesRegionalesLos actores políticos no consideran relevante ni pertinente la integraciónregional. Además, los críticos de la descentralización y quienes la considerancomo una de las principales fuentes de conflictos e ingobernabilidadtampoco han insistido mucho en el tema, estando totalmente ausente deldebate electoral y de las agendas de los presidentes regionales. Por ello,es importante plantear la necesidad de reinstalar el asunto o definir si sedebe cancelar definitivamente la idea de regiones integradas. Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo 21
  • En todo caso, el tema es fundamental porque la dinámica política que seha creado en torno a la competencia por acceder al Gobierno regional esbastante intensa. Además, podemos afirmar que se ha convertido en elcentro de la lucha por el poder en la región, incluso mucho más allá dela contienda electoral, ya que ha puesto sobre el tapete viejos conflictosintrarregionales. Entre estos, destacan los enfrentamientos que en elperiodo anterior ocurrieron entre Abancay y Andahuaylas, lo cual llevóa la vacancia del presidente regional de Apurímac, o los que ocurrenahora entre Huancavelica o Tayacaja. Así, la dinámica política regional-departamental viene teniendo un efecto no deseado, toda vez que afirmalas identidades departamentales y provinciales por encima de cualquierotra.La descentralización en el Perú, si bien ha generado una nueva dinámicapolítica y social, no es un modelo sostenible tal como se ha desarrollado.Ello requiere que la próxima administración genere mayores incentivospara que los departamentos se integren. Pero estos incentivos, quedeberían ser precisamente de carácter fiscal, deben ir de la mano con lasreformas políticas que planteábamos líneas arriba.Las Juntas de Coordinación Interregional son parte del modelo inicial dela descentralización y fueron promovidas, sobre todo, durante la gestióndel presidente Alejandro Toledo. Existen cuatro, que son Internor, Ciam,Censur y Macrosur, de las cuales, la única que ha tenido una vida orgánicabastante activa ha sido Internor, que contó con el apoyo de la cooperacióninternacional y tuvo mucho impulso durante la gestión de Yehude Simoncomo presidente de Lambayeque. Sin embargo, el fracaso del procesoen el 2005, le restó dinámica a su finalidad integradora. Por ello, desdeel Gobierno de García, se han promovido otras iniciativas; entre ellas, lasregiones piloto.Las mancomunidades regionales son una experiencia de coordinaciónsurgida por iniciativa de algunos presidentes regionales durante la gestióndel presidente García. Nació como una vía para la integración de regiones,a propósito de la iniciativa de la región piloto Amazonas-San Martín, queluego dio origen a la Mancomunidad Regional Amazonas-San Martín-LaLibertad, en octubre del 2009. Integrando a Cajamarca en la gestión deGregorio Santos el 2011, la mancomunidad ha constituido diversas mesastécnicas. La idea es que esta “articulación funcional” desarrolle proyectos einiciativas conjuntas que generen condiciones para un proceso posteriorde integración política.Asimismo, sobre el particular, existe un proyecto de ley en el Congreso dela República pendiente de aprobación. Por otro lado, desde la Secretaríade Descentralización de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM),se promovió una segunda iniciativa de la región piloto Áncash-Huánuco-Ucayali. Por último, Ayacucho, Huancavelica y Apurímac han creadorecientemente una mancomunidad regional, con la finalidad de contar conuna plataforma que les permita exigir la atención preferente establecidapor un decreto supremo, al haber sido regiones afectadas por la violencia.22 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
  • Lo importante de este tipo de asociaciones es que puedan establecerniveles de coordinación intergubernamental no solo para la realizaciónde proyectos y obras, que de por sí son importantes, sino, sobre todo,en el diseño de políticas y estrategias de desarrollo conjuntas entre losdepartamentos y en el fortalecimiento del liderazgo de los presidentesregionales que se comprometan en estos procesos. Por ello, es necesarioque el proyecto de mancomunidad, que debería ser aprobado por elpróximo Congreso, establezca reglas claras y facilidades para la inversiónconjunta, además de incentivos para aquellas regiones que diseñensus políticas públicas de manera integrada y concertada. Es importanteseñalar que toda norma vinculada al proceso de descentralización, tieneque apuntar a crear las condiciones para la integración de regiones.Las Propuestas deGana Perú: ¿Incentivospara la Regionalizacióno Afirmación de laDepartamentalización?El plan de gobierno de Gana Perú contiene diversas propuestas sobre elproceso de descentralización, en las cuales plantea la necesidad de dar“poder efectivo” a los Gobiernos regionales y locales. Además, señala que sedebe elaborar un nuevo Plan Nacional de Regionalización para la creaciónde espacios macrorregionales de desarrollo, basados en la conformaciónde regiones transversales. Asimismo, propone una “verdadera autonomíaeconómica y financiera con una adecuada descentralización fiscal (queincluye un nuevo pacto fiscal con co-participación en los tributos) yalgunas reformas al sistema electoral para elevar el porcentaje de votoscon que las autoridades son elegidas.Es importante conocer el orden en el que se deberán tomar las decisionesde gobierno, ya que los efectos de estas y otras medidas pueden terminarsiendo contrarios a lo que se busca. En primer lugar, por lo anteriormenteexpuesto, nos parece innecesario que se dé algún cambio que busquesubir el porcentaje requerido para acceder al Gobierno regional. Si biennos parece pertinente hacer algún ajuste, también es cierto que lossistemas políticos no pueden estar siendo modificados constantemente.El presidente Humala ha propuesto, como eje central de su gobierno, unaagenda de redistribución con igualdad, para lo cual requiere de una seriede condiciones, entre las cuales se encuentran dos que exigen algún tipode acuerdo con Gobiernos regionales: la capacidad de seguir impulsando Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo 23
  • proyectos de gran inversión que permitan contar con los recursos para losprogramas sociales que quiere realizar, y la capacidad de ejecutar parte dedichos recursos con los niveles subnacionales de gobierno.Para lo primero, requiere llegar a un consenso sobre diversos megaproyectosde infraestructura y de industrias extractivas, que vienen siendo puestosen cuestión por diversas movilizaciones sociales y por algunos presidentesregionales. Así como evitar cualquier reforma que implique mayorescambios en la capacidad de recaudación tributaria del Estado, sería unriesgo de desorden en la gestión presupuestal que el nuevo Gobierno no sepuede dar el lujo de correr. Por otro lado, es sumamente complejo cualquierintento de redistribución de las transferencias intergubernamentales quepor distintos conceptos se hacen a los Gobiernos regionales. En el casodel canon, la única posibilidad sería que el Gobierno redistribuyera del50 % que recibe por concepto de impuesto a la renta, pero eso es pocoprobable.Si bien es importante que se impulse la descentralización fiscal, seríaimprudente que esta se diera sin que se determinase cuál es el plan deregionalización, ya que una reforma fiscal con la posibilidad de que losGobiernos regionales cobren sus propios tributos podría acentuar elsentimiento departamentalista e ir en contra de cualquier propuesta deintegración. En consecuencia, es mejor que los cambios en esta materiase sigan condicionando a la creación de regiones o macrorregiones,razón por la cual la prioridad del nuevo Gobierno, además de precisar lascompetencias y contribuir al desarrollo de capacidades incluidas en suplan, debe ser generar las condiciones para la integración, sea por mediodel impulso de las llamadas mancomunidades o a través de las juntas o dealgún otro mecanismo.Para ello, es importante que se revise la Ley de Integración Regional, laque, al ser reformada durante el presente período ya no define plazos deningún tipo para la conformación de regiones, dejando el proceso a labuena voluntad de las autoridades regionales. Una vía podría ser que laLey de Mancomunidades Regionales establezca que estas tienen un plazopara pasar de ser asociaciones de Gobiernos regionales a un solo Gobiernoregional, ofreciendo incentivos fiscales y mayores recursos —lo cual hoyreclaman— a aquellas que se comprometan en este proceso. Esto podríair asociado a que los movimientos regionales de los mismos ámbitospuedan competir en los procesos electorales al Congreso de la República.La combinación de ambos incentivos puede tener un efecto significativoen la política regional y nacional para lograr una mayor representación.24 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
  • La Necesidad deun Acuerdo por laRegionalización del PaísEs imprescindible que el nuevo Gobierno impulse un “acuerdo por laregionalización del país”, el cual debería ser concertado por el Gobiernonacional, representado por la Presidencia del Consejo de Ministros, con losGobiernos regionales, a través de la ANGR, y el Congreso de la República.Dicho convenio debería recoger la experiencia desarrollada en el AcuerdoNacional, el cual podría actuar como facilitador.El acuerdo debe partir del compromiso de que las diversas políticas ynormas que los diferentes actores políticos y gubernamentales debengenerar, tienen que apuntar a incentivar la construcción de verdaderasregiones. Dentro de ese marco, debe darse el necesario debate sobretemas de tensión entre los dos niveles de gobierno, como son ladescentralización fiscal, el ordenamiento territorial, los sistemas detransferencias intergubernamentales, la gestión de la política social y lapromoción de la gran inversión privada.Asimismo, debe establecer un horizonte temporal que asegure que elproceso no quede librado exclusivamente a la voluntad de las partes,como ocurre en la actualidad. Este debe ser el punto de partida para laelaboración de un Plan Nacional de Regionalización, el cual deberá tenercomo objetivo la integración regional en un mediano plazo.La Necesidad de AlgunasReformas PolíticasSi bien varios de los problemas no podrán ser resueltos mediantemodificaciones normativas, sí consideramos que hay aspectos clave dediscusión sobre reformas políticas que podrían ser puestas en debate enel actual Congreso, con la intención de crear condiciones que contribuyana generar un sistema político más articulado y que impidan la persistenciade la fragmentación y la debilidad de la representación política. Acontinuación, nuestras sugerencias:1) Es pertinente poner en debate la necesidad de que se restrinja laposibilidad de dispersión a nivel local y regional. Una modificación a laLey de Elecciones Municipales, que señale que solo se puede participar enestas a través de un partido nacional o de un movimiento regional, llevaríaa la eliminación de las listas independientes a nivel distrital y provincial, lascuales, es oportuno recordar, dejan de existir formalmente al terminar el Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo 25
  • proceso electoral, originando de esta manera que las autoridades electasa través de dichas listas, no tengan que rendir cuentas a la agrupación quelas llevó al cargo.Al respecto, tal como señala Tanaka (2010), la existencia de los movimientosregionales ha ido eliminando el peso de las listas independientes parala elección provincial. En este rumbo, la eliminación de la posibilidadde postulación por la vía independiente, reduciría en 16 % las listas decompetidores en el nivel provincial y en 58 % en el distrital, evitandoasí la multiplicación de candidaturas que, además, tienen un muy pobredesempeño.En el caso de los movimientos regionales, también se deberían elevar losrequisitos de inscripción (porcentaje de firmas, elección democrática desus candidatos, número mínimo de comités provinciales que acreditenvida política por los menos dos años antes de la elección, entre otros).2) Se hace necesario abrir la posibilidad de que los movimientos regionalespuedan presentar candidatos a las elecciones congresales, regionales ylocales en más de una región. Así, podría plantearse que debería tenerla posibilidad de presentarse al Congreso un movimiento regional quepueda presentar candidaturas por lo menos en cinco circunscripcionesy que obtenga representación en tres, las que le permitan constituir,mínimamente, una bancada.En el caso de elecciones regionales y locales, debería ser posible que,cumpliendo con determinados requisitos que la legislación electoral señale,estas agrupaciones puedan presentar candidaturas en varias regionesvecinas. Este último punto podría ser un elemento que colabore con lamayor articulación intergubernamental y que, a largo plazo, incentive a laintegración política regional. Al respecto, es importante señalar que existendiversos casos en los que ciertas provincias y distritos se encuentran másarticulados con una región a la que no pertenecen; por ejemplo, el sur deAyacucho con Ica, y el norte de Cajamarca con Lambayeque.3) Es necesario plantear reformas con relación a la vigencia de la elecciónde presidentes regionales y alcaldes. En ambos casos, el mandato deberíaser de cinco años y se prohibiría la reelección indefinida, no solo para que,de esta manera, las reglas de juego de los tres niveles de gobierno seanlas mismas, sino también para fomentar la renovación de la élite políticaregional y dinamizar la vida de los movimientos regionales, más allá delliderazgo de un caudillo.4) Las elecciones regionales y locales se deberían realizar a mitad delmandato presidencial, lo cual permitiría una suficiente distancia entreambos procesos para que no se afecten mutuamente, como ha ocurrido enel 2010-2011. Tal disposición tendría el doble efecto de medir el respaldodel Gobierno a mitad de su periodo e incentivaría una mayor participaciónde los partidos políticos nacionales en los procesos electorales regionalesy locales.26 Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo
  • 5) En relación con los problemas de representación indígena, en el casodel Congreso de la República se debería establecer un distrito electoral adhoc (a la manera de los peruanos en el extranjero) que permita la elecciónde representantes de los pueblos originarios, cuyo número debería serproporcional a la cantidad de electores que conformen el referido distrito,con un máximo de tres representantes. Si se tratara de los Consejosregionales, se podría disponer que uno de los consejeros sea elegido dela misma manera.6) Por último, un problema bastante complejo de resolver es el referido ala unicameralidad y al tamaño del Congreso, lo cual sigue impidiendo unadecuado funcionamiento del sistema parlamentario. Es claro que en elPerú se necesita restablecer el Senado, pues permitiría un mejor procesode elaboración legislativa y de control al Ejecutivo, pero en concordanciacon el proceso de descentralización. Por ello, no podría pensarse en queel Senado se elija por distrito nacional, ya que esto podría generar quesu conformación no fuera aceptada por los movimientos y Gobiernosregionales e, incluso, por la mayoría de los congresistas. Una posibilidad deevitar tal resistencia es que la mitad de los senadores se elija por votaciónnacional y que la otra mitad esté compuesta por un representante decada una de las 25 regiones (a la manera de los estados federales). Quizásesta fórmula de una representación con 50 miembros podría ser unaalternativa. Finalmente, se debe hacer énfasis en que las instituciones nose pueden crear sin el consenso necesario, lo cual en este asunto es muydifícil de lograr, porque genera un alto rechazo de la ciudadanía debido aldescrédito del Congreso de la República. Perú: la oportunidad de un nuevo ciclo de desarrollo 27